REVISTA CATALANA DE DRET AMBIENTAL Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42
- Es udi -
h ps://doi.o g/10.17345/ cda3129
CINCO DÉCADAS DE PROGRAMAS EUROPEOS SOBRE MEDIO
AMBIENTE. UN REPASO ANTE LA LLEGADA DEL OCTAVO PROGRAMA
FIVE DECADES OF EUROPEAN ENVIRONMENTAL PROGRAMS. A
REVIEW BEFORE THE ARRIVAL OF THE EIGHTH PROGRAM
ASIER GARCÍA LUPIOLA
P o eso Ag egado / In es igado en o mación
UPV-EHU / UNED
asie .ga [email protected]
Fecha de ecepción: 21 de julio de 2021 / Fecha de acep ación: 15 de no iemb e de 2021
RESUMEN: La polí ica medioambien al de la UE iene su o igen en las p ime as
decisiones adop adas a comienzos de la década de 1970. Desde en onces, los
p og amas de acción sob e medio ambien e han conc e ado los undamen os y
obje i os gene ales en la ma e ia. Inicialmen e, a ellos les co espondió de ini
las bases de la polí ica medioambien al y a pa i del AUE, cons i uyen la
he amien a pa a ija el desa ollo de la no ma i a undamen al ecogida en los
T a ados. De es e modo, de e minan el camino que deben segui los ac os
legisla i os que con o man la polí ica medioambien al eu opea, así como odas
las demás polí icas en lo que se e ie e a la exigencia de p o ección
medioambien al que deben in eg a odas ellas. En es os cincuen a años, los
p og amas de acción sob e medio ambien e se han con e ido en un g an
exponen e del obje i o de desa ollo sos enible de la UE.
RESUM: La polí ica mediambien al de la UE é el seu o igen en les p ime es
decisions adop ades al començamen de la dècada de 1970. Des de lla o s, els
p og ames d'acció sob e medi ambien han conc e a els onamen s i objec ius
gene als en la ma è ia. Inicialmen , a ells els a co espond e de ini les bases
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de la polí ica mediambien al i a pa i de l’AUE, cons i ueixen l'eina pe ixa el
desen olupamen de la no ma i a onamen al ecollida en els T ac a s.
D'aques a mane a, de e minen el camí que han de segui els ac es legisla ius
que con o men la polí ica mediambien al eu opea, així com o es les al es
polí iques pel que a a l'exigència de p o ecció mediambien al que han d'in eg a
o es elles. En aques s cinquan a anys, els p og ames d'acció sob e medi
ambien s'han con e i en un g an exponen de l'objec iu de desen olupamen
sos enible de la UE.
ABSTRACT: The EU's en i onmen al policy has i s o igin in he i s decisions
aken in he ea ly 1970s. Since hen, he en i onmen al ac ion p og ams ha e
speci ied he undamen als and gene al objec i es in his a ea. Ini ially, hey
de ined he bases o en i onmen al policy and, since he Eu opean Single Ac ,
hey cons i u e he ool o es ablish he de elopmen o he undamen al
egula ions con ained in he T ea ies. They de e mine he pa h o be ollowed by
he legisla i e ac s ha make up he Eu opean en i onmen al policy, as well as
all o he policies ha mus in eg a e he equi emen o en i onmen al p o ec ion.
In hese i y yea s, he ac ion p og ams on he en i onmen ha e become a g ea
exponen o he EU's sus ainable de elopmen objec i e.
PALABRAS CLAVE: Unión Eu opea – Polí ica medioambien al – P og ama de
acción – Desa ollo sos enible
PARAULES CLAU: Unió Eu opea – Polí ica mediambien al – P og ama d'acció
– Desen olupamen sos enible
KEY WORDS: Eu opean Union – En i onmen al Policy – Ac ion P og am –
Sus ainable De elopmen
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. ANTECEDENTES. III. LOS PRIMEROS PROGRAMAS DE
ACCIÓN SOBRE MEDIO AMBIENTE. IV. EL ACTA ÚNICA EUROPEA Y EL CUARTO PMA. V.
EL TRATADO DE MAASTRICHT Y EL QUINTO PMA. VI. EL TRATADO DE ÁMSTERDAM Y EL
SEXTO PMA. VII. EL TRATADO DE LISBOA Y EL SÉPTIMO PMA. VIII. LA NECESIDAD DE
UNA MAYOR AMBICIÓN. IX. EL PACTO VERDE EUROPEO Y EL OCTAVO PMA. X.
CONCLUSIONES.
I. INTRODUCCIÓN
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El medio ambien e cons i uye una de las mayo es p eocupaciones de la
sociedad, que demanda una adecuada p o ección del mismo, más aún an e la
ele ancia de los e ec os del cambio climá ico. La a iedad y g a edad de las
consecuencias de i adas de la al a de espe o po el medio ambien e y la
necesidad de conjuga la de ensa ambien al con el c ecimien o económico
con ie en el desa ollo sos enible en uno de los e os p incipales en el plano
in e nacional. La no ma i a igen e en la Unión Eu opea (UE) de e mina que uno
de los obje i os undamen ales del p oceso de in eg ación es, p ecisamen e, el
desa ollo sos enible (a . 3 del T a ado de la UE, TUE).
Lo cie o es que los T a ados cons i u i os de las Comunidades Eu opeas
(CCEE) no es ablecie on dicho obje i o, si bien g acias a las di e en es e o mas
habidas en los mismos acabó ecogido en los ex os ju ídicos undamen ales de
la UE –hoy día, además del TUE, el T a ado sob e el Funcionamien o de la UE
(TFUE)–. De es a mane a, el desa ollo sos enible cons i uye un in inculan e
pa a odos los Es ados miemb os de la UE y pa a el cumplimien o de dicho
obje i o el desa ollo de la polí ica eu opea de medio ambien e ha sido
undamen al. Una de las he amien as básicas pa a i diseñando dicha polí ica
ha sido el conjun o de P og amas de Acción sob e Medio Ambien e (PMA) que
las ins i uciones eu opeas han ido adop ando desde la década de 1970.
A ellos se ecu ió incluso an es de inco po a a los T a ados el medio ambien e
como compe encia de las CCEE, algo que sucedió con el Ac a Única Eu opea
(AUE) de 1986. Aho a bien, se a a de una compe encia compa ida en e la UE
y los Es ados miemb os (a . 4.2 TFUE), que acul a a la UE a ac ua y legisla
de mane a que si lo hace, los Es ados miemb os no pod án hace lo (a . 2.2
TFUE). En la ma e ia que nos ocupa, la UE ha u ilizado ac i amen e el pode que
le o o ga el T a ado, eniendo p esen e siemp e las di ec ices a segui pa a
alcanza los obje i os p io i a ios, que han de se ijados, p ecisamen e, po los
p og amas de acción eu opeos (a . 192.3 TFUE). Como se e, la ele ancia de
los PMA adica en que cons i uyen el p ime desa ollo de la polí ica
medioambien al eu opea y es ablecen la senda que deben segui los ac os
legisla i os pa a es uc u a la no ma i a eu opea en la ma e ia.
El p esen e ex o analiza la e olución de los undamen os y obje i os de la
no ma i a medioambien al eu opea, con especial a ención a los PMA. Como se
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comp oba á, de una si uación inicial de inexis encia de polí ica medioambien al
en los T a ados cons i u i os, se ha pasado po di e en es e apas en las que los
p ime os PMA y el AUE es ablecie on las bases de la misma. A con inuación, el
análisis se de end á en los T a ados de Maas ich y Áms e dam, que
o alecie on e impulsa on dicha polí ica, algo que quedó e lejado de mane a
e iden e en los PMA quin o y sex o. Seguidamen e, se p esen a án los obje i os,
p incipios y di ec ices del De echo ambien al eu opeo igen es en la ac ualidad,
de e minados po el T a ado de Lisboa y el sép imo PMA. Finalmen e, se
es udia án las líneas a segui po pa e de la UE en el u u o inmedia o, ecogidas
en el Pac o Ve de Eu opeo y en el oc a o PMA, pa a cuya egulación se es án
desa ollando las negociaciones in e ins i ucionales co espondien es mien as
se esc iben es as líneas.
II. ANTECEDENTES
Los T a ados undacionales de las CCEE no egula on el es ablecimien o de una
polí ica común de medio ambien e. No exis ía ninguna a ibución exp esa a las
Comunidades pa a que ac uasen en ma e ia ambien al, ni igu aba en e los
obje i os de las mismas la p o ección del medio ambien e
1
. Sin emba go, lo cie o
es que los en onces seis Es ados miemb os enían aplicando no mas nacionales
con con enido medioambien al que podían c ea obs áculos a los in e cambios y
a la lib e ci culación de me cancías que se había pues o en ma cha en 1968, con
la ins au ación de una zona de lib e come cio. An e es a si uación, “las
ins i uciones comuni a ias in en a on concilia las necesidades de la polí ica
indus ial y la u ela del medio ambien e” ecu iendo a la posibilidad que
1
Los T a ados no ecogían “ninguna mani es ación no ma i a exp esa que a ase di ec amen e
del medio ambien e o la polí ica ambien al”. DE CARVALHO LEAL, V., “El Medio Ambien e como
obje o de p o ección ju ídica en el ámbi o comuni a io: hacia un sis ema de Responsabilidad
Ambien al”, Nue o De echo, ol. 4, núm. 4, 2009, p. 13. No obs an e, e a posible encon a algún
p ecep o que indi ec amen e conlle aba la p o ección del medio ambien e, como el a ículo 35
del T a ado de la CEEA, que disponía que “cada Es ado miemb o c ea á las ins alaciones
necesa ias a in de con ola de modo pe manen e el índice de adioac i idad de la a mós e a,
de las aguas y del suelo”. ALONSO GARCÍA, E., El De echo Ambien al de la Comunidad Eu opea,
Mad id, Fundación Uni e sidad-Emp esa, 1993, p. 28.
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ecogían los T a ados de a monización de las polí icas de los Es ados miemb os
que incidan en el uncionamien o del me cado común
2
.
En esos p ime os años, la Comunidad Económica Eu opea (CEE) sólo pudo
“abo da la ma e ia ambien al indi ec amen e, median e disposiciones con o a
inalidad di ec a, o, al menos, no e i iéndose di ec amen e al medio ambien e”
3
.
Así, puede deci se que u o luga una expansión de compe encias comuni a ias
po medio de una in e p e ación conjun a del P eámbulo del T a ado de la CEE,
que asignaba como in esencial de los Es ados miemb os “la mejo a cons an e
de las condiciones de ida y de abajo de sus pueblos”, y el a ículo 2 que de inía
como obje i o la p omoción de “un desa ollo a monioso de las ac i idades
económicas en el conjun o de la Comunidad” y “una expansión con inua y
equilib ada”, combinados con los a ículos 100 y 235 que pe mi ían al Consejo
adop a las disposiciones pe inen es pa a log a el desa ollo del me cado
común
4
. Es más, los ines ci ados “se conside a on obje i os de imposible log o
sin el desen ol imien o de una polí ica de p o ección del medio ambien e”
5
.
Aho a bien, el obje i o inicial no ue an o gene a una no ma i a especí ica de
p o ección ambien al, sino más bien ap oxima “las legislaciones nacionales de
los Es ados miemb os con el p opósi o de que las no mas medioambien ales de
es os no incidie an en la lib e compe encia y en especial en el in e cambio de
me cancías”
6
. Po ello, la con igu ación de un bloque come cial como la CEE,
“ o mado po países con dis in os ni eles de calidad medioambien al, lle ó a
plan ea se a los Es ados miemb os la con eniencia de adop a una pe spec i a
sup anacional en el diseño de las g andes líneas a segui ”
7
.
2
MODAFFERI, C., “La polí ica medioambien al eu opea. Es udio sob e el desa ollo de la
p o ección ambien al y papel decisi o de la Unión Eu opea”, Cuade nos Can ab ia Eu opa, núm.
15, 2016, p. 56.
3
FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “La polí ica ambien al comuni a ia: especial e e encia a los
p og amas de acción”, Re is a de Ins i uciones Eu opeas, ol. 12, núm. 3, 1985, p. 727.
4
PLAZA MARTÍN, C., De echo Ambien al de la Unión Eu opea, Valencia, Ti an lo Blanch, 2005, p.
41.
5
LÓPEZ RAMÓN, F., “Ca ac e es del De echo Comuni a io Eu opeo Ambien al”, Re is a de
Adminis ación Pública, núm. 142, 1997, p. 58.
6
HINOJO ROJAS, M., “La polí ica en ma e ia de medio ambien e de la UE en pe spec i a his ó ica:
de Roma a Niza”, Re is a de Es udios Eu opeos, núm. 72, 2018, p. 27.
7
MUÑOZ DE BUSTILLO, R. y BONETE, R., In oducción a la Unión Eu opea: un análisis desde la
economía, Mad id, Alianza, 2002, p. 295.
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6
De es e modo, la Comisión adop ó en 1971 el p ime documen o sob e es a
ma e ia an e la necesidad de ene p esen e el medio ambien e al obje o de
egula adecuadamen e el desa ollo del me cado común
8
. La Comisión abogaba
po pone en ma cha un p og ama gene al de acciones pa a educi la
con aminación, p o ege el medio na u al y a moniza las medidas ambien ales.
Siguiendo es a línea, los Je es de Es ado y de Gobie no de los países de las
CCEE emi ían en la Cumb e de Pa ís de oc ub e de 1972 una decla ación polí ica
en la que se econoció la necesidad de un c ecimien o económico ligado a la
mejo a de la calidad de ida y a la p o ección del medio ambien e y de sus
ecu sos
9
. Las CCEE seguían así la agenda in e nacional del momen o, en la
que había quedado e lejado el in e és po el medio ambien e, al y como se
comp obó en la Con e encia de Naciones Unidas sob e el Medio Humano,
celeb ada pocos meses an es en Es ocolmo. En e los acue dos adop ados
des aca la conocida como Decla ación de Es ocolmo
10
, en la que los países
econocían po p ime a ez de modo gene al la necesidad de p ese a los
ecu sos na u ales en bene icio de las gene aciones p esen es y u u as
11
.
Pa a cumpli con el manda o de la Cumb e de Pa ís, las CCEE desa olla on una
ac uación undamen ada en una se ie de p incipios ecogidos en la p ime a
comunicación de la Comisión sob e es a ma e ia y que han guiado desde
en onces la ac i idad comuni a ia en el ámbi o medioambien al
12
. En p ime
luga , el comp omiso de los Es ados miemb os de mejo a las condiciones de
ida y de abajo de sus ciudadanos, po medio de la p omoción de un al o ni el
8
Comisión Eu opea, comunicación de 22 de julio de 1971, P emiè e communica ion su la
poli ique de la Communau é en ma iè e de l’en i onnemen , SEC (71) 2616 inal.
9
Tex o ín eg o del comunicado inal de la Cumb e de Pa ís de los días 19 y 20 de oc ub e de
1972. Re is a de Ins i uciones Eu opeas (1974), ol. 1, núm. 1, pp. 491-498.
10
Naciones Unidas, “Decla ación de la Con e encia de Naciones Unidas sob e el Medio
Humano”, con enida en el In o me de la Con e encia de Naciones Unidas sob e el Medio
Humano, Nue a Yo k (A/CONF.48/14/Re .1), 1973. Se a a de un ex o que “no es inculan e,
pe o ha enido el mé i o de habe comp ome ido é icamen e a los países que la i ma on” y a
pa i del mismo “ ambién el de echo in e no de los Es ados comienza a se más cuidadoso a las
p oblemá icas ambien ales”. MODAFFERI, C., “La polí ica medioambien al…” ci ., p. 53.
11
Como se e, cabe a i ma que la eu opeización del medio ambien e, es deci , su
ins i ucionalización a ni el de las CCEE, comenzó jus o después de la con e encia de Es ocolmo.
MEYER, J-H. y PONCHARAL, B., “L’eu opéanisa ion de la poli ique en i onnemen ale dans les
années 1970”, Ving ième Siècle. Re ue d’his oi e, núm. 113, 2012, p. 121.
12
GIRÓN LARRUCEA, J. A., La Comunidad Eu opea como O ganización In e nacional, Mad id,
Cen o de Es udios Ramón A eces, 1999, p. 114.
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de p o ección y de mejo a de la calidad del medio ambien e. En segundo luga ,
el buen uncionamien o del me cado in e io , po lo que es p eciso sup imi las
di e encias en las legislaciones medioambien ales de los Es ados miemb os que
pod ían ocasiona obs áculos a la lib e ci culación de me cancías. En e ce
luga , ecu i a la Comunidad como ins umen o adecuado pa a adop a o
coo dina medidas pa a soluciona p oblemas medioambien ales, ca ac e izados
po su na u aleza in e nacional que supe a los lími es on e izos de los países.
En el mismo pun o oc a o de la decla ación de Pa ís de 1972 en el que se ijaban
los p incipios ci ados, se enca gaba a las ins i uciones la elabo ación de un
p og ama de acción sob e medio ambien e.
III. LOS PRIMEROS PROGRAMAS DE ACCIÓN SOBRE MEDIO AMBIENTE
El Consejo ap obó el p ime PMA en no iemb e de 1973
13
, cuyo obje i o gene al
e a la mejo a de la calidad de ida y del medio ambien e de los Es ados
miemb os. Es de des aca que, sob e el papel, esul aba un p ime paso
espe anzado , no en ano se ecogía exp esamen e que los obje i os del a ículo
2 del T a ado CEE –la p omoción de un desa ollo a monioso de las ac i idades
económicas y una expansión con inua y equilib ada– no pod ían conside a se
en adelan e sin una lucha e icaz con a la con aminación y la p o ección del
medio ambien e.
Aunque es e p ime PMA “con enía cie as medidas p e en i as, su p incipal
unción e a con a es a los e ec os de la con aminación y el de e io o
ambien ales”
14
, al y como se ap ecia en los obje i os es ablecidos. E an los
siguien es: educción de la con aminación a mos é ica y de los e idos a las
aguas; u ilización acional de los ecu sos na u ales; man enimien o de un
equilib io ecológico; o ien ación del desa ollo en unción de las exigencias de
calidad medioambien al; p opues a en el ma co de las O ganizaciones
in e nacionales de soluciones comunes a los p oblemas del medio ambien e.
13
Decla ación del Consejo de las CCEE y de los ep esen an es de los gobie nos de los Es ados
miemb os eunidos en el seno del Consejo, de 22 de no iemb e de 1973, ela i a a un P og ama
de acción de las Comunidades Eu opeas en ma e ia de medio ambien e, DOCE C 112, de 20 de
diciemb e de 1973.
14
FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “La polí ica ambien al comuni a ia…”, ci ., p. 740.
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Pa a el log o de es as me as, el P og ama es ablecía una se ie de p incipios que
debían e eb a la polí ica medioambien al: p e ención y oma de medidas pa a
e i a los daños; e aluación del impac o ambien al; mejo a de los conocimien os
cien í icos y écnicos; p incipio de “quien con amina paga”; omen o de una
opinión pública de p o ección medioambien al.
La mayo i ud de es e p ime PMA puede esumi se en que e idenció la
in e dependencia exis en e en e el desa ollo y la p ospe idad económicos y la
p o ección del medio ambien e
15
. Aho a bien, es e p ime p og ama u o que
en en a se a un con ex o ad e so ma cado po la c isis del pe óleo que es alló
en oc ub e de 1973 y la consiguien e ecesión económica. Además, debe
sub aya se que adolecía de la al a de conc eción de medios o ins umen os
ope a i os pa a cumpli las me as p e is as. Lo cie o es que las de iniciones
p incipales con enidas en el p og ama, la mane a de desc ibi los p oblemas y
las soluciones p e is as e lejan que las CCEE aún no disponían de un c i e io
p opio pa a ac ua en es a ma e ia y se inspi a on en el consenso in e nacional
eme gen e iniciado con la con e encia de Naciones Unidas de 1972 a la que nos
hemos e e ido en el epíg a e an e io
16
.
En mayo de 1976 el Consejo ap obó el segundo PMA
17
, el cual es conside ado
como una con inuación del an e io , pues o que ambos “pusie on los pila es pa a
la de ensa de los in e eses ambien ales en la Comunidad y ija on como g an
obje i o la u ilización acional de los ecu sos na u ales compa ible con el
desa ollo económico”
18
. No obs an e, aunque el nue o p og ama dedicaba
mayo a ención a la lucha con a la con aminación, “incluyó ya algunas
15
POPEANGA, V., “En i onmen al ac ion p og ams in he Eu opean Unión – E olu ion and
Speci ic”, Annals o he “Cons an in B ánçusi” Uni e si y o Tá gu Jiu, Le e and Social Science
Se ies, núm. 3, 2013, p. 25.
16
MEYER, J-H. y PONCHARAL, B., “L’eu opéanisa ion…”, ci ., p. 123.
17
Resolución del Consejo de las CCEE y de los ep esen an es de los gobie nos de los Es ados
miemb os eunidos en el seno del Consejo, de 17 de mayo de 1976, ela i a a la p osecución de
una polí ica y de un p og ama de acción de las Comunidades Eu opeas en ma e ia de medio
ambien e, DOCE C 139, de 13 de junio de 1977.
18
CUENCA GARCÍA, E., Economía de la Unión Eu opea, Mad id, Pea son-P en ice Hall, 2007, p.
419.
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9
e e encias p e en i as (en pa icula , la p e isión de las e aluaciones de
impac o ambien al) y a más la go plazo”
19
.
Los obje i os pa icula es de es e p og ama consis ían en la pues a en ma cha
de un p ocedimien o de in o mación en ma e ia medioambien al y la aplicación
e ec i a del p incipio “quien con amina paga”, odo ello, ema cando la necesidad
de oma medidas de ca ác e p e en i o, median e el es ablecimien o de
p ocedimien os adecuados pa a ealiza es udios de impac o medioambien al.
De es e modo, el Segundo PMA incidió en la necesidad de es ablece no mas
sob e calidad del medio ambien e, sob e calidad de los p oduc os, sob e
p ocedimien o pa a la cons ucción de ins alaciones ijas y sob e explo ación. Se
a aba, como se e, de impedi desde el o igen la con aminación más que busca
soluciones una ez p oducido el daño ambien al.
Como se ha mencionado a iba, los T a ados cons i u i os no con enían una
egulación medioambien al común pa a los Es ados miemb os, lo que p o ocó
que la exis encia de di e en es legislaciones nacionales al e a a las eglas de la
lib e compe encia. An e es a si uación, la aplicación y pues a en ma cha de los
dos p ime os PMAs supuso la ap obación de nume osas di ec i as pa a
ap oxima las legislaciones es a ales en ma e ias ales como la con aminación
híd ica y a mos é ica, el uido y los esiduos, ijando así unos es ánda es
comuni a ios iniciales de calidad ambien al. Sin ellos, “se ía imposible que
pos e io men e hubie an podido plan ea se al e na i as de ac uación
comuni a ias basadas en los mecanismos del me cado”
20
.
A lo la go de la década de 1980 la p o ección del medio ambien e ue adqui iendo
mayo p o agonismo en el seno de las CCEE. En ello a a ene no able
in luencia el ol de líde que en es e ámbi o adqui ió Alemania, impulsando la
adopción de nue as medidas desde la p opia CEE, así como que el conjun o de
los Es ados miemb os a anzase en la misma di ección
21
. No obs an e, debe
des aca se que al inicio de la década, en un con ex o de g a e c isis económica,
19
FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “El Sép imo P og ama Ambien al de la Unión Eu opea,
2013-2020”, Re is a A agonesa de Adminis ación Pública, núm. 41-42, 2013, p. 73.
20
LÓPEZ RAMÓN, F., “Ca ac e es del De echo…”, ci ., p. 56.
21
ALBERTON, M., “En i onmen al P o ec ion in he EU Membe S a es: Changing Ins i u ional
Scena ios and T ends”, L’Eu ope en o ma ion, núm. 363, 2012, p. 290.
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16
eje ce aquellos Es ados miemb os más a anzados en la a ea de hace
compa ible el c ecimien o económico y el espe o al medio ambien e
42
.
La segunda e o ma de los T a ados cons i u i os llegó el 7 de eb e o de 1992,
con la i ma del T a ado de Maas ich , que en ó en igo el 1 de no iemb e de
1993. El nue o T a ado ecogía la cons i ución de la UE sob e el undamen o de
las CCEE, es ableciendo como nue o ex o ju ídico al TUE, que se unía a los
es T a ados que egulaban las Comunidades, los cuales ecibían impo an es
inno aciones y modi icaciones. En cuan o a la ma e ia que nos ocupa, el TUE
es ableció en e los obje i os de la aho a ya UE “p omo e un p og eso
económico social equilib ado y sos enible” (a . 2 TUE). Es e obje i o se conc e ó
en la e o ma que se ealizó en el a ículo 2 del T a ado de la Comunidad
Eu opea (TCE), donde se ecogían los ines a log a median e el es ablecimien o
de un me cado común y una unión económica y mone a ia. Jun o al desa ollo
económico equilib ado, la con e gencia económica, un al o ni el de empleo y de
p o ección social y la ele ación de la calidad de ida, se ci aba explíci amen e un
c ecimien o sos enible que espe e el medio ambien e.
La egulación del medio ambien e ecogida en el TCE –que pasó a se Tí ulo
XVI– ecibió a ias modi icaciones. En p ime luga , a los es obje i os
especi icados po el AUE se suma on el omen o de medidas a escala
in e nacional des inadas a hace en e a los p oblemas egionales o mundiales
del medio ambien e, así como alcanza un ele ado ni el de p o ección en es a
ma e ia. En segundo luga , a los p incipios en los que debe basa se la acción de
la UE se añadió el de cau ela. En e ce luga , el p ocedimien o de consul a ue
sus i uido, pa a la mayo ía de decisiones a adop a en ma e ia medioambien al,
po el p ocedimien o de coope ación, lo que posibili aba cie a pa icipación del
Pa lamen o Eu opeo (PE) a la ho a de legisla . En cambio, los PMA pasaban a
se adop ados po medio del nue o p ocedimien o de codecisión, en el que el PE
y el Consejo legislan conjun amen e.
42
El caso más e iden e e a el de Dinama ca. Su p eocupación po la p o ección del medio
ambien e e a simila a la exis en e en los o os países nó dicos que a comienzos de los años 90
se encon aban negociando su adhesión a la CE. P ecisamen e, la p esencia como obse ado es
de Suecia, Finlandia y No uega (país que no llegó a ing esa ) en las negociaciones que da ían
luga al T a ado de Maas ich acili ó que la cues ión medioambien al es u iese p esen e en la
co espondien e Con e encia In e gube namen al.
RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de p og amas…
17
Finalmen e, el T a ado de Maas ich ab ió la posibilidad de do a ecu sos
comuni a ios pa a la de ensa del medio ambien e. En es e ámbi o, se u o
p esen e una conside ación que se hacía e iden e desde iempo a ás, e e ida
al hecho de que es ando la UE o mada po países con dis in o g ado de
desa ollo económico, “cuando se plan ea la necesidad de ga an iza unos
mínimos medioambien ales, se hace imp escindible la pues a en ma cha de
alguna compensación que a o ezca a aquellos países con un g ado de
desa ollo más bajo, que sin emba go, y po ello mismo, es a ían adop ando una
no ma i a medioambien al demasiado a anzada pa a su ni el de desa ollo”
43
.
An e es a si uación, se plan ea la c eación de ondos de ayuda económica pa a
que dichos países puedan alcanza ni eles de espe o medioambien al p opios
de países más desa ollados
44
.
T as el T a ado de Maas ich llegó el quin o PMA
45
. Su obje i o gene al e a
o ien a p og esi amen e el modelo de c ecimien o eu opeo hacia el desa ollo
sos enible, median e el cambio de las pau as de p oducción y consumo. Se
a aba de c ea el ma co adecuado pa a un nue o plan eamien o del medio
ambien e y de la ac i idad y desa ollo económico y social. De es e modo, se
p e endía la ins au ación en la UE de una polí ica medioambien al ho izon al, es
deci , “una polí ica capaz de ex ende su con enido hacia odas las acciones de
la Unión y de sus Es ados miemb os, con el in de e i a , en la medida de lo
posible, consecuencias g a es sob e los ecosis emas y la calidad de ida de los
ciudadanos”
46
.
Es e p og ama, pa iendo de la expe iencia de los cua o p ime os, es ablecía
las bases pa a una nue a pe spec i a de p o ección medioambien al
gene alizada a odos los ámbi os en los que la UE enía compe encias, es deci ,
43
MUÑOZ DE BUSTILLO, R. y BONETE, R., In oducción a la Unión…, ci ., p. 297.
44
De es e modo, jun o al ins umen o LIFE mencionado a iba, se comenzó a des ina una pa e
impo an e de la capacidad inancie a de los Fondos Es uc u ales y del Fondo de Cohesión a la
p o ección del medio ambien e.
45
Resolución 93/C 138/01, de 1 de eb e o de 1993, del Consejo y de los ep esen an es de los
gobie nos de los Es ados miemb os eunidos en el seno del Consejo, sob e un P og ama
comuni a io de polí ica y ac uación en ma e ia de medio ambien e y desa ollo sos enible, DOCE
C 138, de 17 de mayo de 1993. Aunque el T a ado de Maas ich in odujo el p ocedimien o de
codecisión pa a adop a los PMA, al no habe en ado en igo aún quedó en manos del Consejo
la adopción del quin o PMA.
46
NIETO SOLÍS, J. A., La Unión Eu opea…, ci ., p. 218.
A. Ga cía Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42
18
p e endía la in eg ación plena de la polí ica de medio ambien e en las demás
polí icas eu opeas, si bien concen ó su acción en cinco sec o es p io i a ios, a
sabe , indus ia, ene gía, anspo es, ag icul u a y u ismo. Des acamos los
siguien es obje i os conc e os: el desa ollo de una ges ión acional de los
ecu sos en las emp esas; la mejo a de la e icacia ene gé ica; la educción del
consumo de combus ibles ósiles; la p omoción de las ene gías eno ables; el
desa ollo de los anspo es públicos; la igilancia del de e io o como
consecuencia del aumen o de los cul i os in ensi os, la u ilización de abonos y
la acumulación de exceden es; po úl imo, la mejo a de la ges ión del u ismo de
masas y la p omoción de o mas al e na i as de u ismo.
Pa a la consecución de ales obje i os, el quin o PMA es uc u ó nume osos
ins umen os, en e los que cabe ci a : la c eación de mecanismos pa a la
elabo ación de indicado es medioambien ales; el inc emen o de las in e siones
en ac i idades de I+D ela i as a medio ambien e y ene gía; la in eg ación de los
equisi os de p o ección medioambien al en las polí icas iscales; el aumen o de
la inanciación en el seno de los Fondos Es uc u ales y de Cohesión, así como
en el P og ama LIFE; un inc emen o sus ancial de la in o mación pública sob e
medio ambien e acili ando el acceso a la misma; y medidas en ma e ia de
educación (básica, uni e si a ia y p o esional).
Du an e es e pe íodo, conc e amen e en 1994, comenzó a se ope a i a la
AEMA. Se a a del o ganismo comuni a io dedicado a p opo ciona in o mación
sólida e independien e ace ca del medio ambien e, en el que pueden pa icipa ,
además de los Es ados miemb os de la UE, o os países eu opeos
47
. Siguiendo
las pau as ecogidas en el T a ado, la AEMA a a de acili a a la UE y a los
países miemb os la oma de decisiones des inadas a mejo a el medio ambien e,
in eg ando las conside aciones medioambien ales en las polí icas económicas y
a anzando en ma e ia de sos enibilidad
48
.
47
En la ac ualidad, jun o a los 27 Es ados miemb os de la UE, son miemb os de la AEMA
Islandia, Liech ens ein, No uega, Suiza y Tu quía. Son países colabo ado es Albania, Bosnia-
He zego ina, Koso o, Macedonia del No e, Mon eneg o y Se bia.
48
Pa a desa olla sus unciones la AEMA elabo a p og amas plu ianuales en los que de e mina
la es a egia a segui en su ac uación y ealiza pe iódicamen e in o mes de e aluación sob e el
es ado del medio ambien e en la UE. Todo los in o mes y documen os de la AEMA son accesibles
en su página web: h ps://www.eea.eu opa.eu/publica ions
RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de p og amas…
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P ecisamen e, en 1995 la AEMA hizo público el in o me de e isión del quin o
PMA, en el que hacía un epaso de los a ances log ados has a en onces po la
UE, des acando que se había conseguido educi algunas de las p esiones a que
se some e al medio ambien e. Sin emba go, la Agencia conside aba en onces
que con dichas medidas “no se consegui á la in eg ación plena de las
conside aciones medioambien ales en los sec o es económicos, ni ampoco el
desa ollo sos enible”
49
. Así, en e los posi i os log os ob enidos po los cinco
p ime os PMA debe des aca se la adopción de no mas comuni a ias pa a educi
la con aminación, la pues a en p ác ica de ins umen os de in e ención en
ma e ia ambien al, la ealización y coo dinación de in es igaciones, la
sensibilización de la opinión pública, y el man enimien o de una pos u a única de
la UE en es a ma e ia en el con ex o in e nacional. En cuan o a las lagunas, hay
que sub aya la desp opo ción no able en e los p og amas y los medios
disponibles, lo que supuso que en ocasiones los esul ados no alcanzasen el
obje i o inicial; las di e en es écnicas y mé odos exis en es en e los Es ados
miemb os, algunos muy a anzados con espec o a los demás; y la exis encia de
di e en es pun os de is a en ma e ia de medio ambien e, po lo que en
ocasiones la pos u a única de la UE lo ha sido de mínimos.
VI. EL TRATADO DE ÁMSTERDAM Y EL SEXTO PMA
El 2 de oc ub e de 1997 se i mó el T a ado de Áms e dam que en ó en igo el
1 de mayo de 1999. Aunque ecibió nume osas c í icas, es necesa io econoce
que en el ámbi o del medio ambien e apo ó ele an es no edades, a iculando
“de una o ma o gánica y sis ema izada la egulación de es a polí ica”
50
. En lo
que al TUE se e ie e, in odujo en su p eámbulo el p incipio de desa ollo
sos enible, de modo que los Es ados miemb os, en su decisión de p omo e el
p og eso económico y social de sus pueblos, end án en cuen a dicho p incipio.
De es e modo, al sub aya el desa ollo sos enible como una de las p incipales
49
Agencia Eu opea del Medio Ambien e, El medio ambien e en la UE – In o me pa a la e isión
del quin o p og ama de acción sob e el medio ambien e, Luxembu go, OPOCE, 1995, p. 9.
50
GIRÓN LARRUCEA, J. A., La Comunidad Eu opea…, ci ., p. 115.
A. Ga cía Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42
20
me as de la UE, quedaba es ablecido como obje i o del p oceso de in eg ación
eu opea y no exclusi amen e de la polí ica de medio ambien e
51
.
En cuan o a las no edades in oducidas en el TCE, en el a ículo 2 se ealiza on
a ias adiciones a la misión de la UE, la cual p omo e á “un desa ollo
a monioso, equilib ado y sos enible de las ac i idades económicas”, y “un al o
ni el de p o ección y de mejo a de la calidad del medio ambien e”. Como se e,
se dis inguen dos obje i os: po un lado, la sos enibilidad, en endida como “un
modo de elaciona se con los ecu sos na u ales y ambien ales (un modo
‘amigable’, pod íamos deci ) que cons i uye una condición necesa ia pa a un
desa ollo económico pe du able a la go plazo”; po o o, “la mejo a del medio
ambien e como una condición necesa ia pa a el a ance en la calidad y ni el de
ida de los ciudadanos”
52
.
A des aca la c eación un nue o p ecep o po el que se impulsaba la
gene alización de la p o ección medioambien al como in pa a ene en cuen a
en odas las polí icas eu opeas. El en onces nue o a ículo 3C TCE (luego
a ículo 6) ecogía de o ma especí ica que “las exigencias de la p o ección del
medio ambien e debe án in eg a se en la de inición y en la ealización de las
polí icas y acciones de la Comunidad (…), en pa icula con obje o de omen a
un desa ollo sos enible”
53
. De es e modo, se ma e ializaba en el de echo
p ima io eu opeo la acción ho izon al y ans e sal que el quin o PMA había
iniciado, al es ablece se que las cues iones medioambien ales se conside an
obliga o ias pa a el desa ollo de o as polí icas eu opeas
54
.
La Polí ica de Medio Ambien e se man u o egulada en un Tí ulo p opio del TCE,
que pasaba a se el Tí ulo XIX ( as la nue a nume ación, a ículos 174 a 176).
El T a ado de Áms e dam apo aba una impo an e no edad en cuan o al
p ocedimien o legisla i o a segui pa a adop a las no mas medioambien ales
eu opeas, que pasaba a se lo de modo gene al la codecisión, en luga del
51
WOOD, D. M. y YESILADA, B. A., The eme ging…, ci ., p. 172.
52
YÁBAR STERLING, A., “El desa ollo sos enible, p incipio y obje i o común de la sociedad y el
me cado, en la UE de nues os días”, Fo o. Re is a de ciencias ju ídicas y sociales, núm. 0, 2004,
p. 82 y 83.
53
Es a especi icación suponía la desapa ición de la co espondien e mención que en el mismo
sen ido el TUE ecogió en el a ículo 130 R (174 con la nue a nume ación).
54
POPEANGA, V., “En i onmen al…”, ci ., p. 24.
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21
p ocedimien o de coope ación, posibili ando así un mayo g ado de in e ención
del PE en ma e ia de medio ambien e y, po an o, un ele an e a ance en la
democ a ización de es a polí ica.
El T a ado de Niza no es ableció modi icación alguna en ma e ia de medio
ambien e. En cambio, sí e o mó la es uc u a de la UE pa a posibili a la
adhesión de una docena de países en los siguien es años. Las au o idades
eu opeas e an conscien es de que la ampliación condiciona ía la polí ica
medioambien al de la UE, “al inco po a se países con un his o ial de espe o al
medio ambien e in e io , en la mayo ía de los casos, al p ac icado po casi odos
los Es ados miemb os”
55
. Po ello, den o de la obligación de inco po a
plenamen e el ace o comuni a io que iene odo Es ado pa a pode se miemb o
de la UE, se hizo especial hincapié en que los nue os socios adap asen a ni el
in e no oda la legislación medioambien al de la UE.
A la pa que se desa ollaban las negociaciones que da ían luga al T a ado de
Niza, la UE dio a conoce la Es a egia de Lisboa, un plan global que enía po
obje i o con e i Eu opa en la economía del conocimien o más compe i i a y
dinámica del mundo pa a 2010. Aunque inicialmen e no se ecogió, la dimensión
ambien al ue inco po ada en el Consejo Eu opeo de Go embu go de junio de
2001, es ableciendo la Es a egia Eu opea pa a el Desa ollo Sos enible
56
. La
es a egia ea i maba el desa ollo sos enible como obje i o undamen al de los
T a ados —po an o, del p oceso de in eg ación eu opea— y exigía “u iliza las
polí icas económicas, sociales y ambien ales de o ma in e ac i a” (pá a o 19),
de modo que odos los sec o es económicos, especialmen e ene gía y
anspo es, “pa icipen en el desa ollo y una mayo u ilización de nue as
ecnologías a o ables al medio ambien e” (pá a o 21).
Siguiendo las pau as ma cadas po el Consejo Eu opeo de Go embu go, en julio
de 2002 se ap obó el sex o PMA
57
, siendo el p ime o ap obado po medio del
p ocedimien o de codecisión. El p og ama de e minaba cua o ámbi os de
55
MUÑOZ DE BUSTILLO, R. y BONETE, R., In oducción a la Unión…, ci ., p. 303.
56
Consejo Eu opeo de Go embu go de 15 y 16 de junio de 2001 - Conclusiones de la
P esidencia, SN 2001/1/01 REV 1.
57
Decisión nº 1600/2002/CE del PE y del Consejo, de 22 de julio de 2002, po la que se es ablece
el Sex o P og ama de Acción Comuni a io en Ma e ia de Medio Ambien e, DOCE L 242, de 10
de sep iemb e de 2002.
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ac uación, es ableciéndose en cada uno el obje i o a log a . El p ime o de ellos,
conside ado el p incipal e o, e a el cambio climá ico, ámbi o en el que se
de e minó como me a a co o plazo alcanza los obje i os del P o ocolo de
Kio o
58
. En el segundo ámbi o, na u aleza y biodi e sidad, el obje i o quedó
ijado en p o ege y es au a la es uc u a y el uncionamien o de los sis emas
na u ales, an o en la UE como en el mundo. En lo que se e ie e a la elación
en e medio ambien e, salud y calidad de ida, se es ableció el obje i o de
alcanza una calidad del medio ambien e que con ibuya a ga an iza la salud
pública, educiendo los ni eles de con aminación. Finalmen e, el cua o ámbi o,
consis en e en la ges ión de los ecu sos na u ales y de los esiduos, conlle aba
el obje i o de ela po que el consumo de los ecu sos eno ables y no
eno ables no supe e el umb al de lo sopo able po el medio ambien e.
Con el in de hace en e a los e os que se plan ean en ma e ia de medio
ambien e, el sex o PMA es ableció la necesidad de supe a el en oque
es ic amen e legisla i o y sus i ui lo po o o es a égico. De es e modo, se
p opusie on cinco ejes p io i a ios de acción es a égica: mejo a la aplicación de
la legislación en igo ; in eg a el medio ambien e en o as polí icas; colabo a
con el me cado; implica a los ciudadanos y modi ica sus compo amien os;
ene en cuen a el medio ambien e en las decisiones ela i as al o denamien o y
ges ión del e i o io.
Ya en 2006 el Consejo ap obó las di ec ices pa a e isa la es a egia pa a el
desa ollo sos enible y ap o echa la sine gias con la Es a egia de Lisboa
59
. Su
obje i o gene al se puede esumi en la elabo ación de medidas que pe mi an a
la UE mejo a la calidad de ida de las gene aciones ac uales y u u as, median e
una ges ión e icaz de los ecu sos, ap o echando el po encial de inno ación
ecnológica y social que o ece la economía y ga an izando la p ospe idad, la
p o ección del medio ambien e y la cohesión social
60
.
La e isión de la es a egia supuso la ac ualización de los p incipales e os,
58
En el caso de la UE, el obje i o consis ía en educi en un 8% las emisiones de gases de e ec o
in e nade o (GEI) pa a el pe íodo 2008-2012 con espec o a los ni eles de 1990.
59
Consejo de la UE, Re isión de la Es a egia de la UE pa a un desa ollo sos enible (EDS UE),
10117/06, B uselas, 9 de junio de 2006.
60
FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “Polí ica ambien al de la Unión Eu opea”, en LÓPEZ RAMÓN,
F. (coo d.), Obse a o io de Polí icas Ambien ales 2007, CIEMAT. Mad id, 2007, p. 61.
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23
de e minando un obje i o gene al pa a cada uno: limi a el cambio climá ico y
sus e ec os nega i os en el medio ambien e; ga an iza unos anspo es
sos enibles; omen a pa ones de consumo y p oducción sos enibles; mejo a la
ges ión de los ecu sos na u ales y e i a su explo ación excesi a; omen a la
salud pública en e a las amenazas sani a ias; omen a el desa ollo sos enible
en el mundo. Al mismo iempo, la UE de e minó que los Es ados miemb os
debían elabo a sus p opias es a egias nacionales de desa ollo sos enible,
es ableciendo la necesidad de e isa las cada dos años.
Como se e, en e los undamen os que iban a de e mina la polí ica y la
no ma i a eu opeas en ma e ia medioambien al cob aba ele ancia de p ime
o den el cambio climá ico y sus consecuencias en cuan o e o y la lucha con a
el mismo como obje i o. Así, en ene o de 2007 la Comisión conc e ó la es a egia
eu opea de lucha con a el cambio climá ico
61
, al iempo que dio a conoce su
p opues a an e los p incipales e os que se plan eaban en ma e ia ene gé ica en
Eu opa, como son la segu idad de abas ecimien o y, p ecisamen e, el cambio
climá ico, lo que la inculaba cla amen e con la p o ección medioambien al
62
.
Ambas ue on adop adas po el Consejo Eu opeo
63
y de ini ían la e o ma que
end ía luga en es os ámbi os con el T a ado de Lisboa, al consag a se una
polí ica in eg ada de medio ambien e y ene gía
64
.
VII. EL TRATADO DE LISBOA Y EL SÉPTIMO PMA
El 13 de diciemb e de 2007 ue i mado el T a ado de Lisboa, que en ó en igo
el 1 de diciemb e de 2009, quedando la no ma i a undamen al eu opea
compues a po el TUE y el TFUE. El a . 3 TUE es ablece como obje i o de la
61
Comisión Eu opea, Comunicación de 10 de ene o de 2007, Limi a el calen amien o mundial a
2ºC - Medidas necesa ias has a 2020 y después, COM (2007) 2 inal, 2007.
62
Comisión Eu opea, Comunicación de 10 de ene o de 2007, Una polí ica ene gé ica pa a
Eu opa, COM (2007) 1 inal, 2007.
63
Consejo Eu opeo de B uselas de 8 y 9 de ma zo de 2007 - Conclusiones de la P esidencia,
7224/1/07 REV1.
64
Al oma en conside ación las implicaciones ambien ales en la p oducción y el consumo de
ene gía, ya no cabía concebi “una polí ica ene gé ica que no enga en cuen a como pa e
esencial de la misma su sos enibilidad, en pie de igualdad –como mínimo– con los aspec os de
la segu idad del suminis o y la compe i i idad”. LÓPEZ SAKO, M. J., “La polí ica ene gé ica
sos enible de la Unión Eu opea (1)”, No icias de la Unión Eu opea, núm. 322, 2011, p. 81.
A. Ga cía Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42
24
UE el desa ollo sos enible
65
, al de e mina que “ob a á en p o del desa ollo
sos enible de Eu opa”, que se basa á en es elemen os: un c ecimien o
económico equilib ado, una economía social de me cado y “un ni el ele ado de
p o ección y mejo a de la calidad del medio ambien e”. El desa ollo sos enible
queda así consag ado como obje i o de la UE, supe ando de ini i amen e el
ámbi o de la polí ica de medio ambien e. Lo mismo sucede con la obligación de
aplica de modo gene alizado en odas las polí icas los obje i os y p incipios
medioambien ales, pues el a . 11 TFUE ecoge exp esamen e que “las
exigencias de la p o ección del medio ambien e debe án in eg a se en la
de inición y en la ealización de las polí icas y acciones de la Unión, en pa icula
con obje o de omen a el desa ollo sos enible”.
El TFUE si úa aho a la egulación de la polí ica medioambien al en el Tí ulo XX,
compues o po los a ículos 191 a 193. El p ime o de ellos ecoge los p incipios
e eb ado es de la polí ica ambien al eu opea o, si se quie e, los p incipios
gene ales del De echo en es a ma e ia
66
, así como los obje i os conc e os de la
polí ica eu opea de medio ambien e: la conse ación, la p o ección y la mejo a
de la calidad del medio ambien e; la p o ección de la salud de las pe sonas; la
u ilización p uden e y acional de los ecu sos na u ales; el omen o de medidas
a escala in e nacional des inadas a hace en e a los p oblemas egionales o
mundiales del medio ambien e y en pa icula a lucha con a el cambio climá ico.
La necesidad especí ica de lucha con a el cambio climá ico es una adición
ealizada po el T a ado de Lisboa, e lejo de la ele ancia que pa a la UE había
adqui ido dicha cues ión.
Según el núme o 2 del ci ado a . 191 TFUE, la UE debe log a un ni el de
p o ección medioambien al ele ado, si bien debe ene se p esen e la di e sidad
de si uaciones exis en es en las dis in as egiones del e i o io eu opeo. Como
se e, es a polí ica a a de ga an iza el de echo de odos los ciudadanos de la
UE a dis u a del mismo ni el de p o ección medioambien al y el de echo de las
65
De modo que la UE es la única egión del mundo donde dicho obje i o “es decla ado p incipio
cons i ucional”. TORRE-SCHAUB, M., “L’appo du p incipe de dé eloppemen du able au d oi
communau ai e: gou e nance e ci oyenne é écologique”, Re ue du Ma ché Commun e de
l’Union Eu opéenne, núm. 555, 2012, p. 89.
66
LÓPEZ RAMÓN, F., “La o mación del o denamien o ambien al”, Re is a Ambien a, núm. 124,
2018, p. 33.
RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de p og amas…
25
emp esas a ope a en las mismas condiciones de compe encia, pe o espe ando
las dis in as ci cuns ancias de cada país an o como sea posible. El mismo
pá a o enume a los cua o p incipios en los que se basa la polí ica de medio
ambien e: cau ela, acción p e en i a, co ección de los a en ados al medio
ambien e en la uen e misma y quien con amina paga
67
.
La in eg ación de la p o ección medioambien al en o as polí icas eu opeas es
especialmen e ap eciable en lo que se e ie e a la ene gía, lo que quedó e lejado
en la in oducción de la egulación independien e de es a ma e ia. La misma
queda ecogida en el Tí ulo XXI del TFUE, es deci , con igua a la no ma i a
medioambien al y su único p ecep o (a . 194.1 TFUE) e leja el nexo en e
ambas polí icas pues es ablece los obje i os de la polí ica ene gé ica eu opea
“a endiendo a la necesidad de p ese a y mejo a el medio ambien e”.
Además de ga an iza el uncionamien o del me cado de la ene gía y la
segu idad de abas ecimien o, así como de omen a la in e conexión de las edes
ene gé icas, se ecoge como obje i o de la polí ica eu opea de ene gía “ omen a
la e iciencia ene gé ica y el aho o ene gé ico así como el desa ollo de ene gías
nue as y eno ables”, obje i o di ec amen e elacionado con la agenda climá ica
y, po an o, con la polí ica medioambien al
68
. La exis encia de una es echa
elación en e los ámbi os ene gé ico y medioambien al queda, así, e idenciado
ambién en su e ien e no ma i a en el De echo O igina io de la UE
69
. Es más,
cabe a i ma que en la UE se desa olla una polí ica in eg ada en ma e ia de
67
La Comisión iden i ica el signi icado de cada uno de ellos. El p incipio de cau ela signi ica que
en caso de que haya indicios cla os de que exis e un p oblema medioambien al incipien e, se
omen medidas cau ela es incluso cuando no se posee con i mación cien í ica comple a. El
p incipio de acción p e en i a esponde a la concepción de que la mejo polí ica de p o ección
del medio ambien e consis e en in en a e i a cualquie o ma de con aminación o de de e io o
del mismo, en luga de epa a los e ec os de una acción pe judicial después de que és a haya
enido luga y cuando los daños son ine i ables. El p incipio de co ección de los a en ados al
medio ambien e en la uen e misma de su p oducción supone aplica de mane a inmedia a la
solución co espondien e, al obje o de neu aliza al máximo los e ec os de los a aques y e i a
una posible p og esión incon olable de los mismos. El p incipio de quien con amina paga
equie e de e mina las ac uaciones deg adan es del medio ambien e suscep ibles de cons i ui
hechos que den luga a esponsabilidad, así como a icula una eglamen ación que iden i ique
las in acciones que dan luga a los pe juicios que haya que epa a y que indi idualice a las
pe sonas a quienes la in acción sea impu able. Comisión Eu opea, Un medio ambien e de
calidad. La con ibución de la UE, O icina de Publicaciones de la CE. Luxembu go, 2006, p. 4.
68
GUSEV, A. S., “Clima e Changes…”, ci ., p. 81.
69
Sob e es a cues ión, id. MOUSSIS, N., EU En i onmen & Ene gy Policies: Two In e wo en
Legisla i e A eas, Eu opean S udy Se ice. Rixensa (Bélgica), 2009.
A. Ga cía Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42
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mejo a ecogidas en el in o me ue on incluidas en el con enido del Pac o Ve de
Eu opeo que p esen a ía poco después la Comisión.
IX. EL PACTO VERDE EUROPEO Y EL OCTAVO PMA
La p opues a de Pac o Ve de Eu opeo (PVE) ue p esen ada po la Comisión en
diciemb e de 2019
87
. Se a a de una hoja de u a pa a hace que la economía
de la UE sea sos enible, ans o mando los e os en ma e ia de clima y medio
ambien e en opo unidades, y que ha sido conside ado “el p oyec o de polí ica
medioambien al más ambicioso de la his o ia eu opea”
88
. El PVE es la es a egia
pa a log a una UE climá icamen e neu a en 2050, si bien su p oceso de
implemen ación “auspicia un cambio sis émico en la economía y sociedad
eu opea, que a más allá de la acción po el clima, pa a enma ca se en el
con ex o del desa ollo sos enible”
89
. El documen o p e é ac uaciones pa a
impulsa el uso e icien e de los ecu sos median e el paso a una economía limpia
y ci cula , de ene el cambio climá ico, e e i la pé dida de biodi e sidad y
educi la con aminación
90
.
El PVE incide en odos los sec o es de la economía, especialmen e en aquellos
más con aminan es, como el anspo e, la ene gía, la ag icul u a, la indus ia, la
cons ucción, el sec o ex il y el químico. El PVE insis e en dos ideas
undamen ales que ya enían sub ayando los úl imos PMA: po un lado, jun o a
la con igu ación de polí icas ans o mado as sigue siendo indispensable la
in eg ación de la sos enibilidad en odas las polí icas de la UE; po o o, “los
87
Comisión Eu opea, comunicación de 11 de diciemb e de 2019, El Pac o Ve de Eu opeo COM
(2019) 640 inal.
88
FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “El ambicioso Pac o Ve de Eu opeo”. Ac ualidad Ju ídica
Ambien al, núm. 101, 2020, p. 81.
89
PÉREZ DE LAS HERAS, B., “La Unión Eu opea en la ansición hacia la neu alidad climá ica:
e os y es a egias en la implemen ación del Acue do de Pa ís”, Re is a española de De echo
In e nacional, ol. 72, núm. 2, 2020, p.127.
90
El PVE “u iliza como pila la idea de sos enibilidad y economía ci cula unidas a la ansición
jus a (…) cuyos cos es y bene icios se dis ibuyan equi a i amen e en e los dis in os g upos
sociales, las indus ias y las egiones y en e las gene aciones p esen es y u u as”. ÁLVAREZ
CUESTA, H., “T ansición jus a y lucha con a el cambio climá ico en el Pac o Ve de Eu opeo y en
el P oyec o de Ley de Cambio Climá ico en España”. IUSLabo , núm. 2, 2020, p. 80.
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es ados miemb os deben ga an iza que la legislación y las polí icas pe inen es
pa a el despliegue del PVE se hagan cumpli y se apliquen de mane a e ec i a”
91
.
En ma e ia de ene gía y clima el PVE e leja la necesa ia mayo ambición pa a
log a la neu alidad climá ica en 2050. Po ello, ecoge la p opues a de ele a ,
como mínimo, al 50 % la educción de las emisiones de GEI (con espec o a
1990), a conc e a po medio de una Ley del Clima Eu opea. En segundo luga ,
el PVE apues a po acele a el p oceso de desca bonización del sis ema
ene gé ico, in ensi icando la implan ación de uen es de ene gía eno able así
como inc emen ando el ni el de e iciencia ene gé ica. También inculada a la
acción climá ica, el PVE apues a po la de ensa de la biodi e sidad, no en ano
el calen amien o climá ico epe cu e en la pé dida de la misma. De es e modo,
p opone con inua con la ampliación de las zonas p o egidas po la ed Na u a
2000, ecupe a los ecosis emas dañados e incluso aumen a la biodi e sidad
en las á eas u banas, haciendo más ecológicas las ciudades eu opeas.
Siguiendo lo es ablecido en el PVE, el Consejo Eu opeo hizo suyo el obje i o de
alcanza una UE climá icamen e neu a pa a 2050, ins ando a pone en ma cha
los abajos y las medidas legisla i as necesa ias pa a su log o
92
.
A lo la go de 2020 se gene alizó la si uación de pandemia p o ocada po el
Co id-19, al iempo que en la UE lo hacía la idea e e ida a que las medidas a
adop a pa a supe a la c isis económica de i ada de dicho con ex o debían
segui la ía p opues a en el PVE. En e ec o, el PVE “ iene la opo unidad de
inco po a las lecciones ap endidas de la pandemia del co ona i us, así como
plan ea espues as es a égicas que con ibuyan al cambio de modelo polí ico,
económico y social”, pa a lide a así la ansición ecológica en Eu opa
93
. En es e
sen ido, “alinea los es ue zos de ecupe ación pospandemia con unos obje i os
climá icos ambiciosos pod ía omen a ans o mado as soluciones a la go plazo,
que apun en a la cons ucción de un nue o modelo de sociedad jus a, sos enible
91
FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “Unión Eu opea: el ambicioso Pac o Ve de Eu opeo y el
u u o de la polí ica ambien al de la Unión”, en LÓPEZ RAMÓN, F. (coo d.), Obse a o io de
Polí icas Ambien ales 2020, CIEMAT. Mad id, 2020, p. 45.
92
Consejo Eu opeo de B uselas de 12 de diciemb e de 2019 – Conclusiones de la P esidencia,
EUCO 29/19.
93
MONGE, C., “El Pac o Ve de Eu opeo es la luz al inal del únel”. Esglobal, 29 de ab il de 2020,
h ps://www.esglobal.o g/el-pac o- e de-eu opeo-es-la-luz-al- inal-del- unel/
A. Ga cía Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42
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y desca bonizada”
94
. Es cie o que la implemen ación del PVE “depende á en
pa e del compo amien o del PIB, de las asas de desempleo y los ni eles de
dé ici y deuda de los Es ados miemb os”, pe o la apues a po su desa ollo
b inda “la opo unidad de sen a las bases pa a la ans o mación del modelo de
desa ollo de la UE”
95
.
La Comisión p esen ó en 2020 di e en es p opues as pa a desa olla el
con enido del PVE. Des acamos en p ime luga la conocida como Ley del Clima
Eu opea
96
, es deci , el ac o legisla i o undamen al pa a ga an iza la neu alidad
climá ica de aquí a 2050. Se a aba de una p opues a de eglamen o po el que
la UE ija su obje i o de educción de emisiones de GEI pa a 2030 en un mínimo
del 50 %, p e e iblemen e del 55 %. En apoyo a es a p opues a, la Comisión
p esen ó un nue o modelo de indus ia pa a Eu opa que, p ecisamen e, acili e
el camino hacia la neu alidad climá ica al educi su huella de ca bono,
ol iéndose más ecológica y ci cula al iempo que más compe i i a
97
. En e ce
luga , la Es a egia sob e la Biodi e sidad pa a 2030
98
, p esen ada con el in de
encamina Eu opa hacia la ecupe ación ecológica y po la que se p e ende que
pa a 2030 sean zonas p o egidas el 30 % del suelo y de los ma es de Eu opa.
Finalmen e, la Es a egia pa a la In eg ación del Sis ema Ene gé ico
99
, con el
obje i o de alcanza un sis ema ene gé ico eu opeo in eg ado, basado en una
cuo a cada ez mayo de ene gías eno ables dis ibuidas geog á icamen e, con
un uso más e icien e de los ecu sos que e i e la con aminación y la pé dida de
biodi e sidad.
94
VILLAVICENCIO CALZADILLA, P., “La pandemia de Co id-19 y la c isis climá ica: dos eme gencias
con e gen es”. Re is a ca alana de D e Ambien al, ol. XI, núm. 2, 2020, p. 19.
95
LÁZARO TOUZA, L., ESCRIBANO FRANCÉS, G. y CRESPI DE VALLDAURA, V., “T ansición ene gé ica
y gobe nanza climá ica en iempos de pandemia”. ICE Re is a de Economía, núm. 916, 2020, p.
171.
96
Comisión Eu opea, documen o de 4 de ma zo de 2020, P opues a de Reglamen o po el que
se es ablece el ma co pa a log a la neu alidad climá ica (“Ley del Clima Eu opea”), COM (2020)
80 inal.
97
Comisión Eu opea, comunicación de 10 de ma zo de 2020, Un nue o modelo de indus ia pa a
Eu opa COM (2020) 102 inal.
98
Comisión Eu opea, comunicación de 20 de mayo de 2020, Es a egia de la UE sob e la
biodi e sidad de aquí a 2030 “Rein eg a la na u aleza en nues as idas”, COM (2020) 380 inal.
99
Comisión Eu opea, comunicación de 8 de julio de 2020, Impulsa una economía
climá icamen e neu a: Es a egia de la UE pa a la In eg ación del Sis ema Ene gé ico, COM
(2020) 299 inal.
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35
En diciemb e de 2020 el Consejo Eu opeo ap obó el obje i o de educción de las
emisiones GEI pa a 2030, que aumen a del 40 % al 55 %
100
. Se a a de un
obje i o inculan e pa a la UE que el Consejo Eu opeo ins ó a que se e lejase
en la Ley del Clima Eu opea. Coincide es a ins i ución con la Comisión en que la
in ensi icación de la ambición climá ica eu opea iene po obje i o impulsa el
c ecimien o económico sos enible, c eando empleo, gene ando bene icios en
ma e ia de salud y medio ambien e, y con ibuyendo a la compe i i idad eu opea
en ecnologías ecológicas. Finalmen e, en junio de 2021 el PE y el Consejo
ap oba on el eglamen o que ecoge la no ma i a pa a el log o de la neu alidad
climá ica
101
, consag ando así la ampliación del e ce o de los obje i os en
ma e ia de clima y ene gía que no lo había hecho aún.
Meses an es la Comisión había p esen ado su p opues a en o no al oc a o
PMA
102
, es echamen e inculada al PVE y que es ablece los obje i os conc e os
y las condiciones necesa ias pa a p og esa en los a ances que la UE iene
ealizando en ma e ia de desa ollo sos enible
103
. El documen o es la base a
pa i de la que el Consejo y el PE inicia on las negociaciones co espondien es
pa a de ini el ac o legisla i o que lo ap uebe
104
.
El oc a o PMA iene po obje o acele a la ansición ecológica de mane a jus a
e inclusi a. El nue o p og ama p opues o es ablece seis obje i os p io i a ios
emá icos, des acando en p ime luga la educción i e e sible y p og esi a de
las emisiones de GEI y el inc emen o de las abso ciones po sumide os na u ales
o de o o ipo con el in especí ico de log a el obje i o pa a 2030 ( educción del
100
Consejo Eu opeo de B uselas de 10 y 11 de diciemb e de 2020 – Conclusiones de la
P esidencia, EUCO 22/20.
101
Reglamen o (UE) 2021/1119 del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 30 de junio de 2021,
po el que se es ablece el ma co pa a log a la neu alidad climá ica y se modi ica el Reglamen o
(CE) 401/2009 y (UE) 2018/1999 (“Legislación eu opea sob e el clima”) (DOUE L 243, de 9 de
julio de 2021).
102
Comisión Eu opea, documen o de 14 de oc ub e de 2020, P opues a de Decisión del
Pa lamen o Eu opeo y del Consejo ela i a al P og ama Gene al de Acción de la Unión en
ma e ia de Medio Ambien e has a 2030, COM (2020) 652 inal.
103
FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., “El Oc a o P og ama Ambien al de la Unión Eu opea: la
p opues a de decisión de 14 de oc ub e de 2020”, La Ley Unión Eu opea, núm. 87, 2020, p. 1.
104
El PE ap obó la p opues a el 9 de julio de 2021, ijando así su posición. Desde el PE se
p e ende que el VIII PMA “se con ie a en una he amien a de gobe nanza que guíe la polí ica
medioambien al de la UE más allá del Pac o Ve de Eu opeo”. Se icio de Es udios del
Pa lamen o Eu opeo, De un is azo (Pleno julio de 2021): Oc a o P og ama de Acción en ma e ia
de Medio Ambien e, PE 690.692 – julio de 2021. Recupe ado de eu opa l.eu opa.eu
A. Ga cía Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42
36
55 %) y la neu alidad climá ica pa a 2050. En segundo luga , el aumen o de la
capacidad de adap ación y la educción de ulne abilidad al cambio climá ico. El
e ce obje i o de e mina un acele amien o hacia una economía ci cula ,
median e la e olución hacia un modelo de c ecimien o egene a i o que
de uel a al plane a más de lo que oma de él, así como la disociación del
c ecimien o económico del uso de los ecu sos y la deg adación ambien al. En
cua o luga , la consecución del obje i o ce o en ma e ia de con aminación sin
sus ancias óxicas en ai e, agua y suelo. El quin o obje i o se cen a en la
biodi e sidad, en su p o ección, conse ación y ecupe ación, cen ándose
pa icula men e en el ai e, el agua, el suelo, los bosques, los humedales y los
ecosis emas ma inos. Finalmen e, o o obje i o que aba ca necesa iamen e
di e en es ámbi os y polí icas como es el omen o de la sos enibilidad ambien al
y la educción de las p incipales p esiones climá icas y medioambien ales
asociadas a la p oducción y el consumo, en pa icula en los ámbi os de la
ene gía, la indus ia, la cons ucción, la mo ilidad y el sis ema alimen a io.
Si la elación del oc a o PMA con el PVE y las p opues as que lo es án
desa ollando es e iden e, lo es aún más su in luencia en la u u a legislación en
la ma e ia, no en ano el p og ama cons i uye la he amien a pa a ija el camino
del desa ollo no ma i o de la misma. Ello queda e lejado en el úl imo paque e
legisla i o p opues o po la Comisión, conocido como Obje i o 55
105
y que se ha
hecho público en julio de 2021. Se a a de una p opues a pa a cumpli con el
obje i o de educi las emisiones de GEI en el 55 % pa a 2030 y log a la
neu alidad climá ica en 2050, así como pa a “hace ealidad el Pac o Ve de
Eu opeo”
106
.
Pa a ello, po un lado, se ecogen modi icaciones en no mas igen es en ma e ia
de come cio de de echos de emisión o de emisiones de ehículos ( odos los
ma iculados a pa i de 2035 se án de ce o emisiones), en las di ec i as sob e
combus ibles al e na i os (gene alización de pun os de eca ga eléc ica y
105
Comisión Eu opea, comunicación de 14 de julio de 2021, ‘Obje i o 55’: cumplimien o del
obje i o climá ico de la UE pa a 2030 en el camino hacia la neu alidad climá ica, COM (2021)
550 inal.
106
Comisión Eu opea, comunicado de p ensa de 14 de julio de 2021, Pac o Ve de Eu opeo: la
Comisión p opone ans o ma la economía y la sociedad de la UE pa a alcanza los obje i os
climá icos, IP/21/3541.
RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de p og amas…
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epos aje de hid ógeno) y sob e iscalidad de la ene gía, así como en las
di ec i as sob e ene gías eno ables (ampliándose al 40 % el obje i o de ene gía
p oceden e de uen es eno ables) y sob e e iciencia ene gé ica (duplicando la
obligación de aho o ene gé ico anual pa a los Es ados miemb os). Po o o lado,
se p oponen nue os ac os sob e mecanismos de ajus e en on e a del ca bono,
un mecanismo social de acción climá ica, sob e combus ibles sos enibles en
anspo e aé eo y ma í imo, y una nue a es a egia o es al (pa a p ese a la
biodi e sidad y especialmen e los bosques, cuya ex ensión se quie e amplia
no ablemen e).
X. CONCLUSIONES
La no ma i a undamen al eu opea en ma e ia de medio ambien e es un ejemplo
de las i udes que iene dispone de un o denamien o ju ídico común, cuya
aplicación acili a el log o de un obje i o ambién común como es el desa ollo
sos enible.
En los inicios de las CCEE las ca ac e ís icas del me cado común exigie on el
es ablecimien o de unas eglas básicas que e i asen que las no ma i as
medioambien ales nacionales gene asen si uaciones con a ias a la lib e
compe encia. An e la al a de una egulación con enida en los T a ados
o igina ios, se ecu ió a los PMA pa a i con igu ando la polí ica eu opea de
medio ambien e, inicialmen e inculada al desa ollo del me cado común pe o ya
desde el e ce p og ama cen ada en la p o ección medioambien al. En e ec o,
los dos p ime os PMA si ie on de basamen o pa a inicia el desa ollo de una
polí ica medioambien al eu opea y, así, pa iendo de un obje i o gene al
consis en e en compa ibiliza un uso acional de los ecu sos na u ales con el
desa ollo económico posibili a on que el e ce PMA incidiese en la p e ención.
A pa i de ahí, han sido los T a ados modi ica i os los que han ido con igu ando
la ac ual polí ica medioambien al de la UE, si iéndose las ins i uciones de los
PMA pa a su desa ollo inicial y de e mina así el camino a segui po los ac os
legisla i os co espondien es. Así ha sucedido desde la e o ma ope ada po el
AUE, po medio de la que el medio ambien e pasó a ene egulación como
polí ica especí ica de las CCEE, es ableciendo además que la p o ección
A. Ga cía Lupiola RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 - 42
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medioambien al se ía un componen e de odas las polí icas eu opeas, idea que
comenzó a desa olla el cua o PMA.
Po su pa e, el T a ado de Maas ich incluyó en e los ines a log a po la UE
un c ecimien o sos enible espe uoso con el medio ambien e, pa a lo que el
quin o PMA ahondó en una pe spec i a de p o ección medioambien al
gene alizada en odos los ámbi os de la UE. El T a ado de Áms e dam con i mó
el desa ollo sos enible como obje i o de la in eg ación eu opea y no
exclusi amen e de la polí ica medioambien al, mien as que el sex o PMA
es ableció las ías a segui pa a hace en e a e os como el cambio climá ico,
la de ensa de la biodi e sidad o la economía ci cula , lo que equie e ac ua en
nume osos ámbi os de las di e en es polí icas eu opeas.
Es e iden e que los dos a ances más ele an es en la ma e ia han enido
de e minados po la inculación del c ecimien o económico a la p o ección
medioambien al, es ableciendo el desa ollo sos enible como obje i o
undamen al de la UE, y po la in eg ación en la de inición y en la ealización de
las demás polí icas y acciones eu opeas de dicho obje i o. En ello, los PMA han
sido he amien as comple amen e álidas pa a conc e a los obje i os a log a a
pa i de los undamen os es ablecidos en los T a ados, no sólo en la polí ica
medioambien al, sino pa a la in eg ación de los obje i os de p o ección del medio
ambien e en las demás polí icas eu opeas.
La e olución de las di ec ices y los p incipios que de e minan la no ma i a
undamen al de la UE en ma e ia medioambien al analizada en es e abajo, po
medio de los T a ados y de los PMA, pe mi e conclui que el concep o de
c ecimien o sos enible es un elemen o cla e y undamen al en la de e minación
de los plan eamien os pa a adop a las medidas que conducen al desa ollo
económico equilib ado. Todo ello ha quedado e lejado en el de echo o igina io
igen e, g acias a la e o ma ope ada po el T a ado de Lisboa, que dejó
con igu ada una polí ica in eg ada de medio ambien e y ene gía a la que se une
la acción climá ica y que de e minó lo que se ía el sép imo PMA.
De es e modo, en la ac ualidad, jun o a la p o ección y de ensa de la
biodi e sidad, la ac i idad de la UE se cen a en la educción de emisiones
con aminan es, el aumen o de la p esencia de las ene gías eno ables en el
consumo de ene gía y el log o de una mayo e iciencia ene gé ica, po cuan o
RCDA Vol. XII Núm. 2 (2021): 1 – 42 Cinco décadas de p og amas…
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que son las he amien as más e icaces en la lucha con a el cambio climá ico. El
Pac o Ve de Eu opeo es el colo ón, al menos has a aho a, de esa e olución, al
undamen a los es ue zos pa a ecupe a la senda del c ecimien o en el
cumplimien o de los obje i os climá icos y medioambien ales, más aún an e la
alen ización en el g ado de ealización de los mismos, siendo el oc a o PMA la
he amien a que ma ca el camino a segui pa a comple a la ansición hacia la
sos enibilidad.
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