Los órganos colegiados universitarios. Régimen jurídico administrativo

Tesis doctoral

LOS ÓRGANOS COLEGIADOS UNIVERSITARIOS.
RÉGIMEN JURÍDICO ADMINISTRATIVO

Rosa Mar ía Cuerv a R omero

Director a:
Dra. Mar ía Luisa R oca Fernández-Ca stanys
JUL IO 2022

1

2

Universidad de Al mería
Departament o de Derec ho

Programa de Doctorado e n Ciencias Ec onómicas,
Empresariale s y Jurídic as

Tesis doctoral

LOS ÓRGANOS COLEGIADOS UNIVERSITARIOS.
RÉGIMEN JURÍDICO ADMINISTRATIVO

THE COLLEGIATE UNIVERSITY ORGANS. LEGAL ADMINISTRATIVE
REGIME

PRESEN TADA POR:
ROSA M ARÍA C UERVA ROMER O

DIRIGID A POR :
Dra . Dña. MAR ÍA LUISA R OCA F ERNÁN DEZ-CASTA NYS

ALME RÍA, JUL IO DE 2022

3

INDICE GENERAL
GLOSARIO DE SIGLAS Y ABREVIATURAS ......................................................................... 11
RESUMEN ........................................................................................................................ 15
ABSTRACT ....................................................................................................................... 16
PALABRAS CLAVE / KEYWORDS ...................................................................................... 18
INTRODUCCIÓN, HIPÓTESIS Y OBJETIVOS ...................................................................... 19
CAPÍTULO PRIMERO ....................................................................................................... 26
APROXIMACIÓN A LA HISTORIA DE LAS UNIVERSIDADES. ............................................. 26
1. LA TRANSMISIÓN DEL C ONOCIMIENTO EN EL MUNDO ANTIGUO Y EN LA EDAD
MEDIA. ................................ ........................................................................................ 26
2. UNIVERSIDAD: ORIGEN Y SIGNIFICADO ............................................................... 34
2.1. Consideraciones previas .................................................................................. 34
2.2. La Universidad Institución ............................................................................... 35
2.3. Significado del término un iversitas .................................................................. 36
2.4. El studium generale ......................................................................................... 38
2.5. La universidad corporación .............................................................................. 41
2.6. Los estatutos .................................................................................................... 45
2.7. Las facultades ................................................................................................... 45
2.8. Las naciones ..................................................................................................... 46
2.9. Los collegium o collegia y colegios .................................................................. 46
2.9.1. collegium o c ollegia ...................................................................................... 46
2.9.2. Los colegios .................................................................................................. 47
2.10. Factores que favorecieron la renovación de las instituciones educativas .. 48
3. LAS PRIMERAS UNIVERSIDADES .......................................................................... 50
3.1. Los prototipos de universidad. París y Bolonia mo delos originarios ............... 50
3.1.1. París ................................................................ .............................................. 52
3.1.2. Bolonia .......................................................................................................... 52
3.1.3. Oxford ........................................................................................................... 54
3.1.4. Otras universidades ...................................................................................... 55
4. NACIMIENTO Y DESARROLLO DE LAS UNIVERSIDADES EN ESPAÑA ................... 56
4.1. El origen de las universidades en España ........................................................ 56
4.2. Universidades medievales ................................ ............................................... 56
4.2.1. Universidad de Palencia ............................................................................... 56
4.2.2. Universidad de Salamanca ........................................................................... 57
4.2.3. Universidad de Lérida ................................................................................... 58

4

4.2.4. Universidad de Valladolid ............................................................................ 59
4.2.5. Universidad de Huesca ................................................................................. 59
4.3. Universidades modernas (finales del siglo XV al X V III) .................................... 59
4.3.1. Universidad de Perpiñán ................................................................ .............. 60
4.3.2. Fundaciones reales ....................................................................................... 60
4. 3.3. El interés de los municipi os .......................................................................... 61
4.3.4. Las universidades colegiales ........................................................................ 63
4.3.5. Colegios jesuitas y conventos dominicos ..................................................... 66
4.4. Organización y poderes ................................................................................... 66
4.5. La Universidad del siglo XIX ............................................................................. 70
4.5.1. Principales modelos de organización universitaria: ..................................... 70
4.5.1.1. Mod elo anglosajón de u niversidad .......................................................... 70
4.5.1.2. Mod elo francés de u niversidad ................................................................ 71
4.5.1.3. Mod elo alemán de u niversidad ................................................................ 72
4.6. La universidad en el constitucionalismo histórico esp añol ............................. 73
4.6.1. Constitución de 1812 ................................................................................... 74
4.6.1.1. Informe Quintana (1813) .......................................................................... 74
4.6.1.2. Plan Calomarde (1824) ................................................................ ............. 74
4.6.1.3. Plan Pidal (1845) ....................................................................................... 75
4.6.1.4. Ley Moyano (185 7) ................................................................................... 76
4.6.2. Constitución de 1876 ................................................................................... 77
4.6.2.1. Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes ................................ ...... 77
4.6.2.2. Decreto Silió (1919) ................................................................ .................. 78
4.6.3. Constitución de 1931 ................................................................................... 79
4.6.3.1. Ley de 29 de julio de 1943 ........................................................................ 79
4.6.3.2. La Ley General de Educación de 1970 (Ley Villar Palasí) .......................... 80
CAPÍTULO SEGUNDO ...................................................................................................... 82
LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS: DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y MARCO
NORMATIVO VIGENTE. ................................................................................................... 82
1. INTRODUCCIÓ N ................................................................................................... 82
2. MARCO NORMATIVO VIGENTE ........................................................................... 84
3. LAS UNIVERSIDADES EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978 ......................................... 85
4. LA AUTONOMÍA UNIVERSITARI A ................................................................ ......... 93
4.1. La autonomía universitaria como derecho fundamental y garantí a
institucional ................................................................................................................ 95
4.2. El contenido esencial de la autonomía universitari a .................................... 102

5

a) Potestad normativa ........................................................................................... 102
b) Autogobierno ..................................................................................................... 104
c) Au tonomía financiera ........................................................................................ 108
d) Selección y gestión de personal ........................................................................ 111
e) Planificación del estudio y de la investigación. ................................................. 113
f) Creación de centros doc entes y estructuras específicas ................................ ... 114
g) Admisión, permanencia y evaluación. ............................................................... 117
4.3. Límites ................................ ............................................................................ 117
4.4. Algunas conclusiones preliminares. ............................................................... 120
5. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS E N MATERIA DE UNIVERSIDADES ........ 121
5.1. Competencias del Estado ............................................................................... 122
5.2. Otras competencias del Estado ..................................................................... 124
5.3. Competencias autonómicas ........................................................................... 125
6. LA NORMATIVA ESPECÍFICA EN MATERIA DE UNIV ERSID ADES ........................ 126
6.1. De la Ley de Reforma Universitaria (LRU) a la Ley Orgánica Universidades
(LOU). 127
6.1.1. La LRU ......................................................................................................... 127
6.1.2. La LOU: ¿avance o retroceso? .................................................................... 132
6.2. La normativa posterior a la LOU .................................................................... 137
6.2.1. Modificación a la Ley Orgánica de Universidades ( LOMLOU 20 07) ........... 137
6.2.2. Ley de economía sostenible (LES) y Ley de la cienc ia (LCTI) ...................... 139
6.2.3. Real Decreto -ley 14/201 2, de 20 de abril. Medidas urgentes de
racionalización del gasto público e n el ámbito educativo (BOE 21 abril 2012 ). ...... 143
6.3. Algunos apuntes sobre la referencia a las universidades en el proyect o de ley
de la ciencia, la tecnología y la innovación. ............................................................. 144
6.4. Breve referencia al proyecto de ley orgánica del Sistema Universitario Espa ñol
(LOSU) ....................................................................................................................... 146
6.5. La normativa autonómica: en especial, la andaluza. ..................................... 148
CAPÍTULO TERCERO ...................................................................................................... 151
LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS. ................................ ... 151
1. SOBRE LA IMPORTANCIA DE ESTABLECER LA NATUR ALE ZA JURÍDICA DE LAS
UNIVERSIDADES. ....................................................................................................... 151
2. LA (APARENTE) PROBLEMÁTICA DE LA NATURALEZA DE LAS UNIVERSIDA DES
TRAS LA ENTRADA EN VIGOR DE LA 40/2015, DE 1 DE OCTUBR E, DE RÉGIMEN
JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLIC O. .............................................................................. 156
2.1. Argumentos para sostener que las Universidades públicas forman parte de la
Administración Pública. ............................................................................................ 162

6

2.1.1. Las universidades tramitan verdaderos procedimientos administrativos. 163
a) Breve referencia a algun os procedimientos administrativos universitarios. .... 166
2.1.2. Las universidades ejercen la potestad administra tiva de revisión ............ 178
2.1.3. Las universidades gozan de potestad disciplinaria .................................... 206
a) Algunas consideraciones sobre el regla mento de disciplina académica. ......... 212
b) Ley de convivencia unive rsit aria de 2022 .......................................................... 215
2.1.4. Las universidades gozan de potestad reglamentar ia ................................ . 217
a) Sobre la naturaleza regla mentaria de los estatutos. ........................................ 222
b) Otros reglamentos: en p articular, los reglamentos de organización y
funcionamiento de los consejos sociales. ................................................................ 234
2.1.5. Otros privilegios de las universidades ........................................................ 255
CAPÍTULO CUARTO ....................................................................................................... 264
LOS ÓRGANOS UNIVERSITARIOS: LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LAS U NIVERSIDADES
Y LA TEORÍA DEL ÓRGANO ............................................................................................ 264
1. PERSONAS JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS: ELEMENTOS .................................... 264
1.1. Las personas administrativas. Clasificación ................................................... 265
1.1.1. Corporaciones y fundaciones ..................................................................... 265
1.1.2. Personas con pluralid ad de fines y personas con f ines determinados ...... 266
1.1.3. La personalidad jurídica de las universidades públ icas ............................. 267
2. LOS ÓRGANOS ADMINIS TRATIVOS .................................................................... 268
2.1. Concepto de órgano ...................................................................................... 268
2.2. La teoría del órgano ................................ ....................................................... 270
2.3. La competencia .............................................................................................. 271
2.3.1. Concepto .................................................................................................... 272
2.3.2. Atribución de la competencia .................................................................... 275
2.3.3. Indisponibilidad de la competencia ........................................................... 278
2.3.4. Requerimientos previos sobre competencia ................................ ............. 281
2.3.5. Procedimiento de investidura ................................ .................................... 282
2.4. La imputación y sus límites ............................................................................ 283
2.4.1. Los cond icionantes subje t ivos .................................................................... 283
2.4.2. Los cond icionantes objetiv os ................................................................ ..... 283
2.4.3. El cese ......................................................................................................... 285
2.5. Personalidad inter-orgánica ........................................................................... 285
2.6. Concepto de órgano y relación con la administración universitaria ............. 286
2.6.1. Relación con la administración universitaria ............................................. 286
2.6.2. Distinción entre puesto de trabajo, unidad y órgano administrativo ........ 287

7

3. CLASIFICACI ÓN DE LOS ÓRGANOS. ESPECIAL REFERENCIA A LOS COLEGIADOS
290
3.1. La estructura interna de los órganos. ............................................................ 290
3.1.1. Órganos unipersonales y colegiados .......................................................... 290
3.1.2. Órganos representativos y no representativos .......................................... 293
3.1.3. Órganos activos, consultivos y de control .................................................. 296
3.1.4. Órganos no sometidos a instrucciones jerárquicas ................................... 296
4. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ÓR GANOS COLEGIADOS UNIVERSITARIOS ........... 296
4.1. Régimen general de órganos colegiados ....................................................... 296
4.2. Los órganos colegiados .................................................................................. 299
4.3. Disposiciones específicas sobre órganos colegiados en las normas
autonómicas ............................................................................................................. 304
4.4. Órganos colegiados con participación de organizaciones sociales o
compuestas por representa ntes de distintas Administraciones .............................. 310
4.4.1. Cuestiones previas ..................................................................................... 310
4.4.2. Carácter específico ..................................................................................... 312
4.5. Publicidad ....................................................................................................... 313
4.6. La extensión del Régimen de los órganos colegiados a los órganos colegia dos
universitarios. ........................................................................................................... 315
CAPÍTULO QUINTO ....................................................................................................... 327
LOS ÓRGANOS UNIVERSITARIOS: ESPECIAL REFERENCIA A LOS ÓRGANOS DE
GOBIERNO Y REPRESENTACIÓN EN LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS ........................... 327
1. ORÍGENES DE LA ORGANIZACIÓN UNIVERSITARIA ........................................... 327
2. ÓRGANOS DE GOBIERNO Y REPRESENTACIÓN EN LAS UNIVERSIDADES PÚBLIC AS
328
2.1. Principios informadores ................................................................................. 328
2.2. La perspectiva de género ................................ ............................................... 330
2.3. Carácter representativo de la comunidad universitaria ................................ 332
2.4. Otros órganos universitarios ......................................................................... 334
2.5. Estructura orgánica de las Universidades y sus órganos colegiados ............. 335
2.6. Órganos colegiados centrales de relación sociedad- Universidad ................. 339
2.6.1. El Consejo Social ......................................................................................... 339
2.6.1.1. Antecedentes .......................................................................................... 339
2.6.1.2. Concepto ................................................................................................ . 343
2.6.1.3. Funciones ................................................................................................ 344
2.6.1.4. Competencias ......................................................................................... 347
2.6.1.5. Derechos de los miembros ..................................................................... 348

8

2.6.1.6. Incompat ibili dades ................................................................................. 348
2.6.1.7. La presidencia ................................ ......................................................... 349
2.6.1.8. La secretaría ............................................................................................ 350
2.6.1.9. Designación y nombramiento del secretario del consejo social ............ 350
2.6.1.10. Los miembros ......................................................................................... 353
2.6.1.11. Pleno y comisiones ................................................................................. 353
2.7. Órganos colegiados centrales de representación de la comunida d
universitaria y de gobier no ....................................................................................... 354
2.7.1. El Claustro Universitario. ............................................................................ 354
2.7.2. La Junta de Facultad o Escuela. .................................................................. 355
2.7.3. El Consejo de Departamento. .................................................................... 356
2.8. Órgano colegiado de gobierno ordinario ...................................................... 356
2.8.1. El Consejo de Gobierno. ............................................................................. 356
2.8.2. Órgano unipersonal de Gobierno ordinario ............................................... 357
2.8.2.1. El Rector. ................................................................................................ . 357
2.8.2.2. Los vicerrectores. ................................ .................................................... 359
2.8.2.3. El secretario general. .............................................................................. 360
a) La fe pública universitaria .................................................................................. 362
2.8.2.4. El gerente. ............................................................................................... 364
2.8.2.5. Decanos de Facultad y Directores de Escuela. ....................................... 364
2.8.2.6. Directores de Departamento. ................................................................ . 364
2.8.2.7. Directores de Institutos Universitarios de Investi gación . ...................... 365
2.9. Las mesas de contratación ............................................................................. 365
CAPÍTULO SEXTO .......................................................................................................... 370
LOS ÓRGANOS UNIVERSITARIOS: LOS ÓRGANOS COLEGIADOS EN LA ORGANIZACIÓN
UNIVERSITARIA. EL PROCEDIMIENTO COLEGIAL .......................................................... 370
1. EL PRINCIPIO DE COLEGIALIDAD ........................................................................ 370
1.1. Consideraciones previas ................................................................................ 370
1.2. Concepto ........................................................................................................ 371
1.3. Formación de la voluntad colegiada .............................................................. 371
1.4. Fases del procedimiento colegial ................................................................... 374
2. LA CONVOCATORIA ........................................................................................... 376
2.1. Consideraciones previas ................................................................................ 377
2.2. Reglas generales y medios electrónicos ........................................................ 378
2.3. Necesidad de convocatoria. Forma y contenido ........................................... 379
2.4. El tiempo en el ordenamiento jurídico .......................................................... 388

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RESUMEN
La s razones qu e justifican el p r esente estud io do ct or al es e l an álisi s y determinaci ón d el
régimen jurídico aplic able a los ó rganos colegiados universit arios en relación a sus
competencia s y peculiarid ades organ izati vas , qu e tras la entrad a en vigor de la Ley d e
Régimen Jur ídico del Sector Público gener a ciertas dud as. A ell o se une la falta d e
estudios jurídicos al respecto, así como d el análisis de reiteradas p ropuestas de cam bio de
gobierno de las Universidades Públicas e spaño las al q u e se calific a de cerrado, r ígi do y
poco flexi b le, pr oponiendo cam bios en la f inanciación y la go b ernanza de las
Universidades como alternati va al modelo d e gobie rno act ual.
Para ell o se ha con si derado no sólo los p rincipales ca m bios que der ivan d e la entrada en
vigor d e de las l e y es 3 9 y 40 /2015, de Pro cedim ien to Admi n istrativo Común y de
Régimen Jurídic o del Sector Públi co , sino las obligaciones y con troversia s que aquell os
im plican p ara las Universi dades y la suficiencia o idon eidad d e los me dios m ateriales y
personales p ara llevarlos a cabo. En este contexto, se ha considerado no sólo los
principales h itos que el cam b io de su “denomi nación” como “sect or públic o in sti tucional”
im plica, sino s u revi sió n y cr ítica con el f in de d iluci dar si l a prete nd ida t rasformación se
ha producido a través d e la s pu ntuales modificac iones que aquella s Le y es i n trodu cen o ,
si p or el contrario, se h abría d e abo rdar un a modificación e n pro fundidad del s istema d e
gobierno universit ario español, y ello porqu e d icho cam b io no sólo afect a a la t o m a de
decisi on es y a dap taci on es t ecnológicas, sino también a las relaciones, reingenie ría de
procesos, diálogo, coordinaci ón , com u n icac ión, cooperación, raci o n aliza ción
administ rativa, se lección, fo rmaci ón , prof esionali zación y cambio en las prop ias
universidades, en los ge st or es, prof esores y los desti natarios princi pales d e su actividad,
los estudiantes.
En el conte xto d el est ud io de l o s órganos c o legiados universitari os y la regulaci ón del
ámbito subjeti vo de apli cación d e estas le y es, los p r eceptos conte nidos en ell as no son d el
todo coh erentes e incluso pueden lle var a confu sión. Ha y entidades que só l o son
Administ ración , hay o tras qu e son Adm inistración y secto r público instit ucion al y las que
no son ni una cosa ni la o tra, por lo que h ay qu e ver qué preceptos se aplican a las
Administ racion es territori ales y sus e ntes instru mentales y los qu e se aplican al res to ,
pues d ependiendo d e esto ha y exigencias y o bligacion es, en p arti cu lar, en el u s o de

16

medios electrón icos qu e se im po n en sólo a los sujet os que se co nsideran Administ ración,
y sin embargo, la LRJSP hace una reg ulaci ón novedosa del u so de los medios electrónicos
por los órga nos colegia dos (arts. 15 y ss. LRJSP), cu estión que en l a Ley 11 /2017 , remi tí a
al desarroll o r eglamenta r io por cada Administración .
Otra p eculiaridad de la refor m a es qu e el ejercicio d e po testa des y fun ciones
administ rativas qued a sometido a De recho Admi n istrativo independientemente del sujeto
que tenga encomendado su ejercicio , abandonándose el criterio fo rmal del régimen
jurídico p ara op tar por el cr iterio su stantivo d e la fun ción administrativa, r ecup erando el
derecho Admi nistrativo p arte del espacio que había p erdido a través d e la aplicación de
unas pocas previsi on es específic as y algunos pr inc ipios generales.
Aunque la LRJ -PAC no mencionaba expresam en te a las Un iversidades sí se consid eraban
Administ ración Públic a, resu lt ándoles de aplicaci ón el Derecho Admi n istrativo con
autonomía en la ges ti ón de su s i n tereses propio s y para la persecución d e sus fines, por l o
que ahora resulta d esconcertan te lo r eferente a las Un iversidades públicas en el ámbito
de aplicación de a m bas leyes, a l as q u e, por un lado, se las ha catalogado como sector
público in stituci on al y n o com o Administ ración Púb lica y , por o tro, se esta blece qu e a
ésta s les ser án de a p licación únic amente co n ca rácter s up letorio, rigiéndose por s u
normativa esp ecífica en prim er l ugar, c uando lo qu e se co nsidera “ su p let o rio ” les afecta
en todos los aspect os relacionales (órganos cole giado s, convenios, con sorci os,
fundaciones, convocat oria s, actas, plazos, regist ro s, notificaciones, certificaciones,
acuerdos, archivos…) y a los elementos esenciales d el p rocedimiento ad minist rativo
(compete ncia, capacidad, l egitimi dad , abstención, r ecusaci ón, representaci ó n , rec u rsos
administ rativos…) .
Los objetivos d e esta investigación han sido la or ganización a d minist r ativa de l os ó r ganos
colegiados un iversit arios d esde un punto d e vista jurídico, es d ecir, regidos po r nor m as
jurídicas de obligado cum p limiento en su estructura y relacion es internas qu e producen
efect os jur ídicos y cu ya s infr acci o n es tienen ta mbién consecuencias j u r ídicas.
ABSTRACT
The reasons t h at justif y this doctoral s tud y are the a nal y sis and d etermi n ation of t he legal
regime ap plicable to university collegiate bodies i n relation to their c ompetences and

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organisati on al peculiarities, wh ich aft er the en try into force of the Public Sector Le ga l
Regime Law generates certain doubts. Adde d to this is the la ck o f legal stud ies on t he
subject , as well as the analy s is o f repeate d proposals f o r c hanges in the governance of
Spanish publi c u niversities, which are described a s closed, rigid and i nf lexible, propo sing
changes in the fin ancing an d governance o f un iversiti es as an altern ati ve to the curr ent
m o d el of governance.
To this end, we have consid ered no t on ly the main c h anges d erivi ng from the en try into
force of laws 39 and 40 /2015, on Comm o n Administrative P rocedure and the Legal
Regime of t he Public Sector, but al so the ob ligations and c on troversies that these impl y
for t he Un iversitie s an d the sufficie nc y o r s u itability o f t he material and personal means
to ca rr y them out. In this con text , we h ave c onsidered not on ly the m ain milestones t h at
the change in their "denomi n atio n" as "i n stitutional p ublic sector " im p lies, bu t also t h eir
review and criticism in ord er to elucidat e whether the i n tended t r ansform ation h as taken
place thr ough the speci f ic modifications that those L a ws introduce, o r whether, on the
contrar y , an in-depth m od ifica tion should b e t ackled. This i s because this change not o nly
affects d ecisi on - m aking and technological adaptations, bu t also relati on s, pro cess re -
engineering, dialogue, coordinati o n , comm u n icati on , cooperation, admi n istrative
rati on ali sation , sele ction, training, professionalisati o n a nd c hange in t he un iversiti es
themsel ves, in the managers, lecturers and the main recipie nts o f thei r acti vit y, the
students.
In the con text o f the stud y of university co llegiate b od ies and the r egulation o f the
subjective scope of application o f these laws, the precepts con tained i n them are no t
entirely co herent and can even lea d to confusion. There are entities that are o nly
Administ ratio n, there are othe rs that are Administration a nd institutional pub lic sector
and those t h at are nei ther one nor the other, so i t is necessary to s ee whic h pre cep ts apply
to the territ orial administrations and their instru m en tal entities an d t hose that app ly t o t h e
rest, as depending on this there are requirem en ts and obligations, in partic ular, in the use
of ele ctronic m edia t h at ar e only imposed on s ub ject s that are co nsidered Administrati on ,
and y et the LRJSP makes a n o vel r egulation o f the u se of elect ron ic media b y the
colle giate b odies (arts. 15 et seq., LRJS P), an issue which, in Law 11 /2017, was referred
to the regulator y development b y each Ad mi nistration .

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Another p eculiari ty of the r eform is that the exercise o f administ rative po wers and
functi on s is subject to Administrati ve L aw regar d less of the subjec t entru sted wit h its
exerci se, abandoning the formal criterion of the legal r egime to opt for t he sub stanti ve
criterion of the administrative function, with Administ r ative Law recovering p art of the
space it h ad l ost throu gh the application of a f ew specific provisions and so m e gen eral
principles.
Although t h e LRJ-PAC did not expressly mention t he Un iversit ies, they we re co nsid ered
to be Public Adm inistration a nd Admi n istrative La w was applica ble to them , with
autonomy in the management of their own interests and for th e pursuit of their aims, On
the on e h and, t h ey h ave been classifie d as an institu ti on al pub lic sec tor a nd not as a pub lic
administ ration and, on the oth er, it is established that they are o nly applicable to them in
a suppleme ntar y capacit y, b eing governed b y their specific regu lations in the f irst place,
when t he " su pplementary nature" af fects t hem in a ll r elational a spects (collegiate bodies,
agreements, consortiums, found ati o n s, calls, minutes, d eadlines, registers, no ti fications,
certificati on s, agreements, arch ives...) and the esse ntial elements of the pro cedure.... ) a nd
the essential elements of the administ rative pro cedure (compete n ce, capacity, legitimacy,
abstention, recusal, representati on , admi n istrative appeals, etc .).
The objec tives of this r esearch h ave b een the adm inis trative o r ganisa tion of university
colle giate bod ies f rom a legal p oint of vi ew, i.e. governed b y legally b in ding ru les in their
structure and intern al relations which produce legal effects a nd whose i nf ringeme nts also
have legal co nsequences.
PALABRAS CLAVE / KEYWORDS
Actas / Minu tes, Acto administ r ativo / A d mi nistrative act, Ab stenci ón / Ab stenti on ,
Administ racion es Públicas / Public Administrations , Certi f icación – Certification ,
Certifi cado / Certi f icate, Colegialidad / Collegiate, Órgano adm inistrativo /
Administ rative b od y, Ór gano co legi ad o / Co llegial b od y, Secre tario / Secretar y
Recusación / Recusal.

19

INTRODUCCIÓN, HIPÓTESIS Y OBJETIVOS
El Derecho ad mi n istrativo concebido, en palabras del p rof esor Gómez N avarro, com o
“ Derecho del Poder para la libertad”, no ha cesado de ex p erimenta r vari ac iones desde su
surgimiento a me diado s del si glo XIX hasta la actualidad. Desde entonces este subsistema
jurídico ha experim en tado im por tantí simas m o d ificaciones en nu estro país, simil ar es a
las aco ntecidas en los Der echos ad m inistrativos de otros Esta dos p arte d e la Un ión
Europea y qu e d erivan, e n gra n m edid a, del proce so de globali zac ión económi ca actual y
que pueden resumi rse en algun as p alabras clave com o : autonomía, buena admi nistración ,
buena organiza ción , transparencia, a d m inistraci ón electrón ica .
En e fecto, dicho an áli sis reviste singu lar relevancia h abida cuenta de la entrada en vigor
– en o ctubre de 2016 – de la s Le y es 39/2015, d e 1 d e octubre, del Pro cedimiento
administ rativo Común de las Ad mi nistraciones Pública s ( LPAC AP ) y 40 /2015, de 1 d e
octubre, de Régim en Jurídico d el S ect or Públic o (LRJ SP). De entre est o s retos result a
especialme nte relevante la reorden ación del sector púb lic o qu e se acomet e en el art. 2 de
ambos textos legal es, en el qu e se establece un nuevo tipo d e entes incluidos en su ám bito
de aplicaci ón , “el sector púb li co in stituci on al” d entro d el cu al q ued an integradas las
Universidades pública s, así como la r egulación de l os ór ganos c o legiados a los qu e se
hace r eferencia en el ar t. 15 .1 d e la LRJS P precisando que “ el rég imen j urídico de l os
órganos co legiados se ajustará a las normas con tenidas en la presente sección , sin
perjuicio de las p eculiaridad es organizati vas d e las Adm i nistraciones Púb lic as en que se
integran “que ha sido objeto del pr ese nte Pro y ec to de Inve stigaci ón .
El art. 2 7.10 d e la Con stit ución española de 1978 recono ció el d erecho fundamental a la
autonomía un iversit aria en los térmi no s qu e la le y es tablezca, con la pro tec ción judicial
reforzada qu e su naturaleza jur ídica implica, y que tiene p or finalidad garan t iz ar la
libertad académica y cien tífica ( SSTC 26 /1987, 156/1954, 47/2005, 206/2011 , 183/2011
y 1 3 1/2013). Fu e la Le y O rgánica 11 /1983, de 25 d e agosto, de Reforma Un iversitaria
(LRU), la qu e generalizó el sistema de enseñanza sup erior i n trodu cie ndo pr incip ios
democrátic os y p artici pativo s en las u n iversidades. Por otro lado, la STS d e 10 /05/1988,
en el con sidera ndo d écimo señaló que cada Un iversi dad “constituye una Administración
independiente, qu e h ace d e la no ta de su au t onomía el eje d e su régimen jurídi co”. En
consecuencia , l a L e y O rgán ica 6/2001 , de 21 de diciem b re, de Universidades (LOU), art.
2 atribuy e a cada universidad una am p lia capacidad de o r ganiz ación, de autogobierno y

20

de decisi ón en la imp lantación de los planes d e estudio e investi gac ión, ta m bién introdujo
una im por tante m od ificación en el m o delo d e toma d e decisiones c olegiadas. Esta le y fu e
posteriormente modificada por la Le y O rgánica 4/2007 , de 12 de abril, manteniendo su
estructura orgánica.
La s u niversidades públicas se crean por ley de la Co m un idad autónom a o ley d e las Co rtes
Generales, en es te último caso d e acuerdo con el Con sejo de Gobierno d e la Co munidad
Autónoma en que h ay an de est ablecerse. L a may o r ía d e las universidades en la act ualidad
está n vincu ladas orgánicamente a las comu nidades A utónomas, sa lvo la Universidad
Internacional Menéndez Pelay o (UIMP) y la Un iversidad Nacional d e Educación a
Distancia (U NED). Las un iversidades p úblicas s e rigen por la LOU y su legislación
complem entaria, ade más d e sus prop ios estatutos qu e ell as mismas elabo ran y q ue son
aprobadas por l o s Consejos d e Gobierno de l as Com un idades Autónoma s, previo control
de legalidad según los art. 6.1 y 2 de la LOU.
La le gislación e spañola había conforma do la un iversidad p ública co m o una
Administ ración con autonomí a, patrimonio y pr esupuesto propio a la que se encargó el
servicio púb li co de la e ducación superior mediante la investigación , la docencia y el
estudio, servida en su may oría por fun cionari os públ i co s, d e cuerpos do centes
universita rios y de ad ministración y servicios. Co m o Ad mi n istración se le otor garon
potesta des y pr ivilegi o s, lo qu e conlleva garan tías de im parcialidad, transparenci a,
objetividad, sometimiento a los intereses generales, procedimiento adm inistrativo y
control jud ici al en su ac tuación y en l os f ines qu e lo justi f ican. Su régime n jurídico est á
sujeto a p eculiari dad es ad minist rativas, or ganiz ativas y de f inanciaci ó n , destacando l os
principios constitucionales de eficacia , ef icie nc ia, economía y estabilidad presupuestaria.
Por o tro l ad o, el art. 5 de la LRJSP establece a m o do d e introducción que tendrán l a
consideración de órganos administrativos las un idades administ rativas a las que se les
atri bu y an funci on es qu e tengan e fec tos jurídicos frente a ter ceros o , cu y a actuación tenga
carácter p receptivo. En re lac ión al co ncepto de órgano c olegia do vam o s a d iferenciar
entre ó rgano administ r ativo, que pued e ser unipersonal o co legiado y la r egulación
específica del f uncionamiento d e los órganos colegiado s. El régim en jurídico d e
aplicación a los ór ganos colegiados en cualquier caso será el que establezcan las no rma s
concretas d e ap licación en e l ejercicio de sus respectivas co mpetencias y peculiaridades
organizativa s.

21

Lo característico en la o rgan iza ción universit ar ia es que el gob ierno un iver sitario

1

está
basado e n la au toadministración corporativa , s iendo re pr ese ntativos d e los distintos
sect or es un iversitari os y predo m inando en su composici ón may o ritar iamente el p ersonal
docente e n los órganos de gob ierno. L o s tit u lares de est o s órganos son, por consiguiente,
elegi do s e n tre l os m ie mbro s d e la com u n idad un iversitari a en los términos y d e acuerdo
con el p rocedimiento que establecen los estatutos d e cada Un iversidad. En todas las
universidades públicas son órganos d e gobierno y repr ese ntación co legia do s y necesarios
que ejercen competencias qu e afecta n a l ámbito un iversita rio: el Co nsejo So cial , el
Consejo de Gobierno, y el Clau stro Universitario, Juntas de Escuela y Facultad y
Consejos d e D epartam e nto ; mientras qu e son órganos u n ipersonale s n ecesario s, el
Rect or , los Vicerrectores , el Sec retario Gen eral, el G erente y los Decanos d e F acultades,
Directores d e Escuela s, de Departame ntos y de Institutos Un iversitarios de I nvestigación.,
siendo el r ector el máxim o ó rgano d e repr esent ación d e la comu n idad un iversit aria,
sit uán dose, en la orga n ización de la misma, en la cúspide.
Se contem p la como esp ecialidad en la composici ó n d e los órganos c olegiados el supu esto
de que p artici p en organizaciones representativas de in tereses sociales o aqu ell os
compuestos por representaci ón de disti ntas Administraciones Públi cas, con
independencia de qu e partici pen o no aquellas or ganiza ciones, suponiendo estas
circunstancias en la co mposición la facultad d e completar o e stablecer su s prop ias nor m as
de funcion ami en to en relación a las peculiaridades de la p ropia or ganiz ación o la
determi nación de reglas especi a les. En cuanto a la integración en la e structura jerárquica
de estos órganos, se mantendrá l a indep ende ncia fun cional y or gánica en relaci ón a la
mi sma, salvo qu e así se establezca en su s no rma s de creación, se d esprenda de sus
funciones o de la prop ia naturale za d el ór gano colegiado. Se trata d e ór ganos colegiados
de au toridad y no d e po test ad en los q u e rige la colegialidad d e la mayoría, n o la jerarqu ía.
Como se pue de p ercibir de est e sucinto análisi s, l as co nsecuencias que e stos cam b ios
pueden tener en la práctica admi nistrativa diaria, en las relaciones “ ad extra ” y “ a d intra ”
de l as universidades son fundamental es. La a tención hacia e l derecho de l a bu ena
organizaci ón adm inistrativa es ahora m ás im po r tant e , pues aunque la bu ena organizaci ó n

1

T odas las denominaciones de ó rganos de gob ierno, representación, cargos, funciones y miembros de la
Comunidad Universitaria, así co mo cualesquiera otras que en el p resente trabajo se efectúen en gé nero
masculino, se e ntenderá n hec has i ndistintame nte e n gé ner o femenino, según el sex o d e l titular q ue lo s
desempeñe.

22

no i mplica qu e las actu aciones y d ecisiones se a n si em pr e corr ecta s y a justadas a derecho,
en el c aso de una or ganiza ción d efici ente, e s im p o sible qu e la Administ ración si rva con
objetividad los interese s gen erales y a ctúe con crite rios de eficacia y e ficiencia.
HIPÓTESIS
Como ú ltim o recu rso, se pr etende demostrar que los ór ganos colegiados d e gob iern o
universita rio esp añol, cuy a es tructura organizativa supone diferentes n ivele s d e d ecisi ón
que interactúan d ependiendo todos de todo s, en cie rta forma, con motivo d e su adaptaci ó n
a la glob ali dad y co mpetitividad, el u so d e las nuevas tecno logías, el a umento d e la
enseñanza no presencial o la h o m ogeneización educativa en el á m b ito de la Un ión
Europea es u n m o delo agotado, por lo que se p ropone el análisi s en su delimitaci ón ,
integración, estructura, com p o sici ón , el estudio de sus funcion es, com p eten cias y toma
de decisiones, así com o el uso d e los medios electrónicos en su funcionam iento, los
resultados en la gesti ón , l a respon sabili dad , la tra nsparencia, la buena administ r ación , y
si éstos órganos necesit an ser reform ad os.
En las décadas de los sesenta y se tenta la meta de los m ovimientos universitarios era la
democratizaci ón del go bierno universitario inclu y e ndo en la to m a de decis iones a los t r es
sect or es u n iversit ar ios, profesores, estud iantes y person al d e admi n istración y servicios.
Posteriorme nte la meta h a estado en conseguir una ma y or eficien cia en la r endición de
cuentas por m ed io de l o s gobiernos profesionale s y la nueva gesti ón púb lica a través de
los procesos de decisi ó n .
El m od elo d e elecci ó n d el Rector esta blecido en la LOU, por sufragio un iversal, h a
ac entuado el carácter po lítico de este cargo, que junto a la necesi d ad de ser mi e m bro d e
la p rop ia Un iversidad es cuesti o n ado, c on siderándose vincu lado al cump limient o de
pactos elect or ale s, pu gnas y p erjuicios acumulados o alia nzas intern as.
En relac ión a los órganos colegiados un iversitari os, corresponde al Claustro como
máxim o órgano r eprese ntativo de la U n iversida d co mpetencia s tan impor tantes co mo la
elaboración de lo s estat utos, las funciones que le atribu ye la LOU , así co m o la
convocatoria de e lecciones a rector . Tam bién son de especial relevancia las fun ciones
ejecutivas y finan cie ras asignadas a l Consejo de Gobie rno y al Consejo S oci al , siendo las
relaciones entre ellos d e com petencia y no de je rarquía, requ iriendo la may or ía d e los
asuntos aprobación sucesi va d e ambos, interviniendo el prim erio en la fase de instruc ci ó n

23

y el segu ndo en la f ase d e eje cución, poniendo los acuerdos d e am b o s, f in a la vía
administ rativa. E l problema sur ge en caso de discrepancias ya q ue, el art. 20 d e la LJCA
prohíbe a los órganos universitari os impugnar las decisiones de la Universidad en que se
integran.
Desde antes de la entrada en vigor d e la LOU h asta nuestros días se está proponiend o
entre otras reform as, la id ea d e un órgano d e contro l y go b ierno ún ico que co m bine al
Consejo de Gobierno y al Con sejo Social, avalado por varios i nfor m es: info rme Br icall
en el año 2000 , infor m e d e la Co misión de Expertos del MEC d el añ o 2013 o el Estud io
de la Cám ara de Comercio d e España, la Conferencia d e Consejos Sociale s de las
Universidades Es paño las y la Fu ndación CYD s obr e l a r eforma de la go ber nanza en los
sistemas universita rios europ eos.
OBJETIVOS
A) Objetivo general.
En la actualidad, el funcion ami en to d iario y la toma de d eci siones que af ect a a los ór ganos
colegiados un iversit arios exige tiempo y esfuerzo, h ay s ector es minorita rios q u e
controlan el f uncionamiento efecti vo de la universidad y por tanto d e estos órganos, no
siem p re m o tivados o preo c upados por la excelencia u n iversit aria o por intereses
académicos o instituci onales confund iendo “l a opinión ” de l o que son propuest as serias
y o b jetivas n ecesarias p ara mej o rar la ges tión . El o bjetivo de este estud io doctoral
consistirá en e valuar e xhaustivam ente el régimen j ur ídico aplicable a l o s órganos
colegiados universita rios.
B) Objetivos específic os .
1. - Definir, comprender y d elimitar la na t uraleza jurídica de Ad mi n istración Púb lic a, as í
como la auto nomía universita r ia.
2. - Estudiar en p rofundidad la conf iguración jurídica d e los órganos colegi ad os
universita rios, analizando si, la p reeminencia d el m o d elo de la toma de deci sion es basado
en el sis tema colegial es eficaz o po r el con trario supone un r etras o en la to ma d e
decisi on es, así como, si la for m a d e ob tener las ma y o rías su pon e una pr áctica p o co
ortodoxa o si el d ebate y la p artici pación va en contra de la f alta de r igor, la eficacia y l a
adecuada definici ó n de órganos y fun ciones.

24

3. - Estudio específic o d e l os d isti n tos ór ganos colegia d o s universitarios distinguiendo los
desconcentrados y los gener ale s, Claustro universitario, como m áx imo ór gano de
representaci ón de la co munidad universitaria, y C on sejo de Gob ierno que es el máximo
órgano d e gobierno universitario y en tre éstos y el Con sejo Social, (p or s u especialidad)
al qu e se encarga la supervisión d e t od as l as acti v idades d e c aráct er e conómico d e l a
Universidad, y e l rend imi ento d e s us servici os siendo el órgano de p artici pación d e la
sociedad en la Universidad. Sus mi e m bro s no pueden ser m a y o r itariamente, miem b ro s d e
la co m un idad un iversitari a, s ino qu e son per sonali d ades de la vida cultural, profesional,
económica , laboral y social no m br ados de conform idad con lo que prevea la legislaci ón
de cada Co munidad Autónoma . Su pr esidente es d esignado por ésta. Es tudiar cada uno
de los ór ganos en rela ción a su r egulaci ón específica , delimitación de su forma d e
integración en la organizaci ón u niversitaria , elección o designación de s u s m iem b ro s,
delimitación de su s fun ci on es y co m peten cia s, sup lencia , delegación o avo caci ó n . Se
analizarán las funciones de presidencia y secretaría analizando la diferencia entre los
mi smos (El secretari o gener al de la Universidad est á sometido a requisi tos específic o s
para su nom br amiento, for m a p arte d el Claustro y del Co nsejo d e Gob ierno y el secretario
del Consejo Socia l no está so m etido, en pr incipio a ni n gún r equisit o. ¿ Qué for m alidad
debería tener el se cretar io d e un órgano colegi ad o en r elaci ón a sus fun ciones? ¿Puede
ser secretario de un ór gano colegia do el personal eventual o el personal directivo? ¿Qué
consecuencia s jur ídicas tiene hab er desem p eñado el puesto d e secret ario de un órgano
colegiado sin r eunir los requ isitos para ser miem b ro del ór gano?). Los voca les, d erechos
y d eberes de los miem b ro s, quórum, con vocat orias, sesion es, constitución del ór gano,
votaci on es, actas, a cuerdo s y certificacion es, responsab il idad por la adopción de
acuerdos, for m ación d e la volun tad d e los ór ganos colegi ad os, validez de los act os
(durante añ os los m iem b ros d e l os consejos s ociales n o han ce sado e n su cargo d espués
de agotado su m and ato tom an do acuerdos, inform ando y certifica n do ¿ Qué consecuencias
tiene ? )
4. - G estión y aplicación del presupuesto de los Consejos Sociales, a los que se atribu y e
la su pervisión d e las acti vidad es económ icas d e la U n iversida d, la aprobación d e su
presupuesto y la programaci ó n p lurianual, ademá s de prom over la c olaboración de la
sociedad en la financiación de la universidad y las relaciones entre ésta y su entorno.
5. - L egalidad, legitimi d ad , ética, tran sparencia, incompatibilidades ej. p articipación d e
los m iembros d e l os ór ganos co legi ad os en la s Fund aci on es universitarias y su control

31

pe rici a en el hab lar. Segunda la ret órica, qu e por el brillo y la abundancia de la
elocuencia se considera n ecesaria en las c u esti on es civiles. Tercera, l a d ialéctica, p or
otro nombre lógica, que con sus raciocinios sutiles sep ara lo verdadero d e lo fals o.
Cuarta, l a arit mética, que trata de los númer os y su s d ivisiones. Qu inta, l a música, que
consiste en versos y cantos. S ext a, la g eometrí a que comprende las m edidas y
dimensiones. Y sé ptima, la astronomía, qu e estudia las leye s d e los a stros” (Borrero
Cabal, 2008, p. 39).
Durante los si glos VII y m ediados del XI los centro s d e en señanza y la s e scu ela s q u e van
apareciendo se caracterizan por tener uno s r asgos comunes: los alumnos y maestros
circulaban por o cci den te sin ningún prob lem a en cuanto a su adaptaci ó n c ultural,
perteneciendo a un mi smo gr upo social de hom bres de Igle sia, es d ecir, monjes qu e
podían ser clérigos regulares o seculares. El latín es la lengu a vehicular de com u n icación,
uniformadora, mi n o rita ria y necesariamente elitista, fue legada por el im perio ro ma no del
que la Europ a me dieval es su h eredera direct a. Los m on jes y cléri gos controlaban la
alfabetización qu e era restringida y les p ermitía m antener el p oder. En la socie dad d e la
alta edad m ed ia, los laicos t uvieron un papel secu ndario; aú n, cuando h ablaba n y escribían
en latín (Lari o Ra mírez , 2019 , p. 34).
En el sigl o VIII, san Crodegando de Met z (712? -766 ?), r ealizó un a serie de r eform as
pedagógicas, durante el reinado de Pepino III el b reve ( 715-768) , pero fue su hij o Carlos
I e l G rand e cu yo n o m bre oficial era Carlo magno (768 - 814), quien, en la Europa cristi an a,
llevó a ca bo un a acción d e e nvergadura para r estaurar las escuelas en beneficio de l a
enseñanza (Lario Ram írez, 2019, p. 36).
Alcuino d e York

12

(735 -804), uno de los emi n entes consejero s de Car lom agno, es tableci ó
las “artes lib erales” , el pro grama de do s ciclos d e estudios: el trívium y el quad rivi u m ,
que encontram os en las escuela s de la Edad Media y d e dond e provienen las actuales
divisi on es e ntre disciplinas literarias y cientí f icas . Las llamaron artes li berales po rque
eran saberes propios de los ciudadanos li bres, es decir, de las élites do minantes, a

12

Según Eginardo , b iógrafo de Carlo magno, Alcuino enseñ ó a Carlo magno la astro nomía y el arte del
cómputo, donde disponían el sab er para la solución d e los intr incados problemas de la administració n civil
y eclesiástica, de la progra mación de la e nseña nza y de as unto s más desi nteresados, co mo l a co nser vació n
de las culturas clásica s (Ca mpillo Meseguer, 2 015 , p. 20 ).

32

diferencia d e las artes mecánicas, que se practicaban por quienes viví an d el trabajo de sus
manos (Cam pillo Mesegu er, 2015, p. 19).
Durante el sig lo V III el trivium p revalec e so br e el quatrivium qu e pron to se restablece;
escuela s monásticas, episcopales y p alatinas se prol ongarán du r ante siglos con el
programa d e la esco lástica al fr ente. A partir d e entonces p apas y concili os comi en zan a
preocuparse por estas escuelas, las artes te nd rán por finali d ad servir de b ase para las
ciencias sagradas (Ajo y S áinz de Zúñiga, 1957, p. 25).
Carloma gno , inici ó una acción de enve rgadura en b enefici o de la enseñ anza, se le atribu y e
el Ren acimiento Carolingio, cuy o propósito princi p al era l a recopilaci ón de todos los
restos del pasado clásico que hub iesen sobrevivi do . Floreció el arte, la arq uitectura y la
erudición. Fundó l a escu ela P alatina de Aqui sgrán, de ca rácte r secular, donde se
estudiaban los salm os, la n otación m u sical, e l canto, el có mputo de los año s y las
estaciones junto a la gra mática. Los tra tados de ret ór ica y dialéctica so n t am bién d iálogos,
cu y os interlocutores, el emperador Carlom agno y el mism o A lcuino, desta caron con
referencias a Ciceró n, Boecio y las Categorías (Goñi Zubieta, 2010, p. 78).
La Es cuela sirvió d e ejem plo a las cad a vez más n umerosas escuelas monacales,
catedralicias y parroqu iales. Desd e su sed e palatina en Aquisgrá n , e l pro y ec to carolingio,
unido al universalism o r eligioso , po lítico y el cult ur al, b arruntó y casi consig u ió la
Universit as S cienti arum al se rv icio de la Universitas Imperii y d e la catolicidad.
El hist or iador Eugen Ewig descri b e así l a v ida de la Escuela en la época de Carlom agno :
“ El s istema docente se fundaba en las S epte m Artes, transmitidas po r la
Antigüedad tardí a , cu yo centro de g ravedad era el trivium: g ramátic a,
retórica y dialé ctica, aunque tampoco se descuidaba d el todo el quadrivium:
aritmética, geometrí a, astronomía y mú sica. La e nseñan za no s e ligaba a
horas fi jas. N acía o rgánicamente d e la e strecha convive ncia entre maestros
y d iscí p u los. Comprendía tanto los g rados ele mentales como los superiores
y ten ía tamb ién fo rma distinta según fueran los discípu los, d e qu ienes só lo
una parte se preparaba para la carrer a eclesi ástica , y o tra para la c ivil . L os
maestros y discípulos eminentes estaban , bajo la p reside ncia d el rey , en u na
especie de academia, re un ida c on regularidad” (Borrero Ca b al, 2008, p. 42)

33

La s escuelas ep iscopales, monásticas y capitu lares qu e cu lti v aron el a m o r por las artes y
las l e tras gozaron de mayores benefici os y t utela. L a Iglesia, a t r avés de l as instrucciones
surgidas d e los con cili os

13

, asume la tarea de d esarrollar el es tud i o y la instrucción.
Muchas un iversidades nacieron b aj o la pro tección d e ob ispos, abades y maestros de
catedral. La t radición escola r estim u ló la s agrupaciones es pontáneas de ma estros y
estudiantes, y algun as universidades evolucionaron de las escuelas pr ecedentes (Borrero
Cabal, 2008, p. 62).
La ciencia eclesiástica, sagr ada escritura, santos p adres, cóm pu to y liturgia, fue
desarrollá ndo se en conti nuo renacer dura n te todo el medievo casi por las misma s e tapas:
ha y q u e hace r honor a los scriptorium monacal es d esde el s iglo V , como Bobbio, Benit o
y san Isidoro ; hasta los cl un iace nses del siglo X

14

. A l f i n alizar el siglo XI las escuelas
catedrales hab ían sup lant ado en e ficac ia a to do lo anterior . Por s u parte , l a medici na,
debido a Casiodoro y a l arzob ispo d e Sevilla , oc upa un lugar como prolongación en el
esquema d e las ar tes: la te ór ica, basada en los gri egos (Hipócrates-Galen o) y ro m anos
(Celso-Celio-Plinio) y , la p rácti ca, en Dioscórides y el h ispánico Colum ela. Luego los
árabes serán los g randes interme diario s, mie ntras que la aparición de los ho spit ales d el
cristia nismo ju nto a las grandes rutas o monasterios im pu lsará su culti vo , e n l os si glos IX
al X I aparecen m édicos reputados, clé rigos o laicos y gr and es escuelas, el m on je
Costantino trae d e Af rica a Eu ropa las mejor es enseñanzas y los m ejor es libros (A j o y
Sáinz de Zúñiga, 1957, p. 26).
Salerno, consi derada un a “proto - universidad” o “cuasi - u niversidad” fue mu y cono cida
por su e n clave m editerráneo, con stit u y éndo se científicamente co mo escuela par a m édicos
en el sig lo X, cen tro médico en el siglo XII y, mo delo d e i nvestigación e n e l s iglo XIII;
pero todo al f inalizar se verá superado por los gra ndes ma estros hispan -i slámicos ( Rüegg,
1995, p.6).

13

En el Concilio d e Vaison (5 29) se d etermin a que ca da p árroco debe tener alu mnos en su casa y enseñarle s
los santos textos, la ley divina y el libro d e salmos. A la m uerte d e Carlomagno (814 ) la Iglesi a, p or m edio
de las instruccione s emanadas de lo s concilios, se ocupa de desarrollar el estudio y la instrucció n. El
Concilio de L ondres (11 38) exige a los maestros la gratuidad de la en señanza. Sie ndo reiterado en el tercer
Concilio de L etr án (1179) se había in stado a una mejor formación d el clero , do nde se enseñaría a los
clérigos y escolar es pobres, mediante las escue las catedrales. En el cuarto (1218 ) se ob ligaba a cada catedral
a nombrar un maestrescuela para que los instruyese y un teólogo que les enseñase la sagrada escritura (Lario
Ramírez, 20 19, p p. 34 - 40 ).

14

Los cluniacenses restablecie ro n la liturgia y sus abad ía s constituyeron u n ord en p aralelo al de los
príncipes, d ependiente direc tamente d el pap ado (Lario Ra mírez, 2019 , p. 39 ).

34

Por otro lado, la tradición jurídica del islamism o llega a su pun to máxim o de esplendor
docente con el cali fato cordob és dur ante los siglos I X -XI. En el siglo IX Bagdad y el
Califat o d e Córdoba estaban provista s d e r icas bibliotecas y ob servat orios ast r onómicos.
Los árabes i ntrodu jeron en o ccidente los núme ro s, el sis te ma decimal y la noción del cero ;
hitos im p o rtantes en l a histor ia de las matemáticas, permitiendo el desarrollo d el álgeb ra.
Pero dond e destacaron sobre otras culturas de su tiem p o fue en el cam p o de la medicina,
en ram as como la o b stet ricia, of talm o logía y en la organ iza ción hospit alari a. Destacaron
Averroes y Avice na, entre o tros (Ajo y Sá inz de Zúñiga, 1957, p. 27).
2. UN IVERSIDAD: ORIGEN Y SIGNIFICADO
2.1. Consideraciones previa s
Aunque no t odos los a utores están d e acuerdo, los prime ro s centros universita rios
medie va les d e l a p enínsula ibérica fu eron las Escuelas islámica s. Dur ante los siglos X y
XI se observa una asombrosa diferencia entre la f rágil situación cultural de Eu ropa y la
evolución intelectual islá mica, localizada p rincipalme nte en la p enínsu la ibérica. Los
sabios or ientales d e má s pr estigio, traído s a Córdoba por Abd erram án III, har án que el
cali fato a ndaluz se convie rta d urante un tiem p o en el centro cultural islámico y en su
principal foco de esplendor par a Europa. Siendo conside radas la madrisa de C órdoba y
la naza rí de Gr anada a uténtic os centro s de enseñanza superior, donde, con ci er ta libertad
se pudo conocer lo mejor de la ci encia y del pensamiento (B arca la Muñoz, 1985, p. 86).
Al comenzar la caí da de las Escuelas islámica s, l os reinos cristianos d el norte, f avor eci dos
por la R econqu ista, volvieron a ab rir al gun as de las an ti guas Escuelas. En Gali cia,
Santiago y Mondoñ edo y; en Castilla, Salamanca y Pa lencia. En o tr as ciudades de los
reinos cristi an os tam bién exi stieron esc uelas y captaron alum nos. Especial no torieda d
tendrían la de Toledo, auté ntico foco de a tracción internaci o n al, y la de León , donde
Ordoño I, al crear el o bisp ado, constru y ó j un to a la cated ral un c laustro e n el q u e vivían
en c omunidad el obispo y los clérigos y en el qu e se impartían toda clase d e en señanzas.
Muchas de est as escu elas tuvieron una existe ncia poco estable o durad e ra y acabaron
desaparecie ndo ; otras, por el contrario, p e rmanecie ro n l arg o tiem p o e incluso
contribu y eron al nacimiento y con soli dación de Estud ios G enerale s ( Barcala Muño z,
1985, p. 87).

35

La erud ici ó n y la f ama de algun as personas fu e el ele mento clave en el p restigio d e los
centros abiertos cerca d e los m on asterios y cated r ale s. Los m a estros captaban a los
alumnos; na die dud aba desp laza rse para poder c ompletar su sabe r . El oficio d e e nseñar,
nacido al lado d e o tros ofici o s en el interior d e l as ci u d ades, se fortal ece y deja de ser
privilegio d e los ecle siásticos en la medida q ue la burguesía co mercial va accediendo a
todas las ramas de la c ultura, apareciendo una clase so cial let rada co nformada por
médic os, abogados, m agistrado s y pro curadore s. Los centros más numerosos y más
célebres se encontraban en Francia ( aunque también existían alguno s muy p arec idos en
Alemania e Inglaterr a) (Maurice Ba y en, 1 978, p. 19).
Es fr ecuente y aceptado el criterio acerca d el or igen m edieval d e las u niversidades. Se
dice que, junto a las catedrales y los parlamentos, la s u n iversida des fueron un produ cto
de esa ép oca y qu e los griegos y romano s, aunque t uvieron educaci ón superior no tuvie ron
universidad (G alo Gómez, 1998, p . 17). La Universidad es – como dijo Ch arles Homer
Haskins – un producto de l renacimiento del si glo XII (Tamay o y Salm or án, 20 05 , p. 5).
2.2. La Un iversidad Instituci ón
Por i n stit ución se entiende algo i n d is pen sable p ara la vida so cial y d e necesaria y
prolongada vigencia histórica, qu e funciona según sus propias leyes y no d epende ni
puede de pender de voluntades i n d ivi du ales ( Borrero Ca bal, 2008, p . 26) . L a universidad,
como institución d e educación superior aparece en la Edad Media: “ Só lo como i nstituci ón
la un iversi dad ti ene su e x istencia en el mundo. Su i d ea adqu iere cu erpo e n la institución .
El cuerpo ti ene valor en la medi da en que se realiza en él l a idea ” (Karl Jasp ers, 2013,
p.450; G alo Gó m ez, 1 998 , p. 205). En r ealidad, la vida u n iversit ar ia d epende más de las
personas que de la institución, pues s ólo l as p ersona lidades d an alm a a la institución (Karl
Jaspers, 2013, p. 232).
La Ed ad Media se h a carac terizado por la instauración de insti tuciones que h an
permaneci d o h asta nu estros d ías, co m o la Iglesia, la s m o n arquías constitucionales
heredita rias, los p arlam ento s, el Tribunal del jurado y la un iversidad.
“ Alguna s grandes in sti tucion es medievales aún subsisten entre no sotros: la
monarquía constituci onal, los pa rlamentos, el juicio con jurado, la Ig lesia
Católi ca Romana y las un iversidades. La un ive rsidad y la v ida intelect ua l
que ésta nu trió, es esp ecí ficamente un fenómeno europe o . E n las

36

universidades se hunden los fundamentos d e cu l tura cie ntífica de nu estro
mundo moderno; en ellas creció el hábito del pen sar discipli nado que
seguido por la i nvestigación sist em ática hizo posible el na cimiento d e la s
ciencias naturales y de la civ ili zación técnica requerida para el d esarro ll o
de las soci edades industriali za da s ” (Frie dr ich, 1963 , p . 235 ; Borrero Cabal ,
2008, pp. 489-490) .
Los confli ctos surgidos entre los a cadémicos entre sí o con o tras personas e instituci on es
académicas e xteriores a la universidad h an contribuido a l desarroll o d e la s instituciones
académicas y, sus frágiles estructuras originales se han visto fortalecidas por las reglas y
práctica s surgidas con motivo d e la regulación d e esos e n frentamientos con l a universidad
permitie ndo qu e el stu dium o cupara su l u gar c o m o t er cer pod er, j unto c on el sacerdotium
(la Iglesia) y e l regnum (el im perio) (Rüegg, 1994, p. 20). La un iversidad es l a institución
por m edio de la cual se r ecoge y se tran smite la cultur a de o ccidente en el senti do medieval
de la expresión, r ecogiendo la h erencia griega, latin a y árabe (Tamay o y Salmorán, 2005 ,
p. 2):
“ Nin guna otr a ci vilización produjo el equ ivalente de estas a sociaciones
corporativ as de maestros y estud iantes dotadas de estatutos p ropios, sell o,
estructura adm inistrati va au t óno ma , currículum fijo y p rocedimientos para
la obtención d e grados. N o ob stante, las universidad es, paradójicamente
debieron su desarrollo y su fuerza al impulso de las cult u ra s griega, latina y
árabe.
Estas un iversidades constituidas en p ersonas jurí d icas f ueron , d entro de la estru ctura
ciudadana, una dimensión po lítica nu eva cu y o s e statutos co rporativos y má s tard e sus
sím bo los visible s y escudo s les permitieron demostrar y e jercer sus actos au tónomos
internos, e identificarse in stit ucion almente como el stud ium (la cátedra, o gr an tercera
fuerza de der echos y deb eres ) frente al imperium (el trono o poder político) y al
sacerdotium (el ar a o pod er eclesiásti co ) . D e estos d os pod eres, d el uno y del otro ,
supieron las universidades d efenderse cuando tuvi eron la necesidad d e hacerles fr ente
(Borrero Cabal, 2008, p. 27).
2.3. Significa do del t érmino universitas

37

Según el dicci on ario de la RAE la palabra Universi dad

15

viene del l a tín un iversĭt as, - ātis
“ un iversali dad , totalidad ”, “ colectividad ”, “ gremio, corporación ” qu e en l atín m edieva l
era un a “ instit uc ión de enseñanza superior ”. El término universidad nace por d erivaci ón
del adjetivo un ive rsus que en derecho roma no tiene el significado de c on j unto de
personas, cosas o derechos a los que el derecho consideraba de m odo un itario. Por o tr o
lado, hay qu e destaca r que el término universitas se ha aplicado en D erecho ro m ano tanto
a colectividades de p ersonas com o a un conjunto d e cosas (un r ebaño) a derechos (un
peculio o una dote) y a la h erencia . Así, Universit as rerum se usa en referenci a al con junto
de bienes o cosas qu e pue den ser homogéneas, como un rebaño o una bibli oteca;
heterogéneas, para tratar una herencia o el ajuar de una casa, y U niversitas p ersonaru m
cuando se trata de u n a asociación de p ersonas. Este t érmino gene ralmente ten ía carácter
público (m un ici pio) aunqu e tam b ién pod ía t ener carácter pr ivado ( collegia na vicularii ).
Sin em b argo , o tras veces, p o see además u n a s ignificación a b s t r acta o de si tuación
unificada en lugar d e identifica rse con l os e lem en tos qu e la forman. El Digesto Romano
esta blece l a o posición en tre la u niversitas y los singuli y significa el co njunto de los seres
particulares o el e mentos constit utivos de un a c o lectividad d isti nta de l o s individuos que
la inte gran (G arcía Garrido, 1986, p. 353).
En aplicación de la jur isprudencia r omana un iversitas fue emplea do tal vez desd e l a épo ca
clásica para m anifestar l a h erencia en su c on junto. A partir de a h í, se con sidera la heren cia
como un a unive rsitas , con entidad prop ia e ind ependiente de las cosas qu e la componen ,
partiendo de esta con cepción los interpretes medievales con sideran la her encia co mo
univesitas iuris , claramente distinta de la universitas facti (co mplejo de cosas: un rebaño
o una nave) y de la un iversit as p ersonarum (una corporación o un munici pio) . Com o
consecuencia de esta idea la h erencia es con siderada como un ente jurídico un itario
disponiendo el t estador de ella con un ac to ú nico: e l testa mento. También el heredero la

15

En el d iccionario de la R AE, Universidad si gnifica “ In stitució n de enseñanza superior qu e co mprende
diversas facultades, y que co n fiere los gra dos académico s correspon dientes. Según las épo cas y países
pued e c omprend er c olegios, institutos, d epartamen tos, cent ros d e investigación, escuelas profesio nales.
Ad emás, se llama Universidad al edificio o conjunto de edifi cio s destinad o a las cáte dras y oficinas de u na
universidad . También puede referirse al co njunto d e personas que fo rman u na co rporación, o el conjunto
de las cosas creada s. Significa un iversalidad o cualidad de universal. Ta mbién se refiere al Instituto
público d e enseñanza donde s e hacían los estu dios mayores de ciencias y letras, y con autoridad para la
colació n de grados en las facu ltades correspond ientes o al Co njunto d e poblaciones o d e barrios q ue
estaban unidos po r intereses comun es, bajo una misma representació n jurídica ”.

38

adquiere mediante un ac to ún ico, qu e es la adición (o suma) (D . 3 .4; 38 .3) (G arcía
Garrido, 1986, p. 354).
En la Ed ad Media un ive rsitas fu e la p alabr a originariamente u tilizada p ara designar
cualquier comunidad o corporaci ón c onsiderada en un aspecto d e colecti v idad. Si n
embargo, cuando se u saba p ara d esignar a un cuerpo dedica do a la enseñanza se
complem entaba con la pala bra – magistrorum - scholarium - st ud iorum g ener alium – en
referencia a la t otalidad del gre mio d e m aestro s y alumnos pudiendo ser su stituida la
palabra universit as por corpus , coll eg ium , socie tas , commun io , consortium …
Durante vario s si glos – hasta el X VIII, incl usive – la d enominación “ universit as” tam b ién
ha competido con o tras denomi nacion es (A cademia o Gim n asio) h asta qu eda r como ún ica
denominación a par ti r d el s iglo X IX. Es m ás, el ad jeti vo su stanti vado “ un iversit as” , qu e
había t enido – hasta e l s iglo XIX – significaci ón p ara m últ iples fin es h a terminado – e n
el sig lo XX – por tener un sign ifica do explícito. No o curre así con el tamb ién adjeti vo
sustantivado – a p artir d el siglo XIX – facult a s , que con serva su valor po lifacético
(Betancourt Serna, 2016, p. 269).
2.4. El studium generale
Fueron varias las formas de d e nominar a las u n iversidades duran te la Ed ad Media:
academia, scho las , stud i um , st ud ium generale , stu dium s o lemne o universitas . P ero al ser
una institución r ealm en te nu eva y or iginal e l mismo no m b r e es inno vador y a que al
llamarla u n iversit a s nos estam os r efiriendo a un a corporación un iversit aria co mpuesta
por la unive rsitas magistrorum y la u niversitas scholarium y lo qu e hoy co noce m os po r
Universidad es lo que e n la ed ad m ed ia s e llamaba Studium (Barcal a Muño z, 1985, p. 87).
Así co m o la s cho la monástica – según san Benito – o catedralici a es u n lugar dond e
estudian los jóvenes m onjes, también e l st ud ium un ive rsitas e s un lugar, aunque d isti n to
de aquél, donde est ud ian los jóvenes lai co s. Su diferencia está en los fines, y no en todos
sino en algunos, esencialme nte en los do s der ec hos ( u trumque ius

16

) y Medicina (para la
universitas ); no e n cambio, e n l os de A rtes y ( Filosofía) Teología ( Beta ncourt Serna,
2016, p. 274).

16

El te m a de lo s «dos derechos » ( u trumq ue ius ), el uno y el o tro, habitualmente se r efiere a la relació n del
derecho civil co n el canónico, aunque ta m bié n se puede e xtender al d erecho positivo con el natural.

39

Es una cuestión discutida y de difícil so lución l a de saber qu é es lo que se exi ge para qu e
un estudi o pu eda denominarse S tudium g eneral e . A lo largo d el siglo XIII diversos
términos m u estran qu e el d e stud ium g enerale es algo aún impreci so, como stu dium
universale , stud ium commune , studium solemne , o si m plemente studium . Sin em b argo ,
en la segund a mitad del sigl o X III el uso de este término se generali z a y se h ace más
común, pero h asta el siglo X IV no adqu iere la necesaria p recisión jurídica para expresar
la idea a bstracta de una “ Universidad ” .
En el si glo XII la p alaba universit as se refería a la corporación d e m aestros y alu m no s de
las escu elas p arisinas, pero es e n el siglo siguiente c uando esa institución grem ia l adquiere
su poder, su o rganización au tónoma y su desarrollo en múltiple s fund aciones . A me diado s
de sigl o Alfonso X (el sa bio 1252 - 1284) habla de la “ un ive rsidad e studio de S alamanca ”
y d e la un iversidad “de los maestros y de los es colares” . L o mism o o curre con otros
documentos de e ste siglo y siguientes en los que esta d enominación estará r eservada p ara
designar al grupo socia l de intel ectuales reunidos en una ciudad con el f in especi al de
transmitir los saber es. Esta fun ción es pecífica qu edará garantizada y p ro tegida
oficialm ente con est atutos y privilegios e incluso subray ada externamente con la a d opción
de vesti dos e insignias particula res o con la ocupaci ón exclusiva de d eterminados
enclave s de la ciud ad

17

(Barcala Muñoz, 1985 , p. 88).
El cód igo de la s s iete Partidas de A lfonso X el s abio, en su título 31 , r ecoge una serie de
disposiciones que nos dan algunas preci siones sobre la nat ur ale za del Estudio:
“De los estudios en qu e se aprenden los saberes y d e los ma estros y d e los
escolares. Est ud io es a yuntamiento d e maestros y escolares, que es hecho e n
algún l uga r c on vo luntad y con e ntend imiento de aprender los s aberes, y h ay
dos manera s d e él: la una es la qu e d icen estudio general, en que hay
maestros d e las artes, a sí como d e gramátic a y de lóg ica y d e ret órica y de
aritmética y de geometría y de mú sica y de astronomía, y o trosí en que hay
maestros de d ecret os y señores d e l eyes; y e ste estud io d ebe ser establecido

17

[…] Ley 2: De b uen aire y d e salidas debe ser la vi lla donde qu ieran establecer el estudio, porque los
maestros qu e mu estran los saberes y los escolares que l os ap renden viva n sano s, y en él pued an h olga r y
recibir pla cer a l a ta rde cuando se leva ntaren ca nsados del estudio; y otrosí d ebe ser abunda da d e pan y
de vino, y de buenas posadas en que puedan morar y pasa r su tiempo sin gran costa. Y otrosí decimos qu e
los ciudadano s de a quel lugar dond e fuere hecho el estudio d eben mucho honrar y guardar a los maestros
y a los escolares, y todas sus co sas. Las Siete Par tidas de Alfonso X “el sabio”, Segunda P artida, T ítulo
XXXI, Ley II. Bo letín Oficial del Estado , 201 1. Volum e n I .

40

por manda to del papa o del em perador o del rey. La segunda manera es la
que dicen est ud io pa rticular, que qu iere tan to decir co mo c uando a lgún
maestro amuestra en alguna vi lla apartadam ente a pocos e scolares; y tal
como este puede mandar hacer prelado o concej o d e algún lugar “

18

.
Así reza en las partidas recogiendo las pr ácti c as habituale s del siglo XIII y extendidas por
todo o cci dente con po cas variaciones en r elación a lugares y f echas . Se debían enseñar
las s iete artes liberales, derecho rom ano y d erecho canónico, y el est ud io debería ser
erigi do formalmente por el e m perador , el pap a o el re y . Es te der echo del r ey no era
generalme nte ace ptado todavía en este s iglo por lo qu e su i nclusión en las P artidas d ebe
entenderse com o un esfuerz o para justificar al gun as d e las fundaciones d e l o s studi a
generalia realizadas en los r einos de la p enínsul a al margen de la autoridad papa l o
im perial. En cu alquier caso , este texto d e la s Par tidas sob r e e l stud ium generale d ebe
considerarse históricamente impor tante porque se sitú a en l o s c o mie nzo s de la acci ón
legislativa del p oder secul ar sobre la s universidad es, aunque no sirvie ra p ara encauzar de
forma definitiva el camino de los studia gener alia ( Barcala Muñoz, 1985, p. 86).
Hasta el siglo X III se las sigue llamando scholae o escuelas, como las catedralicias, así
designa Fern ando III el Santo, r ey de Castilla y León, a la Universidad de S alama nca
( Scholas Sa lmantic ae ) o el pap a Hono rio III

19

y Luca de Tu y

20

a la de Palencia (Bar ca l a
Muñoz, 1985, p . 88) . No es fácil señalar una f echa sobr e la aparición de est as
instituci on es; “ las universi dad es surgieron pau latinamente como transformaci ón natural
de la s escuelas ” (Tama yo y S almorán, 2005, p . 33 ) . Pronto se implantó el no mbre d e
studium , dadas l as ci r cunstancias l a sustitución se h abía produ cido en e l siglo XII en
Europa co n el uso sinónim o de scho las regere y studium regere . En Esp aña, la palabr a
studium se generaliza durante el siglo XIII (Barc ala Muñoz, 1985 , p. 87).

18

Las Siete Partid as d e Alfonso X “el sab io”, Segunda P artida, T ítulo XXXI , Ley I I. Boletín Oficial d el
Estado, 2 011. Volumen I.

19

Como testimonio de la fundación del estudio de Palencia, el 30 de octubre de 1220 este pa pa dijo: que el
Rey de Castilla Don Fernand o I II y el obispo d e Palencia se esforzaro n en restaurar el Estudio creado en
Palencia po r Alfonso VIII ( Jesús san Martín, 1942, p. 17).

20

Luca de T uy (año 123 6) en su Chron icon Mun di consignaba expresa mente la fundación d e un Estudio
General en la ciudad de P alencia po r el rey A l fonso VIII: Por aquel tiem po el re y Alfonso lla mó a maestros
en Teo logía y en o tras artes lib erale s y er igió en P alencia co n la colab oración del rever endísimo y muy
noble T ello, ob ispo de esta ciudad, unas Escuelas, p orq ue, com o e nseña la tr adición ant igua, donde siempre
estuvo vigente la sabiduría escolar tam bié n sie mpre f loreció la m ilicia (C hronicón Mu ndi, de L uca s de Tuy
(1236), citado por T orremocha Hernández , Margarita (2 013, pp . 38 y ss. ).

47

navieros, pan aderos etc. C ada un a se regía po r su p ropio estatuto o lex collegi , qu e
regula ba sus fines y actividades. Es un requisit o ne cesario que e n el mo mento de
constituirse la for m aran tres p ersonas como mínimo. D:50.16.85. Un rescripto

23

d e Marc o
Aurelio y L u cio V ero ordenó qu e no está p ermitido p ertenecer a m ás d e una aso ciac ión.
Dice el escrito que, si algu ien estuvie ra en do s asociac iones, d ebe elegir aqu ell a en la qu e
quiera e star, pudiendo r ecuperar d e l a otra, a la que deja de pertenecer, lo qu e l e t o qu e d e
la cuenta qu e tenían en común (D . 47.22.1.2). L a menci ón continua en estos textos a cosas
y p at r imon io común pone de manifies to cómo se reconocía a estas corpo raciones
personalidad jurídica in dependiente. Justiniano ( CI. 6 .48.1.10), siguiendo esta misma
tendencia, dispone que en caso de que el co llegium fuese instit u ido heredero, la herencia
se repar te a p artes iguales en f avor d e todos los qu e lo co m pon en en el mome nto de la
m u erte del testador . “ No se con cede a c ualquiera el pod er constit uir una so ciedad, un
colegio u o tra corporación sem ejante , po rque este se ha ll a regulado por le yes
senadoconsultos y constituciones imperi ales. En muy pocos cas o s se han permit ido tales
corporaciones; por ej em plo, se p ermiti ó fo rmar c o rporaciones a los socios a rrendatarios
de la recaudación d e l as co ntribuciones públi ca s o de las minas de o ro y p lata o de las
salinas. Tambié n exi s ten en Rom a ci ertos cole gios cuya corporaci ón f ue confi rmada por
senadoconsultos y con stituci on es imperiales, co mo e l d e los p anaderos y otros va rios, y
los de los na vieros qu e también existen e n las p rovincias ” (Ga y o, 3 ed. P rov.; D. 3 .4.1.
pr.). D. 47.22. (García Garrido, 1986, p. 42).
2.9.2. Los colegi os
A f i nales d el s iglo X IV se formaron c o legi o s con stit u ido s por un nú m er o limitado d e
doctores do cente s y no do centes que m ás tarde fueron reserva dos a los ciudadanos del
m u n icipio. L o s e statutos más antiguo s c ono cidos d el colegi o de abo gados de B olonia
datan del año 1397.
La s u n iversidades en la Ed ad Moderna se sitúan b aj o e l co mplet o dom inio de los pod eres
políticos, tanto en los países católicos como en los reform ado s. Se pretendió entonces por
los gob iernos cualquiera que fu era su confesión, que las un iversidades fuer an

23

Del lat. rescriptum “ respu esta po r escrito del príncip e ” . “Decisión d el pa pa, de un emperado r o de
cualqu ier soberano p ara resolver una consulta o respo nder a un a petición ”.

48

esencialme nte l o s guardi an es d e la ver dad oficial y l os sem illeros de pastore s ( religiosos)
y d e fu ncionarios.
El ob ispo Antoni o de Pazos y F igueroa (1524-1586), antiguo colegi al d e S an C leme nte y
ex presidente del C onsejo de Casti lla, en unas instrucci o n es qu e d ejó a su sucesor e n est e
cargo, Francisco Zapata d e Cisneros, conde de Baraj as, le señala, entre otras cosas:
“Tiene S. M . m uy aborreci d o el término que e n tre l o s colegiales ha y, porque
así piden l a s plazas d e asi en to como si se les debiesen y f u esen suyas en j u ro
de h eredad, y cuantas se p roveen a o tros… les pa rece qu e las qu itan d e la
boca… Tendrá V. S . una grande importunida d de los c on sejeros colegiados
[colegiales ] , porque ninguno hablará po r o tro qu e po r sus c olegas, y a
ninguno que no lo haya si d o tie nen por benemérito ni hacen por él.”
Los colegios may o res fu eron instit u ciones cread as por y p ara castellano s ,
fundamentalm ente Cas tilla era la Co rona pr inci pal de l a “monarqu ía co m p u esta ”
hispánica y era allí d o nde estab a la Co rte y don de residían los grupo s de pod er. D es d e
Castilla se distribuían tam b i én las pr eb endas y los cargos principales y , p or Castilla debía
pasar todo el que aspirara a h acer carrera fuera de su “provi ncia”. Er a natural pues, que
la “ geo grafía sentime ntal” y los intereses d e los fund adores les llevaran a crear
instituci on es para su s gentes, aunqu e pun tualm e nte pudieran admitir a estud iantes d e
“ nacion es” distintas a la castellana (Lari o Ra mírez , 2019, p. 355).
2.10. Factores que favoreci eron la renovación de las instit uc iones educativa s
Aunque la antigüedad y la a lta edad media no cono cieron esta nu eva in stituci ón , la
enseñanza se ad qu iría en escuelas d e d ifer en te rango, d estacando en la pen ínsula Ibérica
las visi góticas y las carolingias, o las i nsu lares de l as Is las Británicas, entre otras, pero la
diferencia de nivel entre las escuelas y las universidades se basa en qu e , e n e l p rimer caso ,
el a lu m no recibía p asivame nte la enseñanza imparti da, m ientras que en la s universidades ,
se trata de for m ar al alu m no para valerse por sí mism o en la aplicación y profundización
de los conocimie ntos recib idos, igual que se h ace ho y en día (Gar cía y G arcía, 1994 , pp .
443-465 ).
La un iversidad me dieval er a una comunidad de m aestros y escolares organ izada en
corporaciones autónomas para enseñar y ap rend er. La autonomía entrañ aba la exención

49

de las jur isdicci o n es locales y les ap or taba un am p l io margen d e independencia . Eran
instituci on es de la cristiandad , m ás qu e d el p aís en qu e se encontraban. Fu ero n
reconocidas por una bula papal, su lengua vehicular era el latín y sus grados tenían validez
en toda Europa. El tránsito d e m aestros y es tudiantes entre ellas era con stant e. Los sa ber es
que enseñaban eran, teología, d erecho y medicina, estaban articulados en la c on cepci ón
católica d el m u ndo y del hombre. Sus m étodo s d e r azonami ento y d iscusión eran los
escolásticos

24

(m é todo pe dagógico o d e e n señanza que constaba d e dos par tes, la le ctio y
la quaestio ). La universi dad se nutría sobr e todo de la burguesía, q u e e ra la nueva cl as e
social sur gida en esta época.
La ap arición de la burgue sía ma rca el nac imie nto d e las u n iversida des. Esta s nacen a la
sombra del m o vimiento so cial qu e, a p artir del siglo X I, produce el desarro ll o d e esta
nueva clase social en contradicción con el esquema tradicional de lo s siglos feud ales. Al
margen del noble, el reli gioso y e l cam p esino , que constit u y en l os tres arqueti po s
humanos de los pr im eros siglos d e la Edad m edia, sur gen l os bur gueses, es decir, ho m bres
cu y o q uehacer no es la gu erra n i la or ación n i el cu lti vo de los cam po s, si no el co mercio
y la artesanía (Galo Góme z, 1998 , p. 23) . Su nacimient o y c on stit u ción está m arcado por
dos factores p r i n cipales: uno, desenca d enado por el movimiento asociacion ista que
im pu lsa a profesores y a lu m no s a unirse, para luchar juntos por unos de rechos que se l es
negaban y otro , la intervención de autoridades civiles y eclesiásticas qu e tuvieron la
pericia de apo y ar a p rofesor es y alumnos en aquell a luch a por ca m b iar y mejorar su
sit uación (Rábade Obradó, 1996, p. 17).
Diversas y nu m erosas fueron las causas a las qu e se atribu y e la aparición d e las
universidades. En el siglo XII co mi enza a ver ificarse el traslado de los centro s d e
conocimiento de los monast erios a las ciudades. La economía europea adquirió cada vez
más fu erza, la vida en los burgos y ciud ades intensificaron la activ idad b ancaria y
comercial . La or ganizaci ó n social, las mismas un iversidades son un a co rporación
medie va l. L a Ig lesia, el Imperio y la admin ist ración d e la c iud ad n ecesita ron
permanentemente profesionales que r equerían de pr e paración especiali zada a
consecuencia d el r eparto f un cional a mediado s d el s iglo XIII: sa cerdotium, imperium y
studium , etc. y a la imperiosa n ecesidad de d ar un a form ac ión adecuada a jurist as,

24

Se atr ibuy e a Abelardo el denominado m étodo escolástico, esto es, la lectura de un autor ( lectio ) s eguido
de un estudio mediante q uaestion es co nducente a la generaci ón de un debate ( dispu tatio ).

50

maest ro s y c lérigos, que merodeaban por esta s administracio n es cada vez má s co m plejas.
Además, la confluencia de distintos acontecimientos, propiciaron este ren acimiento: las
cruzadas y la inf luencia de la cu lt ur a árab e, la tr aducción al latín del p ensam iento d e
Aristótele s, j u n t o a causas de ord en socio -económ ico , f act or es d e orden socio -laboral,
causas de orden académico y científico , entre otras (Iyanga Pendi, 2000, p. 30-33) .
Como señal a Borrero Cabal ( 2008, p. 21) , las cond ensaciones universitarias de lo s si glos
XII y X III constituye n la tercera gran circunstancia histórica qu e retuvo enhiesta la
cultura, cuando muchas d e las gr and es conquistas del I mperio Romano agudizaban el
deterioro de su ruina. La “vieja Eu rop a”, conformada p or territorios del norte de Italia,
Francia, p arte de España, In glat er ra y territ or ios al occiden te d el Rin, fue la “heredera
directa de la Ro m a Antigua” y trasp ortará estos influjos a la “joven Europa”, la oriental
y la nórd ica.
3. LAS PR IMERAS UNIVERSIDADES
Es en los siglos XII y XIII cuando emergen en el mundo algunos de los fa ctores de la
educaci ón or ganiz ada c on los qu e est am os más f amiliarizados, es d ecir, la m aq uinaria de
la institución r epresentada por las facultades, los colegi os, los exámenes y la con cesión
de grados académicos, de un a universidad internaci on al, qu e permitía enseñ ar en toda la
cristia nd ad (Galo Góme z, 1998 , p. 23).
En principio las universidades no son organismos o instituciones, sino reun i ones de
maest ro s y escolares que se u n en p ara aprender. A veces su or igen está en las escuelas
catedralicias, co mo en París, otras surgen si n esa vinculaci ón . Rá pidame nte se multiplican
por toda Europa: Cam b ridge, P adua, Montpellie r, Orleáns, Anger s y Aviñón … Ahora
bien, no es fácil seña lar cu ándo se inicia su fun cionamiento, pu es no suele coincidir la
fecha d e su c on strucción y la b ula d e los pontífices. A vece s fueron lo s re y es o los señores
quienes las promovie ron (Peset Reig, 2020, p. 112).
Hay q ue tener en consideración, d entro de los asp ectos sociale s, el hecho de que la
universidad medie val exclu y ó sistemáticamente de su s aulas a l ev entual alumnado
femenino. Y esto, que era e viden te para toda Europa, l o era tambié n p ara E sp aña.
3.1. Los prototipos de unive rsidad. París y B olon ia m od elos origi n arios

51

El estudio d e las prime ras un iversidades ha sido de gran interés para los hist or iadores, el
origen d e estas instit ucion es qu e han p ermanecido duran te siglos es decisivo p ara
entender su sentido y no solo f echar su anti gü edad. El tér mino “ unive rsidad ” se h a
mante nido desd e los i nicios, aunque varíe su sign ifica do todas tienen su origen en las
prime ras corporaciones universitarias, a p esar de qu e, su estructura y realidad h aya
cam biad o su esencia a lo largo de los siglos (Peset Rei g, 2015 , p. 10).
Bolonia y Par ís f ueron los do s focos or iginarios de universidad que atraían escolares d e
tierras lejanas. A unqu e fu eron i ndependie ntes en tre sí, en am b o s se buscó un a d efensa
colectiva por parte de los maest r o s y los al u mnos. Con este fin se agruparon en un ive rsitas
– corporaci on es o grem ios – c omo hacían los artesanos y co me r ciantes de las ciudades de
aquella épo ca. Cada uno tuvo una s olución instit ucion al diferente: Bo lon ia es una
universidad en la q u e dominan las corporaciones de estud iante s. Allí, los estud iantes y
los prof esores por separa do consti tu yeron va r ias un iversidades y d istintos co legi os de
doctores, mi entras en París, en contraposic ión a Bolonia, l a un iversidad es do minada por
los magistri o profesores. La u niversidad de m aestro s y b achilleres se formó en torno a la
escuela catedr al de Nôtre Dame (P eset Re ig, 2020, pp. 112 -114).
La Un iversidad en Bo loni a tiene un triple origen: la esc uela catedralicia, q ue con tribu y e
al estudio d e las Ar tes; las escuelas municipales, que contribu y en al estud io del D erecho
Romano; y las escuelas m on ástica s, qu e estim u l an el es tud io d el Derecho Canón ico, la
Ley de la Iglesia . De hecho, lo que Parí s sería a l a s Artes y la Teología, Bolonia l o fue al
Derecho, cuy o s pro fesores son calificados de domini – se ñores – mientras que lo s de las
otras disciplinas serán solo magistri porque, co mo r ec uerda la G lossa de Accursio , “los
doctores iuris son con side r ados entre los maiores de la so ciedad ciud adana”. Cad a uno
de los doctores forma con sus al u mnos una co mitiva, u na co m un idad, “que t rabaja en la
escuela , pero vive tam bién fuera de esta” y q ue se c ompor ta como una familia. Se trata,
sin duda, de un modelo di stin to al que veremos en París (Lario Ramírez , 2019 , p. 42).
En r esumi d as cu entas, el estud io com p arado entre un iversidades y la e specif ici d ad d e su
m o d elo o est r u ctura jurídica , co ntribu y e a co mprender el juego de al ian zas y p od eres
internos existe ntes entre el can ciller, maestrescuela, r ectores, profesores y estud iantes,
personas y gr upos. Por encim a de e llos segu ía interesada por los r eye s o p r íncipes, los
pontífice s y o bispos, las comunidades o los municipios. Tam b ién son d ecisi vo s los
condici on antes so ciales y su s medios econó micos o las cien cia s q u e se enseñan e n

52

relación a su inserción en la so ciedad que las man ti ene. Los model o s con d em as iadas
variantes sintetizan y orden an esas infr aestructuras que fund am entan l a vida un iversit aria.
3.1.1. París
La Un iversit as Mag istrorum et s cho l arium de P arí s, su rgió en el entorno de l as e scuelas
de la catedral d e Nôtre Dame , al fr ente había un c an ciller, dependiente el ob ispo de P arís
que ejercía su autoridad sobre maestros y estud iantes. En los año s d e Pedro Abelardo
(1079-1142) – o simplemente Ab elardo – “el más genial d e los m aestros de su tiempo”,
aquel gen ial maestro que enseñó ló gica y dialéctic a en París con gran afluencia d e
escolares, cuando tod av ía no exist ía una c orporación d e mae stro s. Según cuenta la
Historia ca lamit atum , Ab ela rdo aprendi ó e n vari as escuela s h asta llegar a París, dond e
enseñaba su m aestro Guillermo de Ch am peaux ( c.1070 - 1121 ) , es el p rimer maestro
conocido d e esa escuela, al qu e se enfrenta sobre la cuestión de los universale s. S us
enseñanzas a traían a “una gran m ultitud de seguidores”. A él se a tribu y e el é xito de París
frente a esc uelas co mo Cha rtres o Laon (La rio Ramírez, 2019 , p. 44)
A c omienzos d el XIII se docume nta y a en París l a corporación d e l o s graduados e n artes,
enfrentada al c anciller o esco lástico de la cat edral por s us exi gen cia s en la concesión de
grados y abusos d e su jurisdicción; p retendía q ue le p restasen ju ram ento d e ob edie ncia
— como al r ector — . L o s maestros y grad uados, unido s en un a c or por aci ón o un iversidad,
con el rector a la cabeza, se d efienden. Una bula de Inocen cio III d e 1212 los apo y a; el
cardenal Rob ert d e Courson, d ele gado d el pap a p ara reso lver el co nf lic to, confecci on a lo s
prime ro s est a tutos

25

(1215) aprob ados po r la asamb lea u n iversit aria para la un iversit as
magistrum et sc olarium parisiensium – un iversida d de m aestros y escolares par isi no s – ,
con lo que el papado sancionaba el r econocimi e n to ofici al de la corpor ac ión. En 1231
Luis IX – futuro r ey san to – y su madre, Blanca de Castilla, r econocían form a lmente la
autonomía de la un iversidad (Lario Ramí r ez, 2019, p. 45).
3.1.2. Bolonia
En muchas ciud ades d e It alia la enseñ anza de Derecho estaba u nida a la retórica. E l
derecho civil co mprendía u n conjunto m u y co m p lejo d e leyes: las d ecreta das por

25

Representa la pr imera carta de la Universidad d e Par ís. Bautiza el nombre de la Institución: Universitas ,
palabra que en latín jurídico significa co munidad y q ue servía p ara d esignar a est e grupo (Maurice Bayén,
1978 , p. 24).

53

Dioclecia no (245-305), las de Teodosi o II (408-50) y las de Justinia no (527 -65) unidas a
las d e los godo s (Maurice Ba y en, 1978 , p. 37). Un joven investigador, Irne rio

26

(1055 -
1130), hace un estudio mu y profundo sobre el Código de Justiniano y seguido de un grupo
de glosadores

27

en seña el d erecho ro m ano d el Corpu s Iuris Civilis d e J u sti niano

28

;
tam b i én el canón ico, cu y os inicios vienen de los Con cil ios hisp ánicos de Elvira y Nicea,
se introdu ce una enseñanz a sistemática completa da hacia el 1140 por el monje Graci an o

29

que r eal izó la red acci ón d el Co rpus iu ris canon ici o nor ma s de l derecho de la Iglesia, a l
Decreto d e G racia no enseguida le s iguen l as colecciones Decret ales y el Liber Extra de l
hispánico y cele bérr im o san Raim u ndo de Pe ñafort (Aj o y Sáinz de Zúñiga, 1957, p . 26 ).
La s o bras y la fa m a d e Irnerio y Gr aci ano j u stifi can e l pr esti gio de l a e nseñanza jur ídica
en Bolonia (Maurice Bayen, 1978, p. 38) .
La escu ela b o l oñesa o Studium g enerale scho larium Bononiensis al c an za r enombre
m u n dial. S us estudiantes se agrupan y ob tie n en de Federico I Hohenstaufen [ Barbarroja ]
los p rivile gios c ontenidos en l a Authentica Habita cuando p isó Italia p or vez prime ra en
1158? p ara reci bir la co rona, qu e l os saca del poder c omunal, lo s m aestros d ependen d e
la v illa porque p aga, poniéndolos b ajo p rotecci ó n im p erial; se or ganizan por naci on es,
elige n a los pro fesores y llegan a alca n zar la jurisdicci ón de las esc uelas, asegurando s u
libertad de movimiento, y con d ena ndo a los prestamistas q u e los obligaban a responder
solidariamente p or sus c ompañero s, si n h aber pr estado c au ción o fianza; l o s sujeta ba a l a
jurisdicci ón d e sus m aestros o d el ob ispo. En este texto imperial es tá e l or igen d e lo qu e
después se ha llam ado “ fu ero univ ersitario

30

” (Lario Ramí rez, 2019 , p. 44).
Posteriorme nte, l os papas qu e no se hab ían pr eocupado de la escue la bo loñesa d ada la
prevale ncia d el der echo civil, al su r gir en firme el c anón ico, comi enzan a d arle

26

En el año 115 0 se co nsidera que había en Bolonia de diez a trece mil estudiantes de der echo.

27

Se considera relacionado el surgimiento de las universidad es con los m étodos y la literatura legada por
los glosadores.

28

La codificació n de Justinia no. Esta deno minación se deb e a Dio nisio Godofredeo en la edi ción de 158 3.
Se d istingue del Corpu s iu ris ca nonicum . En la denominación se incluye n: las Institucio nes, el Digesto , el
Código y las Nove las. Justiniano menciona y us a la e xpresión: omn e corpus iuris . CI. 5.13. 1 pr . (García
Garrido , 1986, p. 86).

29

Gratianus cr ea la ciencia d el Derecho canónico e n 12 34 este decr eto es co mpletado por las decretale s y
fue enviado p or el pap a Gregorio IX a todas las universidad es existent e s (Marice Ba yén, 1978 , p. 38).

30

E l fuero escolar señalaba q ué jueces deben enj uiciar a los estu diantes y maestros, apar ece regulado en
las Partidas, ley sépti ma: " Los Maest ros que mu estran las sciencias en los Estudio s pue den juzgar sus
escolares en la s d emand as q ue ovíeren u nos con otros, e en las otras q ue los a mes les fiziesen qu e n on
fuesen sobre pleito de sangre; e non les deven d emandar nin traer d elante otro Alcald e sin s u placer dellos "
Las Siete Par tidas de Alfonso X “el sabio” (B oletín O ficial d el Estado, 2011 . Volumen I).

54

im po rtancia: Hono rio II I en 1219 autoriza a l arcediano

31

para dar la licencia y de
inmediato se les rec ono ce rá autonomía co ntra el c oncejo. Nicolás IV otorgaría en 1292 a
sus graduados, al igua l qu e a los de la Un iversidad de París, el ius ub ique docendi

32

, el
derecho a enseñar en t odo el territor io d e la cri stiandad; con e ll o “ terminaba de colocar
a es a unive rsidad bajo l a garantía y el control de la Ig lesi a ”, sien do la en seña nza una d e
sus fun ciones esenciales, esp ecialmente la enseñ anza sup erior (Lario Ramírez, 2019 , p.
44).
3.1.3. Oxford
La ma y or ía d e las u niversidades e n Eur opa se f undaron en ciudades impor tantes, n o fue
así en O xford. El m od elo d e O xford fu e al principio semejante al d e P arís, un ejemplo
con caracte rísticas p ropias. Se sabe que el p restigio de sus escuela s estaba ya consolidado
antes d e q ue fi naliza r a el siglo XII, p ero su pro tagonism o no se produce h asta 1 208 -1209
con motivo de un conflict o en tre los habit antes del burgo de Oxford y su s estudiantes (l a
ejecución por orden del rey de alguno s escolares provocó un éxodo a Cambridge). Será
Inocencio III qu ien res uel va e l p roblema y, como en otras ocasiones, con el ac uerdo d el
rey encarga a un le gado su y o , el c ardenal Nico lás d e Tu sculum , q ue procure a la
universidad el principio d e su independencia y en 1214 , O xfor d, recibe sus primeros
estat utos y privilegi o s. En Oxford no hubo R ector; al fren te había un cancill er designado
por el obis po de Lincoln en tre lo s do ctores; a corto p lazo fue a b sorbido por l a co rpor ación
universita ria, elegido por esta y co nvertido , por tanto, en el m áx im o respon sable d e la
mi sma, al constit uirse en el verdad ero j efe de la instit ución con ju risdicción ecl es iástica
y c ivil con cedida por el r ey . Al p rincipio se nom br aba con el consentimiento de la
universidad, despu és l o elegía ella p ara do s años, aunque termi n ó convirtié ndo se en
perpetuo desd e el sigl o XV. Com o el canciller no solí a residir al lí, ejercía su s fun ciones
el vicecanciller, ay u d ado por do s procuradores o pro ctores

33

designados por la asam b lea
de la f aculta d de arte s. Tras varios años de c onflict o Enrique II I r econocía la autonomía
de la un iversida d en 1240, pero para contrarrestar su acci ó n , el papa Inocencio IV l a p on e

RAE: “Dignidad en las iglesi as cated rales; En lo anti guo, el p rimero o principal de los diáconos; Juez
ordinario q ue ejercía j urisdicción d elegada de la ep iscopal en deter m inado ter ritorio, y que más tarde pasó
a formar parte d el cabildo catedral”.

32

La universitas alca nza con es ta bula un reconocimie nto co mpleto de su existencia corpo rativa (Tamayo
y Salmorán, 200 5, p. 47).

33

La frecuencia e intensidad de trifulcas callejer as en Oxford co ndujo a la abolición de las n aciones en
1274 ( Tamayo y Sal morán, 200 5, p. 55).

55

“ ba jo l a p rotecc ión d e San Pe dro y d el papa ”, y encarga a los obispos de Lond res y
Salisbur y q ue la proteja n d e los desafíos real es (Lario R amí r ez, 2019, p. 46).
3.1.4. Otras un iversida des
Al grupo d e esas pr ime ras un iversidades d e Bolonia, París y Oxf ord, h abría q ue añ adir
tam b i én la Un iversidad de Med ici na d e Montpellie r, qu e ob tuvo sus primeros estatutos
en 1220 y , au nque le or ganizaron todos los estudios tradicionales, destacó en medicina.
Dependía del obispo de Maguelone, quien control aba también la co ncesión de grados y
designaba al c anciller entre los doctores, al igu al qu e hacía en Oxford el o b ispo d e
Lincoln. Tuvo un rendimiento im p ortante h asta primeros d el siglo XIV qu e sufre un
periodo de d ecadencia p or falta de financiación (Iyanga Pendi, 2000, p. 125). Hubo otra s
universidades que surgieron d e la migración, y a que una d e las “ arma s ” con las que
amenazaban los estud iantes par a enfr entarse a la s autoridades m u n ici pales e ra la d e crear
un studium en o tra ciud ad en la que tuvieran condiciones m ás f a vo rables. A sí es co mo
surge l a Un iversidad de Ca m b r idge, n acida d e la e mi gración d e O xford en 1208, o las
universidades d e Padua (1222) a con secuencia d e la marcha d e maestros y prof esores de
Bolonia. En Or lea ns, p. ej., su instalación no fue aprob ada por el re y n i tampo co por sus
habita ntes qu e no com p rendieron l a importancia que la universidad d aría a su ciud ad,
gozando d e innumerables pr ivil eg ios pon tificios (Mau rice Ba yen, 1978 , pp . 44 -45). En
cuanto a Angers, fue producto de la secesión d e Par ís d e 122 9-1331, años en los que
aumentaría el p restigio de Oxford . Son los casos m ás cono cidos, pero no los ún icos.
Orleans se convirtió, d e hecho, e n la “ f acultad de d erecho civil ” de la u n iversidad d e
París, donde esta disciplina hab ía si d o prohibida e n 1219 (Ma urice Bayen, 1978, p. 46).
Otras veces las universidades se crearon por d eci sión d el rey , co mo Nápoles en 1224,
(considerada la universidad lai c a más anti gua en el m u ndo). A finales del X III e i nicios
del XIV se fundaría, tras alguno s ensay os en Lisbo a, la p r im era universidad portu guesa.
Fue creada en Lisboa-Coim br a por el rey D ion ís en 1288, aprobada con alta partic ipación
de la I glesia y financiada por el Papa Nicola o IV en 1290. Se o t or gó pro tecci ón real a los
estudiantes, se vigilaron sus alojamientos y s e co ncedió l a jurisdicción al obispo cancille r.
El rey, cu y o p eso er a decisi vo n ombró con servadores de la universidad y , c on el tiempo,
adquirieron la j ur isdicci ó n universit aria ( Peset Re ig, 2020 , pp. 130-131).

56

En el Reino de Castilla-León y Po rtugal se sigu e el m od elo de Bolonia, excep to Palencia ,
que es d e carácter te ológico, mientras q ue la s del Reino de Aragón sig u en más de c erca
el m od elo d e las universidades francesas d e Montpellie r y so bre t odo el de Toulouse, en
el caso de Lérida en el 1300 , o Huesca 1354 el m o d elo seguido es el d e Bo lonia.
4. NA CIMIENTO Y DESARROLL O D E LAS UNIVERSIDADES EN ESP AÑA
4.1. El origen de la s u niversidades en España
Hasta el si glo X II eran lo s estudiantes y m aestros extranjeros m ovidos por el d eseo d e
aprender los que h abían venido a las escuelas h ispánica s, esp ecialmente a las d e To ledo,
pero l a situación ca m b ió y l os e studiantes esp añoles se viero n for zados a acudir a centros
superiores extranjeros con siderándose por las autoridad es civile s y re ligiosa s una “fuga
de cerebros ” y una de las razones p ara la f undación de nuevas universidades (Barcala
Muñoz, 1985, p. 91).
4.2. Universidades me dievales
4.2.1. Universidad de Palencia
La p rimera universidad creada en los reinos cristianos de la Península Ibérica fu e la de
Palencia, en 1208 por el re y Alfon so V III de Castilla qu e eleva a ca tegoría de Un iversidad
la escuela ep iscopal d e Palencia ( Ba ye n , 1978 , p. 57) . La finan ciaci ón corrió a cargo d el
tesoro r eal . Para P alencia se h abla de que el re y con cedió “ magna stipendia ” y so ldadas
a todos los pro fesores ( Barcala Mu ñoz, 1985, p . 102). L a cola bo ración del obispo Te ll o
Téllez de Men eses fue, co m o no s relata el cron ista Lucas de Tu y , imprescind ible en esta
transformaci ó n . Sin e m bargo , i nvestigaciones r ecie ntes ap un tan la posibilidad d e qu e
dicho Estudio existiera ya en los últimos año s del siglo X II (J esús san Martín, 1942 , p.
17; Torremocha Hernández, 2013, p. 38).
Alfonso VIII do tó con pr ivile gios y medios económicos a la U n iversida d palentina
fome ntan do así l a llegada de m aestro s extra n jeros co mo Lanfranco , Gu illermo L ombardo
y , pr esumi blemente, Hermann el a lemá n y Odo de Ché riton. Tras e l f allec imiento de
Alfonso VIII en 1214 , el Estudio G eneral de Palen cia en tró en crisis h asta q ue, en 1220,
a petición d e Fernando III, co n el m otivo d e pod er costear los gast o s d e cuatro maestros
que explic asen Teología , D ecretos, Lógica y Gra mática, el p apa Honorio III cedió por un
quinquenio la cuarta p arte de las tercias eclesiástica s de los d iezm o s correspondientes a

63

las cáted ras o elegir r ector. Los máxim o s en cargados de regir la institución y tomar las
decisi on es eran los gobernantes munici pales. A finales d el siglo XV, en los estud ios
menores de nu eva c reaci ón , f inanci ado s por los ay un tami en tos, ni se organiz aron
naciones, n i los r ectores y catedráti cos tuvieron ap enas pod er. Las u niversidades eran
dependencias del m u n icipio , muy d istintas a las de Salamanca, e in cluso a las de Lérida.
En cambio, en los territ orios d e Castil la es te m od elo no fue frecuente te niendo en cuenta
que las relaciones en tre estudiantes y vecinos en Salamanca y Alcalá fu eron tensas (Peset
y Menegu s, 2000 , p. 207).
4.3.4. La s un iversidades colegiales
Aunque los sigl o s h an modificado su estructura, ho y , O xford y Ca m b r idge son
reconocidas como universidades formadas por colegios, donde con viven est ud iantes c on
profesores y t utor es, y donde se d an las c lases y se trabaja.
Los colegios tam bién existieron e n París casi desde el principio, a finales de la edad media
e inicios de l a edad m od erna, iniciado s los est ud ios e n la escuela catedr al de Nôtre Dam e
y en varios monasterios y con ventos a dond e acudían los estudiantes p ara aprender; los
escolares graduado s se organizaron en n aciones — principalme nte de ar tes o f ilosofía, qu e
elegían al rector — . Con l o s años, fund aron num er osos colegi o s, y la docen cia se f u e
realiza ndo en su seno , de manera qu e el es tud io general r econocía es ta estructura co legial
que con trolaba los grados (Peset Reig, 2 000, p. 190) . Al pr incipio eran hospiti a , albergu es
para estudiantes o socios ( socii ) . C omo ejemplo, alrededor de 1257 Robert d e So rbon
fundó el co legio de la S orbon e, para estudian tes d e teología no monásticos ( Gieyszt or ,
1994, p. 133).
En la p enínsula, los colegios, al m eno s en l a Ed ad Media no tuvieron t an ta impor tancia ,
es en la Reform a y C on trarreform a cuan do adquirieron una importante significaci ón
constitucional y ed ucativa. S e crean colegi o s p ara estudiantes pobr es y , en Alcalá se
quiere imitar la estructura de Par ís, aunqu e los r esultados no serían semej antes. En
Salama nca en 1381 se fund a el primer colegio

40

para estud iantes pobres, el del P an y

40

Se señala co m o hipótesi s que los fundadores m ed ievale s de colegios universitarios pusieron en valor,
primero, « el bien de sus almas y la re misión de sus pecad os, sin ex cluir, por supuesto, la a yuda y
coop eración a las necesida des de la Iglesia » , se g undo, “ el in terés po r formar h ombres d e l etras po r el bien
de la iglesia y el reino ”, y, tercero , « En to das ella s aparece co mo fin primario, la formación intelectual y
moral de clérigos po bres e ignoran tes » (Rodríguez- San Pedr o, 2014 , p. 326).

64

Carbón

41

; después aparecen otros, el pr ime r colegio may o r, S an Bartolomé surge en 140 1
— imita también el colegio españo l d e San Cle mente

42

, en B olonia, fund ado por el
cardenal G il Álvarez d e Albornoz, h acia 1367 — . D iego de Anay a y Maldon ado, ob is po
por en tonces de S alama nca y u n o de los ho m bres más influ y entes de su épo ca, lo d otó
con ma no generosa, a lb ergando a l principio quince estudiantes becari o s, bachil leres, que
elige n su R ector y forman una comunidad autónoma . En su s inici os se p retend ió y logró
im partir algun as en señanzas de teolo gía y cánon es, incluso en alguno s m o mentos se
pretendió otorgar grados. Sin embargo , la universida d estaba ya m u y arr aigada, y n o cedió
ante éste ni los otros tres co legi os may o res. A l a larga, prefirie ron c on trolar las cátedras
y los c laustros, aunque r espetando las estru cturas universitarias trad ici o nales. Fuer on
estos colegios m a y o res, así co mo Santa Cruz d e Valladolid y San Il d efonso d e Alcalá,
caldo de cu lt ivo de catedráticos y de al tos cargo s de la coron a y la I glesia. A unque meno s
poderosos, los hubo en otras u niversidades, como San Vicente y S antiago en Hu esca o
Santa María en Lé rida. En Valenci a, el r ector Joan de Salay a a su vuelta d e París c reó un
colegi o a imitaci ó n de aquéll os, p ero fraca só (Peset y Men egus, 2000, p. 210).
Hay qu e destacar o tra f orma q u e adquirieron algunos colegios en las tierras d e la coron a
castellana. En ocasiones, se crearo n en pob lac iones qu e no tenía u n estud io general
previo, all í su proceso fu e o tro, ob tenie ndo d el papa la cap acidad d e conf erir gr ados y
pasando a constituirse en un iversidades. En todo caso, era un a situaci ó n mu y d istinta a
París o a O xford en el renacimiento. Esta vía sirvió para la crea ción de num erosos ce n tros
universita rios en Castilla du rante el s iglo XVI, cu ando ap enas se f undan universidades
claustrale s d el m o d elo de S alamanca o Valla do lid. La p rimera fu e Sigüenza, donde el
arcediano Ju an López de Med ina cr eó el colegio de Sa n An tonio d e Portaceli , al q u e
Inocencio VIII perm itió conceder grados por bul a de 1489 — a solicitud del card enal
Mendoza — . Estaba co nform ado po r tr ece co legi a les q ue elegían al Rector — al mismo

41

«Vicente Beltrán d e Heredia ya señaló la dependencia de Bolo nia de la Sala manca d e los siglos XIII y
XIV en su Cartulario, t. I, 1 94. El m i smo Beltrán sugiere una pluralidad de rectores estudiantes, elegidos
por las diversas « naciones » d e escolar es. En las co nstituc io nes del co legio de Pan y Ca rbó n de 1381 se
habla del rector de los ca stella nos. La ap arición de un rector únic o cr istalizará en el siglo x v» (Rodr íguez
San Pedro , 2014, p. 11 3).

42

“ En septiembre de 1364 el cardenal Gil de Albornoz, obrando en su poder la correspondiente autorización
de Inocencio VI, r edacta su testa mento. E n él ord ena que en la ciudad de B olonia se levante un Collegiu m
Scho larium i n loco decenti – un co legio de escola res en un lugar adecuad o – , que se co nstruya allí u n decens
hospitium – un alo jamiento d ecoro so – con j ardín, aulas, habitacio nes y una capilla en hono r del Bea to –
luego Sa nto – Clemente Mártir, y que esa “casa o co legio” se lla m e d omum Hispano rum – casa de los
Hispanos – . Y declar a al colegio h eredero u niversal de todos sus bie nes. As í es co mo nace la primera
fundación del movimiento colegial e spañol, conocid a com o Colegio de Sa n Clemente o Colegio de los
Españoles” (Dá maso de Lario, 201 9, p. 93).

65

tiem p o es Rector d e la un iversidad — e intervienen en la d esignaci ón d e los profesor es;
el canc iller es el obispo. No todas las universi dades c olegiales estuviero n, en verd ad,
dominadas por su colegio (Peset y M enegu s, 2000, p. 210).
La f und ación realizada por el carden al Jiménez de C isneros en Alcalá d e H enares sigu i ó
el modelo d e un iversidad colegial , p er o con m a y or r iqueza y semejanza con las do s
universidades may ores (Salamanca y V al lad olid). La bu la ínter cetera

43

de Alejando V I,
de 13 de a bril de 1499 , le o t orgaba — a soli c itud de los re y es c atólicos — f aculta des para
levantar un colegio y e stud io a semejanza de San Bartolom é d e Sala manca, y c on los
privilegios de V alladolid, Salamanca y Bo lonia. El ab ad del colegio de l o s Santos Justo
y P astor sería canciller, y o torgaría los grados d e do ctor y licenciado, p revio e xamen de
tres maestros o doctor es d el estudio, mi entras el r ector sería un co legi a l d e San Ildefon so,
elegi do por sus compañ eros y do tado de amplias f acultades jurisdicci o n ales y
discipli narias so bre e scolares y profesores. La s r entas pertenecían a l colegio m a y o r, y l o s
profesores se elegi r ían por v o taci ón d e los estudiantes. En estos caso s, las universidades
esta ban so m etidas a u n co legi o, qu e era fund ación d e un p articula r, or ganiz ada a su
voluntad, dentro de las norma s r egias y pon tifi cias junto a las costu m br es aca dé micas de
aquel tiem po . Aparte d e San Ildefonso funcionaron otros colegios, tam b ién do tados por
el cardenal Ji m énez de Cisnero s, que, aunque sujetos al may or, formaban una
constelación inspirada en París

44

. En cam b io, el colegio de Cisner os se considera l a
“ cabeza y el alma ” — su rector, sus colegi ales, su patrim o nio — de la unive rsidad
complute nse, qu e J imé ne z de Cisneros estableció e n Alcalá po rqu e no qu ería subordinarla
al pr ima do o a la catedral de To ledo, par a tener m ay o r autonomía. En t odo caso , l a idea
de fundaci ón de una un iversidad suje ta, e n may o r o m eno r m edida, a u n colegio fu e m u y
extendida. L a razón p ara est ab lecer es te m o delo de un iversidades d epe ndía de la vo luntad
del fund ador qu e l as do ta d e re n tas y redacta sus c on stit u cion es. E n general, su
localizaci ón se d ebe a un clérigo o a un prelado, qu e quiere favor ecer el lugar en qu e
nació, vivió o desempeñó cargos. Básicame nte, al o riginarse la may o ría d e la intención

43

“La m ayor pa rte de lo solicitado en este primer b loque s erá concedido en esta primera carta bulada " ínter
cetera " , mientras el resto lo s erá en los otros do s d ocume ntos, y se puede ase gurar que l a decisión de la
concesión fue ado ptada personalm ente p or el papa Alejand ro VI ( 1492 -1503), ya que al fina l de este primer
bloque él m ismo esta mpó, como era co stumbre, la decisión " fiat ut petitur ", "hágase co m o s e pide" , seguida
de la letra inicial de su no mbre de pila " R", de "Rod ericus Borgia"” (Carta bulada de Alejandro VI) .

44

Par ís tenía a finales del siglo XV u nos 70 co legios incluidos los monásticos (Gieysz tor, 199 4, p. 131).

66

de ob ispos o alto clero de las c atedrales, se en cuentran en ciudades e piscopales, a lgunas
con alta poblaci ón , aunqu e no todas (Peset y Menegus, 2000, p. 211 ).
4.3.5. Colegios jesuitas y c on ventos domi nicos
La c aracterística q ue d is tingue las u n iversidades creadas en torno a un co legi o de la
compañía de J esús o d e la o rden de Sa nto Do mingo, qu izá no es d iferent e al modelo
colegial, ya qu e, igualmente la institución universita ria qu eda absorbida y do mi nad a por
otra institución , ajena a su estructura. Aquí tam b i én le viene d ado el r ector y e l
nombrami ento de p rofesores por un a instancia externa (no s u ele h aber v o tación e scolar,
igual qu e en Alcalá). L os claustros d e doctores no exi sten o t ien en esca so pod er. Sin
embargo, la d iferencia p rincipal está en qu e l as universidades colegi o son fundaci ones
del clero secular, esto es, el f undador suele ser un e clesiástico d e alto rango en la jerarquía
de l a Igl esia, con un a aportación destaca ble de bienes y r enta s para su so stenim iento,
aunque la may o ría eran r entas eclesiásticas cedidas por el p apa. En cam b io , c u ando se
incorporan a un convento o casa de reli gioso s, las aportaciones son menores y su elen
pertenecer a la co m un idad religiosa, y no tanto a la acad émi ca. Aunque t a m bién había
ay u das exte rn as, tanto de los pa pa s, com o de gen erosos fundadores. Es el caso, en tre
otros, d e Almagro y O rihuela. Almagro fue una f undación d e Fema ndo d e C órdova,
clavero d e l a o rd en d e C alatrava , que ma nifestó su d eseo d e erigi r y do tar una u niversidad
en esta p ob lac ión, e n el convento d e los dominicos p ara favorecer a éstos y a los novici o s
de la orden m il itar; fue aprobada por Julio III en 1550, aunque em p ezaría a funci onar más
de vei nte añ os después; se puso en e n tredicho su fa cultad de d ar gra do s h asta f inales d e
sigl o, que se a dmitió en artes y teología. En cuanto a la fund ación d e O rihuel a se deb e a
Femando d e L o azes, ob ispo de L érida y de Elna, que d edicó s u for tuna a e stablecer un a
universidad en el con vent o de l os dominico s, donde p rofesaba y fu e r ector dur ante años
un sobrino o hijo su y o (Peset y Men egus, 2000, p. 211 ).
4.4. Organización y pod eres
Hasta pr incipios del s iglo XIX se cono cen en Espa ña tres p rototipos de universidad. El
prime r arquetipo, c u y o ejemplo es la Universidad de Salam anca, está in spirado e n el
m o d elo bol oñ és debido a su orienta ción j ur ídic a, su control recaía so bre el clau stro, con
un canciller representante d el Pap a que m antenía la jurisdicción incluso más a llá d el
ámbito académi co, o cupando el r ect or un segundo plano. El segundo , es la Un iversidad

67

de Alcalá , qu e imita ndo la estructur a p arisina fue fund ada y amparada en un colegi o en
el q u e r eside el pod er efecti vo qu e ejerce el re ctor . El tercer arquetipo lo o frece la
Universidad de Vale ncia, que depende d el m un icipio en su fund ación y administración ;
su canciller, que nombra un r ect or entre los canónigos de la catedral, es el a rzob ispo .
Todas ellas gozan d e gran autonomí a f ren te al Rey , su s rentas proceden de diezm os,
además de los d erec hos p agados por lo s estudia ntes y gradu ados. Las un iversidades
may o res, Salamanca, V alladolid y Alcalá eran entonces m u y prósperas (Arias Rodrígu ez,
2015, p. 59).
El maestrescuela salmantino o cancela rio, en su caso, es, en pr incipio, la autoridad má s
alta

45

com o representante d el pon tífic e, así le co nfiguran las constituci on es d e Mar tí n V
(1422) (Mariano P eset y Jo sé Luis Peset, 1974 , p. 43). H acia la m it ad d el siglo XIII surge
en Es paña l a pr im era l eg islación unive rsitaria p romulgada por un Est ado: las P artidas. El
tít ulo 31 d e la segund a part e d e este l ibro d e l e yes, c on sidera do una summa de d erecho,
contie ne las disposiciones por las que d ebían regi rse los Est ud ios e n el Reino d e Cast illa,
especialme nte en Salamanca. Medio siglo después se pro m u lga el Liber co nstitutione d e
Lé r ida (la otra gran reglam entación universitaria medie val, p ara los Estudios d e la coron a
aragonesa). A m bas recogieron con toda segurida d pr áct icas y costu mbres anteriores,
ambas también sirvier on d e modelo m ucho ti em po ; a es to hay q ue un ir las constitucion es
salmantinas del pa pa L una y, la s más du raderas e im po rtantes del p apa Martí n V s ob re la
organizaci ón de la instituci ón en la regulación d e cargos y ó rganos académicos (claustro
de diputados), grados, conducta, c ostumbres e indum entaria … (B arcala M uñ oz, 1985, p.
99).
Hasta la época d ecim o nón ica, en España, el modelo de un iversidad es ec lesiástico o
clerical , gremiali sta y con g rados d e bachiller, li cenciado y do ctor. El título de bachiller
se ob tenía tras estud iar unos años en un a faculta d, superando un examen que habilitaba
para el ejercicio d e prof esi o n es com o el d erecho o la medicina. En cuanto a la licenciat ur a ,
que era el grado fund amental, presentaba má s dificu lta d es, pu es re quería la sup eración de
varios ejercicios an te el claustro p len o. El tít ulo d e doctor era considerado, tan sol o, un
fasto co m p lementario y c ostoso al que sólo asp iraba n usualmente los catedráticos y , po r

45

Destaca el p apel pred ominante del Maestrescuela “ Sch olast icum, cui Un iversitas ipsa p ost Apostolica m
Sedem inmediate subiecta existit ”, «iu dex o rdinarius ip sius universi tatis...» ), su pre dominio en la
institución universitaria s e deduce de la disponibilidad del recurso de la e xco munión co m o medida
preventiva u nas veces y disuasor ia o definitiva otras que también alca nza al rector a título individ ual ( Valero
García, 1 985, p. 48 -52).

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tanto, era po sterior a la obtención d e la c átedra y para a lca nzar ese gr ado con taban con un
plazo de do s años. El absentismo o el plur iem pleo se c onsideran r espuestas lógicas a la
falta d e rentas y salario reducido, qu e p ara ser percibido en su totalidad exigí a
previamente a los aspirantes realizar e l p ago de fu ertes su m as, especialmente e n el caso
de los grados may o r es ( Torr em o cha Hernández, 2013, p . 131 ; Arias Rodr íguez, 2015, p.
59 ).
El ren acimient o y la r eforma, al pr ovocar la quiebr a d e la concepción medieval d el
m u n do, i niciaron una crisi s en la un iversidad vinculada a aquell a concepción. A lg unas
universidades a ceptaron en m a y or o menor g r ado el h umanism o y la nu eva ciencia . O tras
permanecieron cerradas en un a ristoteli s mo fr acasado. P erdieron su sentido confesional,
se n acionali zaron y fueron cat ólicas o protestantes según la r eli gión del p aís en que se
encontraban. En Espa ña hubo un m o mento de auge universita rio, ref lej o de su forta leza
política y cultural. En 1508 , el Cardenal Cisnero s fundó l a universidad de A lcalá, fo co
del hum anismo hispánico. Al o tro la do del m ar se crearon t ambién las pr ime ras
universidades america nas ( Santo Domi ngo , México, Lima) y las asiáticas (la de San to
Tomá s, en Manila).
La s universidades españolas f ueron ce ntros de la con trareform a, y destacaron en t eo logía
y h u manidades m ás que en las ci en cias de la naturalez a. Pieza esencial de las princi pales
universidades españolas fueron los colegi o s m a y o r es, instit ucion es , que com o sab emos,
fueron fund adas por grandes señores y q ue debían albergar a estudiantes selectos
(becarios). Pronto se co nvirtieron en semille ro d e futuros gob ernantes y alt o s jefes
milita res y eclesiásticos. Sus a n tiguos colegiales mantuvieron generalme nte en tre sí un
gran esp íritu de soli d aridad. L a selección no se hacía siempre po r m éritos y fu era de e ll o s
quedaban la inmensa m a yoría de los est ud iantes, los m an teístas

46

, q ue vivían pobremente.
Por o tra parte, junto a las grand es universidades y a existentes u o tras que entonces se
crearon y qu e tuvie ron un sólido prestigio, com o Zarago za o Santi ago , ap areci ero n

46

Era mejor ser “colegial meno r” que simple “ma nteísta”, c on este nombre se conocía a lo s estudiante s
universitarios sin ad scripción a una institución . L o s co legiales se rec onocían p or las becas y lob as ( la loba
era un alza cuello que se ce ñía en la zo na del p escuezo y después s e e nsanchaba hasta los ho mbros p ara caer
desde estos hasta los pies”, el m anteo, “de co lor h onesto”, consistía en u na ca pa con un cuello p equeño que
llegaba ta mbién hasta los p ies. Entre a mbas los co legiale s llevaban u na beca, cuy o colo r identi fica ba el
colegio mayor al que p ertenecían) er an sotanas d e colo res pardo s q ue les imponían sus fundacione s
(Dá m aso de Lario, 201 9, p. 105) .

69

tam b i én p equeñas un iversida des cu y o s títulos serían po co valorado s, com o S igüenza,
Osuna, Oñate y otras un iversidades me n o res.
Los siglos XVII y XV III fu eron, en ge n eral d e decadencia, so bre todo en Francia y en
España. En Francia, en ciclopedistas e ilustrados arremetie ro n contra la universidad,
acusándola d e se r un ob stáculo al prog reso. L a Revolución l as suprimió en 1790 , c on la
idea de sustituirla s por un conjunt o de escuel as e sp ecial es. En España la a narqu ía cu ndió
en las u n iversidades ya con los ú ltim os A ustrias, sobre todo con lo s colegios may o res.
Felipe V, com o s anción polí tica por haber apoyado a su riva l el a rchiduqu e, suprim ió las
universidades catalanas y las su stituy ó p or un a nu eva en Cervera (1717). S e acentuó la
decadencia general, abundaron l as críti cas de los il u strados, que abogaban por la creac ión
de escuelas superiores extrauniversitaria s, ( escuela d e medicina en Cádiz y Barce lona, d e
artille ría en Sego via, d e minas en Almadén, d e caminos en Madrid) Carlos III inició la
reforma centralista y atajó la i n d isci plina de los colegios may o res.
Fue d ecisi va para la reforma la p resentación por Pérez Ba y er d e su « M emo rial por la
libertad de la l it era tura e spaño la

47

» . Este antiguo c atedr áti co de Sal a manca « ma nteísta »
desahogó s u od io contra los cole giale s, a pesar de que ha bía h echo su c arrera gracias a su
protección. De todas for mas, desde la época del Marqu és d e Ensena da el problema estab a
planteado e n unos t érmi no s qu e exi gían una intervenci ón del poder po lí tico. Los Decret os
de reform a d e 1777 pusi eron definiti v amente fin al pod er c o legial con una rad ica lidad
may o r de la qu e su s propios aut o res pr evieron, pues a partir d e este m o m en to los Cole gios
cami naron haci a su ext inción defi n itiva, q ue les llegó con Godo y veinte años después. El
balance d e la refo rma es negati vo e n c ua nto al objetivo d e sacar a las u niversidades de su
decadencia; en cambio, fu e un éxito respect o a los ob jeti vos d e má s largo a lca nce, es
decir, la centralización , uniformizaci ón y en d efinitiva e l establecimiento d el m o nopo lio

47

Pér ez Bayer criticaba en su «Memorial por la liber tad de la literatura española» (177 0) las irregularidad es
que se cometía n en la obtenció n de los grado s de bachiller y s u reconoci miento en las universidad es
españolas. Pér ez Bayer, e n l os co mienzos de la crisis un iversitaria en Espa ña, molesto y disgustad o,
m ostrab a su aso mbro ante esta circun stancia: " En el punto de la jurisdicción pasiva o fuero de los Colegios
y Colegiales confieso ingenu amente que ni sé n i hallo donde h acer pie. De suerte q ue si n o fuese verdad
que todo homb re está sujeto a las P otestades más sub l imes, co mo n os en seña el Apóstol, diría yo q ue los
Colegios y Colegiales son la ex cepción única a esta regla, y lo s que no tien en d ependencia n i sujeción
algun a en este mund o. [. .. ] Si les con viene sustraerse a la jurisdicció n Real, como lo ha n intentado en
varios casos, se retiran al Sagrado d e la Ig lesia, y alegan para ello que sus F undacion es fueron h echas
por Prelad os Eclesiásticos y con la autoridad Pontificia; y que en lo antiguo las visitaba n los Cabildos de
las Catedrales. [ ...] Así pa san los Cole gios sin p eligro estos dos, qu e son los principales ríos de la
jurisdicción, y d espués les es fá cil saltar o pasar a pie en juto los otros brazos meno s ca udalosos " ( Polo
Rodríguez en Cátedr a y Valer o, 2020 , pp. 205 -220).

70

estatal de l a U n iversida d. En este sen tido, el pro ceso iniciado en el r einado de C arl os II I
tendrá un a con tinuidad ab soluta hasta l a instauración d efiniti va de la U niversidad liberal.
En 1789 Fl or idabla nca en cargó una encuesta un iversitaria con el objeto d e abordar de
nuevo la reforma universitaria, aunqu e no llega ra a h acerla él p ersonalm en te, p ero si los
mi nistro s de Carl os IV que le sucedieron, los c u ales abordaron en re p etidas ocasiones un
problema y a d efinitivamente asu mido como negocio d e estado (Á lvarez d e Morale s,
1985, p. 477).
4.5. La Un iversidad del si glo X IX
En el siglo XIX se produ jo un nuevo renacimiento de las un iversidade s, gracias al
m o v imiento de reforma qu e invadió casi todo s los paí ses.
A parti r d el sig lo X IX, la consolidación d e lo s esta do s nacionales, así co mo la
transformaci ó n d e las estru cturas económicas y so ciales en O ccidente, dar án lugar a la
aparición de nuevas dem andas en el ámbito del s aber y su s instituciones. Entre éstas
sobresale la un iversidad que se ocupa de la e du cac ió n en su nivel más alto. No se trata,
sin em bargo , d e las institucio nes surg idas en la Edad Me d ia, la un iversida d h a d e
transforma rse p ara respond er a las d ema nd as de la sociedad. Al mism o tiem p o que se
produce una renovación institucional decim o n ónica se plantearán algun as
recome nd aciones que, d esde el terreno de la f il osof ía y la po lí tica, aco m pañ arán a un a
instituci ón qu e se desarrollará a la vez qu e los estado s -naci ón

48

. Así su rgen los tres
grandes m odelos de un iversidad – el germá nico, el b ritánico y el francés – (Casanova
Cardiel , 2015 , p. 50).
4.5.1. Principales m od elos de organización universitaria:
4.5.1.1. Modelo anglosajón de unive rsidad
A p esar de las s ingu larida des de la U niversidad inglesa ( inicialme nte o rientada a la
formación de clases so ciales el evadas) o no r team ericana ( caracterizada por el cultivo d e
la c iencia y la t écnica al serv icio de la socie d ad y las nece sidades d el e ntorno), el m o d el o
anglosajón se configura por su fundación y f un cionam iento al margen d el Estado y , en

48

“ El Estado -nación es la com binació n de dos en tidades. L a nació n es u n pueb lo o un co njunto de personas
que co mparten una id entidad co lectiva lla mada nacionalida d y el p rop ósito d e seguir for mando par te d e
ella, mien tras que el Estado se configura cuando ese pueblo ej erce su sober anía en un territorio y baj o un
gobierno pr opio” (Basave B enítez, 20 07, p. 8).

71

consecuencia , p o r su autonomía en relación al poder púb lico . El estatuto no fun cionarial
de sus p rofesores y el ejercici o profesional de sus diplomas que no tienen carácter
habilitante , en p rincipio, son caracte rísticas ex tendidas tambié n a las un iversidades d e
creación estat a l. La d escripción d el modelo británico, al igua l qu e el alemán, encu entra
una importante d eterminación a partir d e la creación d e las nu evas instituciones
educativas su p eri ores. La reno vación d el modelo un iversit ar io an glosajón, en el qu e
predomi na la trad ición de las u niversidades de Oxf ord y Ca m br idge, se c on cretará en tre
otros factores con la fundaci ón , a los comie nzos de la segunda mitad d el XIX, d e la
Universidad Católica d e Ir landa, cu y o R ecto r, el card enal inglés John H enry N ewman,
señala en sus planteamie ntos el carácter d e la institución educativa sup eri or. Su
pensamiento se b asa en la con ce p ción un iversit a ria d e Oxford, en la cual, d estaca la
preeminencia d e un a educación humanista , y e l cultivo d el intelecto

49

frente a una
forma ción sim p le mente “uti litarista” .
4.5.1.2. Modelo francés de universida d
Por su parte, el modelo fr ancés formado a prin cipi o s d el si glo X IX con Napoleón, es el
de Universidad-Estado que i nstrume nta los fines de éste . Se trat a de una corporaci ón
estatal d e carácter centrali zado y un iformi sta, con sedes en l as provincias, configurado
como un servici o ad ministrati vo del Es ta do; sus prof esores son funcion arios,
reservándose el estado la co ncesión d e los d iploma s hab ilitante s p ara el ejercicio
profesional.
Fi na lmente, el modelo un iversita rio f rancés, qu e inf luiría d e m anera no table en nu estro
m o d elo un iversita rio, responde esen cialm en te a un model o d e form ación profesional
selecta. La im p o rtancia e n el desarrollo de com pe tencias pr ácticas y pro fesionales,
confiere a l a institución universit aria fran cesa un r asgo propio y diferente a l os d emás
m o d elos. La n u eva institución d e edu cac ión sup erior desarrolla un m o d elo opuesto al
suprimido a n terior m ente a f inales del s iglo XVI II; en base al monopolio est a tal d e l a
enseñanza, alta centralización y un idad corporat iva, su carácter laico o civil y su prop ia
capaci dad de crea ción

50

. En e l m o delo fra ncés, l a universidad se verá definida d e m an era

49

Rafael Martínez Rivas Un iversidad de Navarr a. https://www.universidadsi.e s/la -idea- de -un iversidad- de -
john-henry-ne wman -verdad-y -comunidad / (fecha de co nsulta 14/10 /2019).

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“Art. 1. Será creado, baj o el nombre d e Univ ersidad Imperial, un cuerpo encargado
exclusivamente de la ense ñanza pública en todo el Imperio;

72

esencial a través d e su ord enam iento jurídico

51

emanado de la administraci ón
napoleónica. Así, en may o de 1806 Napoleón instituye b ajo el n o m br e de Universida d
Imperial, un cuerpo dedic ado en excl u siv a a la enseñan za y la educación pública en todo
el Im perio, el f uncionario que lo d irigí a infor m aba directamente al emperador y gozaba
de gr an independencia. Do s años d espués era absorb ido por un a administración central
que vota la ley y expide el decreto n apoleónico de cr eación de la Un iversidad Imperial.
(Walter Rüegg, 1994, p 4).
La centralización admi n istrativa del m od elo fr ancés tiene rep e rcusión en el gob ierno
universita rio, pr esidido por el Gran Maestro d esignado por Napoleón, ostenta facultades
ejecutivas en e l n ombramient o de lo s rectores d e las academia s, d e d ecanos y direct ores
de facultades y cen tros, así co mo en la provisión de cátedr as y becas. En estas funcion es
le a po y an un ca nciller y un tesorero, el p rimero al c uidado d e l os archivos y el s ello de la
universidad y , e l segundo , com o responsable de los presupu estos d e la universidad.
Adicionalmente, u n c on sej o un iversita r io se h ace cargo d e la discusión y elabo ración d e
reglamentos, así c o m o d e otras ta reas legislativas (Gómez de Castro, 1988, p. 96).
4.5.1.3. Modelo alemán de universida d
El m od elo alemán se atribu y e al estudioso, esta dista y humanista Wilhelm v on Hum bo ldt
(1767-1835), por s u insi stencia al r ey d e Prusia en la preferencia sob re el modelo f rancés
al de i d eas liberale s d el t eólogo y f ilós ofo F riedric h Schleierma cher , c u yo m od elo de

Art. 2. Los miembros de la entidad educadora contraerán obligacion es civiles, especiales y tempo rales;
Art. 3 . La orga nizació n del cuerpo de en señan za será p resentada en forma d e ley al cuerpo leg islativo en
la sesión d e 1810”.

51

Ade más d e la Le y de 1 808 (144 artículos) Nap oleón sancionó vario s d ecretos más: el 2 4 d e marzo de
1808 , el Decret o imperial so bre la dotació n d e la universi dad. El 1 7 de septiembre del m is mo a ño, el
Decreto im perial concer niente al reglamento de la Universid ad Im perial (30 artículos); (art. 1 ) la fórmula
del juramento del Grand - Maître: “ Seño r, yo juro ante Dios a V.M. cumplir todos los deberes que me son
impuestos; de no servirme de la autoridad sino para formar ciudadanos adictos a su religión, a su príncip e,
a s u patria y a sus padres; de f avorecer, por todos los medio s a mi alcance , el progreso de las luces, de lo s
buen os estud ios y las buen a s co stumbres; de perpetu ar las tradicio nes p ara glo ria de vu estra dinastía, el
bienestar de los n iños y el reposo de lo s pad res de familia ”. El Decreto imperial del 11 de d iciembre de
1808 para dar a la universidad bienes de los antiguos estable ci mientos d e instrucció n pública (3 artículos).
El Reglame nto sobre los d erech os m o netarios d ebido s a la universidad p or ex ámenes, grado s, etc. (1 8
artículos); en e ste Reglamento se d etermina el te xto d e lo s dip lomas. El Dec reto del 9 de abril d e 180 9 (7
artículos) sobre lo s Se minarios eclesiá sticos. El Dec reto del 4 d e junio de 18 09 q ue acuerd a la r elación de
las antiguas escuelas con la universidad ( 32 artículos). El Decreto del 1 1 de j ulio de 1 809 (17 artículos)
sobre las causas d e exclusión de los alumnos de los liceo s. E l Dec reto del 2 8 d e noviembre de 1 809 (14
artículos) sob re los pre mios decenales por obr as de ciencias, literatura y ar te. El Decreto del 1 5 de
noviembre de 1811 sobre el ré gimen de la universidad en r elac ión a los liceos, los colegios , las institutions
y pensione s y las co m pete ncias j urisdiccionales de la universidad (193 artículos). El Decreto del 12 de
febrero d e 1812 sobre la “universalidad de las pesas y medidas” (6 ar tículos). Y varios dec retos, circulares
y comunicados más (Borr ero Cabal, 20 08, p. 381).

79

El 2 5 d e septiem bre d e 1930 Elías Tor mo, mi nistro d e Instrucci ón pública, ca mbió la
legislaci ón anterior con un estatuto general del profesorado. Aunque análoga a ésta s e
seguía un a línea d e f alsa autonomía es tableciendo controles frente a las p osibilidades de
actuaci ón de los órganos universitarios, “ni se fortalecían los claustr o s, ni se en traba en
la se lección del profesorado, ni en un a financia ción verdaderam en te autónoma” (Peset
Reig, 1998, p. 30).
4.6.3. Constituci ón de 1931

56

El art. 4 8 del tex to constituci on al establece alguno s supuestos p ara todos los niveles
educativos. Se esta blece el carácter de fun cionario públic o para todos los en señantes de
cualquier nivel , el reconocimiento y garantía del pr incipio de li b ertad pública, señalando
que la en señanza será laica y se insp irará en « ideales d e solidaridad humana » , y « las
Iglesias tienen el d erecho, sujeto a insp ección del Estado, d e enseñar sus respectivas
doctrinas en sus propios estable cimientos » . En cuanto a la expedición de tít ulos
académicos y p rofesionales co rr esponde en excl usiva a l Estad o , que esta blecerá las
pruebas y r equ isit os necesarios para ob tenerlos aun en los casos en qu e los certificados
de estudios procedan de ce ntro s de enseña nza de las regiones autónom as ( art. 49).
Como pu ede verse, el texto constitucional fija con claridad los lím ites a los posibles
anhelos aut onómicos que, en c ualqu ier nivel ed ucativo, pud ieran aparecer. El art. 5 0 alude
directame nte a la cre ación d e enseñ anzas po r l as autonomías, cuan do e stablec e q ue « las
regiones au tónomas podrán organizar la enseñanza en sus lenguas respectivas, de
acuerdo con las facultades qu e se co ncedan en los Estatu tos » . Aqu í se h ace
originariame nte remisión a los Esta tutos com o fu ente s legislati vas. En el art. 7 del
Estatuto d e Cataluña de 1932 se establece la libertad para crear una U niversida d
Autónoma co n aspiración de Un iversidad únic a (Ramírez Jiménez, 2011, pp. 249 -250).
4.6.3.1. Ley de 29 de julio de 1943
La Ley d e Orden aci ón Un iversitaria de 29 de julio d e 1943 , potencia e l c arácter
corporativo d e l a U niversidad (de n atural eza jur ídica p oco cl ar a, en l os té r mi no s
recogidos en la s partidas) en cuant o al régimen económi co se le co nfiere, según dice su
preámbulo, una “ p rudente au totomí a fi nan ciera, qu e estimu la el mecenazgo ”,

56

http://www.cepc.gob .es/do cs/default -source/co nstitucione s-espa/1 931 _2.pdf?sfvrsn=6

80

administ rativamente fu n ci o n ará “ con un c rit erio de un iformidad, autonomía y rapidez e n
los servici os” ; volvie ndo nu evam ente a r egular su fun cionami en to con un contr ol más
complet o y u n iforme. El r ector o stentará una doble p osición d e aut o ridad académica y
gubernativa: tiene carác ter d e representante en el D ist r ito d el Minis terio de Edu caci ón ,
que le d esigna y cesa. Por ese m otivo, la línea jerárquica también alc anzará a las de m ás
autoridades académi cas co m o al vicerrector o al d ecano (Arias Rodríguez, 2015, p. 67).
El único órgano de la Un iversida d, d e represe ntación corporativa , es e l Claustro
Universitario, los órganos colecti vo s d e carácter consultivo para el gobierno d e las
Universidades lo son , tant o p ara del Rector, como par a la s autorid ades inm ed iat as de los
diversos órganos y ser vicios un iversit arios. Lo son del rector: La Junta de Gob ierno y El
Consejo d e Distrit o Unive rsitario, sus Juntas r espectivas asesoran a las a utoridades
directas de l os d iversos órganos y ser vicios universitarios (art. 51).
El presupuesto general un iversit ar io es anu al y único, será aprob ado por el Ministerio de
Educación, c u y a ges tión corresponde al Rector, un Administrador y un Inte rventor
General, todos ell os nom br ados po r el Ministro entre catedr áti cos nume rarios y los
últim o s (administrador e interventor) a propu est a del R e ctor. El Ministerio asu me
directame nte l os gastos d e p ersonal y las inversiones d e adquisi c ión o con strucción d e
nuevos edific ios ( art. 90), d ebiendo c on signar, co m o señala e l art. 8 9 , una cantid ad no
inferior a 150.000 p tas. p ara cada Universidad, en concepto d e aportación no adscrita a
fines esp eci ales. Cada Universidad ti ene su h acie nd a o capital qu e admi n istra
autónomam ente, d e acuerdo con las regla s p resupuestarias impuestas po r la le y. Este
capital se va formando con los d erechos de las ta sas académicas y las obligacion es por
artículos y ce rtificaciones configur ados co mo ingr esos propios d e la un iversidad
(ingresos correspondientes al apartado e) d el art. o c henta y cinco) f igurarán en el
presupuesto de la Universidad como no adscritos a fines especial es.
4.6.3.2. La Le y General de Educaci ón de 1970 (Ley V illar Palasí)
La Le y Gen eral d e Edu cación ( LGE) de 1970, se con sidera el pr imer inten to serio de
organizar el sistema educativo, bu scó la m od ern iza ción d el s istema y es tructuró los
estudios en tres cicl os. Esta ley reguló el sistema durante más de diez año s.

81

En la etapa de diseño de la r eforma, la pr im era tarea directamente relacionad a con ésta
fue la e laboración de un informe general o " Libro Bla nco " d estinado a su pub l i ca ción y
debate (Díez Ho chleit ner, 1980 , p.492).
Aunque al pr incipio, el objetivo era una reform a p arcial, l a agitación y convulsión de la
universidad espa ño la ca m b i ó la v isión del mi nistro advirti endo qu e la educaci ón en
España era incapaz de hacer fren te a los prob lem a s y exigencias de una so ci edad su mi d a
en un cam bio económic o , social , cult u ral y p o líti co e indu strial . Las reforma s se ap lic aron
respondiendo a m od elos clásicos “ reform as desde a rriba, si n pa rticipación desde abajo ”
(Puelle s Benítez, 2012 , p. 99) .
Se configura la u niversidad como un or ganism o autó nomo, con Estatuto prop io, al que se
remite el nombramie nto d el R ect or. L a le y recono ce qu e las Un iversidade s gozarán de
autonomía y determinarán por sí mi smas los p rocedimientos d e control y v er i fic ación de
conocimientos, el cu adro y el sistema de sus enseñanzas y su régim en de docencia e
investigaci ón (…) b ajo la co ordinación d el Ministerio d e Edu cación y cien cia (art. 6 4).
En el or ganigram a ad ministrativo un iversit ar io. La Le y G eneral d e Edu caci ó n de 1970 ,
se establece la fi gur a del gerente e n el ám b ito d e la unive rsidad.

82

CAPÍTULO SEGUNDO
LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS: DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y
MARCO NORMATIVO VIGENTE.
1. IN TRODUCCIÓN
La transición democrática culminó con la Constitución

57

d e 1978 – nor m a f und amental
de nuestro orden amie nto jur ídico – que consagra el derecho a la educación en su art. 27 ,
incluido en el Capítulo II d el Título I d e la Carta Magna, dedicado a los derechos
fundamentale s y las libertades p úblicas. Ta l co mo r ecuerda A gudo Zam or a (2004, p . 1 ),
el d erecho a la educación es un requisit o in dispensable para hacer efectivo el libr e
desarrollo d e la p ersonalidad y un a exigen cia d el principio d e legitimi d ad democrática
del Esta do .
La Co nstituci ón eleva a ran go constit ucion al la au tonomía un iversit ar ia en el últim o de
los apartados d el artículo dedica do a la edu caci ón (en concreto el apar tado 10 del artí culo
27), siendo la pr ime ra vez q ue en la histor ia con stit u cional esp año la se recono ce la
“autonomía u n iversita ria” , aunqu e si n expli car su significado; se hará, eso sí, “ en los
términos qu e la ley estable zca ”. Así, en opinión de l a d o ctrina, la autono mí a ha pasado
en algunos ordenami entos como el e spaño l de se r el " princ ipio ocult o qu e ha permitido
a las Universi dad es cumplir sus fu nciones esenciales bajo estructuras tan diversas y
variables " a con vertirse en un pr ecepto consti tucional ( García En terría, 1988 , p . 11 ;
Meilán Gil, 1995, p. 370; E. Expósito, 2012, p. 3 ).

57

Par a el p rimer presidente del TC una Con stitució n es “ un co njunto si stemático de nor mas j urídica s
dotadas de mayor estab ilidad que las r estantes, en virt ud d el m éto do más d ificultoso de su r eforma, y que,
inspirándose e n ciertos valore s y principios, establece : i) unos derec hos y libertades d e los ciudadanos q ue
no p ueden ser lesio nados por lo s p oder es p úblicos y que, p or consiguiente, ponen un lím ite jurídico a la
acción d e éstos, y ii) una divisió n del pod er d el Estado entre distintos ó rganos a los que las nor mas
constitucionales asignan u nas determinadas funcio nes, uno s p oder es p ara llevarlas a cabo y unas for mas
bajo las q ue éstos han de ser ejercidos. A esta unidad de funció n, po deres y formas se la suele llamar
competencia. Ninguno de los poderes puede invadir la esfera de competencia d e otro, pero deben articularse
y coo perar entre sí, de acuerdo co n los métodos establecid os p or la Cons titución, a fin de lograr la u nidad
de acción y d e dec isión del E stado. Los pod eres de los órg anos d el Estado e xisten, pues, en virtud de la
Constitución, siendo , así, « pod eres constituidos ». La Consti tución, en ca mbio, existe po r un acto d e poder
constituyente, poder ejercido por el pueblo sea indirectam e nte a través de sus r epresenta ntes, sea
directa men te media nte r eferéndu m.” Nue stra Constitució n fue ap rob ada po r las Cor tes Gener ales ( 31 -X -
1978), ratificada p or el p ueblo esp añol (6 -XII-197 8), y sancionada por el Re y (2 7 -XI I-197 8) (García
Pelayo, 201 8, p. 29).

83

La Carta M agna d e las U niversidades E uropeas, f irm ad a en Bo lonia el 1 8 de septiembre
de 198 8, por los r ectores de éstas, r ecoge co mo pr incipios fund ame ntales, e ntre o tros: a)
Que l a unive rsidad, en el seno de l as sociedades organiza das y d e form a diversa de bido a
las condiciones geográficas y a la influencia de la h istoria, es un a institución autónoma
que, d e manera crítica, produce y t rans mit e l a cu ltura por medio de la i nvestigación y de
la enseñanza. b) Que la libertad de investi g ación, d e enseñanza y de f ormaci ón son el
principio fundamental d e la vida de las u n iversidades. c) Qu e abrirse a las necesidades
del mundo contem p oráneo exige disponer, p ara su esfuerz o docente e investigador , de
una independencia moral y cien tí f ica fr ente a c ualquier pod er políti co y e conó m ico
(Martín-Retortill o Baquer, 1989, p. 471). Esto im plica poner la ci encia y la investi ga ción
al serv icio de todo el mundo y mantener l a ciencia fuera del co ntrol y la o rientaci ó n
ideológica, actuando con independencia

58

, aunqu e existan cód igos éticos d e los prop i os
investigadores y cie ntífico s (Vincent Cl iment, 2015, p. 226).
La educaci ón universitaria es , además, un servicio públic o y, co m o tal, tiene su
antece den te in mediato en la LGE de 1970 , qu e en su art. 3 .1

59

declaraba el carácter
esencial d el servicio p úblico y su n ecesaria continu i d ad, sin r eservar la al Estado o
publicatio

60

, aunque la responsabili dad r ecaía sobre su presta ción.

58

Duarte d e Krumm el y otros (2020, p. 9 3 y s s.), analiza n la autono mía universitaria desde una p erspectiva
histórica y señalan q ue ésta ha de entender se ad ex tra : “ como una efectiva indep endencia en todo lo
concerniente a la organización y al ejer cic io de sus pro pias tareas r especto de cualquier o tra institución ” .
El otro sentido que incorpora el au tor, es el de entender la autono mía uni versitaria ad in tra : “ se tr ata de u na
independencia, precisa mente la d e cada una d e las unidad es universitar ias míni mas -las cát edr as- r especto
de tod as las demás de su mismo nivel ” .

59

“ La ed ucación, que a tod os los efectos tendrá la co nsideració n de servicio público fu nda mental, exige a
los centros docentes, a los p rofesor es y a los a lumno s la máxima colaboración en la co ntinuidad , dedicación,
perfecciona miento y e ficacia de sus co rrespo ndientes acti vidad es, co n arreglo a las sin gularidades que
comportan las diversa s funciones que le s atribu ye la presente ley y sus respectivos e statut os”.

60

La pub licatio , según los j uristas, co nsiste en la tr ansfor mación d e una actividad p rivada en un asunto
público, o la conversión d e la ed ucación en s ervicio público. La p ublica tio im plica la asu nción por p arte de
los po deres público s territoriales de la titularidad d e una categoría gené rica d e b ienes o actividades. Los
« rec ursos » a los q ue se refiere el precepto no son solo los « rec ursos naturales » a lo s q ue aluden otros
precep tos co nstitucionales [ en este se ntido se pron uncia Gimeno Feliú (1 994 , p . 1 49 y ss.), sino que
supondría cualquier género de bienes o d erechos que cum p lan los req uisitos ex igidos p or el art. 128
(Martínez López -Muñiz, 2 003 , pp. 68 7 y ss.; De la Quadra -Salcedo, 200 6, pp. 4 7 y ss.). A s u vez, p or
« ser vicios » debe entenderse cu alquier activ idad prestacional en s entido a mplio (ST C 73/201 4), si b ien
generalmente se co nsidera q ue el co ncepto no cubr e las actividad es que i mplican el ejer cicio de autoridad ,
esto es, las funciones pública s, aunque al guna ad mita ser desarr ollada p or la iniciativa p rivada (Ortega
Álvarez y Arroyo Jiménez, 201 8, pp. 832 -841). Un sector de la doctr ina considera que la p ublicatio sólo
está reser vada a la le y si e l servicio público se reserva a l sec tor p úblico, y p or tanto no serí a prec isa la le y
en los de más caso s en q ue el servicio p úblico puede ser prestado en concurrencia con la misma acti vidad
desempeñada po r la e mpresa privada. Sin embargo, la exi gencia de ley formal para esta blecer que una
concreta actividad es ser vicio p úblico es necesaria e n todos los casos, co n independe ncia de la fo r m a en
que pueda ser prestado . En todo caso, deb e considerarse qu e la pub licatio no p uede reservar en exclusiva

84

La L ey Orgán ica 1 1/1983, de 25 de ag o sto, de Reforma Universit aria (L RU ) y la vigente
Ley 6 /2 001, d e 21 de diciem b re, Or gánica de Un i versidades ( LOU ), también calificaron
la educación superior com o servicio púb lico en su art. 1

61

(Sanz Rubiales, 2018. P. 51).
Corresponde a la Unive rsidad realizar el se rvicio públic o de l a educación supe rior
media nte la investigación, la docenci a y e l estudio ( art. 1.1. LOU) . Por lo tanto , entre
otras, son funciones de la Un iversidad al servici o de la so ciedad, l a creaci ón , d esarrollo,
transmisión y crítica de la ciencia, de la téc nica y de la cultura, así co mo la difusión , la
valorizaci ón y la transferencia del conocimiento a l servici o de l a c alidad de la vida, y d el
desarrollo económico.
Además de las funciones con tenidas en el art. 1 de la L OU deb e i nsistirse en qu e la
instituci ón un iversit aria contribu y e a r ealizar la t ar ea esencial d e asegur ar una ci ud adanía
política, civil y so cial, libre y p reparada con capacidad p ara formarse u n a volunta d
autónoma , imprescind ible en el logro d e una sociedad avanzada de m ocráticamente

62

siendo la autonomí a su rasgo caracte r ístico ( Agudo Zam or a, 2004, p. 2).
2. MA RCO NORMATIVO VIGENTE
El grupo nor m ativo universitario está co nstituido po r el d erecho es pecífico

63

q ue lo
configura, con el que se hace realidad el princi pio con stituci on al de la autonomía
universita ria. Este marco nor m ativo lo conforma l a LOU y las le yes auto nó m icas en
mate ria un iversit aria. La L O U e s la “ cab ecera ” de l ord enami ento j u rídico universita r io y
supone el desarr ollo constit u cion al en m ateria d e Unive rsidades , es la ley a que se refie re
el ap artado 10 d el art. 27 d e la Co n stit u ción cu a ndo p ro clam a l a “autonomía

al sector público ninguna actividad q ue la CE consid er e una libertad fundamental (p. ej ., la libertad de
enseñanza o la libertad de empresa) o s i el Der echo co munitario establece que debe desarrollarse en régimen
de libre concurrencia . Atendie ndo al presupuesto constit ucional de que sólo por ley ca be la publica tio como
servicio público, es noto rio que las ac tividades que tienen tal carác ter están tasadas por legislado r. Los
servicios p úblico s en el Der echo español se clasi fican en d iferente s cate gorías, destacand o entre lo s más
relevantes, la educación, declar ada servicio público por la LOGSE y la educación universitaria declar ada
servicio público por la LOU (Coscu lluela Mo ntaner, 20 19, pp . 243-24 4).

61

“El servicio público de la ed ucació n superio r co rrespo nde a la Universidad , q ue lo realiz a mediante la
docencia, el estudio y la invest igación”.

62

Co mo p one de relie ve P . Lucas Ver dú, “ Con stitución Española de 1978 y Socied ad De mocrática
Avanzada”, Revista de derech o político / U niversidad Nacional de Ed ucació n a D ista ncia, núm. 10 , 198 1,
pp. 7 - 45.

63

La nor mativa específica no d ebe identificarse con la normativa p ropia, pues el concepto de norma
específica es mucho más vast o que el de propia, ya que incluye las nor mas estatales y autonómicas cuyo
objeto espec ífico es la universidad y, en el caso de que no se cubran las lagunas jurídicas por la nor m ativa
específica, se aplicar án las pr evisiones de la LP AC AP y LRJSP (Alemany Gar cías, 201 8, p. 75 2).

85

universita ria” ; ad emás, dicha Ley p r escribe el régimen jurídico un iversitario en su art.
6

64

, d ete r minando que las un iversidades se r egirán por la prop ia Le y o rgánica d erivada
del pod er legislativo y por las normas qu e d icte n el Estado y las CC.A A en el ejercicio
de sus respecti v as co mpetenci as ( apartado 1 L OU ) y , por venir arrai gadas en la
Constituci ón o en la L OU sirven de soporte para i ntervenir acti v amente en el régim en
universita ri o.
La s un iversidades se regirán, además, p or la l ey de su creaci ón y p o r su s Estatutos
(apartado 2 LOU); rem itiéndo se por o tra p arte a las vigente s ley es admi nistrativas
(LPACAP y LRJSJP) que establecen qu e en l as universidad es pública s, las resoluciones
del Rect o r y los acuerdos del C onsejo Social , del Consejo d e Gobierno y del Claustro
Universitario agotan la vía ad mi n istrativa y serán impugnables directame nte ante la
jurisdicci ón con tencioso-admi nistrativa, de acuerdo con lo establecido en la L RJ-PAC
(apartado 4 LOU).
3. LAS UN IVERSIDADES EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978

A) Introducci ó n y an tecedentes constit ucionales
La s Co rtes Constitu y entes fu eron conscie ntes d esde el pr ime r mo mento del problema de
la “ autono m ía un iversit aria” , prestando una atención, posiblemente excesiva, a l o s tem as
universita rios ( Aleja nd ro Nieto, 1979 -1980, p. 79).
La Constitución inclu y e normas específicas referentes a la Universidad y pr eceptos que
le afectan. La razón d e est a particularidad no es ge neral en el D erec ho com parad o sino
consecuencia d e la s ituación hist ó rica e sp añ o la an terior, ello expli c a que, desde el

64

“ 1. La s Universida des se r eg irán por la presente Ley y por las no rmas que dicten el Estado y la s
Comunida des Autónomas, en el ejercicio de sus respectiva s competencia s. 2 . Las Universidades p úblicas
se regirán, a demás, por la Ley d e su creación y p or sus Estatu tos, (…). Lo s poderes p úblicos y las
universidad es a través de sus estatuto s, esta blecerán mecanismos p ara qu e en lo s procesos de acogida de
los diferentes miemb ros de la comun idad universitaria se favorezca el co nocimien to suficiente de la s
lengua s cooficiales. 3. Las Universidades pú blicas se organizarán d e forma que, en los términos de la
presente Ley, en sus ó rgano s de gob ierno y de rep resentación qu ede asegurada la representación de los
diferentes sectores d e la comunidad u niversitaria. 4. En las Universidades púb licas, las resoluciones d el
rector y los acuerdos del Consejo Socia l, del Consejo de Gobi erno y del Claustro Universita rio, agotan l a
vía ad ministrativa y serán im pugnab les directamen te an te la jurisdicció n co ntencio so -administrativa, de
acuerdo con lo establecid o en la Ley 30/19 92, de 26 de noviemb re, de Régimen Jurídico de la s
Administracion es Pú blicas y del Proce dimiento Administrativo Común” (art. 6 LOU).

86

principio en el artículo sobre la enseñanza se inclu y er a la autonomía de la Universidad

65

(Peces-Barba Martínez, 2001, p. 485).
La “ autono mí a u niversitaria” es una i n stitución j urídica q ue se encu entra generaliza da en
todos los estados d e nu est ro entorno jurídico - po lítico d e una u otra forma, pero no es
habitual qu e se encuentre p ositivizad a en textos c onstitucionales sien do frecuente u n a
articulación de configuraci ón legal (Bustillo Bolado, 2008, p. 199).
En nu estro p aís el reco nocimiento co nstituci on al a la autono m ía de las un iversidades al
más a lto nivel causó ext r añeza en su m o mento, y a que no es usual esa con sideración d e
la “autono mía u n iversit a ria” en las nor m as sup r em as y más cuando en los prece den tes
constitucionales a 1978 no se ocup aron de ella (E. Expósito, 2012 , p. 2 ) . Por ese motivo
resultó algo inesper ado el tratamiento técnico d ado a la “ au tono mí a u niversitari a” , q u e
aparece r ecogida en la sección d edicada a “ los d erechos funda mentales y li b ertad es
públicas ” , a llí, el art. 20 c) r econoce y pr otege “ la libertad de cá tedra ” y el art. 27. 10
“ recono ce la au tonomía de las universidad es, en los té rminos que la ley es tablezca ”
(Alejandro Niet o , 1980, p . 79), y más aún , cua ndo en la idea de lo s constit u y entes, en
palabras de P eces-Barba Mar tínez ( 2001, p. 485) , “ estábamos ante u n p rincipio de
organización, una norma secundaria en el sentido d e Hart que mandaba mandar, a pa rtir
de la idea d e la au tonomía de l a Univ ersidad ” , esto es, qu e ordena al l egislador m ediante
Ley Or gánica conf igurar norm ativa mente la Un iversidad r espeta ndo su au tonomía, tal
como ha sido regulada en la LRU (1983 ) y p o steri o r m en te en la L O U (2001) que vino a
sustituirl a, sien do modifica d a p or la LOMLOU (2007).

B) El art. 149.1.30ª. de la CE
No ob stante, las un iversidades no apar ecen r ecogi d as expr esame nte en el capítulo VIII
de la CE “ D e las Comunidades autónomas ” donde n o se h ace r eferencia a ellas n i en el
art. 148 CE (c ompete n cias sobre mat erias de po sible asunción por las CCAA) ni en el art.

65

En el derecho comparado , pes e a estar previsto en las constit uciones d e los e stados dem ocrát icos la
realidad y puesta en p ráctica son distin tas (Bustillo Bolado, 2 008 , p. 200). Com o hace not ar T o rres Muro
(2018, p . 1003 ) la historia reciente espa ñola ha estado marcad a por la falta de vol untad del p oder a la hora
de reconocer la autono mía univer sitaria hasta el punto de que “ la ca racterística funda mental de la
organ ización universitaria fu e la falta de autonomía ”, lo que dio lugar a pr otestas en la Universidad ,
mitigadas tras la pr o mulg ació n de la Constituc ión del 78 .

87

149 CE (c ompet encias exclusivas d el Estado sobre determi nadas mate rias ). Sólo a t r avés
del art. 149.1.30 C E se puede est r uctur ar est a materia al consignar qu e el Estado tiene
competencia exclus iva sobre “ la regulación de las condici o n es de obtención, expedici ó n
y homologación de tít ulos a cadémicos y profesi o na les y n o rmas básicas para el
desarrollo del a rtí culo 27 d e la Constituci ón , a fin d e ga rantizar el cu mplimiento de l a s
obligaciones d e los p oderes púb li cos en esta ma teri a ” . De ahí se infiere que, al estar
incluida la “ autonomía un iversit aria ” en el art. 27 CE , el Estado tiene co m pe tencia
exclusiva so br e las un iversidades. Co m petencia que ha d e en cauzarse, según el art.
149.1.30 C E, por “ no rma bá sica ” , y segú n el art. 81

66

.1 CE por “ ley o rgánica ”, qu e so n
las “ relativas al d esarroll o de los d erechos fundamen t al es y d e las libertades públicas ” .
Como d ije ra A lejandro N iet o (1980 , p. 79 ), l as d efici encias técnicas de este s istema
normativo son eviden tes si se p iensa qu e ado lec e de dos carencias esenciales: n o se
definen c on claridad la s c ompete ncias en m ateria un iversitari a y la única remi sió n
indirecta qu e se hace se apo y a en un presupuesto tan incierto, e in usual, co m o e l de
considerar a la “au tonomí a un iversitari a” co mo un derecho fundame ntal.

C) Derechos fundamentale s. E l derecho a la educaci ón y la libertad d e enseña nza
Lo qu e sí se afirmó en la C onstituci ón fue e l pr i ncip io del Estado s o cial y d emocrático de
Derecho, ideado com o a uténtico eje estructur al d el orden jur ídico, a la vez q u e se
proclam ó la exi gen cia d e lib ertad e i gu aldad r ea les y efectivas (ar t. 9.2 CE ). Correspond e
a la universidad, una institución de origen m ed ieval al servicio del precepto constituci on al
del Estado social , cu mplir, d e forma m asiva, con l a mi sión d e “ promo ver las cond ici o n es
para qu e la libertad y la igualdad del ind ivi duo y d e los g rupos en qu e se integra sean
reales y e fec tivas; remove r l os obstácul os que i mpidan o d ificulten su p lenitud y facil ita r
la pa rtic ip ación de todos los ci u dadano s en la vida política, económica, cultural y social ”
que la Con stit u ción atribuy e a todo s los poderes púb licos (art. 9.2 CE) (V aquer Caball ería,

66

“1. Son leyes o rgánicas las relativas a l desarrollo de los d erechos fu ndamenta les y de la s libertades
pública s, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen elec toral gen eral y las demás previstas
en la Co nstitución. 2 . La aprobació n, modificac ión o derogación d e las leyes o rgánicas exigirá mayoría
absoluta del Congreso, en un a vo tación final sob re el conjunto del proyecto”. Al m ismo tiem po se excluye
la regulación po r parte del Go bierno, tan to a través la fig ura del d ecreto legislativo ( art. 8 2 . 1 CE), como del
decreto -ley (art. 86.1 CE).

88

2018, p . 27). De h echo, el citado art. 27

67

, en su ap artado pr ime ro , decla ra que “ todos
tienen d erecho a la educac ión ”, sin d istinciones, lo que i nclu y e l a educación un iversitaria,
si bien bajo determinada s condiciones

68

.
La i nclusión en el precept o constit uc ional de todas la s fases o ciclos d e la en señanza que
son precisas p ara la ed ucación , explica y j ustifica la referen cia a la Un iversidad, aunqu e
esta no se ago te en la a ctividad d e la enseñ anza, en el sen tido d e la tran sm isión del
conjunto de conocimientos que exi sten en cada mo m ento (Parej o Alfonso, 2001 , p. 108) .
Tam bién l a “ libertad d e en señanza ” , r econocida en el art. 2 7.1 d e la C E, es una expresió n
carente d e pr ecedentes en nuestro Derecho constitucional, porqu e las anteriores
constituciones sólo se refirieron a la libertad de fun dación d e estable cimientos de
educaci ón

69

, ( en l as constit ucion es de 1869 y 1876 ) , o a la libertad d e c áte dr a, (e n la
constitución de 1931) .
Por otro lado, la libertad d e enseñ anza tam p o co es un a fórmula hab it ual en el D erecho
constitucional com p arado n i en tre la s principales Con sti tuciones europeas, únicamente

67

Artículo 27 d e la Constitución española: « 1. T od os tienen el derecho a la ed ucación. Se reconoce la
libertad de enseñanza. 2. La educación tendrá por objeto el pleno desar rollo d e la personalidad humana en
el respeto a los principios democráticos de conviv encia y a los derechos y libertades fundamentales. 3. Los
poder es p úblicos garantizan el der echo q ue asiste a lo s p adres par a que sus hij os r eciban la formación
religiosa y moral q ue esté d e acuerdo co n sus pr opias convi cciones. 4. La ense ñanza bási ca es ob ligatoria
y gratuita. 5. Los poder es públicos garantizan el derecho de todos a la ed ucación, m ed ia nte u na
programación general de la enseñanza, con participació n efectiva de todos los sectores afectados y la
creación de centros do centes. 6 . Se reco noce a las per sonas físicas y j urídicas la lib ertad de creació n de
centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales. 7. Los profesores, los padres y, en su
caso, los al umnos inter vendrá n en el c o ntrol y gestión de lo s centros soste nidos po r la Administració n con
fondos públicos, en los tér minos que la le y estab lezca. 8. Los po deres público s inspeccionará n y
homologarán el si stema ed ucativo para garantizar el cu mpli m iento de las le yes. 9. Los p ode r es público s
ayudarán a lo s ce ntros doce ntes que reúnan los requisito s q ue la le y e stablezca. 10 . Se reconoce la
autonomía de las Universidades, en los tér min o s q ue la le y establezca. » (Con stitución Esp añola, Mad rid,
Boletín Oficial d el Estado, 1979, pp. 3 0,31).

68

Po r su parte, la LOU reco noce el d erecho d e todo s los españoles, que es tén e n posesió n del título de
bachiller o equivale nte ( o que ac rediten deter m inada experiencia laboral o pro fesional o que hayan
cumplido una ed ad determinada) , para el estudio en la Un iversidad y habilita al Gobierno para establecer
las normas básicas para la admisión de los estudiantes que soliciten i ngresar en los centro s universitarios
(art. 4 2 LOU) (Satrústegui Gil -Del gado, 20 18, p. 345 ).

69

E l hec ho de que el art. 27 rec ogiese co nju ntamente la liber tad d e enseñanza y el derecho a la educació n
fue una inno vación de la norma supre ma vigente, se tr ata de der echos que hasta en to nces p arecían
excluyentes ( Rod ríguez Coarasa, 19 98; p. 77 - 88; Puelles Benítez, 2 012, p . 12 8). En Españ a, la reg u lació n
del der echo a la educación se h a caracterizad o por el conflicto entre éste y la libertad de enseñanza. Por un
lado, enten dido com o u n derecho a la p ropagación y el acce so al saber y a la ciencia, y por otro , se entiende
como la libertad d e creación de centros doce ntes. De la mi sma forma, se ha car acterizado por la tensión
entre la liber tad d e enseñanza, q ue presume de u n cierto co ntro l ideo lógico de lo que se enseña, y la libertad
de cáted ra, que se trad uce en la libertad d e pensa miento docente o li bertad de los maestros y profesores d e
elegir el co ntenido de sus enseñanza s. Así, co mo afirma M ar tínez de P isón (2003, p . 4 36) el derecho a la
educación y la libertad de enseñanza rep resentan dos perspectivas d el problema ed ucativo históricamente
contrapuestas, que se han con frontado en los dos últimos si glos.

95

El prob lem a jur ídico se plantea, a la hor a d e definir los límites del co ntenido esencial d e
este d erecho concreto, dado que d entro del marco constit ucion al previst o el legislador
dispone de un margen de ma niob ra que le p ermite m od u lar las cond ici ones, for ma s y
efect os d el ejercicio del d erecho a la “autonomía u n iversit aria” en la manera qu e
considere más adecuad a. Se trata, p ues, de r espetar obligatoriamente u n núcleo m ínim o,
a p artir del cu al el legislador puede actuar a m pliando o d ismi nu yendo m ás o me no s las
condici on es del eje rcicio d e este derecho (Gar cía Morillo, 2018 , p. 416).
4.1. La au tonomía universita ria como derecho fundamental y garan tía institucion al
La ub icaci ón d e la au tonomía u n iversit ar ia en la sección d edica da a lo s d erechos
fundamentale s p ro vocó desde un p rinci pio un a intensa discusión en relación a su
naturaleza ¿derecho fundamental o garan tía institucional?
Para valorar la impor tancia de la discrecionalidad d el legislador en r el a ción con la
“ autonomía u niversitaria ” , ha y q ue tener en cuenta que el TC ha elevado su trascendencia;
t ras afirmar qu e “ derecho fundamen t al y g arantía institucional no son c ategorías
jurídicas incompatibles o qu e necesariamente se excluyan ” , afirma, sin lugar a dudas,
que la autonomía universitaria repr esenta, sobre t odo , un derecho fundame ntal de las
universidades. Este es el p rincipal pronun ciamiento de nu estro más al to Tribunal, qu e
pone en marcha la d o ctrina, y se refiere p recisamente a su n aturalez a jur ídica. Sobr e la
mi sma p esa un a intensa polémica

84

, en referencia a la deb ati da con ceptuaci ón de si la
autonomía d e las un iversi dades reconocida por el art. 27 .10 de la Constitución es un
derecho fund am en tal o una garantí a institucional y la p osterior interpretación qu e se ha
de dar al art. 149.1.30 CE (Satrústegui Gil -Delgado , 2018, pp. 359-360).

A). ¿Q ué dife ren cia ha y en tre derecho fundam ental y gar antía institucional ?
Se pued e decir que d erecho fundam ental es el ám bito d e li bertad d e los ciudad anos frente
a la injerencia en ella d e los p oderes públicos; y la garantía institucional un a esfer a de
organizaci ón o institución y compete ncias propias de l as instituci on es púb li cas, ta m bién

84

De polémica ar tificial y poco útil, aunq ue alta mente esclare cedor a d esde el punto de vista ideo lógico la
califica López López (20 16, p. 19).

96

frente a la in misión d e los mismos pod eres. Los com p lementos imprescindibles q ue los
diferencian son los c onceptos: “configuración le gal” y “c on tenido ese ncial”. El pr ime ro
reza qu e t anto der ec ho fundamental como garantía institucional p ermiten modu lac iones
y a dap taci on es por las le ye s es tatales o autonómic as; e l segundo p redica qu e esa
m o d u lac ión o c onfigur ación tiene un l ímite , e l res peto a un nú cle o d e uno y otra, llama do
concretamente, c on tenido esencial (López López 2016, p. 22).
Según la con cepción clásica de los d erechos fundamentales la d iferencia d e a m bas f iguras
queda d efinida al ob servar qu e los derechos fundamentales son nor ma s cuyo con tenido
la Constitución pr efi gura y reserva al legisla do r , de tal forma q u e l o s límit es son t an sólo
admisibles en la medida qu e otros derechos fund am entales lo requ ieran, mientras que en
las garantías i n stitucionales el legisla do r t iene una gran li bertad e n la configuración d e su
contenido, qu e no está pr edet erminado , y sólo cuando elim ine por co m pleto es a
instituci ón habrá traspasado la fr on tera de la incon stit u cionalidad (Baño León, 1988, p .
158). Siendo acepta do por la may o r ía

85

que la rigidez del “contenido esenci al” es m a y or
en los der ec hos fundam en tales y m ás fl exible a la d isponibilidad normati va en las
garantías institucionales, d ependiendo tam bién d e qu é derecho o garantí a se tra te. P ues
bien, con este argumento la STC 26/1987, de 27 d e febrero, caso LRU, ca li f icó a la
“autonomía u niversita ria” de derecho fundam en tal, partiendo de la base de que la libertad
académica tiene do s vertientes, una colectiva o institucion al y otra ind ividual , la libertad
de cát edra. La decisión no fue un ánime , p ues hubo do s votos p articulare s afirmando que
no existe un d erecho fundamental a la autonomía universitaria

86

(López López 2016, p.
23).

85

Voto particular que formula el magistrado don Luis Díez -Picazo en la Sentencia que decide e l recurso de
inconstitucionalid ad núm. 79 4/198 3: « el 27.1 0 co ntiene una garantía in stitucional que es una regla
organ izativa o un a directriz del funcion amiento de las universidades y qu e por con siguiente, la libertad de
configu ración d el legislador e s en este punto mayor q ue la que puede tener cu ando reg ula el ejercicio d e
los d erechos fun damen tales y de las libertad es pública s, como por lo demá s p one de relieve la letra del
precepto al dec ir qu e se reconoce la auto nomía d e la s un iversidades en los términ os que la Ley establezca ».
En sentido co ntrario, voto particular del magistrado don Francisco R ubio Llorente a la Se ntencia dictad a
en el rec urso de inconstitucionalidad núm . 79 4/198 3, q uien e ntiende que « la idea que subyace a esta errad a
elabora ción teó rica es, apa rentemente, la de q ue el n úcleo esencial o reducto indisponib le para el
legislador es más rígido o resisten te en lo s derecho s fundamenta les que en las g arantías institucion ales,
idea que no es, desde lu ego, ni eviden te, ni de gen eral acep tación, pu es las g arantías institucio nales... n o
son, en la doctrina que establece estas distincion es sino va riedades d e los d erechos fundamentales. .. » .

86

Voto particular que formula el magistrado don Luis Díez -Picazo en la Sentencia que decide el recurso de
inconsti tucional idad núm. 794/198 3: “ el hecho de que las Universidades estén gob ernada s au tóno mamente
no o torga, por ese solo h echo, a cada uno de sus miemb ros, «uti sing ulis», una mayor libertad de cáted ra” .
Voto particular que formula el magistrado don Fra ncisco Rubio Llorente a la Sente ncia dicta da en el rec urso
de incons titucionalid ad núm. 79 4/1983, al que se adhiere el Magistrado don Eug enio Díaz E imil. “ La

97

La C E n o redu ce la un a a l a o tra, sino qu e l as engloba dent ro d e la general “ li b ertad
académica ” , una c o mo d im en sión ob jetiva d e l a misma, otra com o d imensión s ub jetiva;
y una refu erza a l a o tra. L a “autonomía un iversit ar ia” tiene su justifi cación e n asegurar el
respeto a la lib ertad académi ca, es d e cir, a la libertad d e e nseñanza, d e estud io y de
investigaci ón . Más exactamente, la au tonomía es l a d imensión colect iva e in stituci on al
de la libertad académica qu e garan ti za y co mple ta su dimensión indivi du al, co nstituida
por la li bertad d e cát e dra. A mbas sirven para delim itar ese “ esp acio de libert ad
intelect ua l ” sin el cual no es posible “ la creación, d esarrollo, transmisión y crítica d e la
ciencia, d e la técnica y de la cultura ” [art. 1.2 a) d e la LOU] que constituy e esa última
razón d e ser d e la Un iversi d ad. Esta vinculación entre las d os d imensiones de la liber tad
académica e xplica q ue una y otra aparezca n en la Sección de la Constit u ció n consagrada
a los derechos fundamentale s y liber tades públicas, aunque sea en artículos disti ntos: la
libertad de cát ed ra en el 20.1 c) y la a utono mía de las u n iversidades en el 2 7 .10. La
dimensión objeti va: a utono mía, e s un instrum en to de refuerzo d e l a dimensión subjetiva :
libertad d e cátedra, d e cie ncia, d e docencia e in vestigaci ón . Tan to es así q ue en ser
refuerzo de una se justifica la otra (López López, 2016, p. 24).

B). Argu m entos a favor d e consi derar a la autonomía universita ria der echo fundame ntal
Con motivo d e la STC 26/1987 el máximo intérprete de nu estra Con stituci ón d efine el
contenido d el art. 27.10 CE. En s u FJ 4 a f irm a s in l u gar a dud as, s u caráct er de derecho
fundamental en b ase a cuatro consideraciones: a) por su interpretación en el criterio
context ua l, su locus , ubicación o e ncuadrami ento ; b) por el argu mento gram atical; c) por
el argu mento d e la vo luntad d el constit u y en te; y d ) por el argume nto teleo lógico o
finalista

87

que justifica c on los sigu iente s r azon ami e ntos :

definición de la autonomía uni ve rsitaria como derecho fundamenta l (que no impide c alificarla también de
dimensión «institucio nal» de la libertad académica, cuya dimensión « individua l» estaría en la lib ertad de
cátedra, que la mayor p arte, al menos, d e la doctrina suele considera r ta mbién co mo g arantía
instituciona l) es utilizada para convertirla en una espec ie de proyección inconcreta de un derecho
funda mental nuevo, el de «libertad acad émica», cuyo sujeto no es ya la Universidad, si no otra entidad
carente de p ersonalidad jurídica, que es la llamada «comunidad universitaria» y para eludir el a nálisis de
la remisión q ue el a rt. 27.10 de la Constitució n ha ce «a los términos que la ley esta blezca »”.

87

E sta lí nea ha sido con solidada p osteriormente en las S STC 55 /1989 ; 1 30/1991, d e 6 de j unio; 18 7/199 1
y 15 6/1994 , de 25 de ab ril.

98

C). Ubicación sistemática del pr ecepto
En cuanto a la u bicaci ó n sistemática del p recepto “autonomía u niversitaria” e n la p arte
de la Constit u ción dedicada a los d erechos fund ame ntales, la citada sentencia expr esa qu e
aunque es cie rto qu e no t odo lo regulado en los art ículos 14 a 29 CE c on stituy en der echos
fundamentale s, es más, en el m ismo art. 27 hay d ispo sici on es que no contienen derec hos
fundamentale s (p . ej., los aparta dos 2, y 8 no responden a tal co ncep to pu es sólo enuncia n
mandatos a los poderes públicos, y no d erec hos de los ciudad anos ), sin e m b argo , señala:
“ allí dond e, dentro d e la Sección 1ª se reconozca un de recho y no ha y duda qu e la
autonomía d e las un iversi d ad es lo es, su con fi gu ración como fundamental es
precisamente el presu puesto d e su ubicación ” . Añad e la sen tencia , ref orzando el
razonamie nto: “ E l co nstituyente, q ue en o tros preceptos d e la Con stit ución se remite a
los d erechos fundam entales por su colocación sistemática en la m isma ( arts. 5 3.2 y
161.1.b) pa ra dotarlo s de esp eci al p ro tecci ón no podía d esconocer la signif icación d e
ese encuadramiento ” [ FJ 4 a) STC 26/1987].
a) Argumentación gramatical
Con respect o al argumento d erivado d e l a inter pretación gram a tical desta ca la sen tencia
que “ el sentido gramatical de las palabras con que se e nun cia ‒ «se reconoce» ‒ es más
propio de la proclamación d e un d erecho qu e del estab lec imiento de una garantí a ”. En
este sen tido Oli ver Araujo (1991, p . 85) relaci o n a el criterio interpretativo de la Sentencia
y lo fund am en ta en el art. 3.1 del CC , de acuerdo con el cual “ las normas se in terpretarán
según el senti do propio d e sus palabras, en rel ación c on el contex to, los antecedentes
históricos y legislativos, y la re alidad social del tiempo en que han d e ser a plicadas,
atendiendo fundamentalmente al espíri tu y finalidad de aquéll as ”.
b ) La voluntad del c onstituyente
Por los antec edentes en el d ebate parlamentario del poder constit u y ente, añad e el alto
Tribunal y su refuer zo a través de l a e volución del te xto constitucional en l as Cortes
Constituye ntes, m en cionando que, en el Anteproy ecto d e la Con stitución, el art. 2 8 .10
(equivalente a l act ual 27 .10) est aba re d acta d o de la siguiente f orma: “ la le y regulará la
autonomía de las universidades ” . P recisa Torr es Muro (2001, p . 9) que n adie se atrevió
a discutir ese pr incipio, aunqu e sí su f ormulación, y por esa razón r ec ibió un voto
particular de Minoría Catalana y tres enmiendas, una d e este mi s mo gru po y otras de la

99

diputada de Alia nza P opu lar, Fern ández -España, o tra d el el d ipu tado de Unión de C entro
Dem ocrático, So ler Valero, todas ell as en dirección a cambiar la redacc ión p ara, en
palabras d el d iputado de U CD, “ sustantivizar el derecho a la au tonomía un iversit aria y
que así se reconozca en l a Constit u ción, ya que lo entendemos como el único camino
para la superación de la profunda crisi s d e la Universidad españo la ”

88

.
c ) Argum ento tel eo lógico o finalista
Por s u se n ti do teleol ógico o fi n alista , la autonomía un iversit aria ha sido vincula da (d esde
la S TC 26 /1987, d e 27 de febrero, caso LRU, recordado posteriormente e n la Sentencia
55/1989 caso Un iversidad de Santiago d e Co mpostela c. J unta d e G alicia ) a la garan tía
de la libertad acadé mi ca, q u e está integrada por la libertad d e en señanza, es tudio e
investigaci ón , frente a l as injerencias extern as (O live r A rau jo, 1991 , p. 86). El resp eto a
la libertad académica f ren te a injeren cia s extern as constituye la r azó n de ser de la
autonomía u niversitaria, la cu al r equ iere, cu alquiera qu e sea el modelo o rganizativo que
se ad opte, que la li bertad académica se a garantiza da tanto en su ve rtie nte individual como
colectiva de la i n stitución, en tendida ésta co mo la correspondiente a c ada U niversidad en
particular y n o al conjunto de las mi smas, según res ulta d e la frase del a rt. 27 .10, se
reconoce la autono m ía “ de las u niversidades ” , y del ar t. 3.1

89

d e la LRU , “ las
universidades ” dotadas de p ersonalidad jurídic a, de sarrollan su s fun ciones en r égim en de
autonomía y co ord i nación entre ellas [S TC 26 /1987 ( FJ4)]. En c onsecuencia, la
caracterí stica q ue id entific a la or ganizaci ó n d e las u n iversidades es “ la au tonomía
universitaria ” que a su vez es la dimensión instituci on al de la libertad acadé mi ca q u e
garantiza y completa su d imensión individual, c on stit u ida por la libertad de cátedr a , así
lo afirma la sentencia 26/1987, en sus FFJJ 4.a) y 8 .a)

90

. Co m o resultado este

88

A sí lo manifiesta Oliver Arauj o (1991, pp. 85,86), explicando qu e la redacción originaria fue alterada en
virtud de las enmiendas de Minoría Catalana y de UCD, p ara dar paso a l a fórmula actual: “ Se recon oce la
auton omía de las Universida des, en los términos q ue la ley establezca». En la qu e señ ala q ue algunos de
los propo nentes de las enmienda s justificaron esa transforma ción con los siguientes argumen tos: «En la
redacción d el Anteproyecto la autonomía d e las Universida des no se recono ce co mo un derecho y queda
simplemente supeditad a a l a medida en que quiera reconoce rse p or la ley. Esto nos parece u n gra ve
inconve niente que deb e ser en mend ado en el debate de la Comisión ”. Esta r e ferencia al ca mino se guido
por el co nstituyente sob re la autono mía uni versitaria po ne de relieve, co mo afir ma el T ribunal, “ que los
constituyen tes tuviero n plena con ciencia d el alcance que supon ía el recono cimiento de la autonomía de
las Universidad es com o un derecho ”.

89

Redactado en los m ismos tér minos que el vige nte art. 2 .1. LOU: “ Las Universida des están dotada s de
personalid ad jurídica y desarrolla n sus funcion es en régimen de autonomía y de coordinación entre todas
ellas ”.

90

Ahora bien, la decisión d el Tribunal en esta materia fue ob jeto de crítica en los votos par ticu lares d e los
Magistrado s Díez -Picazo, Rub io Llorente y Díaz E imil, y e sa falta de unani midad se m a ntiene en al gunos
pronunciamientos posteriores del T C, co mo la STC 47 /2005, de 3 de m ar zo, (caso Univer sidad de Elche)

100

pronunciamiento por alto Tribunal se extend ió a los tit ulares d e ese derecho, es decir, a
los miem b ro s d e l a institución universita ria en la qu e ej er cen la d ocencia, la investiga ción
y el estud io, la protección refor zada d el recurso d e amparo. La titularidad de este derecho
jurídico y , por t anto, l a legitimación p ara la d efensa de d icha autonomía por la vía del
recurso d e am paro correspond e únicam ente, a la “ comun idad universitaria ”

91

de cada una
de la s un iversidades, que lo ejerce a través d e sus órganos. E n c onsecuenci a, el TC ha
considerado qu e el d erecho a la autonomía n o es sólo e f ectivo h acia fu era, fr ente a los
poderes púb lic os, sino tam b ién hacia d entro, en e l sen o d e la prop ia Universidad, y h a
declarado inconsti tucional qu e a un ó rgano colegia do d e la misma, co mo es el Con sejo
Social, en el q u e la r epresentación

92

de la “ comunidad un iversitaria ” es minorita ria, se
atri bu y an deci siones propias de l a autonomía universitaria o t enga p od er d eci sor io e n
asuntos d e organ izac ión del profesor ado (Satrúst egui G il-Delgado , 2018 p . 359) . En
cuanto a las CCAA, que está n legitimadas gen éricamente para interponer el r ecurso de
inconstit ucion alidad, también pu eden por esta vía h acer valer la g arantía con stit u cional
de la autono mí a u niversitaria, no solo en d efensa de su propi a co mpete nci a en la m a teria,
sino también con el fin de depurar la l egalidad r egula dora de la institución

93

.
d ) Derecho de confi g u raci ón legal
El d erecho a la “autonomía universitaria” constitu y e un d erecho d e confi guración legal,
pues el derecho se rec onoce “ en l os término s que l a ley est a b lezca ” (art. 27.10 CE). Est o
conlle va, p or un lado, qu e el legislado r tenga un ampli o ma rgen p ara conf igurar su

en la que se habla de “ la autonomía universitaria — cubierta por la garantía institucional e stablecida en el
art. 27.10 CE — “, en la misma línea se e ncuentra el voto particular del Magistrado Pér ez Tremps (Torr es
Muro, 20 01, p . 13).

91

En este sentido se pronuncia n las sentencias: (SSTC 26/19 87, de 27 de febrero, FJ 4; 2 35/1991 , de 12 de
dicie m bre, FJ 1; 1 83/2011 , d e 21 de noviem bre, FJ 6; y 206/2011, de 1 9 de diciembre, FJ 1 ; y ATC 17/1990,
de 15 de enero, FJ 3).

92

El art. 14.3 LOU excl uye directamente a los miembros “externos” del Consejo Social de la condición de
miembro de la co munidad universitaria al establecer como requisito para su d esign ación d e entre
personalidad es d e la vida c ultural, pr ofesional, eco nó mica, lab oral y social, “ que no podrán ser miembro s
de la p ropia comunida d universitaria ”.

93

En este sentido se pronuncia la STC 8 4/1982 , de 23 d e diciembre, se apunta lo siguiente sobr e la
legitimación de las Co munidades Autónomas para interponer el recurso d e inconstitucionalidad: « ... se
extiende objetivamen te al ámbito de sus intereses p eculiares qu e, eviden temente, se ven afectados p or la
regulació n estatal de una mat eria acerca de la cual también la Comunida d Autónoma en c uestión dispon e
de competen cias p ropias, aunque distintas del Estado. El haz de competen cias d e la Comunidad Autóno ma,
plasmació n p ositiva de su ámbito propio d e a utonomía es, simplemen te, el lu gar en donde ha d e situa rse
el pun to de conex ión entre el interés d e la Comu nidad y la acción q ue se inten ta, pero el objetivo que ésta
persigue, la p retensión a que d a luga r, n o es la preserva ción o d elimitación del propio ámb ito
competen cial, sino la dep uración ob jetiva d el ord enamiento mediante la invalidación de la norma
inconstitucio nal » (STC 84/1982 , de 23 de d iciembre, FJ 1).

101

contenido, pues solo d ebe r esp etar e l co ntenido esencial d el d erecho ; y, p or otro l ado, que
las le ye s estatales, h asta ahor a la LRU y la LOU , y las le y es au tonómicas d o tan de
contenido positivo a la “autono mí a universitaria” al mismo tiempo qu e la delimitan. L a
jurisprudencia del TC ha asumido el val or de parámet r o d e constit ucionalidad

94

de las
facultades y competencias contempla das en el art. 2.2 LOU con respecto a nor m as y actos
que puedan afecta r a la “autonomía universitaria ”

95

( Torres Muro , 2001, p. 47 ).
El con tenido esencia l de la autono m ía un iversit ar ia co nsiste “ en la libertad académica,
tanto individual d e los profesores como instituciona l de cada universidad, pa ra la ense -
ñanza, el estudio y l a investi ga ción ” (STC 26/ 1987 , de 27 de f ebrero, FJ 4). Ese núcleo
debe estar l ibre de inje rencias extern as, sin qu e la le y pu ed a introducir “ li m itacion es o
so meti mien tos a la s universidades que conviertan su a utonomía en una simple
proclamación te órica ” ( SSTC 106/1990 , de 6 de jun io, FJ 6; y 26/2016, d e 18 de febrero,
FJ 8).
e ) Derecho in str um ental
La conf iguraci ón constit u cion al de la “autonomía u niversita ria” tie ne un caráct er
may o ritar iamente in strumental , al serv icio d e las libertades a cadémicas o d e cátedr a
(libertad de enseñanza, de estudio y d e investigación) tal co m o se recono ce tan to en las
SSTC 47 /2005, de 3 de marzo, FJ 6 , y 2 06 /2011, d e 19 d e d iciem b re, F J 5, c o m o en los
arts. 2.1 LRU y 2 .3 LOU. En consecuencia, las medidas qu e de ninguna m an era pu eda n
afectar a los derechos fundamentales q ue se pro tegen por la “a utonomía universita ria” ,
tam p o co pu eden afecta r a es ta (S TC 47 /2005, de 3 de m arzo , FJ 6) . Ello no impide qu e,

94

E l T C cuando efect úa la i nterp retación de una nor ma ase gura su valor en los precep tos que deli mitan la
autonomía, hasta i nsertarla, de hecho, sin necesidad de declarac ión formal alguna, en el blo que de la
constitucionalidad ( el j uicio s obr e la constitucional idad de la le y lo deb e realizar el T C, excl usiva mente
sobre la b ase de las d isposiciones que for man el bloque d e la constituciona lidad, q ue ha de entenderse
considerada ade más de por la CE con la LOU) de finido por el art. 28.1 de la LOTC. Esta mos, po r ese
m otivo, en la consideració n por el T C (el ar tículo 5.1 d e la L OPJ obliga a los J ueces y T rib unales a
interpretar y aplicar las leyes y los reglamentos según los pr eceptos y los principios constituciona les,
“conforme a la interpretació n de lo s mism os que resulte de las resolucio nes dictad as p or el T ribunal
Constituc ional en tod o tipo de procesos” ) ante una norma de cabecera en sentido pr opio y co n una doble
posibilidad : interna y e xterna. Posibilidad interna que do ta de coherencia a las n ormas, autonó m icas y
estatutarias, que regula n las Universidad e s. Po sibilidad externa definiendo el co ntenido de la autonomía, y
concretando la protecc ión constitucional de ésta frente a p osibles vaciamie ntos posterior es (López Guerra,
2018 , pp. 310-314 ).

95

Esta línea ha sido co nsolidad a en las ( SSTC 47 /2005 , de 3 de marzo, FJ 5; y 223/2 012, de 29 de
noviembre, FJ 8; 87/2014, de 29 de m a yo, FJ 7; 176/2015, d e 22 de julio, FJ 5; y 44/2016 , de 14 de m arzo,
FJ 4 ), como antes a sumió las del precep to equivalente de la LRU ( SSTC 106/1 990, de 6 de j unio, FJ 6;
187/1 991, de 3 d e octubre, FJ 3; y 155/1 997 , de 29 de septiembre, FJ 2).

102

en su condición d e d erecho fundam ental, p ueda justi ficar limitaciones a otros der echos
(AATC 457 /1989, d e 19 de sep ti e m bre, y 42/1992, d e 12 d e febr ero; y SS TC 217/1992,
de 1 de diciem b re, y 179/1996, de 17 de julio), en especial, a la libertad de cáte dra.
4.2. El contenido esencial de la autonomía un iversitaria

96

La “autonomía un iversitaria ” se c on sagra en el art. 2.2 de la L O U y co mprende lo s
siguientes a spectos

97

:
a) P otesta d nor m ativa
Autonomía s ignifica etimológicamente “ capacidad d e aut ono rmarse

98

”, es la po test a d
normativa entend ida como e l p oder de las u n iversidades p ara establecer sus propias

96

El Trib unal Constitucional e n la sentencia 1 1/19 81, de 8 de abril, ofreció dos co nceptos comple m entario s
y utilizables de m anera simul tánea de lo q ue debe entenderse p or co ntenido esencial de un derec ho. De
hecho, el TC afir mó q ue « co nstituyen el co ntenid o esen cial de u n derech o subjetivo aquellas faculta des o
posibilida des de actuación necesarias pa ra que el derech o sea recogn oscible co mo p erteneciente al tipo
descrito y sin las cu ales d eja d e p ertenecer a ese tipo y tiene q ue pasa r a qu edar co mprendido e n otro,
desnatu ralizándo se, por decirlo a sí. To do ello referido al momento histórico d e qu e en cada caso se trata
y a la s co ndiciones inherentes en la s socied ades democrática s cu ando se trate de derech os
constitucio nales » Además, acudiendo a los intereses j urídicamente protegidos como punto central y esencia
de los derechos subjetivos, determin a el conte nido esencial d e un d erecho co m o « aqu ella pa rte del
conten ido d el d erecho que es ab solutamen te necesaria para qu e los intereses ju rídicamen te pro tegibles,
que dan vida al d erecho, resulten real, concreta y efec tivamente protegid os. De este mo do, se rebasa o se
descono ce el conten ido esencial cuando el d erecho queda sometido a limitacio nes qu e lo hacen
impracticab le, lo dificultan más allá de lo razonab le o lo despojan de la necesa ria p rotección » . E stas dos
vías pro puestas po r el TC par a establecer lo que debe entenderse p or co ntenido esencial de un d erecho, de
un lado, la naturaleza j urídica y de otro lado, los intereses j urídicamente pro tegidos, no son, señal a,
« altern ativos n i meno s to davía an titéticos, sino que, por el contrario, se p ueden co nsiderar co mo
complemen tarios » y pro pensos a ser utilizado s al m is m o tie m po. Co mbinando en esencia las d os vías, el
TC entiende p or contenido es encial « aquella parte del contenido de un derecho sin la cual éste pierde su
peculiarid ad, o, d icho de otro modo, lo que h ace que sea recogno scible como d erecho p erteneciente a u n
determinad o tip o. Es tamb ién a quella parte d el co ntenido qu e es inelu diblemen te nec esaria para qu e el
derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses para cuya consecución el d erecho se
otorga » (Oliver Araujo, 2001, pp. 87 -88).

97

“ a) La ela bora ción d e sus Estatutos y, (…), a sí como de la s demás normas de rég imen interno. b) La
elección, desig nación y remoción de los correspondientes órgano s d e go bierno y rep resentación . c) La
creación d e estructuras específica s q ue actúen como soporte de la in vestigació n y de la do cencia. d) La
elabora ción y aprobación de planes de estudio e investigación y de e n señanza s específicas d e formación a
lo largo de toda la vida. e) La selección , formación y promoción del p ersonal d ocente e investigador y de
administració n y servicio s, así como la d eterminació n de las condicion es en que h an d e desarrollar sus
activida des. f) La ad misión, régimen d e permanencia y verificación de conocimien tos de los estudiantes.
g) La expedició n de los títu los de carácter oficial y v a lidez en todo el territorio nacional y de sus diploma s
y título s prop ios. h ) La ela boración, a proba ción y gestión de sus p resupuestos y la a dministración de sus
bienes. i) El e stablecimie nto y modificació n de sus relacion es d e puestos de trab ajo. j) E l establecimie nto
de r elacion es co n otras en tidades para la pro moción y desarrollo de s us fines instituc io nales. k) Cualqu ier
otra comp etencia necesaria para el a decuado cu mplimiento de las funciones señ aladas en el apartad o 2
del artículo 1. ”

98

Co mo se ha d eclarado textualmente en el Auto 7 3/200 2, de 6 d e mayo [ RTC 2002/73]: «Precisamente,
la a utono mía u niversitaria comprende la elab oración d e los Estatu tos, a sí como de las demá s no rmas de

103

norma s de or ganiza ción y fu ncionamie nto , creadas libremente d entro d e su m arco
normativo. En t érmino s par eci dos a los que se recogían en l a L R U ( art. 3 .2ª), el art. 2
LOU esta blece co mo p rim er e lemento integrante d e la au tonomía un iversitaria , “[ ... ] La
elaboración d e sus Estatutos [... ] así como d e l as d emás no rmas d e rég imen i n terno

99

”.
Por lo t an to, la L O U es la norm a de cabecera, la n orma habilitante de cada ordenami ento
jurídico un iversit ar io au tónom o p ara la creación de nor m as jur ídicas en las mate rias y
asuntos qu e l e so n prop ios c on forme a la CE , a la citada Ley o rgán ica y a l a legi slación
de aplicaci ón gen eral . L os estatutos, no son por tato, “ desarrollo” ejecutivo de la le y , sino
un c onjunto d e d isposiciones r eglame ntarias en las qu e se r eflej an , d e acuerdo con sus
competencia s, las p ropias posi bilidades organiza tivas y fun cionale s de cada universidad
en el marco d e lo dispuesto legislativamente. U n a vez qu e el legislador or gánico h a
delimitado legalmente el ámbito y el contenido de la autono mía u niversitaria, cada
universidad po see en principio, como p r eci sa el TC , plena capacidad de d eci sión en
aquella s cuestion es que no son objeto de regula ción especí fica en l a ley

100

. Así pu es, com o
viene manteniendo la do ctrina

101

y el prop io TC , lo s estatutos son , en r eali d ad,
reglamentos au tónom os en los que se p lasma la p o test ad de auto -orde nación d e la
Universidad en los términos perm itidos por la ley (S TC 55/1989, d e 14 de marzo, FJ 2 ).
Esto se traduce en qu e la ley genera u na vinculación de n aturaleza negativa a la po test ad
normativa u niversita r ia, con figurando un n ivel más alto d e libertad en sus r ela cion es, ya

régimen interno de la correspondien te Universidad, ex artículo 2.2.a) d e la Ley Orgánica 6 /2001, de 21 d e
diciembre, de Un iversidades (en adela nte, “LOU”). A sí, des de la S TC 26/1987 (RTC 1987 , 26 ) el Tribunal
Constituciona l ha declarado qu e la autonomía universitaria encuen tra su razón de ser en el respeto a la
libertad académica (de enseñanza, estudio e inve stigación ) frente a cualq uier in jerencia e xterna, a fin d e
garan tizar, en su do ble vertiente individ ual y colectiva, la libertad de ciencia». (SST C 106 /1990 [ RTC
1990 , 106], 187 /1991 [ RTC 199 1, 1 87] y 156 /1994 [ RTC 1994, 1 56]). « Y h a declarad o que forma pa rte
del con tenido esencial de esa autonomía no sólo la po testad d e autonormación, que es la raíz semántica
del concepto , sino también de auto organización . Por ello cad a Universidad puede y d ebe elaborar sus
propios Estatutos (STC 156 /1994) y los planes d e estud io e investigación (STC 187/199 1), pues no en vano
se trata d e configurar la enseñanza s in intromisiones extrañ as ( S TC 17 9/19 96 [ RTC 1 996, 1 79] ) » .
« Asim ismo, la primera d e las potestades que, según el a rt. 3.2 LRU (RCL 198 3, y A pNDL 137 93) y la
jurisprudencia de este Tribunal (SSTC 26/1987 , 187/1 991 y 1 56/1994), conforman el conten ido esen cial
de la au tonomía permite a las Universidades elaborar sus Estatutos y las demá s norma s de funcionamien to
interno [ art. 3.2 a ) ] (STC 75/1997 [ RTC 1997, 75 ] ) ».

99

De conformidad con el proc edi m iento m ar cado por su s estatuto s, las Universidades pueden aprobar
normativa de diverso alcance. A veces se les otorga el no mbre de “reglamento” (ejemplo: “Reglamento
General de Régime n Electoral de la Univer sidad d e Almería”, “Reg lamento del Servicio d e Pr éstam o de
da Bib lioteca d e la Universidad de Alm ería”, “regla mento de evaluación del estudiante”, “reglamento de
régimen inter no de la Facultad de Derecho”, etc.). Otras veces a estas nor mas se las denomina simplemente
como “nor mativa” (ejemplo: “Normativa de E studios Ofici ales de Doctor ado Universidad de Almería” o
“Normativa Ge neral par a la Organ izació n y Evaluació n d e la Asignatura de T rab ajos de Fin de Estudios
(grado y máster) en los P rogramas de En señanzas O ficiales de la Universidad de Almería” ).

100

En este sentido se pronuncia l a ST C 26/1987 , de 27 de febr ero (FJ 2).

101

A sí lo señalan entro o tros: [Muñoz Machado, 20 15 , p . 178 ( TVI I)]; Sánchez Mo rón, 2017 , p . 199; Tor res
Muro, 20 01, p. 47).

104

que la legitimi d ad de los estat utos vend rá dete r minada porqu e no se opongan a la s le y es.
Sin em b argo , ni la vigen te LOU ni su pr edecesora, la LRU, han incluido una potest ad
normativa de las u n iversida des de ca rácte r gen eral, pu es se integra en el con tenido d e la
“autonomía universitaria” co m o p arte de la liber tad de o rdenación (tam bién nor mati va)
de los medios necesarios para la im partición d e la en señanza sup erior qu e las
universidades ti enen legalme nte encomendada (STC 206 /2011, d e 19 d e dici e m br e, FJ
6).
b) Autogobierno
Como consecuencia d el derecho fundamental a la autono mía ( art. 27.10 CE) junto al
mandato consti tucional d e la eficacia para el cu mplimiento de sus fines ( art . 103 C E) l a
Universidad po see un a “ potesta d do méstica ” , q ue con siste en la capac idad para diseñar
su prop ia estructura y aparato orgá nico (Agudo Zam or a, 2004 , p . 27) . Sin e mbargo, e l
autogobierno es uno d e los c omponentes centrales d e c ualquier clase de a utonomía, y po r
tanto d e l a u n iversitaria, de su diseño dependerá el funcionamiento d e l as universidades
pudiendo abrirse en más o menos medida a e lemen tos de poder externos , o d e la sociedad
en el gob ierno de los asun tos univers itarios. A este respecto, se con tem p lan diversos
m o d elos

102

de c ompetencia, en uno s ca sos con el argum ento de m an tener en l o posible el
carácter autónomo de la in stit ución fre n te a injerencias e x ternas y , en o tros, pr etendiend o
lo con trario, esto es, una más estrech a interrelación de l a un iversidad con la so ciedad c on

102

“En primer luga r, la au tonomía va a dep end er del co ntexto socio -histórico d e cad a pa ís, y ligad o a él,
que las Universidades sean d e fundación pública o privada. Si nos hallamos ante u n estado no beligerante
respecto a la sociedad civil, la Universida d, a ún las de fundació n pública se liga más a grupo s so ciales
que a aquél, y el Estado, au nque garantiza y promu eve, no i nterviene directamente so bre la Un iversidad.
En este caso que es el modelo an glosajón la autonomía d e las Universida des respond e a pauta s d e
aplicació n indistinta a cualqu ier universidad sea creada por el Estado o por el sector privado . Fundación
de la misma con a tribución de un patrimonio , libertad de aq uella p ara d eterminar sus enseñan zas, su
financia ción, la selección d e su profesorado , pe rs onal y a lumnos etc…) y ausencia de con notaciones
jurídico- pública s en el plano p resupuestario, pa trimonial de su persona l y en el de los efecto s de s us
titulacion es. Si, por el con trario, se tr ata de un Estado que a su me directamente la enseñanza universi taria
como p arte de sus funcio nes, la vincula ción d e la Un iversidad a l Estado y su o rganización es mayor: la
Universidad, creada por el Estado, sir ve a los fines a sum idos por éste, qued a vinculada patrimonial,
financiera mente y en el estatuto de su person a l a l Esta do, y mono poliza la expedició n d e los títulos que
habilitan para el ejercicio p rofesional. E n este ca so la autono mía universitaria se p resenta co mo un
postulad o, o u na reivindicación d e la Universidad , por lo exp uesto, estatal frente a l sist ema da d o: p ara
funda mentar u n reducto exento frente al control d el poder p úblico (aunque la Un iversidad goce de las
marcas derivada s d e esa su inclusió n en la órbita estata l, como su financia ción estatal, el carácter
funcion arial de su profeso rado, y el cará cter oficial d e sus diplomas) o leg itimar un proce so traslativo que,
sin va riar esa s marca s de fon do de la Universida d pú blica, consolide el con trol d e la actividad
universitaria po r su comunidad a cadémica. Todo ello bajo el argumento de libertad aca démica y l a
auton omía de la ciencia c omo fundamento de la autonomía universitaria, de la autogestión como eventu al
consecu encia de ese mo delo (Souvirón Morenilla, 20 02, p. 71).

111

No exagera Cámara V illa r (2012 , p. 92) al decir qu e sin autonom ía y su f ici en cia
económica y financie ra la autono mía d e las universidades só lo es un ideal. Para que las
universidades pu edan c umplir su s funciones con li bertad y e ficacia nece sitan d isponer de
recursos económ icos estables y tener la capacidad y posibilidad de a d mi nistrarlos sin
inmi sion es i nd ebidas salvo el c orrespondiente y n eces ario control finan ciero de l as
administ racion es competentes. Sobre el con trol por par te del pod er público, Mar tí n -
Retortill o ( 1979, p. 76), señala qu e un control equilibrado del poder púb li co d em o crático,
puede exceptuar la d epe nden cia d e otros más espu rios ; admitiendo, eso sí, que la
Universidad interrelaci onad a con la so ciedad t iene qu e estar de alguna for m a controlada
por ésta , cu y as necesidad es satisface y cu y as re ntas d isfruta; s iendo d esea ble el grado
máxim o d e independencia, entend i da como una libertad p ara responsabili zarse del
cumplimiento de los fines de la Universida d consentido s por la soci edad

117

.
d) Selecci ón y gestión de pe rsonal
La “autonomía u n iversitaria” también co mprende « la se lección, f ormación y p romoción
del p ersonal do cente e in vesti g ado r y de administración y servicios, a sí como la d ete r -
minación de las condici on es en que han de desarrollar sus a ctivi dad es » [art. 2.2 .e) LOU],
no ob stante, está ajustada tanto por normas con stitucional es (pr incipios d e igualdad y d e
mérito y capacid ad en el acceso a la función públic a) como por las competencias es tatales
y autonó mica s para establecer el régimen jurídico de las universidades y d e los cuerpos
docentes, con importantes n ecesi dades d e uniformi d ad.
Precisamente en cuestiones concret as d el co ntenido esencial

118

de la “autonomí a
universita ria” , como es la selección de su person al docente e investigador o la
determi nación de la dedicación do cente del p rofesor funcionario, la jurispruden cia d el
alto Tr ibunal considera qu e, junt o a los intereses específic os d e la comunidad
universita ria, c on curren intereses generales der ivados de qu e la en señanza sup erior se
conforma en nu estro ordenam iento jurídico como un servici o público cu y a pr estación se
encomienda primordialmente a cu erpos do centes universitarios, que justifican la
intervención normativa del pod er legi slativo estatal y autonómico; solamente con que se

117

(Sánchez Blanco, 2 018 , pp. 106 - 108 ).

118

(SST C 2 6/198 7, de 27 d e febrero, FJ 12 ; 87/2014 , de 29 de m a yo, FJ 1 0; y 26 /2016 , d e 18 de febrero ,
FJ 8).

112

admita una participaci ón d e la universidad con un a extensión suficiente para qu e pueda
gestionar directame nte sus intereses (Torr es Muro y A rzo z Santisteban, 2018, p.1006).
El establecimiento y mod ifica ción d e l as relaciones d e puestos d e trab ajo

119

form a parte
igualmente d e la “autonomía un iversit aria” [ art. 2 .2.i) LOU]. En las un iversidades
pública s

120

, las u nidades administ rativas son estableci d as mediante instrume ntos de
ordenación denomi nad as relaciones de pu estos de trabajo u otros instrumentos
organizativos similares, t a m b ién pu eden l lamarse pla ntil l as orgánicas o catálogo d e
puestos, en t odo cas o , prevén la p o sibili d ad de ser sim p les o comple jas y así, sin perder
su condición de unidades ad ministrati vas, podr án in tegrar m ás de un a un idad menor
(Sánchez M o rón , 2018 , p. 240). E n rel ación c on el PAS, las unive rsidad es pu eden c rear
escala s d e person al p ropio, (no se encuentra r ecogido en el contenido del art. 2 de la LOU)
conforme a l a legislación gener al d e fun ción púb lica y pro ce der a su selección mediante
las correspondientes pruebas de acceso según establezca n su s estatutos en el marco de la
legislaci ón ge neral d e a plicación proye c tándose con fuer za sobre l a au to -organizac ió n y
el fun cionami ento de su a dministración. En cuan to al PD I, las universidades
seleccionarán a su p rofesorado, en el m arco d e un sistema de descentrali zación un ilateral ,
media nte diversos procedimientos co mo los concursos d e acceso a plazas do centes de
funcionarios que convoqu e conform e a su relaci ón de puestos de trabajo, p ero puede
tam b i én contratar a su propio p ersonal en r é gimen labor al hasta no puede perderse d e
vista q ue, e n la act ualidad, exist e e l l ímite i nd is ponible según el art. 48 .4 de la LOU, en
cu y a virtud el person al labor al n o pu ede supe rar el 49 % d el pr ofesorado . Tam bién podr á
contratar profesores visi tan tes d e r econocido prestigi o de otras un iversidades y centro s
de investigación, tanto españoles como ext ranjeros (G avara de Cara, 2018, p. 81).

119

El artículo 74 del T REBEP con la r úbrica “ Orden ación de lo s puestos de tr abajo ” señala que “ las
Administracion es Púb licas estructu rarán su organ ización a través de relacio nes de puest os de trabajo u
otros instrumen tos org anizati vos similare s y é stas comp ren derán, al men os, la d enominación d e lo s
puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a q ue estén a dscritos,
los sistemas d e provisión y las retribucio nes comp lementaria s ”, subra yando que será n públicas. S in
embargo, es e l artíc ulo 15.1 de la Le y 30/198 4, d e 2 d e agosto, de Medidas p ara la Re for ma de la F unción
Pública el que defin e las relaciones de puestos d e trabajo com o “ el instrumen to técnico a t ravés del cual se
realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las n ecesidad es de los se rvicios y se precisan los
requisitos pa ra el desemp eño de ca da p u esto ”.

120

El artículo 8 1. 4 segundo inciso d e la LOU dice: “ Al esta d o de ga stos corrientes, se aco mpa ñará l a
relación de p uestos de trabajo d el personal de todas las catego rías de la Universidad especificando la
totalidad d e los costes de la misma e incluy en do un anexo en el que fig uren los p uestos de nuevo in greso
que se p roponen ”.

113

Ahora bien, sobre l a jubilaci ón de un funci on ario do cente universit ario la Universidad
carece d e ca pacidad p ara d eclarar la j u b ila c ión obli gatoria al carecer de co ber t ura legal ,
pues esta facultad no deriva de uno de los ám b itos qu e inte gran el con tenido e sencial del
derecho fundam ental reconocido en el art. 27.10 CE (Garcí a Rodríguez, 2018, p. 87 ). En
consecuencia, el régimen legal so bre la edad de jubilaci ón de sus funcion arios d e cuerpos
docentes universit arios actúa como límite de esa au tonomía (STC 44/2016, d e 14 d e
marzo, FFJJ 4 y 5 , referida a una plaza d ocente vinculada a l servici o autonóm ico de salud)
(Torres Muro y A rzoz Santisteban , 2018, p. 1006).
e) P lanific ación del est u d io y de la investigación .
La planificación del estud io y la i nvestigación es uno d e l o s contenidos d e l a “autonomía
universita ria” [ art. 2.2 .d) LOU], si bien en el caso d e los p lanes de estudio deben tenerse
en cu enta las co mpete ncias estatales en materi a de títulos acad ém icos y p rofesionales (art.
149.1.30 CE) . “ El p rocedimiento deb erá preservar la autonomía acad émic a d e las
universidades ” (art. 35 LOU). Siendo la s p ropias un iversidades la s que crean y propon en,
de acuerdo con las r eglas es tableci das, la s en señanzas y títulos qu e h an d e im partir
incluye ndo tam b ién la po sibili dad d e expedir tí tu los conjuntos c on otras un iversidades
españolas o extra n jeras, lo qu e equival e a atribu ir a las CC AA e n este p lano com p etencias,
cuando m ás de desarrollo norm ativo y e jecución de esa legislación. Sin e m b argo , com o
señala la STC 74/2019, de 22 de may o , “ est a facu lt ad de las universi dad es para elaborar
los planes d e estudio conducen tes a la obtención d e títulos oficiales y su exp edici ón no
es ab soluta, sino qu e se en cuentra limit ada , como ya ha tenido o casión de apreciar la
doctrina constitucional” ( así r eza en las SSTC 106/1990, d e 6 d e junio, F J 8 ; 187/ 1991,
FJ 3, o 103/2001, FFJJ 5 y 7 ).
En las SSTC 187/1991 , de 3 d e o ctubre, y 155 /1997, de 29 de septi embre, t am b ién se
reconocieron limit acion es a la “autonomía universitaria” en materi a de planes de estud i o
como consecuencia de los Acuerdos con la Santa Sede.
En la STC 103 / 2001, de 23 d e a br il, FJ 10, se afirm ó que, cua ndo se trata de l a estructur a
formal d e lo s planes d e estudio, prevalece la exigencia d e h omogeneidad en los títulos
oficiales, si bien no h asta el pun to de d esc onocer tod o ma rgen d e autorregulaci ón a cada
Universidad, reitera e l TC en la c itada sentencia qu e el d erecho a la “autonomía
universita ria es un derecho d e rigurosa configurac ión legal y qu e aquel no es absolut o

114

(F F JJ 4 y 5) . De ella se infiere qu e en absoluto se exige qu e ese e spacio d e autonomía se
dé en t odos los ám bito s regulados en el p lan d e est u d io; sie ndo sufici ente con qu e se dé
en los aspectos d e r egulaci ón más relevantes para el d isfrute d e las li bertades académicas
que esté n en juego (FJ 7) sin alcanzarse a en tend er qué vulneraci ó n d e la autonomía
universita ria h a y en exigir qu e los p lanes d e estud io de ca da Un iversidad sean
congruentes con los objetivos formativos d e cada uno de los tít ulos. Así mism o, nad a
permite p ensar... qu e en el trá mite d e ho mologación d e cada uno d e los tít u lo s e l Co nsejo
de Un iversidades vaya a h acer un uso d esviado d e su potestad d e verificación de la
coherencia fo rmati v a ( FJ 7 , d). En cuanto al princ ipio general, que le ll eva a den egar el
amparo a la intro misión en el d erecho fund amental a l a “autono mía un iversit aria” ,
derivada de la s po testades gubernamentale s y de l Con sejo de Universidades de
homologar planes de estudio s, l o detalla e n el fundamento 10 afirma ndo que « cua ndo de
la estructura f orma l de los planes de estudio se trata ( esto es, allí dond e la con exión entre
autonomía universit aria y libertades ac adémicas es menos est recha) prevalece la
exigencia d e homogeneidad en lo s títulos oficiales, si b ien no ha sta el p un to de
desconocer todo ma rgen de au torregul ación a cada Universidad » ( Torres Muro , 2001 ,
p. 26).
De li bro cal ifica Torr es Muro (2001 , p . 26) esa configuración d e límites al d erecho
fundamental a la “auto nomía un iversit aria” , con una c rítica sobre la misma mu y po siti va,
señalando com o n ecesari o p ara la existencia de un ve rdadero sistem a un iversit ario
nacional, el reconocimiento de una serie de poderes a las instancias coordinadoras del
mi smo, e sto es, las Cortes Generales y el Gobierno e n uso de sus po testades n ormativas
y administrativas y e l C on sejo d e Un iversidades, sin los cu ales los mínim os exigibles se
disolverían tota lmente, con virti endo el e stado d e la s co sas en estas materias en un
verdadero caos, que no pu ede justificarse e n la interpretación del art. 2 7 .10 CE d e una
manera maximalista, señalando qu e no serían esas las intencion es d el constitu y ente, aun
cuando pueda haber sido propi ciada por algunas de las d ecisiones del propio Tribunal.
f) Creac ión de centros docentes y estructur as específi c as
La creación d e e structuras e specíficas q ue actú en co m o soporte d e la investigación y de
la do cencia también pertenece al ámbito de la “a utono mía u n iversit aria” [art. 2.2.c) L OU]
convirtié ndo se en garantía p ara los fines de la Un iversidad . No ob stante, el legislador

115

estatal p u ede d efinir y or ganizar las estructuras or ganizati vas b ásica s

121

, como los
departam entos

122

o los institutos un iversitarios d e investigaci ó n

123

, y puede incluso exi gi r
un límite mínimo de c atedráticos y pr ofesores titulares a tiempo co mpleto co m o r equisit o
para crear un departam en to (STC 156 / 1994, de 25 de abril).
En d iversos conflict os entre universidad es y la co rrespondiente A dministración
autonómica, e l TC ha dejado cla ro qu e l a c o m peten cia p ara decidir sobre l a organizaci ón
del mapa un iversita rio

124

, qu e interesa a la so ciedad en su conjunto, le corresponde a los
órganos representati vos d e la c iudadanía, y no puede lesion a r la “autonomía
univer sita ria” (To rres Muro y Ar zoz Santiste ban , 2018 , p. 1006).
Por lo qu e respect a a los llamados « c entros un iversit arios ad scrit os »

125

( art. 11.2 LOU),
la aprobación de su régim en jur ídico corresponde a los legi s ladores esta tal y
autonómic os

126

por derivar del ar t. 27 .6 CE

127

, mientras qu e la d ecisión de adscripción de
dichos centros a un a un iversidad c oncreta y las condiciones bajo las cu ales se tramita
dicha adscripción sí i n tegran la “autonomía un iversitaria” .

121

Constit uye un expone nte de auto -organizació n, de carácter red ucido: e l artículo 7 de la LOU q ue e n
relación con el art. 13 permite la identificación de estructuras d escentralizadas en la or ganización de la
universidad. En este se ntido, s e señalan la s facultades y escuelas, depar tamentos e i nstitutos uni versitarios
de investigac ión, y q ued an al margen las e scuelas de docto rado, puesto que su organizac ión material no
está co ntemplada expr esamente en la LOU. A s í, en c uanto a la or denación de las fac ultade s y escuela s, se
puede considerar que las univer sidades disponen de un a cie rta libertad respecto a la cr eación de aq uellas,
limitada, sin e mbargo, po r la interve nción de la co munidad autóno ma co rrespondiente, hab ida cuenta d e
los efectos externos en la cr eac ión d e esta s estruct uras. En este se ntido, las universidad es d isponen de
libertad para crea r f ac ultades y e scuelas v inc uladas d irecta m ente a la docencia que ofrece una sola
enseñanza, co mo ha sido trad icional en los est udios de Derec ho o, puede optar por aglutinar varias
enseñanzas, con forme a á mbitos de conocimiento, en e l m is mo ce ntro. Desde esta perspec tiva, el art. 8 de
la LOU prec isa que las e scuelas y facultades s o n los ce ntro s encargados de “ la organ ización d e las
enseñan zas y procesos aca démico s, ad ministrativos y de gestión co ndu centes a la o btención de títulos de
grado ”, sin p erjuicio de la im p artición de otras enseñ anzas y d e f uncio nes q ue d eter mine la u nivers idad . L a
consecuencia es que sus órganos, j untas d e facultad y e scuelas, y deca nos y directo res, respectiva mente,
asumirán, p rincipal mente, funcione s orientadas a m ej or ar las ense ñanzas y lo s p roceso s d e gestió n
necesarios para ellas. Entre otras cosas, la s j untas de facultad o escuela se co nsideran órganos necesarios
de la universidad , como expresa mente dispone el art. 18 d e la LOU (Mora Ruiz, 201 8, p . 506,507).

122

(ST C 26/1987, de 27 de febrero, FJ 7)

123

(ST C 223/2012, de 2 9 de noviembre, FJ 8 )

124

(AATC 4 93/1983, d e 27 de o ctubre; 509/1983, d e 2 de noviembre, y 469/1 989, d e 16 d e octubre; y
SSTC 10 6/1990, de 6 de junio; 132/1990 , de 17 de julio, y 47/20 05, de 3 de marzo)

125

( STC 223/2012 , de 29 de noviembre, FJ 6 , criterio r eiterado en SSTC 14 1/2013, de 11 de j ulio, FJ 5; y
160/2 013, de 26 de septiembre, F 5).

126

“Los ce ntros adscritos a un a universidad s e regirán por lo dispuesto en esta Ley, p or las normas
dictada s por el Estado y las Comu nidades Autónoma s en el ejercicio de sus competencia s, por el conven io
de a dscripción y por sus pro pias normas d e organiza ción y funcionamien to. El comienzo de las a ctividad es
de los cen tros adscritos será a utorizado por la Comunidad Autóno ma”. (art. 11.3 LOU)

127

27.6: “ Se reconoce a la s personas físicas y jurídicas la libertad de creación de cen tros doc entes, dentro
del respeto a los princip ios constitucion ales ”

116

La “autonomía universitaria” ún icamente ex ige qu e las normas so br e las estructuras
organizativa s b ásica s, encami nadas a garantizar la homologación del sistema
universita rio y la co ord inaci ó n general d e la investigación ( arts. 27.8 y 1 49 .1.15 ª. CE),
permita n « un elevado margen d e fl ex ibilidad »

128

para qu e las u niversidades pueda n
disponer autónomame nte en función de sus propias ca racterísticas. En este sentido, d e
acuerdo con las SSTC 26 /1987 y 1 06/1990 que ha bían decla rado qu e el n úcleo ese ncial
de la “a u tono mía un iversit ar ia” se inte gra p or las facultades enunciadas en el art. 3.2 LR U
(sustituido por el a rt. 2.2 LOU), la m entad a STC 156/1994 señala qu e “ está comp rendida
en ese nú cleo esencial la creación de estructura s específic as q u e actúen como sopo rte de
la investigación y la do cencia ” [art. 3 g) L RU] , entre las qu e se enc uen tra n los
Departamentos, regulados en el art. 9 d e la LOU. Ello no obstante, las SSTC 55 /1989
(caso Universidad Santia go d e Compostela) y 1 06 /1990 (caso reorganiza ción
universita ria d e Canarias) han matiza do la doctrina sentada en la STC 26 / 1987, al decla rar
que “ la cit ada po test a d organiza ti va de las Un iversi dad es comprende úni camen te las
estructuras que la L.R.U. no considere bá sicas, quedando, por l o tanto, fuera d e su
ámbito, según tenemos de clarado e n la STC 55/1989, f undam ento jurídico 6, l a creació n
de estructuras organizativ as básicas’ (STC 106 /1990 . fundamento jurídico 8)” (Ídem FJ
7

129

STC 87/2014).
En la exp osición de motivos de la L O U se considera, co m o uno d e los aspectos m ás
novedosos d e la r eforma, la posibili dad de que l as u niversidad es puedan con stit u ir
“ fundaciones y otras figuras jurídicas dive rsas para el des arrollo de sus fines ” . Por ell o ,
no h ay dud a que una interpretaci ón am p lia d e las funciones do ce ntes e in vesti gador as,
junto a o tras que de ban asu mi r las u niversidades, en los términos del art. 1.2 LOU, supone
el reconocimiento d e un may o r alcan ce de l e jercicio de la po test ad de auto -or ganizaci ón
de estas. En c on secuencia, pu ede n crea r determinadas est ructur as organizati v as d iferentes
a las expresamente reguladas por la LOU, en los té r m inos qu e marca la le y. En este
sentido, es po sible d iferenci ar en tr e la cr eación de or ganiza ciones co m plementarias o de
auxilio a los ó r ga nos qu e co m o mínimo tienen que ar ticular el gob ierno y la gestión de
las u niversidades, y la c reación d e estructuras vinculadas a la un iversidad, p ero con

128

(ST C 26/1987, de 27 de febrero, FJ 7).

129

Afir ma esta se ntencia del T C “(…) aten der las exig encias del servicio p úblico un iversitario ju stifica
que el legislad or que tenga esta materia entre sus re sponsab ilidades pued e regir, al men os en cua nto a l
marco g eneral, las estructuras org anizativas básicas d e las universida des, limitando así un a d e las
potestad es que integ ran el contenido esencia l de su a utonomía, co mo es la creació n de estructura s
específicas qu e actú en como soporte de la investigación y la docencia ”.

117

personalidad jurídica propia qu e perm itan articular la descentrali z ación funcional de las
competencia s un iversitaria s (Mo ra Ruiz, 2018, p. 513) .
g) Admisión, perm an encia y eva luación.
Tam bién la autono m ía reconocida en este ámbito [ art. 2.2.f)] se encuentra ampliame nte
limita da. Por un lado, corresponde al Estado la facultad d e f ija r las bases en m a teria d e
procedimientos d e selección p ara el acceso a l os centros un iversita rios

130

(art. 42 .3 L OU),
y a l legislad or autonómico la co mpetencia p ara d esarrollar legislativamente esas bases.
Sin embargo, la leg islación un iversit aria as igna al Con sejo Social d e cada Un iversidad,
previo informe de Consejo d e Universidades la aprobaci ón de « las n ormas que regulen
el p rogreso y la permanencia en la Universidad d e los estudiantes, d e a cuerdo con las
ca racte rísticas d e los resp ectivos estud ios » , p ues no se trata de una decisi ón enteram ente
académica, al implicar la u ti lización de r ecursos públicos y al cor responder al Consejo
Social

131

la su p e rvisión del rendimi en to de los servi cios que presta la Un ive rsid ad. E n
esta sentencia también se cuestiona si la a usencia d e intervención d e ó rganos
estrictamente acad émicos vu l n era la au tonom ía académica. A este r especto, d ice la
sentencia q u e, a unqu e minorit aria, ha y pr esencia en el Consejo Social de miembros de l a
comunidad universitaria (ar t. 14.3 LOU) (FJ 8).
4.3. Límites
La “autonomí a u n iversitari a” es u n d erecho fundamen tal, pero c omo d ice Plana Plan a
(1999, p . 62) no es un derecho infinito, ningún derecho es i limita do , sea fundamental o

130

(ST C 223/2012, de 2 9 de noviembre).

131

La citada STC 1 31/2013, de 5 de junio d e 2 018, resuelve el recurso de inconstitucio nalidad co ntra una
serie de cuestione s, entre otr as la apro bación de las normas sob re perm anencia de lo s alumnos e n las
universidades públicas a que se refiere el inciso segundo del art. 46.3 LOU al prevenir que “[e ] n la s
Universidades pú blicas, el Consejo Social, p revio informe del Consejo de Coordinación Universitaria,
aprob ará las normas q ue reg ulen el progreso y la perma nencia en la Universida d de los estudiantes, d e
acuerdo co n las característica s de los resp ectivos estudio s”. Los rec urrentes se limita n a d enunciar la
vulneración de la autono mía un iversitar ia por aus encia d e los órganos acad émicos en el pro ceso . “La
intervención d el co nsejo social en la ma teria — que, en una interpreta ción sistemática d e la p ropia Ley
Orgánica de un iversidades, debe repu tarse distinta, si bien comp lementaria, a la que, desde la perspectiva
estrictamente a cadémica , integ ra la admisión, régimen de permanencia y verificación de cono cimientos d e
los estudian tes en el ámb ito de la a utono mía un iversitaria, según su art. 2. 2 f) — no está exenta de
justificación si se tiene en cuenta que l a Ley establece que le corresponde supervisar el rendimiento de los
servicios q ue presta la u niversidad. Y dentro d e esta supervisión no puede negarse qu e se encu entra la de
velar por q ue exista u na a decuada relación entre l a duración de los estud ios y la p erman encia de los
alumno s en la universidad si no se pierde de vista que dicha permanen cia implica la utilización de recursos
público s que son, por su propia natu raleza, limitad os ” .

118

no. La “autonomía un iversitari a” no cierra la p uerta a toda intervención estatal en la
organizaci ón d e las tar eas docen tes e investigadoras por pa rte de las un iversidades, y a
que no excluye limitacion es qu e impone la con currenci a con o tros d erechos
fundamentale s, co m o la ig ualdad d e ac ceso al e studio, la docencia y la i n vestigación o la
existe ncia y coord inación d e un sistema u n iversitari o nacional; n i tampoco las
limitaci o n es prop ias del servicio púb li co d e enseñanza sup erior qu e desempeña y que
pone d e relie ve el legislado r en las p rimeras p alabras del art. 1

132

de la L OU ( ST C
87/2014, de 29 de may o , FJ 6).
La “autonomía u n iversitaria ” aunque es fundamental , no im plica la ind epe nd encia de
cada Universidad. Por el contrario, el legislador ha d iseñado un sist ema en el qu e p ersi st en
controles y eleme ntos de homogeneidad or ganizativa y f uncional, exigibles a todas l as
universidades. Ad emás, d esde un principio el TC ( STC 26 /1987, ca so LRU) ha
respaldado ese criterio. Así las cosas, puede conside rarse que la “ autono m ía universita ria”
es com patible:
a) Con otros derechos fundamentales (como es el de igualdad de a cceso al e studio,
a la docencia y a la investigación) o la exist encia de un sistema universitario nacional que
exige instancias coordinadoras; ni tampoco las limitaciones propias del s ervicio público
que desempeña y que pone de relieve el legislador en las primeras palabras del art. 1
LRU” (FJ 4 STC 47/ 2019).
b) Con e l carácter de servicio público, que la Universidad realiza mediante la
investigac ión, la do cencia y el estudio con forma de provisión pública o pr ivada (art. 1.1
LOU).
c) Los mandatos constitucionales para todas las Administraciones públicas , en este
sentido, el art. 103.3 d e la Constitución se refiere a los funcionarios públic os, no sólo a
los funcionarios de la Administración del Estado, sino a los funcionarios públicos en
ge neral. De este precepto constitucional

133

destaca n cuatro aspectos difere nciados,

132

La STC 2 6/19 87, de 27 de febrero, reza, refiriéndose a la autonomía universitari a reconocida
constitucional mente, su compatib ilidad con el servicio p úblico que rea liza la universidad (FJ 4º): “ El
derecho funda mental [ de l a auton omía u niversitaria ] n o afecta al p oder norma tivo en m a yor medida qu e
el respeto a su contenido esencial que impone el art. 53.1 de la Constitució n, perfecta mente compatible
con el servicio púb lico que desempeña ” (Sanz Rubiales, 20 18 p. 4).

133

El precep to constitu c ional afecta a la función p ública pro fesional, ya se trate de funcionarios de carrera,
o funcio narios e ventuale s o interinos ( funcionarios d e e mpleo), tod o ello sin p erjuicio de l a co nexión q ue

119

aunque paralelos:
 Establece una reserva de le y en lo que se refiere al estatuto de los funcionarios
públicos.
 Garantiza que el acceso a la función pública se produzca de acuerdo con los
principios de mérito y capacidad.
 Reconoce que el ejercicio del dere cho de sindicac ión por los funcionarios puede
presentar peculiaridades.
 Alude a la regulación de un sistema de incompatibi lidades y garantías diri gidas a
salvag uardar la imparcialidad de los funcionarios en el ejercicio de sus funciones.
d) Con la fijación de « m ódul os objetivos de ca pacidad» de los C entros universitarios,
por parte del Consejo de Universidade s, a efec tos de cifr ar el contin gente d e estudiantes
que pueda ingre sar en los mi smos (actualmente , el Gobierno puede fijar límites máximos
para la admisión de estudiantes, pr evio acuerdo de la CGPU ).
e) Con un sistema de selección de los funcionarios docentes qu e no confía la d ecisión
íntegramente a la Universidad correspondiente (la d erogada LRU encomendaba la
resolución de los concursos a unas c omisiones don de la re pr esentación de la Unive rsidad
era minoritaria: dos mie mbros, frente a tr es que designa ba por sorteo el Consejo d e
Universidades; conforme a la nuev a r egulación es tablecida por la LOU, el poder de las
universidades se limita a seleccionar profesores funcionarios de entre los q ue hayan sido
previamente habilitados o acreditados, en virtud de los procedimientos na ciona les
establecidos a ta l efecto).
f) En otras sentencias el TC ha justificado otras formas de intervención de las
Administraciones en la organización de las universidades y ha declarado que l a
“autonomía universitaria” no inclu ye el derecho de las univ ersidades a contar con
determinados centros (fa cultades o e scuelas univ ersitarias). En cons ecuencia, las STC
106/1990 (caso Ley 5/ 1989 del Parlamento de Canarias) y STC 47/2005 (caso
Universidad de Elche) ha n convalidado los prece ptos de determinadas leyes autonómi cas
que segregaban algunos centros de una Universidad para reasignarlos a otra (a pes ar de
que, en uno de esos c asos, mu y polémico, ni siqui era se había solicitado la opinión, en

el artículo 103.3 de la Cons titución tie ne con el artículo 23.2 en cuanto al acce so a las funcione s y ca rgo s
públicos, en este último caso referid o también al esta m ento po lítico (Sinopsis artículo 10 3 CE).

120

relación con ese cambio, a la Universidad perjudicada por la reasignación).
En d efiniti va, la “autonomía un iversit aria” , incluso considerada com o d erecho
fundamental, ad m ite mu chos límites lega les, pero tiene necesa riamente un nú cleo
indisponible p ara el leg islador y ade más g arantiza a las u niversidades la po sibili dad de
recurrir en am p aro ante los tribunales o rdinarios y an te e l TC , para d efender sus
prerrogati vas (S atrústegui Gil-D elgado, 2018 , p.360).

4.4. Algunas conclusiones prelim inares.
La CE d e 1978 es la primera que recoge el der echo a la autonomía un iversitari a , en los
términos qu e la le y estab lezca (art. 2 7 .10) y lo incluye en la parte más ga rantista y con
más pro tecci ón . El TC se h a pronun ciado en d iferente s ocasion es s e ñalándola co mo
garantía instit ucion al y d erecho fundame ntal . La au tonomía se p redica de cada
Universidad en partic ular y no en su conjunto.
Por su sen tido f inali sta, la au tonomía d e l as u n iversida des ha sido vinculada, (desde la
fam osa STC 26 /1987) a l a garantía d e la li bertad académica, que est á integrada po r la
libertad de enseñanza, estudio e i nvestigación, fren te a las injerenci as externas , es su
fundamento últim o y la razón de ser de dicha autonomía.
El derech o fundam en tal a l a autono mía u n iversitaria es, por l o demá s, u n d erecho d e
estricta configuración legal q ue no tie ne má s límite, en cuan t o su regu l ación, que el
respeto d el con tenido esencial al q ue no s hemos referido y a otro s d erechos
fundamentale s.
La r eferencia al con tenido esencial h a servido al TC para h acer la recaer en los pr eceptos
de la LOU cada vez que ha tenido que concretar ese con tenido ese n cial.
El a lca nce d e la “a u tonomía u niversita ria” busca gar antiz ar qu e, al gen erar y trans mi tir
conocimiento, su act uación responda a los i ntereses gen erales y n o grupales de n ingún
tipo. Para ello, todo el s istema un iversit ario de gobie rno en su conjunto, deberá garan tizar
la p restación del servicio púb lic o d e edu caci ón superior e investi gación con la máxima

127

de los arts. 2 .2 c) de l a LPAC AP y l a L RJ SP a la luz de la Co n stit u ción y , en con secuencia,
de conformidad con la reserva d e ley or gánic a p ara el d esarrollo de derechos
fundamentale s (art. 81 CE ), la co mpetencia estatal so bre b ases d el r égimen ju rídic o d e
las AAPP y p rocedimiento admi n istrativo común (art. 149.1 18ª CE ) y la ap licación
priorita ria del Derecho estatal ( art. 1 49 .3

141

CE ). Aunque el “presun t o” derech o
fundamental de “ a utonomía un iversit aria ” esté atr ibuido a cada un iversidad e n particular
y , en su virtud, ésta te n ga algun a autonomía normativa , deb e com p atibilizarse co n la
reserva d e ley o rgánica p ara el desarro llo de l o s derechos fundamentale s y las liberta des
pública s. Luego, sería sólo l a l e y or gánica q ue d esarrolla esta aut ono mía la q u e podr ía
apartarse casualmente d e la legislación básica sobre régimen ad minist r ativo com ún y
sobre procedimiento administrativo, y n o l as ley es un iversit arias a utonómica s ni la
normativa prop ia de cada universidad, sobre las que aqu éll a d ebe te n er pr iori dad

142

.
6.1. De la Ley de Refor ma Universit aria ( LRU) a la Ley Orgánica Universidades
(LOU).
6.1.1. La LRU
Tras la aprobación de l a Ley Orgánica 11/1983, de 25 d e agost o, de Reform a Un iversitaria
(BOE de 1 de se ptiem b re) ( Ley Maravall

143

) se c ali f ica a l a U n iversidad co mo tit ular de

141

Sólo las normas estatales prevalecen sobre las comunitar ias, salvo cuando éstas deriva n de competencias
exclusivas. En todo cas o, el d erecho estatal tie ne ca rácter su pletorio (artículo149 .3 CE) ( Puelles B enítez,
201 8, p. 287 y ss . ).

142

P. ej., el r égimen de los órga nos colegiados de las Universidades públicas es el de la LRJSP, porque este
es el m i smo para cu alq uier organizació n a d ministrativa, mientras q ue en las universidades privadas se
aplicará el de la for ma jurídic a que ha yan elegido (p. ej ., una fundación). E n e fecto, co mo señala Vaquer
Caballería (2 018, p. 44) la autonomía universitaria no p uede d esconocer, entre otros, el derecho de lo s
miembros de u n órgano colegiado de gobierno a conocer con an telación el orden del día de la convocatoria
y la documentación r elativa a sus p untos, ni las reglas p ara la for mación de las mayorías p ar a la adopción
de acuerdos, ni la exención de responsabilidad para q uienes se abstengan o voten en contra; ni socavar el
derecho de los interesados en los procedimientos a que no se admita de plano su solicitud cuando adolezca
de defectos subsanables sino que se les requiera su s ubsana ción, o a ser oídos p or un p lazo no inferior a
diez días antes de redac tar la propuesta de resolución. T ratar de so rtear tales garantías bajo el p retexto de
la autonomía uni versitaria sup ondría b urlar la función consti tucional de las co mpetencia s estatales.

143

Constit ucionalizar la educaci ón « Mi intenció n era , p or d ecirlo de alg una man era, ‘constitucionalizar’
la enseña nza. Por poner un ejemp lo, la Universida d estaba todavía regida por la ley de Ordenación
Universitaria d e 1 943 . En esa ley se lleg aba a decir: ‘La Universi d ad es la falang e misionera encargada
de expandir el princip io a gustiniano de qu e el más saber n o acerca a Dios’. No es que las universidades
fueran precisamen te ‘la falange misionera’ en cargada de expand ir ese p rincipio a gustiniano; eran algo
completa mente distinto . Pero fu ncion aban sin ley, sin marco norma tivo alguno. Por tan to, se trataba d e
‘constitucio nalizar’ esa Univers idad, se tra taba d e aumen ta r much ísimo lo s recursos en edu cación y en
investigació n, y llevar a cabo una política igu alitaria para su perar las d esigualdades. Ésos era n los
grand es objetivos » . E ntrevista a José M.ª Maravall, ex ministro de Educación y Ciencia, en María Antonia
Iglesias: La memoria rec uperada. Lo que nunca han contado Felipe González y los dirigentes socialista s,
Madrid, Aguilar, 200 3, pp. 46 -47 (P uelles Benítez, 201 2, p. 137) .

128

un servici o p úb li co, el de la ed ucación super ior, y se d escriben los contenidos d e su
autonomía en el art. 3º . Esta Le y , ad emás d e e stablecer la estru ctura de los centros
universita rios, desarrolló el pr ecepto constit u cion al de la “autono mía universitaria” y
efect uó una distribución de compet encias en materia de educaci ó n universita ria entre el
Estado, las CCAA y las propias u n iversida des. En lo que respecta a la or ganización, se
esta bleció el modelo colegial, o torgando su gobierno a la comunidad académica.
Es sabido qu e el pro y ecto de ley d e “ autono mía u n iversit ar ia” (LAU ), im p u lsado por la
UCD, no ll egó a ser debatido en el Congreso de los Diputa dos por dificultades i nternas
entre los distintos grupos que formaban este parti do obligando al presidente del Gobierno
a retirar el p r o y ecto. Sin e mbargo, la situac ión de la un iversidad española en 1982 era
más c r ítica que nunca: su est ructura universitaria estaba pensad a sólo p ara la educación
de las elites en l o s años 60 ; l o s rígidos p lanes d e estudio estaban n ecesitados d e refor m a
desde h acía much o ti e mpo; existía u n pr edomi nio y uso exc esivo de la cátedra co m o
unidad d e do cencia; el ter cer ciclo estaba d esfasado ; los profesores h abía n sido recl u tados
durante el b oom escolar a p risa y s in preparación suficiente ; la d emanda social so br e los
estudios universitarios estaba en crecimiento const ante ( en 1960 había cer ca de 170.000
alumnos, mientras que en 1980 se apro xim aban a 650 .000, cuadruplincado el n úmero en
sólo veinte año s). Estos gr andes problemas requ erían un a solución r ápida. La respu esta
fue un a ley qu e desarrolló el prin cipi o de “ au tonomía un iversita r i a” pro clam ad a en el art.
27 CE (Puell es Benítez, 2012 , p. 138).
Esclarecedora es la exposición de motivos en relación a la inco rporación de los consejos
sociales a la Un iversidad, en e l con junto d e nu estro concepto de servicio púb lico: « … la
Universi dad no es patrimonio de los a ctuales m iembros de la comunidad universit aria,
sino que constit uye un auténti co servicio público referido a los intereses g e nera les de
toda la comunidad na cional y d e sus respectivas comunidades au tónomas. A ell o
responde la creación de un Conse jo Social, qu e, inserto en la estruc tura un iversit aria,
garantice una participación en su gobierno d e las d iversas fuerzas soci ales…». El
enunciado e n laza co n el mandato d e l as propuestas para el mejor cum plimiento de la
mi sión o fun ción d e la Universidad y qu e no evit ó la i n tegración del conjunto de l as
universidades me diante: “… la función de ordenaci ón , coordinación y planif icación que
se a tribuyen a l C onsejo de Univ ersidad es ” . Inte gr aci ón qu e e ncarga a la a cción d e cad a
una de ell as para qu e recai ga en sus p rop ias iniciativas y su ámbito social: “ A e llo
responde también la flexibili dad qu e se otorga a las un iversidades pa ra ser ú tiles a la

129

comunidad en la qu e se insertan , ponien do así al servicio de ellas toda su capacida d
creativa e in vestigadora ” . Adem ás, al p ond erar la autonomía u n iversit aria con s u función
de ser vici o púbico , surge el con ce p to d e “supervisi ón” de la actividad de las
Administ racion es ( art. 54 CE), cuando encom ienda al Consejo S ocial: “ el qu e el con trol
del rendimi ento y la responsabilidad sean, e n definit iva, la co ntrapartida de la autono mí a
y d el privilegio y ben efici o que implica el acceso a la Universida d y la a dquisición de un
tít ulo académico” ( Sánchez Blanco, 2018, pp. 105-109) .
Fue la LRU la q ue gen era lizó el sistema d e enseñanza sup erior introduciendo principios
democrátic os y par ticipativos en las u n iversidades. Las u n iversida des adqu ieren una
apreciable au tonomía y autogobierno, super i o r a cualquier antecedente e n la h istoria
contem po ránea. La refo rma se lle v a a cabo en varias d irecciones : a) au tonomía estatutaria
o de gob ierno: f aculta d p ara qu e las u n iversidades se d ieran ellas mismas su s normas
propias n orma s ; b) autonomí a académica: facu ltad p ara d esarrollar las d irectrices b ásicas
que dicta ra el G obierno sobre los nu evos planes d e estudio ; c) autonomía financiera:
facultad p ara elabo rar y ges tion ar s us prop ios pre supuestos; d) au tonomía de p ersonal ,
algo más reducida, es: la f acultad pa ra selecci on ar su propio profesorado dentro del marco
de las normas b ásica s dictad as por el Gobierno y se traspasa a las CCAA las compete ncias
en planificaci ó n y f i n anciació n de centros universit arios (Arias Rodríguez, 2015, p. 72).
En cualquier caso , el criterio pr incipal qu e aplicó esta r eforma se en con traba en me dio
del modelo n apole ónico de la Un iversidad francesa (d e ahí pro viene el con cepto d e
servicio público de educación superior) a l que habían esta do someti das tradici on almente
nuestras un iversidades y , e l m od elo an glosajón de auto nomí a p lena ( de interacción con
la sociedad civil y la or ientación al I +D y la empleabilidad

144

), escogiendo, como señala
Fernández S oria ( 1999, p. 334), una ví a intermedia de autonomía r educida. Tam bién está
influida la Un iversidad es pañola p or la garantía i nstitucional de la autonomía universit ar ia
al serv icio de la libertad acadé mica p rofund izando e n el m o d elo d e von Hu m bo ldt d e l a
Universidad alemana (Vaquer Caballería, 2018, p. 29).

144

La Universidad norteamericana se ca racteriza por la fuerte competencia y dualidad entre «universidades
de investigación » que reciben la mayoría de fondos feder ales y de grandes dona ntes y, el r es to;
concentrándo se las primeras en el postgrado , la interacció n interdisciplinar entre la filosofía, las ciencias y
las letras, la integración d e los antiguos alu mnos ( alumni ) en la com u nidad u niversitaria o , la i mportancia
del mecenazgo privado y de la fu nció n de ca ptación de fond os ( fundraising ) de los gestores u niversitarios
(Vaquer Caballer ía, 20 18, p. 30).

130

Sánchez Ferrer (1996, p. 5) plantea la refor m a en cinco apartados: l a primera, fo m enta el
desarrollo d e po líti cas d e inversiones y becas; la segu nd a, impulsa la estructura
departam ental d e las u niversidades p ara el fo me nto d e una m a y o r co ordinación del
profesorado en sus fun ciones do ce ntes e investiga do ras; la tercer a, modifica
sustancialm ente la regu lación del profesorado s implificando su estructura jerárqu ica
media nte el es tablecimiento de cuatro únicas categorías del profesorado que será
may o ritar iamente f uncion ario selecci on ado po r ella misma, co n un régimen retribu ti vo
uniforme, la creación de una carrera do cente y tendencia a la d edicación a ti empo
complet o. La con exión profesional se h ace a t ravés d e los profesor es asociados, ele gidos
entre esp ecial istas de r econocida competencia que desarrollen normalmente su actividad
profesional fu era d e la U niversidad ; la cuarta, p lantea la d istinción entre t ítu los oficiales
con validez nacional y la s enseñ anzas propias de las universidades . Los estud ios oficiale s
esta r ían regulados por el Gob ierno, en c uanto al fome nto de la in vestigación cientí fica y
técnica en las un iversidades se d esarrollaría mediante la creación d e institutos d e
investigaci ón con la posi bilidad de con tratar proy ec tos d e investigaci ó n con el sect or
privado (art. 11 LRU) .
En este te xto nor m ativo , las un iversidades se convierten en Administracion es
Independientes

145

. En tidades d e derecho público vincu ladas a las CCAA , excepto la
UNED, vinculada a la AGE y la U IMP que en atención a sus necesi d ades encarga a las
Cortes determi nar su régim en jur ídico (DA 2ª LR U) . La vinculación, que no d ependenci a,
a un a Ad ministraci ón t erritorial, no im p lica un poder de tute la sobre l os act o s y a cuerdo s
universita rios, ni la p osibili dad d e recurso de alzada im pr opio an te las CCAA o la
suspensión por las mismas de actos eventualmente ilegales. La calificación d e las
universidades públicas com o entes vinculados y n o como d ependientes tuvo
consecuencia s, com o señ ala Chaves G arcía

146

, qu e fue e l p rimero, dice Ar ias Rodr íguez
(2015, pp . 72-73) en atribuir e sta n aturaleza a la U n iversidad. El en te vincu lado se
relaciona con la respectiva Admi n istración , la dependencia acarrea con trol efectivo y
comporta l a coincidencia de vo lunta d e interese s d e am b as organiza ciones mientras que
la vincu laci ón tolera la sup ervisión gen éric a y rara me nte for mal s in pr ejuzgar esa
co incidencia de voluntades, conform e con la posible discrepancia de criteri o o interés.

145

La ST S de 10/0 5/1988 en el Consider ando 11 señaló, que cad a Universidad “constitu ye una
Administración indep endiente , que hace d e la nota de su autono mía el eje d e su régimen juríd ico”.

146

https://delajusticia. co m/2015/12/22 /la -mutacion-legal- de -las-u niversidad es-publicas -las-ep is/

131

Como suele ocurrir en la reali zación y puesta en práctica de tod as la s políticas ed u cativas,
la ap licación de la LRU ha tenido ac iertos y ta mbién errores. Entre los aciertos hay q ue
destaca r el enfoque de la cult u ra departamental c omo m od elo de or ganiz ación y eje de l a
vida universitaria, e l con cepto qu e caló en la universidad esp añola; su d isposici ón a
amplia r el abanico de las tit u lacion es a fin de conectar c on las necesi dad es de la sociedad ,
que debido a diversos factores, entre ell o s el propio corporati v ismo, impidieron un
desarrollo m ás acertado de est a iniciativa; as í com o la aparici ón de las u niversidad es
privadas a consecuencia d e la li bertad d e enseñanza consagrada en la Constituci ón ;
además de la con cili ación entre las competencias r econocidas al Estado, a la s CCAA y a
las propias universidades (Fernández Soria, 1999, p. 334).
Entre los errores se pueden a pr ecia r: la inad ecu ada ordenación d el profesor ado; en
particular su sistema d e s elección, qu e las un iversidades han puesto may or itari amente al
servicio de un reclutamiento endogámic o ; si bie n h ay q u e reconocer que la formación de
comisiones docente s con t res vocales elegido s por sort eo fue un avance resp ecto d e la
legislaci ón anterior, la imitación de los esquemas p olíticos de la democracia
parlame ntaria a to das la s face tas de la o rganización un iversit aria; y , el p eso excesivo de
los ó r ganos colegiados en l as tres instanci as básica s de l as unive rsidades, departam entos,
facultades y órganos de gob ierno y repr esentación , e n d etrimento de l os órganos
unipersonale s, democráticamente elegi do s, as p ecto éste qu e t a m po co h a sido m o d ifica do
por la L O U a p esar d e l as crítica s y d eficiencia s producidas en el f uncionamiento de las
universidades. También hubo asp ectos po lémic os, co m o la incorporación m asiva de los
profesores no numerarios a la nu eva cond ición de p rofesores tit ula res sin pasar por el
concurso-oposición d ecretado por la ley, o la política d e pu er tas abierta s y d e
democratización de la educaci ón superior

147

(Puelle s Ben íte z, 2012 , p. 139 ).
En 1996 , cu a ndo los sociali s tas d ejaron el poder, el número d e alumnos excedía d e
1.500.000, s urgiendo nuevo s problema s d erivado s d e la i ncesante c reación de centros
universita rios, n o acompañada d e un a bu ena po lítica d e selección d el p rofesorado ni d el
necesario aumento del gasto público. Aunqu e los últim os gob iernos socia listas intentaron
la reforma de la LRU, conscientes sin duda de su necesidad, l a p érdida de la m a y or ía
absoluta h izo inviable su r eforma, c entrada únicame nte en la modificación del tí tulo d e
la l e y d edicado a la regu lac ión del p ro fesorado. La reforma, co mo sabemos, fu e ac ometida

147

Expresión recogida en la expo sición de motivos de la LRU.

132

por el PP e n su segunda legislatura gracias a la may oría abs oluta qu e le dier on l as urnas
(Puelle s Benítez, 2 012 , p. 140).
La LRU adop tada en 1983 rigió durante d ieci o cho año s el sistema u niversitario, su
expansión y crecimiento e impulsó su moderniza ción .
6.1.2. La LOU: ¿ avance o retroceso?
La Ley O rgán ica 6/2001, d e 21 d e d ici em br e, d e Universidades ( Ley Cas tillo

148

), BOE
de 24 d e diciembre d e 2001 , fue t r amitada p or l a ví a de ur gencia en l as Cor tes Gen erales,
entró en vigor e n enero de 2002, sal vo l o s a partados 2 y 3 del a rt. 42 (DF 5ª). Derog ó por
complet o la LRU y, aunque no se encuentren d iferencia s de calado en am bo s textos,
pretendió m e jorar la calidad y potenciar su au tonomía, increm entar su ef icacia, ef ic iencia
y r esp on sabil idad , y realzar la investigación .
Según el p rogr am a e lectoral ( PP, 1996) los « e jes d e la o ferta edu cativa d el Partido
Popular son do s: cali dad y libertad d e enseñanza » . En esos ejes se basó la ministra ; la
cali dad , la lib ertad de e nseñanza y la competencia entre las disti ntas unive rsidades
promovie ndo la movilidad d e prof esores y alumnos: “ La ca lidad de p ende de un aumen to
de la c ompetencia entre las d istintas universidades y de una mayor movilidad de
profesores y alumnos [...] . No basta con qu e l a Universi dad sea au tónoma. Es necesario
que se compita por los mejores a lumnos y los mejores p rofesores, según el tipo es p ecífico
de oferta que cada Un iversi dad se proponga d esarroll ar. Esa ofert a h abrá de ser cada
vez má s esp eciali za da . La necesidad d e una ma yor cualificación y la difusión d e la
Educación Permanente i mpu lsarán t odavía más l a generalización de los estudios
universitarios ”

149

. Se situaba en la misma lí nea q u e la LRU, p arti d aria tambié n de
estim u lar la competencia en tre las universidades. En el año 1982 había cerca de 700 .00 0
alumnos y en el a ño 2000 má s de 1.500.000; e n este periodo se pasó de 36 universidades

148

El neolib eralismo y el centro político: « Para el ultra -liberal lo que par ece primordial es la ausencia de
normatividad y el im perio de los m ercados, mientras que u na persona de m e ntalidad centrista sabe que es
imposible q ue el E stado haga tod o, pero hace falta un E stado porque éste no es liberticida, sino que
constituye una condició n p ara el ejercicio efectivo d e la libertad. Frente a la d emag ogia anti -estatista es
necesario rec ordar q ue el Estado no es sólo una necesidad si no una gran adq uisición de la historia del género
humano si n la q ue no pod emos co nstruir el futuro. Se tr ata d e una construcció n d e la razón y d e la
experiencia que nos per mite escapar a la ley de la j ungla, que pr otege a los individuos y limita el p oder de
los fuertes sobre los d ébiles. Debe ser r egulado, controlado y subordinado a valores má s altos, pero debe
seguir existiendo ». (T usell, 2000, pp. 9-10 y 36 - 37 ; Puelles Benítez, 20 12, p. 152 - 154 ).

149

Conferencia de la ministra d e Educació n, cultura y Deporte en el Club Siglo XXI. dhttp://co munidad -
escolar.pntic. mec.es/666/co nfe.html. (Consultad o por última vez el 4 de ab ril de 2021).

133

a cerca del doble; l as titu laci on es un iversitari a s ofrecidas a los alumnos pa sa ron d e 50 a
160; los artículos científicos publicados po r las un iversidad es, según las estadísticas
oficiales, se multiplicaron (se pasó de a lgo más de 4 .000 a más d e 23.000). Se había
experimenta do u n avance impor tante en la canti dad y calidad de la edu cación superi or y
aunque h abía co nsenso acerca de la necesidad de reformar deter minados aspectos d e la
LRU se desaprovechó el momento ( Puell es Benítez, 201 2, p. 153 ).
Como es sabido, la L O U , contó con la oposición de la p ropia Con fe r encia de R ectores de
la Universida d Española (CRUE

150

), que ni p arti cipó en su el ab oración ni su s propuestas
se incorporaron al texto d e l a ley. Se dice q ue las universidades cam b ian m ás por l a v ía
de los hecho s qu e del derecho, p ero t ambién es im p or tante u n “bu en d erecho” . Buena
parte del profesorado y d el alu mnado se manifestó en contra d e la ley . Influ y ó ,
segurame nte en esta actitud la fo rma d e llevar el pro y ecto : n o se aprovechó la pr im era
legislatura d el PP

151

pa ra hac er un bu en análi sis de lo s problemas un iversitarios, no hubo
debate p úb lic o (só lo con algunos sectores que apo y aban la ley ) , incluso apen as hubo
debate par lame ntario, someti do el pro y ecto de ley a plazos acelerados y procedimientos
de ur gencia. C omo es sabido, las reglas de juego democrátic o exigen d iscusi ón,
entendimie nto, audiencia d e la s minorías y llegar a acuerdos. No fue este e l camino qu e
siguió la LOU.
En el pr eám b ulo de la LOU se justifica el d iseño d el siste ma u n iversit ar io españo l
diseñando la “ moderna arquitectura no rmati va ” para d ar respuesta a las exi gencias
sociales que demandan l a m e jora de la c alidad doce nte, investigadora y de gestión. Otros
grandes objetivos d e la LOU son : el fo m ento d e la m o v ilidad de estud iantes y p r of esores;

150

La o posición de los r ectores a la LOU « La Con ferencia de Rec tores de las Universida des Españ olas
(CRUE), o rganiza ción q ue agru pa a 66 u niversidades españolas p úblicas y privadas, h izo patente
reiteradamen te, de forma a rgumen tada y co nstructiva, sus ob jeciones al b orrador del a nteproyecto de Ley
Orgánica de Universidades [ ...]. A lo largo todo este p roceso, la CRUE ha sido objeto d e reiterada s
desauto rizaciones, qu e se h an extend ido también al conjunto de las comu nidades un iversitarias [...] .
Desafortuna damen te [ el proyecto] [. .. ] no sólo no reco ge las objecion es fund amentales exp resadas p or las
comun idades u niversitarias n i las sugerencia s formu ladas en su día po r el Consejo de Estado, sino qu e
será incapaz de lograr los obj etivos que ella misma pretende y, sobre todo, no será en m odo alguno la Ley
que nuestro sistema u niversitario necesita para su mejora y progreso, así como para su con vergencia en
el marco del nuevo espacio europeo de educación superior anunciado ya a raíz de la llama da declaración
de Bolonia » . Declaración de l a Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas (CRUE), de 26 de
noviembre de 2001 (ejemplar multicop iado) (P uelles Benítez, 2 01 0, p. 157 ).

151

Se r eco m ie nd a c o mo b i b li o gra fí a s o br e e l Go b ie r no p o p ula r , e n re fe r e nc ia a l de l pe r io do 19 9 6 - 2 00 0.
el lib ro dir ig id o p o r J av ier T us e ll , El Gob ie r no de Azna r . Ba la nc e de una ges ti ó n, 19 96 -20 0 0, Bar c elo n a,
Cr ít i ca , 2 00 0 . E s ta i nfo r mac i ó n se p ue d e c o mpl e ta r c o n e l l ib ro d e l q u e es a u tor J avie r T us e l l, E l
az na r a to . E l Go b ier n o de l Pa rt i d o P op ul a r, 19 66 -2 0 0 3 , M ad r id , Agui la r , 20 0 4 , c it ad o en P ue ll e s B e nít e z
(2 0 1 2, p . 2 02 ) .

134

la p rofundización en la creación y transmisión del cono cimien to co m o eje de l a actividad
académica; d ar respuesta a los retos der ivados tanto de la enseñanza super ior no
presencial a través de las nuevas t ecnologías de l a informaci ón y d e la co municaci ón , así
como d e la for m ación a l o la rgo d e l a vida, y la integración c ompetitiva junto a los m ejor es
centros de enseñanza superi o r e n el n u evo EEES [Exposici ón de m o tivos de la LOU
(BOE, 2001, p. 12)]. En principio la L O U adqu iere cierta visibilidad p eriodí stica por sus
novedades d e cam bio en el régimen d e elección del R ector y el sistema de hab il itación
nacional d el profesor ado funcionario. Ad em ás, sep ara los ó rganos d e gob ierno y los de
re presenta ción, control, asesoramient o y su p ervisión, creando e n sustit ución del C on sejo
de Un iversidades, el Consejo de Coordinación Universitaria, a l a vez qu e generaliza la
figura d el D efensor un iv ersitario y crea u na Jun ta C onsultiva. La l ey p ropon ía limitar el
excesivo volum en de alguno s ó rganos colegiado s como l os Claustros (Arias R odríguez,
2015, p. 75). Ad em ás, el nuevo r égimen j uríd ico p ara el profeso rado introduce com o
novedad sustancial el con trato laboral, jun to al régime n d e fun ción púb li ca d ocente,
esta bleciendo como límite d el nú m ero total d e profesores contrata do s el 49 % d e la
plantilla glob al, permiti e ndo por tanto un a may or f lexibili dad a las u n ive rsidades a la h ora
de seleccionar su p ersonal. Otra modificación d estaca da es la habilitación com o
procedimiento de acc eso a los cuerpos de funcionarios docentes unive rsitarios, en un
intento de limita r l a e n dogamia

152

y d e facilit ar un a may o r m ovilidad del p rofesorado. E n
terce r lugar, se regula d e nuevo el ré gimen jurídico de la s un iversidades priva das, si b ien
se co nceden am p lias faculta des al promotor o pro p iet ario de estas u n iversida des y se da
un tratamiento privilegiado a las un iversid ades de la Ig lesia. Por ú lt im o , se p rocede a
suprimir la se lectividad para l o s a lu mnos, a unqu e la co m binación de esta esta l e y con l a
LOCE

153

esta blece un a doble prue ba antes d el ingreso en la Un iversidad, que surge al
final del bachille rato y cada universidad pu ede decidir p ara acce der a ella.
Se r efuerza una tend encia existente ya en el m un do o ccidental , q ue es la d e garan ti zar la
cali dad de la enseñ anza un iversitari a me dian te los m ecanismos de eva luaci ón ,
certificación y acreditación . Para ell o se p ro cede a l a creaci ón de l a Agencia Naci on al d e

152

“Ahora an uncian la reforma d el Real Decreto 1 312/2 007, que t uvo que derogarse tiempo a trás. La
acreditació n deb erá d esaparecer dando o tra vez p aso a las antiguas opo siciones a nivel nacio nal con
tribunales elegidos p or sorteo ” (Serr ano Gómez, 2016 , pp. 81 ; 71-79) .

153

Ley Or gánica 10 /2002 , d e 23 de d icie m bre, de Calidad de la Educación, «BOE » nú m. 30 7, de 24 d e
dicie m bre d e 2002.

135

Evaluación de la Ca lidad y A creditación (ANECA

154

), sin perjuicio de que las CCAA
puedan desarr ollar su s propias agencias d e eval uación . Fi n almente, s e au toriza a l
Gobierno p ara d ictar las d irect rices n ecesarias p ara asegu rar la plena integración d el
sistema un iversitario e spañol e n espacio eu rop eo d e ense ñanza superior, prom ovido por
la Decla ración de Bolonia de 1999.
¿Cuáles son sus defici encias?
Teniendo e n cue nta que la L OU no ha sido un a le y con sensuada n i un a le y ac epta da
globalme nte po r las propias universidades a las que se dirige:
Ha falta do , e n prim er lugar, debate públi co, pues no se puede c onsiderar c omo tal el
habido con aquell o s sectores favorecidos o i n teresados en su pro m ulgación. Un a uténtico
debate con la participación pública con la comunidad universita ria, prof esores, alum n o s,
pe rsonal de admi nistración y ser vicios, empresarios, colegi os prof esionale s, sind icat o s y
asociaciones docentes.
Se h a producido un vacío en una cuesti ón tan im p or tante para la so ciedad co m o es la
Universidad, que no h a si do discuti da públicam e nte y a fon do desd e qu e co m enzó la
Restauraci ón d em ocrática. No pudo ser cuando la UCD intentó lle var a c abo su le y de
“autonomía un iversit aria” (LAU) porque l as c ircun stancias po líticas d el mome nto, t an to
internas com o e xternas l o im p idieron ; no pudo ser tam po co c uando el P SOE promulgó la
LRU, d ada la u rgen cia y la n ecesidad inap laza ble d e esta le y ; n o pudo ser l o con la LOU
cuando todo el m un do universitario estaba de acuerdo en que era necesario hacer r eformas
en la Universidad para a d aptarla a las nuevas n ecesi d ades y p ara intentar supe rar viej o s
problemas, corporativism o , endogamia , rigidez orgá n ica... Como vim o s, la LRU se
inclinó por un a a utonomía red ucida, en l o que p osiblemente a certó, dado el con te xto e n
que se movía entonces la Universidad. P ero vei n te año s d espu és no se esperaba o tra l e y
más r eglame ntista e intervencionista qu e l a anterior. Vivim o s en un m undo cad a ve z más
diverso, y la ú nica r espuesta a todo s los p roblemas qu e e ll o conlle va es la flexi b ilidad y
la autonomía de las instituc iones universitarias. Ob viame nte, esa ma y o r autonom ía
debería ir contrapesad a por un m a y or co n trol social d e la Un iversidad, auditorías extern as,

154

L a ANECA, es el organis mo que ha venido controlando las acred itaciones para acceder a los concursos
de acceso al profesorado universitario, ha s ido obj eto de dur as críticas desde muchos sectores con respecto
a su f alta de legalidad y trans parencia, mostra rse opaca y carecer de pruebas públicas (Serrano Góm ez ,
2016 , p. 81).

136

y , si se con sidera preciso, un control político, p ero no g ub ernam ental sino en sede
parlamenta ria (Pu elle s Benítez, (2010 , pp. 157 -161). Por ú ltim o, es impo rtante qu e un a
vez se ha ya aprob ado un a l e y de edu caci ó n vay a aco mpañada d e s u fina n ciación. En esta
mate ria segu imos estan do por debajo del p ro medio d e la Unión Europea, tanto en lo que
respecta al ga sto púb lico global com o al g asto por al u m no .
Por ú ltim o, la n orma vigen te en e l m o mento actual es la ( LOU), qu e derogó la anterior
LRU con el o b jet ivo explícito d e la mejora d e la calidad y la excelencia de la actividad
universita ria. L a LOU, pretende im pu lsar la a cción de la Ad m in istración d el Estado

155

en
la v ertebración y c oh esión d el sistema un iversita r io, p rofundizar en las com p etencias d e
las CCA A en mate ria d e enseñ anza superior, increm entar el gr ado de au tonomía d e las
universidades y establecer los cauces necesarios p ara fortale cer las relaci on es y
vinculaciones recí pro cas entre Universidad y so ciedad.
Compete ncias q ue o torga la LOU en mate ria de universidades: El Es tado p articipa, por
su p arte , en la Con ferenci a

156

gen eral de po lítica un iversitari a ( art. 2 7 b is LOU) y en el
Consejo d e Unive rsidades (ar t. 29 L OU). Juega un papel m u y im p o rtante , aunque no
exclusivo, en m a teria de evaluaci ón com o garan tía de cali d ad ( art. 31 L OU ) a través de
la A NECA (art. 32 LOU) , así com o en el f omento de l a investigación científica y el
desarrollo tecno lógic o (art. 4 1.2 L OU ) y en relación con las becas ( art. 45 LOU) .
Interviene en m ateria d e régim en del p ers onal do cente e invest igador funci onario
(artículos 69 .1 y 69.2 L O U ); c entros e n el extranjero ( art. 85 LOU); regulaci ón y
aprobación de est udios confor me a sistemas extranjeros (ar t. 86 LOU) y d eport e
universita rio ( art. 91.2 LOU) (Boto Álvarez y Tolivar Alas, 2011, p. 168).
En cuanto a las C CAA tienen r ec onocida sobr e las un iversida des un a tarea gen érica d e
coordinaci ón ( art. 2.5 de la L OU ), y a ellas l es corresponde r ealizar el con trol d e l egalidad
previo y la aprob ación de los estatutos ( ar t. 6.2 LOU). D e la misma for ma, la creación ,
m o d ificación y supr esión de escu ela s y fa cultades, así co mo la imp lantaci ón y su presión

155

Par ejo Alfonso, ( 2002 ). Info rme sobre los aspecto s d e la Le y Or gánica de Universidades cuya
constitucionalidad es cues tionable. Realizado p ara la Conferencia de Rectores d e las Univers id ades
Españolas po r el eq uipo d e profesores de la Universidad Carlos III de Madrid. P arejo Alfonso, L. 20 02
Madrid. http://www.c mpa.es/datos/37 92/Infor me_de_la_CRUE_ sobre_ la_constituciona_276 0.pdf .

156

L a LOU ha previsto la creación de un órgano de concerta ci ón y co ordinación entre ad ministraciones: la
Conferencia General de P olítica Univ er sitaria, que preside e l Minis tro competente en esta materia y de la
que forman parte los responsables de política universitaria de los Go biernos autonómicos (adem á s de otr os
cinco miembros d esignados po r ese Ministro).

143

Ciencia , Tecno logía e Innovaci ó n incorpore los criterios d e má x ima movilidad y apertura
que rigen en el ám b ito científico internacional.
El título II de la LCTI se centra en los recursos humano s dedicados a la investigación en
Universidades púb li cas, organism os públi co s de in vestigaci ón (OPIS ) d e la A GE y
organism os d e investi gación d e otras Ad mi nistracion es púb lic as. U na buena p arte de
estos preceptos se d icta n en virtud d el art. 149.1.7ª . d e la Constitución, qu e atribuy e a l
Estado co mpet encia ex clusiva so bre legislación laboral, lo que im plica su a plicación
general. Los rel ativos a l personal d e la s Universidades pública s se dictan en vi r tud de los
arts. 149.1.30 CE , y 27 CE , si bien, hay que tener en cue nta e l ar t. 1 49 .1.18 CE , qu e
atri bu y e al Estado las bases sobr e el régim en estatutario de los funcionarios públi co s .
En d efiniti va, l a LCTI re gula el régimen jur ídico d el P DI, qu e se regirá además po r la
LOU y por s us normas de desarroll o , ya qu e lo s c u erpos docentes universi tarios (art. 56
LOU) y lo s profesores con trata d o s do ctores ( art. 52 LOU) y a y ud antes d octores ( art. 50
LOU) tienen la consideración de personal i n vestigador .
6.2.3. Real Decre to-ley 14/2012, de 20 de abril. Medidas urgen tes de
racionalizaci ón del gast o púb lic o en e l ám b i to educativo (BO E 21 abril
2012).
El RD ti ene carácter de legi s lación básica y se dic ta al am paro de las co mpetenci as qu e
los ap artados 1.ª, 13 .ª, 18.ª y 30 .ª del art. 149 .1 de la C onstituci ó n r eservan a l Estad o a fin
de gara ntizar el cu m plimi ento d e la s obligaci on es de los pod eres púb lic os en esta materia .
Su objeto e s adop tar m ed idas urgentes p ara la r aci o n aliza ción del gasto púb lico en el
ámbito de la edu cación, de c onformidad con l o s princ ipios de efici encia y auste ridad que
deben presidir el funcionami en to de los ser vici o s púb lic os .
Modifica la LOU para determi nar la activ idad docente a desarro lla r por el PDI de las
Universidades, en atención a la in tensidad y excelencia de su actividad in ve stigador a; su
régimen de d edica ción que será, e n todo caso, com pa tible con la r eal i zac ión d e trab ajos
científicos del art. 8 3 LOU será, pr eferentemente a tiempo co m pleto , dedicará a la
acti vidad do cente la parte d e la jor n ada necesaria p ara impartir en cada cu rso un total de
16 o 32 créditos ECTS , dependiendo de su si tuación . Se pr evé la racionalización del mapa
universita rio y d e la oferta de titula cion es, de ac uerdo con l o s requisitos mínim os fijados

144

reglamenta riamente, se facilita la co oper aci ón interuniversitaria para la impar tición
conjunta d e titulaciones; se adecúa e l r égimen econó m ico y f i nanciero de las
Universidades púb lic as a l p rincipio d e estabilidad pr esupuesta ria; se f ijan u mbrales en lo s
precios públicos para aproxima r pro gresivam ente su cuan tía a los costes reales de
prestación d el servici o , tomando asimism o en consideraci ón el esfuer zo académico; y se
somete expresame nte la incorporación d e personal de nu evo ingreso a la normativa básica
estatal en materia de oferta de empleo púb lic o .
6.3. Algunos apuntes sobre la referencia a las universidades en el pro y ecto d e l ey de
la ciencia , la tecno logía y l a innovación .
El ante pro y e cto de ley por la que se m o d ific a la L ey 14 /2011, de 1 d e jun io, d e la Ciencia ,
la T ecno logía y la In novaci ón , t iene p or objeto conseguir una carrera profesional pública ,
que permi ta retener talento, fom en tar la tran sferenci a de conocim iento y promover la
gobernanza de los sistemas de I+D+I.
El p rimer objeti vo d e est a reforma es con seguir la carrera prof esional d el p ersonal
investigador, a efectos de pon er en marcha en Esp aña la denominada “ t enure track

163

” .
Este p ro ce dimiento se d esarrollará me diante co ntratos de trab ajo d e naturaleza labo ral y
de carácter f ij o que p ermit an el a cceso d el mejor p ersonal cien tífico e investigador a los
agentes p úblicos del SECTI, se so m eterá, en todo caso, a una evaluación ext erna d e
carácter objeti vo tran scurridos cuatro años desd e la su scripción d el corr espondie n te
contrato de t r abajo, a f in de val orar d esde m últ iples perspect ivas e l desem p eño cie ntífico
desarrolla do a lo largo de dicho periodo y p er miti e ndo, así, la retención del m ejor talento .
En el caso de las U n iversidades públic as, las retribuciones correspondientes a este tip o de
contrataci ón se fijarán por las CCAA. También corr esponde a las CC AA est ab lecer los
porcentaje s mí n imos d e participación en los beneficios d erivados d e la pr opiedad

163

Este modelo, según el Gobierno, sigue la reco mendación de la Com is ión Europea , que ha instado a
España a ac o meter r eformas en este se ntido. T rabajo frena la Ley de Ciencia de D uque por la pr ecariedad
de los in vestigadores. U n i nfor m e concl uye q ue la prop uesta de i ntroducir la figura del “ tenu re-t rack ”
podr ía ser in constitucio nal al desproteger al trabaj ador https://www.lainformacion.co m/espana/cie ncia -ley-
investigadores -gobierno-trab ajo -yolanda-diaz/2 833 253 /. Las asociac iones y sindicatos a grupado s en la
organización Marea Roja consideran que el proyecto de reforma de la L ey de 2011 es insuficiente y e n v ez
de co m batir la precariedad, acentúa la ine stabilidad al cr ear figu ras de contratación co mo la d el “ tenure
track ” y eliminar la de cientí fico titular. https://www. elmundo.es/cie ncia -y-
salud/ciencia/202 1/04 /16/60782d f2fc6c83e9318 b45d1.html ( consultado p or última vez e l día 21 de abril
de 20 21).

145

industrial, d istintos para el caso de p ersonal i nvestigador al servicio de la s Universidades
pública s y de l os o rganism o s p úblicos de investigación de las C CAA.
La s Universidades públic as podr án au toriza r al p ersonal i nvestiga do r la presta ción d e
servicios, mediante un cont rato laboral a tiempo p arcial y d e dur aci ón d etermi n a da, en
sociedades merca ntiles y esp ecífic a mente, en em p resas innovadoras de base tecn ológica
con las que la entidad , para la que dicho personal preste se rvicio s , tenga una vinculación
jurídica a través d e cualquier i n strumento vál ido e n d erecho, incluy endo a qu ellas
sociedades o en ti dad es qu e se hubieran constituido con base en una licencia d e un a
patente de tit u laridad públic a.
La s U niversidades púb licas pod rán autorizar el incumplim iento d e las limitaciones
esta blecidas en los artículos 12.1.b

164

) y d) y 16 d e l a Le y 5 3/1984, de 26 de d iciem b re,
de incompati b ilidad es del personal al servicio de las A APP, al personal investiga do r que
preste su s ser vici o s en l a s so ciedades o em p resas inno vadoras de base tecnológica a que
hace referencia el art. 18 .1 LCTI.
En el caso d e las Universidades púb lica s, el pro cedimient o de autorización p ara la
creación o p art icipación en em presas innovadoras d e base tecnoló gica se r egirá por lo
dispuesto en la legislación un iversitaria aplicable, s in p erjuicio de la p o sibili d ad d e
delegaci ón por p arte d el órgano c o mpet ente de dicha com p etencia, p or raz on es de
celeridad, en favor de comisiones dele gadas con mandato expreso al efecto o se est ru cture
según recoge el a rt. 35 bis, apartado 3

165

.
Otra de las r eform as qu e aborda el pro y ecto de ley, es el reforzami en to d e l a transferencia
de conocimi en to, desarrolla ndo ví nculos en do s d irecciones, la c iencia y el ecosistema
empresarial , a través d e la co m pr ensión mutua d e n ecesi dad es y o bjetivos. En especial ,
debe considerarse el caso d e las p ym es, q u e vertebran el ecosistema d e e m pr esas d e

164

Las limitacio nes estab lecidas en el ar tículo12.1b ) y d) d e la Ley 53/1 984 de inco m patib ilidades d el
personal al servicio de las Administracio nes pública s, no serán de ap licación a lo s p rofesores y pr ofesoras
funcionarios de los c uerpo s d ocentes universitarios cuando participen en e mpresas de base tecnológica,
promovidas por su universida d y participad as por ésta o por alguno de los entes previstos en el ar tículo 8 4
de esta L ey, creadas a partir de patentes o de resultados ge nerado s por p royectos d e investigació n r ealizado s
en uni versidades, siempre q ue exista un ac uerdo explícito del Consejo de Gobierno d e la Universidad,
previo informe d el Consejo So cial, que per mita la creación de dicha e mpresa.

165

Los agentes p úblicos de ej ecució n promoverán e structuras e ficientes dedicad as a facilitar y fo mentar la
actividad de transferencia, pudiendo desempeñarse a través de entidades dependientes o vin culadas,
incluidas sociedades m ercantil es p úblicas, si motivo s de v ent aja económ ica, de gestión o de impacto social
y difusión así lo aco nsejan.

146

nuestro p aís, promoviendo la investigaci ón y la inno vación en el tejido em pr esarial
español, incr eme ntando su com p romiso con la I +D+I y a m plian do el perím etro d e las
empresas innovadoras para hacer m ás co mpetitivo al tejido em p r esarial .
El p ro y e cto de ley ta m bién tiene co m o objeti vo mejorar la gobernanz a del SECTI, y la
inversión creciente , tanto d el ám b ito púb li co como del ám bito pr ivado .
6.4. Breve referencia al pro y e cto de le y o r gánic a del Sistema Un iversitario Español
(LOSU)
El G obierno h a aprobado un an teproy ecto d e ley d e Un iversidades púb lica s e n e l q u e se
parte d e la pr emi sa d e la necesi d ad de un a nu eva ley en cuanto qu e exi s ten prob lem as
relati vos a la insu ficie nte f inanci ación, el I+D+I, qu e no s aleja de los estándares europeos
o la descapitalización y empobrecimiento tanto en el plano económ ico como en el de
capital h umano, pr ecariz ación del p rofesorado un iversitario envejecim iento d e la
plantilla, d eficiente m o d elo de selección de l profesor ado y su movilidad, transferencia
del co nocimiento i n suf iciente e i nad ecuada o dificult ad en el retorno d e l os egr esados y
captaci ón d e talento, así co mo d eficie n cias en el au togobierno y en la tr asparencia y
rendición de cuentas.
No obstante, e l m o d elo universit ar io propuesto no difie re del a ctual salvo en al gu n as
polémicas cuestion es. En cuanto al sistema de gob ernanza y la estructur a inte rn a
universita ria se h an propu esto varias op ciones p ara la elección del R ector, un a de ellas
m u y con trovertida (también fu e m u y po lémica la a nterior propuest a qu e c on tem plaba la
creación de un órgano específico d e entre 20 y 30 miembro s, un 30% de ellos externos a
la un iversida d entre cuy a s co mpetencias s e en contraba la elección del rector ) al
contem plar p ara esa exclusiva misión, la necesidad d e s er fun cionario do ctor de los
cuerpos do centes univer sita rios, y reun ir lo s méritos de investigación, do cencia y
experiencia de gestión universi taria que d ete rminen los Estatutos , por lo tanto, y a no se
exigiría la cond ici ón de catedr ático p ara poder c oncurrir a los pro ces os d e e lección o
designación. Se conf irma e l m o delo actual b asado en el su fragio ponderado de toda la
comunidad universitari a com o m odo de elección del rector , elimi nando c u alquier o tra
alte rn ativa.

147

Se establece un m and ato d e seis año s improrrogables para los ti tulares de ó rganos
unipersonale s, incluido el rector.
Se d efine el claustro como ór gano d e máxima rep resentaci ón . Se elimi n a la an terior
propuesta de u n máximo de 100 miem br os en su com posi ci ón , d ejando que sean los
estat utos d e cada universidad quienes d ecidan su número. Se estab lec e q ue la
representaci ón est udiantil en el claustro será d e com o mí n imo el 25%, la d el P DI
permanente del 51% y par a el resto d e lo s colectivos será el claustro quien decida su p eso
en la representación. Se elimi na la rep resentación en el cla ustro de decanos , directores d e
escuela , de d epartamentos, instit u tos u o tras estru cturas, siendo los colecti vos co n
representaci ón el P DI, el estud iantado y e l personal técn ico, de gestión y d e
administ ración y servicios . Se otorga al claustro la po sibili dad d e convocar, con car áct er
extraordinario, elecci o n es a rector, a iniciativa d e un t ercio d e sus co m ponentes y con la
aprobación d e do s t ercios. El claustro el abo rará y aprobar á los estat u tos de la universidad.
Se establece q ue una d e las fun ciones d el claustro es elegir a su s r epresentantes en o tros
órganos de gobierno de la Universidad.
En c uan to al C onsejo d e Gobierno , s e deja a los estatutos la d efinición de su tamaño.
Además, se le atribu ye la fun ción de definir e impulsar un p lan de d iversidad y n o
discriminaci ón por cualquier razón socia l, segú n el anteproye cto, se establece q ue la
partici pación estudiantil será d e un mínim o d el 1 0 %, y q u e la p articipación del p ersonal
técnico, de gesti ón y de ad minist r ación y ser vicios será de un mínim o d el 10%.
Se det ermina que el Co nsejo Social es el ór gano de p arti c ipación y repr esenta ción d e la
sociedad y que los m iembros qu e compongan dicho s consejos d eben per tenece r a cada
uno de los si guientes sectores: cultu ral, profesional, em p resarial, sind ical y d el tercer
sect or . El 50% de los miem b r os del Con sejo Social , elegido s po r las asambleas
legislativa s d e las co munidades au tónom as, d eben ser a p ropuesta d e las un iversidades.
Se determina que serán miem b ro s n atos el Rector, el Secretario General y el Gerente . Las
universidades asegur arán que el Con sejo Social d isponga de sufici entes recursos para e l
cumplimiento de su s funcio n es, encomendándole, en tre o tras, las s iguientes fun ciones
esenciale s: informa r sob re la o ferta d e titulaciones, así como sobre la creaci ó n y su presión
de centros propios en el extranjero , además de supervisar el rend imie nto d e los servicios
de la universidad y ap robar las asignaci on es de los com plementos retribu ti vos.

148

Se ma ntiene qu e las r esoluciones d el Rector y los acuerdos d el Consejo Social, de l
Consejo de Gob ierno y d el Cla ustro Un iversitario agotan la v ía administrativa y ser án
im pu gnables directame nte ante la Jurisd icc ión Contencioso -administrati va.
Se establece q ue , en su caso, los Decano s d e facultad y los Directores de escuela serán
elegi do s me dian te e lección d irecta por sufragio un iversal p onderado por todos los
miem b ro s de la Facultad o Escuela . E l m od o d e elección d e los d irectores de
departam ento se h ará por sufragi o mediante elección directa po r todos los miembro s d el
Consejo de Departamento.
Los est atutos establece rán el régimen de funciona miento d e l a un idad b ásic a de d efensoría
universita ria, cuy o máxim o cargo podrá se r un órgano unipersonal o c o legi ado , así como
el procedimie nto p ara su elec ción por el Claustro Universitari o .
En c uan to a la f inanciación, sin concret ar , se dice qu e las AAPP do tarán a la s
universidades “ de los recur sos e conómicos necesarios pa ra gar antiz ar la su ficie ncia
financie ra que le s permita d ar c u mplim ien to a lo establecido e n esta Le y y asegu rar la
consecución de los objetivos en el la previstos ” .
En cualquier caso, l as propuest as de reforma , ante su falta de c on senso, están siendo
objeto de enorme s giro s.
6.5. La no rmativa a utonó mica: en esp ecial , la andaluza.
La LOU es la n orma específica d e r ango superi or qu e, aún sin contener una declaraci ón
genérica sobr e la n atural eza jur ídica d e las u n iversida des, les a tribu y e la cond ici ó n de
Administ ración púb lica a propó sito d el régimen de recursos, con una remi sión estátic a a
la LRJ-PAC (ahora LPACAP y L RJ SP) y a la normativa sobre bienes de domi nio público
y p a trimoniales. Las le yes au tonómicas aún sin hacer una decla ración precisa so bre la
naturaleza d el ente qu e regu lan, por lo general tienden a afirma r su autonomía y a
reconocer a las universidades el carácter d e admi nistración púb lic a p ara atribuirles las
prerrogati vas p ropias de las mi smas (Torno s Mas, 2017, p. 138).
La LOU , en s u ar t. 80 , señala lo sigu iente : “2. Las Un ive rsidad es asumen l a titularidad
de los bienes de dominio púb lico afectos a l cump limiento d e su s funciones, así como los
que, en el fu turo, se d estinen a est o s mismos f in es por el Est ado o po r las Comun idades

149

Autónomas. Se exceptúan , en todo caso, los bienes qu e integren el Patrimonio Histórico
Español. Cuando l os bienes a l o s que se refiere el primer inciso de est e a pa rtado d ejen
de ser necesarios para la prestación d el servicio un iversitario, o se empleen e n funciones
disti ntas de las p ropias de l a Universidad, la A dministración de o rigen podrá rec lamar
su rev ersión, o bien, si ello no fuere posible, e l ree mbolso d e s u v alor a l momento en qu e
procedía la reversión. Las Administraci ones púb lic as pod rán ad scribir b ienes de su
tit ularidad a las Universidades púb lic as para su utilización en l a s f unciones propias d e
las mismas . 3. La adm i n istración y d isposición d e los b ienes d e dominio púb l ico, así co mo
de los patrimoniales se aj ustará a las normas generales que rijan en est a materi a.”
La Le y 1 /2003 , d e 19 de f ebrero, de Universidades d e Cataluña , esta blece el régimen
jurídico de la s Universidades públic as y pr ivadas de C ataluña en los si guientes térm in os:
“ se rigen po r la presente Ley y po r las no rmas que la desarrollen, sin perjuicio d e la
normativa b ásica estatal reg ulada po r la Ley org án ica 6 / 2001, d e 21 de diciembre , de
universidades, y po r l as normas que la d esarrollan; po r l a Ley 13 /1986, de 14 d e abril,
de fome nto y coordinación general de la investi g ació n científica y técnica; po r su ley d e
creación o de rec onocimiento y, en el ca so de las universidades privadas, por la
normativa a plicable a la figu ra jur í dica qu e hayan adop tado. 2 . En virtud d e su
autonomía, las universi dad es se rigen por sus e statutos, e n el caso de las p úblic as, o por
sus no rmas d e o rganización y funcionamiento, e n el ca so d e las p rivadas, y por e l res to
de la no rmativ a in terna. 3 . En defecto d e norma expresa y en el ma rco d e la legislaci ón
básica del Estado , es d e ap licación supletoria a las un ive rsidades p úb li cas d e Cataluña
la l egislación d e l a Generalidad sobre el procedimiento ad minist rat ivo , el régimen d e los
funcionarios de la Admi n istració n de la Generali dad , s alvo el rég imen estatutario
aplicable a los funcionarios d e los cuerpos docentes un ive rsitarios, el r égimen
patrimonial y financiero y la contratación adm ini strativa. 4 . La s universidades púb licas
ejercen las p rerrogativas estableci da s por la no rmativ a vigen te pa ra las
administraciones púb licas, excepto las propias y exclus ivas de los entes territoriales ”
(Art. 102 ).
El Decreto Legislativo 1 /2013, d e 8 d e e nero, por el qu e se apru e b a e l Texto Re fundido
de la Ley A ndaluza de Universidades , reconoce na turaleza de Administ r ación públi ca a
las Un iversidades públicas de su territorio, les atribu y e prerro gati vas y p o test ad es ( art.
30) sometié ndo las a los principios a lo s que, con ca rácter gener al, éstas han de aj ustar su
actuaci ón . La le y and aluza, e n el Ca pítulo VII del Tít u lo I regula “l a actuación

150

administ rativa” d e las Un iversidades; este c apítu lo con sta de dos pr eceptos (arts. 30 y
31), en el p r im ero d e los cuales se regulan las p rerr ogati vas y po testades d e las
Universidades en los sigu ientes tér minos: Prerrogativa s y p o testades : “ 1. Las
Universidades púb lic as a ndaluzas, en su ca li dad de Administraciones Públi cas, y dentro
de la esfera de sus co m petencias, ostentarán las p rerro gati vas y po testa des pro pias de las
mi smas y, en todo caso, las siguientes: a) La potestad de reglamenta ción d e su propio
funcionamiento y o rganizaci ón . b) La potesta d de programaci ón y p lanificación. c ) La
potesta d d e investigación, d esli nd e y recup eración d e o f ici o de sus b ienes. d) La
presunción d e legalidad y ejecu ti vidad d e su s actos. e) Las po testa des d e e jec ución
forzosa y sancionadora. f) La po test ad d e revisión d e oficio d e su s actos y acuerdos. g)
La ine m bargab il idad d e su s b ienes y d erecho s en l os tér m inos previ stos en las le yes, las
prelaciones y p referencias reconocidas a la H acienda Púb li ca par a los créditos d e la
mi sma, s in perjuicio de las que corr esponda n a las Haciend as del Estado y de la
Comunidad a utónoma. h) La exención de gara n tía s, depósitos y caucion es a nte c ualqu ier
órgano administ rativo d e la J unta de And alucí a. 2 . D e acuerdo con lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico, tendrán p lena capacidad p ara adqu irir, po seer, reivi nd icar,
permutar, gr avar o e n aje nar t oda cla se d e b ienes, celebr ar contratos, e stablecer y exp lotar
obras y servici os, ob liga r se, interponer los recursos esta blecido s y ejercitar las acciones
previstas en las ley es ” ( art. 30 LAU ).
Por su par te, el art. 31 de la citada Ley establece los pr incipios d e gestión a los que h an
de adecuarse los servicios académic os, así como los admi n istrativos, económicos y
cualesquiera otros qu e sean pr eci sos para el f uncionamiento d e las Universidades
andaluzas, señalando, fund amentalmente, lo s pr i ncipios a lo s que como d e acuerdo con
las normas estableci d as h an de ajustarse las AA PP la actuaci ón de conforme establece el
art. 1 03 CE, y en con creto, los de efica cia, jerarquía , descentralización, d esconcentraci ón
y coord inación, a los que añade la le y lo s de cooperaci ón y asistencia activa a otras
Universidades y AA PP (Zam b onino Pulit o , 2008 , pp. 72-73).

151

CAPÍTULO TERCERO
LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS.

1. S OBRE LA IMPORTANCIA DE ESTABL ECER LA NATURALEZA JURÍDICA
DE LAS UNIVERSIDADES.
1.1. Consideraciones previa s
Desde el punto d e vista d e la organ iza ción, las pr ime ras Un iversidades en t oda Europa
eran corporaciones medieval es, es d ecir, estru cturas gr emi ales d e m aestros y escolares.
Con post erioridad pasaron a esta r b ajo e l con trol de la Igle sia o e l Estad o , con virti éndose
en el si glo XI X e n Universi dad es-Ministerio, institu ción que form a parte d el Estado y qu e
depende del Gobierno a través d e un D epartam en to m inisterial, incluso sin personalidad
jurídica diferen cia da y , a veces, con autonom ía equiparable a la de los O rganism os
Autónomos.
En el s iglo XX las Universidades se convirtie ron en entes instru me ntales del Estado,
durante el régimen fr anquist a se co nsideraron Organismos Au tónom os ( Boto Álvarez y
Tolivar Alas, 2011, p. 96).
La falta de definición sobre la naturaleza jurídi ca d e las U n iversidades púb lica s h a sido
constante, con la excepc ión d e la Ley de Ordenación Universitaria de 28 d e julio de 194 3
que esta blecía la naturaleza cor porati va

166

d e las Un iversidades, con plenitud de
personalidad jurídica (Za m bo nino Pulito, 2020 , p. 29 ). En el Decreto d e 9 d e no viem b re
de 1944, sobr e r égimen económi co d e las U n iversida des , su art. 1º las sigue identificando
como “corpor aciones de maestros y escolares” ( Ta rd ío Pato, 20 15, p . 2) . La Ley de
Entidades Estatales A u tónom as d e 1958 fue desarro ll ada co n el fin d e pro ceder a un a
reordenación de la s mismas. Más tarde, el Decreto 3 48/1962, de 14 de junio de 1962,

166

“ La Universidad españ ola es una corporación de maestros escolares a la qu e el Estado encomiend a la
misión de d ar la enseñ anza en el g rado superior y de educa r y formar a la juventud para la vida humana,
el cultivo de la ciencia y el ejercicio de la pro fesión al servicio de los fines esp irituales y del
engran decimiento de España” ( art. pr im ero).

152

cali fica a las U niversidades como organ ism o s autónomos en cargados de a tender los
servicios qu e tie nen encomendados m ediante subvenciones consignadas en los
presupuestos estat a les. La Ley G eneral de Ed ucación

167

de 1970 (LGE o Le y Villa r
Palasí), que d eja d e aplicar a la Un iversidad el calificativo d e su n atural eza jurídica
(Tardío Pato, 2015 , p. 2), atribu y e a las U niversidades personali dad jurídica y p atrimonio
propio, llega ndo incluso a reconocer la autonomía de las Universidades, aunque, eso sí,
en lo s tér minos d e lo que es tablezca el Es tatuto d e la mi sma, ap rob ado por Decreto a
propuesta del Ministerio de Educación y C iencia. Estos Estatutos provisionales

168

, co m o
nos recuerda Tard ío Pato (1994 , p. 497 ), venían a con si derar a las Un iversidades como
organism os au tónomos, corporaci on es de derec ho púb lic o y en tidades de d erec ho
público.
Hay una clara dificultad para referirse a l as Universidades com o modelos organizati vo s
clásicos de nu estra Admi n istración

169

, a lgo a l o que t a m po co ay ud a l a reserva del
legislador que, tras el malogr ado Pro y ecto d e Le y d e Au tonom ía Un iversitaria (LAU

170

)
redactado en 1978 definía a las Un iversidades com o Entidades d otadas de p ersonali d ad
jurídica q ue asume n y d esarrollan su s funciones como servicio p úblico y, las calificaba
como Organismos Autónomos (art. 6).
1.2. Dimensión jurídica de las Universidades públicas

167

La Ley 14/19 70, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la R eforma Ed ucativa.

168

Los Estat utos qui sieron excluir explícita mente el recurso d e alzad a ante el Ministerio qu e conocía los
recursos de alzad a contra los acuerdo s y denegacio nes presu ntas de los órganos de g o bierno d e las
Universidades ( recurso de alza da impro pio) (Tard ío Pato 1994, p . 497).

169

Definición de “A dmi nistración” en el Diccionario razonado de L egislació n y Jurisprudencia de Jo aquín
Escriche, a la que se refiere co mo “ la parte de la autorida d pública que cuida de las p ersonas y bien es en
sus relacio nes co n el estado, hacién dolos concurrir al b ien c omún y ejecutando las leyes de in terés gen eral ”
(Escriche, J. , 1847 ).

170

El primer pro yecto de le y d e autonomía u niversitaria bajo el m andato del ministro I ñigo Cavero co mo
Ministro d e Educació n y Cie ncia, se p ublicó en el BOC el 3 0 d e d iciembre d e 19 78, aunque no lle gó a
tramitarse al coincidir su publicació n con la di solució n de las C ortes elegidas en 1977 y la co nvocatoria de
nuevas eleccione s. El se gundo pro yecto de l e y o rgánica sob re autonomía univer sitaria fue elabo rado y
presentado por el m inistro de Universidades, González Seara, y publicado en el BOC el 23 de noviembre
de 19 79. La Comisión del Congreso tardó cerca d e un año en est udiar el Dicta men de la Ponencia, e n
dicie m bre de 1980, y lo dictamina el día 20 del m ismo mes. Pero tras las duras confrontac iones internas de
UCD en las sesione s de deb ate de la LAU, el Pleno d el Congreso ni siguiera llega a discutir el pro yecto.
Con el m ini stro Ortega Diez-A m bro na se realiza un a nueva red acción, que se conoce por “ el terce r proy ecto
de LAU ” y, que tampoco llegó a co nvertirse en Ley (T ardío Pato , 1994, pp. 558 -560 ).

255

dependientes. Su cede qu e por m u cho qu e se c alifique a las instrucciones y ó r denes
interpretativa s d e l as n ormas co m o ma nifestación de una potesta d no nor m a tiva, lo cierto
es qu e al estab lec er u n a determi n ada interpretación d e la Ley impon en a los afectados la
obligaci ón de cu m plirla s tal co m o si la Ley así lo estableciera. Al vi ncular a la
Administ ración , obliga también al ad mi nistrado . Desde e l pun to d e vista pr ác tico, para el
obligado la instrucción y la ord en ti en e los m ismos efectos q ue el reglamento , pues frente
a ambos le corresponde la carga de recurrir y en ambos casos si la i nterpr etaci ón efec tuada
por la norma e s con traria a la Ley , los Tr ibunales decret arán su invali dez.
La multiplicidad de acuerdos de las universidades que inte rpretan las normas l eg ales son
la manifestación de la f alta d e precisi ó n d e algunos preceptos d e la LOU cu y a
indetermi nación ob liga a las u niversidades a eje rcer s u a preciación d e for m a discreci on al.
A e ste respecto, los acuerdo s que fij an los crit er ios gen erales sobr e la inter pretación d e la
norma a y ud an a r educ ir la discrecion ali dad , aunqu e en ocasion es se infrinjan
competencia s qu e pertenece n al legislador (Baño León, 1997 , p. 10).
2.1.5. Otros privile gios d e las universi dad es
La s un iversidades gozan d e d eterminados pr ivilegi os qu e se reconocen a las AA PP . El
art. 1 .1 . d e la LOU, r ec onoce un servici o púb lico un iversita rio, compren sivo d e do s
formas de pr estación: por un lado , un sistema jur ídico -p rivado, y por otro, un sistema
jurídico-públic o; cond ici on ado, este últim o , por pr errogati vas

337

, privilegios y
limitaci o n es de la Administración titular d e las un iversidades y d e las p rop ias
Administ racion es territoriale s co mo Ad minist racion es pública s: so m etimien to a precios
públicos, a limitaciones presupuestarias, régimen estatutario de los profesores
funcionarios, y , en gen eral , a todas las sujeciones de la Admi nistración Públi ca.

337

Son, en todo caso, prerrogativas de la Universidad Politécnica de Madrid: a) La presunción d e
legitimidad y la ej ecutoried ad de sus actos, así co mo los poderes d e ejec ución forzo sa y revisión en vía
administrativa. b) La potestad de sanción dentro de los límites estab lecidos en la Ley Orgánica de
Universidades y normas que l a desarrollen y en los p resente s Estat utos. c) L as f acultades que rec onoce al
Estado la vigente legislación sob re contratación. d) La facultad de utilización del pro cedim iento d e a prem i o
y la rec uperación de oficio de su s b ienes en los tér minos est ablecid os por la Adm i nistraci ón del Estado en
la legislac ión vi gente. e) La ine mbargabilidad d e sus bienes y derechos, así co mo los privilegios de
prelación y preferencia reconocid os a la Hacienda Pública pa ra el cobro d e s us créd itos, s in perjuicio de los
que correspondan en esta m ateria a la Hacienda del Estad o y , todo ello, en igualdad de d erechos con
cualesquiera otras institucione s públicas. f) Cualq uier otra que el o rdena miento jurídi co le reconozca (ar t.
4 EEUP M).

256

Es indud able que la ac tuación de las universidades púb li cas está en su conjunto sujeta al
régimen jurídico púb lico. En todo caso, las U niversidades gozarán de los siguientes
privilegios recogidos y d esarrollados en la legislaci ón admi n istrativa general:
Presunción d e validez de los a ctos administrativos. Basándose en la d efinici ó n d e ( G.
Zanobini ), un acto administrativo es la “ declaración d e vo luntad, juici o, c ono cimie nto o
deseo, realizada por un sujeto de la Administración Púb lic a en el e jercicio d e una potest ad
administ rativa” (San z Rubial es, 2 015 , p. 184).
Los actos d e las Un iversi dad es Públicas s e p resumen válidos y eficaces (pr ivilegio d e
ejecutivi dad ), y p odrán ser im p u estos c oacti vamente de no ser volunta riamente cu mplidos
por los sujetos obligados (eje cutoriedad).
De acuerdo con el artíc ulo 39 .1 LPACAP “ Lo s actos d e las Administraci ones P úb licas
sujetos a l Derecho Administrativ o se presumirán vá li do s y p roducirán efec tos d esde la
fecha en que se dict en, salvo qu e e n ellos se disponga otr a cosa ”. El precepto im p lica que
cuando se h a dictado un ac to ad minist r ativo se h an satisfecho todo s lo s re quisit os b ásicos
del acto, y q u e éste co ntiene por tanto todos sus elementos – subjetivo

338

, o bjeti vo

339

,
tele ológico

340

y formal

341

– presumiéndose váli do . A veces p asa que el acto pu e de se r
jurídicamente incorr ecto y haber se dictado vulnerando el ordenamient o jurídico,
ignorando alguno d e los requ isi tos qu e se inclu y e n entre los cuatro elementos d el acto;
Cano Campos (2019, p. 20) disti ngu e tres concept o s diferentes:
 Existencia. Señala que la condición de eficacia d el acto no es su validez sino su
existencia (a partir de cu y o momento se presume válido) y, generalmente, su
notificación (art. 39.1 y 2 L PACAP) (Cano Campos, 2017 p. 6).
 Validez. Apunta que el ordenamiento presume su validez, de modo que (salvo que
concurra al guna causa d e ineficacia) p roducen efe ctos de forma inmediata (art.
39.2 L PACAP) y surge el deber de actuar y de cidir sin entrar a analizar si son o
no conformes a Derec ho hasta que un órg ano competente declare su invalidez

338

Los acto s ad m inistrativo s se prod ucirán por el órgano co mpetente para ello aj ustándose a los requisito s
y a l pro cedimiento estab lecid o (art. 34.1 LPACAP). Igual mente, cuando se trata de un órgano colegiado
debe r eunir los requisitos le gales y reglamentarios en su comp osición y formación de su vo luntad.

339

Art. 34 .2 LP ACAP “El contenido d e los actos se aj ustará a lo d ispuesto po r el ordena miento j urídico y
será deter minado y adecuado a los fines de aq uéllos.”

340

Finalidad ¿par a q ué? Interés general.

341

A rt. 36.1 LPACAP. “Los acto s ad ministrativos se pr oducirán por escrito a través d e m edio s electrónicos,
a menos que s u naturaleza exij a o tra forma más adecuada d e expresión y constancia.”

257

(Cano Campos, 2017 p. 20).
 Eficac ia. Afirma que los efectos jurídicos producidos y eventualmente
materializados por un a cto que in curre en irr egularidades inv alidantes no son
jurídicamente protegibles, pero hasta su anulación el acto es jurídi camente (no
sólo práctic amente) eficaz por imposición del propio ordenamiento (Cano
Campos, 2017 p. 20).
En consecuencia , un acto ad m inistrativo d e una u nive rsidad públi ca ex iste (pues se ha
dicta do ), se pr esume v álido (aunque pu eda estar viciad o), y será capaz de desplegar
efect os d e eficaci a. Comportando la presunción de validez el deb er de actuar conforme a
lo a cordado por el a cto, mientras el mism o no se a anulado. En c ualquier ca so, la
presunción de validez d e los ac tos admi n istrativos universita rios que est ablece el art. 39 .1
LPACAP es “ iuris tantum ”, es d ecir, que puede dest ruirse m ed iante aportaci ón de prueba
en contrario, como señala García-Trevijano Garnica (2020 , p. 534).
En otras p alabras, el acto a d mi n istrativo universita rio se p resume válid o hasta qu e se
anule, h asta que sea formalme nte e liminado d el marco jurídico me diante al gu no d e l os
mecanism o s q u e el Der echo establece ( medios d e impugnación por par te d e los
interesados, y m edios de anulaci ón de of ici o por part e de la Administración universita ria).
Según la graved ad d el vicio co meti do por d icha Un iversidad, o lo qu e es lo m ismo, en
función del alcance d el requisi to que se infringe , hay q u e dist in guir en tre var ias
categorías; n ulidad, anula bilidad e irregularidades no invali dantes. Nu estra doctrina se
caracteriza en relación a lo s vicios d e nu li dad por la moderación en su apr eciación y el
análi sis es tricto d e los supuestos de nulidad para cada caso con creto, que no son de
aplicación ext ensiva, sino c on absol uto rig or . A sí lo contem pla el C on sejo d e Est ad o en
su D ict amen d e fecha 28 d e marzo d e 1996, nº de e xpediente 909/1996: " ...Conviene
recordar que d entro d e la tipología de l a invali d ez de los a ctos ad ministrati vo s, la
nulidad d e p leno d erecho, po r su mayor t rascendenci a y proyección en la con culcación
del Derecho, su ca rácte r d e acción intemporal y ap li cab le solo por causas tasadas, solo
puede prospera r en los supuestos típicos c ontenidos en la L ey, y específicamente, en el
mencionado a rtículo 62 , que no p ermite a p lic acion es extensivas ni su u tilizaci ón pa ra
corregir cualquier desajuste jurídico..." (C 3). Además, la presunción d e validez de la
que go zan los actos administrativos universitari os y las co nsider aci ones en t o rno a su
ejecutivi dad in me diata ( art. 39 LPACAP), h acen qu e la apr eciación de los vic ios de

258

nulidad o anulabil idad deban ser ex pr esame nte declarados por el ó rgano competente o
decisi ón judicial

342

.
Ejecución fo rzosa de sus actos. La e jecución forzosa d e sus actos con stit u y e u na
manifestación t ípica del pr incipio d e autotuela d e qu e goza l a U niversidad c omo
Administ ración púb lica , según los arts. 99 y ss. d e la L PACA P y su pon e la facultad de
lleva r a la práctica la d eclaración que contiene el acto ad mi n istrativo, s in so licitar el
auxilio jud ici al. Deb erá r ealizarse en materia d e c ompete nc ia un iversitari a y con respeto
de las for mali dad es legales, p ues en caso cont rario se trataría de un a actuación en vía d e
hecho

343

que legitim aría a l afectado p ara d efende rse de la actuación exce siva de la
administ ración . Los me dios de eje cución forzo sa son: a) Ap remi o sob r e el p atrim o n io
(art. 101 LPACAP). b ) Eje cu ción s ubsidiaria ( art. 102 L PACAP). c ) Multa co erciti v a (ar t.
103 LPACAP). d) Compulsión sobre las personas (art. 104 LPACAP).
Contratación admi n istrativa. Como se sabe, a tenor del artí cu lo 25 de la LCSP, solamente
una Administración pública-Pod er Adjudicador podrá realizar con tratos admi nistra ti vos.
En fun ción d e ell o , solame nte es tas entid ades podr án ejercitar las pr errogati vas

344

a las
que harem os r eferencia .
Ello quiere decir qu e una u n iversidad pública, en una po sici ón d e supr emací a p ro cesal
(Parada Vázquez, 2019 , p . 25 8 ) como poder adjud icador qu e es (art. 3 .2 L CSP) no
necesitará acu dir a la ju risdicci ón p ara d ict ar lo s actos ad mi nistrativos qu e p erm itan
ejecutar adecu adamente el con trato admi n istrativo po r parte del órgano de co ntratación.

342

Disposicione s y acto s ad ministrativos: I nvalidez de lo s acto s Administrativos: nulidad y anulabilid ad.
DOC 2005 \ 41.

343

Señala el art. 97 de la LPACAP que las AAPP no iniciarán ninguna act uación material de ej ecución d e
resoluciones que li mite d erecho s de los par ticulares sin que previamente haya sido ad optada la reso lución
que le sirv a d e funda mento jurídico, estando ob li gado el órgano que ordene un acto de e jecución material
de resoluciones a notificar al par ticular interesado la resolución q ue autorice la ac tuación administrativa.
“ Hay vía d e hech o cuando se ejecuta un acto inexistente o qu e jurídicamen te hay q ue reputar co mo tal,
cuan do no es ejecutivo por p ender d e suspensión o ap robación ”. “ Si pese a fa ltar lo s requisitos ya dich os
la Admin istración h ace uso de la fuerza, nos enco ntramos co n la vía de hecho, es decir, una vía n o de
Derecho, un empleo ileg al de la fuerz a y de las prerrog ativas d e la Administració n” (Aurelio Guaita, 1958,
p. 177).

344

E n este sentido la do ctrina del Consejo de Estad o, por todos el Dicta men número 3.66 6/1996, de 13 de
febrero de 1 997, manifiesta q ue « La na turaleza del con trato (...) no es ir re levan te, dad o el juego de
prerrogativa s que corresponde a la Admin istración en el supuesto de los contratos administrativos. So lo
en éstos ostenta el órgano de co ntratació n la p rerrogativa de interpretarlos y de resolver las du das que
ofrezca su cu mplimien to, pudiend o igualmente modificarlos, por razó n de in terés público, acordar su
resolución dentro de los límites y con sujeció n a los requisitos qu e p ara dich o efecto establece la leg islación
sobre con tratos ad ministrativo s. Por el co ntrario, si se trat ar a de un contrato civil, no podría ejercer la
Administración tales prerroga tivas » (Canales G il, 201 8, p. 482)

259

En este se ntido, l os a cuerdos que adop te el órgano de c ontratación unive rsitario pondrá o
no fin a la vía administ rativa, según los ca sos, p ero ser án inm ediatamente ejecutivos, d e
conformidad con lo pr evi sto en el ar tículo 191.4 d e la LCSP, un a vez que se d icte n
válidamente y s e l es do te d e eficacia, por lo que se aplicará a dich os act o s la t eoría general
recogida en la LPACAP. La DF 4 segunda d e la LCSP d ispone que, en todo caso, en l os
procedimientos que tengan po r objeto o se refieran al ejercicio d e prerrogativas
administ rativas, u n a vez transcurrido el plazo previsto p ara su resolución sin h aberse
notifica do ésta, el inter esado podr á con siderar desestima da su solicit u d por sil encio
administ rativo, sin perjuici o d e la subsistenci a de la obligación de resolver.
Dichas pr errogati vas, se refie ren a la interpretación d e los contratos admi nistrativos (por
medio d el responsable d el co ntrato), a la resolución de las d ud as que o frezca su
cumplimiento (p ara e llo se recomienda c on servar el “Libro de Órden es” y a qu e en l os
contratos d e obras es rara la vez que l a obra se ejecuta e n los mismos t ér minos en l os que
se redactó el pro y ec to), a la facultad d e m od ifica ción d el contrato por r azones d e interés
público, y a la posibili dad de ac ord ar s u resolución y d eterminar los efec tos de ésta, pero
ta m b i én durante la e jecución del contrato, (c omo nove dad i ntrodu cida en e l art. 190

345

),
la de declarar l a responsabili d ad im p utable al contratista, la de acordar su s uspensión y la
de inspeccionar las ac tividades d esarroll adas por el con trati sta dur ante la ej ecución d el
contrato, siem p re d entro de los térmi n o s y co n lo s lím ites establecidos en la L C SP p ara
cada tipo de contrato.
No hay dud a que las Universidades públic as deben somet erse a la s previsiones de l a LCSP
y aplicar los procedimientos d e ad judica ción conte nidos en d icha nor m a, p ero cuando la
Universidad se comporta com o o perador económico (como contratista q u e co mpite con
otras em p resas para la obte nción de un contrat o públi co ), no se d ebe ext en der el régimen
de “ poder adjudicador” a las actuaciones de r ivadas del con trato del que es adjudicata rio.

345

El ar tículo 190 de la LCSP, después de referirse a la s prerro gativas que ya se recogían en el ar tículo 210
del T RLCSP (interpretar los contratos ad min istrati vos, resolver las dudas que ofrezca su cumpli miento,
m odi ficarlos p or razones de interés p úblico, aco rdar su reso lución y deter minar los e fectos d e ésta) ,
introduce en sede de ejecución contractual las sig uientes fac ultades, “e n los tér m inos y co n los lím ites
establecidos en la LCSP para cada tipo de c o ntrato: La d e declarar la responsabilidad im p utable al
contratista a r aíz de la ej ecución del co ntrato. La d e sus pender la e j ecución del contrato. La de acordar la
resolución del contrato y la de d eterminar sus efectos. La de inspeccionar las ac tividades d esarrollad as por
los contrati stas durante la ej ecución del contrato, sin q ue pued a implicar un derec ho gener al del ó rgano de
contratación a i nspeccionar las instalacione s, oficina s y d emás e mplaza mientos en los que el co ntratista
desarrolle sus ac tividad es, salvo que tales emplazamientos y sus condicione s técnicas sean deter m ina ntes
para el desarrollo de las pr estaciones o bj eto del contrato. En tal caso, el órgano de contratación deberá
justificarl o de for ma expresa y detallada en el expediente admi nistrativo”.

260

Así, cuando act ú a como op erador económi co (con trati s ta), y su r ol, ob li gaciones y
derechos son l os propios de esta ca racterización, de t al ma nera qu e está ob li gada, c o mo
contrati sta, a cumplir el con trato no p odr á, por el lo, acoger se a l as p r e rrogativas de un
poder adj udicador Administraci ó n púb lic a ( p. ej., para la interpretación un ilate ral d el
contrato). Ni, por supue sto , si el pod er adjudicador es A d mi n istración púb lic a (co mo
sucede con un a universidad p úbli ca

346

), podr á pretend er que el n egocio jur ídico se
cali fiqu e com o con trato admi nistrativo (art. 25 LCSP).
Potestades de recuperación, investigaci ó n deslinde de su s bienes. La LOU en su art. 80.1,
señala lo siguiente, qu e “ constituye el patrimonio de cada Uni versidad el conjunto de sus
bienes, d erechos y obliga ciones”. Estable ciendo su apartado seg undo que, las
universidades asumen la titularidad de los bienes de domi nio p úblico afectos al
cumplimiento de sus funciones, así como lo qu e, en el futuro, se d esti n e a est o s mi s mos
fines por el Estado o por las CCAA . Se exceptúan, en todo caso, los b ienes que integren
el patrimonio histórico e spa ñol. Cu ando los bienes a los qu e se refiere el pr im er in ciso d e
este apar tado d ejen de ser necesa rios para l a presta ción d e l servicio universitario, o se
empleen en fun ciones disti n tas de las p ropias d e la U niversidad, la Ad mi nistración d e
origen podr á reclama r su reversión, o b ien, si ello no fuere po sible, el reembolso de su
valor al m o m ento en que p rocedía la reversión . Las Ad ministraci o n es pública s podr án
adscribir b ienes d e su t itularidad a las un iversida des púb licas p ara su u ti lización en las
funciones propias d e e stas. 3. La administración y disposición de los bienes de domi nio
público, así co m o d e los patrimonial es se a justará a las nor m as generales que rijan en esta
mate ria » .
Inem bargab ilidad d e sus bienes y d erechos. Las U niversidades públi cas disponen d e lo s
privilegios d e pr elaci ón y prefere n cia recono cidos a la Hacienda Públi ca p ara el cobro d e
sus créditos, sin perjuicio d e l os que c orrespondan en esta mate r ia a la H acienda del
Estado y , todo el lo, en igualdad de derechos c on cualesquie ra otras institucion es públicas.
Exención d el p ago d e fianza o caución . Las U niversidades Pública s gozan d e exención
en la o b liga ción d e const itu ir d epósitos, cau ciones, consign aci on es o cual quier otro t ipo
de garantí a p revisto en la s ley es ante los organism os adm inistrativos y an te l os jueces y
Tribunales de cualquier jurisdicc ión.

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Las Universidad es pueden act uar co mo licitadores (infonali a.es) .

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