Gobe nabilidad en iempos de mino ía:
coaliciones, agmen ación y el pode
legisla i o en el Pe ú con empo áneo
Ignacio Ga cía Ma in
Uni e sidad Complu ense de Mad id, España
[email p o ec ed]
Resumen. El p esen e a ículo analiza la e olución de las elaciones en e
el Pode Ejecu i o y el Legisla i o en el Pe ú en e 2001 y 2022, en un
con ex o ma cado po la baja ins i ucionalización del sis ema de pa idos,
la agmen ación pa lamen a ia y una o ma de gobie no p esidencial con
asgos pa lamen a izados. A pa i de una es a egia me odológica cuali a i-
a-desc ip i a y el uso de indicado es legisla i os y pa ida ios, se iden i ican
es e apas di e enciadas en dicho pe íodo: una inicial de coope ación ela i a
(2001-2011), una de c ecien e aislamien o p esidencial (2011-2016) y una
inal de abie a con on ación en e pode es (2016-2022), ca ac e izada po
la ines abilidad gube namen al y di e sas c isis cons i ucionales.
La hipó esis cen al sos iene que la a ian e p esidencial pe uana, unida
a la cons an e exis encia de Gobie nos en mino ía y a un escaso comp omiso
democ á ico po pa e de ac o es cla e en ambos pode es del Es ado, gene ó
condiciones p opicias pa a el bloqueo polí ico y el debili amien o ins i u-
cional. Los hallazgos pe mi en a i ma que, si bien las eglas o males no se
modi ica on signi ica i amen e, el sis ema polí ico mu ó hacia un modelo
más con lic i o, en el que el Cong eso adqui ió un ol p o agónico, muchas
eces obs uccionis a, a ec ando la gobe nabilidad democ á ica.
Es e es udio con ibuye a los deba es sob e la elación en e el diseño
ins i ucional, el compo amien o de los p incipales ac o es polí icos y la
es abilidad democ á ica en egímenes p esidencialis as agmen ados, espe-
cialmen e en con ex os de débil ins i ucionalización pa ida ia.
Palab as cla e: Pe ú, p esidencialismo, elaciones Ejecu i o-Cong eso,
sis ema de pa idos, gobe nabilidad.
Apun es 99, 231-256
ISSN: 0252-1865
eISSN: 2223-1757
doi: 10.21678/apun es.99.2733
© C ea i e Commons A ibu ion 3.0
A ículo ecibido el 1 de ma zo de 2024
A ículo acep ado pa a publicación el 1 de ab il de 2025
Apun es 99, segundo semes e 2025 / Ga cía
232
Go e nance in Times o Mino i y: Coali ions, F agmen a ion and he
Legisla i e B anch in Con empo a y Pe u
Abs ac . This a icle analyzes he e olu ion o ela ions be ween he execu-
i e and legisla i e b anches in Pe u be ween 2001 and 2022 in a con ex
ma ked by he low ins i u ionaliza ion o he pa y sys em, pa liamen a y
agmen a ion, and a p esiden ial o m o go e nmen wi h pa liamen a y
ea u es. Based on a quali a i e-desc ip i e me hodological s a egy and he
use o legisla i e and pa isan indica o s, h ee dis inc s ages we e iden i ied
in ha pe iod: an ini ial s age o ela i e coope a ion (2001-2011), a s age
o g owing p esiden ial isola ion (2011-2016) and a inal s age o open
con on a ion be ween powe s (2016-2022), cha ac e ized by go e nmen al
ins abili y and a ious cons i u ional c ises.
The cen al hypo hesis a gues ha he Pe u ian p esiden ial a ian ,
oge he wi h he cons an exis ence o mino i y go e nmen s and sca ce
democ a ic commi men on he pa o key ac o s in bo h b anches o
go e nmen , gene a ed condi ions conduci e o poli ical deadlock and
ins i u ional weakening. The indings allow us o a i m ha , al hough he
o mal ules we e no signi ican ly modi ied, he poli ical sys em mu a ed
owa ds a mo e con lic i e model, in which Cong ess acqui ed a leading
ole, o en obs uc i e, a ec ing democ a ic go e nance.
This s udy con ibu es o he deba e on he ela ionship be ween ins i-
u ional design, he beha io o he main poli ical ac o s, and democ a ic
s abili y in agmen ed p esiden ial egimes, especially in he con ex o
weak pa y ins i u ionaliza ion.
Keywo ds: Pe u, p esiden ialism, execu i e-legisla i e ela ions, pa y
sys em, go e nance-
233
Gobe nabilidad en iempos de mino ía
1. In oducción
En 2001, y luego de un pe íodo de ansición lide ado po Valen ín Paniagua,
el Pe ú ecupe ó la ins i ucionalidad democ á ica que se pe dió du an e la
década de au o i a ismo compe i i o de Albe o Fujimo i (1990-2000).
Desde en onces y has a 2022, el país man u o la al e nancia polí ica, una
ele ada plu alidad pa ida ia en el Cong eso y la pe manencia del gobie no
di idido, pe o con un c ecien e dis anciamien o y hos ilidad en e los pode-
es Ejecu i o y Legisla i o, en especial a pa i de 2016. Como mues a de
ello, en 2020 se sucedie on es je es de Es ado en apenas unos días, Ma ín
Vizca a con ocó las p ime as elecciones legisla i as ex ao dina ias con la
ac ual Cons i ución y, dos años después, Ped o Cas illo in en ó un allido
golpe de Es ado.
En es e pe íodo, y a pa i de un es udio de las elaciones Ejecu i o-Le-
gisla i o, pueden aza se es ases: una p ime a en e 2001 y 2011 con una
mode ada coope ación en e pode es y la iden i icación de coaliciones, o al
menos acue dos, en o no al o icialismo; una segunda du an e la p esidencia
de Ollan a Humala (2011-2016), en la que el p esiden e i ió un c ecien e
aislamien o y dis anciamien o con el Legisla i o, además de debilidad pa i-
da ia; y, inalmen e, una e ce a a pa i de 2016, ca ac e izada po la salida
an icipada de los je es de Es ado, el abie o choque en e pode es y las c isis
cons i ucionales. Apa en emen e, las a iables que hab ían de e minado la
dis in a coyun u a de la elación en e el Cong eso y el Ejecu i o del Pe ú son
el sis ema de pa idos, el p esidencialismo con asgos pa lamen a izado es
y el comp omiso democ á ico, p incipalmen e.
En consecuencia, se pa e de la siguien e p egun a de in es igación:
¿cómo se ca ac e iza on las elaciones en e el Ejecu i o y el Legisla i o en
el Pe ú en e 2001 y 2022 y po qué a pa i de 2016 se inicia una ase de
c ecien es ensiones que cues iona on la ins i ucionalidad democ á ica? En
es e sen ido, ha de des aca se que ue on azonablemen e cons an es: una
baja ins i ucionalización del sis ema de pa idos; una ele ada agmen ación
pa lamen a ia; un égimen p esidencial pa lamen a izado desde su misma
con igu ación o gánica; y una escasa cohesión de las bancadas. Todo ello
a ec ó la es abilidad del Pode Ejecu i o, ag a ada po las ecu en es mino-
ías o icialis as y la ausencia de coaliciones de gobie no que log a an una
mayo ía legisla i a. Sin emba go, es as a iables se man u ie on cons an es
en odo el pe íodo de es udio. Es, pues, necesa ia la inclusión de una nue a
a iable explica i a y, con base en los hechos, la ac i ud obs uccionis a y
no dialogan e de di e sos ac o es an o en el Ejecu i o como en el Legis-
la i o pod ía se el de onan e de la ase iniciada en 2016. Así, se asume
como hipó esis que en e 2001 y 2022 la a ian e p esidencial pe uana,
Apun es 99, segundo semes e 2025 / Ga cía
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aunada a la agmen ación pa lamen a ia y la pe sis encia de gobie nos en
mino ía ensiona on, de mane a c ecien e, las elaciones en e el Legisla-
i o y el Ejecu i o, llegando a un pun o ce cano al quieb e democ á ico
an o en 2020 como en 2022 po un cambio de las ac i udes polí icas po
pa e de de e minados ac o es en ambos pode es, exhibiendo un limi ado
comp omiso po la democ acia. En consecuencia, se e oman las ecien es
in es igaciones de Da gen Bocaneg a y Rousseau (2021) y Ba enechea y
Ve ga a (2023), en e o os, ampliando el es udio a un mayo ho izon e
empo al y causalís ico, y se discu en además las esis de Me ino (2023) y
o os au o es sob e la ecien e coyun u a económica y de con lic o social
como a iables explica i as.
Pa a ello, se analizan los cua o quinquenios p esidenciales sucedidos
en es e iempo median e di e sos indicado es habi uales de los pode es
Ejecu i o y Legisla i o (p oducción no ma i a, NEPp [núme o e ec i o de
pa idos pa lamen a ios], composición de los gabine es, medidas de con ol
polí ico), así como los cambios ac i udinales y de acción que mos a on el
cambio del escena io polí ico que de i ó en a ias c isis polí icas, poniendo
en jaque incluso la con inuidad democ á ica.
2. El sis ema de pa idos pe uano: baja ins i ucionalización y ele ada
agmen ación
El sis ema de pa idos pe uano colapsó a p incipios de la década de 1990
(Meléndez, 2012; Tanaka & Ve a Rojas, 2010; Tues a Solde illa, 2005), luego
de la ic o ia de Albe o Fujimo i y su pos e io au ogolpe en 1992. Desde
2001 a la echa se asis e a una sucesión de je es de Es ado elec os democ á i-
camen e, cuyo pe íodo de gobie no es de cinco años y con posibilidad de una
eelección no con inuada. Los p esiden es elec os ue on Alejand o Toledo
(2001-2006), Alan Ga cía (2006-2011), Ollan a Humala (2011-2016), Ped o
Pablo Kuczynski (2016-2021; PPK en adelan e) y Ped o Cas illo (2021-
2026) aunque los dos úl imos no log a on comple a su manda o, pues PPK
enunció y ue sus i uido po su icep esiden e p ime o, Ma ín Vizca a,
y Cas illo ue cesado po el Cong eso as su allido au ogolpe de 2022.
En e ellos, Vizca a ue emo ido y sus i uido po el en onces p esiden e
del Cong eso Manuel Me ino, quien enunció días después y ue sucedido
po F ancisco Sagas i, quien sí log ó inaliza el pe íodo p esidencial as una
g an c isis cons i ucional. P e iamen e a Me ino y Sagas i, el Cong eso de la
República a ó de sus i ui a Vizca a po Me cedes A áoz, icep esiden a
segunda de PPK, pe o con apoyo de la cáma a, po lo que la ines abilidad
en la je a u a del Es ado, así como el en en amien o en e pode es endió
al alza con el anscu so del pe íodo de es udio.
235
Gobe nabilidad en iempos de mino ía
Asimismo, no se puede habla de un sis ema de pa idos consolidado
e ins i ucionalizado, ya que han sido la no ma la a iación de ma cas
elec o ales, los escasos ínculos p og amá icos an o en e los cuad os pa -
ida ios como con los o an es, la agmen ación pa lamen a ia, la ele ada
ola ilidad ag egada, la ca encia de es uc u a in e na y la baja cohesión de
las bancadas (Ga cía Ma ín, 2023b; Le i sky, 2018; Mazzei Mancesido ,
2018). Únicamen e la de echa pos ujimo is a –y, en la p ime a década
de es udio, el ap ismo– puede se conside ada como un ac o pa ida io
es able, azonablemen e cohesionado y con cie a pene ación e i o ial,
ya que además se iden i ica un cla o cli aje en las es úl imas elecciones
p esidenciales: ujimo ismo s. an i ujimo ismo1, que ha isibilizado la
pola ización del país.
Los pa idos polí icos pe uanos endie on a se ehículos elec o ales al
se icio del candida o, lo que ha deno ado igualmen e una cla a depen-
dencia de es as p eca ias es uc u as hacia el líde , así como incapacidad
pa a ocupa el espacio que las o ganizaciones adicionales (APRA, Pa ido
Popula C is iano, Acción Popula ) han ido dejando. Es e pe sonalismo
no es no edoso en la polí ica pe uana, como han des acado a ios au o es
pa a pe íodos p e ios (Le i , 2012; Tanaka, 2004; Tues a Solde illa, 2008,
2015). Ba enechea y Ve ga a (2023), Ja amillo (2023) y Muñoz y Guibe
(2016) ei e an la baja ins i ucionalización del sis ema de pa idos, dada
la ola ilidad pe sis en e y o os indicado es ya señalados, pe o, además,
su escasa nacionalización elec o al, dándose a su ez una c ecien e egio-
nalización de la polí ica pe uana, como Sei e Boni az (2014) y Ja amillo
(2023) mues an. Es as mismas endencias pueden iden i ica se pa a los
úl imos años y a a és de muy di e sos es udios (Da gen Bocaneg a
& Rousseau, 2021; Le i sky, 2018; Pa edes & Encinas, 2020; Tues a
Solde illa, 2017).
El o icialismo con ó siemp e con mino ía pa lamen a ia bajo en o nos
de ele ada agmen ación y c ecien e aislamien o. En algunos casos, como
lo sucedido con PPK y en pa e del manda o de Humala, ni siquie a log a-
on se la p ime a mino ía. De Vizca a puede deci se que no con ó con
bancada p opia en la cáma a:
1 Es el caso de las elecciones de 2011, que en en a on a Ollan a Humala y Keiko Fujimo i; de
2016, que en en a on a PPK y Keiko; y de 2021, que en en a on a Cas illo y Keiko. En odas
ellas ganó la candida u a no ujimo is a.
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Tabla 1
E olución de los g upos pa lamen a ios o icialis as en e 2001 y 2022
Año G upo
pa lamen a io
Núme o de escaños Po cen aje de
escaños
2001 (inicio del manda o) PP 47 (sob e 120) 39,1%
2006 ( in del manda o) 32 (sob e 120) 26,1%
2006 (inicio del manda o) APRA 36 (sob e 120) 27,6%
2011 (inicio del manda o) 36 (sob e 120) 27,6%
2011 ( in del manda o) PNP 47 (sob e 130) 36,1%
2016 (inicio del manda o) 26 (sob e 130) 20%
2016 ( in del manda o) PPK 18 (sob e 130) 23,8%
2021 ( in del manda o) PM* 9 (sob e 130) 7,4%
2022 (inicio del manda o) PL 37 (sob e 130) 28,4%
No a. * Se e ie e al Pa ido Mo ado, bancada a la que pe enecía F ancisco Sagas i cuando asumió
como p esiden e de la República.
Fuen e: elabo ación p opia con base en los da os del Cong eso de la República.
Ejemplo de baja ins i ucionalización pa ida ia, los seis p esiden es elec os
lide a on seis o ganizaciones di e en es: Pe ú Posible, APRA, Gana Pe ú,
Pe uanos Po el Kambio (PPK, a imagen de su líde ) y Pe ú Lib e espec i a-
men e. Sal o el APRA, odas las demás o ganizaciones e an de ecien e da a,
des acándose PPK, c eada escasos meses an es de los comicios o Gana Pe ú,
coalición elec o al que apenas du ó 11 meses as su ic o ia p esidencial.
De igual modo, sal o el APRA odos ellos su ie on nume osas bajas en su
g upo pa lamen a io a lo la go de su pe íodo de gobie no, p oduciéndose
una descomposición y endencia a la c eación de nue as bancadas con los
dipu ados salien es. Todos los g upos o icialis as su ie on ue es de o as
legisla i as y p esidenciales luego de su salida, no log ando en algunos casos
ni siquie a ep esen ación pa lamen a ia en el siguien e p oceso elec o al.
Es deci , la ola ilidad, la debilidad elec o al y la dependencia hacia el líde
salien e ue on e iden es y gene alizadas.
Solo el Gobie no ap is a de Ga cía con ó con mayo i a ia p esencia de
minis os y p emie es de su o ganización pa ida ia, siendo la no ma en
los demás gabine es la p esencia de miemb os sin a iliación conocida. La
cohesión del ap ismo y su mayo o ganización ins i ucional e iden i a ia
no solo se adujo en una meno o ación minis e ial, sino que ue el único
que log ó una alianza poselec o al du ade a: con el ujimo ismo y a lo
la go de odo el quinquenio, aunque sin da en ada a sus miemb os en el
gabine e y sin un acue do explíci o y público. Es as di e encias en cuan o
a o ganización pa ida ia y capacidad de o ma coaliciones y de log a
237
Gobe nabilidad en iempos de mino ía
la coope ación Ejecu i o-Cong eso u ie on cie as consecuencias en la
p oducción legisla i a, ya que a pa i del Gobie no ap is a la endencia
ue dec ecien e en cuan o a gene ación de leyes, como mues a la igu a 1.
Figu a 1
Publicación de leyes po p oponen e y pe íodo anual de sesiones, 2001-2022
73 78
71
45 32
67 64 52 57 48
36 42 47 39 32 24 27 23
10
66 63
76 80 82 76 69 61
73
114
46
68 68
36
55
99
121
89
30
0
20
40
60
80
100
120
140
Ejecu i o Cong eso
2001-2002
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
2010-2011
2011-2012
2012-2013
2013-2014
2014-2015
2015-2016
2016-2017
2017-2018
2018-2019
2019-2020
No a. Se excluyen esoluciones y mociones.
Fuen e: elabo ación p opia con base en in o mación del Cong eso de la República.
3. La a ian e p esidencial pe uana
Con espec o a la o ma de gobie no, el p esidencialismo pe uano cuen a
con cla os asgos pa lamen a izado es o, al menos, que lo alejan de los
modelos o igina ios (Basabe-Se ano, 2017). Ejemplo de ello es la exis en-
cia del p esiden e del Consejo de Minis os (PCM en adelan e) o p emie ,
quien es p opues o po el je e de Es ado pe o debe con a con la con ianza
del Cong eso de la República en un iempo meno de 30 días (a . 121,
Cons i ución Polí ica del Pe ú). Sus acul ades son limi adas, ya que po
lo gene al se ha en endido que su ol es p eponde an emen e coo dinado
y po a oz del gabine e. Si el PCM es cesado en al menos dos ocasiones
du an e un mismo quinquenio, ya ue a median e moción de censu a o
con ianza (a . 134, CPP), el je e de Es ado puede disol e la cáma a y
con oca elecciones legisla i as ex ao dina ias, lo que supone una limi a-
ción cons uc i a de es a acul ad de con ol pa lamen a io. No obs an e,
es a p e oga i a p esidencial no puede se empleada si solo es a un año
del pe íodo p esidencial y legisla i o (a . 136, CPP). De igual mane a, el
Cong eso puede emo e de su ca go a los demás minis os de Es ado (a s.
132 y 133, CPP). De es e modo, si la o ación es ganada po el Legisla i o,
el unciona io abandona el ca go. En caso de di igi se la moción al p emie ,
supone una c isis o al de gabine e.
Apun es 99, segundo semes e 2025 / Ga cía
238
Huelga deci que el Cong eso iene la acul ad cons i ucional de emo e
al je e del Es ado, p oceso que equie e únicamen e de una mayo ía absolu a
de legislado es, lo que, unido a su ca ác e unicame al, ab e cie a acilidad
pa a su ac i ación, en especial con la ecu en e mino ía o icialis a en el
pe íodo pos -2001. Las cesiones legisla i as, poco habi uales en egímenes
p esidenciales, son ambién un ejemplo de búsqueda de acue dos en e
ambos pode es desde el diseño o gánico. Así, la cáma a puede, po un iempo
y ma e ia conc e os, delega unciones de c eación de no ma al Pode Ejecu-
i o con base en c i e ios de u gencia y necesidad. Los dec e os legisla i os
pueden, cla o es á, se some idos a pos e io e isión po pa e del Cong eso
y, en su caso, e e idos po es e, aunque ha sido un hecho in ecuen e. Po
an o, y a pesa de es os incen i os o gánicos pa a el es ablecimien o de unos
consensos mínimos en e el Legisla i o y el Ejecu i o, la ines abilidad y el
en en amien o en e pode es ha ido in c escendo. Mues a de ello es que los
p emie es y minis os ue on a menudo empleados como ca uchos po el
je e de Es ado pa a sol en a c isis polí icas, así como obje i os áciles pa a
el Cong eso, como expone la abla 2.
Tabla 2
Du ación p omedio en el ca go de los p ime os minis os, minis os y je es de Es ado
P esiden e Du ación del
p esiden e
Log ó comple a
su manda o
Du ación p omedio del
PCM y los minis os
Mociones de
censu a al PCM
Toledo 1825* días Sí 365 días / 25,7 días No
Ga cía 1825 días Sí 365 días / 29,4 días No
Humala 1825 días Sí 260,1 días / 27,23 días Sí
PPK 608 días No 304 días / 15,2 días Sí
Vizca a 957 días No 159,5 días / 10,2 días Sí
Me ino 5 días No 6 días / 4,9 días No
Sagas i 252 días Sí 251 días / 11,4 días No
Cas illo 497 días No 99,4 días / 6,45 días No
P omedio: 974,25 días -226,25 / 16,3 días -
No a. * El manda o comple o p esidencial supone 1825 días.
Fuen e: elabo ación p opia con base en in o mación de la P esidencia de la República.
4. Las elaciones en e el Ejecu i o y el Legisla i o en e 2001 y 2022
Como se ha comen ado p e iamen e, un análisis de las elaciones en e el
Ejecu i o y el Legisla i o en e 2001 y 2022 e leja es di e en es e apas.
En ellas, puede ap ecia se que las a iables pa ida ia y p esidencial pe ma-
necie on ela i amen e es ables, po lo que la c ecien e ensión y choque
en e pode es debie a añadi nue as explicaciones.
239
Gobe nabilidad en iempos de mino ía
En una p ime a e apa, en e 2001 y 2011, puede ap ecia se una mode ada
coope ación en e pode es, así como una incipien e ins i ucionalización del
sis ema de pa idos. Toledo (2001-2006) con o mó una alianza con el FIM
du an e sus p ime os es años de manda o, dado su gobie no en mino ía
(37,5% de los escaños) en un Cong eso agmen ado, lo que se inc emen ó
a lo la go de los pe íodos anuales: el NEPp se si uó en e 4,37 y 6,062. La
compe i i idad elec o al en la segunda uel a ue del 6,16%, la ola ilidad
p esidencial llegó al 42% y la pa lamen a ia, al 29,3%. La concen ación
legisla i a de las es p ime as bancadas ue del 75% (Pe ú Posible, APRA
y Unidad Nacional), con o mándose un sis ema mul ipa idis a mode ado.
No obs an e, el gabine e con ó en su mayo ía con minis os apa ida ios
po la escasez de cuad os écnicos en PP, lo que p o ocó a su ez choques
en e su bancada y su gabine e en cuan o a polí ica pública y a qué agenda
económica debía p e alece 3. Las expec a i as ciudadanas ápidamen e se
us a on y el GOBIERNO en ó en pa álisis an e la al a de expe iencia y
coo dinación en e ellos y el Pode Legisla i o (Tanaka, 2004). El lide azgo
de Toledo ue muy discu ido desde los p ime os momen os y su popula idad
comenzó a cae ápidamen e. Además, su bancada dec eció con el paso del
quinquenio: de 47 escaños iniciales a 39 a inales del segundo año y 26 en
el úl imo pe íodo legisla i o.
Es a debilidad pa lamen a ia u o su e lejo en la es abilidad del Eje-
cu i o: hubo cinco p emie es en cinco años y la o ación de los minis os
se si uó en an solo 11,2 meses. Los apoyos legisla i os en las o aciones
de con ianza ue on un e lejo de la c ecien e dis ancia en e el Ejecu i o
y el Cong eso: sal o Dañino (el p ime PCM, con 106 o os a a o sob e
120 posibles), los demás p emie es no con a on con apenas apoyo. Como
des aca Tanaka (2004), es o no impidió cie o ace camien o con las demás
bancadas, ya que la mino ía del o icialismo y su debilidad in e na obliga-
on a Toledo a busca una polí ica de consenso con la cáma a: las cesiones
legisla i as ue on cua o y no se egis a on mociones de acancia hacia el
je e del Es ado ni de censu a hacia los p emie es. La p oducción legisla i a
ue abundan e en compa ación con los siguien es pe íodos y con más p o-
agonismo po pa e del ejecu i o. Toledo emi ió un o al de 42 dec e os
2 Los alo es p esen ados de NEPp comp enden el alo más bajo y al o du an e un mismo quin-
quenio. Se desea ema ca que el NEPp a ió anualmen e en odos los quinquenios analizados, ya
que en odos los pe íodos anuales de sesiones se sucedie on salidas de dipu ados de sus bancadas
y a menudo la con o mación de nue os g upos pa lamen a ios. El cálculo es p opio con base en
in o mación del Cong eso de la República.
3 Pa a más in o mación, éase Da gen (2008), quien mues a la pugna en e el pe il écnico de los
minis os y el populis a de los dipu ados de PP.
Apun es 99, segundo semes e 2025 / Ga cía
246
El caso pe uano pa ece acompaña es a ase e ación, ya que, mien as hubo
acue dos en e el o icialismo y pa e de la oposición (2001-2012), el Ejecu-
i o y el Legisla i o unciona on de mane a acep able, sob e odo cuando
se si uaban como las p ime as mino ías en la cáma a. La p esidencia de la
República comple ó sus manda os y no hubo si uaciones de cla o choque o
bloqueo en e pode es, como la p oducción legisla i a o el con ol polí ico
mos a on. Sin emba go, cuando el o icialismo no ue capaz de gene a
acue dos pa lamen a ios que le pe mi ie an log a la p ime a mayo ía en la
cáma a, se encon ó con una oposición on al y se e minó p oduciendo
un c ecien e bloqueo en e pode es, llegándose incluso a la salida an icipada
de dos je es de Es ado que ue on elec os po el pueblo. Es e ue el escena io
iden i icado a pa i de 2014 con la ma cada mino ía de Humala y con
especial c ecimien o a pa i de 2016.
No oda la culpa de es a con lic i a elación en e pode es se le debe acha-
ca al sis ema de pa idos. Cues iones ideológicas, como el cues ionamien o
del modelo socioeconómico impe an e (Me ino, 2023), la adicalización
de algunos ac o es oposi o es (Da gen Bocaneg a & Rousseau, 2022) o el
in e és pe sonal de muchos pa lamen a ios, deben inclui se en es a elación
en e pode es. Asimismo, la a ian e p esidencial pe uana, enden e a la
pa lamen a ización po la exis encia del PCM, de la moción de con ianza
y censu a o po la posibilidad de disolución an icipada del Cong eso, am-
bién iene su cuo a de esponsabilidad. En e ec o, en en o nos de ele ada
agmen ación y ola ilidad y con o ganizaciones pa ida ias de escasa ins-
i ucionalización, la exis encia pe manen e de Gobie nos di ididos y poco
habilidosos pa a la negociación mos a on las consecuencias pe niciosas de
un con ol polí ico no siemp e mode ado. La moción de censu a o la me a
amenaza de su empleo po pa e de la oposición bloqueó a menudo la agenda
y la composición de los gabine es; la disolución an icipada del Cong eso
dis anció a un je e de Es ado de su icep esiden a y, además, obligó al T i-
bunal Cons i ucional a in e eni has a en dos ocasiones, dado el in en o del
Cong eso de sus i ui a Vizca a po A áoz y de los a gumen os esg imidos
po es e pa a la con oca o ia ex ao dina ia de elecciones. Cie amen e, se
pod ía obje a que, en un sis ema p esidencial más pu o, las ensiones se
hab ían dispa ado de mane a más emp ana con a el je e del Es ado y que
los p emie es y minis os ungie on como ál ulas de escape an e de e -
minadas c isis. Sin emba go, y a endiéndose a lo analizado, los elemen os
pa lamen a izado es no incen i a on la compa ición del pode polí ico ni
del p og ama de gobie no, con o mándose gabine es soli a ios y débiles an e
legisla i os eacios al acue do a la go plazo, aunque la mino ía o icialis a
siemp e pe maneció como a iable pa a ene en cuen a. No obs an e, de
247
Gobe nabilidad en iempos de mino ía
igual mane a que el diseño ins i ucional pudo juga nega i amen e a a o
de la es abilidad y la compa ición de la agenda polí ica, los p emie es y
je es de Es ado no mos a on excesi o deseo de busca consensos con el
Cong eso. O, más bien, de asumi p agmá icamen e su mino ía pa lamen-
a ia an e dipu ados, eso sí, en ocasiones « adicalizados» (Ba enechea &
Encinas, 2022), pe o que encon a on di e sos escándalos de co upción
una ía cla a de con on ación con a ios Ejecu i os (Da gen Bocaneg a
& Rousseau, 2022)
Es deci , se p odujo un empode amien o c ecien e del Cong eso como
ac o de e minan e del sis ema polí ico, pues ue cob ando p o agonismo
con el paso de los años, ya ue a po una ac i ud obs uccionis a o de o al
bloqueo a e o mas polí icas, o po decidi la sue e del Ejecu i o, unido
a los in e eses pa icula es de sus miemb os. En conjun o, y como o os
au o es han des acado (Da gen Bocaneg a & Rousseau, 2022; Muñoz,
2021), se iden i ica una nue a ase en las elaciones Ejecu i o-Legisla i o y,
po ende, del uncionamien o del sis ema polí ico. Es o se io en el penúl-
imo quinquenio, donde has a dos p esiden es del Cong eso asumie on la
p esidencia de la República, o con la pa álisis a las e o mas impulsadas po
Vizca a. Pe o, ambién, con la elección de PCM en pe íodos p e ios y que
con aban con la aquiescencia de la cáma a. No debe deci se, en odo caso,
que es a si uación ue a del odo inespe ada, pues a las a iables pa ida ias
e ins i ucionales hay que suma les el incipien e dis anciamien o que se
p odujo en e p esiden es y Cong eso ya en los p ime os años de es udio.
En odo caso, la pa lamen a ización p esidencial supone, p ima acie, que
el Legisla i o debe ob ene un mayo p o agonismo en el sis ema polí ico
del que debie a co esponde le bajo un p esidencialismo más pu o, aunque
quizá pueda a i ma se que el empode amien o del Cong eso se p oduje a
en la segunda mi ad del pe íodo analizado.
De igual modo, y a pesa de la concu encia de elecciones legisla i as y
p esidenciales y de que se p oduje an segundas uel as, no se die on enden-
cias cla as a la con o mación de coaliciones p og amá icas, sino únicamen e
pa a supe a la alla elec o al y, una ez con o mado el Cong eso, pa a
acue dos pun uales en e el o icialismo y cie as bancadas. Es o a en con a
de lo espe ado, pues, como señalan Payne (2006); Panizza, Pe e y Ramos
(2023); y Enyedi y Casal Bé oa (2023), en e o os, son p ecisamen e es os
los incen i os que pod ían p opicia alianzas elec o ales que pe maneciesen
en el iempo, aunque la agmen ación y pola ización polí ica son cla os
ec o es an i acue dos elec o ales, caso ambién del Pe ú. Asimismo, la
exis encia del balo aje y especialmen e de ic o ias p esidenciales ajus a-
das, ampoco acili a on la gene ación de las mencionadas coaliciones. Los
Apun es 99, segundo semes e 2025 / Ga cía
248
ac o es no ue on capaces de eje acue dos y da le es abilidad al sis ema y,
posiblemen e, la baja ins i ucionalización del sis ema de pa idos sea nue-
amen e pa e de la explicación a es e co oplacismo de los o os p es ados.
O o pun o impo an e pa a ene en cuen a es que la celeb ación
de las elecciones pa lamen a ias ex ao dina ias de 2019 no amino ó la
ensión en e pode es. Es deci , la elección de nue os ac o es, uno de los
mecanismos cla e pa a las esis linzinianas sob e el po qué de la ap i ud del
pa lamen a ismo pa a Amé ica La ina, no de ino en una elajación y salida
a la agoci ación ins i ucional en la que se encon aba el país, al con a io.
Hab ía que busca más explicaciones en la na u aleza del sis ema de pa idos,
la pe manencia de las mino ías o icialis as o la cul u a polí ica exis en e.
Tampoco ha de desca a se el con ex o socioeconómico y la esponsabilidad
de de e minados ac o es, pe o lo cie o es que la baja ins i ucionalización del
sis ema de pa idos con inuó a lo la go de odo el pe íodo y la celeb ación
de es as úl imas elecciones ex ao dina ias no log ó escapa a los pe e sos
pa ones espe ados. Aho a bien, ¿es a al a de coaliciones de gobie no ha
es ado de ás de la ines abilidad ejecu i a en el pe íodo de es udio? No
puede a i ma se con o undidad, pues los manda os de Ga cía y Humala
mues an que los acue dos a los que ue on capaces de llega les acili a on
la ac i idad legisla i a aun no man eniendo cla as coaliciones. Es os mismos
p esiden es, cuando padecie on su c ecien e mino ía pa lamen a ia po no
log a acue dos con e ce as bancadas, no su ie on ampoco una e dade a
amenaza a su acancia ni una pos u a del Legisla i o que pudie a cali ica se
de obs uccionis a u hos il. Sí puede deci se que, como des aca Iliza be Piza-
o (2023), el Cong eso in en ó, de mane a ei e ada, ac ecen a su pode
an e el Ejecu i o, lo que de i ó en una «desna u alización» de la elación
has a en onces exis en e en e es os pode es.
Po ello, puede des aca se en el Pe ú una baja endencia al comp omiso
es able e ins i ucional en e di e en es ac o es, habiéndose p oducido muy
pocos casos de Gobie nos de coalición que u ie an una nu ida con o ma-
ción mul ipa idis a, algo que, como des acan o os au o es, puede depende
en g an medida de cues iones cul u ales o de la ayec o ia his ó ica nacional
(Albala, 2016; Lanza o, 2012; Reniú & Albala, 2012). En es e sen ido,
si omamos en cuen a las ad e encias p imigenias (Mainwa ing, 1993b,
1993a), e ec i amen e pa ecie an exis i pocos incen i os en el Ejecu i o y
en el Legisla i o pa a la consecución de acue dos es ables que ga an icen una
mínima compa ición de la agenda polí ica y, en úl ima ins ancia, de asegu a
la gobe nabilidad. Como señalaban en onces es os au o es, la disciplina de
los legislado es iende a se meno en los egímenes p esidencialis as, además
de que las coaliciones que se es ablecen suelen se b e es e in o males. El
249
Gobe nabilidad en iempos de mino ía
caso pe uano con i ma nue amen e es as esis y a en con adicción con lo
que adelan aba Chasque i (2008, p. 80): aunque no siemp e las alianzas
elec o ales se plasman en pos e io es coaliciones de gobie no, sí hay una cla a
endencia a los gobie nos de coalición en la egión. Pa a el caso pe uano, y
conside ando el pe íodo 2001-2022, solo pod ía obse a se es a gene ación
de coaliciones de gobie no en b e es pe íodos de Toledo y Humala, con cla a
ausencia en los Gobie nos de Kuczynski y Vizca a y con el dominio uni-
pa idis a de Ga cía –aun con apoyos ujimo is as en la cáma a–. Asimismo,
ecué dese que los minis os y p ime os minis os pe uanos des aca on en su
mayo ía po no pe enece a o ganización pa ida ia alguna, a excepción del
pe íodo ap is a. Aho a bien, si en endemos que un Gobie no de coalición
consis e al menos en la compa ición pa cial de las ca e as minis e iales
y/o de la agenda legisla i a, siguiendo la denominación de Albala (2009,
2016), Chasque i (2001) y S øm (1990), únicamen e pod ía habla se con
p opiedad de ello du an e el Gobie no de Toledo, cuando una alianza en e
PP y FIM pe mi ió al o icialismo cie a es abilidad en la cáma a a cambio
de un gobie no compa ido.
Po o o lado, es cie o que di e sos au o es han señalado el clima eco-
nómico y social como a iables pa a ene en cuen a a la ho a de en ende
el po qué del cambio pos -2016 de las elaciones Ejecu i o-Legisla i o en
el Pe ú. Así, se des aca que el en iamien o de la economía hab ía desa ado
nue as p o es as sociales, un empeo amien o de la imagen ejecu i a o la
limi ación de nue os ecu sos públicos pa a con ene demandas. Aunque
algunos au o es como Da gen Bocaneg a y Rousseau (2021) así lo mues an,
no hay que ol ida que es e en iamien o económico hab ía sido pos e io
y que los p incipales da os apo ados en su es udio sob e la caída de la
economía co esponden a 2021, en plena pandemia global y con e iden e
e ec o dis o sionado en una compa a i a la goplacis a.
Apun es 99, segundo semes e 2025 / Ga cía
250
Figu a 2
Va iación anual del PIB, 2001-2022, Pe ú
0.6
4.2
6.3
8.5
1.1
6.3 5.9
3.3 2.5 2.2
13.4
2.7
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2022
Va iación po cen ual
Año
Fuen e: elabo ación p opia con base en Banco Mundial (2024).
Es e a gumen o i ía de la mano de la p o es a social y la egionalización
de la polí ica pe uana, mos ando la incapacidad del Es ado pa a a ende y
esol e las p oblemá icas que ue on su giendo. Sin emba go, el núme o
de con lic os sociales en el país no ha seguido una endencia al alza en los
úl imos años, como mues a la igu a 3, aunque sí se ha man enido en
alo es ele ados. Eso no obs a pa a que, como des aca Me ino (2023), la
in e ención del Es ado pe uano an e es os con lic os sociales haya sido po
lo gene al au o i a ia y desp opo cionada, aunque el p opio au o sub aya
su ca ác e no no edoso en el con ex o pe uano.
251
Gobe nabilidad en iempos de mino ía
Figu a 3
Núme o de con lic os sociales en el Pe ú, 2006-2022
Núme o de con lic os sociales
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Se ie 1 152 174 180 439 540 467 325 344 381 425 423 400 363 379 360 391 424
0
100
200
300
400
500
600
Año
Fuen es: elabo ación p opia con base en Me ino (2023) y De enso ía del Pueblo (2024).
Una de las posibles causas de es a ele ada ines abilidad y c ecien e choque
en e ambos pode es del Es ado y al a de acue dos y comp omisos pod ía
se la ayec o ia his ó ica, pues, como mues an in es igaciones pa a pe ío-
dos pasados (Co e o, 2014; Ga cía Ma ín, 2023a; Le i , 2012), el uso
de los minis os y p ime os minis os como usibles an e c isis polí icas ha
sido la ónica habi ual desde, al menos, 1980. También pod ía busca se un
cie o pa alelismo en e los golpes de Es ado de Fujimo i y Cas illo, aunque
los con ex os, las mo i aciones y los esul ados ue on muy di e en es. Sin
emba go, no ha de ol ida se la ele ada eno ación del Cong eso pe uano as
cada elección, la b e e da a de las o ganizaciones pa ida ias que compi en
en cada elección y la escasa pe manencia empo al de la mayo ía de los p in-
cipales ac o es. Es deci , aun econociendo la impo ancia de la ayec o ia
his ó ica, es o no debie a i en menoscabo de lo expues o en o no al sis ema
de pa idos, el p esidencialismo pa lamen a izado y el comp omiso po la
ins i ucionalidad democ á ica mos ado a pa i de 2016.
Po ello, debe deci se, en elación con la hipó esis inicialmen e plan-
eada, que las ensiones c ecien es en e los pode es Ejecu i o y Legisla i o
que de i a on en a ias c isis de gobe nabilidad e ins i ucionalidad demo-
c á ica, se co espondie on a un conjun o de a iables. P ime o, po un
sis ema de pa idos de baja ins i ucionalización y enden e a la a omización
pa lamen a ia, lo que, aunado a la a ian e p esidencial pe uana, omen ó
la ines abilidad en los Ejecu i os y Legisla i os du an e odo el pe íodo de
es udio. Segundo, y especialmen e a pa i de 2016, po el escaso comp o-
Apun es 99, segundo semes e 2025 / Ga cía
252
miso democ á ico-ins i ucional, lo que se mani es ó en la incapacidad de
alcanza acue dos sólidos en e je es de Es ado, PCM y el Cong eso de muy
di e en es mane as: el nomb amien o y ap obación del PCM no implicó una
compa ición de la agenda de gobie no ni una cie a asunción de la espon-
sabilidad polí ica en e pode es, lo que dejó en debilidad al o icialismo an e
nume osas c isis polí icas. De igual mane a, de e minados ac o es oposi o es
no mos a on una ac i ud cons uc i a desde el hemiciclo, mani es ado en el
no econocimien o de los esul ados p esidenciales o en el in en o de emo e
al je e de Es ado de mane a casi ecu en e. Va ios p esiden es exhibie on
es a misma ac i ud poco dialogan e y desa ian e, llegándose al ex emo de
Cas illo con su in en o allido de golpe de Es ado, pe o ambién en a ios
de sus p edeceso es, como en el caso de Vizca a y su con oca o ia ex ao di-
na ia de elecciones pa lamen a ias, en e o os. Como a ias in es igaciones
ecien es han ema cado, en el Pe ú se es á desen ol iendo una democ acia
sin demóc a as en sus ins i uciones (Ba enechea & Ve ga a, 2023). Además,
es e cues ionable comp omiso po el acue do y po el o den ins i ucional,
ino jalonado no solo po la descon ianza y la unila e alidad, sino ambién
po la c ecien e agoci ación e ines abilidad en sus ca gos. Finalmen e, ha de
añadi se el con ex o social y económico como una a iable más que suma , ya
que la COVID-19 ajo consigo una e dade a agedia sani a ia y humana,
un empeo amien o de la si uación económica del país y un inc emen o de
la agi ación y con lic i idad, incen i ados po la ep esión de nume osas
p o es as sociales en oda la geog a ía del país.
Es a suma de a iables, jun o con la p opia esponsabilidad indi idual,
si ua on al sis ema polí ico pe uano en una di ícil coyun u a polí ica en la
pa e úl ima del pe íodo de es udio, de onándose a ias c isis ins i ucionales
que cues iona on incluso la con inuidad democ á ica.
6. Conclusiones
La p esen e in es igación ha expues o la c ecien e deg adación ins i ucio-
nal que se p odujo en el Pe ú du an e el pe íodo de es udio y que de onó
en a ias c isis ins i ucionales que llega on a cues iona la con inuidad
democ á ica. Las causas, como se expuso, ue on a ias, pe o es ema cable
el c ecien e peso que adqui ió el Cong eso a pa i de 2016 y su ac i ud
obs uccionis a y deses abilizado a. En e ec o, el empode amien o p og esi o
del Cong eso, en ausencia de un con apeso e ec i o desde el Ejecu i o,
con i ió al Legisla i o en un ac o con capacidad de e o pe manen e,
modi icando la elación en e pode es. De igual mane a, los je es de Es ado
ambién ue on pa e del p oblema, al no busca o log a acue dos ans e -
sales y c eíbles que a ianza an la elación con el Cong eso. En odo caso, es
253
Gobe nabilidad en iempos de mino ía
signi ica i a la mu ación de un sis ema polí ico que no su ió impo an es
cambios o males en sus eglas, pe o que, con la llegada de nue os ac o es,
ac i udes y un cambian e con ex o socioeconómico, desembocó en un
escena io más con lic i o e ines able.
Es os hallazgos sugie en que la cul u a polí ica en el Pe ú no ha desa-
ollado un anclaje sólido en los alo es y no mas democ á icos que se
hayan plasmado en los p incipales ac o es polí icos. La pe sis encia de la
ines abilidad, el uso pe sonalis a y abusi o de las ins i uciones, la desa ec-
ción ciudadana y el cues ionamien o del modelo democ á ico indican una
agilidad en el comp omiso po la democ acia, que se sos iene más po la
incapacidad de los ac o es de impone se que po una con icción compa ida
en los p incipios democ á icos, como sub aya on Ba enechea y Ve ga a
(2023). Es o hace que el sis ema sea ulne able a c isis y ansiciones au o-
i a ias, como se ejempli icó en la e apa ines able iniciada en 2016.
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