As funções contemporâneas do mandado de injunção: análise empírica sobre o perfil das ações ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal

AS FUNÇÕES CONTEMPORÂNEAS
DO MANDADO DE INJUNÇÃO: ANÁLISE EMPÍRICA
SOBRE O PERFIL DAS AÇÕES AJUIZADAS PERANTE
O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
WRIT OF INJUNCTION’S CONTEMPORARY
FUNCTIONS: EMPIRICAL ANALYSIS ON THE
PROFILE OF THE JUDICIAL ACTIONS FILED IN
FEDERAL SUPREME COURT
1Hen ique Augus o Figuei edo Fulgêncio*
2Alexand e A aújo Cos a**
RESUMO
O p esen e a igo é esul an e de pesquisa empí ica emp eendida a es-
pei o do mandado de injunção (MI), modalidade p ocessual ins i uída
pela Cons i uição de 1988 pa a en en a o p oblema do descump imen-
o das no mas cons i ucionais que demandam a a uação posi i a do Es-
ado. Tomando como unidades de análise os MIs impe ados pe an e o
Sup emo T ibunal Fede al (STF) en e 05/10/1988 e 31/12/2015, o aba-
lho desc e e as p op iedades elacionadas ao ajuizamen o das ações
dessa espécie, den e as quais se des aca a p e alência de MIs sob e di ei-
os de se ido es públicos. A pa i de análise e olu i a ace ca dos pad ões
de impe ação do MI e de a aliação a espei o das decisões de p ocedên-
cia p o e idas pelo STF em ais p ocessos, cons a ou-se que e e ido i-
bunal es imulou, de manei a di e enciada, o ajuizamen o de MIs pelos
se ido es públicos, os quais o am bene iciados, de o ma p a icamen e
exclusi a, pela al e ação ju isp udencial e i icada no ano de 2007 a
espei o dos e ei os a ibuídos ao MI.
Pala as-cha e: Mandado de injunção; Sup emo T ibunal Fede al; Aná-
lise es a ís ica; P op iedades de impe ação; Se ido es públicos.
* Mes e e Dou o ando em Di ei o pela Uni e sidade de B asília. Memb o da Ad ocacia-Ge al
da União. Email: hen ique [email protected] .
** P o esso da Faculdade de Di ei o da Uni e sidade de B asília. Mes e e Dou o em Di ei o
pela Uni e sidade de B asília. Email: alexand ea [email protected] .
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Re is a da Faculdade de Di ei o do Sul de Minas, Pouso Aleg e, . 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018
ABSTRACT
This a icle p esen s he esul s o an empi ical analysis on he w i o
injunc ion (WI), which is a p ocedu al modali y c ea ed by he Cons-
i u ion o 1988 o add ess he issue o iola ion o cons i u ional no ms
ha demand he S a e’s posi i e ac ion. Taking as uni s o analysis he
WIs iled in Fede al Sup eme Cou (FSC) be ween 10/05/1988 and
12/31/2015, i desc ibes he p ope ies ela ed o he iling o hese ju-
dicial ac ions, wi h emphasis on he p e alence o WIs dealing wi h
public se an igh s. The e olu iona y analysis on WIs iling pa e ns
and he e alua ion o he judgmen s issued by FSC in hese judicial
ac ions e eal ha his Cou has pa icula ly s imula ed he iling o
WIs by public se an s, which we e p ac ically he only ones o p o i
om he ju isp uden ial change occu ed in 2007 on he e ec s a i-
bu ed o WI.
Keywo ds: W i o injunc ion; Fede al Sup eme Cou ; Empi ical analy-
sis; Filing p ope ies; Public se an s.
INTRODUÇÃO
O p esen e a igo (i) desc e e os pad ões de ajuizamen o de mandados de
injunção (MIs) pe an e o Sup emo T ibunal Fede al (STF) e, a pa i da (ii)
análise dos dados ob idos, (iii) p opõe in e p e ações que con ibuem pa a iden-
i ica a o es de e minan es pa a a con o mação dos pad ões e i icados. Os
esul ados expos os a segui o am ob idos median e pesquisa empí ica que le-
an ou dados p imá ios sob e o ajuizamen o e o julgamen o das ações dessa
espécie no âmbi o do STF, o ganizou essas in o mações de manei a sis emá ica
e, a pa i de uma abo dagem de es a ís ica desc i i a, iden i icou o pe il de
ing esso dos MIs, ou seja, as p op iedades ípicas das ações ajuizadas pe an e o
Sup emo.
A pesquisa e e início com a ealização de ampla e isão da li e a u a
elacionada ao MI e de b e e in es igação explo a ó ia sob e as decisões cole-
giadas p o e idas pelo STF no julgamen o das ações dessa espécie. Os abalhos
esc i os a espei o do MI são, em eg a, de ca á e eó ico e ep oduzem a
a i mação de que, a é 2007, o mandado de injunção e a um ins umen o de
pouca ou nenhuma u ilidade, dado que seus e ei os se limi a am à decla ação
da mo a no ma i a e à cien i icação da au o idade omissa, sem que o p óp io
Pode Judiciá io pudesse sup i-la. A ques ão ela i a aos g upos de i ula es de
di ei os que são a o ecidos pelas decisões p o e idas em sede de MI não oi
obje o de es udo especí ico em nenhum dos abalhos eó icos acessados. Nes-
sa desc ição, enquad am-se, den e an os ou os, os es udos de Elaine Ha zheim
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Macedo e Michelle Fe nanda Ma ins1, Eli al da Sil a Ramos2, Fábio Lima
Quin as3, Gus a o Hen ique Paschoal e Ma co Au élio Gomes Ba boza4, Luiz
Ca los Gallo e Zulma Fachin5, Luiz Hen ique Diniz A aújo6, Paulo Bona ides7,
Paulo Robe o Ba bosa Ramos e Diogo Diniz Lima8.
Po sua ez, as poucas pesquisas empí icas iden i icadas sob e o MI con êm
es ições ele an es quan o ao conjun o de dados que se dispõem a analisa . É
esse o caso das in es igações ealizadas po Da id da Sil a Pe ei a9, Jacqueline
Que ino Al es e ou as10, Ka ina Dena i Gomes de Ma os11, Luciane de Oli ei-
a Ramos12, Ma ia C is ina Ba boza13 e Paula Rod igues Sab a14. Cons i uem
1 MACEDO, Elaine Ha zheim; MARTINS, Michelle Fe nanda. A e icácia do mandado de in-
junção: dou ina e pe spec i as ju isp udenciais. In e esse Público, Belo Ho izon e, . 13, n. 70,
p. 97-122, no ./dez. 2011.
2 RAMOS, Eli al da Sil a. Mandado de injunção e sepa ação dos pode es. Cade nos Ju ídicos,
São Paulo, ano 16, n. 40, p. 29-42, ab ./jun. 2015.
3 QUINTAS, Fábio Lima. A e e i idade do mandado de injunção: e ospec o e pe spec i as.
Di ei o Público, Po o Aleg e, . 5, n. 20, p. 82-102, ma ./ab . 2008.
4 PASCHOAL, Gus a o Hen ique; BARBOZA, Ma co Au élio Gomes. Da ine e i idade das de-
cisões omadas pelo pode judiciá io em ação di e a de incons i ucionalidade po omissão e
em mandado de injunção. Re is a de Di ei os e Ga an ias Fundamen ais, Vi ó ia, n. 10, p. 275-
302, jul./dez. 2011.
5 GALLO, Luiz Ca los; FACHIN, Zulma . O mandado de injunção na ju isp udência do sup emo
ibunal ede al. Re is a Ju ídica Cesuma – Mes ado, Ma ingá, . 12, n. 1, p. 343-352, jan./jun.
2012.
6 ARAÚJO, Luiz Hen ique Diniz. O mandado de segu ança, o mandado de injunção e a e e i a-
ção dos di ei os sociais. Re is a de In o mação Legisla i a, B asília, ano 50, n. 199, p. 227-235,
jul./se . 2013.
7 BONAVIDES, Paulo. Cons i uição e no ma i idade dos p incípios: discu sos e p e ácios. São
Paulo: Malhei os, 2012.
8 RAMOS, Paulo Robe o Ba bosa; LIMA, Diogo Diniz. Mandado de injunção: o igem e pe s-
pec i as. Re is a de In o mação Legisla i a, B asília, ano 48, n. 191, p. 27-38, jul./se . 2011.
9 PEREIRA, Da id da Sil a. Ju isp udência e polí ica no sup emo ibunal ede al: a omissão
incons i ucional nas decisões de mandado de injunção (1988-2010). 2013. 244 . Tese (Dou o-
ado em Ciência Polí ica) – Uni e sidade Es adual de Campinas, Campinas, 2013.
10 ALVES, Jacqueline Que ino e al. O mandado de injunção como ins umen o de e e i idade de
di ei os indi iduais e cole i os. Re is a do Mes ado em Di ei o da Uni e sidade Ca ólica de
B asília, B asília, . 6, n. 1, p. 134-171, jan./jul. 2012.
11 MATTOS, Ka ina Dena i Gomes de. Democ acia e diálogo ins i ucional: a elação en e os
pode es no con ole das omissões legisla i as. 2015. 171 . Disse ação (Mes ado em Di ei o)
– Uni e sidade de São Paulo, São Paulo, 2015.
12 RAMOS, Luciane de Oli ei a. O con ole de cons i ucionalidade po omissão no sup emo ibunal
ede al: análise dos casos de omissão legisla i a nos in e e um anos da Cons i uição. 2010. 135 .
Disse ação (Mes ado em Ciência Polí ica) – Uni e sidade de São Paulo, São Paulo, 2010.
13 BARBOZA, Ma ia C is ina. A omissão no cen o das a enções: o mandado de injunção como
um ins umen o de ga an ia de di ei os undamen ais e de solução de omissões legisla i as.
2014. 192 . Disse ação (Mes ado em Di ei o) – Pon i ícia Uni e sidade Ca ólica de São Paulo,
São Paulo, 2014.
14 SABRA, Paula Rod igues. Mandado de injunção: a elação en e os pode es Judiciá io e Le-
gisla i o. 2008. 75 . Monog a ia ap esen ada como equisi o pa a conclusão de ano le i o,
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exceções a esse quad o de agilidade de es udos quan i a i os ace ca do MI os
ela ó ios p oduzidos pela Escola de Di ei o do Rio de Janei o da Fundação Ge-
úlio Va gas (FGV Di ei o Rio) no âmbi o do p oje o “Sup emo em Núme os”.
Ainda que nenhum desses ela ó ios enha se dedicado, de modo exclusi o, ao
ins i u o em exame, ais documen os ap esen am in o mações ele an es sob e
a axa de MIs em elação ao o al de p ocessos em âmi e no STF15, o empo
demandado pa a seu julgamen o16 e, em especial, o núme o de MIs impe ados
a é 2012 e a a iação anual do quan i a i o de ações ajuizadas, apon ando, inclu-
si e, pa a a oco ência de uma explosão do quan i a i o de impe ações a pa i
do ano de 200717. Po ab ange di e sos ins i u os além do MI, os ela ó ios
mencionados não incluem a ca ego ização, a desc ição e a análise de ou as a-
iá eis ela i as à impe ação dos MIs, além das mencionadas. Quan o à e e ida
explosão de MIs a pa i de 2007, limi am-se a suge i a hipó ese de que “esse
mo imen o é p o a elmen e explicado pela mudança de o ien ação da co e
quan o à e e i idade do emédio a pa i do julgamen o do MI 712 [...]”18. Pa a
que al hipó ese seja e e i amen e es ada, é necessá io emp eende in es igação
especí ica, po meno izada e ap o undada ace ca do pe il de ing esso dos MIs, de
modo que a in es igação le ada a e ei o pela FGV Di ei o Rio não desca ac e iza
a ele ância e a o iginalidade do p esen e es udo.
A lei u a p elimina de algumas dezenas de acó dãos indiciou a exis ência
de conside á el quan i a i o de ações e de decisões de p ocedência p o e idas em
sede de MI a espei o de emas elacionados a se ido es e agen es públicos. Ob-
se amos, ambém, que mui os desses julgados a o á eis a se ido es o am
p ola ados após a modi icação ju isp udencial oco ida em 2007 a espei o dos
e ei os p oduzidos pelo MI. Conjun amen e com os esul ados o e ecidos po
Sociedade B asilei a de Di ei o Público, São Paulo, 2008. Disponí el em: <h p://www.
sbdp.o g.b /monog a ias_ e .php?idCon eudo=127>. Acesso em: 12 ou . 2017.
15 FALCÃO, Joaquim; CERDEIRA, Pablo de Cama go; ARGUELHES, Diego We neck. I ela ó io
sup emo em núme os: o múl iplo sup emo. Rio de Janei o: Escola de Di ei o do Rio de Janei o
da Fundação Ge úlio Va gas, 2011. 71p. Disponí el em: <h p://biblio ecadigi al. g .b /dspa-
ce/handle/10438/10312>. Acesso em: 12 ou . 2017.
16 FALCÃO, Joaquim; HARTMANN, I a A.; CHAVES, Vi o P. III ela ó io sup emo em núme-
os: o Sup emo e o empo. Rio de Janei o: Escola de Di ei o do Rio de Janei o da Fundação
Ge úlio Va gas, 2014. 151p. Disponí el em: <h p://biblio ecadigi al. g .b /dspace/hand-
le/10438/12055>. Acesso em: 12 ou . 2017.
17 FALCÃO, Joaquim e al. II ela ó io sup emo em núme os: o sup emo e a ede ação en e 2010
e 2012. Rio de Janei o: Escola de Di ei o do Rio de Janei o da Fundação Ge úlio Va gas, 2014.
28p. Disponí el em: <h p://biblio ecadigi al. g .b /dspace/handle/10438/11544>. Acesso
em: 12 ou . 2017.
18 FALCÃO, Joaquim e al. II ela ó io sup emo em núme os: o sup emo e a ede ação en e 2010
e 2012. Rio de Janei o: Escola de Di ei o do Rio de Janei o da Fundação Ge úlio Va gas, 2014.
28p. Disponí el em: <h p://biblio ecadigi al. g .b /dspace/handle/10438/11544>. Acesso
em: 12 ou . 2017, p. 63.
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pesquisas ela i as às ações di e as de incons i ucionalidade po ação19 e po
omissão20, que iden i ica am um g ande núme o de decisões a o á eis a se i-
do es, sindica os e ca ego ias p o issionais, essa análise p elimina suge ia,
ambém, a exis ência de co elação en e o núme o apa en emen e ele ado de
MIs sob e di ei os dos se ido es públicos e os julgamen os de p ocedência p o-
la ados nes as ações pelo STF.
As in o mações o necidas po essas in es igações p é ias pe mi i am de-
ini com cla eza os obje i os que conduzi am a p esen e pesquisa, os quais es ão
desc i os a segui :
a) iden i ica e desc e e as ca ac e ís icas dos MIs impe ados pe an e
o STF, no adamen e no que diz espei o às seguin es a iá eis: da a de
dis ibuição das ações; na u eza dos impe an es e impe ados; ipo de
a o necessá io a sup i a omissão incons i ucional susci ada; ema ju í-
dico sob e o qual e sam; e i ula do di ei o cujo exe cício se p e ende
iabiliza ;
b) analisa a e olução dessas a iá eis ao longo do pe íodo examinado,
que se es ende de 05/10/1988 a 31/12/2015, de modo a segmen á-lo em
ases de impe ação do MI, dis inguí eis en e si em azão das ca ac e-
ís icas p e alecen es ou dos pad ões de ajuizamen o obse ados em
cada uma delas;
c) desc e e e analisa as decisões de p ocedência p o e idas pelo STF
em sede de MI e examina os e ei os que lhes o am a ibuídos po esse
ibunal;
d) a alia se exis e co elação en e os pad ões de ajuizamen o do MI
obse ados em cada ase de impe ação e os julgamen os de p ocedência
p o e idos pelo STF em ais ações.
Tendo ais obje i os como guias, p e endemos esol e o seguin e p oblema
de pesquisa: o núme o de MIs impe ados pa a assegu a di ei os de se ido es
públicos supe a o quan i a i o de MIs impe ados em a o dos demais g upos
de i ula es de di ei os? Em caso posi i o, a p e alência de MIs impe ados sob e
di ei os de se ido es públicos de i a da concessão a es e g upo de a amen o
di e enciado pelo STF nos julgamen os de p ocedência p o e idos nas ações
dessa espécie?
19 COSTA, Alexand e; BENVINDO, Juliano Zaiden. A quem in e essa o con ole concen ado de
cons i ucionalidade? o descompasso en e eo ia e p á ica na de esa dos di ei os undamen-
ais. SSRN, 2014. 84p. Disponí el em: <h ps://pape s.ss n.com/sol3/pape s.c m?abs ac _
id=2509541>. Acesso em: 12 ou . 2017.
20 FULGÊNCIO, Hen ique Augus o Figuei edo. A quem in e essa o con ole concen ado da omis-
são incons i ucional: exame c í ico ace ca dos esul ados p oduzidos pela ação di e a de in-
cons i ucionalidade po omissão. 2015. 206 . Disse ação (Mes ado em Di ei o) – Uni e sida-
de de B asília, B asília, 2015.

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Pa imos da hipó ese de que a p e alência de MIs impe ados sob e di ei os
de se ido es públicos oi p o ocada pelo a amen o di e enciado con e ido pelo
STF a es e g upo, o qual, em compa ação com os demais g upos de impe an es,
ob e e decisões de p ocedência em elação a um quan i a i o supe io de di ei os
de sua i ula idade e com e ei os e o çados em deco ência da al e ação ju is-
p udencial e i icada no ano de 2007.
A pesquisa possui na u eza obse acional e censi á ia, endo como obje o
odo o uni e so de 6.369 MIs impe ados pe an e o STF en e 05/10/1988, da a
da p omulgação da Cons i uição em igo , e 31/12/2015. O núme o de alo es
pe didos é baixo, a ingindo de e minadas a iá eis de apenas 12 dos 6.369 MIs
analisados, o que co esponde a menos de 0,2% desses p ocessos, pe cen ual que
é bas an e in e io ao limi e admi ido de 5%21. As in o mações p ocessuais ela-
i as aos MIs o am di e amen e cole adas no sí io ele ônico do STF e em sua
Seção de A qui o, pa a onde o am eme idos p ocessos mais an igos que não
ha iam sido con e idos em ele ônicos, os quais somen e o am acessados in
loco. A cole a de dados oi ealizada en e os meses de maio e agos o de 2016. Com
o in ui o de e o ça o ní el de con iabilidade da mensu ação, o egis o e a ca-
ego ização dessas in o mações o am deixados a ca go de apenas um dos pes-
quisado es. Pos e io men e, os dados o am conjun amen e e isados po ambos.
Ca ego ias de análise
Os dados le an ados o am subme idos à análise de con eúdo, com o obje-
i o de o ganizá-los sob a eg a da con agem equencial em ca ego ias c iadas
indu i amen e. Enume amos, a segui , as ca ego ias em que se agmen am as
a iá eis da pesquisa:
a) Va iá el: na u eza dos impe an es. Ca ego ias:
•pessoas ísicas;•adminis açãopública;•en idadesco po a i as;•pa idospolí icos;•associações, undaçõesousociedadesci is;•g upodepessoasnãope soni icado; b) Va iá el: na u eza dos impe ados, quan o à es e a ede a i a que in-
eg am. Ca ego ias:
•au o idades,ó gãosoupessoasju ídicas ede ais;21 SAMPIERI, Robe o He nández; COLLADO, Ca los Fe nández; LUCIO, Ma ía del Pila Bap-
is a. Me odologia de pesquisa. T adução Daisy Vaz de Mo aes. 5. ed. Po o Aleg e: Penso, 2013.
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•au o idades,ó gãosoupessoasju ídicases aduais;•au o idades,ó gãosoupessoasju ídicasdis i ais;•au o idades,ó gãosoupessoasju ídicasmunicipais;•ou os; c) Va iá el: na u eza dos impe ados, quan o ao Pode es a al ou ó gão
au ônomo que in eg am. Ca ego ias:
•au o idades,ó gãosoupessoasju ídicasdoPode Execu i o;•au o idadesouó gãosdoPode Legisla i o;•au o idadesouó gãosdoPode Judiciá io;•au o idadesouó gãosdoMinis é ioPúblico;•au o idadesouó gãosdaDe enso iaPública;•ou os; d) Va iá el: ipo de a o necessá io a sup i a omissão incons i ucional
susci ada. Ca ego ias:
•emendascons i ucionais;•leis;•medidasp o isó ias;•dec e oslegisla i os;• esoluçõesdoSenado;•decisõesoudespachosjudiciais;•a ospolí ico-adminis a i os;•a osno ma i osdoT ibunalSupe io Elei o al;•no masde egimen osin e nosde ibunais;•demaisespéciesdea osadminis a i os,deca á e conc e oouabs a o;•ou os; e) Va iá el: i ula es do di ei o cujo exe cício se p e ende iabiliza .
Ca ego ias:
•se ido esedemaisagen espúblicos;• abalhado esdose o p i ado;•emp esá ios;•en idadesco po a i aseen idadesdo e cei ose o ;•mino ias;•di ei os ans e sais;•ou os;
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) Va iá el: da a da dis ibuição dos MIs. Ca ego ias:
•MIsdis ibuídosan esde2007;•MIsdis ibuídosapa i de2007; g) Va iá el: e icácia das decisões de p ocedência p o e idas em MIs.
Ca ego ias:
•Decisõesan e io esa2007;•Decisõesp o e idasapa i de2007.Pa a a comp eensão adequada do alcance das ca ego ias lis adas, é necessá-
io explici a os c i é ios de inclusão e exclusão de elemen os em cada uma delas22.
Quan o à a iá el “na u eza dos impe an es”, omamos como pa âme o, es-
sencialmen e, a classi icação e e uada pelo Código Ci il a espei o das pessoas
ísicas, ambém denominadas pessoas na u ais, e das pessoas ju ídicas, enume-
adas nos a igos 41 e 44 da Lei n. 10.406/200223. A ca ego ia “adminis ação
pública” engloba pessoas ju ídicas de di ei o público e ó gãos públicos. Dian e
do in e esse especial pelos MIs a o á eis a se ido es públicos, conside amos
adequado ese a uma ca ego ia especí ica às en idades co po a i as, que co -
espondem às en idades de classe e sindicais, ep esen a i as de ca ego ias eco-
nômicas e p o issionais, além dos conselhos p o issionais. Essas en idades e
conselhos, po an o, o am apa ados das demais associações ci is e en idades
da adminis ação pública. Já o g upo de pessoas não pe soni icado não co es-
ponde a li isconsó cio a i o de pessoas ísicas, caso em que se inclui ia na p i-
mei a ca ego ia dessa a iá el; a a-se, na e dade, de si uação singula de MI
impe ado po pessoas que aziam pa e de uma campanha, as quais o am
iden i icadas pelo STF como um g upo de pessoas não pe soni icado, exp essão
que ep oduzimos nes e abalho.
Po sua ez, as a iá eis desc i as nas alíneas b, c e d o am de inidas a pa -
i dos c i é ios u ilizados pelo ex o cons i ucional pa a dis ingui , espec i a-
men e, as es e as em que se dis ibuem as unidades da Fede ação, os Pode es
es a ais e ó gãos au ônomos, e os ipos de a os no ma i os, con o me se dep e-
ende dos a igos 1º, 2º, 18, 59, 127 e 134 da Cons i uição. Especi icamen e quan-
o à a iá el “d”, a ca ego ia “a os polí ico-adminis a i os” e e e-se aos a os
ela i os a p ocessos po c ime de esponsabilidade, mencionados, po exemplo,
nos a igos 52 e 85 da Cons i uição.
22 BARDIN, Lau ence. Análise de con eúdo. T adução Luís An e o Re o e Augus o Pinhei o. São
Paulo: Edições 70, 2011.
23 Os ex os de odos os a os no ma i os ci ados ao longo des e abalho podem se consul ados
no Po al da Legislação do go e no ede al, disponí el em: <h p://www4.planal o.go .b /le-
gislacao>, acesso em: 12 ou . 2017. Po sua ez, os julgados do STF mencionados a segui cons-
am da sua página de acompanhamen o p ocessual, disponí el em: <h p://www.s .jus.b /
po al/p ocesso/pesquisa P ocesso.asp>, acesso em: 12 ou . 2017.
459As unções con empo âneas do mandado de injunção
Re is a da Faculdade de Di ei o do Sul de Minas, Pouso Aleg e, . 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018
Sob e a a iá el “e”, e e en e aos i ula es do di ei o cujo exe cício se p e-
ende iabiliza median e MI, cump e escla ece que, embo a es ejam subme i-
dos a egimes ju ídicos di e sos, op amos po euni , em uma só a iá el, os
se ido es e demais agen es públicos. Es e g upo comp eende, além dos se ido-
es públicos ci is e mili a es, os agen es polí icos, os i ula es de se iços no a iais
e de egis o, e os pa icula es em colabo ação com o Pode Público. A eunião
se jus i ica pela simila idade dos obje os dos MIs impe ados po ais subca ego-
ias, pelo seu enquad amen o comum no gêne o “agen es públicos” e pelo edu-
zido quan i a i o de MIs impe ados po agen es públicos que não são se ido es
ci is ou mili a es, o que não ecomenda a a o mulação de uma ca ego ia espe-
cí ica pa a eles. Ademais, esse g upo comp eende, além dos se ido es em a i i-
dade, os ina i os, os pensionis as e demais dependen es de se ido es, bem como
ex-se ido es que obje i am se eadmi idos no se iço público, os quais p e en-
dem exe ce di ei os que lhes são assegu ados em azão da elação especí ica que
man êm, di e a ou indi e amen e, com a adminis ação pública. Já a ca ego ia
“en idades co po a i as e en idades do e cei o se o ” ab ange pessoas ju ídicas
que, embo a sejam di e sas, assemelham-se po e em impe ado MIs com o
obje i o de p omo e o exe cício de di ei os das p óp ias en idades impe an es,
e não dos sujei os po elas ep esen ados ou bene iciados pelas a i idades que
desempenham.
Ainda em elação à a iá el “e”, a ca ego ia “mino ias” engloba MIs sob e
di ei os de pessoas com de iciência, quilombolas, idosos, homossexuais, anse-
xuais e ad en is as do sé imo dia. Somen e o am incluídos nessa ca ego ia os
MIs ela i os a di ei os especí icos dos g upos mino i á ios, ou seja, di ei os que
sejam di e amen e elacionados à sua condição de mino ias. Desse modo, nos
casos em que a condição de in eg an e de g upo mino i á io não e a su icien e
pa a o exe cício do di ei o plei eado, sendo necessá io que os impe an es se
enquad assem, simul aneamen e, em alguma das ca ego ias p eceden es, os MIs
o am incluídos nes as úl imas, e não na ca ego ia pe inen e às mino ias.
Po im, a ca ego ia “di ei os ans e sais” e e e-se a di ei os que não são
especí icos de g upos de e minados, mas comuns aos cidadãos e pessoas em
ge al. Em ou os e mos, são di ei os que as pessoas possuem não po in eg a em
de e minada classe ou ca ego ia, mas po sua condição comum de ju isdiciona-
dos, consumido es, elei o es, con ibuin es, es udan es, cidadãos b asilei os ou
de de e minada unidade ede a i a, den e ou as quali icações ab angen es.
Além das a iá eis desc i as, há uma úl ima a iá el nominal cujas ca ego-
ias não o am enume adas. T a a-se da a iá el conce nen e ao “ ema ju ídico
sob e o qual e sam os MIs”. Po ag ega 315 emas di e en es, p e e imos não
enuncia cada uma das ca ego ias que a compõem. A análise dessa a iá el é
ei a conjun amen e com a a iá el “e”, de modo a p opicia a iden i icação da
dis ibuição das equências de emas po g upo de i ula es de di ei os.
466 Hen ique Augus o Figuei edo Fulgêncio // Alexand e A aújo Cos a
Re is a da Faculdade de Di ei o do Sul de Minas, Pouso Aleg e, . 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018
Fase de Expe imen ação – 1988 a 1991
A Fase de Expe imen ação comp eende os anos de 1988 a 1991. Con o me in-
dicam Fulgêncio e Cos a27, a p opos a de c iação do ins i u o do MI oi de endida
com en usiasmo po di e sos memb os da Cons i uin e de 1987-1988, que o consi-
de a am um dos mais impo an es a anços in oduzidos pela no a Cons i uição.
Esse en usiasmo se e le iu no pe íodo inicial de igência da Cons i uição.
De 1988 a 1991, o am ajuizados 376 MIs, o que co esponde a uma média de
ce ca de 10 p ocessos po mês. A ca ac e ís ica mais peculia desse pe íodo é que
ais p ocessos e sam sob e 113 emas di e en es, núme o que pode ia se ainda
maio se não hou esse 9 p ocessos ins au ados nessa ase inicial que não pude am
se localizados nos a qui os do STF. Isso signi ica que ce ca de 36% do o al de
315 emas que se iam deba idos em sede de MI du an e odo o pe íodo analisado
já ha ia sido subme ido ao STF ao inal dos p imei os 3 anos e 3 meses de igên-
cia da Cons i uição.
O g á ico a segui ep esen a o núme o de MIs dis ibuído aos minis os do
STF a cada ano analisado. Além disso, as co es u ilizadas co espondem às e-
má icas e sadas nos MIs, de modo que, quan o mais colo ida a coluna, maio é
a di e sidade dos emas a ados nas ações dis ibuídas no ano ep esen ado.
Figu a 4 – Rep esen ação do quan i a i o e da di e sidade emá ica dos MIS
impe ados a cada ano de dis ibuição
27 FULGÊNCIO, Hen ique Augus o Figuei edo; COSTA, Alexand e A aújo. O mandado de in-
junção na assembleia nacional cons i uin e de 1987-1988. Re is a Es udos Ins i ucionais, Rio de
Janei o, . 2, n. 2, p. 818-870, ma ./ab . 2016.

467As unções con empo âneas do mandado de injunção
Re is a da Faculdade de Di ei o do Sul de Minas, Pouso Aleg e, . 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018
A Figu a 5 indica que, além da plu alidade de emas, a Fase de Expe imen-
ação ca ac e izou-se po um ce o equilíb io en e os quan i a i os de MIs e-
lacionados a cada um dos g upos de a o es in e essados, os quais denominamos
“ i ula es de di ei os”, inexis indo a excessi a p e alência de p ocessos associados
a di ei os de se ido es e agen es públicos que pos e io men e eio a se consolida
e es á ep esen ada na Figu a 3.
Figu a 5 – Compa ação, na Fase de Expe imen ação, en e os quan i a i os
de MIs elacionados a cada um dos g upos de i ula es de di ei os
Na Fase de Expe imen ação, ce ca de 31% dos MIs o am impe ados pa a
a p omoção de di ei os das ca ego ias do se iço público, quan i a i o que se
ap oxima dos pe cen uais de MIs impe ados nesse pe íodo sob e di ei os de
abalhado es e sob e di ei os ans e sais (ce ca de 29 e 24%, espec i amen-
e). Já nos anos pos e io es, esse equilíb io se des az: de 1992 a 2015, os MIs
sob e di ei os de se ido es e agen es públicos somam 92,53%, ao passo que os
468 Hen ique Augus o Figuei edo Fulgêncio // Alexand e A aújo Cos a
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p ocessos sob e di ei os de abalhado es e sob e di ei os ans e sais equi a-
lem, espec i amen e, a 2,37 e a 2,84%.
Ademais, a p e alência de MIs impe ados exclusi amen e po pessoas
ísicas, e i icada na análise global (em que ais p ocessos co espondem a mais
de 85%), não é no ada com a mesma in ensidade na Fase de Expe imen ação,
em que ais MIs ep esen am ce ca de 73%. Esse cu o pe íodo inicial oi su-
icien e pa a que odos os seis ipos de sujei os a i os impe assem seus p imei-
os MIs, de modo que odos os g upos de impe an es es ão ep esen ados
nessa ase.
A a iedade de emá icas e de a o es indica que esse pe íodo cons i uiu uma
Fase de Expe imen ação em elação ao ins i u o ecém-c iado pela Cons i uin e
de 1987-1988. A esse espei o, cump e salien a que, à época da p omulgação da
Cons i uição, não ha ia de inição cla a a espei o das ca ac e ís icas do MI e das
eg as que disciplina iam sua u ilização, o que ge ou, segundo o en ão minis o
do STF Mo ei a Al es, uma si uação de pe plexidade em que não apenas os ci-
dadãos comuns, como ambém os p óp ios memb os daquele ibunal es a am
eple os de dú idas sob e a aplicação e a ami ação do ins i u o28. Nesse ambien-
e de ince eza, di e sos ju isdicionados subme e am ao STF plei os mui o di-
e si icados, alguns dos quais se iam conside ados, sob a pe spec i a da ju is-
p udência que se consolidou pos e io men e, casos esd úxulos, mani es amen e
inadequados à ia do MI.
A expe imen ação e i icada nessa ase inicial ambém é e elada pela di-
e sidade oco en e em ou os elemen os p ocessuais.
Figu a 6 – Di e sidade no polo passi o (população de MIs analisada)
28 STF a ibui ao TFR julga injunção. O Globo, Rio de Janei o, 18 ou . 1988. O País, p. 3. Disponí el
em: <h p://www2.senado.leg.b /bds /bi s eam/handle/id/119046/11_19%20ou 88%20-%20
0008.pd ?sequence=3>. Acesso em: 12 ou . 2017.
469As unções con empo âneas do mandado de injunção
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Figu a 7 – Di e sidade no polo passi o (Fase de Expe imen ação)
A composição do polo passi o dos MIs impe ados no pe íodo que se es en-
de de 1988 a 1991 ambém é mais a iada em compa ação ao conjun o de MIs
analisado globalmen e. No ge al, 98,86% dos p ocessos o am mo idos em
des a o de ó gãos, au o idades ou pessoas ju ídicas que in eg am a União Fede-
al, enquan o na Fase de Expe imen ação se obse a a p esença de ó gãos, au o-
idades ou pessoas ju ídicas que in eg am a União em 89,26% dos MIs em que a
iden i icação dos impe ados pode se ei a. Po sua ez, essa ase inicial ap esen-
a, em e mos ela i os, um quan i a i o mui o mais ele ado de MIs cujo polo
passi o é compos o, exclusi amen e, po ó gãos, au o idades ou pessoas ju ídicas
in eg an es dos Es ados-memb os, os quais co espondem a 5,78%, ao passo que,
no pe íodo es an e, ais p ocessos co espondem a ce ca de 0,32%. Des aca-se,
ambém, o quan i a i o de MIs impe ado exclusi amen e con a en idades que
não in eg am a adminis ação pública, ais como ins i uições inancei as, em-
p esas e sindica os: na ase inicial, os p ocessos dessa espécie são ce ca de 5%;
nos demais anos analisados, co espondem a ap oximadamen e 0,03%.
Ainda sob e o polo passi o, a Fase de Expe imen ação ambém di e ge do
pad ão de impe ação obse ado no es an e do pe íodo analisado po não ap e-
sen a p e alência ão exace bada de MIs em que ao menos um dos impe ados
seja in eg an e do Pode Execu i o ou do Legisla i o: en e 1988 a 1991, esses MIs
são ce ca de 80,46%, ao passo que, nos anos de 1992 a 2015, co espondem a
ce ca de 99,4% dos MIs. Em con apa ida, a ase inicial ap esen a 14,08% de
MIs impe ados exclusi amen e con a ó gão ou au o idade do Pode Judiciá io,
o que somen e se obse a em 0,57% dos MIs impe ados nas demais ases.
Semelhan e di e gência ambém é no ada quan o à na u eza do a o necessá-
io a sup i a omissão susci ada nos MIs. Nos anos de 1992 a 2015, ce ca de 98,8%
dos MIs e sam sob e a inexis ência ou a inadequação de leis. Já na Fase de Expe-
imen ação, o quan i a i o desses MIs é de 78,47%, ao passo que os 21,53% es an-
es co espondem a um conjun o de a os de na u eza bas an e di e si icada.
470 Hen ique Augus o Figuei edo Fulgêncio // Alexand e A aújo Cos a
Re is a da Faculdade de Di ei o do Sul de Minas, Pouso Aleg e, . 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018
Figu a 8 – MIs impe ados en e 1992 e 2015, segmen ados po ipo de a o
necessá io a sup i a omissão
Figu a 9 – MIs impe ados en e 1998 e 1991, segmen ados po ipo de a o
necessá io a sup i a omissão
A a iedade das expe iências ealizadas a espei o do MI nessa p imei a ase
oi a o ecida, como di o, pela si uação inicial de ince eza sob e as ca ac e ís i-
cas do ins i u o. No en an o, à medida que o STF passou a julga os p imei os
p ocessos subme idos à sua ap eciação, a lacuna no ma i a obse ada ace ca do
MI quando da p omulgação da Cons i uição oi, aos poucos, sendo p eenchida
pelas di e izes es ipuladas pelo p óp io ibunal. De a o, ao longo dos anos de
1988 a 1991, as decisões p o e idas pelo STF em sede de MI des ina am-se, ma-
jo i a iamen e, a ixa limi es e condições pa a a u ilização desse ins umen o
p ocessual, como indica o g á ico a segui .
Dos 376 MIs impe ados na denominada Fase de Expe imen ação, 258 o am
julgados ainda nesse pe íodo inicial, sendo que, na g ande maio ia dos casos, o
STF deixou de acolhe os pedidos o mulados nos MIs sob o undamen o de que
ais p ocessos ap esen a am alguma i egula idade o mal ou con inham pedi-
dos mani es amen e inadequados ou de sa is ação in iá el: o am 194 MIs não
conhecidos, 32 i e am seu seguimen o negado e 25 o am decla ados p ejudi-
cados. Dos 7 MIs es an es, 4 o am julgados imp oceden es, e apenas 3 i e am
seus pedidos julgados pa cialmen e p oceden es.
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Re is a da Faculdade de Di ei o do Sul de Minas, Pouso Aleg e, . 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018
Figu a 10 – Dis ibuição dos MIs julgados na Fase de Expe imen ação po
modalidade de decisão p o e ida
Além de de ini limi es e condições pa a a impe ação do MI, o STF am-
bém impôs es ições aos e ei os p oduzidos pelas decisões de p ocedência
p o e idas nos julgamen os das ações dessa espécie. Ao decidi a Ques ão de
O dem susci ada no MI 107 (MI-QO 107), e e ido ibunal decidiu que o MI
somen e pode ia se i pa a decla a a omissão no ma i a e pa a cien i ica o
ó gão ou au o idade esponsá el po seu sup imen o. O julgamen o e e ido
oi ealizado em 23/11/1989, da a em que nenhum MI ha ia sido julgado p o-
ceden e pelo STF, de modo que as es ições aos e ei os da decisão do MI o am
aplicadas a odos os ês MIs julgados pa cialmen e p oceden es du an e a Fase
de Expe imen ação.
No a-se, assim, que, a pa das limi ações o mais de acesso à ia do MI, o
núme o eduzido de decisões de p ocedência p o e idas nesse pe íodo inicial e
as se e as es ições impos as aos e ei os p oduzidos pelo ins i u o cons i uí am
a o es de deses ímulo à sua u ilização pos e io . Embo a o en endimen o ixado
no julgamen o da MI-QO 107 enha so ido empe amen os ainda du an e essa
ase inicial, a in e p e ação p e alecen e de que e a edado ao ibunal sup i ,
po a o p óp io, a lacuna no ma i a e i icada no julgamen o do MI oi, como
di o, ei e adamen e apon ada como esponsá el po o na e e ido ins umen-
o inú il ou imp es á el.

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Fase de Con enção – 1992 a 2006
Os e lexos das limi ações e es ições mencionadas sob e a impe ação de
MIs pe an e o STF são obse ados no pe íodo seguin e ao da Fase de Expe imen-
ação, o qual se es ende de 1992 a 2006. De a o, embo a se a e de pe íodo
quase cinco ezes mais p olongado do que a ase inicial, o quan i a i o de MIs
impe ados é in e io , em e mos absolu os, ao núme o de ações ajuizadas na
Fase de Expe imen ação. Nessa segunda e apa, o am ajuizados 363 MIs ao lon-
go de 15 anos, o que co esponde a uma média anual de 24,2 MIs, a qual é bas-
an e in e io à média anual de impe ações e i icadas na ase an e io , co es-
ponden e a ce ca de 116 MIs. A edução da média de ajuizamen os na Fase de
Con enção es á ep esen ada na Figu a 4.
Quan o ao núme o de emas e sado nos MIs, no a-se que as 363 ações
ajuizadas na segunda ase a am de 135 assun os di e en es, quan i a i o que
se ap oxima dos 113 emas subme idos ao STF na Fase de Expe imen ação.
Assim, embo a não enha ha ido edução, em e mos absolu os, em compa a-
ção com o pe íodo inicial, e i ica-se, na Fase de Con enção, a oco ência de
ní ida diminuição do quan i a i o de emas deba idos em sede de MI p opo -
cionalmen e ao núme o de anos que compõe os pe íodos conside ados: em
média, cada ano da segunda ase co esponde a no e emas di e en es susci a-
dos po meio de MIs, ao passo que, no pe íodo inicial, al média é de, ap oxi-
madamen e, 35 emas.
No que diz espei o à na u eza do a o necessá io pa a sup i as omissões
susci adas nos MIs, e i ica-se que as ações ajuizadas du an e a segunda ase são
menos di e si icadas do que as p opos as na Fase de Expe imen ação, ainda que
não ap esen em o mesmo g au de pad onização cons a ado na análise ans e -
sal da população de MIs, em que se e i icou que 97,7% dos MIs e sam sob e a
inexis ência ou a inadequação de leis. Esse pe cen ual cai pa a ce ca de 87%
quando apenas são le ados em con a os MIs impe ados na segunda ase e pa a
78,47% quando são conside ados, exclusi amen e, os MIs impe ados du an e a
p imei a ase.
De modo semelhan e, quan o à composição do polo passi o dos MIs,
cons a ou-se, na análise ans e sal, que, em ce ca de 98% dos MIs, ao menos
um dos impe ados in eg a o Pode Execu i o ou o Legisla i o. Na segunda
ase, a quan idade de MIs que ap esen a essa ca ac e ís ica co esponde a
93,58%, ao passo que, na p imei a ase, esses MIs são ce ca de 80,46%. Ainda
sob e o polo passi o, no ou-se, na análise ans e sal, que 98,86% das ações
ajuizadas con êm, em seu polo passi o, ó gãos, au o idades ou pessoas ju ídi-
cas inculadas à União Fede al. O quan i a i o de MIs impe ado con a esses
sujei os passi os ede ais co esponde a 96,88% na segunda ase e a 89,26% na
Fase de Expe imen ação.
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Po ou o lado, o segundo pe íodo e e ido possui ca ac e ís icas que o
ap oximam da Fase de Expe imen ação. Nessa linha, obse a-se que o núme-
o excessi o de p ocessos elacionados a di ei os de se ido es e agen es públi-
cos, e i icado na seção pe inen e à análise global dos MIs, ambém não se
de e a essa segunda ase, em que ais p ocessos co espondem a ce ca de 33%
dos 363 MIs impe ados, pe cen ual que é bas an e p óximo aos 31% de MIs
ajuizados sob e di ei os desse g upo de sujei os na Fase de Expe imen ação. Na
segunda ase, os MIs associados a di ei os das ca ego ias do se iço público
seque o mam o conjun o de p ocessos mais nume oso, uma ez que é supe-
ado pelo g upo de MIs sob e di ei os ans e sais, o qual ag ega 35,3% das
ações p opos as.
Figu a 11 – Compa ação, na Fase de Con enção, en e os quan i a i os de MIs
elacionados a cada um dos g upos de i ula es de di ei os
Ou a ca ac e ís ica que o na a p imei a e a segunda ases semelhan es diz
espei o à a iedade da composição do polo a i o dos MIs impe ados em ais
pe íodos. Assim como na Fase de Expe imen ação, esse segundo pe íodo não
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e le e a excessi a p e alência, obse ada na análise ans e sal dos MIs, de ações
ajuizadas exclusi amen e po pessoas ísicas. Os MIs impe ados po esse ipo de
sujei o a i o ainda são maio ia na segunda ase, mas, di e samen e do que se
e i icou na análise ans e sal, em que ais p ocessos são mais de 85% do o al,
no a-se, nesse segundo pe íodo, a oco ência de ce o equilíb io en e o núme o
de ações p opos as exclusi amen e po pessoas ísicas (54%) e o quan i a i o de
ações ajuizadas pelos demais ipos de sujei os a i os (46%).
Figu a 12 – Dis ibuição dos MIs ajuizados po ipo de impe an e na Fase de
Con enção
Em sín ese, a segunda ase de impe ação do MI ap esen a ca ac e ís icas
bas an e ma cadas, as quais pe mi em di e enciá-la com ni idez das demais.
Em compa ação com a ase inicial, a expe imen ação e i icada nesse segundo
pe íodo oi subs ancialmen e eduzida, o que se no a, especialmen e, pela
d ás ica diminuição do núme o de MIs impe ados anualmen e, bem como
pela mino ação da média anual de emas subme idos à ap eciação do STF. Como
is o, a segunda ase oi p ecedida pelo deses ímulo p o ocado pelas decisões
do STF que impuse am se e as es ições an o à u ilização do MI quan o aos
e ei os p oduzidos pelo ins i u o. Esses a o es de deses ímulo p oduzidos pelo
STF em espos a à expe imen ação obse ada na p imei a ase choca am-se
com o en usiasmo com o qual o ins i u o ha ia sido inicialmen e ecebido,
con on o esse que o iginou o ambien e p opício pa a a oco ência da segunda
ase mencionada, a qual pode se iden i icada, po con aposição àquele pe í-
odo inicial, como uma ase de desen usiasmo ou desânimo em elação ao MI,
sendo ma cada, especialmen e, pela con enção da expe imen ação obse ada
no pe íodo an e io .
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Fase de Concen ação – 2007 a 2015
A e cei a ase ambém possui ca ac e ís icas ni idamen e dis in as dos
pe íodos an e io es, especialmen e no que diz espei o ao quan i a i o de MIs
ajuizados e à concen ação desses p ocessos em de e minados emas ela i os a
se ido es públicos. Quan o à p imei a dessas duas ca ac e ís icas, obse a-se
que a e cei a ase se dis ingue das demais pelo ele ado núme o de MIs ajuizados.
Ao passo que na p imei a ase o am impe ados 376 MIs em pouco menos de 3
anos e 3 meses (média anual de ce ca de 116 p ocessos), e na segunda ase o am
impe ados 363 MIs ao longo de 15 anos (média anual de 24,2 p ocessos), na
e cei a ase, que comp eende o pe íodo de 2007 a 2015, o am impe ados 5.630
MIs, o que co esponde a uma média anual de, ap oximadamen e, 625,5 p oces-
sos. A explosão de impe ações oco ida a pa i do ano de 2007 es á ep esen-
ada no polígono de equências a segui .
Figu a 13 – Rep esen ação do quan i a i o de MIs impe ados a cada ano de
dis ibuição
Quan o à segunda das ca ac e ís icas que singula izam a e cei a ase, e-
i ica-se que, dos 5.630 MIs impe ados nesse pe íodo, 5.242 êm po obje o,
exclusi amen e, o di ei o à aposen ado ia especial con e ido aos se ido es pú-
blicos. Além desses, há ou os 177 MIs que e sam, de modo exclusi o, sob e
di ei os de se ido es e agen es públicos. Assim, mais de 96% dos MIs ajuizados
no pe íodo que se es ende de 2007 a 2015 são elacionados ão somen e a di ei os
de se ido es e agen es públicos, sendo que ce ca de 93% a am, exclusi amen-
e, do di ei o à aposen ado ia especial.
482 Hen ique Augus o Figuei edo Fulgêncio // Alexand e A aújo Cos a
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p ocessos, p e aleceu o en endimen o de que o STF de e ia subs i ui a o ien a-
ção ixada na MI-QO 107 pela possibilidade de exe ce uma in e enção mais
decisi a no âmbi o do con ole de cons i ucionalidade das omissões legisla i as,
de modo a econhece uma unção posi i a ao juiz cons i ucional. Cabe ia, en ão,
ao STF p o e i decisões adi i as ou modi ica i as, o que, embo a se ca ac e i-
zasse como o exe cício de uma a i idade de ca á e no ma i o, não se con undi-
ia com o desempenho da unção a ibuída ao legislado , cuja on ade hipo é i-
ca de e ia se obse ada. Em is a disso, a solução p opos a pa a a omissão
e i icada não co espondeu à edição de uma no ma ização no a pelo STF, mas
à adoção, em ca á e p o isó io e com as adap ações necessá ias pa a as g e es
p a icadas no se iço público, de eg as aplicá eis às g e es ealizadas no se o
p i ado, cons an es das Leis n. 7.701/88 e 7.783/89. Esse en endimen o ambém
oi ado ado no julgamen o do MI 3085, em que se acolheu pa cialmen e a p e-
ensão das impe an es pa a o na iá el o exe cício do di ei o de g e e po meio
da aplicação da Lei n. 7.783/89.
Po im, o úl imo dos oi o emas sob e os quais há decisões de p ocedência
em sede de MI co esponde ao di ei o de aposen ado ia especial assegu ado aos
se ido es públicos, o qual cons i ui o obje o do acó dão p ola ado no MI 721.
Além desse julgado, o STF p o e iu ou as 3.377 decisões de p ocedência sob e o
ema, odas pos e io es ao julgamen o do mencionado MI 721.
No a-se, po an o, que os julgamen os p ola ados pelo STF em sede de MI
es imula am, de modo especial, o ajuizamen o de ações pelos se ido es públicos,
em compa ação com os demais g upos de i ula es de di ei os. De a o, embo a
o ibunal ambém enha p o e ido decisões de p ocedência sob e di ei os de
en idades do e cei o se o , de abalhado es do se o p i ado, de g upos mino-
i á ios e sob e di ei os ans e sais, apenas os se ido es públicos o am di e-
amen e bene iciados pelo econhecimen o, a pa i de 2007, da possibilidade de
o STF exe ce unção posi i a pa a ixa pa âme os no ma i os aplicá eis à
ma é ia des i uída de egulamen ação legal. Os demais g upos de i ula es de
di ei os somen e ob i e am julgamen os de p ocedência no pe íodo que p ecede
a modi icação ju isp udencial mencionada, essal adas as decisões p o e idas a
pa i de 2013 sob e a iso p é io p opo cional, as quais, como is o, ambém
não es imula am o ajuizamen o de no as ações sob e o ema, a espei o do qual
já não mais ha ia omissão legisla i a ap a a jus i ica a impe ação de MI.
Em sín ese, é a dis inção quan o aos e ei os a ibuídos pelo STF às suas
decisões de p ocedência que explica a exp essi a supe io idade numé ica de
MIs sob e di ei os de se ido es públicos. De a o, o ele ado quan i a i o de MIs
a o á eis a ais sujei os es á elacionado ao excessi o núme o de ações sob e o
di ei o de aposen ado ia especial p e is o pelo a . 40, § 4º, da Cons i uição, o
qual co esponde, jus amen e, a um dos dois emas ela i os a se ido es

483As unções con empo âneas do mandado de injunção
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públicos a espei o dos quais o STF o e eceu solução no ma i a pa a si uação de
ausência de lei egulamen ado a. Isso oco eu no julgamen o do MI 721, eali-
zado em 30/08/2007, da a em que o núme o o al de MIs impe ados exclusi a-
men e sob e esse ema e a de 37 ações. Após a publicação desse julgado, oco ida
em no emb o de 2007, o quan i a i o de MIs sob e aposen ado ia especial de
se ido es so eu imedia a mul iplicação: somen e no ano de 2008, o am impe-
ados 121 MIs a espei o desse ema, núme o signi ica i amen e supe io ao
o al de ações ajuizadas du an e os mais de 18 anos que p ecede am o julgamen-
o do MI 721; nos 5 anos que se segui am, ou seja, de 2009 a 2013, a média anual
de impe ação de MIs sob e aposen ado ia especial de se ido es oi supe io a
940 p ocessos.
Ve i ica-se, des a e, que, a é o ano de 2007, os MIs sob e aposen ado ia
especial de se ido es públicos não se des aca am, de al manei a, quan o ao
núme o de impe ações. Esse ema seque co espondia ao mais equen emen-
e susci ado em sede de MI du an e o pe íodo que se es endeu da p omulgação
da Cons i uição ao julgamen o do MI 721. Bas ou, no en an o, a ealização des-
se julgamen o pa a que se obse asse a explosão de impe ações de MIs especi-
icamen e elacionados ao ema, ainda que nenhuma ou a das a iá eis mensu-
adas na p esen e pesquisa hou esse so ido modi icação ele an e em al
momen o.
Semelhan e ampliação d ás ica do quan i a i o de MIs não se e i icou em
elação ao segundo ema mencionado, consis en e no di ei o de g e e de se i-
do es públicos. Isso se de e ao a o de que as decisões p o e idas nos MIs 670,
708 e 712 não limi a am sua e icácia aos sindica os que os impe a am e espec-
i os subs i uídos, mas enuncia am de e minação aplicá el a odos os se ido-
es públicos. Desse modo, a impe ação de no os MIs sob e o ema e elou-se
desnecessá ia.
Dian e das in o mações expos as, cons a a-se que, ao lado do ele ado quan-
i a i o de ações, a ca ac e ís ica que singula iza os MIs elacionados ao di ei o
de aposen ado ia especial de se ido es públicos consis e nos e ei os a ibuídos
pelo STF às decisões de p ocedência p o e idas sob e o ema. Esse di ei o é o
único a espei o do qual o STF indicou pa âme os no ma i os pa a soluciona
si uação de omissão legisla i a que ainda pe du a a à época da p olação de seus
julgados, sem, no en an o, con e i e icácia e ga omnes a ais decisões, o que o -
na ia despiciendo o ajuizamen o de no as ações, al como se e i icou em elação
ao di ei o de g e e dos se ido es. A iden i icação dessa singula idade possibili a
a ob enção de espos as às duas ques ões o muladas na p esen e seção: os MIs
sob e aposen ado ia especial de se ido es públicos são especialmen e nume osos
em azão de se esse o único ema em elação ao qual o STF p o e iu decisões de
p ocedência com os e ei os mencionados, o que não se e i ica em elação ao
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demais di ei os de se ido es que ambém o am obje o de decisões de p ocedên-
cia; po ou o lado, a dispa idade e i icada en e os quan i a i os de MIs sob e
aposen ado ia especial de se ido es e sob e aposen ado ia especial de abalha-
do es do se o p i ado elaciona-se ao a o de que somen e há decisões de p oce-
dência em elação aos p imei os.
Res a cla o, po an o, que os es ímulos p oduzidos pelos julgamen os do
STF conduzi am a a uação dos g upos de legi imados à impe ação do MI. Seja
po a ibui e icácia di e enciada às decisões a o á eis aos se ido es, seja po
não e acolhido a quase o alidade dos plei os eiculados pelos demais impe-
an es após a modi icação ju isp udencial oco ida em 2007, o STF impulsionou
o ajuizamen o de nume osos MIs pelos se ido es públicos e a concen ação
dessas ações em um único ema, consis en e no di ei o de se ido es à aposen-
ado ia especial.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise es a ís ica emp eendida na p esen e pesquisa e ela que, en e
05/10/1988 e 31/12/2015, o am impe ados 6.369 MIs pe an e o STF. Quan o às
p op iedades elacionadas ao ajuizamen o dessas ações, as quais designamos,
conjun amen e, de pe il de ing esso, obse a-se que a moda dos MIs impe ados
pe an e o STF co esponde às seguin es ca ac e ís icas: a a-se de ação ajuizada
a pa i do ano de 2007 po pessoa ísica que, na condição de se ido público,
alega a ausência de lei necessá ia ao exe cício do di ei o à aposen ado ia especial
p e is o no a . 40, § 4º, da Cons i uição e pos ula a adoção de p o idências po
pa e de ó gãos ou au o idades ou en idades do Pode Execu i o e/ou do Pode
Legisla i o da União. Com odas as ca ac e ís icas mencionadas, há 4.733 MIs,
que co espondem a ce ca de 74% do o al de ações examinadas.
Esses dados demons am que os MIs impe ados pe an e o STF e sam,
majo i a iamen e, sob e emas elacionados a di ei os de se ido es e agen es
públicos, os quais supe am, em e mos quan i a i os, a soma de odos os MIs
ela i os a di ei os de ou os g upos de impe an es. A p e alência de MIs sob e
di ei os de se ido es e agen es públicos elaciona-se ao ele ado núme o de ações
que a a do di ei o à aposen ado ia especial, uma ez que, apenas sob e esse
ema, há 5.275 p ocessos, os quais co espondem à axa de 82,8% do o al.
Em busca de iden i ica os a o es que causa am a excessi a equência de
MIs elacionada ao di ei o de se ido es públicos à aposen ado ia especial, e e-
uamos análise e olu i a ace ca dos pad ões de impe ação e i icados ao longo
do pe íodo examinado. Nessa e apa do abalho, iden i icamos a exis ência de
ês ases de impe ação do MI ni idamen e dis inguí eis en e si, as quais se
sucede am na seguin e o dem: Fase de Expe imen ação, ma cada, especialmen-
e, pela a iedade dos emas subme idos ao exame do STF du an e os anos de
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1988 a 1991; Fase de Con enção, que se es ende de 1992 a 2006 e se ca ac e iza
pela d ás ica diminuição da média anual de impe ações de MIs, bem como pela
edução ela i a da di e sidade de emas subme idos à ap eciação do STF; e Fase
de Concen ação, co esponden e aos anos de 2007 a 2015, em que se obse a a
explosão do núme o de impe ações de MIs e a concen ação desse ele ado
quan i a i o de ações no ema da aposen ado ia especial dos se ido es públicos,
que somam 96,25% do o al de 5.630 MIs impe ados nesse pe íodo inal.
O ele ado quan i a i o de MIs sob e di ei os de se ido es e agen es públi-
cos de i a, po an o, da súbi a mul iplicação de ações sob e aposen ado ia espe-
cial oco ida após o julgamen o do MI 721, ealizado em 30/08/2007, que modi-
icou o en endimen o ju isp udencial do STF pa a e o ça os e ei os p oduzidos
pelo ins i u o em exame. Além de ep esen a um pon o de in lexão na ju isp u-
dência do STF a espei o dos e ei os do MI, essa decisão se des aca po e sa
jus amen e sob e o di ei o de aposen ado ia especial assegu ado a se ido es
públicos, o que indicia a exis ência de inculação en e al julgado e a p e alên-
cia de MIs sob e o ema.
Esse indício é e o çado pelas in o mações ob idas a pa i da análise das
decisões de p ocedência p o e idas em sede de MI. Na e apa do abalho des i-
nada a examiná-las, obse amos que o STF p o e iu decisões de p ocedência em
MIs elacionados a oi o emas di e en es, dos quais dois co espondem a di ei os
de se ido es públicos e os seis es an es consis em em di ei os de ou os g upos
de impe an es. Assim, não há, nesse aspec o, desequilíb io quan i a i o ele an-
e en e os g upos de i ula es de di ei os. Po ou o lado, apenas os se ido es
públicos o am di e amen e bene iciados pelo econhecimen o, a pa i de 2007,
da possibilidade de o STF exe ce unção posi i a pa a ixa pa âme os no ma-
i os aplicá eis à ma é ia des i uída de egulamen ação legal, o que oco eu ex-
clusi amen e em elação aos di ei os de g e e e de aposen ado ia especial de
se ido es públicos.
Em ou os e mos, a supe ação do en endimen o ju isp udencial i mado
no julgamen o da MI-QO 107, o qual e a apon ado pela dou ina como espon-
sá el po o na e e ido ins umen o inú il ou imp es á el, bene iciou, de modo
p a icamen e exclusi o, os se ido es públicos i ula es dos di ei os de g e e e de
aposen ado ia especial. Isso se iu de es ímulo pa a o ajuizamen o de no os MIs
po al g upo de sujei os, de modo a causa a e e ida explosão de impe ações
sob e aposen ado ia especial, o que não se e i icou quan o ao di ei o de g e e
em azão de o STF e con e ido e icácia e ga omnes às suas decisões sob e es e
ema, o nando despiciendo o ajuizamen o de no as ações sob e o assun o.
A ca ac e ís ica que singula iza os MIs sob e aposen ado ia especial de
se ido es públicos co esponde, po an o, aos e ei os con e idos pelo STF às
decisões de p ocedência p o e idas sob e o ema. T a a-se, como is o, do único
di ei o a espei o do qual o STF indicou pa âme os no ma i os pa a soluciona
486 Hen ique Augus o Figuei edo Fulgêncio // Alexand e A aújo Cos a
Re is a da Faculdade de Di ei o do Sul de Minas, Pouso Aleg e, . 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018
si uação de omissão legisla i a que ainda pe du a a à época da p olação de seus
julgados, sem, no en an o, con e i e icácia e ga omnes a ais decisões.
Nesses e mos, a análise es a ís ica ealizada con i ma, em pa e, a hipó e-
se o mulada na seção in odu ó ia des e a igo. Di e samen e do que cogi amos
inicialmen e, não há di e ença excessi a en e os se ido es públicos e os demais
g upos de impe an es quan o ao núme o de di ei os ou emas e sados nas
decisões de p ocedência p o e idas pelo STF em sede de MI. Po ou o lado, a
p e alência de MIs impe ados sob e di ei os de se ido es públicos oi e e i a-
men e p o ocada pelo a o de que o a i ismo judicial em sede de MI se es ingiu
à ga an ia dos in e esses desse g upo de sujei os, que o am p a icamen e os
únicos a o ecidos po decisões de p ocedência com e ei os e o çados em deco -
ência da al e ação ju isp udencial e i icada no ano de 2007.
Ao p omo e e e ida modi icação no julgamen o do MI 721, que e sa a
exa amen e sob e o di ei o de se ido es à aposen ado ia especial, o STF ixou
um p eceden e que es imulou a impe ação de no os MIs sob e esse ema espe-
cí ico, mas que não e e e ei o ele an e sob e ou os a o es e emá icas. Embo a
a al e ação p o ocada nos e ei os do MI enha sido ap esen ada como uma i a-
gem ju isp udencial a o á el à gene alidade dos g upos de impe an es dessa
espécie de ação, o en endimen o inaugu ado no ano de 2007 somen e oi aplica-
do, desde en ão, de manei a pon ual e es i a, não endo uncionado, na p á ica,
como a o de in ensi icação da u ilização do MI po i ula es de di ei os que não
se ca ac e izam como se ido es públicos.
Esse é um achado que con ibui pa a empe a ce as análises que apon am
o STF como um ibunal ca ac e izado po seu a i ismo. A mudança ju isp u-
dencial ope ada pelo MI 721 oi ecebida como um signo de a i ismo e saudada
po quem du ida a da possibilidade de que o mandado de injunção pudesse se
um ins umen o p ocessual com impac o ele an e, de ido aos e ei os que lhe
o am a ibuídos pelo STF du an e as ases an e io es. Inobs an e, a al e ação
ju isp udencial e e impac o mui o es i o, o que suge e se a a de um a i is-
mo judicial bas an e sele i o, que bene icia uma classe pa icula de a o es, mas
que não ge ou uma ga an ia mais ampla dos di ei os dos cidadãos. De a o, uma
das ques ões a se em a aliadas em no os abalhos é que al ez a mudança ope-
ada enha ido e lexos con á ios ao in e esse comum, endo em is a que
hou e decisões a o á eis a di ei os ans e sais quando as consequências das
decisões e am menos d ás icas, e uma das explicações pa a a concen ação de-
cisó ia pos e io é a de que, nos emas mais espinhosos, a necessidade de egula
as ques ões de o ma di e a (em ez de apenas iden i ica a mo a legisla i a) pode
conduzi a uma e ação nas decisões de p ocedência, que podem ica limi adas
à ga an ia de in e esses que êm sido capazes de mobiliza de modo especial a
a uação da Co e, en e os quais se des aca a de esa dos di ei os de se ido es
públicos.
487As unções con empo âneas do mandado de injunção
Re is a da Faculdade de Di ei o do Sul de Minas, Pouso Aleg e, . 34, n. 2: 451-488, jul./dez. 2018
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Da a de ecebimen o: 12/10/2017
Da a de ap o ação: 08/05/2018