Albe o de la Fuen e Miguélez
Albe o de la Fuen e Miguélez, nacido en 1972 en San ibáñez
de la Isla, p o incia de León, cu só es udios en la Uni e sidad
de O iedo, ob eniendo la Licencia u a en De echo en 1996.
Como unciona io del Cue po de Ges ión de la Adminis ación
Ci il del Es ado es u o des inado desde 2002 y du an e más de
16 años en la Delegación P o incial del Ins i u o Nacional de
Es adís ica en As u ias. Ese p ime con ac o con la es adís ica
o icial se aduce en un in e és c ecien e po su dimensión
ju ídica, al cons a a que la mayo pa e de la bibliog a ía
exis en e sob e es a ma e ia se cen a, casi exclusi amen e,
en su e ien e ma emá ica. Con encido de la impo ancia
de colma ese acío da inicio a sus es udios de doc o ado,
los cuales inaliza en 2015 con la de ensa de una Tesis
i ulada “El sec e o es adís ico” que ecibió una cali icación
de Sob esalien e “cum laude” y que, pos e io men e, ue
gala donada con el P emio pa a Tesis Doc o ales del Ins i u o
Nacional de Adminis ación Pública en su edición de 2016.
Desde ese momen o el au o ha enido publicando di e sos
lib os y a ículos y pa icipando en ob as colec i as sob e
cues iones elacionadas con la unción es adís ica pública,
la p o ección de da os de ca ác e pe sonal o el Pad ón
Municipal de Habi an es.
La colección, en julio de 2017, ha ob enido el
sello de calidad en edición académica CEA,
con mención de in e nacionalidad, p omo ido
po la UNE y a alado po ANECA y FECYT
Di ec o de la colección: Ciencias Sociales y Humanidades
Gonzalo Capellán de Miguel
Vocales del Comi é cin í ico
M.ª Begoña A úe Uga e
Uni e sidad de la Rioja
Sally Faulkne
Uni e si y os Exe e , Reino Unido
Noemí Goldman
Uni e sidad de Buenos Ai es,
A gen ina
Ana Isabel González
González
Uni e sidad de O iedo
And és Hoyo Apa icio
Uni e sidad de Can ab ia
John Ch is ian Lau sen
Uni e si y o Cali o nia a Ri e side,
EE.UU.
Juan Ignacio Palacio Mo ena
Uni e sidad de Cas illa-La Mancha
Isido o Regue a Pé ez
Uni e sidad de Ex emadu a
Leona do Rome o Toba
Uni e sidad de Za agoza
Jaume Rosselló Mi
Uni e si a de les Illes Balea s
Albe o de la Fuen e Miguélez
2021
FUENTE MIGUÉLEZ, Albe o de la
La unción es adís ica pública : es udio desde una pe spec i a ju ídica de la es adís ica
o icial en España / Albe o de la Fuen e Miguélez. – [Cáce es, e c.] : Genue e Ediciones, 2021.
400 p. – (Ciencias Sociales y Humanidades ; 23)
ISBN 978-84-120070-5-3 (pd )
ISBN 978-84-120070-4-6 ( ús ica)
1. Se icios es adís icos. 2. De echo y legislación. 3. España. I. Tí ulo. II. Se ie.
311.3:351.82(460)
JHBC – THEMA 1.0
LNDB – THEMA 1.0
1DSE – THEMA 1.0
Es a ob a ha sido some ida a e aluación ex e na, ap obada po el Consejo Cien í ico y a i icada
po el Comi é Edi o ial de acue do con el Reglamen o de genue e ediciones.
Diseño de la colección y de la cubie a: genue e ediciones po J. A. Pe ona
Maque ación e imp esión | digi alización: Con ol P | Manuel Ángel O iz Velasco [emeao ]
© Au o
© de es a edición: genue e ediciones
I.S.B.N.: 978-84-120070-5-3 (PDF)
I.S.B.N.: 978-84-120070-4-6 ( ús ica)
D.L. CC 88-2021
DOI: h ps://doi.o g/10.5281/zenodo.14859102
Hecho en España (U. E.) - Made in Spain
Licencia C ea i e Commons A ibución/Reconocimien o-
NoCome cial-SinDe i ados 4.0 In e nacional
7
Índice
Capí ulo P ime o. La ac i idad es adís ica ........................................................... 11
I. P ecisiones e minológicas: e imología y semán ica de la palab a
«es adís ica» ......................................................................................................... 11
II. La ciencia es adís ica .......................................................................................... 15
1. De inición de la ciencia es adís ica. Ex ensión y na u aleza ........................ 15
2. La es adís ica como auxilia de o as ciencias: el mé odo es adís ico ............ 21
3. La es adís ica como écnica ......................................................................... 37
Capí ulo segundo. Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública . 45
I. In oducción: un b e e epaso his ó ico .......................................................... 45
II. El concep o de unción es adís ica pública ..................................................... 56
III. La na u aleza de la unción es adís ica pública .............................................. 67
1. La unción es adís ica pública como ac i idad de los pode es públicos ......... 67
2. La unción es adís ica pública como unción adminis a i a........................ 90
3. La unción es adís ica pública en cuan o se icio público ............................ 132
Capí ulo e ce o. La o ganización de la unción es adís ica pública ............... 163
I. Los sis emas de in o mación es adís ica .......................................................... 163
1. Conside aciones p e ias .............................................................................. 163
2. Concep o de sis ema de in o mación es adís ica .......................................... 163
II. La o ganización es adís ica en España: ¿es el sis ema es adís ico español
único o plu al? ..................................................................................................... 170
1. El sis ema es adís ico es a al ....................................................................... 170
2. Los sis emas es adís icos au onómicos ......................................................... 182
3. La dis ibución de compe encias es adís icas en e el Es ado y las
Comunidades Au ónomas .......................................................................... 191
4. La es adís ica de las En idades Locales ........................................................ 202
5. El Sis ema Es adís ico Eu opeo ................................................................... 209
III. P incipios de la unción es adís ica pública .................................................... 215
1. P incipios ga an es de de echos ................................................................... 216
2. P incipios écnico- uncionales ..................................................................... 221
8
Capí ulo cua o. El sec e o es adís ico .................................................................. 237
I. Ap oximación e imológica y semán ica al concep o .................................... 237
II. De iniciones del sec e o es adís ico .................................................................. 240
III. An eceden es en el o denamien o ju ídico español ...................................... 247
IV. La egulación del sec e o es adís ico en la ac ualidad ........................................ 253
1. El ámbi o comuni a io ................................................................................ 253
2. El sec e o es adís ico en la LFEP ................................................................ 258
3. El sec e o es adís ico en la no ma i a au onómica ...................................... 263
V. Rasgos de ini o ios del sec e o es adís ico ..................................................... 277
VI. Elemen os del sec e o es adís ico ..................................................................... 282
1. El elemen o subje i o del sec e o es adís ico ................................................ 282
2. El obje o del sec e o es adís ico ................................................................... 286
3. El con enido del sec e o es adís ico .............................................................. 290
4. El plazo de igencia del sec e o es adís ico .................................................. 297
4. La inalidad del sec e o es adís ico ............................................................. 298
VII. La na u aleza del sec e o es adís ico ................................................................ 302
VIII. Ca ego ías del sec e o es adís ico ................................................................... 305
1. El sec e o ac i o y el sec e o pasi o .............................................................. 305
2. El sec e o absolu o y el sec e o ela i o ........................................................ 308
IX. Repe cusiones del sec e o es adís ico en las dis in as ases del p oceso
es adís ico ............................................................................................................ 313
1. De inición del alcance de la in es igación ................................................... 316
2. Diseño de mues as .................................................................................... 316
3. Ges ión de los di ec o ios de emp esas ........................................................ 316
4. Lis as de pe sonas u hoga es in o man es ................................................... 319
5. Diseño de los cues iona ios ......................................................................... 319
6. P ocedimien os de ecogida ........................................................................ 320
7. El anspo e de los cues iona ios ............................................................... 321
8. T a amien o de los cues iona ios ................................................................ 322
9. G abación de los da os ............................................................................... 322
10. El almacenamien o de los da os .................................................................. 324
11. Di usión de los da os .................................................................................. 325
Capí ulo quin o. Función es adís ica pública y p o ección de da os de
ca ác e pe sonal ........................................................................................................ 327
I. La aplicabilidad de la no ma i a sob e p o ección de da os en el ámbi o de
la es adís ica o icial ............................................................................................. 327
1. In oducción ............................................................................................... 327
9
2. El c i e io del a ículo 2.3.b) de la LOPD .................................................... 328
3. La pos u a man enida po la AEPD ............................................................ 331
4. La aplicabilidad de la LOPD a la unción es adís ica pública a la luz de
la doc ina del T ibunal Cons i ucional sob e los lími es de los de echos
undamen ales ............................................................................................ 338
5. Es ado de la cues ión con la adopción del Reglamen o (UE) 2016/679 del
Pa lamen o Eu opeo y del Consejo y de la nue a Ley O gánica 3/2018 ....... 348
II. EL es a u o de los i ula es de da os pe sonales en la unción es adís ica
pública .................................................................................................................. 353
III. La p o ección de da os y el sec e o es adís ico en un ámbi o especial: el
Pad ón Municipal de Habi an es ...................................................................... 365
1. La ges ión del Pad ón Municipal ................................................................. 365
2. La aplicación de la no ma i a de p o ección de da os y de la LFEP al
Pad ón Municipal de Habi an es ................................................................ 368
3. La p ese ación del sec e o es adís ico de los da os pad onales poseídos po el
INE ............................................................................................................ 380
Bibliog a ía.................................................................................................................. 387
1616
Albe o de la Fuen e Miguélez
poblaciones, ing esos, deudas, c édi os y así sucesi amen e. Con se es o
cie o, se a a de una ap oximación a su signi icado casi in ui i a. Aho a
bien, si nos salimos de es e ámbi o –en el que no es di ícil alcanza el con-
senso–, oda posibilidad de acue do es p ác icamen e inalcanzable; o al
menos eso pa ece desp ende se de la in inidad de de iniciones que cabe
encon a de es a ciencia.16
TORRE SERRANO a i ma que según ENGEL, a mediados del siglo XIX
ya se habían dado cien o ochen a de iniciones de la Es adís ica como ciencia
mien as que po su pa e, el ilus e demóg a o y es adís ico ROS JIMENO,
an es de ensaya su p opia de inición examinó y analizó c í icamen e dieci-
nue e de iniciones.17
A con inuación, y sin ánimo de exhaus i idad, menciona emos algunas
de es as de iniciones, las su icien es como pa a de ec a su mul iplicidad.
Comenza emos po la de inición que p opone IBÁÑEZ, sob e odo po
su in e és his ó ico, pues es la que incluye en su impo an ísimo T a ado
Elemen al de Es adís ica, de 1844: «la Es adís ica iene po obje o mani es-
a el e dade o es ado de odos los elemen os que cons i uyen la exis encia
ísica, polí ica, mo al y económica de las naciones en una época de e mina-
da»18. Debe ad e i se que a causa, segu amen e, del momen o en el que se
p oduce, asume un pun o de is a demasiado inculado a la «exis encia de
las naciones», ob iando oda u ilidad que de ella pudie a ex ae se pa a los
enómenos colec i os en gene al.
Pa a RUÍZ MUÑOZ, «(l)a Es adís ica es la ciencia cuyo obje i o es eu-
ni una in o mación cuan i a i a conce nien e a indi iduos, g upos, se ies
de hechos, e c. y deduci de ello g acias al análisis de es os da os unos signi-
icados p ecisos o unas p e isiones pa a el u u o».19
16 Vid. RUIZ MUÑOZ, D.: Manual de Es adís ica, Eudmed.ne , 2004, pág. 3. Edición elec ónica
disponible en h p://www.eumed.ne /cu secon/lib e ia/d m/index.h m (úl ima isi a 1/08/2018).
17 TORRE SERRANO, A.: La Es adís ica O icial… ob. ci ., pág. 7.
18 IBÁÑEZ, J. M.: T a ado Elemen al de Es adís ica, así en la pa e ilosó ica y de eo ía, como en la
aplicación de sus p incipios a la p ác ica, Imp en a del Colegio de So do-mudos, Mad id, Tomo I,
1844. Tomo II, 1845. Edición acsímil en I.N.E., Mad id, 2006, pág. 37.
19 RUIZ MUÑOZ, D.: Manual de Es adís ica, ob. ci ., pág. 3.
1717
La ac i idad es adís ica
Como dijimos, ROS JIMENO o mula su p opia de inición, de mane a
cohe en e con los juicios c í icos que ealiza de las de iniciones que ana-
liza. Pa a es e au o , «Es adís ica es la ciencia que es udia los enómenos
colec i os median e la obse ación numé ica, el análisis ma emá ico y la
in e p e ación lógica, in es igando especialmen e sus causas y sus leyes
empí icas».20
A i ma BONNET JEREZ: «La Es adís ica, en gene al, es la ciencia que
a a de la ecopilación, o ganización, p esen ación, análisis e in e p e a-
ción de da os numé icos con el in de ealiza una oma de decisión más
e ec i a».21
No obs an e, la de inición p obablemen e más acep ada en el ámbi o his-
pano sea la de Ósca VÁZQUEZ MÍNGUEZ, pa a quien la Es adís ica es
«la ciencia que iene po obje o aplica las leyes de la can idad a los hechos
sociales pa a medi su in ensidad, deduci las leyes que los igen y hace su
p edicción p óxima».22
Hay dos ca ac e ís icas que deben se conside adas como undamen ales
pa a pe ila la na u aleza y ex ensión de es a ciencia y que, po an o, deben
se enidas siemp e en cuen a.
En p ime luga , la Es adís ica es una ciencia aplicada. En úl ima ins an-
cia es o end á a signi ica que la eo ía es adís ica se aplica á a si uaciones
eales pa a p opo ciona espues as de impo ancia p ác ica.23
En segundo luga , la Es adís ica a a sob e da os. «La Es adís ica es la
ciencia de los da os» ha llegado a deci se a modo de sín esis de ini i a.24 Los
da os son núme os, po supues o, pe o no sólo eso; los da os son núme os
20 Ci ado po TORRE SERRANO, A.: La Es adís ica O icial… ob. ci ., pág. 8.
21 BONNET JEREZ, J.: Lecciones de Es adís ica. Es adís ica desc ip i a y p obabilidad, ob. ci .,
pág. 2.
22 Ci ada en RUIZ MUÑOZ, D.: Manual de Es adís ica, ob. ci ., pág. 3 y en BONNET JEREZ, J.:
Lecciones de Es adís ica. Es adís ica desc ip i a y p obabilidad, ob. ci ., pág. 2.
23 Vid. EVANS M. J. y ROSENTHAL J. S.: P obabilidad y Es adís ica. La Ciencia de la ince idumb e,
Edi o ial Re e é, Sabadell (Ba celona), 2005, págs. 273 y 274.
24 En al sen ido se p onuncian SARABIA ALEGRÍA, J. M. y PASCUAL SÁEZ, M.: Cu so básico
de es adís ica pa a los G ados en Economía y Adminis ación y Di ección de Emp esas, Ediciones
de la Uni e sidad de Can ab ia, San ande , 2012, pág. 3. También puede halla se al ase e ación
en MOORE, D. S: Es adís ica aplicada básica, An oni Bosch, Ba celona, 2004, pág. XXVII.
1818
Albe o de la Fuen e Miguélez
en un con ex o. El con ex o hace que el núme o apo e in o mación. La
Es adís ica u iliza los da os con ex uados pa a p o undiza en un ema y
saca conclusiones.25
Si, desde es e pun o de is a, en endemos po Es adís ica un conjun o
de mé odos pa a a a la in o mación, esul a con enien e de e mina qué
se es udia y cómo se es udia, ap oximándose, pues, a su obje o ma e ial y su
obje o o mal.
Como esal a CÁCERES HERNÁNDEZ,26 el obje o ma e ial end á cons-
i uido po la in o mación ace ca de un colec i o o uni e so, mien as que
su obje o o mal consis e en un modo p opio de azonamien o, el mé odo
es adís ico. Los enómenos que son obje o ma e ial de la Es adís ica pueden
clasi ica se en causales o de e minis as y alea o ios o es ocás icos. En los p i-
me os, la obse ación p opo ciona una in o mación cie a sob e el enómeno
es udiado, mien as que en los segundos exis e un cie o g ado de ince idum-
b e sob e la ealidad del enómeno analizado a pa i de las obse aciones
disponibles. Es o pe mi e dis ingui dos si uaciones: aquéllas en las que se dis-
pone de oda la in o mación sob e el enómeno o población a es udia , en cuyo
caso, el obje i o puede consis i en la ex acción de las ca ac e ís icas esen-
ciales de esa in o mación que hagan posible accede a un conocimien o más
ácilmen e asimilable que el que se de i a de la simple ecopilación y egis o
del esul ado de las obse aciones, o en o as palab as, en ealiza un análisis
desc ip i o; y aquéllas o as en las que la in o mación disponible se limi a a la
obse ación de una po ción de la población que, en la medida de lo posible,
ep esen e a la o alidad del conjun o. En es os supues os, la inalidad de la
Es adís ica consis i á en ex ae de esa in o mación pa cial un conocimien o
sob e el conjun o de la población. Ese conocimien o se á incie o, pues o que
25 Vid. MOORE, D. S.: Es adís ica aplicada básica, ob. ci ., pág. XXVII. Dice el au o pa a pone un
ejemplo de cómo los da os son núme os pe o en un de e minado con ex o: «El núme o 3,75, po
ejemplo, no con iene po sí mismo ninguna in o mación. Pe o si oímos que una amiga ha dado
a luz un bebé de 3,75 kilos, la elici amos ya que es un buen peso. El con ex o nos pe mi e saca
pa ido de nues os conocimien os sob e el ema de es udio y emi i juicios. Sabemos que un peso
de 3,75 kilos es un peso adecuado (no es posible que un bebé pese 3,75 g amos o 3,75 oneladas).
El con ex o hace que el núme o apo e in o mación.»
26 Vid. CÁCERES HERNÁNDEZ, J. J.: Concep os básicos de Es adís ica pa a Ciencias Sociales, ob.
ci ., pág. 3.
1919
La ac i idad es adís ica
no se basa en da os egis ados de mane a exhaus i a pa a odos y cada uno de
los elemen os in eg an es del colec i o es udiado, pe o se a a de un g ado de
ince idumb e que es mensu able con p ecisión g acias a la eo ía ma emá ica
del cálculo de p obabilidades. Se a a á en onces de un análisis in e encial.
A g andes asgos hemos azado la on e a que sepa a las dos g andes
amas de la Es adís ica: la Es adís ica Desc ip i a y la Es adís ica In e encial
o Induc i a. Mien as la Es adís ica Desc ip i a p e ende desc ibi numé i-
camen e conjun os nume osos, des aca las ca ac e ís icas ele an es de un
conjun o de da os, la Es adís ica In e encial u iliza écnicas especiales pa a
conoce los elemen os de un conjun o a pa i de los da os de un subconjun o
del mismo.
La Es adís ica Desc ip i a no p e ende explica , sino al con a io, sepa a
lo esencial, esumi y medi con los medios ap opiados un enómeno colec i o
que escapa po su ex ensión, di e sidad e incons ancia a la comp esión di ec a
e indi idual. Aunque a eces el in de una in es igación es adís ica es la me a
desc ipción de los hechos, gene almen e se a a sólo de la p ime a ase, el
abajo p elimina pa a la in e encia.27
Téngase en cuen a que las poblaciones con cuyos da os abaja el es adís ico
son habi ualmen e demasiado amplias, de al o ma que no suele se posible
ecoge la in o mación de odos sus elemen os, ni an siquie a de una po ción
mayo i a ia de los mismos. O as eces, la di icul ad de la ecogida de da os
no iene dada po la ingen e can idad de da os a egis a , sino po obs áculos
de i ados de la p opia ecogida de la in o mación, o incluso po que la obse -
ación p e ia al egis o lle a consigo la des ucción de los indi iduos a los
que a ec a. En casos semejan es, esul a necesa io selecciona un subconjun o
de elemen os de la población de es udio,28 la mues a, que es sob e la que se
27 Vid. ibídem., pág. 4. P ecisamen e, sob e el sal o hacia la in e encia, añade es e au o que « e-
quie e necesa iamen e el paso po el cálculo de p obabilidades, que supone un en oque di e en-
e al p opio de la es adís ica desc ip i a, en la medida en que sus i uye el a amien o de unas
de e minadas obse aciones po la o mulación de un modelo sob e los esul ados posibles de
un expe imen o alea o io que pe mi e e alua las posibilidades de ocu encia de és os an es de
obse a los».
28 Vid. TORRE SERRANO, A.: La Es adís ica O icial en España, ob. ci ., pág. 21. Pa a el au o hay
es azones p imo diales y gene ales pa a abaja con mues as en luga de hace lo con o a-
les: «1) En el examen de cie as cues iones se p ecisan ensayos des uc i os y, es cla o, que no
2020
Albe o de la Fuen e Miguélez
desa olla án las ac uaciones opo unas pa a ecopila la in o mación que se
necesi a. El es adís ico sólo u iliza á los da os que le p opo ciona la mues a
seleccionada y que es a á diseñada pa a que sea su icien emen e ep esen a i a
del conjun o, de modo que las conclusiones que ob enga puedan se álidas
pa a oda la población.29
iene sen ido examina las si se des uye con ello oda la ma e ia. 2) Es mucho más económico
in es iga sob e una mues a que sob e el o al. 3) En las encues as ealizadas median e mues-
as, se pueden emplea auxilia es expe imen ados que ecojan in o maciones ela i amen e
de alladas y esme adas, y asegu a se de que los da os egis ados son azonablemen e exac os.
Aunque a eces el mé odo de encues as median e mues as se u ilice, desg aciadamen e, mal,
bien de buena e o po que una mues a de e minada dé un esul ado que no gus a al escép ico,
sin emba go, lo cie o y e dad es que una mues a puede da esul ados no ablemen e sa is-
ac o ios. Los e o es en los esul ados de una encues a ealizada po mues eo dependen del
amaño de la mues a, de la na u aleza del conjun o de que ha sido ob enida (pa icula men e
de la a iación den o del mismo) y de la o ma en que se ob iene. La mues a ideal es la ob e-
nida pu amen e al aza , en la cual sólo la sue e decide qué indi iduos de la población se eligen
o seleccionan pa a la mues a (empleando aquí el lenguaje es adís ico de indi iduo como equi-
alen e a elemen o o componen e úl imo de cualquie conjun o y población como el conjun o
mismo). En es e caso, los e o es debidos al aza se pueden hace an pequeños como se quie a,
omando una mues a su icien emen e g ande; y, pa a una población dada, es posible calcula
el amaño de la mues a necesa io pa a educi es os e o es a cualquie alo deseado.»
29 Vid. VARGAS SABADÍAS, A.: Es adís ica Desc ip i a e In e encial, Se icio de Publicaciones de
la Uni e sidad de Cas illa-La Mancha, Cuenca, 1995, pág. 295. Según es e au o , «consegui las
écnicas necesa ias pa a ealiza in e encias ace ca de una población comple a a pa i de los
da os de una mues a de la misma es el obje o de la Es adís ica In e encial, cuyo undamen o
eó ico es á basado en el modelo ma emá ico del Cálculo de P obabilidades». Según GARCÍA
SIPOLS, A. y SIMÓN DE BLAS, C: Manual de Es adís ica, Dykinson, Mad id, 2007, pág. 113:
«El in e és de la In e encia Es adís ica se cen a en analiza e in e p e a las obse aciones como
mé odo pa a ob ene conclusiones sob e la ley de p obabilidad del enómeno de es udio. Supon-
gamos que que emos es udia el peso de los p o eso es de uni e sidad de España. P ime o en-
d emos que de ini la población de in e és como el conjun o de odos los p o eso es de España.
Es amos in e esados en conoce pa áme os que ca ac e icen la posible dis ibución que siguen
es os da os. Si se dispusie a del iempo y de los ecu sos necesa ios se pod ía hace un censo a la
población y dichos pa áme os queda ían pe ec amen e delimi ados, pe o no malmen e es o no
es posible siendo necesa io elegi una mues a que sea lo más ep esen a i a posible de la pobla-
ción y u iliza la pa a in e i sob e odo aquello que desconozcamos. Digo lo más ep esen a i a
en el sen ido de que sea aquella que nos pe mi a es ima los alo es lo más pa ecidos a aquellos
que se ob end ían si u iésemos la población en e a». Pa a SERRET MORENO-GIL, J.: Manual
de Es adís ica Uni e si a ia Induc i a, ESIC EDITORIAL, Pozuelo de Ala cón (Mad id), 1995,
pág. 17: «El undamen o de la Es adís ica Induc i a es la es imación del compo amien o de una
población es adís ica ( ipo de dis ibución, pa áme os, e c., e incluso cálculo de p obabilidades
en in e alos de e minados), a pa i de los da os de una mues a, ob enida con ga an ías de e-
p esen a i idad de la población de la que p ocede. La Es adís ica Induc i a iene como elemen o
esencial de la es imación el concep o de p obabilidad.»
2121
La ac i idad es adís ica
De mane a muy esumida cabe a i ma que la Es adís ica In e encial abo da
p oblemas que pueden se clasi icados den o de es ca ego ías:30
a. La es imación de los alo es de los pa áme os de la población.
b. La de e minación de un conjun o de alo es (suele se un in e alo) con una
p obabilidad al a, dada, de con ene al e dade o alo del pa áme o.
c. La e aluación de cie os esul ados cuando se cumplen de e minados alo-
es de los pa áme os de una población.
La in e encia es adís ica in en a se i , a a és de su me odología, a la
adopción de decisiones que es a án basadas en la acep ación o echazo de
cie as elaciones que se oman como hipó esis. Pe o como queda expues o,
la oma de decisiones se undamen a á en un conocimien o que, de mane a
inhe en e, es a á acompañado po un ma gen de e o , ma gen cuya p obabi-
lidad de p oducción, eso sí, es á pe ec amen e de e minada.31
2. La es adís ica como auxilia de o as ciencias: el mé odo es adís ico
La eo ía ma emá ica de la p obabilidad, en cuan o disciplina ma emá-
ica, no es suscep ible de con as ación empí ica. Sus conclusiones eó icas,
como ocu e con las de cualquie sis ema deduc i o, son o malmen e áli-
das siemp e que es én deducidas de los axiomas median e el empleo del
azonamien o lógico. Es o mismo pod ía deci se de la p opia Es adís ica
en cuan o se iden i ique con esquemas p obabilísi cos deduc i os.32 Pe o la
Es adís ica cons i uye, asimismo, una ciencia auxilia , un ins umen o pa a
el a ance de o as ciencias que eúnan de e minadas ca ac e ís icas, una ez
que los ins umen os es adís icos han pasado a o ma pa e del mé odo
cien í ico. En es e sen ido, la Es adís ica pod ía se de inida como un mé odo
de azonamien o que pe mi e in e p e a da os cuyo ca ác e esencial es la
a iabilidad; y es que, en la in es igación, los mé odos es adís icos pe mi en
u iliza da os ob enidos en una mues a de suje os pa a ealiza in e en-
cias álidas pa a una población más amplia de indi iduos de ca ac e ís icas
30 Vid. VARGAS SABADÍAS, A., Es adís ica Desc ip i a e In e encial, ob. ci ., pág. 296.
31 Vid. ibídem, pág.33.
32 Vid. CÁCERES HERNÁNDEZ, J. J.: Concep os básicos de Es adís ica pa a Ciencias Sociales, ob. ci ., pág. 6.
2222
Albe o de la Fuen e Miguélez
simila es. La alidez y u ilidad de ales in e encias depende á de cómo se
haya diseñado y ejecu ado el es udio, mo i o po el que en el mé odo cien í-
ico deben ene cabida las écnicas es adís icas.
2.1. El mé odo es adís ico
El mé odo es adís ico pod ía se conside ado una a ian e del mé odo
cien í ico gene al, adap ado a la esolución de cie os p oblemas que de e mi-
nadas disciplinas cien í icas plan ean.
Po lo que se e ie e a las e apas del mé odo cien í ico, és as pod ían sin e-
iza se del siguien e modo: en p ime luga se p ocede á a la obse ación de
un enómeno y, como consecuencia de la misma, a la de ección y al enunciado
de un p oblema; a con inuación se plan ea á una hipó esis que dé explicación
al p oblema plan eado; pos e io men e, se ealiza á una deducción, a pa i
de dicha hipó esis, de consecuencias que puedan se e i icadas median e
expe imen os; en es e pun o se in en a á consegui la e i icación de las con-
secuencias ex aídas median e la ealización de los expe imen os que a al
e ec o se hayan diseñado; en unción de los esul ados de la expe imen ación
se o mula á una conclusión sob e la idoneidad de las hipó esis que cons i ui á
nue o conocimien o cien í ico. Como se dijo, se in en a án alcanza eglas
gene ales a pa i de la obse ación de enómenos conc e os. El mé odo en su
conjun o es induc i o: se llega a lo gene al desde lo conc e o.33
Aunque a g andes asgos se ap ecia que los au o es en ienden el mé odo
es adís ico y sus ases en é minos simila es, de inmedia o se de ec an en e las
di e sas exposiciones di e encias más o menos sus anciales. Así, hay un consenso
p ác icamen e gene alizado en cuan o a cómo debe se en endido el i e de es e
p ocedimien o, a qué ac uaciones deben abo da se y ejecu a se lógica y necesa-
iamen e con ca ác e p e io a o as. No ocu e lo mismo a la ho a de denomina
las subdi isiones de las ases o al do a a és as de un con enido conc e o.34 Pese
33 Vid. BONNET JEREZ, J.: Lecciones de Es adís ica. Es adís ica desc ip i a y p obabilidad, ob. ci .,
pág. 6.
34 A modo de ejemplo, BONNET JEREZ: J.: Lecciones de Es adís ica. Es adís ica desc ip i a y p o-
babilidad, ob. ci ., pág. 7 dis ingue en e la e apa de plani icación (que a su ez se subdi ide en:
1. De inición de obje i os; 2. De inición de uni e so y mues a; 3. De inición de é minos y uni-
dades de medida; 4. De e minación de los da os necesa ios) y una e apa de ejecución (di idida,
2323
La ac i idad es adís ica
a ello, a a emos de aboce a con unas b e es pinceladas en qué consis e el
mé odo es adís ico desde una pe spec i a gene al.
a. Plan eamien o del p oblema: Al abo da una in es igación es adís ica debe
es a bien de inido qué se p e ende in es iga y po qué. En o as palab as,
se debe es ablece una delimi ación cla a y p ecisa sob e el enómeno que
se p e ende es udia . Aunque no sea una labo p opiamen e es adís ica, es a
ase eque i ía una adecuada e isión bibliog á ica de la ma e ia pa a cono-
ce las di icul ades de accesibilidad que pudie an plan ea se y consul a los
esul ados ob enidos po in es igaciones simila es. Con iene some e nues-
os p esupues os y p oposiciones iniciales a un análisis que pe mi a ubica el
p oblema desde una pe spec i a his ó ica y eó ica.
b. Fijación de los obje i os y medios: Cuando se haya plan eado con enien e-
men e el p oblema eal, hab á que analiza has a dónde se p e ende llega :
deben ija se las me as y los obje i os de la in es igación de al o ma que
no haya luga a con usiones ni ambigüedades. Supond á una ase de plani-
icación y p esupues ación que eque i á pensa en é minos de cos es y de
medios disponibles y dis ingui en e el co o, medio y la go plazo y en e
obje i os gene ales y especí icos.
c. Fo mulación de la hipó esis: Una hipó esis es, básicamen e, una conje-
u a; un esquema que da explicación a los hechos obje o de es udio cuyas
ca ác e ís icas han plan eado el p oblema eal. Su o mulación en es a ase
depende á del conocimien o que el in es igado posea de la población
po su pa e, en: 5. Recolección de los da os; 6. Elabo ación de los da os; 7. Desc ipción, análisis
e in e p e ación de los da os). RUIZ MUÑOZ, D.: Manual de Es adís ica, ob. ci ., pág. 6, señala
como pa es del mé odo es adís ico: 1. De inición del p oblema; 2. Recopilación de la in o ma-
ción exis en e; 3. Ob ención de in o mación o iginal; 4. Clasi icación; 5. P esen ación; 6. Análisis.
En el documen o de la Unidad de Análisis Es adís ico del Cen o de Ciencias Humanas y Sociales
del Consejo Supe io de In es igaciones Cien í icas (UAE-CCHS-CSIC): «El Mé odo Es adís i-
co», disponible en la di ección web h p://humanidades.cchs.csic.es/cchs/web_UAE/me odo/me-
odo.h m (úl ima isi a: 1/08/2018) se sepa an las siguien es e apas: 1. Obse ación del p oblema
eal; 2. Plan eamien o del p oblema, con indicación de obje i os y medios; 3. Fo mulación del
modelo es adís ico; 4. Recogida de la in o mación mues al, bien a a és de écnicas de mues eo,
bien median e diseños expe imen ales; 5. Depu ación de los da os; 6. Es imación de pa áme os;
7. Con as es de simpli icación, con as es de hipó esis; 8. C í ica y diagnosis del modelo; 9. Acep-
ación del modelo y conocimien o cien í ico.
2424
Albe o de la Fuen e Miguélez
analizada. En úl ima ins ancia es la hipó esis la que a a pone se a p ueba
pa a su acep ación o echazo.
d. De inición de la unidad de obse ación y de la unidad de medida: La uni-
dad de obse ación se e ie e a cada uno de los elemen os que cons i uyen
la población es udiada, debiendo de ini se p e iamen e y esal ando odas
sus ca ac e ís icas pues o que, en úl ima ins ancia, las mediciones se e e-
i án a ellas. La unidad de obse ación puede es a cons i uida po uno o
a ios indi iduos denominándose, en unción de esa ci cuns ancia, sim-
ple o compleja. Po su pa e, la unidad de medida hab á de se aco dada
o es ablecida de mane a uni icada pa a odo el equipo de in es igación:
e iden emen e, si se a a de medi longi udes, pesos, e c., el equipo en su
conjun o debe asumi en qué unidades se egis a án los esul ados.
e. Delimi ación de la población y de la mues a: Es adís icamen e la pobla-
ción se de ine como un conjun o de indi iduos u obje os que poseen una
o a ias ca ac e ís icas comunes. La palab a «población» no debe lle a a
engaño: no iene que es a cons i uida necesa iamen e po se es i os; pue-
den se obje os inanimados o me os enómenos. Las poblaciones obje o de
es udio pueden se in ini as.
Se llama mues a es adís ica a un subconjun o de casos o indi iduos
incluidos en la población obje o de es udio. Las mues as se ob ienen con la
in ención de in e i p opiedades de la o alidad de la población, pa a lo que
deben se ep esen a i as de la misma. Pa a cumpli es a ca ac e ís ica, la
inclusión de suje os en la mues a debe se al que de ellos pueda ob ene se
una in o mación simila a la de un es udio exhaus i o de la población en
su conjun o. Al elegi una mues a se espe a consegui que sus p opiedades
sean ex apolables a la población, es o es, que sea ep esen a i a. Pe o debe
añadi se que pa a que el mues eo sea álido y se pueda ealiza un es udio
adecuado que consien a no sólo hace es imaciones de la población, sino
es ima ambién los má genes de e o co espondien es a dichas es ima-
ciones, debe cumpli cie os equisi os; en p incipio pod ía a i ma se que
los elemen os in eg an es de la mues a deben se escogidos al aza pa a
asegu a la obje i idad de la in es igación, pe o se ha demos ado cómo en
muchas ocasiones no bas a una écnica an bu da debiéndose, po ejemplo,
2525
La ac i idad es adís ica
dis ingui a ios es a os de la población o al en unción de sus ca ac e-
ís icas, con igu ándose mues as dis in as pa a cada uno de ellos; es o se
aleja, e iden emen e, de una me a selección po aza . En cualquie caso,
nunca se pod á es a comple amen e segu o de que el esul ado dé luga
a una mues a absolu amen e ep esen a i a, pe o sí se puede ac ua de
mane a que es a condición se alcance con una al a p obabilidad.
. Cons ucción de un modelo es adís ico: Los modelos es adís icos pueden
clasi ica se en unción de la in o mación que u ilizan y del obje i o que se
p e ende alcanza . De es e modo, cuando un enómeno es es udiado en un
ins an e empo al conc e o se habla de modelos es á icos o ans e sales;
sin emba go, cuando se es udia la e olución de un enómeno a lo la go
del iempo, se les llama modelos dinámicos o longi udinales; cuando sólo
se dispone de in o mación de una única a iable, es amos an e los mode-
los es adís icos ex apola i os. La con ección de los modelos es adís icos
implica ealiza un cálculo de p obabilidades, ealizando una descompo-
sición de una o a ias a iables dependien es (po que su alo depende
o es unción de o as) en una pa e sis emá ica o p edecible y o a pa e
alea o ia o no p edecible. El modelo es adís ico engloba á en la pa e p e-
decible el e ec o de la a iable o a iables explica i as y en la pa e alea o ia
el e ec o de los ac o es no con olados.35
g. Recogida de la in o mación mues al o medición: En es a e apa se ecoge
la in o mación cuali a i a y cuan i a i a señalada en el diseño de la in es-
igación. Los da os ecogidos pueden alcanza dis in as magni udes o
in ensidades pa a cada elemen o obse ado, mo i o po el que a dicha
in o mación se la conoce como a iable. Así pues, es a e apa consis e, bási-
camen e, en la medición de las a iables y po an o, una ez cons uido el
modelo end emos que cuan i ica los alo es alcanzados po aquéllas que
esul en de in e és. Es a ecogida de in o mación se puede ealiza p inci-
palmen e de dos o mas: median e mues eo p obabilís ico –que se emplea
en los modelos ex apola i os– o median e el diseño de expe imen os
35 Vid. UAE-CCHS-CSIC: «El Mé odo Es adís ico», ob. ci . Es o se exp esa ma emá icamen e en
los siguien es é minos: R( ) = X( ) + U( ), donde R( ) es la espues a obse ada, X( ) es la pa e
p edecible y U( ) es la pa e alea o ia y no p edecible.
3232
Albe o de la Fuen e Miguélez
an o, se conoce de an emano con oda p ecisión en qué momen os end án
luga . Pe o no puede deja de econoce se que el pacien e es ue zo de muchos
homb es en el mismo amanece de la ci ilización humana ecopilando da os
de odo ipo con écnicas cuyo ca ác e es adís ico, aunque emb iona io, e a
innegable, ue el que pe mi ió, de mane a paula ina, in e i la exis encia de
de e minadas egula idades en el acaecimien o de múl iples enómenos que se
obse aban en la Na u aleza.
La u ilidad que la Es adís ica p es a a las ciencias na u ales di ie e en muchos
aspec os de la esul an e de su aplicación a las ciencias sociales. En p inci-
pio, el se icio que p opo ciona en el es udio de la Na u aleza es explo a i o;
po ello la Es adís ica se emplea en las e apas p elimina es de la in es igación
cien í ica. Una ez supe ada la ase expe imen al en la que, como ya se ha
explicado, in e ienen ac o es de aza e ince idumb e que exigen acudi al
cálculo de p obabilidades y an p on o como se ha es ablecido la necesa ia
elación causa-e ec o, la Es adís ica pie de su de echo; pe o con an e io idad
a ese momen o hab á se ido pa a esal a en la p oducción de los enóme-
nos cie as egula idades que hubie an pasado inad e idas a la expe iencia
común, poniendo de mani ies o leyes has a en onces ocul as.41
Una di e encia no able en e la aplicación de la Es adís ica a las ciencias
sociales y a las ciencias na u ales adica en que el p ime caso, como se e á,
coincide con el ámbi o de la unción es adís ica pública o, dicho de o o modo,
de las es adís icas o iciales con eccionadas po o ganismos públicos especiali-
zados. Po el con a io, en las ciencias na u ales la aplicación de la Es adís ica
ope a al ma gen de la in e ención de las Adminis aciones es adís icas,
siendo, habi ualmen e, p oduc o de inicia i as de in es igación académica o
de p oyec os su agados con capi al p i ado.
Den o del campo de las ciencias na u ales ha emos un pequeño comen-
a io e e en e a las amas biológicas y o o con elación a las disciplinas
ísico-químicas.
41 Ibídem, pág. 23. Además, en ocasiones las ciencias na u ales no se encuen an en condiciones de
p escindi de los egis os es adís icos en ninguna de sus e apas pues o que la elación causal «no
es conocida de un modo e iden e, po la complicación ex ao dina ia de las in luencias ac uan es.
El ejemplo ípico es la Me eo ología, que du an e mucho iempo, acaso pa a siemp e, segui á
siendo dominio de las no aciones es adís icas».
3333
La ac i idad es adís ica
La elación en e la Es adís ica y la Biología es en la ac ualidad muy es echa.
Mien as los biólogos se ocupa on de la me a desc ipción de los o ganismos
y su clasi icación, a la Es adís ica no le co espondió un papel ele an e; pe o
cuando comenza on a hace se mediciones y se ue conscien e de la exis en-
cia de la a iación e olu i a de las especies se hizo imp escindible ecu i a
mé odos es adís icos, muchos de los cuales ue on desa ollados, en p ime
é mino, pa a su aplicación a la Biología.42
Hoy en día, los mé odos es adís icos se u ilizan en odas las disciplinas
cien í icas de es a ama del sabe humano. Po ejemplo, en la Psicología apli-
cada se ecalca la exis encia de di e encias indi iduales en e las pe sonas;
pe o ealmen e se es á llamando la a ención sob e la a iación, que es a ada
según c i e ios es adís icos gene ales. En g an medida la Psicología aplicada
se ocupa del desa ollo de p uebas de in eligencia, de a ios ipos de des eza
men al, de la p edisposición a su i acciden es, e c., in en ando que el esul-
ado de aquéllas indique la capacidad de endimien o académico o p o esional
de los indi iduos es udiados. No obs an e, es di ícil es ablece una co espon-
dencia exac a en e los ni eles de capacidad y los esul ados de las p uebas;
medi el g ado de co espondencia cons i uye un p oblema de co elación
es adís ica. En es e sen ido los psicólogos han p ocu ado desa olla a ian es
42 Bajo la in luencia de las ideas y de la ob a de Cha les Da win comenzó F ancis Gal on, p imo
del an e io , sus es udios numé icos sob e la a iación biológica, ideando el mé odo biomé ico
y undando el Labo a o io An opomé ico. El Labo a o io ue inaugu ado du an e la Exhibición
In e nacional sob e la Salud de 1884 (In e na ional Heal h Exhibi ion), man eniéndose en un-
cionamien o du an e seis años en Lond es. Es a en idad pe mi ió a Gal on no sólo ecoge una
inmensa can idad de da os, sino además pe cibi unos hono a ios po los in o mes que ealizaba,
siendo el p ime psicólogo que pudo cob a de sus suje os expe imen ales en ez de se él quien
les pagase po acudi a las p uebas. Asimismo, le p opo cionó la base in o ma i a necesa ia pa a
ealiza análisis es adís icos que pe mi ie on e alua el conjun o de los da os ecogidos du an e
sus in es igaciones. Du an e los úl imos años del siglo XIX y los p ime os del siglo XX, los bió-
me as se dedica on al es udio de la he encia del homb e pa a descub i los ac o es esponsables
del «de e io o» de la aza. Pe o es e campo de es udio se ensanchó pa a inclui g an a iedad de
p oblemas biológicos. Pod ía deci se que el a amien o es adís ico de la Biología y los mé odos
es adís icos son pa ien es muy p óximos, nacidos y desa ollados al unísono en el Labo a o io
An opomé ico. La desc ipción de las poblaciones de indi iduos biológicos es pu amen e es a-
dís ica. Las páginas de las publicaciones biomé icas abundan en dis ibuciones de ecuencias de
los ca ac e es del homb e (es a u a, peso, iempo de eacción isual o audi i a, e c.), de plan as y
lo es y de animales; se encuen an en e ellas ablas de asociación y co elación que mues an las
elaciones es adís icas en e dos o más ca ac e es.
3434
Albe o de la Fuen e Miguélez
especiales de los mé odos es adís icos ípicos que se ajus en de o ma más
adecuada a sus necesidades.
Po su pa e, la Gené ica ope a en un campo especialmen e p openso al
análisis es adís ico pues o que se ocupa de las elaciones en e los ca ac e es de
g upos de indi iduos de gene aciones sucesi as. La Gené ica es una ama de
las ciencias biológicas cuyo obje o es el es udio de los pa ones de la he encia,
del modo en que los asgos y las ca ac e ís icas se ansmi en de pad es a hijos;
se puede a i ma , po ello, que la he encia y la a iación cons i uyen la base
de es a ciencia. La Gené ica es en muchos casos un cálculo de p obabilidades
es adís ico ya que la p obabilidad exp esa la posibilidad de que un de e mi-
nado suceso se p oduzca, pudiendo se de e minada si se conoce el cómo y
con qué ecuencia se p esen a al enómeno.
En el mundo de la Medicina pod íamos a i ma que exis en dos g andes
ipos de es udio es adís ico: los que ienen po obje i o es ima un pa áme o a
pa i de obse aciones ob enidas en una mues a (po ejemplo, de e mina el
po cen aje de e o es de medicación en un hospi al), y los que con as an hipó-
esis median e la compa ación de dos o más g upos (po ejemplo, de e mina
cuál de dos es a egias es más e icaz pa a educi el po cen aje de in ecciones
qui ú gicas).
En la Ag icul u a se han u ilizado los mé odos de la co elación pa a de e mi-
na , median e obse aciones en explo aciones, qué ac o es in luyen en la can idad
y la calidad de las cosechas. Tales in es igaciones han incluido la medida de los
e ec os de la llu ia, adiación sola y empe a u a en el endimien o de las di e-
en es cosechas; la elación en e las a iaciones en el peso del ganado de di e sas
incas y la can idad y calidad de su alimen ación; elaciones en e los abonos
empleados y el endimien o de los di e sos cul i os. Es as o ien aciones pa e-
cen habe sido ca ac e ís icas de la in es igación ag ícola no eame icana.43
Los expe imen os biológicos cuan i a i os implican, no malmen e, aba-
ja con ma e ial esencialmen e a iable, p opo cionando un inmenso campo
de aplicación de las écnicas de mues eo. Exis en ambién múl iples es s bio-
lógicos habi uales como el ecuen o de las bac e ias en la leche, la ge minación
de semillas, el ecuen o de e i oci os y leucoci os en sang e, e c., ípicamen e
43 Vid. TORRE SERRANO, A.: La Es adís ica O icial en España, ob. ci ., pág. 29.
3535
La ac i idad es adís ica
es adís icos. La e icacia de lo es de sus ancias como la insulina se comp ueba
midiendo sus e ec os sob e indi iduos que di ie en en su eacción pa icula
a las mismas. En odos es os supues os se plan ean dos impo an es cues io-
nes: ¿Cuál es la o ma más económica de dispone las p uebas pa a ob ene
un esul ado medio de la ap oximación eque ida? Y, ¿cuán as p uebas deben
ealiza se pa a alcanza al ap oximación? La Es adís ica p opo ciona las
he amien as pa a consegui ambas espues as.
T aslademos aho a nues a a ención a la Física y a la Química. La p ime a
de es as ciencias na u ales es udia las p opiedades y el compo amien o de la
ene gía y la ma e ia ( ambién cualquie cambio en ella que no al e e la na u-
aleza de la misma), así como el iempo, el espacio y las in e acciones de es os
cua o concep os en e sí. La Química iene po obje o el es udio an o de la
posición, la es uc u a y las p opiedades de la ma e ia como de los cambios que
és a expe imen a du an e los enómenos conocidos como eacciones químicas
y su elación con la ene gía. Du an e la gos años el en oque con el que se abo -
daba el es udio de es as ciencias dejaba poco o ningún espacio a la Es adís ica
sal o, al ez, po la ci cuns ancia de que aquéllas ue on conside adas desde
sus o ígenes no sólo como ciencias eó icas, sino ambién expe imen ales. A la
Es adís ica como mucho, po an o, se le econocía el limi ado papel de p opo -
ciona ins umen os pa a lle a a cabo un adecuado egis o de los esul ados
de los expe imen os que se ponían en p ác ica. Es a si uación aía causa de la
concepción exis en e de que la ma e ia e a un conjun o de pa ículas elemen-
ales, los á omos, odos iguales en e sí o, como mucho, idén icos unos a o os
den o de un núme o limi ado de clases. De es o se de i aba que la Física y la
Química se debían ocupa de cons an es in a iables de la Na u aleza que, con
el desa ollo necesa io del conocimien o humano, llega ían a de e mina se y
medi se en su o alidad con absolu a p ecisión. Sin emba go, cuando comenzó
a a ibui se a las pa ículas ca ac e ís icas po encialmen e di e sas y se de ec-
a on ámbi os de ince idumb e i esoluble, in ínsecamen e unida a su misma
exis encia, su conjun o se ans o mó en una población es adís ica y las leyes
que gobe naban su compo amien o adqui ie on una nue a dimensión a la luz
de los p incipios y eglas es adís icas. Es a a iación de pe spec i a se de ec ó
p ime o en la eo ía ciné ica de los gases, según la cual las di e sas molécu-
las de un gas se mue en en dis in as di ecciones, con di e en es elocidades;
3636
Albe o de la Fuen e Miguélez
pos e io men e es e en oque se ex endió a las mode nas eo ías sob e pa ículas
suba ómicas. En la ac ualidad di íase que la única mane a de ep esen a al
elec ón es como una especie de nebulosa de p obabilidades,44 lo que iene a
aduci se en que el pun o de is a es adís ico pod ía en ende se p escindible si
al ísico o al químico in e esan sólo el compo amien o de las masas, de la ma e-
ia como g andes conjun os de á omos o moléculas; pe o cob a de inmedia o
una impo ancia esencial cuando lo que se p e ende es el es udio de las p o-
piedades de pa ículas elemen ales aisladas median e obse aciones empí icas.
Los ísicos han desa ollado sus p opios mé odos es adís icos casi con o al
independencia de la ob a de los es adís icos que han abajado en los campos
de o as disciplinas cien í icas. Es a ac uación ha concluido dando luga a una
ama especí ica de la Física: la Física es adís ica (o Mecánica es adís ica). En
ella, median e la aplicación de la Teo ía de la P obabilidad, se es capaz de dedu-
ci el compo amien o de los sis emas ísicos mac oscópicos a pa i de cie as
hipó esis sob e los elemen os o pa ículas que los con o man. La impo an-
cia del uso de las écnicas es adís icas pa a es udia es os sis emas adica en
que, al a a se de sis emas an g andes es imposible, incluso u ilizando los
o denado es más po en es, lle a un egis o p eciso del es ado ísico de cada
pa ícula y p edeci el compo amien o del sis ema median e las leyes de la
Mecánica, ni siquie a es aba cable al can idad de in o mación de un sis ema
eal. La u ilidad de la Física es adís ica consis e en liga el compo amien o
mic oscópico de los sis emas con su compo amien o mac oscópico, de modo
que, conociendo cómo se p oducen los enómenos en la p ime a pe spec i a,
se puedan a e igua de alles de la segunda. Ello pe mi e desc ibi nume osos
ámbi os de na u aleza es ocás ica como lo son las eacciones nuclea es, los
sis emas biológicos, neu ológicos, e c.
La Es adís ica ocupa ambién un luga des acado en las eo ías químicas
mode nas: los químicos han p e endido da explicación al compo amien o
de sus ancias como la celulosa, la goma y las p o eínas, pos ulando conjun os
o cadenas de moléculas de di e en es longi udes y masas. Los cambios en el
compo amien o de la sus ancia como consecuencia de una eacción química
44 Ibídem, pág. 30.
3737
La ac i idad es adís ica
se p ocu an explica median e cambios en la dis ibución de ecuencias de las
conc e as composiciones de las cadenas molecula es.45
Y pa a ambas ciencias es pe ec amen e aplicable lo que ya se expuso en
cuan o a la u ilidad de la Es adís ica pa a la de ección de e o es de medición
en los expe imen os y la depu ación de las medidas mues ales.
3. La es adís ica como écnica
Al abo da es e ema, el p ime escollo a sal a se á el de p ecisa en qué
consis e la écnica y cómo se puede di e encia és a de la ciencia.46 Y lo ha e-
mos ci ando, po su ni idez, la explicación que nos p opo ciona el T ibunal
Sup emo, conc e amen e, en la Sen encia de la Sala 3ª, Sección sex a, de 31 de
mayo de 1999, dic ada en el ecu so de casación núme o 2132/199547, en la que
ha a i mado (Fundamen o de De echo Quin o, apa ado B, le a d):
Y debe ad e i se, además que «es ado de los conocimien os de la ciencia o
de la écnica exis en es» no es es ado de la legislación, pues es sabido que és a
–la legislación, el de echo posi i o– a siemp e de ás de los hechos, has a el
45 Así lo ase e a TORRE SERRANO, A.: La Es adís ica O icial en España, ob. ci ., pág. 31.
46 Es e asun o es es udiado en p o undidad en PÉREZ GÁLVEZ, J. F.:«Responsabilidad po ac o
sani a io y p og eso de la ‘ciencia’ o de la ‘ écnica’ (Comen a io a la STS de 31 de mayo de 1999,
Sala 3.ª, sección 6.ª, ecu so de casación n.º 2132/1995, ponen e, González Na a o)», Re is a Es-
pañola de De echo Adminis a i o, núm. 104, oc ub e-diciemb e 1999, pág. 657 y siguien es, y lo
hace ap o echando las e lexiones de la Sen encia del T ibunal Sup emo que se ci a en el í ulo del
a ículo sob e la esponsabilidad pa imonial de la Adminis ación sani a ia a la luz de lo es able-
cido en el segundo inciso del apa ado p ime o del a ículo 141 de la Ley de Régimen Ju ídico de
las Adminis aciones Públicas y del P ocedimien o Adminis a i o Común, en la edacción que
se le dio median e la Ley 4/1999: «Sólo se án indemnizables las lesiones p oducidas al pa icula
p o enien es de daños que és e no enga el debe ju ídico de sopo a de acue do con la Ley. No
se án indemnizables los daños que se de i en de hechos o ci cuns ancias que no se hubiesen po-
dido p e e o e i a según el es ado de los conocimien os de la ciencia o de la écnica exis en es
en el momen o de p oducción de aquéllos, odo ello sin pe juicio de las p es aciones asis enciales
o económicas que las leyes puedan es ablece pa a es os casos».
47 Roj: STS 3815/1999; Id Cendoj: 28079130061999100090. Es a Sen encia e saba sob e un caso de
esponsabilidad ex acon ac ual de la Adminis ación del Es ado po con agio de una hepa i is
í ica ipo C, causado al pacien e po una ans usión de sang e que se le p ac icó du an e una
in e ención qui ú gica a la que hubo de se some ido en un cen o sani a io del INSALUD,
cons i uyendo la p ime a ez que el T ibunal Sup emo abo daba la in e p e ación del nue o a -
ículo 141.1 de la Ley de Régimen Ju ídico de las Adminis aciones Públicas y del P ocedimien o
Adminis a i o Común, en la edacción dada po la Ley 4/1999, de 13 de ene o.
3838
Albe o de la Fuen e Miguélez
pun o de que no es in ecuen e que se modi ique un ex o legal pa a adap a lo
al p og eso écnico […]. De aquí que pa a p oba el es ado de los conoci-
mien os de la ciencia en un de e minado momen o no bas a á no malmen e
con a gumen a sob e la exis encia o no de una egulación legal aplicable
al caso. Y con iene oma no a de que el a ículo 141 LRJPA, en su nue a
edacción, habla de la ciencia y de la écnica, que son cosas dis in as aunque
elacionadas.
La écnica es, po lo p on o, un conjun o de ac os especí icos del homb e
median e los que és e consigue impone se a la na u aleza, modi icándola,
enciéndola o anulándola; la écnica es a modo de un camino es ablecido po
el homb e pa a alcanza de e minado in, como puede se ence la en e -
medad, en el caso que nos ocupa; y en es e sen ido pod íamos deci que la
écnica es un mé odo pa a la aplicación de la ciencia [cuando és a ha sido
ya hecha] o pa a la p ác ica de una ac i idad a ís ica; en el bien en endido
–con iene ad e i lo– de que la écnica unas eces sigue a la ciencia y o as
eces la p ecede: lo p ime o cuando la ciencia exis e ya, lo segundo cuando
la ciencia es á aún po hace , si uación és a que puede da se, po ejemplo,
cuando el homb e conoce sólo los e ec os de un enómeno pe o no sus cau-
sas; pese a ello, el homb e end á que en en a se con esos hechos, aunque
–p ecisamen e po que no posee la ciencia– debe á hace lo a a és de me os
an eos y de in uiciones más o menos ce e as; y la écnica es ambién, y po
úl imo, equipamien o ins umen al con que se cuen a pa a esa aplicación.
Uno de los esul ados que se ob iene del empleo de ese camino o mé odo y
de la u ilización de ese equipamien o es el sabe expe imen al, el sabe p ác-
ico. La ciencia es o a cosa, la ciencia es sabe eó ico, conocimien o de los
p incipios y eglas con o me a los que se o ganizan los hechos y és os llegan a
se in eligibles. Se hace ciencia cuando, pasando de la anécdo a a la ca ego ía,
se elabo a una eo ía que pe mi a en ende los hechos haciendo posible el
a amien o de los mismos.
Y nó ese, ambién que el p ecep o habla de «es ado» de esa ciencia y de
«es ado» de esa écnica. Y es que, una y o a, en cuan o p oduc os humanos
que son, se hallan suje os a un p oceso inexo able –impe cep ible la mayo ía
de las eces, pe o eal– de cambio. Un p oceso que suele e se como a ance, y
po eso se habla de «adelan o» de la ciencia, po que se piensa que ese p oceso
implica siemp e una «ganancia», aunque los hechos en ocasiones, engan a
desmen i esa c eencia. En consecuencia, lo mismo la ciencia que la écnica,
3939
La ac i idad es adís ica
en su «a ance» cons an e, pasan po di e sos «es ados» cuyo conocimien o
puede ob ene se de una mane a diác onica –analizando la se ie comple a de
esos dis in os «es ados»– o sinc ónica –es udiando un «es ado» de e minado,
la si uación de la ciencia, o de la écnica, en un momen o dado. En cualquie
caso, hay que ene p esen e siemp e que en el sabe eó ico –que es lo dis-
in i o de la ciencia espec o de la écnica– hay dis in os ni eles, po que las
eo ías es án o denadas je á quicamen e, de mane a que hay eo ías que di i-
gen –y engend an– o as eo ías. Una eo ía de eo ías es lo que, u ilizando
un lenguaje ilosó ico, se llama «pa adigma», que es an o como deci eo ía
ma iz, eo ía capaz de gene a o as eo ías. Y an cie o es es o que el des-
cub imien o de un nue o pa adigma –el «código gené ico», en biología–, o la
sus i ución de un pa adigma po o o –abandono de la eo ía geocén ica y
subsiguien e con e sión a la eo ía heliocén ica, en as onomía– p oduce una
e dade a e olución «cien í ica», obligando a eesc ibi los manuales al uso.
Como se e, no son pocos ni áciles los p oblemas que end án que abo da
los ibunales de jus icia a la ho a de a on a la in e p e ación del nue o
sin agma que apa ece en el nue o a ículo 141.1, inciso segundo, LRJPA,
haciendo pa en e algo que an es sólo es aba sob een endido.
Las de iniciones pueden se más o menos imp ecisas, pe o el concep o que
subyace, en úl ima ins ancia es uní oco. En palab as de RUIZ ALMANSA,
«Técnica es ciencia aplicada al abajo; ciencia encaminada a aumen a el en-
dimien os del abajo y a disminui la a iga que el abajo ocasiona».48
48 RUIZ ALMANSA, J.: Técnica y ecnología en Es adís ica, Ins i u o Nacional de Es adís ica, Mad id,
1945, pág. 7. El au o ilus a su de inición con un ejemplo: «el apa a o locomo o del homb e iene un
adio de acción muy limi ado; si quie e desplaza se aliéndose únicamen e de sus pie nas, es segu o
que no i á muy lejos, ya que el anda del homb e es len o y a igoso; sin emba go, domes ica el caba-
llo y ya puede hace jo nadas más la gas a igándose menos; in en a la ueda, y con ella el ehículo,
y ya puede no solamen e desplaza se él, sino ambién su amilia y sus ense es; luego domes ica á la
ue za de apo , como an es se había ap opiado la del caballo; y descub i á el ca il, y así con inua á
la e olución has a llega a la ac ual y complicada écnica del anspo e e es e.» A con inuación se
p egun a cómo ha podido llega a con igu a se la écnica, pa a lo que encuen a una iple espues a
de alidez simul ánea: a) Descub iendo el modo de some e y u iliza las ue zas de la Na u aleza (la
ue za del caballo, la del apo , la de la elec icidad); b) In en ando apa a os que amplíen los ó ganos
humanos (las uedas como p olongación de las pie nas); c) Obse ando la Na u aleza pa a se i se
de los enómenos o acciden es na u ales (con i iendo el sende o en pis a, la pis a en ca e e a, la
ca e e a en una calzada de doble ca il pa a cada sen ido de la ci culación, e c.).
4040
Albe o de la Fuen e Miguélez
Como ecalca la Sen encia pa cialmen e ansc i a, unas eces la ciencia p e-
cede a la écnica y o as la écnica p ecede a la ciencia: la plena subo dinación
de la écnica a la ciencia que p opugnó el posi i ismo cien í ico es insos enible;
pe o ampoco cabe la de ensa a ul anza de unos concep os pu os de ciencia y de
écnica como nociones adicalmen e sepa adas la una de la o a, sin ningún ipo
de elación en e ellas. «Ciencia pu a» y « écnica pu a» no son más que mi os
pues la dialéc ica de la in es igación cien í ica en modo alguno se a icula en é -
minos de subo dinación de la una a la o a o ice e sa. Semejan e plan eamien o
pie de odo sen ido cuando se e lexiona en o no a las siguien es ci cuns ancias:
1. Que el p og eso écnico-expe imen al no cons i uye más que uno de los
dos ac o es de la dialéc ica de la in es igación cien í ica, y no puede en
modo alguno sepa a se de dicha dialéc ica.
2. Que, aunque no se p oduzca una subo dinación de uno de los elemen os
del eje ciencia- écnica al o o, lo que sí se da en e ellos es una se ie de
ínculos inqueb an ables que ienen a es ablece con ca ác e ecíp oco un
in e cambio con inuado e inin e umpido de suge encias, con alidaciones,
in i aciones a abo da nue as in es igaciones, e c.
3. Que el desa ollo de esa dialéc ica no es á cons i uido po una me a acu-
mulación de da os y esul ados egis ados, sino po la consolidación
cons an e de las bases y de los mé odos de la in es igación cien í ica, po
la eno ación, en ocasiones e oluciona ia, de la es uc u a y con enido de
las eo ías de endidas has a un momen o dado, e incluso po la e lexión
ilosó ica sob e la ape u a del lenguaje cien í ico al lenguaje común.49
Pues bien, pa a ca ac e iza con enien emen e a la Es adís ica no bas a con
a i ma que se a a de una disciplina cien í ica po mé i os p opios, ni ampoco
con des aca , po añadidu a, su dimensión de ciencia auxilia o ins umen al de
o as que de ella se si en pa a su p opia consolidación, a ance y desa ollo: la
Es adís ica es ambién una e dade a écnica50 en el sen ido que a ese é mino
da la Sen encia del T ibunal Sup emo de 31 de mayo de 1999. Es un a e ú il, una
49 Vid. TORRE SERRANO, A.: La Es adís ica O icial en España, ob. ci ., págs. 43 y 44.
50 Ibídem, pág. 45: Concluye To e Se ano que la «Es adís ica es una écnica an es de se una me-
odología, y después de se una doc ina».
4141
La ac i idad es adís ica
he amien a que cons i uye un mé odo ca ac e ís ico aplicable (expe imen al o
no) siemp e que los a ibu os implicados o la na u aleza de los enómenos sob e
los que se u ilice sean suscep ibles de se aducidos en é minos numé icos.
La u ilidad que a ibuimos a la écnica es adís ica se pone de mani ies o en
múl iples ejemplos de la ealidad co idiana: si un p o eso iene un núme o
educido de alumnos pod á apela a su simple memo ia pa a eco da sus
nomb es y apellidos, sus ausencias, el p og eso de los conocimien os que han
ido asimilando, e c. Si en ez de un a puñado de pupilos, el mismo p o eso
u ie a que en en a se a clases con doscien os asis en es, se ía una au én ica
p oeza mnemo écnica u iliza el mismo sis ema pa a eco da las mismas ca e-
go ías de da os pa a odos y cada uno de sus alumnos; hab á de ecu i a un
lis ado o elación nominal de alumnos, y de un egis o de las asis encias y
ausencias, las cali icaciones ob enidas y demás de alles dignos de se egis a-
dos. En o as palab as, en es a segunda si uación el p o eso es á empleando
p ocedimien os que pod án se udimen a ios pe o que, indudablemen e,
cons i uyen he amien as de la écnica es adís ica: un censo nominal de sus
es udian es y una es adís ica de mo imien o o de ac i idades.
Lo mismo pod ía deci se si compa amos la ac i idad de un pequeño a e-
sano que conoce á pe sonalmen e a odos sus clien es y p o eedo es, sabe de
qué can idades de cada ma e ia p ima dispone en cada momen o y ambién a
cuán o asciende su p oducción, sus gas os y sus ganancias, e c. Sin emba go
una g an emp esa puede ene cen ena es o milla es de abajado es, p o ee-
do es, clien es, ealiza miles y miles de ope aciones come ciales y maneja
unas can idades de suminis os y p oducción que po amaño y luc uación
son incon olables sin algún ipo de ayuda o asis encia pa a la men e humana.
La emp esa con a á con iche os donde se inclui án los abajado es, los clien-
es y los p o eedo es, así como con unos egis os de ope aciones donde se
ano a án día a día los enca gos ecibidos, las en egas e ec uadas, la en ada
de ma e ias p imas, la salida de p oducciones e minadas, e c. Pa a di igi su
negocio, el emp esa io no end á más emedio que acudi a los ú iles es adís i-
cos. De aquí se puede deduci , como opina TORRE SERRANO,
que la Es adís ica, como écnica, su ge de modo espon áneo siemp e que un
homb e eje ce au o idad o ju isdicción sob e un g upo humano cualquie a
4848
Albe o de la Fuen e Miguélez
En el siglo XVII, a ias de las naciones eu opeas como Ingla e a, F ancia,
Holanda, o los es ados alemanes e i alianos, hacían múl iples es ue zos pa a
ob ene da os es adís icos que les pe mi ie an conoce la ue za de sus ique-
zas, a ando de e i a , en la medida de lo posible, el acaso de las gigan escas
emp esas que p e endían emp ende . España no pe maneció indi e en e a es e
mo imien o cien í ico y ampoco dejó de lado el cul i o de la Es adís ica, que
ya en onces, se había asumido como una pieza cla e pa a una buena Admi-
nis ación Pública. De hecho, esa p eocupación po dispone de un adecuado
conocimien o es aba plenamen e a aigada en nues os gobe nan es cuando
e a oda ía sólo emb iona ia en nues o en o no. En co espondencia con es e
sen i , en el año 1743 se enca gó al Ma qués de la Ensenada el Minis e io de
Hacienda, el cual comp obó de inmedia o que el sis ema ibu a io es ablecido
en A agón no había anulado la si uación p i ilegiada en que se encon aba con
espec o a las p o incias de Cas illa. El 10 de oc ub e de 1749, una Real Cédula
decla aba sup imidas las en as p o inciales y sus i uidas po una con ibución
única, semejan e al Ca as o de Ca aluña. Es a nue a con ibución no empe-
za ía a cob a se has a que queda an ul imados los abajos co espondien es al
Ca as o, cuyas ope aciones debían inicia se de o ma inmedia a y ealiza se
con la máxima apidez. La labo se plan eó y ejecu ó con las máximas ga an ías
de pe ección y en un plazo sa is ac o io. Po odas las ca ac e ís icas posi i as
con que se ma e ializó, ha sido cali icado como la p ime a ope ación censal
ealizada po el Es ado español con ines y mé odos genuinos de écnica es a-
dís ica.61 La ope ación ca as al y es adís ica emp endida po el Ma qués de la
Ensenada a dó ocho años en e mina se, inalizando, pues, con pos e io idad
a su p opia des i ución.62
En el einado de Ca los III no se descuida on los abajos es adís icos,
aunque en es e sen ido, los es ue zos de su Adminis ación se di igie on
los ocho millones (de dona i o), en i ud de las a e iguaciones que se hicie on de las ecindades del
Reino, el año 1591, pa a desde el año 1594 adelan e.
61 SANZ SERRANO, A.: Resumen His ó ico de la Es adís ica en España, ob. ci ., pág. 87. Ese da o,
con oda segu idad, jus i ica la poca esonancia que en aquel momen o u ie on los esul ados
ob enidos, condenándose al ol ido. Hoy con o man una colección de 672 olúmenes que ocupan
po comple o una de las salas del ci ado A chi o de Simancas.
62 Acaecida en junio del año 1754.
4949
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
pa icula men e a adqui i no icias gene ales de la población y de la indus ia
española. Es en es a época cuando concibe el Conde de A anda, con el auxilio
del Cle o, La Nume ación de Gen e pa a sabe el Es ado de Nues a Población,
abajo que es conocido como Censo de A anda o Censo de 1768. En él se
consigna, po p ime a ez, una iple clasi icación: po edades, es ado ci il y
es ado eligioso (se clasi icaba a los eclesiás icos según ue an secula es o egu-
la es). Po su es uc u a, es e Censo iene la apa iencia de un abajo de índole
pu amen e eclesiás ica, po que se ajus a a las ci cunsc ipciones episcopales, y
den o de és as, a los a zobispados espec i os. El Censo de 1768 a oja una
población de 9.307.804 habi an es.
En 1787, penúl imo año del einado de Ca los III, José Moñino, Conde
de Flo idablanca, ealizó el Censo de Población que oda ía lle a su nomb e.
Según es e amoso Censo, el núme o de habi an es en España en el año 1786,
incluidas las plazas de nues a sobe anía en O án, Ceu a y los P esidios meno-
es de Alhucemas y el Peñón, e a de 10.409.879 almas.
Du an e el einado de Ca los IV se acome ió el Censo de F u os y Manu-
ac u as de España e Islas Adyacen es, con e lexiones impo an es sob e la
es adís ica de cada una de las p o incias, hecho po el Depa amen o de Fomen o
Gene al del Reino y de la Balanza del Come cio. Es e impo an ísimo abajo
da a de 1799. Pese a sus de ec os, és e ue el p ime abajo que se hizo en
España comp endiendo odos los amos que no malmen e aba ca la Es adís-
ica, p esen ando da os de oda la Nación, pa a odas las p o incias y has a
pa a los pueblos más impo an es, con exp esión de oda clase de p oduc os.
El Depa amen o de Fomen o Gene al del eino y de la Balanza del Come cio,
ó gano esponsable de es e abajo, iene su o igen en una Memo ia que leyó
a Ca los IV, en 1789, el Sec e a io del Despacho de Hacienda, Ped o López de
Le ena. Finalmen e, es e loable ge men de un Depa amen o dedicado a las
Es adís icas O iciales se io de ini i amen e us ado po los a ales acon eci-
mien os de la Gue a de Independencia.
El año 1817 ma ca un e dade o pun o de in lexión en la ac i idad es adís-
ica o icial po que son cons an es los ejemplos de disposiciones no ma i as en
las que se ad ie e una cla a endencia de la Adminis ación Pública pa a o ma
una Es adís ica comple a, que pe mi ie a conoce la población y sus p incipales
5050
Albe o de la Fuen e Miguélez
elemen os de iqueza. Desde ese momen o, la egulación de las es adís icas o i-
ciales es una p eocupación pe manen e de las au o idades españolas.63
Desde 1846 hay un sen i gene alizado ela i o a la necesidad, no sólo de
egula , sino de egula iza de mane a uni o me y es able los ya impo an es
se icios de la Es adís ica en España, cuya labo se ía de e dade a base de
las ac i idades adminis a i as, de acue do con los a ances de la Es adís ica
como ciencia, y con las p ác icas ac edi adas en o as naciones eu opeas. De
algún modo, as di e sas icisi udes, ese pa ece acaba c is alizando en la
Comisión de Es adís ica Gene al del Reino que se c eó po Real Dec e o de
3 de no iemb e de 1856, que la ubicó o gánicamen e en la P esidencia del
Consejo de Minis os poniendo a su en e al p opio Je e del Gobie no, con
el enca go de o ma la Es adís ica gene al y aba cando odos los amos de
la Adminis ación del Es ado. El p ime abajo que emp endió la Comisión
de Es adís ica ue la ealización del Censo Gene al de la población española,
pa a lo cual se dispuso un empad onamien o gene al que debe ía p oduci se
en oda la nación simul áneamen e, conc e amen e, el 21 de mayo de 1857.
Po Real Dec e o de 30 de sep iemb e de 1858, se ap obó y mandó publica el
esul ado de los abajos censales, que señalaban a la Península e islas adyacen-
es una población de 15.464.340 habi an es.
Median e el Real Dec e o de 15 de julio de 1865, se eo ganizó, den o
de la P esidencia del Consejo de Minis os, la pa e di ec i a del amo de la
Es adís ica. A eno de es e Real Dec e o, el Se icio Gene al de Es adís ica,
quedó cons i uido po una Di ección Gene al de Es adís ica y una Jun a
Gene al. T as di e sas icisi udes y al e aciones de adsc ipción o gánica po
Dec e o de 19 de junio del año 1873 se sup imió la Di ección de Es adís ica
63 Ci emos algunos de los múl iples ejemplos que demues an esa olun ad: el Dec e o de las Co -
es, de 27 de ene o de 1822, po el que se hace la di isión p o incial del e i o io español, cuyo
a ículo 17 con enía el Censo de la Población, que se calculaba pa a cada una de las p o incias,
esul ando un o al de 11.661.980 habi an es. El 25 de junio de 1822, las Co es enca gan al Sec e-
a io de la Gobe nación de la Península la o mación de la Es adís ica y Ca as o del Reino. El 21
de sep iemb e de 1835 se dic a un Real Dec e o sob e el modo de cons i ui y e o ma las Dipu-
aciones p o inciales, señalando como uno de sus p incipales debe es, el de euni y suminis a
los da os del Censo y de la Es adís ica; disposición que complemen aba lo dispues o po el Real
Dec e o de 23 de julio de 1835, pa a el a eglo p o isional de los Ayun amien os, que impuso a
los Alcaldes la obligación de lle a egis os de nacidos, casados y allecidos, y a los Municipios,
el debe de acili a no icias, si se las pidie en, pa a o ma el Censo de población.
5151
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
y se dispuso que el ecien emen e c eado Ins i u o Geog á ico, además de
con inua los abajos que enía encomendados, aba case de igual modo los
de la Es adís ica gene al, omando pa a ello el nomb e de Ins i u o Geog á-
ico y Es adís ico, es ablecimien o cien í ico que dependía inmedia amen e
del Minis e io de Fomen o. Cie amen e es a en idad u o bas an e más de
«geog á ica» que de «es adís ica», debiéndose espe a has a el 20 de julio de
1877 pa a acome e un nue o ecuen o gene al de i iendas y habi aciones
que si ie a de base a un nue o censo (no se había ealizado ninguno desde
1860).
El Di ec o del Ins i u o Geog á ico y Es adís ico había anunciado, en el
P ólogo del Censo de 1877 su p opósi o de lle a a cabo el 31 de diciemb e de
1885, un nue o ecuen o de la población de España, pa a hace lo coincidi con
las naciones de nues o en o no que habían adop ado el c i e io de hace sus
espec i os Censos en los años e minados en cinco o en ce o. Sin emba go, se
conside ó que el año 1885 es aba demasiado p óximo, mien as que el año 1890
suponía una demo a no deseable. La Ley de 18 de junio de 1887 o denó que
los Censos ue an decenales y dispuso que el p óximo ecuen o de la población
u iese luga en 31 de diciemb e. Se publica on sus Resul ados p o isionales
po Real Dec e o de 27 de junio de 1889, que los decla ó o iciales. Ul imados
los abajos de ec i icación y clasi icación, apa eció el Tomo P ime o del Censo
De ini i o, au o izado po Real dec e o de 26 de sep iemb e de 1891. Al año
siguien e apa eció el Tomo II. La población de los e i o ios con emplados
ascendía a 17.565.632 habi an es.
En 1898, as la gue a con a los Es ados Unidos de Amé ica, la si uación
de c isis económica y inancie a e a especialmen e aguda: e a imp escindible
inicia un pe íodo de e o mas que die an luga a una econs i ución eco-
nómica y inancie a y la Es adís ica Pública ambién se io a ec ada po ese
p oceso. Po un Real Dec e o de echa 1 de oc ub e de 1901, se es ableció la
o mación de las Es adís icas o iciales, con uni icación, compilación y publi-
cación de las mismas. Es es a disposición quedó es ablecido que la Di ección
Gene al del Ins i u o Geog á ico y Es adís ico o ma a –con algunas sal eda-
des– odas las Es adís icas o iciales. Desde es e momen o se an ap obando
dis in as disposiciones que encomiendan al Ins i u o la ealización de abajos
5252
Albe o de la Fuen e Miguélez
como la Es adís ica del Mo imien o in e io de España64 o la Es adís ica del
Mo imien o Social de la Población.65
La Ley de 15 de mayo de 1920 es ableció que se e i icase el Censo de Pobla-
ción de España el 31 de diciemb e del ci ado año, y que los empad onamien os
sucesi os u ie an luga cada diez años, en igual echa. La o mación de los
censos co e ía a ca go del Minis e io de Ins ucción Pública y Bellas A es,
po medio del Ins i u o Geog á ico y Es adís ico.
Du an e la II República, se p oduje on di e sas e o mas de calado del
Se icio de Es adís ica que seguía dependiendo de la Di ección Gene al del
Ins i u o Geog á ico, Ca as al y de Es adís ica. Pe o jun o a ellas, ale la pena
menciona que en el Tí ulo V del Reglamen o pa a la ejecución de la Ley de 29
de no iemb e de 1931, ela i a a la colocación ob e a, se daban no mas sob e
el uncionamien o y o mación de es adís icas sob e las demandas y o e as de
abajo, ealizadas po las O icinas de Colocación, dependien es del Minis e io
de T abajo, así como pa a la o mación de los llamados Censos P o esionales.
Con el inicio de la Gue a Ci il, el 18 de julio de 1936, España queda di i-
dida en dos zonas en en adas. En la epublicana pe manece, inicialmen e,
el Se icio Gene al de Es adís ica. Sus unciona ios son asladados p og e-
si amen e a las Secciones P o inciales de Es adís ica de aquellas p o incias
que se man ienen leales al égimen epublicano. El Cen o Supe io de Es a-
dís ica que cons i uía los se icios cen ales de la adminis ación es adís ica
epublicana, conse a po un iempo su emplazamien o en Mad id, pe o en el
anscu so de la Gue a se aslada, p ime o a Valencia, y después a Ba celona,
has a que es a ciudad se inco po a a la zona nacional, signi icando es e hecho,
en la p ác ica, el inal de su andadu a.
En el bando nacional, se dic a la Ley de 30 de ene o de 1938, que o ganiza
la Adminis ación Cen al del Es ado en Depa amen os minis e iales, en e
ellos el Minis e io de O ganización y Acción Sindical, al que se asignó la com-
pe encia es adís ica a a és de la Comisión de T abajo. Po Dec e o de 13 de
mayo de 1938, se cons i uye en el an edicho minis e io el Se icio Nacional
64 Encomendada po Real Dec e o de la P esidencia del Consejo de Minis os, de 23 de agos o de
1906.
65 Po Real O den, de 11 de ene o de 1908.
5353
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
de Es adís ica, es ableciendo que la ecogida de da os se ha á a a és de la
O ganización Sindical. El Dec e o de 18 de agos o de 1939 o ganizó el nue o
Minis e io de T abajo c eando una Subsec e a ía de la que dependían, en e
o os se icios, la Di ección Gene al de Es adís ica.
Fue on múl iples los ac o es que aconsejaban en los p ime os años
cua en a acome e la a ea de edac a un nue o ex o legal que egulase
y o ganizase la Es adís ica O icial. És os han sido obje o de análisis igu-
oso po Fe nando CELESTINO REY,66 cuyo es udio nos se i á de guía
pa a explica la génesis del Ins i u o Nacional de Es adís ica. En esumen,
puede deci se que el o denamien o ju ídico igen e cons i uía, en el ámbi o
de la o ganización y desa ollo de la unción es adís ica pública, un abso-
lu o caos no ma i o. Téngase p esen e que la legislación es adís ica que se
encon aba igen e en 1941 e a la que egulaba la es uc u a o gánica y las
unciones de la Di ección Gene al de Es adís ica. No obs an e, al no habe
sido dic ada disposición de oga o ia alguna de la legislación an e io , ni en
el momen o de ins i ui se la ci ada Di ección Gene al, ni an e io men e, en
1938, al c ea se el Se icio Nacional de Es adís ica, la no ma i a an e io a
julio de 1936 debía en ende se igen e, en odo aquello que no se opusiese a
la p omulgada con pos e io idad. Se hacía necesa ia, pues, una no ma que
cla i icase el pano ama de es a egulación. Además, la endencia del Es ado a
un ue e in e encionismo en la ac i idad económica, exigía la exis encia de
un o ganismo es a al es adís ico de o den supe io que pudie a hace en e
a dos necesidades acucian es: la cen alización de los se icios y su depen-
dencia di ec a de la P esidencia del Gobie no. La p ime a e a un equisi o
de ca ác e écnico, y la segunda cons i uía la base ju ídica imp escindible
pa a alcanza una coo dinación e icaz de los abajos es adís icos ealizados
po los Minis e ios y o os o ganismos o iciales. También en el plano in e -
nacional podía cons a a se la exis encia de una endencia al es ablecimien o
de un ó gano cen al de es adís ica con compe encias de coo dinación en
es a ma e ia, y no sólo en los países con un égimen o ali a io; esa línea
de ac uación ambién se mani es aba en países con impo an e adición
66 Vid. CELESTINO REY, F.: «Ma co Ins i ucional: La T ami ación Legisla i a de la Ley de Es adís-
ica de 1945», Es adís ica Española, Vol. 44, núm. 151, 2002, págs. 445 a 463.
5454
Albe o de la Fuen e Miguélez
democ á ica.67 O a cues ión que debía se esuel a e a el p oblema de la
duplicidad de o ganizaciones es adís icas del es ado, sin que la no ma i a
p opo cionase las cla es pa a un adecuado enga ce legal y coo dinación
en e ellas: la Di ección Gene al de Es adís ica po un lado, y el ó gano es a-
dís ico de la O ganización Sindical, el Se icio Nacional de Encuad amien o
y Colocación.68
De odo ello se e a conscien e en 1941, momen o en el que se dio inicio a
los abajos p epa a o ios de la nue a Ley de Es adís ica. No obs an e, hubo
que espe a a la celeb ación del Pleno pa a ap oba los P esupues os Gene ales
del Es ado de 1946 que u o luga el 29 de diciemb e de 1945, pa a que se ap o-
base en el mismo, sin deba e, la Ley sob e o ganización de la Es adís ica o icial
y c eación del Ins i u o Nacional de Es adís ica. De acue do con la nue a Ley,
se ían unciones p opias del Ins i u o Nacional de Es adís ica la elabo ación,
publicación y análisis e in e ención de las Es adís icas demog á icas, econó-
micas, sociales y de pu a in es igación. También le compe ía la o mación de
nue as es adís icas, la in e ención e inspección de los Pad ones municipales,
la coo dinación gene al de los Se icios es adís icos, la in o mación es adís ica
in e nacional y las elaciones con los Cen os es adís icos de países ex an-
je os. El Reglamen o de la Ley de Es adís ica es ableció el necesa io enga ce
adminis a i o en e el Ins i u o Nacional de Es adís ica y el Se icio Sindi-
cal de Es adís ica en lo ela i o a las es adís icas de p oducción (indus iales),
desa ollando el a ículo 5º de la Ley de Es adís ica.69
67 E a el caso de los Es ados Unidos de Amé ica, donde, en 1933, se c ea la O icina Cen al de Es a-
dís ica, con la inalidad de ob ene la in o mación necesa ia pa a diseña una polí ica económica
que comba iese las d amá icas consecuencias de la G an Dep esión de 1929. También cabe ci a
el caso de G an B e aña, que c ea ambién una O icina Cen al de Es adís ica den o del Gabine e
de Gue a.
68 E a u gen e es ablece legalmen e el epa o de compe encias es adís icas en e el Es ado y la
o ganización p opia del Pa ido, dado que, po ejemplo, en el Tí ulo XIII del Fue o del T abajo, su
pun o oc a o es ablecía: «Co esponde a los Sindica os suminis a al Es ado los da os p ecisos
pa a elabo a las es adís icas de la p oducción». Podía in e p e a se, pues, que co espondía a los
Sindica os el monopolio de la ac i idad es adís ica de ca ác e económico.
69 Cuyo eno e a el siguien e: «La Adminis ación local y la O ganización Sindical p es a án la ne-
cesa ia colabo ación al Ins i u o pa a la o mación de las es adís icas de población y p oducción,
en a monía con las leyes de Adminis ación local y el Fue o del T abajo». De hecho, el a ículo
127 del Reglamen o disponía que «la unción de suminis a da os p ecisos pa a la es adís ica de
5555
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
El Ins i u o Nacional de Es adís ica ha pe manecido esencialmen e impe -
u bable al paso del iempo: sin su i modi icaciones o gánicas ascenden es,
ha pe manecido como una Di ección Gene al del Minis e io de T abajo,
p ime o, y del de Economía y Hacienda, pos e io men e. Los pila es de la
es adís ica o icial que había cimen ado con solidez la Ley de Es adís ica de
1945 y su Reglamen o de 1948 pe mi ie on el desa ollo de esa unción es a al
con no malidad du an e los siguien es ein a años.70 Pe o la p omulgación
de la Cons i ución en 1978 ajo consigo epen inamen e que esa no ma i a
–y especialmen e la Ley, que había sido conside ada i uosa «pied a angu-
la »71 de la ac i idad es adís ica pública– quedase absolu amen e des asada: se
hacía necesa ia una nue a no ma i a que se adap ase a las nue as ci cuns an-
cias, ales como la p eocupación ciudadana po la p o ección de su de echo
undamen al a la in imidad pe sonal y amilia , los pelig os de i ados de la u i-
lización de los medios in o má icos –en cons an e y acele ada e olución y cuyo
po encial comenzaba a a isba se–, el desa ollo compe encial de las Comuni-
dades Au ónomas en ma e ia es adís ica, o la siemp e c ecien e necesidad de
in o mación cuan i a i a po pa e de los pode es públicos. Es o p o ocó que
an es de inaliza la década de los años se en a ya se comenzasen a discu i
las o ien aciones undamen ales que debía segui la nue a legislación en la
ma e ia, y que du an e los años ochen a se p epa asen di e sos bo ado es de
an ep oyec o de ley de Es adís ica. Pues o que la e o ma buscaba palia una
se ie de obs áculos y dis unciones de las que se habían ido omado conciencia
en el desa ollo de la ac i idad es adís ica o icial (acen uados, especialmen e,
p oducción, asignada a los Sindica os en el pun o 8 de la decla ación XIII del Fue o del T abajo,
se á eje cida po el Se icio Sindical de Es adís ica», mien as el a ículo 132 p ecisaba que «los
da os que equie a el Se icio Sindical de es adís ica se conside a án como da os eque idos po
el Ins i u o a los e ec os de la colabo ación pública egulada en el capí ulo XVII». Po an o, la
po es ad es adís ica en es a ma e ia seguía siendo del Ins i u o Nacional de Es adís ica, siendo
únicamen e el eje cicio de la misma lo que e a obje o de delegación.
70 Ese uncionamien o egula no signi ica que no se hicie a necesa ia, en el anscu so de an p o-
longado pe íodo de iempo, la ap obación de no mas legales y eglamen a ias que inie on a
p ecisa , e o za o modula la egulación o iginal, especialmen e en cues iones elacionadas con
la cen alización, la coo dinación, la no malización y el uncionamien o gene al del sis ema es a-
dís ico nacional.
71 ROS JIMENO, J.: «La Ley de 1945, pied a angula de la es adís ica en España», Re is a Es adís ica
Española, núm. 53, núme o ex a conmemo a i o de los 25 años de la Ley de Es adís ica, 1971.
5656
Albe o de la Fuen e Miguélez
po la si uación o iginada po la dis ibución de compe encias p e is a po
la Cons i ución y po la asunción de compe encias ealizada po los di e sos
Es a u os de Au onomía) y aquélla es aba a dando en llega a buen pue o,
las de iciencias del sis ema en ez de esol e se se habían ido inc emen ando.
Finalmen e, la e o ma acabó c is alizando en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de
la Función Es adís ica Pública.72
La LFEP ajo consigo, con su en ada en igo , el mayo cambio que había
su ido el Ins i u o Nacional de Es adís ica en oda su his o ia, pasando a
con igu a se como un o ganismo au ónomo de ca ác e adminis a i o, con
pe sonalidad ju ídica y pa imonio p opio, adsc i o al Minis e io de Economía
y Hacienda (de acue do con la es uc u a minis e ial de aquel momen o). Po
lo que se e ie e a la o ma en que la LFEP abo da la egulación del desa ollo de la
unción es adís ica pública (es a al) end emos la opo unidad de e e i nos a ello más
adelan e, cuando a emos de los p incipios p opios de es a ac i idad.
II. El concep o de unción es adís ica pública
Nos en en amos a una exp esión cons i uida po es palab as: « unción»,
«es adís ica» y «pública». Es de supone que la combinación de los es é minos
designe con p ecisión una ealidad, sea cual ue e su na u aleza; a a emos de
indaga , en una p ime a ap oximación, a qué se es é haciendo e e encia pa -
iendo, pa a ello, de una b e e e lexión semán ica sob e los signi icados que a
cada uno de es os ocablos pueda co esponde . Nos apoya emos, ¿cómo no?,
en las de iniciones que nos p opo ciona el Dicciona io de la Lengua Española.
Del concep o de es adís ica ya nos ocupamos ampliamen e en el epíg a e
an e io . Reco demos, no obs an e, que a dicha palab a, el ci ado Dicciona io,
en su igésima p ime a edición, le a ibuye las siguien es acepciones:
(De es adis a.) . Censo o ecuen o de la población, de los ecu sos na u ales e
indus iales, del á ico o de cualquie o a mani es ación de un Es ado, p o in-
cia, pueblo, clase, e c. 2. Es udio de los hechos mo ales o ísicos que se p es an
a nume ación o ecuen o y a compa ación de las ci as a ellos e e en es. 3.
72 Publicada en el BOE núm. 112, de 11 de mayo.
5757
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
Ma . Ciencia que u iliza conjun os de da os numé icos pa a ob ene in e encias
basadas en el cálculo de p obabilidades.
Po lo que espec a a « unción», si p escindimos de aquellas de iniciones
que de mane a ob ia ca ecen de elación con el concep o que p e endemos
delimi a , encon amos la siguien e de inición: «(Del la . unc io, -onis.) . 2.
Capacidad de acción o acción p opia de los ca gos y o icios».
De lo an e io se desp ende su ca ác e de ac i idad, cie a o po encial,
pe o ineludiblemen e impu able a los se es humanos, bien sean és os consi-
de ados indi idualmen e, bien o mando pa e de g upos o colec i idades; sin
emba go, si se a a de una ac uación de un suje o singula men e con emplado,
és e ope a á necesa iamen e en el ámbi o de la sociedad, dado que sólo en su
seno cob a sen ido el desempeño de ca gos u o icios. Además, como ac i idad
exclusi amen e humana, en su p opia na u aleza pod emos encon a los as-
gos de su ca ác e oli i o e in elec i o: se pone o puede pone se en ma cha
po un ac o de la olun ad, no po una exigencia de la Na u aleza; y en su desa-
ollo es p ecisa la pa icipación del aciocinio p opio del homb e.
Si cen amos aho a nues a a ención en la palab a «pública», a ella se e ie e
el Dicciona io de la Lengua Española en los siguien es é minos:
público, ca. (Del la . publicus.) adj. No o io, pa en e, mani ies o, is o o sabido
po odos. 2. Vulga , común y no ado po odos. (…). 3. Aplícase a la po es ad,
ju isdicción y au o idad pa a hace una cosa, como con apues o a p i ado. 4.
Pe enecien e a odo el pueblo. (…). 9. m. Común del pueblo o ciudad. (…).
Dos ca ac e ís icas pod ían, pues, a ibui se a la unción es adís ica po el
hecho de se pública: a) su ca ác e colec i o, de la sociedad humana, enga
dado dicho asgo po que iene a és a como obje o de la ac i idad en que con-
sis a, po que a ella pe enecen, en su conjun o, los esul ados que puedan
ob ene se o po que és os sean o puedan se conocidos po la comunidad glo-
balmen e conside ada; b) que es á espaldada po un pode o au o idad que
me ece el cali ica i o de público, po con aposición a las inicia i as que, pese
a se colec i as, no se lle an a cabo con semejan e cobe u a.
Si enemos en cuen a que las de iniciones de es adís ica que la desc iben
como una ac i idad o como un p oduc o de esa ac i idad ya inco po an
6464
Albe o de la Fuen e Miguélez
y e e en es a los hechos sociales que cualquie indi iduo o en idad puede po
su pa e ecoge ; c) en cuan o la Adminis ación es, a la ez, suje o y obje o de
la Es adís ica, ap eciando, numé icamen e, los hechos sociales en que ya haya
in e enido, en i ud de su unción p opia:
a. En el p ime concep o es á la Es adís ica de los se icios públicos como
ales, . g .: los es ados anuales que o man los Minis e ios y eúne la P esi-
dencia del Consejo, de expedien es incoados y despachados po ellos.
b. En el segundo concep o, la Adminis ación pública es udia di ec amen e los
hechos sociales po la ín ima elación que ienen con el in e és del Es ado
y con la ealización de su in, po que pa ece lógico que la Adminis ación
desee conoce la Sociedad cuyos ines a a p omo e . Así, la Es adís ica
demog á ica, la e i o ial y la Es adís ica del abajo, co esponden a es a
pa e de la Es adís ica adminis a i a, pues o que se e ie en a hechos socia-
les que no es el Es ado el único que puede es udia .
c. En el e ce concep o, la Adminis ación pública conoce los hechos sociales
a a és y con ocasión de los se icios públicos. Es a es una o ma in e me-
dia de Es adís ica adminis a i a, pe o se di e encia en que no los con iene
como ales, sino po su con enido social, y se asemeja a la segunda en que
es udia los hechos sociales, di e enciándose de ella en que no los conside a
di ec amen e, sino dela ados po el se icio público. En es e g upo c eemos
que pueden conside a se las es adís icas o iciales de ca ác e especial: es a-
dís ica judicial, sani a ia, peni encia ia, de ins ucción pública, e c.80
T as la en ada en igo de la LFEP de 1989, el p o eso SOUVIRÓN MORE-
NILLA, en su magní ico abajo «Conside aciones sob e la unción es adís ica
pública y su égimen», al abo da qué debe en ende se po la unción que da
í ulo a su a ículo de ec a, de inmedia o, que la ley es a al egulado a, la ci ada
Ley 12/1989, de 9 de mayo, no p opo ciona un de inición exp esa de aquélla,
mien as que la legislación de las Comunidades Au ónomas «la de ine con más
de alle desc ibiendo su con enido ma e ial»81 en unas cuan as ocasiones. Pe o
80 ROYO VILLANOVA, A. y ROYO VILLANOVA, S.: Elemen os de De echo Adminis a i o, omo I,
26ª edición, Lib e ía San a én, Valladolid, 1964/1965, págs. 371 y 372.
81 SOUVIRÓN MORENILLA, J. M.: «Conside aciones sob e la Función Es adís ica Pública y su
égimen», Re is a de Adminis ación Pública, núm. 134, Mayo-agos o, 1994, pág. 426.
6565
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
a la ho a de de ini po sí mismo la unción es adís ica pública, es deci , de
p ecisa aquellas ca ac e ís icas que nos pe mi i ían iden i ica la sin luga a
dudas, lo e i a, limi ándose a de e mina cuál se ía su obje o:
Conjugando los asgos con encionales de la es adís ica como ciencia y los
obje i os legalmen e asignados a dicha unción pod íamos deci que la
misma iene po obje o la desc ipción de los enómenos colec i os y de la
ealidad social median e la ecopilación, elabo ación y o denación sis emá-
ica de da os así como la ob ención, p esen ación, publicación y di usión de
esul ados, a a és de las co espondien es acciones de plani icación y ejecu-
ción es adís icas.82
Y es que, como puede ap ecia se en la de inición que, como p ime a
ap oximación al concep o de la unción es adís ica pública, a en u amos a
p opone al inicio del p esen e capí ulo, és a se conc e a simul áneamen e en
una dimensión obje i a, ma e ial, la que espléndidamen e plasma el p o eso
SOUVIRÓN, pe o combinada con o a subje i a, o mal: qué suje os son los
llamados a desa olla la. Y como ya quedó apun ado, és os deben se en es que
pa icipen, o men pa e o es én ampa ados po el pode público.
Resul a cie amen e llama i o que cues e an o encon a la cons a ación
exp esa de es a ci cuns ancia; quizás se pe cibe como un hecho an ob io que
no esul a necesa io ni menciona lo. De cualquie mane a, las e e encias que
lo con i man, aunque escasas, son cla as. En la LFEP, po ejemplo, el a ículo
23 es ablece:
La unción es adís ica pública se desa olla á en el ámbi o de la Adminis a-
ción del Es ado po el Ins i u o Nacional de Es adís ica, el Consejo Supe io
de Es adís ica y las unidades de los di e en es Depa amen os minis e iales y
de cualesquie a o as en idades públicas dependien es de la misma a las que se
haya encomendado aquella unción.
Como puede obse a se, el ca ác e público de los o ganismos, en idades
y unidades que se elacionan como suje os de la unción es adís ica pública
82 Ibídem, págs. 426-427.
6666
Albe o de la Fuen e Miguélez
es a al esul a absolu amen e incues ionable. En la misma di ección cabe loca-
liza algún a ículo en la legislación au onómica, como ocu e con las leyes
es adís icas mad ileña,83 ex emeña,84 mu ciana,85 cana ia,86 na a a,87 iojana,88
as u iana,89 cas ellano-leonesa,90 cas ellano-manchega,91 gallega92 y alenciana.93
En la doc ina, la con undencia con que se mani ies a MEREDIZ MON-
TERO no deja luga a dudas, pues al e e i se a la es adís ica o icial en España
ecalca que és a es á
ci cunsc i a, pues, a la ac i idad es adís ica lle ada a cabo po los o ganismos
públicos de la adminis ación española, sin conside a la que a lo la go del
iempo ha sido emp endida po ins i uciones p i adas, sociedades económicas,
uni e sidades, in es igado es cien í icos y a iadas clases de o ganizaciones.94
83 A ículo 2 de la Ley 12/1995, de 21 de ab il, de Es adís ica de la Comunidad de Mad id.
84 A ículo 1.2.b) de la Ley 4/2003, de 20 de ma zo, de Es adís ica de la Comunidad Au ónoma de
Ex emadu a.
85 A ículo 1.2 de la Ley 6/2002, de 25 de junio, de Es adís ica de la Región de Mu cia.
86 A ículo 1.2 y a ículo 2 de la Ley 1/1991, de 28 de ene o, de Es adís ica de la Comunidad Au ó-
noma de Cana ias.
87 A ículo 1.2.b) de la Ley Fo al 11/1997, de 27 de junio, de Es adís ica de Na a a.
88 A ículo 1.2 y a ículo 2.2 de la Ley 2/2005, de 1 de ma zo, de Es adís ica de La Rioja.
89 A ículo 2.1.b) de la Ley 7/2006, de 3 de no iemb e, de Es adís ica del P incipado de As u ias.
90 A ículo 1 de la Ley 7/2000, de 11 de julio, de Es adís ica de Cas illa y León.
91 A ículo 1, apa ados 1 y 2 de la Ley 10/2002, de 21 de junio, de Es adís ica de Cas illa-La Mancha.
92 A ículo 3 de la Ley 9/1988, de 19 de julio, de Es adís ica de Galicia, si bien no e e ida a la es a-
dís ica pública, sino a la es adís ica «o icial».
93 A ículo 1, apa ados 2 y 3, de la Ley 5/1990, de Es adís ica de la Comunidad Valenciana.
94 MEREDIZ MONTERO, A.: His o ia de la es adís ica o icial como ins i ución pública en España,
Ins i u o de Es adís ica de Andalucía, Se illa, 2004, pág. 23. Llama la a ención que el au o no
duda en exclui del ámbi o de la es adís ica o icial a las uni e sidades, dejando de lado si son o
no públicas y si és as úl imas pueden se conside adas en alguna medida Adminis ación pública.
En endemos que la exclusión ae causa de que cuando es as en idades ac úan en ma e ia es adís-
ica en un plano pu amen e cien í ico o académico, no es án e dade amen e in es idas del pode
público ca ac e ís ico de la Adminis ación. Añadi emos que el au o pe ila de ini i amen e su
concep o de la es adís ica o icial con el siguien e comen a io: «La exp esión es adís ica o icial nos
si e ambién pa a delimi a el con enido del es udio en o os aspec os: se pone el én asis en la
desc ipción de los enómenos colec i os, especialmen e demog á icos, sociales, económicos y
medioambien ales, y su p ime análisis in e p e a i o, dejando al ma gen los análisis más p o un-
dos, las p e isiones y, en gene al, las p oyecciones, así como la es adís ica aplicada a la in es iga-
ción en las ciencias na u ales (diseño de expe imen os, con as e de hipó esis, e c.)».
6767
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
Así pues, hab emos log ado iden i ica la unción es adís ica pública an o
desde el pun o de is a obje i o, al econoce que su campo de ac uación iene
el con enido que desc ibía el p o eso SOUVIRÓN, como desde la pe spec i a
subje i a, al incula su desa ollo a la ac uación de los pode es públicos.
Aho a bien, es a úl ima no a nos exige alguna o a conside ación: ¿bas a
con que la ac i idad es adís ica sea desa ollada po una en idad de ca ác e
público pa a que se pueda habla de unción es adís ica pública? O dicho de
o o modo: ¿qué ma ices apo a el que sean los pode es públicos los que asu-
man semejan e esponsabilidad?; e incluso: ¿po qué se an oja imp escindible
que sean p ecisamen e és os los que la lle en a cabo? ¿No pod ían ealiza la de
igual modo simples suje os p i ados?
III. La na u aleza de la unción es adís ica pública
1. La unción es adís ica pública como ac i idad de los pode es públicos
Con ca ác e p e io, an es de in en a esponde las p egun as que queda-
on apun adas en el úl imo pá a o del an e io apa ado, se ía con enien e
plan ea nos a qué nos es amos e i iendo cuando hablamos de pode público; si
alcanzásemos una espues a ní ida pod íamos es ablece qué ca ac e iza incon-
undiblemen e la ac i idad del pode así cali icado o, más ap opiadamen e, de
los suje os in es idos del mismo. Y en la misma línea de e lexión, es a emos
en condiciones de ap ecia si lo que p ocu a la unción es adís ica pública no
pod ía log a se po o as ías, ajenas a la p opia idea del pode público.
HOBBES conside aba el pode como el conjun o de medios de que un
indi iduo dispone pa a consegui un bien apa en e; end ía así a implica la
capacidad eal pa a hace algo. En ese sen ido es en el que se puede habla de
«pode sob e la na u aleza». Pe o sin más adi amen os no se es a ían indicando
los lími es que pe mi i ían di e encia el pode del conjun o de ecu sos ma e-
iales y espi i uales que pueden emplea se pa a consegui un in cualquie a.95
Si podemos iden i ica el pode , dis inguiéndolo de las simples capacidades
o o gadas po la Na u aleza, se debe a su ca ác e eminen emen e social: el
95 Vid. TORRES DEL MORAL, A. Y OTROS: De echo Polí ico (I), 4ª edición, UNED, Mad id, 1989, pág. 59.
6868
Albe o de la Fuen e Miguélez
pode es un hecho social, in e humano,96 lo que p esupone una elación en e
pe sonas.97 Pode end ía a se la capacidad de algunas pe sonas de p o oca ,
po el medio que sea, obediencia en o as pe sonas.98
Pe o además, ocu e que en oda sociedad pueden descub i se los indicios
que ponen de mani ies o la p esencia del pode , po mucho que és e sea más
una idea que una ealidad ísica.99 Cabe, po an o, habla de una cie a gene-
alidad de los enómenos del pode y de su o ganización, en co espondencia
con una p esun a exigencia de la na u aleza humana, al menos cuando és a se
desen uel e en comunidad. Es o ha lle ado a SAIZ VALDIVIELSO a cali ica
al pode de hecho na u al, uni e sal y necesa io.100
Sin emba go, aunque odo pode sea elacional y social, no odo pode ha
de se «polí ico», ni «público». El pode pasa á a se concep uado como al
cuando en él concu an un de e minado aspec o inalis a y o o ins umen al.
La dimensión inalis a hace e e encia a que si pa imos de la admisión de que
no exis e sociedad humana que no es é some ida a con inuas ensiones y an a-
gonismos, hab emos de in e i que la subsis encia de odas ellas depende á de
la c eación y man enimien o de los medios, p ocedimien os y no mas suscep-
ibles de halla soluciones o, cuando menos, de media en aquellos con lic os.
El ámbi o de lo polí ico iene delimi ado p ecisamen e po la «ac i idad de
di ección, o denación y egulación de las acciones sociales, enden e a a enua
o e i a las mani es aciones con lic i as y enden e, asimismo, a p omo e
96 Ibídem, pág. 59.
97 Vid. GONZÁLEZ CASANOVA, J. A.: Teo ía del Es ado y De echo Cons i ucional, 1ª edición, VI-
CENS Uni e sidad, Ba celona, 1980, pág. 21.
98 Vid. SAIZ VALDIVIELSO, A. C.: Iniciación al es udio del De echo Polí ico, Uni e sidad de Deus-
o, Bilbao, 1994, pág. 27.
99 Vid. GONZÁLEZ CASANOVA, J. A.: Teo ía del Es ado..., ob. ci ., pág. 17.
100 SAIZ VALDIVIELSO, A. C.: Iniciación al es udio del De echo Polí ico, ob. ci ., pág. 27. El au o
añade sob e el pode : «El pode se unda en el consen imien o. Ac o de pode , en é minos muy
gene ales es aquella decisión que in luye en la conduc a de o o o de o os homb es. Cualquie
manda o (o p ohibición) que se di ige a o os homb es supone el aca amien o o la acep ación po
es os homb es de la o ma de conduc a que se les impone. Y es e aca amien o u obediencia es un
enómeno mo al que supone una capacidad de pe suasión en quien manda y un ac o olun a io
del que obedece. El que obedece puede habe sido coaccionado, pe o, como decían los omanos,
“aunque coaccionado lo quiso, po que p e i ió obedece a padece el mal con que se le amenaza-
ba”. En odo ac o de pode hay siemp e una p opo ción a iable de pe suasión y de coacción.»
6969
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
y asegu a la colabo ación y coope ación»,101 y odo ello, con el obje i o de
log a la conse ación y supe i encia de la o ganización social. El pode polí-
ico con igu a y egula iza, a al e ec o, las conduc as que ienen luga en el
seno de la comunidad que lo ha cons i uido.102
La dimensión ins umen al del pode polí ico, es deci , el medio ca ac e-
ís ico del que se si e pa a log a el in de la p ese ación de la sociedad es
la coacción: el denominado común de odo pode que conside emos polí ico
supone la posibilidad del uso o la u ilización e ec i a de la ue za, de medios
coe ci i os.103 La coacción implica la exis encia de una amenaza que se apoya á
o es a á espaldada po la ue za ma e ial que el pode es capaz de mo iliza .
Pe o de igual o ma, el ecu so a la ue za puede llega a p oduci se, de se
p eciso, sin que cons i uya una necesidad en cualquie si uación. Lo con a io
se ía an o como deci que el pode polí ico se impone con a la olun ad de
la población sob e la que ac úa y a la que, de algún modo, debe ep esen a . A
ello se e ie e GONZÁLEZ CASANOVA cuando a i ma que el pode polí ico
ha de se coe ci i o, pe o ambién consensuado.104
101 TORRES DEL MORAL, A. Y OTROS: De echo Polí ico..., ob. ci ., pág. 62.
102 Vid. SAIZ VALDIVIELSO, A. C.: Iniciación al es udio del De echo Polí ico, ob. ci ., pág. 28. «La
con i encia humana es un p oceso de acciones que sólo pueden se cohe en es y p e isibles en la
medida en que es én no malizadas a a és de p ecep os decla ados como obliga o ios», explica
el au o . Noso os añadi íamos que es p ecisamen e el pode polí ico el que iene la capacidad de
decla a la obliga o iedad de esas no mas.
103 Vid. ibídem, pág. 27.
104 Vid. GONZÁLEZ CASANOVA, J. A.: Teo ía del Es ado…, ob. ci ., pág. 25. El au o encuen a
el ca ác e consensuado de los ac os de pode en la auc o i as omana, que enía a aumen a ,
añadi o comple a el con enido de los ac os de la olun ad popula (del pode ), añadiendo
azones. «El elemen o azonable de la au o idad consis ía en some e las decisiones coyun-
u ales del pode polí ico a la es uc u a de alo es, c eencias e in e eses compa idos po la
comunidad omana. De esa o ma, el pode polí ico e a some ido al consensus del pueblo, es
deci , a los p incipios del o den polí ico democ á ico. Una decisión del pode , un manda o del
sobe ano, ca ecían de ue za inculan e –no obligaban– si no iban acompañados de au o idad,
si no e an capaces de se exp esados median e a gumen os azonados y azonables (…). Po eso
el consenso polí ico y el pode consensual se basan en la comp ensión po pa e del homb e
común de las azones del pode . Pa a que un sis ema de elaciones sociales uncione es p eciso
que los pode es sean lo más consensuales que sea posible. Pe o lo único que hace que lo sean
es la capacidad de los pode es pa a emi i in luencias azonadas y azonables. Es o quie e de-
ci : lo que el pode hace es, al mismo iempo, comunicado, in o mado y a gumen ado, y lo así
azonado ha de se azonable, es deci , basado en lo que el o o o los o os conside an como
bueno, jus o, ú il o necesa io. Aho a bien, al ez, en endamos mejo la ambigüedad de odo
7070
Albe o de la Fuen e Miguélez
No obs an e, pod ía a gumen a se que el consenso no es un elemen o
esencial del pode polí ico, sino de és e cuando p e ende se legí imo, pues
como di ía SAIZ VALDIVIELSO,105 el pode es legí imo cuando:
a. Cuen a con la adhesión de quien lo padece.
b. Se eje ce en la o ma en que se c ee que debe se eje cido.
c. Se encamina a unas me as o ines que son los que la gen e c ee desea .
Aun así, no es menos cie o que si hay eglas de conduc a o ins i uciones
que han ido pe diendo la adhesión y la comp ensión de aquellas pe sonas
sob e las que se aplica, su con inuidad sólo si e pa a pone de mani ies o su
pé dida de au o idad, p o ocando que la gen e las incumpla o no se some a
a ellas. Si el pode quie e man ene su igencia a oda cos a, se ol e á cada
ez más coe ci i o y ep eso : a a á de impone un «p incipio de au o i-
dad», lo que iene a signi ica una con adicción en sus p opios é minos. No
podemos es a más de acue do con GONZÁLEZ CASANOVA cuando con-
cluye: «Pe dida la au o idad se acaba pe diendo el pode . En ese sen ido no
han exis ido nunca gene ado es de ana quía más g andes que las dic adu as
o i anías p olongadas».106
Has a aquí nos hemos cen ado en el pode polí ico, pe o, ¿qué ocu e con
el pode público? ¿Se a a de un concep o di e en e? ¿Qué lo ca ac e iza?
Esc ibe BOQUERA OLIVER que «(en) su sen ido ju ídico, pode público
es la acul ad de c ea unila e almen e e impone e ec os ju ídicos (de echos
pode , su condición de coe ci i o y de consensual. Cuando un pode ca ece o pie de au o idad
y consenso, es o se a ol iendo coe ci i o has a educi se a pu a ue za. Deja de se e dade o
pode . Pie de, po an o, jus i icación, acaba pe diendo las o mas y concluye con una o al
ca encia de inalidad, como no sea su p opia conse ación o pe pe uación. Pe o su p og esi a
educción a ue za ciega, b u a y iolen a engend a un echazo, una al a de apoyo que aísla,
disuel e o aba e los es os del an iguo pode .»
105 Vid. SAIZ VALDIVIELSO, A. C.: Iniciación al es udio del De echo Polí ico, ob. ci ., pág. 29. Asi-
mismo, en iende que el pode no puede queda ue a del o den ju ídico, po que en onces la ley
se ía no la exp esión de las no mas é icas en elación con las necesidades acionales de la ida,
sino la olun ad del que manda o el me o e lejo de la mayo ía; «no un De echo, sino un o den
ma e ial a bi a io y i ánico. Los lími es del pode deben consigna se en la Cons i ución y se
p ecisos.» (Ibídem, pág. 28).
106 GONZÁLEZ CASANOVA, J. A.: Teo ía del Es ado…, ob. ci ., pág. 26.
7171
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
y obligaciones)»107, añadiendo más adelan e: «Podemos deci que un suje o
es i ula de pode público cuando iene la posibilidad o capacidad de c ea
con sólo su olun ad consecuencias ju ídicas y de imponé selas a o o u
o os suje os».108
Aunque compa imos la opinión de BOQUERA OLIVER, ambién con-
side amos imp escindible en la iden i icación del pode público la mención,
nue amen e, de una dimensión inalis a: las acul ades y capacidades en
que el pode público consis e no pueden eje ce se pa a la consecución de
cualquie obje o; las inalidades que con su eje cicio deban log a se han
de esponde a ines e in e eses igualmen e públicos. Si de o a mane a se
hicie a, ac uando al se icio de in e eses me amen e p i ados –sean és os los
p opios y pa icula es de los indi iduos que pueden eje ce el pode público
o los de o os indi iduos a los que los an e io es p e endie an a o ece –, se
es a ía o malmen e in es ido de pode público, pe o su desen ol imien o
107 BOQUERA OLIVER, J. M.: De echo Adminis a i o, Ins i u o de Es udios de la Adminis ación
Local, Mad id, 1972, pág. 101. Explica en la no a a pie de página núme o 5: «El pode ju ídico
público no sólo c ea o cons i uye si uaciones ju ídicas, sino que las modi ica, las ex ingue (lo
que en el ondo es c ea o a si uación ju ídica) y las “decla a”. Los ac os públicos decla a i os de
de echos y obligaciones no son ac os inno ado es, pe o sí c eado es de consecuencias ju ídicas,
pues in luyen sob e el compo amien o de los i ula es de los mismos. Los ac os decla a i os
econocen o desconocen si uaciones ju ídicas y, con ello, bene ician o pe judican a sus i ula es.
Al e e i nos a los e ec os del pode público o de los ac os ju ídicos públicos emplea emos sólo
el e bo c ea , sin dis ingui sus e ec os cons i u i os y sus e ec os decla a i os, pe o lo hacemos
únicamen e con el p opósi o de ab e ia las exp esiones.»
108 Ibídem, pág. 102. Es po ello que cuando «un suje o necesi a el consen imien o o acep ación de
o o u o os suje os pa a cons i ui los en i ula es de de echos y obligaciones, y pa a cons i ui se
a sí mismo en pa e de las ecíp ocas obligaciones y de echos, podemos deci que aquél sólo iene
capacidad ju ídico-p i ada. El p incipio undamen al y básico del O denamien o ju ídico-p i-
ado –ha dicho FORSTHOFF– es el de que “a nadie le es concedido un pode de olun ad sob e
los es an es suje os de de echo”. Po el con a io, el p incipio undamen al y básico del O dena-
mien o ju ídico-público es el de que a de e minados suje os les ha sido concedido un pode de
olun ad sob e los es an es suje os ju ídicos. Los suje os con capacidad ju ídico-p i ada pueden
c ea unila e almen e si uaciones ju ídicas (negocios ju ídicos unila e ales), pe o no pueden im-
pone las a o os suje os sin con a con la olun ad de és os. Ejemplo ípico lo cons i uye el es a-
men o. El es ado c ea unila e almen e la si uación de he ede o, pe o el ins i uido como al debe
acep a la pa a queda in es ido de aquélla. La acep ación le con ie e en i ula de los de echos y
obligaciones de la he encia.» Nó ese como el au o p escinde de menciona el é mino «pode » en
las si uaciones p opias del O denamien o ju ídico-p i ado, en las que los suje os no pueden c ea
o modi ica si uaciones ju ídicas, p oduci e ec os ju ídicos únicamen e po acción de su p opia
olun ad; p e ie e u iliza la palab a «capacidad».
7272
Albe o de la Fuen e Miguélez
se ía audulen o, injus o e ilíci o; ulne a ía los lími es que el p opio O de-
namien o ju ídico debe impone a aquél.109
Sob e los in e eses públicos o gene ales a los que debe es a o ien ada la ac ua-
ción de los pode es públicos dice el p o eso GEORGE VEDEL110 que consis en en
(…) la composición en e di e sos in e eses pa icula es. Componenda o
a bi aje que puede hace se de dos modos di e en es: Uno cuan i a i o y o o
cuali a i o. Cuan i a i amen e, el in e és público se á el del mayo núme o de
indi iduos. Cuali a i amen e, in e és público puede se el de una mino ía cuyo
in e és, po su alo humano, se conside a supe io a los in e eses de la mayo ía.
El in e és gene al o público no deja de se un concep o abs ac o cuya
unción consis e, de una pa e, en ep esen a cualquie obje i o, in, alo o
bien ju ídico p o egido po la comunidad ju ídica ya que és a lo alo a posi-
i amen e; de o a, en exp esa , en unción de las ci cuns ancias exis en es en
cada supues o, la iden i icación que ealiza el pode público compe en e en al
con ex o de la elación de la comunidad ju ídica con el obje o, alo o bien
p o egido de que se a e, odo ello en el cu so con inuado de la in eg ación
del O denamien o ju ídico pa a la esolución de los p oblemas sociales y la
sa is acción de las necesidades colec i as.111
PAREJO ALFONSO dis ingue en e un signi icado amplio y o o es ic o del
in e és gene al, siendo és e úl imo el que equi ale ealmen e a in e és público:
109 Independien emen e de que más adelan e se dis ingan en e di e sos pode es públicos o di e sos
ó ganos con pode público, como con i mación de lo a i mado y pa iendo de que es á más allá
de cualquie géne o de duda el que la Adminis ación Pública es á in es ida de aquél, la Cons i u-
ción Española dispone en su a ículo 103.1: «La Adminis ación Pública si e con obje i idad los
in e eses gene ales y ac úa de acue do con los p incipios de e icacia, je a quía, descen alización,
desconcen ación y coo dinación, con some imien o pleno a la ley y al De echo». El in e és ge-
ne al exp esa de o ma condensada el in ins i ucional que a la Adminis ación se le encomienda
en cuan o pode público, ope ando como jus i icación y obje i o, pe o ambién como lími e de la
ac uación adminis a i a.
110 VEDEL, G.: D oi Adminis a i I, Les P esses Uni e si ai es de F ance, 4e édi ion augmen ée,
Pa ís, 1968, pág. 73.
111 Vid. PAREJO ALFONSO, L.: Lecciones de De echo Adminis a i o, Ti an Lo Blanch, Valencia, 2007,
pág. 288. Po la doble unción que se le a ibuye a es e concep o, en iende el au o que se a a de una
ca ego ía gené ica o ipo, «un concep o sin un con enido ma e ial p opio, p eciso, pe o cuyo g ado de
imp ecisión es a iable en unción del es adio del e e ido p oceso de in eg ación del o denamien o».
7373
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
En su acepción más gene al y amplia –explica–, el in e és gene al se con unde
con el in mismo del Es ado, al que en el p eámbulo de la Cons i ución se alude
con las exp esiones «o den económico y social jus o» y «calidad de ida», es
deci y en de ini i a, el «bien común». El in e és gene al así en endido se con-
unde con el buen o den del se social, po lo que es se ido indis in amen e
po las acciones p i adas y públicas, mo idas, espec i amen e, po el in e és
p i ado o público (...). Sin pe juicio de que no exis a, pues, con aposición de
p incipio y gene al en e in e és p i ado y público, és e es en cualquie caso,
como ha azonado M. GARCÍA PELAYO, cuali a i amen e dis in o del in e és
de los suje os o dina ios. El in e és público se da cuando el obje i o que debe
se a endido po una ac i idad a ec a a una o ganización polí ica o adminis a-
i a como o alidad y no puede se log ado más que po esa o alidad.
Se llega así a un sen ido más es ic o de in e és gene al, en el que el concep o
es p ecisamen e u ilizado po la no ma undamen al en los p ecep os de sus
í ulos I (capí ulo III) y VII. En es e plano más conc e o, la noción de in e és
gene al se e ie e a los bienes ju ídicos p o egidos impu ables a la colec i idad
o comunidad, cuya u ela co esponde, po ello, a los pode es públicos.
En es a signi icación más es ic a, el in e és gene al se iden i ica, pues, con el
in e és público y se con apone, gené icamen e, al in e és pa icula o p i ado.112
Las palab as ci adas de los p o eso es VEDEL y PAREJO ALFONSO dejan
en e e el p oblema undamen al de los in e eses públicos: en qué hayan de
consis i ni esul a e iden e, ni es incues ionable. Es más, depende á según el
momen o his ó ico, según el luga , según la comunidad a ec ada, de las ci -
cuns ancias exis en es en el con ex o en el que se p oduce su delimi ación.
Es a es la azón po la que su iden i icación no deja de supone un p oceso
oli i o in luido po ap eciaciones que ienen un impo an e componen e sub-
je i o. Pe o admi iendo es e hecho, con iene que ese p oceso se desa olle po
una ins ancia en la que las ap eciaciones subje i as no se ean co ompidas,
in en ando sus i ui las po pu os in e eses p i ados de quien debe decidi .
¿Cómo e i a es e e ec o noci o? Encomendando en cada comunidad a
la máxima au o idad posible que se enca gue de a bi a , de compone , en e
los in e es pa icula es, señalando así cuáles son los ines públicos. Además
112 Ibídem, págs. 289 y 290.
8080
Albe o de la Fuen e Miguélez
En la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Es adís ica Pública, oda
e e encia a la o icialidad se limi a a lo señalado en su a ículo 20.119 Nada se
dice en el mismo sob e los posibles e ec os de la ac i idad es adís ica pública,
de las es adís icas o iciales o de los esul ados es adís icos. Po el con a io, sí
podemos encon a en la legislación au onómica alguna mención ela i a a la
aplicación de aquéllos:
En la Ley de Es adís ica de Cana ias se es ablece:
El Gobie no de Cana ias pod á a ibui alo o icial a las es adís icas a las que se
e ie e el apa ado an e io , a los ines de su aplicación en las elaciones y si uaciones
ju ídicas espec o a las que la Comunidad Au ónoma de Cana ias enga compe en-
cias, siemp e que sus esul ados hayan sido o mal y de ini i amen e ap obados.120
Po su pa e, la ley es adís ica del País Vasco dispone:
Los esul ados co espondien es a las Es adís icas o iciales se án de aplica-
ción obliga o ia en las elaciones y si uaciones ju ídicas espec o a las que la
119 «1. Los esul ados de las es adís icas pa a ines es a ales se ha án públicos po los se icios
esponsables de la elabo ación de las mismas y hab án de se ampliamen e di undidos. 2. Los
esul ados de las es adís icas pa a ines es a ales end án ca ác e o icial desde el momen o
que se hagan públicos.» La ó mula del apa ado 2 del a ículo 20 de la Ley 12/1989 ha sido
ampliamen e ep oducida en la legislación au onómica en elación con el momen o en que los
esul ados es adís icos adquie en ca ác e o icial. Es el caso, po ejemplo, del a ículo 9 de la Ley
12/1995, de 21 de ab il, de Es adís ica de la Comunidad de Mad id; a ículo 8 de la Ley 4/2003,
de 20 de ma zo, de Es adís ica de la Comunidad Au ónoma de Ex emadu a; a ículo 12 de la
Ley 6/2002, de 25 de junio, de Es adís ica de la Región de Mu cia; a ículo 10 de la Ley Fo al
11/1997, de 27 de junio, de Es adís ica de Na a a; a ículo 2/2005, de 1 de ma zo, de Es adís ica
de La Rioja; a ículo 20.1 de la Ley 7/2006, de 3 de no iemb e, de Es adís ica del P incipado de
As u ias; a ículo 29 de la Ley 4/2005, de 5 de oc ub e, de Es adís ica de Can ab ia; a ículo 41
de la Ley 7/2000, de 11 de julio, de Es adís ica de Cas illa y León; a ículo 23.1 de la Ley 10/2002,
de 21 de junio, de Es adís ica de Cas illa-La Mancha; o a ículo 20 de la Ley 23/1998, de 30 de
diciemb e, de Es adís ica de Ca aluña. Llamemos la a ención, sin emba go, sob e el hecho de
que en algunos supues os, las leyes es adís icas exigen pa a que pueda habla se de o icialidad
de los esul ados es adís icos no su me a publicación, sino además un ac o independien e de
ap obación. Esa p e isión es la que encon amos en el a ículo 33.3 de la Ley 1/1991, de 28
de ene o, de Es adís ica de la Comunidad Au ónoma de Cana ias, en el a ículo 11.2 de la Ley
5/1990, de 7 de junio, de Es adís ica de la Comunidad Valenciana, o en el a ículo 14.1 y 2 de la
Ley 9/1988, de 19 de julio, de Es adís ica de Galicia.
120 A ículo 33.3 de la Ley 1/1991, de 28 de ene o, de Es adís ica de la Comunidad Au ónoma de
Cana ias.
8181
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
Comunidad Au ónoma de Euskadi enga compe encia pa a impone los, desde
el momen o en que la exis encia de ales esul ados sea obje o de anuncio en el
Bole ín O icial del País Vasco.121
La ley es adís ica as u iana señala:
Los esul ados es adís icos o iciales pod án se aplicados a las elaciones y
si uaciones ju ídicas espec o a las que el P incipado de As u ias enga com-
pe encia.122
La ley es adís ica alenciana indica:
El Consejo pod á a ibui alo o icial a las es adís icas elabo adas po el Ins-
i u o Valenciano de Es adís ica di ec amen e o en colabo ación con o as
En idades, a los ines de su aplicación en las elaciones y si uaciones ju ídicas
espec o a las que la Gene alidad enga compe encia de egulación (…).123
Po úl imo, en la ley gallega de Es adís ica puede lee se:
Los esul ados de las es adís icas o iciales se án una ez publicados en el «Dia-
io O icial de Galicia», de aplicación obliga o ia a las elaciones y si uaciones
ju ídicas en las que la Comunidad Au ónoma de Galicia enga compe encia
pa a impone los.124
La aplicación de los esul ados de las es adís icas o iciales a las elaciones y
si uaciones ju ídicas sob e las que se sea compe en e implica una modulación
de los e ec os ju ídicos que se de i en de su egulación. El ejemplo pa adig-
má ico de es a aplicabilidad lo o ece la Ley de A endamien os U banos, cuyo
a ículo 18.1 es á edac ado en los siguien es é minos al egula la ac ualiza-
ción de las en as:
121 A iculo 17.3 de la Ley 4/1986, de 23 de ab il, de Es adís ica de la Comunidad Au ónoma de Eus-
kadi.
122 A ículo 21 de la Ley 7/2006, de 3 de no iemb e, de Es adís ica del P incipado de As u ias.
123 A ículo 11.2 de la Ley 5/1990, de 7 de junio, de Es adís ica de la Comunidad Valenciana.
124 A ículo 14.3 de la Ley 9/1988, de la Ley 9/1988, de 19 de julio, de Es adís ica de Galicia.
8282
Albe o de la Fuen e Miguélez
Du an e la igencia del con a o la en a sólo pod á se ac ualizada po el a en-
dado o el a enda a io en la echa en que se cumpla cada año de igencia del
con a o, en los é minos pac ados po las pa es. En de ec o de pac o exp eso,
no se aplica á e isión de en as a los con a os.
En caso de pac o exp eso en e las pa es sob e algún mecanismo de e isión
de alo es mone a ios que no de alle el índice o me odología de e e encia,
la en a se e isa á pa a cada anualidad po e e encia a la a iación anual
del Índice de Ga an ía de Compe i i idad a echa de cada e isión, omando
como mes de e e encia pa a la e isión el que co esponda al úl imo índice
que es u ie a publicado en la echa de e isión del con a o.125
Según la Ley 2/2015, de 30 de ma zo, de desindexación de la economía
española, el Ins i u o Nacional de Es adís ica, que es el p incipal o ganismo
es adís ico de nues o país, es el esponsable del cálculo y publicación men-
sual del Índice de Ga an ía de Compe i i idad (IGC).126
La publicación de dicho índice modula, como decimos, los e ec os de i-
ados de la elación con ac ual que incula, en es e caso, a a endado y
a enda a io. No obs an e debemos econoce que su e icacia es, po an o,
indi ec a o e leja: no de i a de mane a inmedia a de la olun ad del suje o
que lo elabo a, sino que, más bien, de las ins ancias que ienen la po es ad de
egula la elación ju ídica y que se emi e, en un aspec o de e minado, a un
conc e o p oduc o es adís ico. El IGC no a ec a a los a endamien os po -
que así lo haya que ido unila e almen e el Ins i u o Nacional de Es adís ica
al publica lo; si es o es así es po que ésa ha sido la olun ad del legislado
es a al, compe en e pa a egula ales con a os. Cab ía que el legislado , que
125 A ículo 18.1 de la Ley 29/1994, de 24 de no iemb e, de A endamien os U banos, edac ado de
acue do con lo dispues o en la Disposición Final 1.1 de la Ley 2/2015 de 30 de ma zo.
126 Es e índicees ablece una asa de e isión de p ecios consis en e con la ecupe ación de compe i i-
idad en e a la zona eu o. Esa asa se á igual a la del Índice de P ecios al Consumo A monizado
(IPCA) de la Unión Económica y Mone a ia menos una pa e de la pé dida de compe i i idad
acumulada po España desde 1999. Cuando la asa de a iación de es e índice se si úe po debajo
de 0 po cien o, se oma á es e alo como e e encia, lo que equi ald ía a la aplicación de la egla
de no e isión. Cuando la asa de a iación de es e índice supe e el obje i o a medio plazo de
in lación anual del Banco Cen al Eu opeo (2 po cien o), se oma á es e alo como e e encia.
De es a o ma, se asegu a que los con a os a los que se aplique es e nue o índice con ibuyan a
ga an iza el man enimien o de la compe i i idad de la economía en el medio plazo.
8383
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
odo lo puede –e iden emen e, den o de los lími es ma cados po la Cons-
i ución–, hubiese decidido que en el caso conc e o de la ac ualización de
las en as no se aplicase el índice al que enimos haciendo e e encia, sino el
esul ado de una ó mula que hubie a sido exp esamen e p e is a o, ¿po qué
no?, un índice elabo ado no po o ganismos es adís icos públicos, sino po
una en idad p i ada que gozase de un especial p es igio.
En esumen, desde la pe spec i a con la que es amos con emplando la
ac i idad es adís ica pública no pod íamos con i ma que és a sea ealizada
po suje os do ados de pode público, ya que la posible p oducción de e ec-
os ju ídicos sob e e ce os, independien emen e de que se cuen e o no con
su consen imien o pa a que así sea, no depende p opiamen e del o ganismo
es adís ico público, sino de quien, en úl ima ins ancia, lo ha decidido de ese
modo. Se ía ealmen e és e el suje o que es a ía in es ido de pode público.127
T a a emos de alcanza ese obje i o median e la e lexión sob e los ines
que pe sigue y la u ilidad que p e ende p opo ciona la es adís ica o icial.
Desde es a pe spec i a, ya en la Exposición de Mo i os de la Ley 12/1989, de
9 de mayo, de la Función Es adís ica Pública se des aca la exis encia de es
ac o es que
exigen esal a (…) el ca ác e público de la ac i idad es adís ica o icial: la
ascendencia polí ica, económica y social que en nues os días se con ie e a
los esul ados de las es adís icas elabo adas en el seno de la Adminis ación;
el hecho de que no hab ía es adís icas sin la colabo ación de las pe sonas
ísicas o ju ídicas deposi a ias de la in o mación p ima ia, y la impo ancia
de los esul ados es adís icos pa a un conocimien o cien í ico de la ealidad
demog á ica, económica y social.
Los ac o es señalados en p ime y e ce luga –que desde nues o
pun o de is a ienen a se , en ealidad, uno sólo– son abo dados epe-
idas eces po las exposiciones de mo i os y p eámbulos de las leyes
es adís icas au onómicas pa a jus i ica su azón de se (como en la
127 En es a ocasión podemos habla de plena coincidencia de pode público y pode polí ico po que
los suje os capaci ados pa a adop a semejan es decisiones se án siemp e los ó ganos legisla i os
o los de gobie no de los dis in os ni eles polí icos, do ados sin ningún géne o de dudas de ambos.
8484
Albe o de la Fuen e Miguélez
ley andaluza,128 balea ,129 mad ileña,130 ex emeña,131 mu ciana,132 cana ia,133
128 «Posee un conocimien o adecuado de la ealidad es un equisi o imp escindible pa a la oma de
decisiones, an o en las labo es de Gobie no como en el es o de ac i idades que se dan en nues a
sociedad. La ac i idad es adís ica, co ec amen e desa ollada, es el medio que pone a disposición
de oda la sociedad y en pa icula de sus ó ganos de Gobie no, la in o mación que e leja el es a-
do de la ealidad, su pasado y sus endencias u u as. Es a in o mación es una base undamen al
en que ha de apoya se, necesa iamen e, cualquie ipo de es udio, análisis o p ospección. Po o a
pa e, cuan a más in o mación es adís ica iable se posea, mayo es son las ga an ías de p esen a
una isión cla a, comple a y obje i a de la ealidad exis en e.»
129 «El p opósi o de la es adís ica es encon a la egula idad de los enómenos de masa con ina-
lidades desc ip i as o de p edicción. Las écnicas es adís icas, po su ca ác e cuan i icado y al
mismo iempo sin e izado , cons i uyen el ins umen o idóneo pa a ap oxima se al conocimien o
de la ealidad, equisi o necesa io pa a la oma de decisiones.»
130 «Tene un conocimien o adecuado de la ealidad es un equisi o imp escindible pa a la oma de
decisiones, an o en las a eas de gobie no como en el es o de ac i idades sociales, económicas y
adminis a i as. La es adís ica es una he amien a especialmen e e icaz pa a el conocimien o de
la ealidad in eg al de la sociedad, an o po la capacidad de análisis que p opo ciona sob e los
dis in os enómenos que se dan en la sociedad, como po la capacidad de in eg ación de in o ma-
ciones de dis in as á eas y dominios. Es as dos ca ac e ís icas con igu an a la es adís ica como un
adecuado sopo e pa a la ac uación de las Adminis aciones Públicas, que in e ienen en á eas
di e sas y complejas con es echas elaciones en e sí.»
131 «…el p ime paso es do a a la Comunidad Au ónoma de Ex emadu a de una egulación especí ica
que con igu e un sis ema es adís ico p opio, gene ado de in o mación que e leje obje i amen e la
ealidad egional y ga an ice la in eg ación, el in e cambio y la compa abilidad de sus da os con los de
o os O ganismos o iciales p oduc o es de es adís ica, y que iden i ique con enien emen e el Ó gano
deposi a io de las compe encias en ma e ia es adís ica asumidas en nues o Es a u o de Au onomía.
La ac i idad es adís ica así desa ollada, debe se el medio que ponga a disposición de oda la
sociedad ex emeña, y en pa icula de sus Ó ganos de Gobie no, la in o mación necesa ia pa a
analiza co ec amen e su ealidad y ealiza una oma de decisiones adecuada.»
132 «En casi odos los ámbi os de la ac i idad humana, pa a hace un buen diagnós ico de la si ua-
ción ac ual, es p eciso con a con los medios adecuados pa a es e in. La es adís ica es uno de los
ins umen os con los que cuen a el homb e pa a ob ene un conocimien o obje i o de la ealidad,
especialmen e en su ámbi o socioeconómico, suminis ando in o mación que es u ilizada pa a
el desa ollo de ac i idades an o de ca ác e público como p i ado. La es adís ica o icial si e
de undamen o an o pa a oma decisiones en las a eas de gobie no, acili ando la adopción de
las di e en es polí icas a ejecu a en cada uno de los sec o es de ac i idad, como en el es o de
ac i idades sociales, económicas y adminis a i as.»
133 «Posee un conocimien o adecuado de la ealidad es un equisi o imp escindible pa a la oma
de decisiones, an o pa a la Adminis ación Pública como pa a los ciudadanos e ins i uciones de
odo ipo. Asimismo, la in o mación es adís ica es necesa ia pa a compa a los dis in os ámbi os
e i o iales y pode diseña una polí ica e icaz de eequilib io en el seno de la Comunidad Au ó-
noma. En es e sen ido, la ac i idad es adís ica co ec amen e desa ollada cons i uye un ins u-
men o básico pa a el conocimien o de la ealidad socioeconómica, ya que las écnicas es adís icas,
po su ca ác e cuan i icado y al mismo iempo pode osamen e sin e izado , son uno de los me-
jo es p ocedimien os exis en es pa a in en a llega al conocimien o obje i o y comple o de dicha
ealidad, lo que explica su c ecien e uso y di usión al pone a disposición de oda la sociedad, y,
en pa icula , de sus ins i uciones y Ó ganos de gobie no, la in o mación cuan i a i a que e leja
el es ado de la sociedad, an o de su pasado ecien e como p esen e y de sus endencias u u as.»
8585
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
iojana,134 asca,135 cas ellano-leonesa,136 cas ellano-manchega,137 gallega138 o
alenciana).139
En esumidas cuen as, los pode es públicos ac úan al se icio de los in e e-
ses gene ales sob e una conc e a ealidad social y económica: son ins i uciones
134 «La in o mación o ecida po la es adís ica ha á que los pode es públicos y las di e en es ins i u-
ciones económicas y sociales engan mayo ace camien o a la ealidad, con lo que pod án diseña
las líneas polí icas y es a égicas que de e mina án sus ac uaciones y pe mi i án lle a a cabo la
pos e io e aluación de su esul ado. La in o mación es adís ica desag egada es imp escindible
pa a pode lle a a cabo una plani icación egional adecuada.»
135 «La Es adís ica es una ma e ia de singula ele ancia, cualquie a que sea el á ea en que se p oyec-
e, dado que cons i uye una impo an e he amien a pa a cap a la ealidad sob e la que se aya
a incidi , así como pa a e alua dicha incidencia. Sin emba go, adquie e un pa icula elie e
espec o al desen ol imien o de la Adminis ación Pública, ya que és a ha de ac ua sob e las
di e en es e ien es de la ida social a endiendo al in e és gene al de la misma y sa is aciendo las
necesidades colec i as p oducidas en su seno.»
136 «Los pode es públicos han de ac ua en ealidades sociales y e i o iales de conside able comple-
jidad. El acie o y la e icacia de al ac uación, como de cualquie o a, depende de un conocimien-
o adecuado de esas ealidades. Las écnicas y mé odos es adís icos, debidamen e u ilizados, son
medios e icaces pa a ap oxima se a dichas ealidades y ob ene una in o mación que cons i uya
una base sólida en que apoya cualquie análisis, pe spec i a de conjun o o oma de decisiones.»
137 «Las es adís icas cons i uyen un ins umen o cada ez más necesa io pa a conoce la ealidad social
y económica de un país, de una egión o de o os e i o ios, ya que pe mi en de ec a los asgos de
su desa ollo y es ablece compa aciones en e di e en es espacios e i o iales den o de un en o no
amplio, así como comp oba sus ca ac e ís icas especí icas, su si uación y los elemen os di e enciales
de su e olución, pe mi iendo analiza los di e en es aspec os que cons i uyen su es uc u a social.
Además, sólo a a és de un conocimien o adecuado de la ealidad social y económica es posible
que los pode es públicos y las di e en es ins i uciones económicas y sociales diseñen sus polí icas
de acción y las líneas es a égicas de sus ac uaciones, así como puedan lle a a cabo la pos e io
e aluación del esul ado alcanzado po las mismas.»
138 «Llega al conocimien o lo más obje i o y comple o posible de la ealidad socioeconómica de
los países es una exigencia c ecien e po pa e de la sociedad, así como de las ins i uciones que la
si en. En la e olución que se es á dando se a a no sólo de que los Gobie nos y sus dependencias
dispongan de in o mación su icien e de esa ealidad pa a la más ace ada oma de decisiones sino
ambién de que esa abundan e in o mación sea un bien común, accesible a odos.
Las écnicas es adís icas, po su ca ác e cuan i icado y al mismo iempo, pode osamen e sin-
e izado , son uno de los mejo es p ocedimien os exis en es pa a in en a llega al conocimien o
obje i o y comple o de la ealidad socioeconómica, lo que explica su c ecien e uso po pa e de
odos los Gobie nos an o pa a ene en cuen a da os de ese o igen en su oma de decisiones, y
pa a el seguimien o y e aluación de los esul ados que de ales decisiones se de i en, como pa a
pone esos da os a disposición de la sociedad.»
139 «La p esen e Ley iene po obje o la c eación del ma co legal a pa i del cual se pueda desa olla
la compe encia es a u a ia, a in de pone a disposición de oda la sociedad, y en pa icula de los
dis in os ó ganos de gobie no de la misma, una in o mación comple a y obje i a, que sea e lejo
iel de la ealidad exis en e, base undamen al pa a p og ama la ac i idad pública al mejo se i-
cio de los ciudadanos.»
8686
Albe o de la Fuen e Miguélez
cons i uidas pa a se i a la sociedad que las ha c eado. Su ac uación eque-
i á unas plani icaciones p e ias, en i ud de ellas, una se ie de decisiones y
ac uaciones ma e iales y, pos e io men e, una adap ación de unas y o as a los
esul ados que las medidas adop adas hayan p o ocado, odo ello eniendo
en cuen a que se dispone de una can idad de ecu sos limi ada, lo que obliga
a e i a cualquie despil a o de los mismos. Lo an e io exige que los pode-
es públicos puedan basa su conduc a en un conocimien o lo más exac o y
comple o posible del con ex o socioeconómico sob e el que desean in lui , de
o ma que puedan de e mina cuáles son los p oblemas que padece la sociedad
cuyos in e eses deben se i les de guía, p io iza los en unción de su impo -
ancia y ascendencia social, asigna ecu sos pa a su solución y e i ica si se
es án ob eniendo los esul ados que se p e endían.
La ac i idad es adís ica se e ige en una pode osa he amien a que, po deci lo
de algún modo, ans o ma los da os ela i os al complejísimo en amado de los
di e sos ámbi os de la ac i idad humana en in o mación cuan i a i a, que cons-
i uye una desc ipción sin é ica de la sociedad. Es deci , la ope a i idad de los
pode es públicos, su e icacia y e iciencia, exige que sus decisiones se basen no
di ec amen e sob e la sociedad (lo cual es humanamen e imposible en la ac ua-
lidad), sino en in o mación ace ca de esa sociedad. Dice TORRE SERRANO:
Cuando se discu e sob e cualquie asun o sin una base sólida en que apoya se,
ecuen emen e no se llega a conclusión alguna. Pe o si alguien in e iene con
in o mación numé ica exac a, basada en una expe iencia amplia, la cues ión se
decide y la discusión se ago a.140
En la e ce a edición del Manual de o ganización es adís ica de las Nacio-
nes Unidas se han analizado con de alle las necesidades de in o mación
es adís ica po pa e de los pode es públicos.141 De ales necesidades se
deduce que la in o mación es adís ica si no esul a imp escindible pa a que
los pode es públicos ac úen, sí lo es pa a que ac úen e icaz y e icien emen e.
Sin ella, las decisiones se adop a ían a ciegas y los acie os a ibuibles a las
140 TORRE SERRANO, A.: La Es adís ica O icial…, ob. ci ., pág. 12.
141 Vid. DEPARTAMENTO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES. DIVISIÓN DE ESTA-
DÍSTICA: Manual de o ganización es adís ica…, ob. ci ., págs. 46 a 55.
8787
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
polí icas emp endidas se ían más p oduc o de la casualidad que de la de ec-
ción de las au én icas necesidades sociales y de la opo una ponde ación en
cuan o a los medios y p ocedimien os pa a sa is ace las.
Dicho es o, ambién debe añadi se que las au o idades no necesi an cualquie
in o mación po el me o hecho de que sea gene ada median e écnicas es adís i-
cas. Lo que e dade amen e supone un equisi o imp escindible pa a emp ende
cualquie polí ica es con a con in o mación que e leje ielmen e el es ado de la
colec i idad. En o as palab as, las es adís icas p oducidas han de se de calidad;
a meno calidad, meno u ilidad, has a llega a un pun o en el que dispone de
es adís icas poco iables equi ale a no dispone de in o mación en absolu o.
Es el momen o de esal a un de alle que, no po se ob io, esul a menos
impo an e, y que nos pe mi e enlaza con el segundo de los ac o es que de allaba
la LFEP en su Exposición de Mo i os como decisi o pa a econoce el ca ác e
público de la ac i idad es adís ica o icial:142 nos e e imos a que la in o mación
que p ecisan las au o idades públicas es á cons i uida po da os es adís icos, que
se ob ienen como esul ado de la aplicación de unos p ocedimien os p opios de
las écnicas es adís icas sob e el conjun o de los da os p ima ios que se han eco-
pilado con an e io idad po los o ganismos es adís icos; si los da os p ima ios
no son iables, po muy depu adas que sean las écnicas es adís icas aplicadas, el
esul ado inal no puede ene la calidad exigida.
La iabilidad de los da os p ima ios equie e un g ado adecuado de cola-
bo ación de las pe sonas deposi a ias de esa in o mación, llamadas a se
una de las p incipales uen es de las que se nu en los o ganismos es adís i-
cos. ¿Cómo se log a ese ni el de colabo ación? Básicamen e, alcanzando un
di ícil equilib io en e, po un lado, la con ianza que debe gene a se en la ciu-
dadanía espec o a la co ección de la ac uación ins i ucional del o ganismo
es adís ico, la p o esionalidad de su pe sonal, la u ilidad de las es adís icas
y, po an o, de los da os que se les es á solici ando, y po o o, el ecu so, de
se necesa io, a la coacción, al empleo de la ue za ju ídicamen e egulado.
La pa icipación de un conc e o o ganismo en la elabo ación de una es adís ica
debe i acompañada de una pe cepción gene alizada de que aquél es á au o izado
142 Reco demos que és e segundo ac o consis ía en el econocimien o de que no hab ía es adís icas
sin la colabo ación de las pe sonas ísicas o ju ídicas deposi a ias de la in o mación p ima ia.
8888
Albe o de la Fuen e Miguélez
po el o denamien o ju ídico pa a accede al e eno p i ado de las pe sonas,
las emp esas y demás ins i uciones y, no obs an e, posee la in eg idad necesa ia
pa a no e ela , bajo ningún concep o, la in o mación indi idual que eúna en
el desempeño de sus ac i idades; que se le econoce un g ado de independen-
cia y au onomía al que puede e i a que o as au o idades públicas accedan a
ellos pa a dedica los a inalidades dis in as de las pu amen e es adís icas; que es á
capaci ado pa a emplea esa in o mación a in de ob ene las mejo es es imacio-
nes posibles de las mediciones ag egadas; y que puede ga an iza que el esul ado
de esas mediciones se án e ec i amen e ú iles pa a los pode es públicos y pa a la
sociedad en gene al.143 E iden emen e, en es e pla o de la balanza que p e ende
equilib a se cob a una impo ancia undamen al la egulación, la aplicación y el
conocimien o po pa e del público de la ins i ución del sec e o es adís ico.
Pe o en ocasiones, omen a la imagen de la ac i idad es adís ica pública, de
los p oduc os de la misma y de las pe sonas y en idades que la desa ollan no
bas an pa a ob ene de las pe sonas, emp esas e ins i uciones los da os que se les
piden. Dada esa si uación, la en idad que elabo e una es adís ica o icial no puede
limi a se a suplica que los poseedo es de la in o mación la suminis en olun a ia-
men e. Es as en idades han de es a espaldadas po una ue za ju ídica, in es idas
de un pode público que les pe mi a unila e almen e, den o de los lími es que
señale el o denamien o ju ídico, impone obligaciones. Es as obligaciones, cla o
es á, pueden se cumplidas olun a iamen e; de hecho, eso es lo deseable. Pe o de
no se así, ambién debe con a se con la posibilidad del ecu so al uso e ec i o de
la ue za, de los medios coe ci i os pa a « o za » el cumplimien o de la obligación
es ablecida y, llegado el caso, sanciona su incumplimien o.
No se puede habla de ins i uciones in es idas de pode público cuando se
a a de en idades do adas de pe sonalidad ju ídico-p i ada y cuya ac uación
es á some ida a las no mas del De echo p i ado. Hay dos leyes que echazan
que sean pe sonas ju ídicas de es e ipo las que puedan desa olla la unción
es adís ica pública dadas las di icul ades que ello en aña ía.
La Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Es adís ica Pública explica
en el apa ado III de su Exposición de Mo i os, en elación con los aspec os
143 C . DEPARTAMENTO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES. DIVISIÓN DE ESTA-
DÍSTICA: Manual de o ganización es adís ica…, ob. ci ., pág. 109.
8989
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
o gánicos de los se icios es adís icos y, más conc e amen e, con la ans o ma-
ción que e ec úa de la na u aleza ju ídica del Ins i u o Nacional de Es adís ica:
La solución a la que la Ley se acoge es ans o ma el Ins i u o Nacional de
Es adís ica en un O ganismo au ónomo de ca ác e adminis a i o. Aunque
posiblemen e se hubie a ganado más agilidad en la ges ión con igu ando el Ins-
i u o como una Sociedad es a al some ida al de echo p i ado, no se ha seguido
es a solución po que conlle a ía dos e ec os indeseables: P ime o, que los se -
icios es adís icos pe de ían ni el o au o idad en el ma co de la Adminis ación
es a al, lo que pod ía di icul a la coo dinación y el uncionamien o mismo de
unos se icios es adís icos bas an e descen alizados sec o ialmen e. Segundo,
que de e minadas unciones públicas de na u aleza es adís ica (desde la coo-
pe ación in e nacional a la elación con los pode es au onómicos y locales, la
p epa ación de di ec ices y me odologías inculan es pa a odos los pode es
públicos, la egulación del sec e o es adís ico, e c.) se hab ían de desa olla po
una Sociedad some ida, sob e odo, al o denamien o labo al, me can il y ci il.
Po su pa e, el apa ado 5 del P eámbulo de la Ley de la Comunidad Au ó-
noma del P incipado de As u ias 7/2006, de 3 de no iemb e, de Es adís ica señala:
En As u ias, la exis encia p e ia de la Sociedad As u iana de Es udios Económicos
e Indus iales, SA (SADEI), con amplia expe iencia en la elabo ación de es udios
económicos y abajos es adís icos, pe mi ió al P incipado de As u ias eje ce la
compe encia es adís ica ya en una época emp ana, con una calidad y alcance en
sus con enidos ampliamen e econocidos y con ni eles de desag egación adap a-
dos a la ealidad e i o ial de la egión. Sin emba go, es e ins umen o p esen a
no ables limi aciones de i adas de su na u aleza ju ídica de sociedad anónima.144
Aho a bien, una ez demos ada la ineludible inculación en e el eje ci-
cio de la ac i idad es adís ica pública y los ines pe seguidos po los pode es
144 Pese a la li e alidad del ex o que se ha ansc i o, conside amos que las di icul ades que se apun-
an al inal del mismo hubie an impedido un e dade o eje cicio de la compe encia es adís ica
asumida po el Es a u o del P incipado de As u ias, lo que no signi ica que, e ec i amen e, As u-
ias no con ase con es adís icas de calidad cuyos esul ados pudie an se u ilizados po las au o-
idades de la Comunidad Au ónoma; pe o u ilidad y u ilización no suponen, insis imos, eje cicio
de una compe encia pública.
9696
Albe o de la Fuen e Miguélez
Admi ido lo an e io , hab emos de in en a busca encaje a la unción
es adís ica pública en alguna de ellas. Con al p opósi o pa i emos de una
some ísima desc ipción de cada una, pa a lo que pod emos ap o echa las
de iniciones que han cons uido cualquie a de los au o es que de ienden la
exis encia de la ci ada ipa ición.
Señala DUGUIT, po ejemplo, que
median e la unción legisla i a el Es ado o mula el De echo obje i o o indica
la o ma como ha de ealiza se; median e la unción adminis a i a, el Es ado
c ea una si uación de De echo subje i o o condiciona po un ac o indi idual el
nacimien o de una si uación legal; median e la unción ju isdiccional, el Es ado
hace cons a la exis encia y la ex ensión de una egla de de echo o de una si ua-
ción de De echo, en caso de iolación o de con ienda, y dispone de las medidas
necesa ias pa a asegu a el espe o debido a la decisión.156
GARRIDO FALLA, po su pa e, dice de la unción legisla i a: «Hay una
unción del Es ado que consis e en es ablece po ía gene al y obliga o ia las
ual, pe o no indiscu ible. Ci emos en al sen ido, po su on al oposición a la di isión ipa i a
de las unciones es a ales, a KELSEN, H.: Teo ía Gene al del De echo y del Es ado, 2ª edición,
Uni e sidad Nacional Au ónoma de México, México, D.F., 1995, pág. 303: «La usual ico omía
se basa en ealidad en una dico omía. La unción legisla i a suele opone se a un mismo iempo a
las unciones ejecu i a y judicial, que, de mane a ob ia, ienen en e sí una elación mucho mayo
que la que gua dan con la p ime a. La legislación (legis la io del De echo Romano) es la c eación
de leyes (leges). Si hablamos de “ejecución”, enemos que p egun a nos qué es lo que se ejecu a. La
espues a no puede se o a sino que lo que se ejecu a son las no mas gene ales, es deci , la Cons-
i ución y las leyes c eadas po el pode legisla i o. Es e úl imo no se dis ingue del denominado
“pode ejecu i o” en el hecho de que solamen e los ó ganos del segundo “ejecu en” no mas. En al
espec o, la unción de ambos es ealmen e la misma. Las no mas ju ídicas gene ales son ejecu a-
das an o po el pode ejecu i o como po el judicial; la di e encia es iba solamen e en que, en un
caos, la ejecución de las no mas gene ales es con iada a los ibunales, y en el o o a los llamados
ó ganos “ejecu i os” o adminis a i os. La ico omía usual es pues, en el ondo, una dico omía,
es deci , la dis inción undamen al en e legis la io y legis execu io. La úl ima es subdi idida en
las unciones judicial y ejecu i a en sen ido es ic o (…). De es e modo, las unciones del Es ado
esul an se idén icas a las unciones esenciales del De echo. Lo que se exp esa en la dis inción
en e los es pode es del Es ado, es la di e encia en e c eación y aplicación del De echo.»
156 DUGUIT, L.: Manuel de D oi Cons i u ionnel, ob. ci ., pág. 87. Obsé ese cómo el au o menciona
jun o a la unción legisla i a y judicial, la unción adminis a i a, no la unción ejecu i a. Es un
ejemplo de los múl iples casos exis en e en que se en iende que la unción ejecu i a debe ía llama se
simplemen e adminis a i a o que unción ejecu i a y adminis a i a cons i uyen una misma idea.
9797
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
no mas a que ha de ajus a se la conduc a de los miemb os de la comunidad,
así como la o ganización misma de esa comunidad»;157 de la unción judicial:
«Su p incipal ca ac e ís ica es iba en la aplicación de la ley al caso conc e o.
Si la ley, (…), con empla un supues o abs ac o, la ju isdicción se en en a con
los casos conc e os cuya solución se le pide. (…), debe insis i se en que la ina-
lidad del ac o ju isdiccional es decla a el De echo en cada caso conc e o»;158
de la unción ejecu i a pun ualiza: «La legislación (…) no eje ci a, en sen ido
es ic o, la au o idad del Es ado; mani ies a su olun ad, pe o no su acción. Po
eso se hace necesa ia la ejecución de las leyes o, lo que es lo mismo, su pues a
en acción».159
En opinión de BLANQUER,
(la) ac i idad del Pode Legisla i o se limi a a la delibe ación y ap obación de
Leyes, y al con ol polí ico del Gobie no. La ac i idad del Pode Judicial es
esol e con lic os ju ídicos dic ando P o idencias, Au os y Sen encias. Desde
una pe spec i a posi i a la ac i idad del Pode Ejecu i o y de la Adminis ación
Pública se puede iden i ica con la ejecución de los manda os con enidos en las
Leyes pa lamen a ias.160
Si de inimos la unción ejecu i a a pa i de su o igen his ó ico, debe íamos
da le un ca ác e esidual y plu al, has a cie o pun o nega i o, cons i uido po el
pode que quedó en manos del Mona ca una ez que se sup imió su capacidad de
legisla y juzga ;161 en onces, la unción es adís ica pública se ía una de las ace as
o aspec os de es a unción ya que, e iden emen e y po odo lo que hemos enido
exponiendo, la ac i idad es adís ica no p e ende es ablece las eglas que han de
o dena el compo amien o de los in eg an es de la comunidad, ni de esol e ,
median e la decla ación pa a el caso conc e o del De echo obje i o, los con lic-
os que puedan su gi en e los miemb os de la sociedad o en e es os con los
pode es públicos; la esidualidad ejecu i a nos pe mi e a i ma que si la unción
157 GARRIDO FALLA, F.: T a ado de De echo Adminis a i o I, ob. ci ., pág. 33.
158 Ibídem, pág. 34.
159 Ibídem, pág. 34.
160 BLANQUER, D.: Cu so de De echo Adminis a i o I, Ti an Lo Blanch, Valencia, 2006, págs. 245 y 246.
161 Vid. ibídem, pág. 245; TORRES DEL MORAL, A.: In oducción al De echo Cons i ucional, ob. ci .,
pág. 285; y GARRIDO FALLA, F.: T a ado de De echo Adminis a i o I, ob. ci ., pág. 39.
9898
Albe o de la Fuen e Miguélez
es adís ica pública no es ni unción legisla i a ni unción ju isdiccional, hab á de
se , necesa iamen e, unción ejecu i a. No obs an e, con ello end íamos a a i -
ma que la unción ejecu i a es casi cualquie cosa, lo que no deja de p oduci una
cie a insa is acción que, en cualquie caso, pone de mani ies o la di icul ad que
en aña el mismo p opósi o de p ocede a su de inición po su con enido.
La unción ejecu i a comp ende ía la gené ica ac i idad de los pode es
públicos di igida a la aplicación del o denamien o ju ídico lo que exigi á
una ac uación pos e io a la de la emisión de la no ma que o ma pa e del
o denamien o y que, de algún modo, pa a el log o de los obje i os que en ella
subyacen –es o es, la sa is acción de los in e eses gene ales–, es a á di igida y
limi ada po aquélla.162 Lo ca ac e ís ico de la unción ejecu i a lo es an o la
consecución de los obje i os de la ley, como el some imien o a los lími es que
és a imponga; an o la capacidad de impone la olun ad que con ales condi-
cionamien os se componga y mani ies e sob e los miemb os de la comunidad
median e el ecu so a la coacción ya que quienes la lle an a cabo es án do a-
dos de impe ium, de pode público, como que, p ecisamen e, esa olun ad se
mani ies e median e la acción, sea es a ju ídica, ma e ial o pu amen e écnica.
Todo ello es p edicable, como hemos enido explicando, de la unción es a-
dís ica pública: en su eje cicio, las en idades que la asumen como p opia del
ámbi o de sus esponsabilidades y compe encias la desa ollan po que la ley así
lo exige y pa a la consecución de unos obje i os que son, en úl ima ins ancia,
públicos; pa a log a los pueden ence la esis encia que o ezcan los indi i-
duos median e el eje cicio de la po es ad sancionado a; y oda ella implica una
ac uación que puede consis i en acciones de dis in a na u aleza: ju ídica,163
como en la esolución de los p ocedimien os adminis a i os que en su seno
162 Vid. CÁMARA VILLAR, G., BALAGUER CALLEJÓN, M. L., y MONTILLA MARTOS, J.: Manual
de De echo Cons i ucional, Volumen II, 3ª edición, Tecnos, Mad id, 2008, pág. 511. Añaden los au o es:
«No se a a de una unción en la que simplemen e se subsuma la ac uación del Gobie no y la Adminis-
ación a la p e isión p e is a en la decisión no ma i a. Esa decisión p ime a con iene un cie o g ado
de ape u a, sea en los concep os inde e minados, las cláusulas gene ales y la disc ecionalidad. En ese
sen ido, la unción ejecu i a no es me a aplicación de la no ma, sino una ac i idad di igida po ella.»
163 GARRIDO FALLA, F.: T a ado de De echo Adminis a i o I, ob. ci ., pág. 35: «Se desp ende (…)
que las di icul ades pa a la debida ca ac e ización de la unción ejecu i a su jan no an o en cuan o
oca a la di e enciación espec o de la unción legisla i a, cuan o a la dis inción de la ju isdiccional.
9999
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
engan luga ; ma e ial, como en la p opia ecopilación de la in o mación; éc-
nica, como en el p ocesamien o de los da os ecabados.
A su ez, el pode ejecu i o es a menudo subdi idido en dos unciones di e en-
es, las llamadas polí ica y adminis a i a. En la e minología ancesa y alemana
la p ime a es denominada «gobie no» en sen ido es ic o.164 En ocasiones se ha
de endido una di isión cua ipa i a del pode , hablándose de una unción admi-
nis a i a o ejecu i a, jun o a o a polí ica, que no son subdi isiones de o a más
gené ica sino que po sí mismas se encuen an a la al u a de la unción legisla i a
y la judicial.165 Sin emba go, lo habi ual es, como ha quedado dicho, la subdi isión
del pode ejecu i o en dos unciones: la adminis a i a y la polí ica o de gobie no.166
Con odo y, a los e ec os de log a es a úl ima, hemos de señala cómo la ju isdicción se encamina
inmedia amen e al man enimien o de un o den ju ídico dado, in en ando es ablece lo cuando
ha sido iolado y esol iendo con lic os in e subje i os de in e eses de acue do con las no mas
obje i as de De echo; mien as que la ejecución en sen ido es ic o, no mi a an o a esol e casos
conc e os de acue do con la ley, cuan o a emedia u gen es e inaplazables necesidades i ales pa a
el p opio Es ado. Mien as que el ac o ju isdiccional se dic a, no malmen e, a exci ación de pa e,
pa a una si uación conc e a a la que se halla e e ido y sólo pa a la cual iene alidez, los ac os de la
unción ejecu i a es án e e idos undamen almen e al o den como un odo, siendo una exigen-
cia el que odos ellos sean explicables en azón de la inalidad global que se pe sigue.»
164 Así se exp esa KELSEN, H.: Teo ía Gene al del De echo y del Es ado, ob. ci ., pág. 303. Aunque en
ealidad lo que hace es expone esa pos u a pa a c i ica que haya en ealidad una di e encia de na-
u aleza en e ambas sub unciones, pues con inúa: «A la p ime a se e ie en usualmen e cie os ac os
que ienden a la di ección de la adminis ación y que, po an o, son polí icamen e impo an es. Tales
ac os son ealizados po los ó ganos adminis a i os de mayo je a quía, como el Je e del Es ado y los
je es de los di e sos depa amen os adminis a i os. Es os ac os son ambién de ejecución; a a és de
ellos son ejecu adas igualmen e no mas ju ídicas gene ales. Muchos de es os ac os se dejan en amplia
medida a la disc eción de los ó ganos ejecu i os. Pe o ninguna suma de disc eción puede p i a a un
ac o del pode ejecu i o de su ca ác e de ejecución del de echo. En consecuencia, los de los ó ganos
ejecu i os de mayo ango, son ambién ac os a a és de los cuales se ejecu an no mas ju ídicas de
ca ác e gene al. La di isión del pode ejecu i o en unción gube namen al (polí ica) y unción ad-
minis a i a, iene, po consiguien e, un ca ác e más bien polí ico que ju ídico.»
165 Así lo hacen, po ejemplo, BOQUERA OLIVER, J. M.: De echo Adminis a i o, ob. ci ., págs.
103 a 110 que dis ingue en e un pode legisla i o, judicial, polí ico y adminis a i o, o ROYO
VILLANOVA, A. y ROYO VILLANOVA, S.: Elemen os de De echo Adminis a i o, omo I, ob.
ci ., pág. 67, donde se e lexiona: «Po o a pa e, se io que la doc ina de la di isión de pode es
no ago aba odas las unciones del Es ado; que no odo consis ía en hace leyes y ejecu a las; que
exis ía además un (sic) unción llamada polí ica o de gobie no, en la que se mani es aba del modo
más pa en e la sobe anía y que consis ía en da impulso y di ección sup ema a oda la ida y
acción del Es ado en el in e io y en el ex e io ».
166 Como ecalca GARRIDO FALLA, F.: T a ado de De echo Adminis a i o I, ob. ci ., pág. 39, no a
a pie de página 21: «Lo cual no quie e deci que oda la ac i idad del Pode ejecu i o sea, es ic-
100100
Albe o de la Fuen e Miguélez
La unción de gobie no, como ace a de la unción ejecu i a consis e po
una pa e, cla o es á, en ejecu a los manda os de las leyes. Pe o no se limi a a
ello; se conc e a asimismo en una con inuada ac i idad de di ección polí ica
gene al. Di igi polí icamen e incluye lle a a cabo una ac uación de p og a-
mación lo que, en opinión de TORRES DEL MORAL, supone que gobe na se
desglose en una se ie de subac i idades167 como:
a. Señala unos obje i os.
b. Calcula los medios idóneos pa a alcanza esos obje i os; po ello suele
ese a se a los Gobie nos la elabo ación de los P esupues os del Es ado.
c. Idea una es a egia de ac uación.
d. Adop a inicia i as legisla i as. El Pa lamen o legisla, sí, pe o p incipal-
men e a pa i de inicia i as que le p esen a el Gobie no.
e. Y po supues o, ejecu a la ley ap obada po el Pa lamen o. Pe o es o exige
no sólo p ocu a su aplicación, sino desa olla una labo de inspección y
alo ación de los esul ados de o ma con inuada pa a que puedan abo -
da se las opo unas ec i icaciones y einicia el ciclo si ue a necesa io.
Con un cie o ca ác e ans e sal a odas es as sub unciones el Gobie no
desa olla la di ección de la Adminis ación ci il, con la que a a de adecua
la ac i idad adminis a i a a los obje i os polí icos que ha ijado p e iamen e.
¿Qué ca ac e iza la unción adminis a i a? Iden i ica sus asgos ca ac e ís-
icos no es a ea ácil. Según ROYO VILLANOVA, «siendo la Adminis ación
amen e hablando, adminis a i a, pues ya se e á más adelan e que se admi e la con eniencia de
sepa a la llamada ac i idad de gobie no».
167 TORRES DEL MORAL, A.: In oducción al De echo Cons i ucional, ob. ci ., pág. 286, haciendo e e-
encia a la opinión de SÁNCHEZ AGESTA. Además, en los sis emas pa lamen a ios, la unción de
gobie no inco po a el eje cicio de unciones que en o as e apas his ó icas co espondían a las acul-
ades a bi ales de los mona cas, como la disolución de las Cáma as, la con oca o ia de e endos, el
mando del Ejé ci o y la de ensa nacional, el hace en e a las si uaciones de excepción, e c. El desglose
que se ha expues o puede se e e ido ambién a la di ección de la polí ica ex e io , que, como indica
el au o ci ado, equie e de igual mane a in o mación, p og amación, inicia i a y conclusión de a a-
dos y con enios, coo dinación de la ac i idad diplomá ica y e aluación con inuada de los esul ados
y de la si uación de cada ins an e. Sin emba go, de la li e alidad del a ículo 97 de la Cons i ución pa-
ece ía desp ende se que la unción ejecu i a y la di ección polí ica son a eas di e sas: «El Gobie no
di ige la polí ica in e io y ex e io , la Adminis ación ci il y mili a y la de ensa del Es ado. Eje ce la
unción ejecu i a y la po es ad eglamen a ia de acue do con la Cons i ución y las leyes.»
101101
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
pública una ac i idad di igida al cumplimien o de los ines del Es ado, pa a cono-
ce las dis in as unciones que ealiza aquélla, enemos que e e i nos siemp e al
p oblema de los ines del Es ado al como nos lo p esen a la ealidad de las cosas
(…)».168 La Adminis ación pública en sen ido obje i o, o ac i idad adminis a-
i a, es o zosamen e una pa e de la ac i idad desplegada po el Pode ejecu i o.
Esa ac i idad se ex e io iza en lo undamen al en ac os de ejecución, en ac os
de aplicación del o denamien o ju ídico. Pe o ambién se conside a ípicamen e
adminis a i a la po es ad eglamen a ia (que pa ece una ac i idad no ma i a
más ce cana a la que despliega el Pode legisla i o) o la esolución de ecu sos
adminis a i os (que e ocan, ine i ablemen e, la ac i idad ju isdiccional). Es o
lle a a GARRIDO FALLA a a i ma que la ac i idad adminis a i a no es homo-
génea,169 po lo que la única o ma de econduci la a la unidad end á dada po
la conside ación del pode es a al del que emana170. Ese pode es, cie amen e, la
Adminis ación Pública; de ahí se de i a que pa a iden i ica la ac i idad admi-
nis a i a hab emos de iden i ica a la p opia Adminis ación Pública.
E iden emen e, exis en casi an as de iniciones de Adminis ación Pública
como au o es171, pe o des aca emos las ace adas e lexiones del p o eso GAR-
CÍA DE ENTERRÍA. Es e au o se p eocupó más que de de ini la Adminis ación
Pública con una ó mula dogmá ica, de de e mina cuáles son sus ca ac e ís i-
cas esenciales. En esa línea hace hincapié en que la Adminis ación Pública, al
168 ROYO VILLANOVA, A. y ROYO VILLANOVA, S.: Elemen os de De echo Adminis a i o, omo I,
pág. 349.
169 GARRIDO FALLA, F.: T a ado de De echo Adminis a i o. Volumen I, ob. ci ., pág. 39.
170 Ibídem, pág. 40: «Si queda así de inida la ac i idad adminis a i a, esul a ambién posible ob e-
ne el concep o de Adminis ación pública en sen ido subje i o. Es a no es sino el suje o de aquella
ac i idad; po consiguien e (…), la Adminis ación pública es un complejo o gánico in eg ado
en el Pode ejecu i o.» Desde nues o pun o de is a, sin deja de econoce la exac i ud de las
a i maciones que el p o eso GARRIDO ie e, nos da la imp esión de que, en su conjun o, se
incu e en una cie a au ología, pues se de ine la Adminis ación en sen ido subje i o a pa i de
la ac i idad adminis a i a, y és a, a su ez, a pa i del suje o de la misma.
171 Téngase en cuen a que ninguna no ma ecoge un concep o álido en cualquie con ex o de lo que
deba en ende se po Adminis ación Pública; sólo egulan de iniciones de lo que se debe en ende
po Adminis ación Pública a e ec os de aplicación de cada Ley especí ica (como la Ley de Régimen
Ju ídico de las Adminis aciones Públicas y del P ocedimien o Adminis a i o Común, la Ley de
Con a os del Sec o Público, la Ley de la Ju isdicción Con encioso-Adminis a i a, e c.). Es o iene
a con e i la cues ión en un asun o de ca ác e ealmen e doc inal, plagado de obs áculos dada
la plu alidad de Adminis aciones, de las o mas de o ganización que adquie en, de las ac i idades
102102
Albe o de la Fuen e Miguélez
menos desde el pun o de is a del De echo Adminis a i o, no consis e en una
de e minada unción obje i a o ma e ial, lo que se debe, básicamen e, a que la
mo ilidad de la p opia ma e ia adminis a i a es, sin duda alguna, un obs áculo
insupe able a la ho a de in en a pe ila un modo, sea és e ma e ial o o mal, de
adminis a . Las unciones y ac i idades a ealiza po la Adminis ación son algo
pu amen e con ingen e y a iable, dependien e de una demanda social que se á
dis in a pa a cada ó bi a cul u al y cada con ex o socioeconómico.172 Tampoco
puede de ini se como un me o complejo o gánico más o menos ocasional. La
elación es uc u al en e la ealidad cons i uida po la Adminis ación Pública
y el o denamien o ju ídico no se e ec úa po la conside ación de la misma como
un conjun o de ó ganos, sino po su concep uación como pe sona ju ídica.173
que ealizan y de los ines que pe siguen. GAMERO CASADO, E., y FERNÁNDEZ RAMOS, S.:
Manual Básico de De echo Adminis a i o, 4.ª edición, Tecnos, Mad id, 2007, pág. 71, a an de sin-
e iza las p incipales co ien es doc inales que han abo dado es e ema. Así dis inguen una Teo ía
Ju isdiccional, de endida po CORMENIN, GERANDO o MACAREL, que pa en del ámbi o de la
ju isdicción con encioso-adminis a i a, esul ando de ello que Adminis aciones Públicas se ían
las ins i uciones cuya ac i idad es e isada judicialmen e po los ó ganos del o den ju isdiccio-
nal co espondien e que, en el caso ancés end ía e e ido al Consejo de Es ado; una Teo ía del
Se icio Público, p opia de la Escuela de Bu deos, con DUGUIT a la cabeza, que pa e de la idea
del se icio público, pa a la que las Adminis aciones Públicas se ían las ins i uciones que ac úan
p es ando se icios públicos, en pe secución del in e és gene al; una Teo ía del Pode Público, de-
endida po la Escuela de Tolosa y su p incipal ep esen an e, HAURIOU, que se undamen a en
el concep o del pode público de na u aleza impe a i a, pa a la que las Adminis aciones Públicas
se ían los suje os que eje cen ese ipo de pode ; una Teo ía Funcionalis a, apoyada en España po
OLIVÁN, COLMEIRO, DE BURGOS, POSADA HERRERA, o GARRIDO FALLA, que se basa en
la idea de la unción adminis a i a, según la cual se ía Adminis ación Pública aquella pa e del
pode ejecu i o dis in a del Gobie no y di igida a la ejecución de las leyes; y po úl imo, se e ie en
a una Teo ía Subje i a, cuyo p incipal adalid se ía GARCÍA DE ENTERRÍA, basada en la pe sona-
lidad ju ídica de la Adminis ación, pa a la que, en esencia, la Adminis ación Pública se ía un con-
jun o de ó ganos do ados de pe sonalidad ju ídica y some idas a un De echo es a u a io p opio. No
obs an e, hay in inidad de de iniciones que no se ajus an exac amen e a ninguna de las co ien es
señaladas. SÁNCHEZ MORÓN, po pone un simple ejemplo, la de ine como el complejo o gani-
za i o al se icio de la comunidad bajo la di ección de los ó ganos de di ección polí ica, poniendo,
po an o, la subo dinación a los p incipales ó ganos de gobie no de la comunidad al mismo ni el
que su esencial ca ác e de se icio a aquélla. Ci ado en CÁMARA VILLAR, G., BALAGUER CA-
LLEJÓN, M. L., y MONTILLA MARTOS, J.: Manual de De echo Cons i ucional, ob. ci ., pág. 516.
172 Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T. R.: Cu so de De echo Adminis a i o I, 13ª
edición, Thomson-Ci i as, Cizu Meno , 2006, pág. 31.
173 Vid. ibídem, pág. 33. Debe ecalca se que la pe sonalidad ju ídica del Es ado en su conjun o es
sólo admisible en el seno de la comunidad in e nacional de Es ados, de los Es ados en cuan o
suje os del De echo In e nacional en sus elaciones con o os Es ados. Desde el pun o de is a del
103103
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
Ahondemos en es a idea: La Adminis ación Pública se encuen a o almen e
o ganizada, siendo los unciona ios simples agen es de al o ganización; no es un
ep esen an e de la comunidad, sino una o ganización pues a a su se icio; sus
ac os no alen, po ello, como si emana an de la p opia comunidad –lo que p e-
endidamen e ocu e con la ley pa lamen a ia, de lo que ob iene su supe io idad
e i esis ibilidad–, sino que ienen exclusi amen e el alo que les co esponde
como p oduc o de la p opia o ganización se icial, dependien e, necesi ada de
jus i icación en cada caso en el se icio de la comunidad a la que es á o denada.174
Aho a bien, no bas a es e da o pa a delimi a la, debiendo pa a ello ecu i al
de su pe soni icación. La Adminis ación es una o ganización ins umen al que
ac úa como suje o de De echo, del que emanan ac os ju ídicos, decla aciones,
que se incula po con a os, que esponde con su pa imonio de los daños que
pueda causa y que, en in, en abla elaciones ju ídicas con los ciudadanos.
De acue do con esa posición y a ando, con un a án pu amen e peda-
gógico, de inclui odos los asgos que conside an ca ac e ís icos de la
Adminis ación Pública, GAMERO CASADO y FERNÁNDEZ RAMOS la
de inen como «una o ganización social do ada de pe sonalidad ju ídica y
de pode público con la inalidad ins i ucional de se i al in e és gene al,
some iéndose plenamen e al De echo y al con ol judicial».175
En e odos los pode es del Es ado, sólo la Adminis ación ac úa de acue do
con es a écnica. Po eso, en e los ac os y decisiones adminis a i as de una
pa e, y las Leyes y las Sen encias como p oduc os del Pode Legisla i o y el
o denamien o in e no, la pe sonalidad ju ídica se p edica exclusi amen e de uno de sus elemen-
os: la Adminis ación Pública.
174 La Cons i ución con i ma es e asgo de se icio como no a de ini o ia de la Adminis ación. En
su a ículo 103.1 sub aya que «La adminis ación Pública si e con obje i idad los in e eses ge-
ne ales», con la consecuencia inmedia a de su condición de subo dinada o some ida («con some-
imien o pleno a la Ley y al De echo»). Po su pa e, el a ículo 106.1 de la Cons i ución con ie e
a los T ibunales la esponsabilidad de con ola la legalidad de la ac uación adminis a i a, «así
como el some imien o de és a a los ines que la jus i ican».
175 GAMERO CASADO, E., y FERNÁNDEZ RAMOS, S.: Manual Básico de De echo Adminis a i o, ob.
ci ., pág. 72. Más adelan e, pa a esal a la ca ac e ís ica de su pe sonalidad ju ídica y las consecuencias
que de ella se de i an esc iben: «La Adminis ación Pública es la o ganización que c ea el pode público
pa a in e eni en el á ico ju ídico. En e ec o, nues o sis ema polí ico concede pe sonalidad ju ídica
a la Adminis ación po que la concibe como su ins umen o de elación con los ciudadanos, en a-
blando ínculos con los agen es sociales a in de sa is ace necesidades de in e és gene al» (Pág. 77).
104104
Albe o de la Fuen e Miguélez
Judicial, de o a, exis en di e encias undamen ales, siendo una de las p in-
cipales que los p ime os ienen su o igen en la ac uación de una es uc u a
o gánica do ada de pe sonalidad ju ídica. Es a no a, en palab as de GAR-
CÍA DE ENTERRÍA, «bas a pa a indi idualiza la (a la Adminis ación) de
los ó ganos que ac úan o as unciones públicas».176 En e esos ó ganos que
ealizan o o ipo de unciones públicas se encuen an, po supues o, los que
desa ollan ac i idad legisla i a y ju isdiccional. Pe o esa misma ci cuns ancia
exige y jus i ica la exclusión de la misma de una pa e de la ac i idad de los
ó ganos supe io es de ipo polí ico. El Gobie no, po ejemplo, puede ealiza
ac os ípicamen e adminis a i os; pe o en cuan o asume la di ección polí ica
del Es ado, adop a decisiones que pa a nada se elacionan con el hecho de que
la Adminis ación Pública es é do ada de pe sonalidad ju ídica.177
En esumen: la he e ogeneidad de las ac i idades que me ecen se cali icadas
de adminis a i as impiden que pueda iden i ica se una ac i idad o unción admi-
nis a i a en abs ac o, gené ica, a endiendo a su p opia na u aleza. Po eso debe
adop a se una o ien ación di e en e: conside a ac i idad adminis a i a oda
aquella ac uación ealizada po una Adminis ación Pública. Como se expuso
p e iamen e, las dis in as leyes es adís icas, an o la es a al como las au onómicas,
encomiendan la ealización de la ac i idad es adís ica pública a ó ganos in eg a-
dos en la es uc u a de las espec i as Adminis aciones gene ales o a o ganismos
a los que se ga an iza cie a au onomía, y a los que di ec amen e se econoce su
ca ác e adminis a i o (como pa e de su Adminis ación Ins i ucional). Pe o
con independencia de lo an e io , ponde emos en qué medida es necesa io que
la ac i idad es adís ica pública se lle e a cabo po una o ganización que enga
las ca ac e ís icas ípicas de la Adminis ación Pública. De es e modo, pod emos
conside a a la ac i idad es adís ica pública como cla amen e adminis a i a.
Como asgos p opios del concep o de Adminis ación Pública enemos:
176 Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T. R.: Cu so de De echo Adminis a i o I,
ob.ci ., pág. 36.
177 Lo mismo puede deci se de los ac os de ca ác e in e nacional, que no se impu an a la Adminis ación
Pública in e na, «sino al Es ado global en cuan o suje o de elaciones in e nacionales, al que el Gobie -
no ep esen a, no es ando some idas po dicha azón al De echo Adminis a i o, sino, más bien, a la
Cons i ución y, en su caso, al De echo In e nacional. Es el supues o ambién de los ac os cons i ucio-
nales en que se plasman las elaciones en e los Al os Ó ganos del Es ado (…)» (ibídem, pág. 37).
105105
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
a. Pe secución del in e és gene al y some imien o a la Ley y al De echo: Tal y
como lo decla a el a ículo 103 de la Cons i ución, «La Adminis ación
si e (…) los in e eses gene ales». Se a a de una o ganización que ha sido
c eada p ecisamen e pa a cumpli es e obje i o. La de e minación p i-
me a de en qué consis e el in e és gene al se log a median e el p incipio de
legalidad: cuando el legislado dic a una no ma que pe sigue un obje i o
más o menos de e minado y encomienda a la Adminis ación Pública la
consecución del mismo, es á delimi ando el in e és gene al que és a debe
a ende . Ya hicimos e e encia más a iba a la ci cuns ancia de que p opo -
ciona a los ó ganos enca gados de la di ección polí ica de la comunidad la
in o mación que es os puedan necesi a pa a ealiza un ap o echamien o
e icien e de los ecu sos disponibles en la sa is acción de las necesidades
públicas, necesidades que son, al in y al cabo, de la p opia comunidad es,
e iden emen e, un in de in e és gene al. Ese obje i o se cumple, en una
medida muy impo an e, con la in o mación que los ó ganos y o ganismos
es adís icos p ocesan, elabo an y, inalmen e, comunican y di unden.
Aho a bien, és os no ac úan de es e modo de o ma espon ánea: la ma e-
ia es adís ica, en el caso conc e o de nues o país, es obje o de a ención
po la Cons i ución, cuyo a ículo 149.1.31ª conside a de compe encia
exclusi a del Es ado la «Es adís ica pa a ines es a ales», y de odos y cada
uno de los Es a u os de Au onomía que asumen la Es adís ica de in e és
pa a la espec i a Comunidad Au ónoma en i ud de lo es ablecido en el
a ículo 149.3 de la Cons i ución, al dispone que las «ma e ias no a ibui-
das exp esamen e al Es ado po es a Cons i ución pod án co esponde a
las Comunidades Au ónomas, en i ud de sus espec i os Es a u os». La
p e isión cons i ucional, po un lado, y las de los Es a u os, po o o, se
desa olla on po las espec i as leyes es adís icas, que conc e an, de ini i-
amen e, la inculación de la unción es adís ica pública al in e és gene al.
Pe o si el in e és gene al jus i ica la exis encia y la ac uación de las
Adminis aciones Públicas, la Ley y el es o del o denamien o ju ídico
(incluidos, pues, los P incipios Gene ales del De echo) delimi an, habi-
li an y exigen esa exis encia y ac uación. El p incipio de legalidad obliga
a que la conduc a adminis a i a deba es a espaldada po lo dispues o
en una no ma ju ídica, pe o implica, asimismo, que deba da se cumplida
112112
Albe o de la Fuen e Miguélez
undamen al a la u ela judicial e ec i a ealizada po el a ículo 24 de la
Cons i ución y de la capacidad que se a ibuye a la Adminis ación Pública
pa a in e eni en el á ico ju ídico y, po an o, in lui con su ac uación
en la es e a p i ada de los ciudadanos. Hemos is o que la Adminis ación
Pública es á llamada a ac ua de o ma que, de con inuo, gene a elacio-
nes ju ídicas con los adminis ados, miemb os de la comunidad sob e la
que ope a; es as elaciones ju ídicas gene an sob e los ciudadanos que en
ellas in e ienen e ec os que pueden no se deseados po ellos y que, sin
emba go, se les imponen como consecuencia del p incipio de au o u ela,
del pode público que a la Adminis ación co esponde. Aho a bien, si
«( odas) las pe sonas ienen de echo a ob ene la u ela e ec i a de los jue-
ces y ibunales en el eje cicio de sus de echos e in e eses legí imos sin que,
en ningún caso, pueda p oduci se inde ensión», cuando es imen que la
ac uación adminis a i a que les pe judica no se ha p oducido de acue do
con los p esupues os y demás exigencias que la jus i ican y legi iman, deben
ene abie a la ía de acudi a una ins ancia que iscalice la co ección de
dicha conduc a. Si el o denamien o ju ídico no p e ie a una ía de impug-
nación de los ac os adminis a i os es a ía consolidando la inde ensión de
los ciudadanos que hab ían de sopo a sin más posibilidad que la de esig-
na se, consecuencias nega i as de i adas del ac ua adminis a i o que
muy bien pudie a se ilegal o a bi a io. En ese sen ido se ía indi e en e el
cómo se egule en la Cons i ución que deba desa olla se la ac i idad admi-
nis a i a: si no se a iculan mecanismos de eacción con a dicha ac i idad
cuando és a no se ajus e a lo p e is o en el o denamien o ju ídico, las ó -
mulas de econocimien o de de echos queda ían en pu o papel mojado.
Con independencia de lo dispues o po el o denamien o ju ídico
posi i o,189 odo lo apun ado pa a la Adminis ación en gene al es álido
189 El a ículo 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, egulado a de la Ju isdicción Con encioso-Admi-
nis a i a es ablece: «Los Juzgados y T ibunales del o den con encioso-adminis a i o conoce án
de las p e ensiones que deduzcan en elación con la ac uación de las Adminis aciones públicas
suje a al De echo Adminis a i o, (…)»; limi ándonos po su ca ác e pa adigmá ico a la Ley
12/1989, de 9 de mayo, de la Función Es adís ica Pública, en és a se ans o ma al Ins i u o Nacio-
nal de Es adís ica en un O ganismo Au ónomo de ca ác e adminis a i o (a ículo 25); pe o ade-
más, son a ias las ocasiones en las que a lo la go de su Exposición de Mo i os y de su a iculado
se deja en e e el some imien o de su ac i idad a las no mas del De echo Adminis a i o: a) El úl-
113113
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
pa a las en idades y ó ganos que ealizan ac i idad es adís ica pública: la
na u aleza de es a unción impone que se o iginen múl iples elaciones
ju ídicas en e los ac o es esponsables de la unción es adís ica pública y
los ciudadanos y en idades a los que se e ie a la in o mación y los da os
que aquéllos p ecisan. F u o de esas elaciones an a su gi obligaciones
nue as pa a los i ula es de los da os, como lo es la exigencia del sumi-
nis o de la in o mación que se les solici e. Dado que es as ca gas pueden
se impues as po la me a olun ad de las o ganizaciones es adís icas, es
lógico que los ciudadanos engan la posibilidad de exigi , en i ud del
de echo a la u ela judicial e ec i a, que los Jueces y T ibunales iscalicen
si esas decisiones se ajus an a la Ley y al De echo, si se adecuan a los ines
que la jus i ican o si hay indicios de a bi a iedad en su adopción.
. Su ca ác e ins umen al exige que es é do ada de los medios ma e iales,
humanos y écnicos p ecisos pa a alcanza aquellos obje i os que sean de su
compe encia: La Adminis ación Pública iene ca ác e ins umen al pues o
que su p opia exis encia y ac i idad se jus i ica y o ien a a la consecución de
de e minados ines sociales, mo i o po el que se señala que cons i uye una
o ganización social.190 Es un ins umen o pa a log a algo; su exis encia no es
un in en sí misma. Alcanza los obje i os que se le encomiendan exige que
ac úe. Po eso GARRIDO FALLA conside aba la acción como un elemen o
esencial de su na u aleza, aunque po sí sola no bas ase pa a iden i ica la
inequí ocamen e. Pe o pa a pasa a la acción no bas a con ene una exis en-
cia ideal, como una en idad abs ac a o un me o concep o ju ídico. No; po el
imo pá a o del apa ado II de la Exposición de Mo i os señala que « esul a innecesa io jus i ica
que la ley se p eocupa sólo de egula y o dena los p incipios p opios de la unción es adís ica, en
especial los que se e ie en a la ecogida de da os, y no los gene ales de la ac uación adminis a i a
que ienen un encaje na u al en o as no mas adminis a i as que, desde luego, inculan ambién
la ac uación de los se icios es adís icos»; b) El a ículo 31 de la Ley de la Función Es adís ica
Pública dispone, eliminando oda duda que pudie a pe du a sob e la aplicación a la ac i idad del
ac o p incipal de la unción es adís ica es a al de un égimen pu amen e adminis a i o: «Los ac-
os emanados del Ins i u o Nacional de Es adís ica se án ecu ibles en alzada an e el Minis o de
Economía y Hacienda, sal o cuando se e ie an al eje cicio de las unciones es adís icas de ca ác e
écnico comp endidas en el a ículo 30.2 o a la p ese ación del sec e o es adís ico, en cuyo caso,
las esoluciones del P esiden e del Ins i u o Nacional de Es adís ica ago a án la ía adminis a i a».
190 Vid. GAMERO CASADO, E., y FERNÁNDEZ RAMOS, S.: Manual Básico de De echo Adminis-
a i o, ob. ci ., pág. 75.
114114
Albe o de la Fuen e Miguélez
con a io debe con o ma una o ganización. Es o equie e, po un lado, que
la comunidad le p opo cione los medios p ecisos pa a que pueda ac ua e i-
cazmen e; po o o, no bas a con que ales medios se acumulen de cualquie
o ma, como un conglome ado caó ico de los mismos: deben cons i ui un
sis ema o ganizado, gene ándose en su seno una se ie de sine gias en e los
elemen os del mismo que den luga a un esul ado más in enso, más amplio,
mejo que el que end ía dado po la simple suma de los log os que se pudie-
an consegui con cada uno de los componen es del sis ema po sepa ado.
La do ación de medios a que es amos haciendo e e encia es una cons-
an e insoslayable pa a que pueda ene luga cualquie clase de acción
adminis a i a. Siendo es o cie o, su exigencia cob a especial in ensidad
en los supues os en que la Adminis ación sa is aga di ec amen e una nece-
sidad pública median e la p es ación de un se icio a los adminis ados,
es o es, en los casos de ac i idad adminis a i a de p es ación, a la cual,
his ó icamen e, se le ha enido denominando se icio público.191 Cuan o
mayo sea el g ado de complejidad que equie a la p es ación del se icio
público, mayo se á la especialización de los medios con los que la Admi-
nis ación Pública es a á do ada pa a pode a on a semejan e a ea.
Los se icios es adís icos192 se ajus an plenamen e al esquema esbozado: la
complejidad de las écnicas es adís icas aplicadas y de los conocimien os cien-
í icos necesa ios pa a el co ec o desen ol imien o de su ac i idad obliga a
que se ponga a su disposición un pe sonal al amen e cuali icado, a que exis a
una impo an ísima in e sión en el ha dwa e y so wa e in o má ico necesa-
io pa a sus en a su abajo, que se a ance cons an emen e en la mejo a de
los medios ísicos y écnicos que ga an icen la segu idad de las bases de da os
cons i uidas y el espe o de la con idencialidad de su con enido.193
g. Subo dinada al Gobie no: Dijimos con an e io idad que con un cie o
ca ác e ans e sal a odas las sub unciones de gobie no, el ó gano que
191 Vid. PARADA VÁZQUEZ, R.: De echo Adminis a i o I, 15ª edición, Ma cial Pons, Mad id, 2004,
pág. 414.
192 Más adelan e comp oba emos que, pues o que los des ina a ios de la in o mación esul an e de los
abajos desa ollados po los se icios es adís icos no son sólo los gobe nan es, sino la comunidad
en gene al, la unción es adís ica pública ha de se conside ada un ejemplo de se icio público.
193 Que no deja de cons i ui una de las ace as que componen la ins i ución del sec e o es adís ico.
115115
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
asume la di ección polí ica de la comunidad desa olla el lide azgo de
la Adminis ación ci il, con la que el a a de adecua su ac i idad a los
obje i os polí icos que haya ijado p e iamen e. Es p ecisamen e de es e
modo como la Adminis ación Pública se in eg a en el Pode Ejecu i o: la
Cons i ución española de 1978 inse a al apa a o adminis a i o en dicho
Pode al deja lo en manos de la di ección del Gobie no, del Consejo de
Minis os, según lo dispues o en su a ículo 97.194
El p incipio de la subo dinación de la Adminis ación al ó gano de
di ección polí ica se ha conside ado una no a esencial de la p opia o ga-
nización adminis a i a con mucha an elación a la p omulgación de la
igen e Cons i ución. Así, esc ibía Segismundo ROYO VILLANOVA que
«la p imacía de la polí ica sob e la Adminis ación con inúa siendo un pos-
ulado undamen al. La polí ica es la unción más impo an e del Es ado;
la Adminis ación iene un ca ác e subo dinado y auxilia de la misma.»195
La di ección de la Adminis ación ci il se conc e a en, al menos, las
siguien es acul ades:196
1. Di e sas compe encias de o ganización. Básicamen e se desglosa en la
compe encia del P esiden e pa a c ea los Depa amen os minis e iales y
las Sec e a ías de Es ado [a . 2.2.j) de la Ley 50/1997, de 27 de no iem-
b e, del Gobie no (en adelan e LG)] y la compe encia del Consejo de
Minis os pa a c ea o modi ica los ó ganos di ec i os de los Depa a-
men os minis e iales a p opues a del Minis o [a . 5.1.i) LG], así como
las Subsec e a ías, Di ecciones Gene ales o Subdi ecciones Gene ales.
194 Vid. AA. VV. (coo d.: GARCÍA SORIANO, M. V.): Funciones y ó ganos del Es ado Cons i ucio-
nal Español, Ti an lo Blanch, Valencia, 2002, pág. 266: «… esul a ambién undamen al pe cibi
cómo es a se in eg a en el juego cons i ucional de pode es. En es e sen ido hay que eco da ,
una ez más, el ca ác e se icial de la Adminis ación, que no ep esen a a nadie y es un me o
ins umen o o agen e en manos de los pode es con legi imación democ á ica, po lo que se ha de
in eg a en los mismos (…).»
195 ROYO-VILLANOVA, S.: «La Adminis ación y la Polí ica», RAP, núm. 10, ene o-ab il, 1953, pág. 24.
196 Vid. CÁMARA VILLAR, G., BALAGUER CALLEJÓN, M. L., y MONTILLA MARTOS, J.: Ma-
nual de De echo Cons i ucional, ob. ci ., pág. 510. Pa a los au o es, la sepa ación de la di ección
polí ica y la di ección adminis a i a «es, en cie o modo, a i icial; ambas es án in e conec adas
pues la di ección de la Adminis ación iene con enido polí ico, en conc e o suele se una con i-
nuidad o ganiza i a y pe sonal de la di ección polí ica (…)».
116116
Albe o de la Fuen e Miguélez
2. El nomb amien o de al os ca gos. No nos e e imos aho a a los al os ca gos
del Gobie no sino de la Adminis ación Ins i ucional, de en es públicos,
del Banco de España, del In e en o Gene al de la Segu idad Social, e c.
3. La di ección de las Fue zas y Cue pos de Segu idad del Es ado, que
ac úan bajo su dependencia (a . 104.1 CE). De acue do con la Ley
O gánica 2/1986, de 13 de ma zo, de Fue zas y Cue pos de Segu idad,
se adsc iben a la esponsabilidad del Minis o del In e io .
4. La di ección de la polí ica de pe sonal y empleo. Se eje ce esencialmen e
median e la elabo ación de Planes de Empleo.
5. La esolución de los ecu sos adminis a i os pa a los que sea compe en e.
6. El nomb amien o de un Delegado pa a di igi la Adminis ación del
Es ado en el e i o io de una Comunidad Au ónoma y pa a coo di-
na cuando p oceda con la Adminis ación p opia de la Comunidad
(a .154 CE).
Es a subo dinación al Gobie no pa ece, asimismo, plenamen e jus i i-
cada en el caso de la Adminis ación es adís ica po a ios mo i os.
En p ime luga , po que los ó ganos gube namen ales son los esponsa-
bles de la adminis ación de los ecu sos públicos.197 Como ya indicamos,
la Adminis ación en gene al, y los se icios es adís icos en pa icula , se
ca ac e izan en e o as no as po la acción, po ealiza una ac uación que en
muchos casos se á ma e ial y conc e a; pa a pode ejecu a es as a eas se les
debe p opo ciona los medios p ecisos. Pues o que en e las esponsabilida-
des gube namen ales se encuen a la de plani ica , p og ama y o ganiza la
u ilización de los ecu sos públicos disponibles, se án p ecisamen e los ó ga-
nos enca gados de la di ección polí ica de la comunidad los que p o ean a los
se icios es adís icos de aquello que pudie an necesi a pa a el log o de sus
ines. Indiscu iblemen e, es a ci cuns ancia, po sí misma, implica una cie a
dependencia de la Adminis ación es adís ica con espec o del Gobie no.
197 No es casualidad que el a ículo 134 de la Cons i ución pa a el caso del Es ado disponga que co-
esponde al Gobie no «la elabo ación de los P esupues os Gene ales del Es ado» (apa ado 1º),
los cuales « end án ca ác e anual, inclui án la o alidad de los gas os e ing esos del sec o público
es a al y en ellos se consigna á el impo e de los bene icios iscales que a ec en a los ibu os del
Es ado» (apa ado 2º).
117117
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
Pe o en segundo luga , y sin pe de de is a lo an e io , compe e al
Gobie no el p ecisa en qué consis e el in e és gene al en ma e ia es adís-
ica. Téngase en cuen a que las espec i as leyes es adís icas ya hacen una
delimi ación del in e és gene al al que los se icios es adís icos hab án de
se i con obje i idad, desa ollando según los casos, la p e isión del a í-
culo 149.1.31ª de la Cons i ución o las compe encias es adís icas que hayan
sido asumidas po las di e en es Comunidades Au ónomas a a és de sus
Es a u os. Sin emba go, esa delimi ación ha de se o zosamen e gené ica, de
mane a que una única o mulación dé cabida a múl iples po enciales ope a-
ciones es adís icas. Si los ó ganos gube namen ales de los dis in os ni eles
de la o ganización polí ica y e i o ial que se han cons i uido son, de una
pa e, los enca gados de adminis a unos ecu sos que son, po de inición,
escasos, y de o a, los p incipales usua ios de la in o mación es adís ica,198
la cual les esul a imp escindible pa a eje ce la adecuada di ección polí ica
de la comunidad de la que son esponsables, la consecuencia lógica es que
sean ales ó ganos los que delimi en con absolu a p ecisión en qué consis e
en es e campo y en cada momen o el in e és gene al, de o ma que señalen
en qué conc e as a eas es adís icas deben u iliza se los ecu sos públicos
y, en úl ima ins ancia, de e minando qué ope aciones es adís icas deben
ealiza se, con inua se o, llegado el caso, conclui se po que su impo ancia
e in e és se haya educido o, simplemen e, desapa ecido.
Es o se plasma con o al cla idad en la legislación es adís ica es a al, al
egula el Plan Es adís ico Nacional como ins umen o que se á ap obado
po Real Dec e o del Consejo de Minis os y que, en e o os ex emos, debe
especi ica las es adís icas que han de elabo a se du an e el cua ienio de su
igencia po los se icios de la Adminis ación del Es ado o cualesquie a
o as en idades dependien es de la misma o el p og ama de in e siones a
ealiza en dicho pe íodo pa a mejo a y eno a los medios de odo ipo
p ecisos pa a el desa ollo de la unción es adís ica [a . 8.1.a) y c) LFEP].
También se p e é que el Gobie no elabo e un P og ama anual, ambién
198 P incipales usua ios en la ac ualidad, aunque se p e enda omen a y p omociona la u ilidad y la
u ilización de la in o mación es adís ica po o os usua ios; pe o es que, desde una pe spec i a his-
ó ica, du an e muchos siglos ue on los pode es públicos los únicos usua ios de dicha in o mación.
118118
Albe o de la Fuen e Miguélez
ap obado po Real Dec e o, que con end á las ac uaciones que hayan de
desa olla se en ejecución del Plan Es adís ico Nacional y las p e isiones
que, a al e ec o, hayan de inco po a se a los P esupues os Gene ales del
Es ado (a . 8.2 LFEP). Igualmen e, se le econoce al Gobie no la acul ad
de ap oba , po azones de u gencia y median e Real Dec e o, la ealización
de es adís icas no incluidas en el Plan Es adís ico Nacional, siemp e que
cuen e con consignación p esupues a ia y que se especi iquen los aspec os
que en el Plan Es adís ico Nacional se con emplan pa a las es adís icas que
se incluyan en el mismo (a . 8.3 LFEP). Y el esquema desc i o pa a la es a-
dís ica es a al es pe ec amen e ep oducible – al ez con algún ma iz– pa a
la ac i idad es adís ica de las Comunidades Au ónomas. 199
Hemos analizado la o ma en que los asgos de ini o ios de la Adminis a-
ción Pública se ajus an a las ca ac e ís icas de las o ganizaciones es adís icas,
de lo cual cabe deduci la con eniencia de que a és as se les a ibuya ese mismo
ca ác e y, po an o, su ac i idad me ezca el cali ica i o de adminis a i a. No
obs an e, hemos dejado pa a el inal la ponde ación de la subo dinación de
199 El ma iz consis e en que en a ias Comunidades Au ónomas, el co espondien e Plan Es adís i-
co no se ap ueba po Dec e o del Consejo de Gobie no, sino po Ley del espec i o Pa lamen o.
Es el caso de lo dispues o po el a ículo 4.2 de la Ley 4/1989, de 12 de diciemb e, de Es adís ica
de la Comunidad Au ónoma de Andalucía; el a ículo 28.2 de la Ley 7/2006, de 3 de no iemb e
de Es adís ica del P incipado de As u ias; el a ículo 27.3 de la Ley 1/1991, de 28 de ene o, de
Es adís ica de la Comunidad Au ónoma de Cana ias (en es e caso conc e o no se dice que el
Plan Es adís ico enga ango legal, sino que la elabo ación co esponde al Consejo de Gobie no
que lo ele a á al Pa lamen o pa a su ap obación de ini i a); el a ículo 43.2 de la Ley 4/2005, de
5 de oc ub e, de Es adís ica de Can ab ia; a ículo 41.1 de la Ley 23/1998, de 30 de diciemb e,
de Es adís ica de Ca aluña; el a ículo 19.1 de la Ley 4/2003, de 20 de ma zo, de Es adís ica de
la Comunidad Au ónoma de Ex emadu a; el a ículo 6.2 de la Ley 9/1988, de 19 de julio, de
Es adís ica de Galicia; el a ículo 26.2 de la Ley 12/1995, de 21 de ab il, de Es adís ica de la Co-
munidad de Mad id; el a ículo 29.2 de la Ley 6/2002, de 25 de junio, de Es adís ica de la Región
de Mu cia; el a ículo 26.2 de la Ley Fo al 11/1997, de 27 de junio, de Es adís ica de Na a a;
el a ículo 6.4 de la Ley 4/1986, de 23 de ab il, de Es adís ica de la Comunidad Au ónoma de
Euskadi; el a ículo 4.4 de la Ley 5/1990, de 7 de junio, de Es adís ica de la Comunidad Valen-
ciana (al que ampoco se le da exp esamen e ango de Ley, pe o cuya ap obación se ese a a
las Co es Valencianas). Independien emen e de lo ace ado que pueda esul a la p e isión de
que los Planes de Es adís ica cuen en con ango de Ley – ema sob e el que hab emos de ol e
en un momen o pos e io –, la ealidad es que es a ci cuns ancia no modi ica en lo más mínimo
el esquema de subo dinación y dependencia de la Adminis ación es adís ica a los ó ganos de
gobie no, dado que, al in y al cabo, la ap obación pa lamen a ia sólo iene luga si p e iamen e
es os ó ganos eje cen la inicia i a legisla i a.
119119
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
los se icios es adís icos al Gobie no, po que es p ecisamen e es e da o, el que
puede gene a mayo es pe u baciones. Veamos los mo i os.
La calidad de las es adís icas o iciales depende en g an medida de que el
conjun o de la colec i idad, de la que o man pa e los in o man es que sumi-
nis an los da os que con o man la ma e ia p ima de es as ope aciones, con íe
en la p opia ac i idad es adís ica, en su u ilidad y en que se ga an iza el debido
espe o po sus de echos. El que los ciudadanos deposi en su con ianza en
las labo es es adís icas y los esul ados que de ellas se ob engan no se log a
de mane a espon ánea; la con icción que ello equie e exige que los o ganis-
mos es adís icos ac úen de acue do con unos alo es y p incipios200 que sean
espe ados po el público, así como que la colec i idad sea conscien e de que,
e ec i amen e, la si uación exis en e se ajus a p ecisamen e a es as eglas.
En e ellas des aca muy especialmen e el p incipio de la independencia de
los se icios es adís icos. El Manual de o ganización es adís ica de las Nacio-
nes Unidas se e ie e a es a cues ión en é minos con unden es:
Pa a ene c edibilidad y desempeña su unción de b inda un lujo inin e-
umpido de in o mación ú il y de excelen e calidad al público en gene al y a
los enca gados de la o mulación de polí icas, es p eciso que los o ganismos de
es adís icas engan una posición de independencia ampliamen e econocida. Sin
la c edibilidad de i ada de un al o g ado de independencia, los usua ios pe de-
án la con ianza en la exac i ud y la obje i idad de la in o mación del o ganismo
y quienes le p opo cionan los da os es a án menos dispues os a coope a con él.
En esencia, un o ganismo de es adís ica debe ía di e encia se cla amen e de
los sec o es del gobie no enca gados de las ac i idades de aplicación y de o -
mulación de las polí icas. Debe ía se impa cial y e i a que se dé siquie a la
imp esión de que los p ocesos de ecopilación, análisis e in o mación de da os
que ealiza pudie an se manipulados con ines polí icos, o de que de e mina-
dos da os, iden i icables en o ma indi idual, pudie an se cedidos con ines
adminis a i os, egula o ios o de aplicación de la ley.201
200 Valo es que han sido sis ema izados en los P incipios Fundamen ales de las Es adís icas O iciales a
los que ya se ha hecho e e encia.
201 DEPARTAMENTO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES. DIVISIÓN DE ESTADÍSTI-
CA: Manual de o ganización es adís ica, ob. ci ., pág. 5.
120120
Albe o de la Fuen e Miguélez
En e los aspec os que esul an insoslayables pa a que se pueda habla
legí imamen e de independencia emos cómo el Manual des aca un ele-
men o que, como analiza emos, o ma pa e de lo que debe en ende se po el
sec e o es adís ico y que, po an o, al se ga an izado, con ibuye a e o za
la imp escindible imagen de independencia que edunda á en la calidad de
las es adís icas o iciales. Pe o en cualquie caso, ¿cómo se puede a moniza la
subo dinación al Gobie no que hemos econocido con la di e enciación cla a
con espec o a sus ac i idades de aplicación y de o mulación de polí icas?
A ello a a de da espues a el Código de Buenas P ác icas de las Es adís icas
Eu opeas.202 En su e sión de 2011, adop ada po el Comi é del Sis ema Es adís-
ico Eu opeo el 28 de sep iemb e de 2011, ambién des aca, en elación con el
en o no ins i ucional de las es adís icas, que «(los) ac o es ins i ucionales y o ga-
niza i os ienen una in luencia conside able en la e icacia y la c edibilidad de una
au o idad es adís ica que desa olla, elabo a y di unde es adís icas eu opeas». El
Código iende a conside a que la independencia de la o ganización es adís ica
202 Publicado en la Recomendación de la Comisión al Pa lamen o Eu opeo y al Consejo, de 25 de
mayo de 2005, ela i a a la independencia, la in eg idad y la esponsabilidad de las au o idades
es adís icas de los Es ados miemb os y de la Comunidad [COM(2005)217 inal], al que se e ie e
el a ículo 11 del Reglamen o (CE) nº 223/2009 del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 11 de
ma zo de 2009, ela i o a la es adís ica eu opea y po el que se de oga el Reglamen o (CE, Eu a-
om) nº 1101/2008 ela i o a la ansmisión a la O icina de Es adís ica de las Comunidades Eu o-
peas de las in o maciones ampa adas po el sec e o es adís ico, el Reglamen o (CE) nº 322/1997
del Consejo sob e la es adís ica comuni a ia y la Decisión 89/382/CEE, Eu a om del Consejo po
la que se c ea un Comi é del p og ama es adís ico de las Comunidades Eu opeas («1. El Código
de buenas p ác icas end á po inalidad ga an iza la con ianza de la población en las es adís icas
eu opeas median e la de e minación de la o ma en que deben desa olla se, elabo a se y di un-
di se las es adís icas eu opeas con a eglo a los p incipios es adís icos es ablecidos en el a ículo 2,
apa ado 1, y a las mejo es p ác icas in e nacionales. 2. El Código de buenas p ác icas se á e isado
y ac ualizado po el Comi é del Sis ema Es adís ico Eu opeo cuando lo conside e necesa io. La
Comisión publica á las enmiendas al mismo.»), y asumido po el Real Dec e o 1658/2012, de 7 de
diciemb e, po el que se ap ueba el Plan Es adís ico Nacional 2013-2016, cuyo a ículo 8 es ablece:
«Los se icios es adís icos esponsables de las ope aciones del Plan Es adís ico Nacional 2013-2016
asumen los p incipios es ablecidos en el “Código de Buenas P ác icas de las Es adís icas Eu opeas”
(…), y se comp ome en a adop a , de acue do con él, las medidas necesa ias pa a man ene la con-
ianza en las es adís icas pa a ines es a ales que p oducen y a con ola la aplicación de dicho có-
digo». El Código ue ambién exp esamen e adop ado como p opio po el Ins i u o Nacional de
Es adís ica median e Acue do del Consejo de Di ección. De es e modo, el Ins i u o, como au o idad
nacional en España del Sis ema Es adís ico Eu opeo se comp ome ía al cumplimien o de los quince
p incipios del Código a la ho a de es ablece las di ec ices gene ales que debían egula la p oduc-
ción es adís ica pa a ines es a ales, buscando la mejo a del se icio que p es a a la sociedad.
121121
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
queda su icien emen e ga an izada al asegu a «la independencia p o esional de
las au o idades es adís icas en e a o os depa amen os y o ganismos polí icos,
egulado es o adminis a i os, y en e a los ope ado es del sec o p i ado».203
Pa a pode e alua el g ado de independencia p o esional, el Código o ece una
se ie de indicado es que hab án de se de ec ables en la ac i idad es adís ica pa a
pode a i ma que esa independencia p o esional es á debidamen e asegu ada.204
El p ime indicado iene exp esado en los siguien es é minos:
Indicado 1.1: La independencia de los ins i u os nacionales de es adís ica y de
Eu os a en e a las inje encias ex e nas, an o polí icas como de o o ipo, en
el desa ollo, la elabo ación y la di usión de es adís icas es á es ablecida po ley
y ga an izada pa a o as au o idades es adís icas.
En mayo de 2005, el Comi é del P og ama Es adís ico (de la Unión Eu o-
pea) aco dó una ó mula pa a el seguimien o de la implan ación del Código,
cuya du ación se ex endía a lo la go de es años. Du an e ese pe íodo, los
di e en es países debían e ec ua au oe aluaciones de la calidad de sus es a-
dís icas o iciales, omando como e e encia los ya mencionados Indicado es
de buenas p ác icas. A su ez, las au oe aluaciones debían se con as adas y
203 P incipio 1 del Código de Buenas P ác icas de las Es adís icas Eu opeas.
204 Los o os 7 indicado es que se incluyen en el Código pa a es e P incipio 1 son los siguien es: «1.2:
Los di ec o es de los ins i u os nacionales de es adís ica y de Eu os a y, en su caso, los di ec o es
de o as au o idades es adís icas ienen un ni el je á quico lo su icien emen e ele ado como pa a
ga an iza un acceso de al o ni el a las au o idades polí icas y a los o ganismos públicos adminis-
a i os; son pe sonas de la más al a alla p o esional. 1.3: Los di ec o es de los ins i u os nacionales
de es adís ica y de Eu os a y, en su caso, los di ec o es de o as au o idades es adís icas ienen la
esponsabilidad de ga an iza que las es adís icas se desa ollan, elabo an y di unden de o ma
independien e. 1.4: Los di ec o es de los ins i u os nacionales de es adís ica y de Eu os a y, en su
caso, los di ec o es de o as au o idades es adís icas son los únicos esponsables pa a decidi los
mé odos, las no mas y los p ocedimien os es adís icos, así como el con enido y el calenda io de las
comunicaciones es adís icas. 1.5: Se publican los p og amas de abajo es adís ico y se desc iben
los p og esos ealizados en in o mes pe iódicos. 1.6: Las comunicaciones es adís icas se dis inguen
cla amen e de las decla aciones polí icas y se emi en al ma gen de es as. 1.7: El ins i u o nacional
de es adís ica, Eu os a y, en su caso, o as au o idades es adís icas ealizan comen a ios públicos
sob e cues iones es adís icas, incluyendo c í icas y usos inadecuados de las es adís icas o iciales
cuando p ocede. 1.8: El nomb amien o de los di ec o es de los ins i u os nacionales de es adís ica,
de Eu os a y, en su caso, de o as au o idades es adís icas se basa únicamen e en la capacidad
p o esional. Las azones po las que se puede pone in al eje cicio de un ca go se de e minan en el
ma co legal y no pueden se azones que comp ome an la independencia p o esional o cien í ica.»
128128
Albe o de la Fuen e Miguélez
la posibilidad de que se susci en sospechas de po enciales inje encias polí icas
en e el colec i o que es á obligado a suminis a in o mación e az, po que lo
que ampoco puede nega se es la adsc ipción del Ins i u o Nacional de Es adís-
ica, en cuan o O ganismo Au ónomo, a un conc e o Depa amen o minis e ial,
así como el nomb amien o de su P esiden e po el Gobie no.213 Y es as sospechas
pueden acen ua se ya que el manda o del P esiden e del Ins i u o Nacional de
Es adís ica no iene una du ación p ede e minada po la no ma i a, ni una se ie
de causas asadas que pe mi ie an, a modo de excepciones, su cese an icipado214,
lo que en la p ác ica, iene a signi ica que el P esiden e del Ins i u o conse a á
su ca go mien as al sea la olun ad del Ejecu i o.
En la misma línea, debemos añadi que aunque, en apa iencia, el equipo de
e aluación que lle ó a cabo la Pee Re iew del Ins i u o Nacional de Es adís-
ica español ap eciase un g ado de ajus e casi milimé ico en e la si uación de
es e o ganismo y el p incipio de la independencia p o esional que p oclama el
Código de Buenas P ác icas con una mínima excepción pa a el indicado 1.7,
al ez la opinión de la e na de homólogos no ue an halagüeña en de e -
minados aspec os, aunque no se plasmase exp esamen e en el in o me inal.
Tengamos en cuen a la dicción del oc a o indicado que el Código es ableció
en elación con el P incipio 1:
El nomb amien o de los di ec o es de los ins i u os nacionales de es adís ica, de
Eu os a y, en su caso, de o as au o idades es adís icas se basa únicamen e en
la capacidad p o esional. Las azones po las que se puede pone in al eje cicio
de un ca go se de e minan en el ma co legal y no pueden se azones que com-
p ome an la independencia p o esional o cien í ica.
En el in o me inal, pa a cada indicado , el ío de e aluado es señala en
p incipio la medida en que se cumple y adiciona, a con inuación, los comen-
a ios que les me ece el esul ado de sus obse aciones. Cu iosamen e, en el
213 Según el a ículo 28.3 de la LFEP: «El P esiden e se á nomb ado po el Gobie no median e Real
Dec e o a p opues a del Minis o de Economía y Hacienda, y os en a á la ep esen ación legal del
Ins i u o».
214 Lo que sí ocu e en el caso de o os ca gos de los que se p oclama con o gullo su independencia,
como el del Di ec o de la Agencia Española de P o ección de Da os.
129129
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
caso del ansc i o indicado 1.8, ni se exp esa medida de cumplimien o, ni se
hace comen a io alguno al espec o. Eso sí, más adelan e, en el apa ado sex o
del in o me, dedicado a las ecomendaciones que el equipo de e aluación hace
pa a cada p incipio y en elación con el p ime o de ellos aconseja, espec o al
indicado 1.7 que «el INE de España asuma ac i amen e la unción de au o i-
dad es adís ica en los deba es públicos sob e el uso y empleo inadecuado de las
es adís icas»; pe o con mayo laconismo, si cabe, añade, en cla a e e encia al
indicado 1.8: «Se ecomienda que el P esiden e del INE de España sea nom-
b ado pa a un pe íodo de e minado».
La muy peculia na u aleza de las uen es que suminis an a los se icios
es adís icos la ma e ia p ima que sus unciones p ecisan exige que su ac ua-
ción no sólo se ajus e exquisi amen e al o denamien o ju ídico igen e, sino
p ocu a y man ene una apa iencia de conduc a absolu amen e é ica y p o-
esional. De poco le si e a una Adminis ación es adís ica que la legislación
ga an ice el sec e o es adís ico y ac ua , e ec i amen e, en un con inuado es-
pe o del mismo; si la población e la meno posibilidad de que los máximos
esponsables de es as o ganizaciones es én dispues os a que el sec e o es adís-
ico sea ulne ado a eque imien o de sus supe io es con al de conse a sus
ca gos, poco impo a á que, en ealidad, és e no se queb an e nunca: el ni el de
colabo ación cae á en picado, y con él, la calidad de las es adís icas.
Cabe ealiza una úl ima e lexión ace ca de la independencia p o esional y
la neu alidad ope a i a: como hemos is o, es as cues iones son una p eocupa-
ción cons an e de las di e sas no mas que egulan la ac i idad es adís ica pa a
log a , en úl ima ins ancia, la excelencia de los p oduc os es adís icos. Aho a
bien, conside amos que no es ácil, si es que no sencillamen e imposible, hace
depende la calidad inal de las es adís icas única y exclusi amen e del adecuado
eje cicio de las que hemos enido denominando «compe encias écnicas».
Hemos de acep a que la calidad se alcanza no sólo median e la no inje encia
de las ue zas polí icas o de o o ipo en la génesis, diseño y desa ollo de las
a eas pu amen e écnicas, pues o que las labo es que desempeñan los se icios
es adís icos, sean és as de la na u aleza que sean, son lle adas a la p ác ica po
la p opia o ganización de dichos se icios; sin emba go, la po es ad o ganiza-
o ia no se conside a una cues ión écnica, de al o ma que no se ga an iza la
no inje encia de los ó ganos polí icos sob e la misma. Los Gobie nos pod ían
130130
Albe o de la Fuen e Miguélez
es ima muy adecuado, desde una pe spec i a polí ica, educi d ás icamen e
el sob edimensionamien o que han c eído pe cibi en la Adminis ación es a-
dís ica, po lo que adop an la decisión de educi la do ación de plan illa de sus
se icios, exigiendo, no obs an e, que se man enga el ni el de ac i idad lo que
hab ía de supone , in a iablemen e, una maximización de la e iciencia de los
ecu sos humanos. Es a íamos an e una medida que es o ganiza i a, no éc-
nica, pe o que epe cu i ía necesa iamen e sob e la calidad del esul ado de
las ope aciones es adís icas. O ambién pod ían, buscando la op imización de
los ecu sos públicos, e i a que se de ochen és os en ac uaciones que no se
conc e an en esul ados angibles, como po ejemplo el desa ollo de la in es-
igación con inuada que pe mi a man ene a los se icios es adís icos a la
angua dia de los conocimien os necesa ios pa a ga an iza la segu idad del
con enido de sus bases de da os. De nue o, la decisión no se ía an o écnica
como p esupues a ia, pe o pod ía desencadena , con el anscu so del iempo,
unos e ec os muy nega i os pa a la ga an ía de la con idencialidad de los da os
que se cus odian y, en úl ima ins ancia, del sec e o es adís ico.
A la is a de lo has a aquí expues o sob e la necesidad de independencia de
los se icios es adís icos y man eniéndonos en el plano es a al, no nos esis i-
mos a ep oduci de e minados pasajes de la Exposición de Mo i os de la Ley
28/2006, de 18 de julio, de Agencias Es a ales pa a la mejo a de los se icios
públicos. Y es que, en la ci ada Exposición de Mo i os, al jus i ica la necesidad
y opo unidad de las Agencias es a ales se econoce:
La Ley 6/1997, de 14 de ab il, de O ganización y Funcionamien o de la Admi-
nis ación Gene al del Es ado supuso una simpli icación de la no ma i a de
la Adminis ación Gene al del Es ado y ambién de sus O ganismos públicos,
do ando a és os de una egulación que cons i uye su égimen básico. No obs-
an e, las igideces que p esen an los ac uales modelos de ges ión y la escasa
au onomía con que cuen an los o ganismos públicos, sob e odo en su con-
igu ación de o ganismos au ónomos ( eco demos que, de hecho, el Ins i u o
Nacional de Es adís ica es uno de és os úl imos), di icul an en g an medida la
consecución de los obje i os an es indicados.
No pa ece que la escasez de au onomía que el p opio Pode Legisla i o
ap ecia en el égimen de los O ganismos Au ónomos sea el mejo mecanismo
131131
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
pa a la consecución de la independencia p o esional, necesa ia pa a a ianza la
c edibilidad de las es adís icas o iciales.
La solución a los p oblemas de ec ados se ha buscado a a és de la inco -
po ación a la Adminis ación Gene al del Es ado de
una ó mula o ganiza i a gene al, do ada de un mayo ni el de au onomía y de
lexibilidad en la ges ión, pe o que, al mismo iempo, e ue ce los mecanismos
de con ol de e icacia y p omue a una cul u a de esponsabilización po esul a-
dos. Dicha ó mula, la cons i uyen las Agencias Es a ales y su egulación, obje o
de es a Ley, pe mi i á implan a un modelo de ges ión que equilib e adecuada-
men e los p incipios de au onomía, con ol y esponsabilización po esul ados,
así como es ablece un égimen gene al lo su icien emen e ope a i o pa a da
cabida a aquellos O ganismos pa a los que la ca ego ía de O ganismo Au ónomo
es insu icien e, sin ene que acudi , como sucede en la ac ualidad, a soluciones
pa icula es pa a cada caso (…). Po úl imo, hay que señala que las Agencias
Es a ales no an a se , sin más, un nue o ipo de O ganismo Público, sino la
ó mula o ganiza i a hacia la que, p og esi amen e, se an a econduci aque-
llos O ganismos públicos exis en es en la ac ualidad, cuya ac i idad y unciones
se ajus en al concep o de Agencia Es a al y se es ime opo uno y más e icaz su
ans o mación en es e ipo de O ganismo público. Asimismo, as la en ada
en igo de es a Ley, la Agencia Es a al se á el ipo de O ganismo público que,
con ca ác e gene al, se c ee po la Adminis ación Gene al del Es ado, pa a da
espues a a sus necesidades de descen alización uncional, si bien, excepcional-
men e, subsis i án los es an es ipos de o ganismos públicos.215
En nues a opinión, no debe ía deja se pasa la opo unidad de que el Ins-
i u o Nacional de Es adís ica se ajus ase al nue o modelo o ganiza i o que
la Ley p opo ciona, lo que edunda ía en una mejo a de la e icacia de la ges-
ión de sus se icios, de la calidad de las encues as, del eje cicio de la unción
es adís ica pública, e incluso de la opinión que el Ins i u o y sus compe en-
cias gene an en la sociedad española. Es a ó mula se ajus a ía pe ec amen e
a las necesidades del eje cicio de las compe encias del Ins i u o Nacional de
Es adís ica, supe ando los obs áculos que ocasiona su con igu ación como
215 Exposición de Mo i os de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Es a ales pa a la mejo a de
los se icios públicos.
132132
Albe o de la Fuen e Miguélez
O ganismo Au ónomo; obs áculos de los que la LFEP e a conscien e y que
su p opia Exposición de Mo i os admi ía al econoce que la solución adop-
ada pod ía no se la ideal, a i mando que «posiblemen e se hubie a ganado
más agilidad en la ges ión con igu ando el Ins i u o como una sociedad es a al
some ida al de echo p i ado». Las comp ensibles e icencias del legislado de
1989 pueden se hoy sal adas al dispone de una igu a que no exis ía al p o-
mulga se la LFEP, la de las Agencias Es a ales.
3. La unción es adís ica pública en cuan o se icio público
La doc ina, la legislación y la ju isp udencia española u ilizan conjun a-
men e los concep os de unción pública y de se icio público. La dis inción
en e ambos concep os ha sido una a ea que ha p eocupado especialmen e a la
doc ina i aliana. Así, ZANOBINI en iende la noción de se icio público como
comp ensi a sólo de algunos aspec os de la ac i idad adminis a i a, po con-
as e a la « unción pública» como o ma supe io de mani es ación de dicha
ac i idad. Pa a es e au o , la unción ep esen a siemp e el eje cicio de una
po es ad pública, en endida és a como una es e a de la capacidad ju ídica del
Es ado, o sea, de su sobe anía; en cambio, los se icios públicos ep esen an
o as an as ac i idades ma e iales, écnicas, incluso de p oducción indus ial,
que son pues as a disposición de los pa icula es pa a apoya les en la consecu-
ción de sus ines. Sob e la misma cues ión, GIANNINI es ima que la i ula idad
de las unciones públicas co esponde necesa iamen e al Es ado, mien as que
la compe encia sob e los se icios se asume po azones écnicas, económicas o
sociales, pe o sin que epugne la idea de su ges ión po los pa icula es.216
216 La posición de es os au o es es esumida po GARRIDO FALLA, F.: «El concep o de se icio pú-
blico en De echo español», Re is a de Adminis ación Pública, núm. 135, Sep iemb e-Diciemb e,
1994, págs. 10 y 11. Pe o en la misma línea se exp esa TRONCOSO REIGADA, A.: «Dogmá ica
adminis a i a y De echo Cons i ucional: el caso del se icio público», Re is a Española de De-
echo Cons i ucional, núm. 57, Sep iemb e-Diciemb e, 1999, pág. 102: «Las unciones públicas
de sobe anía (…) son aquellas ac i idades adminis a i as de di ección polí ica o ejecu i as –
p incipalmen e de policía–, que apa ecen en el a ículo 97 CE. Es as ac i idades son esenciales e
i enunciables del Es ado, que jus i ican su exis encia y sin cuyo eje cicio és e no pod ía subsis i .
Es as unciones, que cons i uyen la ese a de Adminis ación –Ve wal ungs o behal – e impli-
can el eje cicio de au o idad –de impe ium–, deben se desa olladas necesa iamen e po una
Adminis ación bajo o ma y égimen ju ídico de De echo público, y no pueden en ningún caso
se abandonadas en manos de los pa icula es.»
133133
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
Independien emen e de si unción pública y se icio son ideas que no ienen
pun os comunes, se solapan en una pa e de su con enido o coinciden plena-
men e, es indiscu ible que pa e de la ac i idad adminis a i a consis e en la
sa is acción di ec a de una necesidad pública a a és de la p es ación de un
se icio a los adminis ados. Es as ac i idades, que pueden se muy a iadas,
eciben la denominación habi ual de se icios públicos y, sin duda, es és e uno
de los emas que mayo in e és ha despe ado en la doc ina adminis a i is a.217
No es és e el momen o de analiza cuál es el o igen de es e concep o ju ídico,
ni cuáles son las di e sas pos u as doc inales habidas pa a de ini lo, espec o a
sus ca ac e ís icas esenciales o sob e su ex ensión; ha se ido, en cualquie caso,
pa a desa a a duas polémicas, no ce adas oda ía con ca ác e de ini i o.218
217 Sin el meno ánimo de se exhaus i os, in ención que se mos a ía p ác icamen e i ealizable, nos
limi a emos a ci a , en e o os abajos: VILLAR PALASÍ, J. L.: «La ac i idad indus ial del Es-
ado en el De echo Adminis a i o», Re is a de Adminis ación Pública, núm. 3, Sep iemb e-Di-
ciemb e, 1950, págs. 53 a 129; GARCÍA DE ENTERRÍA, E.: «La ac i idad indus ial y me can il
de los municipios», Re is a de Adminis ación Pública, núm. 17, Mayo-Agos o, 1955, págs. 87 a
138; BLANQUER, D.: Cu so de De echo Adminis a i o I, ob. ci ., pág. 450 y sigs.; PARADA VÁZ-
QUEZ, R.: De echo Adminis a i o I, ob. ci ., pág. 414 y sigs.; GARRIDO FALLA, F.: T a ado de
De echo Adminis a i o. Volumen II, 12ª edición, TECNOS, Mad id, 1994, págs. 115 a 149 y 245 a
262; GARRIDO FALLA, F.: «El concep o de se icio público en De echo español», ob. ci ., págs. 7
a 36; GARRIDO FALLA, F.: «El modelo económico en la Cons i ución y la e isión del concep o
de se icio público», Re is a Española de De echo Adminis a i o, Es udios, núm. 29, 1981, pág.
225 y sigs.; PAREJO ALFONSO, L.: Manual de De echo Adminis a i o 3, 4ª edición, A iel, Ma-
d id, 1996, págs. 351 a 420; TRONCOSO REIGADA, A.: «Dogmá ica adminis a i a y De echo
Cons i ucional: el caso del se icio público», ob. ci ., págs. 87 a 164; JIMÉNEZ-BLANCO CARRI-
LLO DE ALBORNOZ, A.: «Se icio público, in e és gene al, monopolio: ecien es apo aciones
del TJCE», Re is a Española de De echo Adminis a i o, Ju isp udencia, núm. 84, 1994, pág. 589
y sigs.; MALARET I GARCÍA, E.: «Se icios públicos, unciones públicas, ga an ías de los de-
echos de los ciudadanos: pe ennidad de las necesidades, ans o mación del con ex o», Re is a
de Adminis ación Pública, núm. 145, Ene o-Ab il, 1998, págs. 49 a 88; BASSOLS COMA, M.:
«Se icio público y emp esa pública: e lexiones sob e las llamadas sociedades es a ales», Re is a
de Adminis ación Pública, núm. 84, Sep iemb e-Diciemb e, 1977, págs. 27 a 59; ARIÑO ORTIZ,
G.: «El se icio público como al e na i a», Re is a Española de De echo Adminis a i o, núm. 23,
1979, págs. 537 a 560; FERNÁNDEZ, T. R.: «Emp esa pública y se icio público: el inal de una
época», Re is a Española de De echo Adminis a i o, Es udios, núm. 89, 1996, pág. 37 y sigs.
218 Sob e el o igen, obse emos, no obs an e, que el pun o de pa ida de es e concep o se encuen a
en F ancia, donde es in ocado po el T ibunal de Con lic os y po el Consejo de Es ado pa a
delimi a la compe encia de la ju isdicción adminis a i a en ma e ia de esponsabilidad pa i-
monial y de con a os, siendo ejemplos pa adigmá icos de una y o a ma e ia el a ê Blanco, de 8
de eb e o de 1873, y el a ê Te ie , de 6 de eb e o de 1903. Has a ese momen o, el c i e io que
se enía empleando pa a deslinda las compe encias de los ó denes ju isdiccionales e a la dis in-
ción en e ac os de ges ión y ac os de au o idad, co espondiendo los p ime os a los T ibunales
134134
Albe o de la Fuen e Miguélez
Debemos señala que se a a de una exp esión polisémica pues po se -
icio público no se en iende exclusi amen e un ipo especí ico de ac i idad
adminis a i a, sino ambién puede e e i se al conjun o de oda ella, esul-
ando indi e en e que se a e de la ac i idad de p es ación, de la de limi ación
o policía, o de la de omen o. Así, expone PARADA VÁZQUEZ:
En al sen ido, la cali icación que algunas leyes hacen de una ac i idad como de
se icio público no habili a sólo pa a ac i idades de p es ación, sino que cons-
i uye un í ulo gene al de in e ención que jus i ica la limi ación de de echos,
la sanción e, incluso, el omen o de la acción de los pa icula es. Así ocu e, en
gene al, con los se icios públicos sociales (sanidad y enseñanza, undamen al-
men e) en que los es ablecimien os públicos con i en con los p i ados, suje os
o dina ios y los segundos a la Jus icia Adminis a i a. Es e es el c i e io que end á a se sus i uido
po el de la ma e ia ela i a a los se icios públicos. Al analiza la ju isp udencia en la que se emplea
el nue o c i e io delimi ado , la doc ina p ocu a p ecisa el concep o de se icio público. Pe o la
doc ina no consensúa los pun os comunes del concep o. En un Rappo Public de 1994, el Consejo
de Es ado ancés des aca que hay es g andes p incipios que inspi an la p es ación de los se icios
públicos: a) la igualdad de los usua ios an e el se icio; b) la con inuidad del se icio; c) la adap a-
ción del se icio a las cambian es necesidades exigidas po la ec a sa is acción del in e és público.
El Consejo de Es ado ancés examina o os de meno ele ancia como la neu alidad y el ca ác e
laico del se icio público, la pa icipación de los usua ios, la anspa encia y esponsabilidad o la
simplicidad y accesibilidad. En España ampoco se ha alcanzado en la doc ina (ni en la ju isp u-
dencia) un consenso que pe mi a pe ila con su icien e p ecisión el concep o de se icio público.
En é minos gene ales, dice BLANQUER, «el concep o de se icio público se pe ila en o no a
es no as: i) la p es ación de un se icio pa a sa is ace las necesidades gene ales; ii) la egula idad
y la con inuidad del se icio; iii) y su some imien o al De echo Adminis a i o. O os au o es, es-
iman que la i ula idad adminis a i a del se icio en égimen de monopolio ju ídico es un asgo
consus ancial al concep o es ic o de se icio público; sin monopolio no hay se icio público. A
juicio de o os el elemen o undamen al del se icio público es la “publica io” (es imp escindible
que exis a una no ma en i ud de la cual se decla e exp esamen e que una de e minada ac i idad
es con igu able como se icio público, no ma que a ibuye a la Adminis ación unas po es ades
de o denación de esa ac i idad económica de las que an e io men e ca ecía).» (BLANQUER, D.:
Cu so de De echo Adminis a i o I, ob. ci ., pág. 453). El au o ambién analiza las posiciones de la
ju isp udencia en o no a es e concep o: «Con el anscu so del iempo, la ju isp udencia i á pe i-
lando el concep o y dándole una o mulación más écnica y p ecisa; a la ya des acada no a inalis a
de la sa is acción del in e és gene al (Sen encia del T ibunal Sup emo de 12 de oc ub e de 1909), se
añadi á la exigencia de la p es ación egula y con inua del se icio (Dec e o de Compe encias de
16 de eb e o de 1934), o la exis encia de cláusulas exo bi an es y de oga o ias del De echo Común
(Sen encia del T ibunal Sup emo de 7 de julio de 1936). En cualquie caso, la ju isp udencia no si-
gue una línea uni o me. Según decla a la Sen encia del T ibunal Sup emo de 22 de eb e o de 1982:
“la con inuidad en la p es ación del se icio es la no a esencial de odo se icio público, y, po lo
an o, un p incipio inmanen e a la na u aleza de la ins i ución”.» (pág. 454).
135135
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
a una es echa eglamen ación y que además dis u an del apoyo económico
del Es ado (…). El é mino se icio público si e ambién pa a designa una
adminis ación, un ó gano adminis a i o.219
Noso os nos es amos e i iendo única y exclusi amen e a la ac i idad
adminis a i a de p es ación. Aho a bien, espec o a es a ac i idad no debe p eo-
cupa nos si pa a de ini la hemos de u iliza un c i e io subje i o,220 uno obje i o221
o uno ma e ial;222 ni si es necesa io o no que sea decla ada como al po una Ley
que se la ese e a la co espondien e Adminis ación Pública; ni si debe se
eje cida di ec amen e po la Adminis ación o lo único indispensable es que la
Adminis ación conse e su i ula idad y con ol; ni si pa a habla legí imamen e
de se icio público debe ope a la Adminis ación en monopolio, o segui ía
siéndolo aunque concu ie a con o os ope ado es p i ados; ni si debe ene la
ac i idad en cues ión un con enido económico que pe mi ie a que pudie a se
desa ollado con o me a las leyes del me cado; ni si es necesa io que su desa ollo
implique el e en ual eje cicio de au o idad, de impe ium y, consecuen emen e, es
indispensable la aplicación a los se icios públicos del De echo Adminis a-
i o, o cabe su desen ol imien o median e el ecu so al De echo P i ado.223
219 PARADA VÁZQUEZ, R.: De echo Adminis a i o I, ob. ci ., pág. 414.
220 MALARET I GARCÍA, E.: «Se icios públicos, unciones públicas, ga an ías de los de echos de
los ciudadanos: pe ennidad de las necesidades, ans o mación del con ex o», ob. ci ., pág. 71:«La
Adminis ación se si úa en una pos u a decisi a en elación a la ac i idad desa ollada, adqui-
iendo una esponsabilidad en lo que concie ne a la a ea ope acional o a la ac i idad lle ada a
cabo po el ope ado (…). La exis encia de es a inculación en e la ac i idad y el papel de la
Adminis ación pública pe mi e cali ica dicha noción como subje i a.»
221 Ibídem, pág. 71. No a a pie de página núm. 72: «Po con as e con una concepción doc inal que
se denomina obje i a y que conside a su icien e la exis encia de un égimen de con ol y di ección
de la ac i idad –ges ionada po los pa icula es– especialmen e in enso».
222 C i e io que al ez pod ía se desca ado di ec amen e. Según TRONCOSO REIGADA, A.: «Dog-
má ica adminis a i a y De echo Cons i ucional: el caso del se icio público», ob. ci ., pág. 104: «La
ac i idad de p es ación de un se icio esencial no es una ac i idad que po na u aleza sea pública o
adminis a i a; sólo es pública en la media en que ha sido decla ada como al po el Legislado ».
223 Vale la pena hace e e encia a la posición que T ibunal Cons i ucional deja en e e en elación
con la noción de se icio público en la STC 127/1994, y que TRONCOSO REIGADA ecoge del
siguien e modo: «La mayo ía de la doc ina ha asumido una noción es ic a –subje i a– de se i-
cio público, que iden i ica se icios públicos y se icios públicos ese ados. Es a iden i icación
en e el concep o de se icio público y el de se icio esencial del a ículo 128.2, in ine, CE ha sido
e endada po el in é p e e sup emo de nues a Cons i ución. Así, el T ibunal Cons i ucional, en
136136
Albe o de la Fuen e Miguélez
Tenemos que pa i de la siguien e p emisa: cuando la Adminis ación
Pública ealiza una ac i idad po sí misma, de mane a di ec a, po que la Ley le
ha encomendado que así p oceda, y esa ac i idad, ealizada pa a la sa is acción
de necesidades públicas y al se icio del in e és gene al, consis e, de mane a
con inuada, en la p es ación de se icios a la comunidad o a la p oducción de
bienes in angibles (como lo es la in o mación) que se ponen a disposición de la
misma, indudablemen e es a emos an e un se icio público. Como hemos ido
exponiendo, odas es as ci cuns ancias se dan en la unción es adís ica pública,
po lo que end emos que cali ica la, igualmen e, de se icio público.
Decimos que hemos analizado odas y cada una de las ci cuns ancias ela-
cionadas. Pe o al a ealmen e una, que es en la que amos a cen a nues a
a ención: la pues a a disposición del público en gene al de la in o mación es a-
dís ica elabo ada po las Adminis aciones es adís icas.
An e io men e habíamos indicado que e an los gobe nan es los des ina a ios
de esa in o mación, indispensable pa a abo da con e icacia la esponsabilidad
de di ección de la comunidad sob e la que ac úan. No obs an e, como e e-
mos, no son es os los únicos posibles des ina a ios de la in o mación: és a se
elabo a ambién pa a la p opia comunidad. Que la in o mación debe pone se a
disposición del público en gene al es muy ácil de comp oba : bas a con acudi
al a iculado de las di e sas leyes es adís icas, las cuales imponen el eje cicio
de dicha unción, el cumplimien o de al debe , a los se icios es adís icos;
unción y debe que no se limi an o dina iamen e a un me o pe mi i el acceso
a la in o mación es adís ica: se exige a las o ganizaciones es adís icas que p o-
cedan ac i amen e a su di usión. Nues a a ención debe cen a se aho a en
analiza po qué la in o mación es adís ica ha de se di undida y pues a a dis-
posición de la colec i idad y no sólo ansmi ida a los ó ganos de gobie no. En
úl ima ins ancia, es o es lo que le con e i á su na u aleza de se icio público.
la STC 127/1994, de 5 de mayo, ha de inido el se icio público como una o ma de o ganización
de la p es ación de ac i idades, que ese a a las Adminis aciones Públicas su i ula idad o su
con ol, y que impide su eje cicio po emp esas p i adas o pa icula es si no es median e una
habili ación especí ica de la Adminis ación, o o gada a a és de concesión adminis a i a. Po
an o, el concep o ju ídico de se icio público en nues o país hace e e encia a una ac i idad
cuya i ula idad se ese a al Es ado en exclusi a, aunque pueda ges iona lo bien di ec amen e,
bien indi ec amen e, a a és de pa icula es que dis u en de una concesión adminis a i a.»
(Ibídem, págs. 104 y 105).
137137
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
3.1. Des ina a ios de la in o mación es adís ica dis in os de los ó ganos
gube namen ales
La es adís ica pública nació, como hemos enido opo unidad de explica ,
como un medio que p opo cionaba a los pode es enca gados de la di ección
polí ica de la comunidad una in o mación de base su icien e en cuan o a can-
idad y iabilidad, en la que pode apoya la adopción de las decisiones, la
elabo ación de sus plani icaciones y p oyec os y odas las demás ac uaciones
incluidas en la esponsabilidad de gobie no. Con el anscu so del iempo ha
ido consolidándose su dimensión de se icio al ciudadano como miemb o de la
comunidad que ha de se gobe nada. Po supues o, con an e io idad ya se consi-
de aba que la colec i idad se bene iciaba de la ac i idad es adís ica, pe o lo hacía
de un modo mucho más indi ec o que si se conside a a quienes la in eg an como
usua ios o des ina a ios di ec os de la in o mación: el ciudadano se bene iciaba
de la in o mación es adís ica a a és de la buena ges ión que sus gobe nan es
e an capaces de desa olla g acias a con a con da os de calidad gene ados po
la es adís ica o icial. Ac ualmen e, la es adís ica pública ambién si e al ciuda-
dano di ec amen e, pues se en iende que la in o mación es adís ica gene ada
po los se icios enca gados de la unción es adís ica pública debe pone se a
disposición de cualquie ciudadano, no sólo de la co espondien e Adminis a-
ción. Es a con icción se ha plasmado en las di e sas leyes es adís icas que p e én
exp esamen e es a a ea como un debe que ecae sob e las o ganizaciones es a-
dís icas y que o ma pa e de la p opia unción es adís ica.
Se dice, po ello, que uno de los p incipios inspi ado es de la unción es a-
dís ica pública en las sociedades mode nas es el de publicidad. En i ud de
es e p incipio,
los esul ados de las es adís icas pa a ines es a ales se ha án públicos po los se -
icios esponsables de la elabo ación de las mismas y hab án de se ampliamen e
di undidos. Los esul ados de las es adís icas pa a ines es a ales end án ca ác e
o icial desde el momen o en que se hagan públicos (a s. 20.1 y 2 LFEP).224
224 En el mismo sen ido se p onuncia la legislación au onómica; ci emos como ejemplos el a ículo
22.1 de la Ley 4/1989, de 12 de diciemb e, de Es adís ica de la Comunidad Au ónoma de Anda-
lucía: «Siendo la ac i idad es adís ica un se icio al ciudadano se debe án publica y di undi
adecuadamen e los esul ados de las es adís icas o iciales»; el a ículo 20.1 de la Ley 7/2006, de 3
144144
Albe o de la Fuen e Miguélez
Puede pensa se que exis e una cie a elación simbió ica en e los ó ga-
nos es adís icos y los ámbi os de es udio e in es igación, po cuan o, de
una pa e, los se icios es adís icos son gene ado es y suminis ado es de
in o mación es adís ica que alimen a la ac i idad de los que se dedican a
los abajos de es udio e in es igación en los que aquélla esul e imp es-
cindible; de o a, los es udiosos e in es igado es eclaman in o mación
es adís ica a los o ganismos que desa ollan la unción es adís ica pública,
in o mación que cada ez se equie e con mayo g ado de desag egación,
especialización y de alle. El ca ác e de es as demandas gene an la inclu-
sión de nue as ope aciones es adís icas en las plani icaciones públicas, o la
adap ación de las ya exis en es, pa a ob ene in o mación más comple a o
desag egada, lo que lle a, cla o es á, a una mejo a de la p oducción es adís-
ica pública.238 Pe o ampoco se puede pe de de is a el hecho de que, con
odo, la in o mación es adís ica disponible en los dis in os sec o es sociales
y económicos, a modi icándose p og esi amen e en unción del g ado de
desa ollo, capacidad y do ación de los ó ganos es adís icos y las p eocupa-
ciones sociales sob e de e minados asun os.239
Una a ea impo an e que odo es udioso debe lle a a cabo es la de
conoce e in es iga las uen es de la in o mación que se maneja y sus ca ac-
e ís icas asociadas. Es a debe se una de las azones po las que no sólo
se hagan públicos los esul ados es adís icos inales, de ini i os, sino que
las Adminis aciones es adís icas deben ambién p opo ciona su icien e
238 Vid. ARROYO PÉREZ, A.: «La Es adís ica Pública como apoyo a la in es igación», ob. ci ., pág. 182.
239 Pod ía pensa se que las in o maciones de ca ác e económico o demog á ico han o mado pa e
de los obje i os p incipales de las Adminis aciones es adís icas desde el mismo ins an e de su
c eación. Sin emba go, la ealidad es que, muchos aspec os se han ido inco po ando p og esi a-
men e en sus plani icaciones en unción de su demanda o impo ancia social. Hace unas décadas,
po ejemplo, e a e dade amen e escasa la in o mación exis en e sob e el sec o se icios y la
disponibilidad de da os sob e es as ac i idades ha ido c eciendo g acias, sob e odo, a la a ención
que se ha dedicado a los egis os adminis a i os y al desa ollo de ope aciones mues ales es-
pecí icas. O o ejemplo lo de e mina la llegada masi a de ex anje os a nues o e i o io, que ha
in e ido la adicional conside ación de España como país de emig an es. La es adís ica pública
se ha adap ado a las ci cuns ancias pa a dispone de in o mación sob e las ca ac e ís icas demo-
g á icas de es as pe sonas, así como la incidencia de las mismas en la e olución p esen e y u u a
de la ecundidad, nupcialidad y mo alidad. También pod íamos des aca cómo la p eocupación
en los emas medioambien ales se han aducido en un impo an e desa ollo de los indicado es
y es adís icas medioambien ales.
145145
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
in o mación ace ca de las me odologías de elabo ación, los me ada os
asociados a la in o mación que se di unde, e incluso hace accesibles los
iche os de mic oda os disponibles y sus diseños.240
c. La comunidad en gene al: Llama la a ención lo lacónico de los comen a-
ios que el Manual de o ganización es adís ica dedica a los indi iduos que
o man la comunidad en gene al en cuan o des ina a ios y usua ios de la
in o mación es adís ica. Se limi a a señala :
El público se man iene a en o a las es adís icas pe iódicas, como el IPC y la asa de
desempleo, así como al desempeño de la economía en su conjun o. El o ganismo
de es adís ica debe ía se capaz de esponde a es e in e és. Al mismo iempo,
debe ía ap o echa es a si uación y asegu a que su nomb e se incule au omá i-
camen e con la publicación de los da os que más p eocupan a la gen e. Asimismo,
end ía que hace odo lo posible po inspi a con ianza en sus es ue zos po
op imiza la calidad de es as mediciones undamen ales. La gen e ambién iene
necesidades menos sus anciales, pe manen es, e inde inidas. La di icul ad adica
en que son emb iona ias y pueden sali a la supe icie en cualquie momen o, a
consecuencia de una si uación de e minada, po lo gene al a aíz de un hecho
imp e is o de ca ác e ala man e (po ejemplo: ¿Cuál es el alo de las i iendas
des uidas po el hu acán de la semana pasada? ¿Cuál es el mon o de los aho os
pe didos en el úl imo b o e in laciona io? ¿Cuán os inmig an es ilegales hay en
una ciudad de e minada? ¿Cuál es el amaño de la economía sub e ánea?). Una
mane a de abo da es as p eocupaciones di ec amen e es man ene un pequeño
disposi i o especial de ealiza encues as, y que sea ex emadamen e lexible.241
Se di ía que se adop a un en oque según el cual al conjun o de la pobla-
ción se le da acceso a la in o mación es adís ica po que és a puede esul a
240 Vid. ARROYO PÉREZ, A.: «La Es adís ica Pública como apoyo a la in es igación», ob. ci ., pág.
183. En es e sen ido la in o mación accesible desde la web puede cumpli en buena medida esas
exigencias. Sin emba go, la in o mación deposi ada en in e ne , aunque es é c eciendo, puede
no llega a sa is ace de e minadas necesidades de los in es igado es po insu iciencia o po que
no o ece desag egaciones su icien emen e de alladas pa a el in pe seguido. En ales casos, los
ó ganos es adís icos a a és de sus depa amen os o unidades de di usión pod ían es udia
pe iciones especí icas.
241 DEPARTAMENTO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES. DIVISIÓN DE ESTADÍSTI-
CA: Manual de o ganización es adís ica, ob. ci ., pág. 62.
146146
Albe o de la Fuen e Miguélez
de su in e és; y ya que la o ganización es adís ica exis e y es á debidamen e
es uc u ada, con end ía ap o echa la, de se posible, pa a ealiza abajos
encaminados a la consecución de p oduc os es adís icos que, p ecisamen e,
sean del in e és comuni a io.
No es és a nues a opinión. Desde nues a pe spec i a, del mismo modo
que los abajos es adís icos son esenciales pa a un e icaz eje cicio de las a eas
de gobie no, la di usión de los esul ados es adís icos al público en gene al
o ma pa e, indisolublemen e, de la unción es adís ica pública, al menos
cuando és a se desa olla en el ma co de una sociedad democ á ica. Es a a i -
mación me ece un análisis más p o undo; lo abo da emos a con inuación.
3.2. La di usión de la in o mación es adís ica pública a los ciudadanos como
exigencia ineludible de la unción es adís ica pública
Las leyes es adís icas es ablecen que uno de los p incipios a los que la un-
ción es adís ica pública debe a ene se sea la di usión y publicidad, en e o as
in o maciones, de los esul ados de la ac i idad es adís ica, de las me odologías
u ilizadas, de los concep os y clasi icaciones. ¿Se a a de una me a egulación
legal? O en o as palab as: si la LFEP (en el caso es a al) no lo egulase de ese
modo, ¿pod ía legí imamen e la Adminis ación es adís ica abs ene se de p o-
cede a al publicación? ¿Pod ían los pode es públicos decidi que sólo ellos
hab ían de se los des ina a ios de la in o mación es adís ica, impidiendo que
el público en gene al pudie a accede a la misma?
Lo lógico se á a a de busca en la Cons i ución ampa o pa a el p incipio
de publicidad pues si log ásemos encon a lo, hab íamos opado con un con-
enido que adqui i ía in es de indisponibilidad pa a el legislado : no en ano
los pode es públicos, odos, «es án suje os a la Cons i ución», al y como se
p e é en el apa ado p ime o del a ículo 9 de la p opia Ca a Magna. Es más,
si pudié amos de ec a la en ada en juego de alguno de los de echos y libe -
ades econocidos en el Capí ulo segundo de su Tí ulo p ime o, la sujeción se
e ía especialmen e e o zada, pues « inculan a odos los pode es públicos»
(a ículo 53.1 de la Cons i ución).
¿Exis e, pues, un de echo a accede a la in o mación en pode de las au o-
idades públicas que la Cons i ución econozca y ga an ice? El a ículo 105 de
la Cons i ución dispone que «La ley egula á: b) El acceso de los ciudadanos a
147147
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
los a chi os y egis os adminis a i os…». T es cues iones sal an a la is a de
la simple lec u a del p ecep o cons i ucional ansc i o.
En p ime luga , nos da la imp esión de que la Cons i ución impone un
manda o al legislado , le exige que se egule una ealidad: el acceso de los ciu-
dadanos. Pe o, sin ecu i a una in e p e ación sis emá ica de la Cons i ución
( esul ando en onces de la in e acción con o os p ecep os cons i ucionales)
no da la imp esión de que se es é econociendo un de echo. Si nos a enemos
exclusi amen e a lo o denado po el a ículo 105.b) de la Cons i ución, el legis-
lado pod ía egula lo con an as co apisas y es ableciendo al can idad de
obs áculos que, en la p ác ica, se pod ía educi a nada la posibilidad de que
los ciudadanos accedan a los a chi os y egis os adminis a i os.
En segundo luga , no se hace e e encia a cualquie in o mación; sólo a
aquélla que es é incluida en a chi os y egis os.242 A nues o pa ece , si se
242 Po lo que a añe a los egis os adminis a i os, debemos dis ingui los de los a chi os si enemos
en cuen a que mien as es os úl imos los conside amos como el luga , cen o o ecin o donde se
conse an los documen os, los egis os cons i uyen los ins umen os de con ol, cons ancia o pu-
blicidad del con enido de dichos documen os, asegu ando la posibilidad de in o mación eque-
ida. Aho a bien, es a acepción debe se o zosamen e ma izada, desde el p eciso ins an e en que
los egis os, además de concebi se como ins umen os donde se insc iben asien os, ep esen an
ins umen os de cons ancia o icial de da os. Es deci , que ealmen e cabe concebi dos clases de
egis os: unos, que a ienden me amen e a la insc ipción del documen o que en a y sale de las
dependencias adminis a i as, y o os, en los que se conc e an pa a su debida cons ancia o icial
los da os deducibles de la documen ación ob an e en pode de la Adminis ación Pública (Vid.
CORDERO SAAVEDRA, L.: «El de echo de acceso a los a chi os y egis os adminis a i os y su
u ela adminis a i a y ju isdiccional», Dia io La Ley, omo 4, 1995, págs. 1053 y sigs.). En cuan o
a los documen os, ecue da SÁNCHEZ DE DIEGO FERNÁNDEZ DE LA RIVA, M.: «Un de echo
undamen al a accede a la in o mación pública», en SÁNCHEZ DE DIEGO FERNÁNDEZ DE LA
RIVA, M. (Coo d.): El de echo de acceso a la in o mación pública, CERSA, Mad id, 2008, págs. 12 y
sigs.: «Los es (pa adigmas, documen os/expedien es, a chi os/ egis os e in o mación) es án in e -
conec ados, incluso no hab ía incon enien e en u iliza los como sinónimos, pe o c eemos que es
impo an e ealiza una labo de p ecisión que nos pe mi a ace ca nos a la p oblemá ica que cen a
nues o análisis. La Ley 37/2007, de 16 de no iemb e, sob e eu ilización de la in o mación del
sec o público, se e ie e al documen o al ija su obje o en su a ículo 1, cuando dice: “La p esen e
Ley iene po obje o la egulación básica del égimen ju ídico aplicable a la eu ilización de los do-
cumen os elabo ados o cus odiados po las Adminis aciones y o ganismos del sec o público (…)”.
Obsé ese la di e encia que exis e en e el í ulo de la Ley (…) y el obje o de la Ley que g a i a sob e
el concep o de documen o. Es a idea del documen o se ei e a en el a ículo 3 de la mencionada Ley
al e e i se al ámbi o obje i o de aplicación. El concep o que u iliza en el pá a o 2º in ine de dicho
a ículo 3: “Se en iende po documen o oda in o mación cualquie que sea su sopo e ma e ial o
elec ónico así como su o ma de exp esión g á ica, sono a o en imagen u ilizada. A es os e ec os
no se conside a án documen os los p og amas in o má icos que es én p o egidos po la legislación
148148
Albe o de la Fuen e Miguélez
a ase de ga an iza un de echo con la mayo ampli ud de obje o posible,
hubie a sido bas an e más ú il hace e e encia al acceso a la in o mación
especí ica aplicable a los mismos.” Recupe ando así el concep o de in o mación, aunque es posible
que un documen o no inco po e más que da os (En la no a a pie de página núm. 12 dice que «pa a
di e encia en e da os, in o mación y conocimien o se u iliza el siguien e ejemplo: Un da o es -3.
Una in o mación es 3 g ados bajo ce o (-3) en un e móme o que se encuen a en la en ana ue a
de casa. El conocimien o supone que hace ío, po lo que cuando salgamos a la calle debemos ab i-
ga nos. Raúl MARMOLEJO VÉLEZ señala “que los da os son e en os aislados [el -3 puede hace
e e encia al só ano 3º, al saldo nega i o de una cuen a co ien e…], pueden se un núme o, una pa-
lab a o el nomb e de un clien e. Po sí mismos no son muy ú iles, sin emba go, al ag upa los, o de-
na los y clasi ica los se ans o man en in o mación [en el ejemplo el -3 se ubica en un e móme o
que mide la empe a u a ue a de la casa], la cual es necesa ia pa a pode oma decisiones, como a
qué p ecio ende , qué me cados a aca o qué línea de p oduc os lanza . La in o mación esul a se
muy ú il, pe o cuando és a se mezcla con la expe iencia y epe ición, se log a algo más alioso aún,
el conocimien o [en el ejemplo la in o mación, una empe a u a de -3, se pone en elación con la
expe iencia é mica de la pe sona, que ex ae la conclusión de que hay que ab iga se pa a sali a la
calle]. Conoce es sabe de an emano qué camino oma , es un conjun o de paque es de in o mación
que nos ayudan a c ea en ajas compe i i as en e a nues os ad e sa ios. El conocimien o, si es
u ilizado de la mane a adecuada puede e oluciona y con e i se en sabidu ía”.») (…). La de inición
del a ículo 26 del Código Penal ecoge a nues o juicio los elemen os impo an es del documen o:
el con inen e –el sopo e– y el con enido –los da os, in o maciones… –. Dice dicho a ículo: “A los
e ec os de es e Código se conside a documen o odo sopo e ma e ial que exp ese o inco po e da-
os, hechos o na aciones con e icacia p oba o ia o cualquie o o ipo de ele ancia ju ídica”. Úni-
camen e que emos señala que el documen o no se limi a a la e icacia p oba o ia o cualquie o o
ipo de ele ancia ju ídica, su unción se amplia a la sa is acción de in o mación (…). Po a chi os/
egis os podemos iden i ica una o ganización es able de documen os e in o mación. Se a a de
un ni el supe io al de documen o. Un sis ema de almacenamien o y ecupe ación de in o mación
cuya ca ac e ís ica más sob esalien e se encuen a en la o ganización. La di e encia en e el acceso
al documen o y acceso al a chi o o egis o –a nues o juicio un ipo especí ico de a chi o en el que
se ecogen de e minados da os o in o maciones según un discu i empo al– pod ía cen a se en
que en el caso del acceso al documen o, és e se p opo ciona po el unciona io co espondien e. Po
el con a io, cuando se accede a un a chi o se es á haciendo al sis ema documen al. Lo cual pue-
de supone incon enien es – undamen almen e de i ados de la complejidad del p opio sis ema de
a chi o– o en ajas pues una ez conocido el sis ema de ecupe ación de la in o mación, se puede
ob ene o a in o mación más allá de la con enida en los documen os –po ejemplo in o mación es-
adís ica: cuán os documen os hacen e e encia a la expo ación de muebles.» POMED SÁNCHEZ,
L. A.: «El Acceso a los a chi os adminis a i os: el ma co ju ídico y la p ác ica adminis a i a»,
Re is a de Adminis ación Pública, núm. 142, 1997, pág. 461, al analiza el a ículo 37 de la Ley de
Régimen Ju ídico de las Adminis aciones Públicas y del P ocedimien o Adminis a i o Común,
dis ingue en e documen os, a chi os y expedien es, acudiendo pa a delimi a los concep os a la
Ley 16/1985, de 25 de junio, del Pa imonio His ó ico Español (LPHE) y al Real Dec e o 2568/1986,
de 28 de no iemb e, po el que se ap ueba el Reglamen o de O ganización, Funcionamien o y Ré-
gimen Ju ídico de las En idades Locales (ROF): «Ad ié ase que el p ecep o ep oducido dis ingue,
en la delimi ación del ámbi o obje i o del eje cicio del de echo de acceso, en e egis os –sin ma-
yo es ma izaciones– y documen os in eg ados en expedien es y concluidos y deposi ados en los
a chi os adminis a i os. Pues bien, exis en en el o denamien o ju ídico español de iniciones con
149149
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
pública, en ez de al acceso a a chi os, egis os o incluso documen os, que
pueden implica un in en o allido cuando se consiguen da os sin sen ido o
cuando accediendo al a chi o se desconoce la o ma de ob ene la in o mación
que se desea. Pese a que se dé acceso, en ealidad no se es a ía sa is aciendo un
de echo de acceso a la in o mación pública.
En e ce luga , la in o mación es a á con enida en a chi os y egis os
adminis a i os, po lo que en endemos que unos y o os se án necesa ia-
men e los de i ula idad adminis a i a. Así pues, no se es a á econociendo,
en su caso, un de echo de acceso a in o mación poseída po o as au o idades
públicas no adminis a i as.
En la doc ina pa ece habe consenso en que es amos an e un de echo
econocido cons i ucionalmen e. En lo que no pa ece habe el mismo con-
senso es en la na u aleza que pueda co esponde le, pues el a ículo 105.b) de
la Cons i ución no se inse a en el Tí ulo p ime o (De los de echos y debe es
undamen ales), sino en el cua o (Del Gobie no y de la Adminis ación), lo
que ha dado o igen a una polémica en o no a si se a a de un de echo au ó-
nomo o, po el con a io, de una mani es ación de la libe ad de in o mación.243
p e ensiones de gene alidad de lo que deba en ende se po documen os (a . 49.1 LPHE), a chi os
(a .59.1 LPHE: son a chi os los conjun os o gánicos de documen os, o la eunión de a ios de ellos…)
y expedien e (a . 164.1ROF: cons i uye expedien e el conjun o o denado de documen os y ac uaciones
que si en de an eceden e y undamen o a la esolución adminis a i a, así como las diligencias enca-
minadas a ejecu a la), pe o se ca ece de una de inición de Regis o.»
243 Vid. GUICHOT, E.: «El nue o de echo eu opeo de acceso a la in o mación pública», Re is a de
Adminis ación Pública, núm. 160, 2003, pág. 284. Esquema izando y educiendo a dos las p inci-
pales pos u as sos enidas en e la doc ina iuspublicis a, puede deci se que un sec o ha conside-
ado que se a a de una mani es ación conc e a del de echo a ecibi in o mación consag ado en
el a ículo 20.1.d) de la Cons i ución, es o es, una exp esión de que la in o mación adminis a i a,
como impe a i o del p incipio de publicidad y anspa encia, cons i uye una uen e cuyo lib e
acceso la Adminis ación debe pe mi i (Vid. VILLAVERDE MENÉNDEZ, I.: Los de echos del
público, Tecnos, Mad id, 1995, seguida y ma izada po FERNÁNDEZ RAMOS, S.: El de echo de
acceso a los documen os adminis a i os, Ma cial Pons, Mad id, 1997, págs. 350 a 358). Pa a o a
co ien e, po el con a io, se a a de un de echo cons i ucional au ónomo de con igu ación le-
gal, di e en e de la libe ad de in o mación, ya que és a es el asun o de la libe ad de ansmi i
in o mación y, po ello, impone a los pode es públicos un me o debe de abs ención de in e e i
es a comunicación en e suje os p i ados (en es a línea se insc ibi ían, en e o os, ÁLVAREZ
RICO, M.: «El de echo de acceso a los documen os adminis a i os», Documen ación Adminis-
a i a, núm. 183, 1979, págs. 103 a 133; o POMED SÁNCHEZ, L. A.: El acceso de los ciudadanos
a los a chi os y egis os adminis a i os, INAP, Mad id, 1989). Es a úl ima pos u a es á pa cial-
men e en sin onía con la man enida po MESTRE DELGADO, J. F.: El de echo de acceso a a chi os
150150
Albe o de la Fuen e Miguélez
Pe o como des acó GUICHOT, al ma gen de posiciones doc inales, e a una
ley o dina ia, la Ley de Régimen Ju ídico de las Adminis aciones Públicas y
P ocedimien o Adminis a i o Común, la que egulaba con ca ác e gene al,
en su a ículo 37, el de echo de acceso a los a chi os y egis os adminis a-
i os, en endiendo el legislado , po an o, que no se a a de un desa ollo
di ec o de la libe ad de in o mación econocida po el a ículo 20.1.d) de la
Cons i ución. En la ac ualidad hab ía que e e i se a la Ley 19/2013, de 9 de
diciemb e, de anspa encia, acceso a la in o mación pública y buen gobie no,
a la que se emi e el a ículo 13.a) de la Ley 39/2015 cuando econoce en e los
de echos de las pe sonas en sus elaciones con las Adminis aciones Públicas
el de acceso a la in o mación pública, a chi os y egis os. Cohe en e con esa
pos u a, el T ibunal Cons i ucional ha p ocedido a inadmi i epe idamen e
ecu sos de ampa o po denegación de in o mación basados en la in acción
del a ículo 105.b) de la Cons i ución, como ocu e con su Sen encia 161/1988,
de 20 de sep iemb e244 y odas las que en ella se ci an.
En el seno del Consejo de Eu opa245 y, sob e odo, de la Unión Eu opea,246 sí
pa ece habe una cla a endencia al econocimien o de un de echo de acceso a
in o mación pública de ca ác e au ónomo espec o a cualesquie a o os.
y egis os adminis a i os, CIVITAS, Mad id, 1993, pa a quien el de echo de acceso es un ins-
umen o pa a la e ec i idad de o os de echos, como la p o ección de la in imidad ( espec o al
acceso po el p opio in e esado a sus da os), la u ela judicial e ec i a o la libe ad de in o mación
(en cuan o al acceso de los medios de comunicación a la in o mación o icial).
244 Vid. GUICHOT, E.: «T anspa encia y p o ección de da os», en AA. VV. (coo dinado : BLASCO
ESTEVE, A.): El De echo público de la c isis económica. T anspa encia y sec o público. Hacia un
nue o De echo adminis a i o, INAP, 2012, págs. 295 y 296.
245 En el sis ema del Con enio Eu opeo pa a la p o ección de los de echos humanos y de las libe -
ades undamen ales, de 4 de no iemb e de 1950 (el CEDH, en adelan e) no hay consag ación
exp esa en su a iculado del de echo a accede a la in o mación en pode de la Adminis ación,
pe o se ha plan eado si debe conside a se incluido en su a ículo 10. És e se e ie e a la libe ad
de exp esión, que comp ende la libe ad de ecibi o de comunica in o maciones o ideas sin
que pueda habe in e e encias de la au o idad pública. El pun o cla e consis e en de e mina si
dicho p ecep o, pensado o igina iamen e, como un medio de ga an iza la libe ad de in o ma-
ción en e a la inje encia de los pode es públicos, puede en ende se como inclusi o del de echo
a accede a la in o mación en pode de la Adminis ación, y la obligación consiguien e de és a
de acili a la. Aunque la cues ión se ha plan eado di ec amen e an e el T ibunal Eu opeo de De-
echos Humanos en algunas ocasiones [como las Sen encias Leande , de 26 de ma zo de 1987
(acceso po una pe sona a su expedien e policial); Gaskin, de 7 de julio de 1989 (acceso po una
pe sona a su expedien e en pode de los se icios de asis encia social); y Gue a y o os, de 19 de
151151
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
A la is a de las di icul ades que implica el ecu so a lo dispues o en el
a ículo 105.b) de la Cons i ución, cen emos aho a nues a a ención en el
a ículo 20.1 de nues a Ca a Magna:
eb e o de 1998 (acceso po los ecinos de una indus ia con aminan e a la di usión po la Admi-
nis ación de in o mación en ma e ia medioambien al). Jun o a es as Sen encias, las Decisiones
de la Comisión de 31 de mayo de 1974 (acceso po concejales a in o mación); de 3 de oc ub e de
1979 (acceso po el in e esado a documen os que le a ec an); de 14 de diciemb e de 1979 (acceso
a in o mación sob e comisión de égimen peni encia io); o de 14 de oc ub e de 1991 (acceso po
las esposas de p esos polí icos de ciudadanos eu opeos en un país a icano a in o mación sob e el
pa ade o y es ado de sus esposos)] pe o en odos los supues os el T ibunal ha p e e ido en oca
la demanda po la posible ulne ación del a ículo 8, que ga an iza el espe o a la ida p i ada
y amilia , al domicilio y a la co espondencia. Es a solución ae causa de que en los asun os
indicados, la in o mación que se p e endía conce nía a la ida pe sonal de los solici an es, po
lo que el T ibunal ha p e e ido op a po encaja la obligación de acili a la den o del con enido
ac i o del de echo al espe o a la ida p i ada, en línea con las acul ades posi i as que se in eg an
ac ualmen e en el de echo a la p i acidad. Pe o el T ibunal Eu opeo de De echos Humanos no ha
desca ado que la libe ad de in o mación (y el de echo a ob ene la) pueda hace se ale en e a
la Adminis ación, en unción de las ci cuns ancias del caso. En e ec o, se ha limi ado a sub aya
que la libe ad de ecibi in o mación se ca ac e iza, al menos de o ma p incipal, como un de e-
cho a ob ene la de los suje os p i ados sin inje encia del pode público y que no e a de aplicación
en las ci cuns ancias de au os. Pe o pa ece que pod ía acep a se, po an o, si las ci cuns ancias
plan eadas ue an o as, especialmen e en los supues os en que es la Adminis ación la única que
posee dicha in o mación. Es a nue a pe spec i a es acogida po los documen os que úl imamen-
e han emanado del Consejo de Eu opa, como la Recomendación del Comi é de Minis os de 21
de eb e o de 2002, sob e acceso a la in o mación o icial, y la de 13 de julio de 2000, sob e polí ica
eu opea en ma e ia de acceso a a chi os, que in ocan como no ma i a de e e encia, en e o os,
an o al a ículo 8 como al 10 del CEDH (Vid. GUICHOT, E.: «El nue o de echo eu opeo de
acceso a la in o mación pública», ob. ci ., págs. 288 a 291).
246 En p incipio, en el ámbi o comuni a io no exis ía un de echo gene al de acceso a la in o mación
en pode de la Adminis ación comuni a ia, quedando la decisión de acili a una in o mación
solici ada po un ciudadano a la disc eción de cada Ins i ución. El Pa lamen o Eu opeo, a pa i
de mediados de los años ochen a, inspi ándose en las legislaciones nacionales pione as y en los
abajos del Consejo de Eu opa, ap obó dos Resoluciones, de 24 de mayo de 1984 y de 23 de ene o
de 1988 sob e la publicidad de los p ocedimien os comuni a ios, en las que se ins aba a las Ins i-
uciones a consag a el de echo a la in o mación como de echo undamen al de los ciudadanos
eu opeos. Es o p o ocó una nue a ac i ud en la Ins i uciones y Agencias que ecu ie on, como
base ju ídica de los ex os que ap obaban, al a ículo 153.1 del T a ado de la Comunidad Eu opea,
o sea, a la compe encia de cada uno de ellos pa a es ablece su o ganización in e na, si uación
al amen e insa is ac o ia, pues se ascendía del ámbi o me amen e o ganiza i o pa a consag a
un au én ico de echo subje i o de los ciudadanos. Finalmen e, el T a ado de Ams e dam, i mado
el 2 de oc ub e de 1997, in odujo el a ículo 255, que consag ó el de echo de odo ciudadano o
esiden e de la Unión a accede a los documen os del Pa lamen o, del Consejo y de la Comisión,
de acue do con los p incipios y lími es que había de ija el Consejo en el plazo de dos años desde
su en ada en igo (el 1 de mayo de 1999), a lo que hab ía de segui una modi icación de los
espec i os eglamen os in e nos de cada Ins i ución. Pos e io men e se incluyó en la Ca a de los
152152
Albe o de la Fuen e Miguélez
Se econocen y p o egen los de echos:
a. A exp esa y di undi lib emen e los pensamien os, ideas y opiniones
median e la palab a, el esc i o o cualquie o o medio de ep oducción. (…)
d. A comunica o ecibi lib emen e in o mación e az po cualquie medio
de di usión (…).
Desde la Sen encia 6/1981, de 16 de ma zo, el T ibunal Cons i ucional ha
man enido y consolidado la dis inción de dos de echos o libe ades, de con e-
nido, lími es y e ec os di e en es, que se co esponden con el pá a o p ime o,
a), libe ad de exp esión, y el apa ado d), libe ad de in o mación. Así, de
una pa e, se con igu a la libe ad de pensamien o o ideológica, libe ad de
exp esión o de opinión, mien as que, de o a, se cons uye el de echo de
in o mación en una doble di ección: comunica la y ecibi la. En el p ime caso
el obje o lo cons i uye la idea; en el segundo, la no icia o el da o.247
De echos Fundamen ales de la Unión Eu opea, p oclamada el 7 de diciemb e de 2000, en su a í-
culo 42, de acue do con el cual: «Todo ciudadano de la Unión o oda pe sona ísica o ju ídica que
esida o enga su domicilio social en un Es ado miemb o iene de echo a accede a los documen os
del Pa lamen o Eu opeo, del Consejo y de la Comisión». Es aba p oyec ado que la Ca a o ma a
pa e de la Cons i ución Eu opea, pe o al no ap oba se és a, se modi icó esa p e isión. Aunque la
Ca a no o ma pa e del T a ado de Lisboa (úl ima modi icación de los T a ados cons i u i os)
la emisión en el a ículo 6 del T a ado de la Unión Eu opea as la e o ma de Lisboa la hace
inculan e pa a odos los Es ados miemb os, con la excepción del Reino Unido y Polonia. Pa a un
análisis de allado de la e olución de la cues ión en el ámbi o de la Unión Eu opea, id. GUICHOT,
E.: «El nue o de echo eu opeo de acceso a la in o mación pública», ob. ci ., págs. 291 a 297.
247 Vid. FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR A. y GARCÍA SANZ, M..: «A ículo 20: Libe ad
de exp esión y de echo de in o mación», en AA. VV. (di ec o : ALZAGA VILLAMIL, O.): Co-
men a ios a la Cons i ución española de 1978, Tomo II, Co es Gene ales, EDERSA, Mad id, 1996,
pág. 517 y sigs. Es a es la denominada posición dualis a en la que se dis ingue en e dos de echos
di e sos. La dis inción se ealiza en unción de los dis in os mensajes que se comunican: opiniones,
ideas, c eencias o pensamien os en la libe ad de exp esión; in o mación e az, es deci , no icias,
en la libe ad de in o mación. Es as libe ades o de echos de libe ad son concebidos po el T ibu-
nal Cons i ucional como de echos indi iduales, con alo p e e en e en su eje cicio en e a o os
de echos, p ecisamen e como ga an ía ins i ucional de la o mación de la opinión pública y el plu-
alismo polí ico necesa io. Pe o jun o a la posición dualis a hay o a monis a o uni a ia que pa e
de una concepción dis in a de la in o mación y los mensajes, como obje o gené ico de un único
de echo, el de echo a la in o mación. A di e encia de la opinión del T ibunal Cons i ucional, pa a
el que hab ía an os de echos como mensajes, en es a o a pos u a se de iende la exis encia de un
solo de echo, complejo, que iene un único obje o gené ico, el mensaje, pe o un núme o ilimi ado
de obje os especí icos, cada mensaje o cada in o mación, de di e en es ca ac e ís icas ju ídicas.
Es a es la posición que pa ecen de ende impo an es ins ancias, como la UNESCO, que en 1948
adop ó una Resolución en la que se pa ía de la equi alencia en e mensaje e in o mación.
153153
Concep o y na u aleza de la unción es adís ica pública
Sin emba go, pa a el T ibunal Cons i ucional, ninguno de esos apa a-
dos econoce de echos de p es ación, sino de libe ad.248 Po es e mo i o el
sup emo in é p e e de la Cons i ución a i ma: «Se a a de una de las libe ades
de los suje os pa icula es que no exigen más que una me a ac i ud de no inje-
encia po pa e de los pode es públicos»249. Respec o a la libe ad de exp esión
que p oclama el a ículo 20.1.a) de la Cons i ución, la conside a
un de echo undamen al del que gozan po igual odos los ciudadanos y que
les p o ege en e a cualquie inje encia de los pode es públicos que no es é
apoyada en la Ley, e incluso en e a la p opia Ley en cuan o és a in en e ija
o os lími es que los que la p opia Cons i ución (a ículo 20.4 y 53.1) admi e.250
A con inuación analiza la libe ad de in o mación, que al Al o T ibunal le
me ecen las siguien es conside aciones:
O o an o cabe a i ma espec o del de echo a comunica y ecibi in o mación
e az (a ículo 20.1.d), ó mula que, como es ob io, incluye dos de echos dis in-
os, pe o ín imamen e conec ados. El de echo a comunica , que en cie o sen ido
puede conside a se como una simple aplicación conc e a de la libe ad de exp e-
sión y cuya explici ación di e enciada sólo se encuen a en ex os cons i ucionales
ecien es, es de echo del que gozan ambién sin duda odos los ciudadanos, aun-
que en la p ác ica si a sob e odo de sal agua dia a quienes hacen de la búsqueda
y di usión de la in o mación su p o esión especí ica; el de echo a ecibi es en
248 Vid. STC 74/1982, de 7 de diciemb e de 1982 (BOE núm. 13, de 15 de ene o de 1983. Recu so de
ampa o 390/1981) Fundamen o Ju ídico 2; STC 86/1982, de 23 de diciemb e de 1982 (BOE núm.
13, de 15 de ene o de 1983. Recu so de incons i ucionalidad 290/1982), Fundamen o Ju ídico 3.
Debe ene se en cuen a que como dice ROMERO COLOMA, A. M.: «La libe ad de in o mación
en España: sus lími es cons i ucionales», Ac ualidad Adminis a i a, omo 2, 1999, pág. 681 y sigs:
«Los ex os cons i ucionales no egulaban el de echo de in o mación como acul ad pa a exigi
una p es ación del Es ado, a modo de un de echo-c édi o, si excep uamos algunas e e encias
imp ecisas como las que se con ienen en el a . 10 de la Decla ación Uni e sal de los De echos del
Homb e de 1948, ela i a al de echo de “busca , ecibi y di undi , sin conside ación de on e as
las in o maciones y las ideas po cualquie medio de exp esión”, o en el a . 40 de la Cons i ución
yugosla a de 1963: “la P ensa, la adio y la ele isión es án obligadas a in o ma a la opinión pú-
bica de mane a e ídica y obje i a”».
249 STC 77/1982, de 20 de diciemb e de 1982 (BOE núm. 13 de 15 de ene o de 1983; Recu so de
ampa o 224/1981), Fundamen o Ju ídico 1º.
250 STC 6/1981, de 16 de ma zo de 1981 (BOE núm. 89, de 14 de ab il de 1981), Fundamen o Ju ídico 4º.
256256
Albe o de la Fuen e Miguélez
La egulación de lo que implica el espe o y la ga an ía del sec e o es adís ico
se desa olla en el Capí ulo V del Reglamen o (CE) núm. 223/2009 (a ículos 20
a 26). Es e Capí ulo pa e de ep oduci la p ohibición, ya incluida en la p opia
de inición del sec e o es adís ico, di igida a los ins i u os nacionales de es adís-
ica, a las demás au o idades nacionales y a la p opia Comisión (Eu os a ), la
O icina de Es adís ica de la Unión Eu opea, de u iliza los da os con idencia-
les que han sido ob enidos exclusi amen e pa a la p oducción de es adís icas
eu opeas pa a ines dis in os de los pu amen e es adís icos, sal o que las unida-
des es adís icas hayan p es ado consen imien o «inequí oco» pa a que puedan
u iliza se pa a o as inalidades. El Reglamen o no p ecisa cuándo puede en en-
de se que el consen imien o ha sido p es ado «inequí ocamen e».
No obs an e el an e io p incipio básico, según el a ículo 20.3 del Regla-
men o (CE) núm. 223/2009 se au o iza a los ins i u os nacionales de es adís ica,
o as au o idades nacionales y al Eu os a
(…) pa a di undi los esul ados es adís icos que puedan pe mi i iden i ica
una unidad es adís ica en dos supues os: a) Cuando median e un ac o del Pa -
lamen o Eu opeo y del Consejo, adop ado de con o midad con el a ículo 251
del T a ado, se hayan de e minado condiciones y modalidades especí icas y los
esul ados es adís icos se hayan al e ado de mane a que su di usión no pe ju-
dique el sec e o es adís ico, siemp e que así lo exija la unidad es adís ica, o b)
cuando la unidad es adís ica haya dado inequí ocamen e su consen imien o a
la di ulgación de los da os.
Nó ese que es a excepción es á p e is a pa a « esul ados es adís icos», po lo
que, aunque pe mi ie an la iden i icación de las unidades es adís icas, eque i-
ían algún ipo de ope ación es adís ica p e ia. Es deci , no es án pe mi iendo
la di ulgación de los da os con idenciales p ima ios, la in o mación que, sim-
plemen e, ha sido ecopilada po los se icios es adís icos. La ecogida de da os
de ini los «da os pe sonales», y es e concep o se e ie e exclusi amen e a las pe sonas ísicas. En cam-
bio, la de inición del sec e o es adís ico gua da elación no sólo con las pe sonas ísicas sino ambién
con los hoga es, los ope ado es económicos y o as emp esas. Po consiguien e, el SEPD sugie e que la
p opues a man enga el concep o de las unidades es adís icas, dado que, en es e caso, an o las pe sonas
ísicas como los hoga es, los ope ado es económicos y demás emp esas quedan cubie os de modo al
que no se gene a con usión con el ma co ju ídico de la p o ección de da os.»
257257
El sec e o es adís ico
pod ía llega a conside a se una ope ación es adís ica, pe o di ícilmen e se
puede acep a que és os, en sí mismos, cons i uyan di ec amen e un « esul ado».
El sec e o es adís ico supone, además, un debe ins i ucional y un debe
pa a los indi iduos. Así, el Reglamen o exige a los ins i u os nacionales de
es adís ica, a las o as au o idades nacionales y al Eu os a , que adop en odas
las medidas eglamen a ias, adminis a i as, écnicas y de o ganización nece-
sa ias pa a ga an iza la p o ección ísica y lógica de los da os con idenciales,374
mien as que impone a los unciona ios y demás pe sonal de los se icios es a-
dís icos que engan acceso a da os con idenciales, la obligación de espe a
dicha con idencialidad, incluso después de habe cesado en sus unciones (a .
20 apa ados 4 y 5).
Una adecuada p o ección del sec e o es adís ico exige una egulación exhaus-
i a de las ansmisiones de da os con idenciales que es án au o izadas, lo que
el Reglamen o ealiza en su a ículo 21. El p incipio gene al es que la ansmi-
sión de da os con idenciales a una au o idad del SEE o del Sis ema Eu opeo de
Bancos Cen ales, cuando hayan sido ecogidos po o a au o idad del SEE, se
pod á lle a a cabo siemp e que sea necesa ia pa a el desa ollo, elabo ación y
di usión con e iciencia de las es adís icas eu opeas o pa a aumen a la calidad
de las mismas. Cualquie ansmisión pos e io a la p ime a debe á au o iza se
explíci amen e po las au o idades esponsables de la ecogida de da os.
Se p e é, con el ánimo de educi la ca ga de espues a de los encues ados, que
se dé acceso a las au o idades nacionales y al Eu os a a las uen es adminis a i as
de da os que pe enezcan a sus espec i os sis emas de Adminis ación Pública,
si es necesa io pa a el desa ollo, elabo ación y di usión de es adís icas eu opeas.
El obje o del sec e o es adís ico, desde la pe spec i a de las es adís icas
eu opeas, no se ex iende, de acue do con lo dispues o en el a ículo 25 del
Reglamen o, a los da os ob enidos de uen es pues as legalmen e a disposición
del público que sigan siendo accesibles al público de acue do con la legislación
nacional co espondien e.
374 De hecho, en el caso del Eu os a , los da os con idenciales deben se exclusi amen e accesibles a sus
unciona ios, en el ámbi o de sus ac i idades espec i as o, excepcionalmen e, a sus agen es o a las de-
más pe sonas ísicas que dispongan de un con a o de abajo, ambién en el ámbi o de sus espec i as
ac i idades labo ales, debiendo u iliza se en uno y o o caso, sólo pa a ines es adís icos, obligación que
con inúa igen e incluso, as el cese en sus unciones (a ículo 22 Reglamen o (CE) núm. 223/2009).
258258
Albe o de la Fuen e Miguélez
Po úl imo, se conmina a los Es ados miemb os y a la Comisión pa a que
omen las medidas ap opiadas pa a p e eni y sanciona oda iolación del
sec e o es adís ico (a . 26).
2. El sec e o es adís ico en la LFEP
Ya la Exposición de Mo i os de la LFEP des aca el hecho de que inco po a
una –así la conside a– ex ensa y no ísima egulación del sec e o es adís ico.
Cie amen e dedica un Capí ulo, el e ce o, de su Tí ulo I a egula es a cues ión,
necesi ando sie e a ículos (del 13 al 19) pa a desa olla las no as que ca ac e-
izan la con igu ación que de es a igu a ealiza. Quizás sea, p ecisamen e, en
la ex ensión de la a ención que le p es a donde adica undamen almen e su
no edad, po que en ealidad, ya la Ley de Es adís ica de 1945 compa ía con
la de 1989 las ca ac e ís icas de ini o ias de es a ins i ución (aunque no pueda
po menos que econoce se que la egulación de la Ley de 1945 e a, cuando
menos, escue a; al ez po que se en endía que el adecuado desa ollo del
sec e o es adís ico se p oduci ía en su Reglamen o, el cual, como ya dijimos,
acabó desdibujando los con o nos del suje o –ac i o y pasi o– y del obje o de
un debe que sí había sido delimi ado con cie a p ecisión po el ex o legal).
Desde nues o pun o de is a, lo más impo an e de la jus i icación que la
Exposición de Mo i os de la LFEP hace de la egulación del sec e o es adís ico
lo encon amos en las siguien es ases:
Debe obse a se en es e pun o que la nue a No ma no ha asumido el papel que
co esponde a la ley de p o ección de da os que, en su caso, pueda se ap obada
en aplicación de lo es ablecido en el a ículo 18.4 de la Cons i ución. Ha egu-
lado, sin emba go, el aludido p oblema, en el g ado en que lo exige el espe o
de los de echos undamen ales en el desempeño de la unción es adís ica. Ya se
ha dicho que la Ley no aspi a a asumi la unción de una ley de p o ección de
da os, pe o debe no a se, en odo caso, que los p oblemas de ecogida y di usión
de da os p esen an siemp e, desde la pe spec i a es adís ica, singula idades que
no pod ían inco po a se a la legislación gene al, sino que iene su ubicación más
idónea -según es común ambién en o os países-, en la legislación es adís ica.
De lo an e io , son a ios los pun os que eclaman nues a a ención. En p i-
me luga , la LFEP ya pa icipa de la idea, después seguida po la Ley O gánica
259259
El sec e o es adís ico
5/1992, de 29 de oc ub e, de egulación del a amien o au oma izado de los
da os de ca ác e pe sonal (LORTAD, en adelan e) y pos e io men e po la Ley
O gánica 15/1999, de 13 de no iemb e de P o ección de Da os de Ca ác e Pe -
sonal” (LOPD, en adelan e), de que la unción es adís ica pública p esen a una
se ie de pa icula idades que desaconsejan la aplicación a la misma del égimen
gene al de la p o ección de da os. Es o p o oca á que las dos Leyes O gánicas
ci adas dispusie an que se egi ían po sus disposiciones especí icas los iche os
que si ie an a ines exclusi amen e es adís icos, y es u ie an ampa ados po la
legislación sob e la unción es adís ica pública. Po o a pa e, en la Exposición
de Mo i os se deja más o menos cla o que la egulación del sec e o es adís ico
p e ende se espe uosa con los de echos undamen ales, pe o en modo alguno
in en a lle a a cabo el desa ollo legal de alguno de és os (po el ámbi o en el
que nos mo emos, si nos encon ásemos an e el desa ollo, incluso pa cial, de
un de echo undamen al –que debe ía hace se po Ley O gánica–, és e debe ía
se alguno de los econocidos en el apa ado p ime o o cua o del a ículo 18
de la Cons i ución –si se acep ase que en el apa ado cua o se econoce algún
de echo–). Más bien p e ende es ablece unos debe es de ac uación que ecaen
sob e los se icios es adís icos en el desa ollo de la unción es adís ica pública
pa a que és a se adecue al con enido de los de echos undamen ales. Po eso,
indi ec amen e, con ibuye a ga an iza el de echo undamen al a la in imidad o
a la p o ección de da os de ca ác e pe sonal, pe o sin que el debe de obse a el
sec e o es adís ico o me pa e del con enido esencial de aquéllos.
Cen ándonos aho a en el a iculado de la LFEP, és a iene a de ini el
sec e o es adís ico como la obligación que a ec a a los se icios es adís icos de
«no di undi , en ningún caso, los da os pe sonales cualquie a que sea su o i-
gen» (a ículo 13.3 de la LFEP), quedando ampa ados bajo la p o ección de es a
igu a «los da os pe sonales que ob engan los se icios es adís icos an o di ec-
amen e de los in o man es como a a és de uen es adminis a i as» (a ículo
13.1 de la LFEP), y eniendo en cuen a que ambién implica, espec o de los
ob enidos di ec amen e de los in o man es, la p ohibición de su «u ilización
pa a inalidades dis in as de las es adís icas» (a ículo 14.2 de la LFEP).375 Es a
375 La LFEP no explici a a quién a ec a la p ohibición de u iliza los da os pe sonales pa a inalidades
dis in as de las pu amen e es adís icas, a di e encia de la p ohibición de di ulga los, que ecae ex-
260260
Albe o de la Fuen e Miguélez
de inición del sec e o es adís ico debe comple a se con la que se da del obje o
del mismo, los da os pe sonales, que se án aquéllos « e e en es a pe sonas
ísicas o ju ídicas que o bien pe mi an la iden i icación inmedia a de los in e e-
sados, o bien conduzcan po su es uc u a, con enido o g ado de desag egación
a la iden i icación indi ec a de los mismos» (a ículo 13.2 de la LFEP).
Las obligaciones ela i as al sec e o es adís ico man end án su igencia
en e a odas las Adminis aciones y o ganismos públicos, cualquie a que sea
su na u aleza (a . 14.1 LFEP), aunque cabe la comunicación a o as Adminis-
aciones y o ganismos públicos a e ec os es adís icos, cumpliendo una se ie
de equisi os376 que debe án se comp obados po el ó gano que los enga en
cus odia (a . 15.1 LFEP):
a. Que los se icios que eciban los da os desa ollen unciones undamen al-
men e es adís icas y hayan sido egulados como ales an es de que los da os
sean cedidos.
b. Que el des ino de los da os sea p ecisamen e la elabo ación de las es adís i-
cas que dichos se icios engan encomendadas.
p esamen e sob e los se icios es adís icos. Dada la obligación de no di ulga los, se pod ía pensa
que el a ículo 14.2 se e ie e ambién a los se icios es adís icos. Sin emba go, y pues o que la a ea
undamen al que desa ollan és os es p ecisamen e de ca ác e es adís ico (la unción es adís ica
pública), pa ece más lógico in e p e a que se a a, más bien, de cualquie a: el es o de se icios de
la Adminis ación Pública a la que pe enezcan los se icios es adís icos que los hubie an ob enido;
el es o de Adminis aciones Públicas; e incluso los pa icula es que hubie an enido acceso a los
da os pe sonales. Y debie a se así, an o si ha mediado un incumplimien o de las obligaciones que
el sec e o es adís ico lle a consigo po pa e de los se icios es adís icos que los han ob enido, como
si el conocimien o al que hayan enido acceso las pe sonas ( ísicas o ju ídicas, públicas o p i adas)
ajenas a los se icios es adís icos que son los p ime amen e obligados a man ene su con idencia-
lidad se ha p oducido po una ac uación ilíci a p opia. Conside amos que es la in e p e ación más
cohe en e con el espí i u ga an e de la ins i ución po que no pa ece azonable que la cobe u a del
sec e o es adís ico desapa ecie a después de una comunicación o de un acceso ilegal.
376 El inciso inal del a ículo 14.1 de la LFEP dice «sal o lo es ablecido en el a ículo siguien e». No se
a a de una e dade a excepción a la aplicación del sec e o es adís ico en las mismas condiciones que
es ablece el Capí ulo III del Tí ulo I de la LFEP, dado que el a ículo 15 se e ie e a las comunicaciones
«a e ec os es adís icos», con lo que queda a sal o la p ohibición de u iliza los da os pe sonales pa a
inalidades dis in as de las es adís icas. Más llama i o esul a que el a ículo 15 hable de comunica-
ciones «en e las Adminis aciones y o ganismos públicos», no diciendo nada de las comunicaciones
en e ó ganos de una misma Adminis ación. Eso pod ía signi ica que pa a las mismas no se exigen
los equisi os del a ículo 15.1, o que es án p ohibidas en odo caso. Dado que lo segundo pa ece
absu do y lo p ime o no muy espe uoso con el ca ác e ga an e de oda la egulación del sec e o
es adís ico, c eemos que se a a de una edacción no excesi amen e a o unada del ci ado a ículo.
261261
El sec e o es adís ico
c. Que los se icios des ina a ios de la in o mación dispongan de los medios
necesa ios pa a p ese a el sec e o es adís ico.
Las comunicaciones en e Adminis aciones y o ganismos públicos de
in o mación p oceden e de los egis os públicos, aunque sean a e ec os no
es adís icos, no quedan p ohibidas po la aplicación del sec e o es adís ico.
Hab á que acudi , en cada caso, a lo dispues o en la legislación especí ica aplica-
ble a los egis os de los que la in o mación se haya ob enido (a . 15.2 LFEP).
Tampoco quedan ampa adas po el sec e o es adís ico las in o maciones
de los di ec o ios que no con engan más da os que las simples elaciones de
es ablecimien os, emp esas, explo aciones u o ganismos de cualquie clase,
en cuan o aludan a su denominación, emplazamien o, ac i idad e in e alo
de amaño al que pe enece, si bien, és a úl ima es una in o mación que sólo
pod á di undi se si la unidad in o man e no mani ies a su discon o midad.
Es a excepción a la p ese ación del sec e o es adís ico debe hace se cons a
en los ins umen os de ecogida de la in o mación (a . 16 LFEP, apa ados 1, 2
y3). De nue o, la edacción de la LFEP gene a alguna duda: pa ece que se a a
de di ec o ios con igu ados po la p opia Adminis ación con los da os a que se
e ie e el a ículo 16.1 de la LFEP, aunque es o no se dice exp esamen e en nin-
guna pa e; con i ma ía esa in e p e ación el econocimien o a los in e esados
de un de echo de acceso a los da os pe sonales y de ec i icación de los posibles
e o es que con engan que les o o ga el apa ado cua o del mismo a ículo.
El sec e o es adís ico, como obligación de no di undi de e minado ipo de
in o mación, no sólo ecae sob e los se icios es adís icos en cuan o ó ganos
adminis a i os, sino sob e el pe sonal es adís ico, es o es, sob e el pe sonal
dependien e de los se icios es adís icos, sean és os es a ales, au onómicos o
de las Co po aciones Locales, y sob e cuan as pe sonas, ísicas o ju ídicas, en-
gan conocimien o de da os que es én ampa ados po el sec e o es adís ico po
su pa icipación e en ual en cualquie a de las ases del p oceso es adís ico en
i ud de con a o, acue do o con enio, man eniéndose el debe de gua da lo
incluso cuando concluya su inculación a los se icios es adís icos o sus ac i-
idades p o esionales (a . 17 LFEP).
Po lo que espec a a la igencia empo al del sec e o es adís ico, és a se
inicia á desde el momen o en que se ob engan los da os ampa ados po es a
igu a, de acue do con el a ículo 19 de la LFEP.
262262
Albe o de la Fuen e Miguélez
Cuando dicha in o mación se e ie a a pe sonas ísicas, no pod á se con-
sul ada públicamen e sal o consen imien o exp eso de los a ec ados, has a que
anscu an ein icinco años desde su mue e, si se conocie a dicha echa, o en
o o caso, de cincuen a años a con a desde la echa de la ob ención de los da os.
Sin emba go, y excepcionalmen e, se p e é que, siemp e que hubie an anscu-
ido, al menos, ein icinco años desde que se ecibió la in o mación po los
se icios es adís icos, puedan acili a se da os p o egidos po el sec e o es adís-
ico a quienes ac edi en un in e és legí imo, en el ma co del p ocedimien o que
se es ablezca eglamen a iamen e. En el caso de los da os ela i os a pe sonas
ju ídicas, la du ación mínima del sec e o se á de quince años. Reglamen a ia-
men e, y en unción de las ca ac e ís icas de la encues a en la que se enma case
su ecogida, se pod án es ablece pe íodos in e io es a los cincuen a años.
La LFEP ambién es ablece la obligación de que los da os ampa ados po
el sec e o es adís ico se gua den bajo cla es, p ecin os o depósi os especia-
les, pa a impedi accesos no au o izados (a ículo 18.2) y la de su des ucción
cuando su conse ación ya no sea necesa ia pa a el desa ollo de las ope a-
ciones es adís icas (a ículo 18.1). No enemos cla o cómo compa ibiliza la
obligación de des ui los da os que si an pa a la iden i icación inmedia a de
los in o man es de que habla el a ículo 18.1 de la LFEP, con la posibilidad que
o o ga el a ículo 19.3 de acili a da os p o egidos po el sec e o es adís ico
a quienes ac edi en un in e és legí imo si han anscu ido ein icinco años
desde su ecogida, y más, con la de pe mi i la consul a pública si han anscu-
ido ein icinco años desde la mue e de la pe sona ísica a que se e ie an o
cincuen a desde su ecogida. Y es que en endemos que las es adís icas o icia-
les ienen un alo in o ma i o que se man iene con el paso del iempo, pe o
és as suponen la ob ención de unos esul ados es adís icos a pa i de unos
da os ecogidos inmedia amen e an es de da inicio a las es an es ases del
p oceso es adís ico. Las es adís icas p opo cionan da os ag egados, que son los
que esumen las si uaciones desc i as po ellas y que, al pe mi i su compa a-
bilidad, man ienen su in e és po mucho iempo que anscu a, pe o nunca
iden i ican di ec a o indi ec amen e a pe sonas. Una ez que se hayan lle ado
a cabo odas las ope aciones que concluyan con la ob ención de los esul ados
es adís icos, da os, como decimos, ag egados, el cumplimien o de la obliga-
ción del a ículo 18.1 de la LFEP exigi ía la des ucción de los da os ecogidos.
263263
El sec e o es adís ico
Tampoco conside amos que deban conse a se inde inidamen e a expensas
de su u ilización pa a o as es adís icas o po o os se icios es adís icos que
jus i icase la comunicación de da os en e Adminis aciones u o ganismos
públicos, po que la u ilidad de la in o mación ecogida iene, indudablemen e,
una caducidad. Dis in a cues ión es el incues ionable in e és que, a e ec os de
in es igaciones de ca ác e his ó ico, a ganando con el paso de los años la
in o mación ecogida en la que se iden i ique di ec amen e a las unidades
in o man es. Pe o la u ilidad pa a inalidades his ó icas no es á con emplada
en el p ime apa ado del a ículo 18 de la LFEP.
3. El sec e o es adís ico en la no ma i a au onómica
En la ac ualidad la mayo pa e de las Comunidades Au ónomas han dic ado
leyes de es adís ica que egulan la compe encia que han asumido po sus espec-
i os Es a u os en es e ámbi o. En es e sen ido, la única excepción la cons i uye
la Comunidad Au ónoma de A agón, que oda ía no ha dic ado ley al espec o,
pudiéndose encon a en es a ma e ia simplemen e una no ma eglamen a ia, el
Dec e o 208/1993, de 7 de diciemb e, de la Dipu ación Gene al de A agón, po
el que se c ea el Ins i u o A agonés de Es adís ica y se egula su uncionamien o.
Po lo demás, nada nue o apo a es a no ma, dado que en elación con el sec e o
es adís ico su a ículo 2.1 sencillamen e se emi e a la egulación de la LFEP,
en los siguien es é minos: «El Ins i u o A agonés de Es adís ica desa olla á
la ac i idad es adís ica que co esponda a la Dipu ación Gene al de A agón,
some ido al debe de sec e o es adís ico en los é minos es ablecidos en la Ley
12/1989, de 9 de mayo, egulado a de la Función Es adís ica Pública».
En el es o de Comunidades Au ónomas, odas sus leyes de es adís ica han
dedicado un mínimo de a ención al sec e o es adís ico, p ueba incon es a-
ble de que sus espec i os legislado es han conside ado el econocimien o de
es a igu a como una necesidad insoslayable en la egulación de la unción
es adís ica pública. La egulación au onómica sob e el sec e o es adís ico se
encuen a en las siguien es no mas:
– La Ley 4/1989, de 12 de diciemb e, de Es adís ica de la Comunidad Au ó-
noma de Andalucía (BOE de 9 de ene o de 1990), en sus a ículos 9 a 13.
264264
Albe o de la Fuen e Miguélez
– La Ley 7/2006, de 3 de no iemb e, de Es adís ica del P incipado de As u ias
(BOE de 3 de ene o de 2007), en sus a ículos 11 a 16.
– La Ley 1/1991, de 28 de ene o, de Es adís ica de la Comunidad Au ónoma
de Cana ias (BOE de 20 de ma zo de 1991), en sus a ículos 18 a 24.
– La Ley 4/2005, de 5 de oc ub e, de es adís ica de Can ab ia (BOE de 8 de
no iemb e de 2005), en sus a ículos 31 a 38.
– La Ley 10/2002, de 21 de junio, de Es adís ica de Cas illa-La Mancha (BOE
de 16 de julio de 2002), en sus a ículos 15 a 20.
– La Ley 7/2000, de 11 de julio, de Es adís ica de Cas illa y León (BOE de 12
de agos o de 2000), en sus a ículos 32 a 38.
– La Ley 23/1998, de 30 de diciemb e, de Es adís ica de Ca aluña (BOE de 2
de eb e o de 1999), en sus a ículos 24 a 33.
– La Ley 5/1990, de 7 de junio, de Es adís ica de la Comunidad Valenciana
(BOE de 1 de agos o de 1990), en sus a ículos 20 a 26.
– La Ley 4/2003, de 20 de ma zo, de Es adís ica de la Comunidad Au ónoma
de Ex emadu a (BOE de 9 de mayo de 2003), en sus a ículos 13 a 18.
– La Ley 9/1988, de 19 de julio, de Es adís ica de Galicia (BOE de 3 de oc u-
b e de 1988), en sus a ículos 24 a 28.
– La Ley 3/2002, de 17 de mayo, de Es adís ica de las Illes Balea s (BOE de 13
de junio de 2002), en sus a ículos 7 a 13.
– La Ley 12/1995, de 21 de ab il, de Es adís ica de la Comunidad de Mad id
(BOE de 18 de julio de 1995), en sus a ículos 15 a 22.
– La Ley 6/2002, de 25 de junio, de Es adís ica de la Región de Mu cia (BOE
de 8 de oc ub e de 2002), en sus a ículos 15 a 22.
– La Ley Fo al 11/1997, de 27 de junio, de Es adís ica de Na a a (BOE de 28
de agos o de 1997), en sus a ículos 15 a 22.
– La Ley 4/1986, de 23 de ab il, de Es adís ica de la Comunidad Au ónoma
del País Vasco (Bole ín O icial del País Vasco de 29 de oc ub e de 1986), en
sus a ículos 19 a 23.
– La Ley 2/2005, de 1 de ma zo, de Es adís ica de La Rioja (BOE de 15 de
ma zo de 2005), en sus a ículos 15 a 22.
265265
El sec e o es adís ico
El esquema de la egulación del sec e o es adís ico que o ecen casi odas
es as leyes es básicamen e el mismo. T a a emos de esumi lo.
El sec e o es adís ico ampa a los da os ela i os a pe sonas ísicas o ju ídicas
que pe mi an la iden i icación di ec a de los in e esados o bien aquéllos que po
su es uc u a, con enido o g ados de desag egación pe mi an la iden i icación
indi ec a de los mismos, es o es, la o alidad de da os indi idualizados de o den
p i ado, pe sonal, amilia , económico o inancie o, con independencia de si se
han ob enido di ec amen e de los in o man es o de uen es adminis a i as.377
Debe ad e i se, no obs an e, espec o al es e úl imo inciso, que hay casos,
como el de la Ley 23/1998, de 30 de diciemb e, de Es adís ica de Ca aluña, en
su a ículo 28.b), o el de la Ley 4/2005, de 5 e oc ub e, de es adís ica de Can a-
b ia, en su a ículo 38.b), que excep úan del sec e o es adís ico «cualquie da o
ob enido de los egis os adminis a i os, que es a á suje o a la con idenciali-
dad y a los c i e ios de di usión que de e mine la legislación especí ica que les
sea de aplicación».378
Lo que ninguna ley au onómica de es adís ica dice, quizás po da lo po
sen ado, es que los da os ampa ados po el sec e o es adís ico al y como
apa ece egulado en cada una de ellas se án aquellos que los se icios es a-
dís icos de cada Comunidad Au ónoma ecogen y u ilizan pa a la ealización
de las es adís icas que caen bajo el ámbi o de aplicación de la espec i a Ley
es adís ica au onómica, es o es, las es adís icas «de in e és de la Comunidad
Au ónoma» o que al menos no sean «es adís icas pa a ines es a ales» del a í-
culo 149.1.31.ª de la Cons i ución.
Es a a i mación plan ea alguna duda espec o a la egulación que se debe
ene en cuen a en la p o ección que el sec e o es adís ico p opo cione a los
da os ampa ados, sob e odo en el caso de comunicación a e ec os es adís icos
377 Vid. a ículo 15 de la Ley Fo al de Na a a; a . 16 de la Ley de Mu cia; a . 15 de la Ley de Mad id;
a . 7.2 de la Ley de Balea es; a ículo 24.2 de la Ley de Galicia; a . 13 de la Ley de Ex emadu a;
a . 20.1 de la Ley Valenciana, e c.
378 En un sen ido pa ecido, la Ley de Es adís ica de las Illes Balea s, en su a ículo 11. c), excep úa de
la aplicación del sec e o es adís ico «los da os de o igen adminis a i o que no hayan sido apo -
ados po los adminis ados como in o mación es adís ica…». No obs an e, «es a excepción sólo
puede se eje cida po las unidades legalmen e au o izadas y, en consecuencia, los da os apo a-
dos a o as unidades pa a la elabo ación de es adís icas quedan au omá icamen e ampa ados po
el sec e o es adís ico».
272272
Albe o de la Fuen e Miguélez
po el sec e o es adís ico cuando hayan anscu ido ein icinco años desde
la mue e de la pe sona ísica a la que se e ie a, cuando su echa sea cono-
cida, o cincuen a años desde la ob ención; excepcionalmen e, y nunca an es de
los ein icinco años desde la ecepción de la in o mación, se pod ían acili a
es os da os a quienes ac edi asen ene in e és legí imo. También se p e é, que
pa a el caso de las pe sonas ju ídicas, eglamen a iamen e se puedan es able-
ce pe íodos in e io es a los an es señalados (a ículo 38.4).
La Ley de Es adís ica de las Illes Balea s, de 17 de mayo de 2002, es ablece
un égimen idén ico al de la Ley de Cas illa y León, en los apa ados 1, 2 y 3
de su a ículo 9.
La Ley de Es adís ica de Cas illa-La Mancha, de 21 de junio de 2002 in en a
uni ica el modelo empo al es ablecido po la Ley de Cas illa y León y el de
la Ley de Mad id, po que los apa ados 2, 3 y 4 de su a ículo 20, ep odu-
cen casi con exac i ud los espec i os apa ados 2, 3 y 4 del a ículo 38 de
la Ley cas ellano-leonesa. Sin emba go, en el úl imo de los apa ados ci ados
se incluye un inciso inal que modi ica de o ma impo an e el égimen de
la igencia empo al del sec e o es adís ico pa a da os ela i os a pe sonas
ju ídicas: «Dependiendo de las ca ac e ís icas de cada es adís ica, se pod án
es ablece eglamen a iamen e pe íodos in e io es de du ación del sec e o en
el caso de da os ela i os a pe sonas ju ídicas. Dicho pe íodo no se á in e io
a quince años».
La Ley de Es adís ica de la Región de Mu cia, de 25 de junio de 2002, como
hacía la Ley cana ia, sólo es ablece la siguien e egla: «No quedan ampa ados
po el sec e o es adís ico (…) los da os p o egidos, (…) cuando hayan ans-
cu ido al menos, ein icinco años desde su mue e o cincuen a años desde el
suminis o de la in o mación» (a ículo 22.3).
La Ley de Es adís ica de la Comunidad Au ónoma de Ex emadu a, de 20
de ma zo de 2003, op a po el sis ema de es ablece egímenes empo ales dis-
in os pa a el sec e o es adís ico según los da os se e ie an a pe sonas ísicas o
a pe sonas ju ídicas, a ando, eso sí, de simpli ica lo al máximo: pa a da os de
pe sonas ísicas, ein icinco años desde su allecimien o o cincuen a desde su
ecogida; pa a los de pe sonas ju ídicas, quince años desde la ecepción de la
in o mación (a . 15, apa ados 4, 5 y 6).
273273
El sec e o es adís ico
La Ley de Es adís ica de La Rioja, de 1 de ma zo de 2005 no con iene nin-
guna egla sob e el é mino inal de la igencia del sec e o es adís ico, po lo
que ep oducimos en es e pun o lo dicho a p opósi o de la egulación ca a-
lana. Simplemen e apun a emos cómo, a di e encia de la Ley de Es adís ica de
Ca aluña, la de La Rioja sí con iene la egla habi ual en el es o de leyes au onó-
micas de es adís ica sob e el inicio de la igencia de la igu a que analizamos:
«La obligación de gua da el sec e o es adís ico se inicia á desde el momen o
en que se ob enga la in o mación po el ampa ada» (a ículo 15.2).
En los apa ados d) y e) del a ículo 38 de la Ley de es adís ica de Can ab ia,
de 5 de oc ub e de 2005, se ep oduce el égimen empo al del sec e o es adís-
ico que es ablecía la Ley ex emeña, es deci , pa a los da os de pe sonas ísicas,
ein icinco años desde su allecimien o o cincuen a desde su ecogida; pa a los
de las pe sonas ju ídicas, quince años desde el suminis o de la in o mación.
Po úl imo, el a ículo 15 de la Ley de Es adís ica del P incipado de As u-
ias, de 3 de no iemb e de 2006, egula el ámbi o empo al del debe de sec e o
es adís ico en los siguien es é minos:
1. El debe de sec e o es adís ico se inicia á desde el momen o en que se
ob engan los da os po él ampa ados, ya sea po comunicación di ec a de
los in o man es o po la inco po ación a e ec os es adís icos de da os de
o igen adminis a i os.
2. El debe de sec e o es adís ico, sal o que medie consen imien o exp eso y
esc i o de los a ec ados au o izando la consul a pública de sus da os pe so-
nales, ha de man ene se has a que hayan anscu ido cincuen a años desde
el suminis o de la in o mación o ein icinco años desde la mue e de los
a ec ados (…).
3. Excepcionalmen e, pod án se acili ados da os p o egidos po el sec e o
es adís ico a quienes en el ma co del p ocedimien o que se de e mine
eglamen a iamen e, ac edi en un in e és legí imo, y siemp e que hubie an
anscu ido, al menos, ein icinco años desde que hubie a sido ecibida la
in o mación po los se icios es adís icos.
4. En el caso de da os ela i os a pe sonas ju ídicas, se pod án es ablece
eglamen a iamen e pe íodos in e io es de du ación del ampa o del sec e o
es adís ico, dependiendo de las ca ac e ís icas de cada es adís ica, nunca
in e io es a quince años.
274274
Albe o de la Fuen e Miguélez
Re omando nues a in ención de aza una especie de esquema gene al y
común de las egulaciones au onómicas del sec e o es adís ico, se puede a i ma
que los da os ampa ados po el sec e o es adís ico pod án se comunicados, a
e ec os exclusi amen e es adís icos, a o as unidades es adís icas de las Adminis-
aciones Públicas, siemp e que se cumplan una se ie de equisi os que hab án
de se comp obados po la unidad es adís ica que los enga en cus odia:
a. Que dichas unidades desa ollen unciones undamen almen e es adís icas
y hayan sido exp esamen e designadas de acue do a la legislación igen e
como suje os del sec e o es adís ico.
b. Que la in o mación a ans e i es é elacionada jus i icadamen e con las
unciones es adís icas que dichas unidades engan encomendadas.
c. Que los se icios o unidades es adís icas dispongan de los medios necesa-
ios pa a p ese a el sec e o es adís ico.385
En a ios casos, las Leyes au onómicas de Es adís ica p e én la posibilidad de
pe mi i a los ins i u os de in es igación cien í ica y a los in es igado es el acceso
a los da os ampa ados po el sec e o es adís ico que no pe mi an una iden i ica-
ción di ec a de las pe sonas y que dichas ins i uciones o pe sonas cumplan las
condiciones que se es ablezcan en o den a ga an iza la p o ección ísica e in o -
má ica de los da os ampa ados y a e i a cualquie iesgo de di ulgación ilíci a.386
Son asimismo a ias las Leyes au onómicas de Es adís ica que econocen
exp esamen e el de echo de las pe sonas in e esadas a accede a sus da os pe -
sonales que igu en en di ec o ios es adís icos y a ob ene la ec i icación de
los e o es que con engan (no siemp e especi icando, como la LFEP, que se
a e de di ec o ios de da os no ampa ados po el sec e o es adís ico).387
385 Como es ablece el a ículo 17 de la Ley de Mad id; el a . 17 de la Ley Fo al de Na a a; el a . 18
de la Ley de La Rioja; el a . 33 de la Ley del País Vasco; el a . 16 de la Ley de Cas illa-La Mancha;
el a . 33 de la Ley de Can ab ia; el a . 11.2 de la Ley del P incipado de As u ias; a . 17 de la Ley
de Mu cia; a . 8.2 de la Ley de Balea es; a . 16 de la Ley de Ex emadu a, e c.
386 Como dispone el a ículo 18 de la Ley de Mad id; el a . 18 de la Ley Fo al de Na a a; a . 10.4
de la Ley de las Illes Balea s; a . 16.3 de la Ley de Cas illa-La Mancha; a . 18 Ley de Mu cia; a .
19 de la Ley de La Rioja; a . 34 de la Ley de Can ab ia.
387 Así, el a ículo 29 de la Ley ca alana o el a . 10.2 de la Ley de las Illes Balea s no dicen exp esa-
men e «no ampa ados po el sec e o es adís ico»; po el con a io, sí lo econocen con esa inclu-
sión exp esa el a ículo 35 de la Ley de Cas illa y León o el 17.3 de la Ley de Cas illa-La Mancha.
275275
El sec e o es adís ico
De igual modo, ampoco odas las Leyes au onómicas de Es adís ica es a-
blecen exp esamen e la obligación de des ui los da os que si an pa a la
iden i icación de los obligados a suminis a in o mación cuando su conse -
ación ya no sea necesa ia pa a el desa ollo de ope aciones es adís icas.388
Lo que sí es gene alizado es el econocimien o de la obligación (aunque no
siemp e en e los a ículos que en cada Ley se des inan a la egulación del sec e o
es adís ico) de los ó ganos es adís icos de cus odia y conse a la in o mación
ecogida con des ino a la elabo ación de es adís icas, aun después de habe se
di undido los co espondien es esul ados, debiendo adop a las medidas de
segu idad necesa ias pa a ga an iza los p incipios de las espec i as Leyes;389
una de las medidas que en ga an ía del sec e o es adís ico se exige es la de la
disociación de los da os, es deci la sepa ación de la in o mación que pueda da
luga a la iden i icación de los in o man es (como nomb e o di ección) del es o
de la in o mación ecopilada, que en úl ima ins ancia, es la que e dade amen e
se u iliza pa a la elabo ación de las es adís icas y la ob ención de esul ados.390
Casi odas las Leyes es adís icas au onómicas suelen ce a la egulación
que dedican al sec e o es adís ico con una e e encia al incumplimien o del
mismo, haciendo uso de ó mulas en las que se a i ma que el queb an amien o
del debe de sec e o es adís ico pod á da luga a indemnización po los daños
y pe juicios causados, sin pe juicio de las esponsabilidades o disciplina ias
que esul en exigibles según lo dispues o en cada una de las p opias Leyes o en
el es o del o denamien o ju ídico.391
388 Obligación a la que sí hacen e e encia el a . 25.1 de la Ley gallega; a . 37.1 de la Ley de Cas illa
y León; a . 19.1 de la Ley de Cas illa-La Mancha; a . 23.b) de la Ley de Mu cia; a . 27 de la Ley
de Ca aluña; a . 30.2 de la Ley de Can ab ia; a . 24 de la Ley de Andalucía; o el a . 17.3 y 18 de
la Ley del P incipado de As u ias.
389 Así se dispone en el a . 27 de la Ley ca alana; a . 13 de la Ley Fo al de Na a a; a . 12 de la Ley
de Mad id; a . 37.2 de la Ley de Cas illa y León; a . 19.2 de la Ley de Cas illa-La Mancha; a .
23.a) de la Ley de Mu cia; a . 14.2 de la Ley de Ex emadu a; a . 23 de la Ley de Andalucía; o el
a . 17.1 de la Ley del P incipado de As u ias.
390 Como en el a . 20.7 de la Ley del País Vasco; a . 25.2 de la Ley gallega; a . 11.2 de la Ley andaluza;
a . 23.2 de la Ley alenciana; a . 23.b) de la Ley de Mu cia; o el a . 14.2 de la Ley de Ex emadu a.
391 Vid. a . 23 de la Ley del País Vasco; a . 28 de la Ley gallega; a . 25 de la Ley alenciana; a . 24 de la
Ley cana ia; a . 33 de la Ley ca alana; a . 21 de la Ley Fo al de Na a a; a . 21 de la Ley de Mad id;
a . 13 de la Ley de las Illes Balea s; a . 21 de la Ley de Mu cia; a . 18 de la Ley ex emeña; a . 22
de la Ley de La Rioja; a . 37 de la Ley de Can ab ia; o a . 16 de la Ley del P incipado de As u ias.
276276
Albe o de la Fuen e Miguélez
No debemos acaba es e epaso po la no ma i a au onómica del sec e o
es adís ico sin hace mención de un caso muy llama i o, y quizás no muy jus i-
icable, de ex ensión del ámbi o de aplicación de es a igu a. Nos e e imos a la
Ley 4/1989, de 12 de diciemb e, de Es adís ica de la Comunidad Au ónoma de
Andalucía, con a eglo a cuyo a ículo 12.2, «los esul ados es adís icos, cuya
di usión y di ulgación sea obligada, es án ampa ados po el sec e o es adís ico
has a el momen o en que sean anunciados como o iciales en el “Bole ín O icial
de la Jun a de Andalucía”». Es a disposición ca ece de cualquie equi alencia en
el es o de la no ma i a, es a al o au onómica, egulado a del sec e o es adís ico.
La ci ada Ley, en co espondencia con lo que po sec e o es adís ico
se en iende en la no ma i a in e nacional, en el De echo compa ado, en la
legislación es a al y en el es o de la legislación au onómica, es ablece en su
a ículo 9.2: «Queda án ampa ados po el sec e o es adís ico odos los da os
de índole p i ada, pe sonal, amilia , económica y inancie a, que se u ilicen
en la ac i idad es adís ica, pe enecien es a pe sonas ísicas y ju ídicas». Es a
delimi ación del obje o ampa ado po el sec e o es adís ico es cohe en e con la
inalidad que se le puede a ibui : o bien se a a de se espe uoso con la in i-
midad o incluso la p i acidad de las pe sonas, ísicas o ju ídicas (dejando de
lado las cues iones ela i as a si exis e la in imidad y la p i acidad de en idades
dis in as de las pe sonas na u ales), o bien se in en a gene a una con ianza
en las uen es in o man es en que la in o mación que suminis an no a a se
u ilizada pa a o as inalidades que las pu amen e es adís icas, po ejemplo
con p opósi os iscales o policiales, lo que edunda á en una mayo since idad
de los suminis ado es de da os, en una mayo e acidad de la in o mación
ecabada y, en in, en una mayo calidad de las encues as.
No es posible econoce ninguna de es as dos inalidades en la ex ensión del
obje o de p o ección del sec e o es adís ico a los esul ados es adís icos. És os,
po de inición, deben consis i en da os ag egados, que de o ma idedigna esu-
man la in o mación ecopilada o eciendo una imagen iel de algún aspec o de
la ealidad social. De ahí que los esul ados es adís icos, en sí mismos conside-
ados, siendo u o de habe se lle ado a cabo odas las e apas y ases del p oceso
es adís ico, no pueden pe judica en modo alguno la in imidad o la p i acidad
de las pe sonas po que o ecen in o mación que no se e ie e a nadie conc e o e
indi idualizado, sino a la sociedad en su conjun o. Y po eso mismo, espec o a
277277
El sec e o es adís ico
la o a inalidad que el sec e o es adís ico puede pe segui , es deci , la de gene a
una con ianza en las uen es de in o mación que epe cu a a o ablemen e en
la calidad de las es adís icas, sólo puede deci se que dicha con ianza no se e á
a acada o e o zada un ápice po el hecho de que es a ins i ución ex ienda su
p o ección a los esul ados es adís icos has a que se publiquen o icialmen e.
E iden emen e, la Comunidad Au ónoma de Andalucía puede legí ima-
men e conside a sec e os los esul ados de las es adís icas que ealice en
ejecución del Plan Es adís ico Andaluz has a que se publiquen en el Bole ín
O icial de la Jun a de Andalucía, pe o esa obligación de no di undi no se á
exac amen e «sec e o es adís ico» sino algún ipo de sec e o p o esional o del
se icio, pues no bas a pa a que el sec e o sea cali icado de «es adís ico» con
que el debe de no di ulga ecaiga sob e cualquie in o mación que de algún
modo enga elación con la unción es adís ica pública.392
V. Rasgos de ini o ios del sec e o es adís ico
De las di e sas egulaciones del sec e o es adís ico, se puede conclui , en
sin onía con lo a i mado po TORRE SERRANO, 393 que es son las no as
esenciales del concep o de sec e o es adís ico:
392 No es de es a opinión TORRE SERRANO, A.: «B e es conside aciones ace ca del sec e o es a-
dís ico», ob. ci ., pág. 104. Dice el au o que la Es adís ica «no iene in e és más que po las ci as
globales, del colec i o; no se p eocupa de los da os indi iduales, cuando los indi iduos o pe sonas
son unidades p ima ias o simples elemen os de la población es udiada, no ienen po qué se
omados en conside ación más que pa a se some idos a las opo unas ope aciones ma emá icas.
Deben queda , pues, en absolu a ese a si el es adís ico no es ele ado del sec e o po quienes
puedan ene in e eses en la gua da del silencio, ni ha sido compe en emen e au o izada su pu-
blicación en cuan o a los ag egados o p omedios, al ni el que sea». No obs an e, pos e io men e,
pa ece es a de acue do con nues a pos u a cuando a i ma que «en Es adís ica, las ca ac e ís icas
o enómenos es udiados son los que co esponden a colec i os, conjun os, g andes núme os;
nunca se p e ende po los es adís icos p ocedimien os de e mina los ca ac e es o a ibu os de
los indi iduos o elemen os aislados. Po eso –decíamos– si se in e esa po los da os o ci as que
puedan pe enece a los indi iduos aislados es pa a ba aja los con los demás de su clase, géne o o
especie con el in de ob ene leyes, p omedios, des iaciones, e cé e a, que se e ie en al colec i o o
población es udiada y que, en modo alguno, pod án nunca se de aplicación di ec a a los simples
elemen os o unidades p ima ias que in eg an aquéllos» (Ibídem, pág. 107).
393 Vid. TORRE SERRANO, A.: «B e es conside aciones ace ca del sec e o es adís ico», ob. ci .,
pág. 104.
[Document text truncated for crawler view.]
