Za do, Luiz Ma celo Michelon; Bald ighi, Ra ael de Mo aes
Wo king Pape
O papel das maquilas no desen ol imen o do Pa aguai:
Impac os, opo unidades e desa ios
Tex o pa a Discussão, No. 3136
P o ided in Coope a ion wi h:
Ins i u e o Applied Economic Resea ch (ipea), B asília
Sugges ed Ci a ion: Za do, Luiz Ma celo Michelon; Bald ighi, Ra ael de Mo aes (2025) : O papel
das maquilas no desen ol imen o do Pa aguai: Impac os, opo unidades e desa ios, Tex o pa a
Discussão, No. 3136, Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), B asília,
h ps://doi.o g/10.38116/ d3136-po
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3136
O PAPEL DAS MAQUILAS NO
DESENVOLVIMENTO DO PARAGUAI:
IMPACTOS, OPORTUNIDADES
E DESAFIOS
LUIZ MARCELO MICHELON ZARDOLUIZ MARCELO MICHELON ZARDO
RAFAEL DE MORAES BALDRIGHIRAFAEL DE MORAES BALDRIGHI
3136
B asília, julho de 2025
O PAPEL DAS MAQUILAS NO
DESENVOLVIMENTO DO PARAGUAI:
IMPACTOS, OPORTUNIDADES
E DESAFIOS1
LUIZ MARCELO MICHELON ZARDO2
RAFAEL DE MORAES BALDRIGHI3
1. Es e ex o pa a discussão é uma e são em língua po uguesa do a igo El papel
de las maquilado as en el desa ollo de Pa aguay: impac os, opo unidades y desa íos,
publicado no no 36 da Re is a Tempo do Mundo (RTM).
2. Técnico de planejamen o e pesquisa na Di e o ia de Es udos In e nacionais do
Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada (Din e/Ipea). E-mail: luiz.z[email p o ec ed].b .
3. Técnico de planejamen o e pesquisa no Gabine e da P esidência do Ipea. E-mail:
[email p o ec ed].b .
Go e no Fede al
Minis é io do Planejamen o e O çamen o
Minis a Simone Nassa Tebe
Fundação pública inculada ao Minis é io do
Planejamen o e O çamen o, o Ipea o nece supo e
écnico e ins i ucional às ações go e namen ais –
possibili ando a o mulação de inúme as polí icas
públicas e p og amas de desen ol imen o b asilei-
os – e disponibiliza, pa a a sociedade, pesquisas
e es udos ealizados po seus écnicos.
P esiden a
LUCIANA MENDES SANTOS SERVO
Di e o de Desen ol imen o Ins i ucional
FERNANDO GAIGER SILVEIRA
Di e o a de Es udos e Polí icas do Es ado,
das Ins i uições e da Democ acia
LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO
Di e o de Es udos e Polí icas Mac oeconômicas
CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO
Di e o de Es udos e Polí icas Regionais,
U banas e Ambien ais
ARISTIDES MONTEIRO NETO
Di e o de Es udos e Polí icas Se o iais, de Ino ação,
Regulação e In aes u u a (subs i u o)
PEDRO CARVALHO DE MIRANDA
Di e o a de Es udos e Polí icas Sociais
LETÍCIA BARTHOLO DE OLIVEIRA E SILVA
Di e o a de Es udos In e nacionais
KEITI DA ROCHA GOMES
Che e de Gabine e
ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA
Coo denado a-Ge al de Imp ensa e
Comunicação Social
GISELE AMARAL DE SOUZA
Ou ido ia: h ps://www.ipea.go .b /ou ido ia
URL: h ps://www.ipea.go .b
Tex o pa a
Discussão
Publicação se iada que di ulga esul ados de es udos e pesquisas
em
desen ol imen o pelo Ipea com o obje i o de omen a o deba e
e
o e ece subsídios à o mulação e a aliação de polí icas públicas.
© Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025
Za do, Luiz Ma celo Michelon
O Papel das maquilas no desen ol imen o do Pa aguai : impac os,
opo unidades e desa ios / Luiz Ma celo Michelon Za do, Ra ael de
Mo aes Bald ighi. – B asília, DF: Ipea, 2025.
38 p.: il., g á s. – (Tex o pa a Discussão ; n. 3136).
Inclui Bibliog a ia.
ISSN 1415-4765
1. Maquilas. 2. Polí ica Indus ial. 3. Cadeias Globais de Valo . 4.
In eg ação Regional. 5. Pa aguai. I. Bald ighi, Ra ael de Mo aes. II.
Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada. III. Tí ulo.
CDD 382.6
Ficha ca alog á ica elabo ada po Elizabe h Fe ei a da Sil a CRB-7/6844.
Como ci a :
ZARDO, Luiz Ma celo Michelon; BALDRIGHI, Ra ael de Mo aes. O papel
das maquilas no desen ol imen o do Pa aguai: impac os, opo unida-
des e desa ios. B asília, DF: Ipea, julho 2025. 38 p.: il. (Tex o pa a Dis-
cussão, n. 3136). DOI: h ps:// dx.doi.o g/10.38116/ d3136-po
JEL: F15; L52; O14; O24; O25.
DOI: h ps://dx.doi.o g/10.38116/ d3136-po
As publicações do Ipea es ão disponí eis pa a download g a ui o
nos o ma os PDF ( odas) e ePUB (li os e pe iódicos).
Acesse: h ps://www.ipea.go .b /po al/publicacoes
As opiniões emi idas nes a publicação são de exclusi a e in ei a
esponsabilidade dos au o es, não exp imindo, necessa iamen e, o
pon o de is a do Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada ou do
Minis é io do Planejamen o e O çamen o.
É pe mi ida a ep odução des e ex o e dos dados nele con idos, desde
que ci ada a on e. Rep oduções pa a ins come ciais são p oibidas.
ERRATA
P ezados/as lei o es/as,
Após a publicação o iginal des e ex o em 6 de agos o de 2025, o am iden i-
icados pon os que necessi a am de co eção. Em 30 de se emb o de 2025,
o am ealizados ajus es na página 19, g á ico 6.
Ag adecemos a comp eensão e pedimos desculpas pelos e en uais ans-
o nos causados.
SUMÁRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUÇÃO ...........................................................................7
2 O MERCOSUL E A LEY DE MAQUILA (1997) ........................8
3 MAQUILAS E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
NO PARAGUAI: DO DECRETO NO 9.585/2000 AOS
DIAS ATUAIS .........................................................................11
4 DESAFIOS E OPORTUNIDADES PARA O FUTURO DO
REGIME DE MAQUILAS: DA INTEGRAÇÃO REGIONAL
ÀS CADEIAS GLOBAIS DE VALOR ....................................... 26
5 CONCLUSÃO ..........................................................................34
REFERÊNCIAS ...........................................................................35
TEXTO pa a DISCUSSÃO
SINOPSE
O egime de maquilas no Pa aguai em se consolidado como um dos p incipais mo o es
das expo ações indus iais do país. Desde sua egulamen ação pelo Dec e o n
o
9.585/2000,
as maquilas c esce am signi ica i amen e, ep esen ando, em 2023, 67% das expo ações
pa aguaias de manu a u ados. O Pa aguai segue uma aje ó ia simila à de ou as expe-
iências maquilado as, como a do México e a de países do Sudes e Asiá ico, combinando
incen i os iscais, mão de ob a acessí el e p oximidade a g andes me cados consumido es.
Nesse con ex o, es e ex o pa a discussão analisa a e olução das maquilas pa aguaias,
seus impac os na economia nacional, além de desa ios e opo unidades u u os. A pesquisa
se baseia em documen os legais, ela ó ios o iciais e p onunciamen os de au o idades
pa aguaias. Como p incipais conclusões, iden i icou-se que o egime maquilado desem-
penhou um impo an e papel pa a a indus ialização e o o alecimen o do me cado o mal
de abalho do país nas úl imas duas décadas, com pa icula ên ase a pa i do go e no
Ca es (2013-2018). Con udo, além do baixo ní el de in ensidade ecnológica, da concen-
ação geog á ica em egiões de on ei a e da dependência exace bada dos me cados
me cosulinos, apon ou-se como g ande desa io a se supe ado o a o de a a a i idade do
egime ainda es a o emen e anco ada em di e enciais de cus o e ibu á ios, e não em
bases mais sólidas e de longo p azo. Po im, no que ange à cons i uição de an agens
compe i i as mais pe enes, elencou-se a necessidade de amplia a pa icipação do Pa a-
guai em cadeias de p odução ex a egionais e impulsiona sua a iculação com os países
izinhos, po meio de p oje os como o Co edo Rodo iá io Bioceânico (CRB).
Pala as-cha e: maquilas; polí ica indus ial; Pa aguai; cadeias globais de alo ; in e-
g ação egional.
ABSTRACT
The maquila egime in Pa aguay has become one o he main d i e s o indus ial expo s
o he coun y. Since i s egula ion by Dec ee no 9,585/2000, maquilas ha e g own sig-
ni ican ly, ep esen ing 67% o Pa aguay’s manu ac u ed expo s in 2023. Pa aguay ol-
lows a pa h simila o o he maquilado a expe iences in Mexico and Sou heas Asian
coun ies, combining ax incen i es, a o dable labo , and p oximi y o majo consume
ma ke s. In his con ex , he p esen a icle analyzes he e olu ion o Pa aguayan maqui-
las, hei impac s on he na ional economy, and u u e challenges and oppo uni ies. The
esea ch is based on legal documen s, o icial epo s, and s a emen s om Pa aguayan
au ho i ies. The main conclusions indica e ha he maquila egime has played an impo -
an ole in he indus ializa ion and s eng hening o he o mal labo ma ke o e he
las wo decades, wi h pa icula emphasis du ing he Ca es go e nmen (2013-2018).
Howe e , in addi ion o he low echnological in ensi y, geog aphic concen a ion in bo de
egions, and excessi e dependence on Me cosu ma ke s, a majo challenge o be o e -
come is he ac ha he a ac i eness o he egime is s ill la gely based on cos and
ax di e en ials, a he han on mo e solid and long- e m ounda ions. Finally, ega ding
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
7
3136
he cons i u ion o mo e sus ainable compe i i e ad an ages, i is essen ial o expand
Pa aguay’s pa icipa ion in ex a egional p oduc ion chains and s eng hen i s in eg a ion
wi h neighbo ing coun ies h ough p ojec s such as he Bioceanic Road Co ido .
Keywo ds: maquilas; indus ial policy; pa aguay; global alue chains; egional in eg a ion.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
8
3136
1 INTRODUÇÃO
Em 2022, pela p imei a ez desde a sua no ma ização, as maquilas pa aguaias ul a-
passa am a ma ca de US$ 1 bilhão em expo ações. Tal condição se ia no amen e
a ingida no ano seguin e, em dados do Conselho Nacional das Indús ias Maquilado as
de Expo ação (CNIME), ep esen ando 67% das expo ações de manu a u as de o igem
indus ial do Pa aguai. Dez anos an es, em 2013, essa p opo ção e a de apenas 24%,
o que indica que, em uma década, as maquilas passa am a se o p incipal sis ema de
p odução de bens e p es ação de se iços da indús ia de expo ação pa aguaia. Nesse
sen ido, busca emos melho comp eende como se deu esse p ocesso, seus impac os
no se o p odu i o pa aguaio e as opo unidades que ele o e ece.
No Pa aguai, o egime de maquilas oi ins i uído pela Lei no 1.064, de 1997, in i u-
lada De la Indus ia Maquilado a de Expo ación, sendo egulamen ado po uma sé ie
de no mas pos e io es, sob e udo pelo Dec e o no 9.585, de 2000. Tal a cabouço em
como inalidade incen i a a c iação e supe isiona as a i idades das emp esas maqui-
lado as no país, omen ando a p odução manu a u ei a e o in es imen o es angei o
no Pa aguai (Pa aguai, 2024a). As maquilas – ou maquilado as, como ambém são
conhecidas – são emp esas, ge almen e es angei as, que possuem egimes espe-
ciais de impo ação de ma e iais pa a o p ocesso de mon agem indus ial em e i ó io
nacional e pos e io expo ação.
A ualmen e, exis em impo an es egiões com p esença de maquilas no mundo,
sendo o Pa aguai um caso eme gen e. O México e os países do les e e sudes e da
Ásia associados a modelos indus iais de pla a o mas de expo ação – ou, popula -
men e, os no os e o iginais Tig es Asiá icos – são os p incipais exemplos desse ipo
de manu a u a. A mão de ob a ba a a e disponí el, incen i os iscais e legais, bem
como um impo an e me cado in es ido e consumido geog a icamen e p óximo são
ca ac e ís icas de ais egiões. No caso pa aguaio, mais de dois e ços das expo a-
ções das maquilas são des inadas aos izinhos B asil e A gen ina. Além disso, o a o
de p a icamen e me ade do alo o al expo ado es a inculado à p odução de peças
au omo i as e con ecções êx eis (impo an es p odu os pa a o me cado in e no me -
cosulino) e o ça a impo ância do egime pa a a in eg ação do Pa aguai às cadeias
p odu i as egionais.
Dado que as maquilas pa aguaias c esce am em p opo ção e impo ância somen e
nos úl imos anos, es e é um enômeno ainda ecen e, com pouca li e a u a egional a
seu espei o – Chung, Ca dozo e Becke (2024), Sánchez, Díaz e Chung (2023), San ana
(2023), Monso es e Oli ei a (2020), Sil ei a (2021), Sil a (2024), Paniagua (2020) – e
amplo espaço pa a con ibuições b asilei as. A necessidade de no os apo es sob e o
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
15
3136
Apesa de ainda se em ímidos, se compa ados aos núme os de 2013 em dian e,
pe cebemos um aumen o de p og amas ap o ados pelo CNIME no biênio 2011-2012,
assim como dos emp egos ge ados e do olume expo ado pelo egime. Nesse ín e im,
doze p og amas o am au o izados a ope a como maquilas no Pa aguai – ce ca de
dois e ços do o al a é en ão, somados odos os anos an e io es. Aqui, a p edomi-
nância das o igens da ma iz e do capi al con inua com o B asil, bem como pe sis e a
ele ância do se o de con ecções e êx eis, ainda que as ca ego ias enham se o nado
mais di e sas (Pa aguai, 2022). Nesse sen ido, o g á ico 2 ilus a o o al in es ido po
ano, em milhões de dóla es ame icanos, nos p og amas de maquilas ap o ados pelo
CNIME no pe íodo que an ecede a adminis ação Ca es.
GRÁFICO 2
To al de in es imen os dos p og amas ap o ados po ano pelo CNIME (2000-2012)
(Em US$ 1 milhão)
3,8
38,3
2,9
9,1 89,6
13,8 14,4
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fon e: Pa aguai (2022; 2024a).
Elabo ação dos au o es.
Obs.: Dados exp essos em alo es nominais (não de lacionados).
O g á ico 3 az o quan i a i o de p og amas de maquila ap o ados pelo CNIME
en e 2000 e 2012.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
16
3136
GRÁFICO 3
Núme o de p og amas de maquila ap o ados pelo CNIME (2000-2012)
0
1
2
3
4
5
6
7
2000 2001 2005 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fon e: Pa aguai (2022; 2024a).
Elabo ação dos au o es.
Geog a icamen e, no pe íodo inicial analisado, os p incipais depa amen os pa a-
guaios com p og amas ap o ados o am Al o Pa aná (que con ém a aglome ação u bana
de Ciudad del Es e e é egião de on ei a íplice com B asil e A gen ina), Cen al ( egião
me opoli ana de Assunção e a edo es) e Dis i o Capi al (pa e his ó ica e cen al de
Assunção), espec i amen e – sendo as duas úl imas egiões izinhas à A gen ina. O
g á ico 4 az os dados da dis ibuição geog á ica inicial das maquilas en e 2000 e 2012.
GRÁFICO 4
Dis ibuição geog á ica das maquilas po depa amen o pa aguaio (2000-2012)
0
2
4
6
8
10
12
14
Al o Pa aná Cen al Capi al Caaguazú Amambay Ñeembucú
Fon e: Pa aguai (2022; 2024a).
Elabo ação dos au o es.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
17
3136
Po im, o balanço o al desse pe íodo inicial do egime de maquilas comple a-se
com o g á ico 5, que indica a o igem an o do capi al quan o da ma iz associada às
maquilas ap o adas pelo CNIME pa a ope a no Pa aguai.
GRÁFICO 5
O igem do capi al e da ma iz associados às maquilas (2000-2012)
0
2
4
6
8
10
12
14
16
A gen ina
B asil
Canadá
China
União Eu opeia
Países Baixos
Co eia do Sul
Pa aguai
U uguai
Luxembu go
Ilhas Vi gens
Líbano
Hong Kong
Capi al Ma iz
Fon e: Pa aguai (2022; 2024a).
Elabo ação dos au o es.
Após mais de uma década de ela i a es agnação, o egime pa aguaio de maquilas
e e pa icula impulso após a posse do emp esá io Ho acio Ca es como p esiden e
do país, em agos o de 2013. Ca es concluiu sua ges ão em 2018 com al os índices
de ap o ação e, em que pesem di e sas acusações de escalada au o i á ia (Recalde,
2014), deixou como legado um ciclo de o e c escimen o econômico e no á el abe -
u a ao capi al es angei o. Essa ên ase na abe u a ao capi al ex e no como mo o
de desen ol imen o pode se ilus ada pelo simbólico pedido do p esiden e, du an e
eunião em 2014 com dezenas de in es ido es b asilei os, pa a que eles “usassem e
abusassem” do país (ABC Colo , 2014).
Com e ei o, além de medidas conc e as de abe u a no cu o p azo, o go e no
Ca es es abeleceu o Plan Nacional de Desa ollo Pa aguay 2030 como ins umen o
de planejamen o longop azis a, o qual em a “Inse ção do Pa aguai no Mundo” como
um de seus ês eixos es a égicos. Nesse eixo do documen o, pe cebe-se uma g ande
ên ase, po um lado, no inc emen o do egionalismo e na in eg ação com os demais
pa cei os me cosulinos e, po ou o, na a ação de in es imen o es angei o di e o, de
modo a omen a o i mo de c escimen o econômico e a indus ialização do país. Da
TEXTO pa a DISCUSSÃO
18
3136
mesma o ma, em ou o onco denominado “C escimen o Econômico Inclusi o”, há
o e des aque pa a a necessidade de es imula in es imen os como meio de eduzi
a in o malidade da economia pa aguaia, não apenas po ques ões iscais, mas am-
bém po que di e sos bene ícios sociais, inclusi e o a endimen o pelo sis ema público
de saúde (Ins i u o de P e isión Social – IPS), es ão condicionados à egula idade da
si uação p e idenciá ia (Pa aguai, 2014). Nesse con ex o, pode-se melho comp eende
a g ande ên ase con e ida pela ges ão Ca es (2013-2018) às maquilas como pa e
es u u an e de sua agenda econômica e social.
Com base nisso, ao longo daquele quinquênio, a adminis ação pa aguaia buscou
complemen a a a a i idade do egime de maquilas com uma sé ie de e o mas libe-
alizan es que dispensa am a amen o p i ilegiado ao capi al es angei o. Sil a (2024)
sublinha, po exemplo, a ap o ação, em 2013, de uma Lei de Responsabilidade Fiscal
(Ley no 5.098/2013) e de uma Lei de Pa ce ias Público-P i adas (Ley no 5.102/2013),
as quais con ibuí am pa a e o ça o comp omisso do go e no com um baixo ní el
de in e enção es a al na economia e com a pa icipação do “se o p i ado (...) [no]
planejamen o, inanciamen o, cons ução e ope ação de p oje os que an e io men e
se iam de esponsabilidade exclusi a do se o público” (Sil a, 2024, p. 162). Em pa alelo,
hou e a p eocupação de desbu oc a iza os p ocessos de in es imen o e abe u a de
no as emp esas, como e idencia a egulamen ação, em 2015, do chamado Sis ema
Uni icado de Ape u a y Cie e de Emp esas (Suace) – Pa aguai (2015). Po sua ez, no
que espei a à di ulgação do egime de maquilas pa a p ospec a in es ido es es an-
gei os in e essados, passou a se ealizada anualmen e, desde 2015, a Expo Maquila,
ei a ol ada à ap esen ação ins i ucional das an agens p opo cionadas pelo sis ema.
Essas ações não a da am a aduzi -se no ápido aumen o de in es imen os es an-
gei os em maquilado as no Pa aguai. Enquan o, en e 2001 e 2012, em média apenas
ês p oje os o am ap o ados anualmen e pelo CNIME, no pe íodo de 2013 a 2018,
essa ci a ele ou-se pa a um pa ama supe io a 22 po ano. Da mesma o ma, no que
ange ao alo nominal in e ido, hou e o c escimen o exponencial de uma média anual
de US$ 8,3 milhões, en e 2001 e 2012, pa a o mon an e de US$ 97,5 milhões/ano, de
2013 a 2018 (Pa aguai, 2023). Como e lexo dessa “explosão” de in es imen os com a
abe u a de no as maquilas, o alo anual expo ado sob esse egime sal ou de ce ca
de US$ 150 milhões, em 2012, pa a US$ 675 milhões, em 2018 (Pa aguai, 2023). Com-
pa a i amen e ao o al das expo ações pa aguaias de manu a u ados, a pa icipação
ela i a dos p odu os de maquila ambém se ele ou, de 24% pa a 55%, en e 2012 e 2018
(Pa aguai, 2024a), o que co obo a a g ande impo ância do egime maquilado pa a o
p oje o de indus ialização do país. Esse c escimen o, en e an o, se deu às expensas
de uma es agnação, em e mos nominais, das expo ações indus iais não inculadas
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
19
3136
ao sis ema, o que suge e que a g ande ên ase con e ida pelo go e no pa aguaio às
maquilas não oi acompanhada de uma p io ização ambém aos se o es indus iais já
consolidados, de capi al majo i a iamen e nacional.1
Os anos seguin es ao go e no Ca es, po sua ez, es emunha am uma ela i a
pe da de dinamismo da indús ia maquilado a no país. Isso se de e em pa e à p óp ia
si uação de c ise polí ico-ins i ucional que se ins au ou, a e ando as expec a i as e o
ambien e mac oeconômico. Ainda em 2018, a discussão de uma emenda cons i ucional
que pe mi ia a eeleição do en ão p esiden e Ho acio Ca es le ou à agi ação social,
com mani es an es chegando a a ea ogo em alguns se o es do Cong esso Nacional.
Em meio à c ise polí ica e após a desis ência da base aliada de o a a emenda, as
eleições p imá ias da sigla go e nis a, o Pa ido Colo ado, o am encidas po sua ala
an ica is a, impondo-se como candida o Ma io Abdo Bení ez, ou Ma i o, que i ia a
sag a -se i o ioso nas eleições p esidenciais de 2018.
A adminis ação de Ma i o oi ma cada po g ande u bulência polí ica desde a di ulga-
ção de uma a a sec e a enegociando os e mos da enda da ene gia exceden e de I aipu pa a
o B asil, o que ge ou di e sos mo imen os pelo impeachmen do p esiden e e desembocou
em uma p o unda c ise ins i ucional (Po illo, 2024). Como esul ado dessas pe u bações,
o Pa aguai passou de um c escimen o anual médio de 4,8%, en e 2013 e 2018, pa a uma
ecessão em 2019, quando a economia pa aguaia se e aiu em 0,4%.2 A si uação se ia
ag a ada a pa i de 2020, com o ad en o da pandemia do no o co ona í us.
Nesse cená io, o dinamismo do egime maquilado ambém oi a e ado, embo a as
bases de sua a a i idade seguissem inal e adas, a despei o da ins abilidade momen â-
nea. Essa pe da de ôlego pode se e idenciada pela edução dos in es imen os ealiza-
dos no âmbi o da Ley de Maquila, endo-se egis ado uma queda signi ica i a: en e ao
pico de 2017, quando hou e mais de US$ 230 milhões em in e sões, em 2020 o mon an e
egis ado oi in e io a US$ 60 milhões, e em 2022, de menos de US$ 20 milhões (Pa a-
guai, 2023). Quan o ao núme o de p oje os ap o ados, en e a um pico de 33 em 2019,
egis a am-se sucessi os dec éscimos a pa i da pandemia, a é o alcance do ale em
2022, quando hou e somen e dezoi o ap o ações (Pa aguai, 2024a). Apesa disso, dian e
da ma u idade dos emp eendimen os consolidados nos anos an e io es, as expo ações
dos p odu os de maquilas segui am aumen ando, oscilando de US$ 550 milhões, em
1. Essa conclusão pode se ob ida a a és do con as e en e os dados do mon an e indus ial expo -
ado pelas maquilas, ex aído dos ela ó ios do CNIME, e os dados e e en es às expo ações indus iais
pa aguaias o ais, cons an es nos ela ó ios anuais de comé cio ex e io publicados pelo Banco Cen al
do Pa aguai (BCP, 2018; 2020; 2023; 2025).
2. Dados e i ados da página do Banco Mundial. Disponí el em: h ps://da abank.wo ldbank.o g/sou ce/
wo ld-de elopmen -indica o s. Acesso em: 12 e . 2025.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
20
3136
2018, pa a mais de US$ 1 bilhão, em 2022. Simila men e, sua pa icipação no o al de
manu a u ados expo ados pelo país ele ou-se, no mesmo in e alo de empo, de 55%
a 67% (Pa aguai, 2024a). Após o im da pandemia, o egime e omou o desempenho
an e io , demons ando impo an e ecupe ação a pa i de 2023, com g ande aumen o
no núme o de p oje os homologados e nos in es imen os ealizados (Pa aguai, 2024a).
Os dados ci ados encon am-se sis ema izados nos g á icos 6, 7, 8 e 9.
GRÁFICO 6
Núme o de p oje os ap o ados po ano (2013-2024)
8
21
19
22 23
31
33
25
23
18
32
36
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Núme o de p oje os ap o ados
Fon e: Pa aguai (2024a).
Elabo ação dos au o es.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
21
3136
GRÁFICO 7
Mon an e in es ido pelas maquilado as pa aguaias po ano (2013-2023)
(Em US$ 1 milhão)
31,3
75,7
55,7 61
235,7
125,7 134,3
59,5 64,7
18,5
48,7
0
50
100
150
200
250
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Mon an e in es ido
Fon e: Pa aguai (2023).
Elabo ação dos au o es.
Obs.: 1. Dados exp essos em alo es nominais (não de lacionados).
2. Os dados o am a ualizados apenas a é 2023, pois o ela ó io anual do CNIME pa a 2024
não ouxe a sé ie a ualizada pa a o mon an e in es ido em maquilas (Pa aguai, 2024a).
TEXTO pa a DISCUSSÃO
22
3136
GRÁFICO 8
Mon an e expo ado pelas maquilado as pa aguaias po ano (2013-2024)
(Em US$ 1 milhão)
159
251 285 296
415
550 591
538
865
1036 1004
1109
0
200
400
600
800
1000
1200
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Mon an e expo ado pelas maquilas pa aguaias
Fon e: Pa aguai (2024a) e Sil ei a (2016).
Elabo ação dos au o es.
Obs.: 1. Dados exp essos em alo es nominais (não de lacionados).
2. Os dados de 2016 a 2024 o am ex aídos do úl imo ela ó io anual do CNIME (Pa aguai,
2024a), no qual, con udo, não cons am os dados e e en es ao pe íodo an e io . Es es
ambém não o am iden i icados em nenhum dos ela ó ios a ualmen e disponí eis no
sí io ele ônico do CNIME. Po isso, os dados de 2013 a 2015 o am ex aídos do abalho
de Sil ei a (2016), que, po sua ez, ealizou à época consul a di e a ao ela ó io de 2016
do CNIME, que não se encon a mais disponí el em meio digi al.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
23
3136
GRÁFICO 9
Pa icipação das maquilas nas expo ações pa aguaias de manu a u ados po
ano (2013-2024)
(Em %)
24
31 34
40
47
55
59 56
67 67 67 66
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Pa icipação das maquilas
Fon e: Pa aguai (2024a).
Elabo ação dos au o es.
Analogamen e, as maquilado as êm desempenhado um papel impo an e na edu-
ção da in o malidade da economia pa aguaia. Segundo dados do CNIME, no inal de
2024, essas emp esas emp ega am quase 30 mil pessoas no país, o que co esponde
a ce ca de 4% do o al de emp egos o mais ge ados (Pa aguai, 2024a; Aumen a...,
2024). Tais i mas e pos os de abalho, ale essal a , não possuem uma dis ibuição
geog á ica uni o me, con ibuindo sob e udo pa a o desen ol imen o egional dos depa -
amen os de Al o Pa aná, na on ei a com o B asil, e Cen al, o qual em localização
p i ilegiada – encon a-se na on ei a com a A gen ina e nas adjacências da capi al
Assunção. Man endo o pad ão e i icado desde o início do egime maquilado , essas
duas egiões ep esen a am, em dezemb o de 2024, espec i amen e, 48% e 28% das
emp esas egis adas sob al a cabouço, com des aque ambém pa a o depa amen o
Capi al (9%) – Pa aguai (2024a).
Po seu u no, no que conce ne à concen ação se o ial da indús ia maquilado a,
a despei o da c escen e di e si icação, pe sis e uma o e ên ase nos amos êx il
e de au opeças, que, somados, ep esen am quase me ade (48%) da mão de ob a
emp egada e 47% de suas expo ações (Pa aguai, 2024a). Po ou o lado, pe cebe-se
o p edomínio de emp esas com ma iz no B asil (72%) en e as bene iciá ias da Ley
TEXTO pa a DISCUSSÃO
24
3136
de Maquila (Pa aguai, 2022),3 daí esul ando que as expo ações sob al egime sejam
des inadas p incipalmen e ao Me cosul (76%), com na u al des aque pa a o me cado
b asilei o (64%) – Pa aguai (2024a). Nessa mesma lógica, cabe des aca que g ande
pa e (59%) dos emp eendimen os egis ados a é 2022 con a am com capi al de o i-
gem b asilei a em sua composição (Pa aguai, 2022). Esses dados co obo am que as
maquilas se em como e amen a de emp esas es angei as pa a p oduzi a cus os
mais baixos pa a seu p óp io me cado in e no, sendo ainda mino i á ios os casos de
p odução ol ada a me cados ex a egionais. Analogamen e, con i ma-se a g ande
impo ância ep esen ada pela con o mação de uma união aduanei a egional – o
Me cosul – pa a a p óp ia sus en abilidade do egime maquilado pa aguaio.
Os dados e e en es à o igem da ma iz e do capi al das maquilas, à sua dis ibuição
egional no Pa aguai, assim como aos se o es com maio pa icipação ela i a e aos
p incipais des inos de expo ação, podem se isualizados nos g á icos 10, 11, 12 e 13.
GRÁFICO 10
País da ma iz e o igem do capi al in es ido, p opo cionalmen e ao o al de
p og amas de maquilas ap o ados a é 2022
(Em %)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
B asil A gen ina U uguai Es ados Unidos China Espanha Pa aguai I ália
O igem da ma iz da maquila (% das unidades) O igem do capi al in es ido na maquila (% das unidades)
Fon e: Pa aguai (2022).
Elabo ação dos au o es.
Obs.: Embo a a ma iz de cada maquila só possa es a em um país, o capi al de o igem do in es i-
men o pode e o igem múl ipla, de modo que é possí el que, ao se soma a pa icipação de
odos os países, o coe icien e esul an e seja supe io a 100%.
3. É impo an e des aca que o dado sob e a localização da ma iz se e e e ao o al de p og amas de maquila
ap o ados e implemen ados a é a da a do ela ó io di ulgado pelo CNIME (Pa aguai, 2022), e não necessa ia-
men e àqueles em igência no momen o de publicação do in o me. Po an o, é possí el que es ejam con abili-
zadas unidades que enham cessado suas ope ações, de modo que a ci a de e se in e p e ada com essal as.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
31
3136
economias como Singapu a, Canadá e União Eu opeia –, uma conexão mais e icien e
en e as cos as pací ica e a lân ica da Amé ica do Sul se ia bené ica.
Po úl imo, de em-se ece alguns comen á ios ace ca do qua o desa io elencado,
is o é, as ameaças à compe i i idade do egime de maquilas no Pa aguai ep esen adas
pela a ual conjun u a mac oeconômica. Ao im e ao cabo, em compa ação com o B asil
(maio in es ido do egime), conquan o ambas as nações enham man ido índices
in lacioná ios semelhan es ao longo da úl ima década, o gua ani em-se ap eciado sig-
ni ica i amen e en e ao eal, passando da co ação de R$ 1 = ₲ 2.100, no echamen o
de 2012, pa a ce ca de R$ 1 = ₲ 1.250, em dezemb o de 2024,
9
o que em minado a
compe i i idade das expo ações pa aguaias in abloco. Simila men e, os cus os labo-
ais, ou o a bas an e eduzidos no Pa aguai ela i amen e ao B asil, so e am uma
ele ação no á el, de ido à ap eciação cambial e a eajus es do salá io mínimo naquele
país. É digno de no a que, ao e mo de 2013, po exemplo, o salá io mínimo pa aguaio
equi alia a US$ 361 is-à- is US$ 289 do piso sala ial b asilei o;10,11 em dezemb o de
2024, po sua ez, a di e ença ha ia se ampliado sob emanei a, com o salá io mínimo
pa aguaio equi alendo a US$ 357 mensais e o b asilei o endo despencado ao pa ama
de US$ 228.12 Esse quad o é ilus ado nos g á icos 15 e 16.
9. Disponí el em: h ps://www.bcp.go .py/webapps/web/co izacion/monedas-mensual. Acesso em: 12
e . 2025.
10. Os dados nacionais de salá io mínimo o am con e idos em dóla pela co ação média pa a o ano de
2013, segundo in o mado pelo Banco Mundial. Disponí el em: h ps://da abank.wo ldbank.o g/sou ce/
wo ld-de elopmen -indica o s. Acesso em: 12 e . 2025.
11. Ainda que o salá io mínimo pa aguaio já osse supe io ao b asilei o, é impo an e pe cebe que os
cus os labo ais pe maneciam globalmen e bas an e in e io es, po incidi em enca gos sociais e p e i-
denciá ios mais le es sob e o emp egado .
12. Tais alo es o am calculados com base no his ó ico de axa cambial in o mado pelos bancos cen ais
de B asil (disponí el em: h ps://www.bcb.go .b /es abilidade inancei a/his o icoco acoes) e Pa aguai
(2025) e no his ó ico de salá io mínimo igualmen e ex aído de on es o iciais de B asil (disponí el em:
h ps://po al. 3.jus.b /in e ne /se icos/ alo es/sala io-minimo) e Pa aguai (2024b, 2025).
TEXTO pa a DISCUSSÃO
32
3136
GRÁFICO 15
Taxa de câmbio do eal b asilei o (BRL) pa a o gua ani pa aguaio (PYG), po
ano, na da a de echamen o (2012-2024)
0,00
500,00
1.000,00
1.500,00
2.000,00
2.500,00
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Taxa de câmbio BRL/PYG no echamen o do ano
Fon e: BCP. Disponí el em: h ps://www.bcp.go .py/webapps/web/co izacion/monedas-mensual.
Acesso em: 12 e . 2025.
Elabo ação dos au o es.
Obs.: Dados exp essos em alo es nominais (não de lacionados).
GRÁFICO 16
Salá io mínimo no B asil e no Pa aguai po ano, na da a de echamen o (2012-2024)
(Em US$)
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Salá io mínimo b asilei o no echamen o do ano
Salá io mínimo pa aguaio no echamen o do ano
Fon es: Pa aguai (2024b; 2025); BCP (disponí el em: h ps://www.bcp.go .py/webapps/web/co i-
zacion/monedas-mensual; acesso em: 12 e . 2025); BCB (disponí el em: h ps://www.bcb.
go .b /es abilidade inancei a/his o icoco acoes); e TRT3 (disponí el em: h ps://po al. 3.
jus.b /in e ne /se icos/ alo es/sala io-minimo; acesso em: 12 e . 2025).
Elabo ação dos au o es.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
33
3136
O Pa aguai encon a-se de on e, po an o, de um quad o mac oeconômico inega-
elmen e ameaçado pa a a sus en abilidade do egime de maquilas. Pa a ga an i sua
iabilidade, é undamen al eduzi a dependência de an agens baseadas apenas em
cus os e en oca mais a posição p i ilegiada do Pa aguai no cená io logís ico sul-ame i-
cano, an o em i ude de sua localização quan o de seu ambien e egula ó io, de so e
a cons i ui an agens compa a i as e dadei amen e es á eis, e não apenas conjun-
u ais. Logo, apesa do sucesso do modelo das maquilas pa aguaias a é o momen o, é
p eciso busca meios de o na al egime sus en á el no longo p azo, ap o ei ando as
opo unidades p opo cionadas pelo CRB, apos ando mais em cadeias de alo egionais
e em a i idades de maio complexidade ecnológica, e ocando ambém as expo a-
ções ex a egionais. Ainda que as maquilas hoje acili em a p odução no Pa aguai de
emp esas majo i a iamen e b asilei as e a gen inas, e que seus p odu os sejam expo -
ados p incipalmen e pa a esses izinhos, inc emen a o alo ag egado e po encializa
an agens logís icas de escoamen o da p odução apa en a se o caminho pa a o u u o
das maquilas pa aguaias, mo endo-as umo a um pa que indus ial o e, complexo e
consolidado, como de endia Maldonado (2016).
Ao im e ao cabo, em um cená io o imis a, no qual o desen ol imen o pa aguaio
con i ja com o do es an e do Me cosul, a endência é que os salá ios sigam aumen-
ando, assim como os cus os de p odução. Essa si uação dilemá ica, ale no a , não é
exclusi a do caso pa aguaio, endo sido egis ada em ou os exemplos emblemá icos
de maquilado as, inclusi e no modelo mexicano (Con e as e Munguía, 2007) e no dos
chamados Tig es Asiá icos. Ainda, as eg as de o igem di e enciadas e as lis as de
exceção à TEC da união aduanei a de em diminui e a é mesmo cessa , uma ez que
deixa iam de aze sen ido em um ho izon e no qual as economias do bloco es a ão
em um pa ama simila de desen ol imen o. Logo, o na-se undamen al in es i na
o mação de ecu sos humanos quali icados e pensa o u u o das maquilas nos e -
mos desc i os, uma ez que o Pa aguai ende a pe de as an agens de p odução e
expo ação que possui hoje.
Assim, é impo an e apon a que o egime maquilado ep esen a um es o ço subs-
an i o em di e si ica a economia pa aguaia, que, an es do Me cosul, inha sua inse ção
in e nacional basicamen e dependen e de a i idades de eexpo ação. Es as o am
inicialmen e es imuladas du an e o go e no S oessne (1954-1989), que p i ilegiou
a adoção de an agens a i á ias de impo ação em elação aos izinhos, sob e udo
B asil e A gen ina, pa a a comp a de bens es angei os e pos e io eexpo ação a um
cus o in e io . Ao passa a in eg a o Me cosul, a pa i do T a ado de Assunção, de
1991, a explo ação desse di e encial a i á io eo icamen e deixa ia de se possí el, haja
is a que uma união aduanei a, po de inição, p essupõe a adoção de a i as ex e nas
comuns. A é a p esen e da a, não obs an e, a pe pe uação de lis as de exceção mais
TEXTO pa a DISCUSSÃO
34
3136
bené icas aos memb os meno es (U uguai e Pa aguai) em assegu ado a sob e ida
dessa es a égia, a qual, de aco do com Pe u o e San os (2024), é cla amen e con-
adi ó ia com a consolidação do bloco e do p ocesso de in eg ação subjacen e, pois
p ejudica a consolidação de uma TEC ha mônica e e e i amen e uni o me.
Tal modelo de eexpo ações, oda ia, es á em declínio, como os p óp ios au o es
iden i icam e se demons a no g á ico 17. As expo ações p óp ias passa am a supe a
consis en emen e os p odu os eexpo ados em po cen agem do p odu o in e no b u o
(PIB) pa aguaio desde os p imei os anos do no o milênio. É e dade que essa endên-
cia oi impulsionada p incipalmen e pelo boom das commodi ies e pela consequen e
con e são do Pa aguai em um g ande expo ado de soja, milho e p o eína animal,
mas, ao mesmo empo, não se pode negligencia o c escimen o das maquilas en e
as expo ações indus iais do país. Como já mencionado, no ano de 2023, as maquilas
pa aguaias supe a am a ma ca de US$ 1 bilhão em alo expo ado, ep esen ando 67%
das expo ações indus iais pa aguaias – ao passo que, em 2013, essa pa icipação
e a de apenas 24%.
GRÁFICO 17
Expo ações p óp ias e eexpo ações, em elação ao PIB do Pa aguai (1995-2023)
Fon e: Pe u o e San os (2024).
Obs.: 1. Dados exp essos em alo es nominais (não de lacionados).
2. A ilus ação não pôde se pad onizada nem e isada em i ude das condições écnicas
dos o iginais (no a do Edi o ial).
Em sín ese, é indiscu í el a impo ância das maquilas pa a di e si ica a economia
pa aguaia e azê-la a ança umo a um sis ema p odu i o o mal assen ado em um
pa que indus ial consolidado. Pa a an o, con udo, az-se mis e ap o ei a as opo u-
nidades ep esen adas pelos con ex os egional e in e nacional a uais. É imp escindí el
p econiza um inc emen o na ag egação do alo e a con o mação de an agens com-
pe i i as de longo p azo, eduzindo-se a dependência de di e enciais ibu á ios e de
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
35
3136
cus os. Passos conc e os nessa di eção podem se dados median e in es imen os em
capi al humano, a cons i uição de cadeias egionais de alo , a a ação de in es imen-
os ex a egionais e a ampliação das expo ações do egime pa a além do Me cosul.
5 CONCLUSÃO
O egime de maquilas no Pa aguai em se mos ado um ins umen o undamen al
pa a o desen ol imen o econômico e indus ial do país, especialmen e a pa i de
2013, quando ganhou maio dinamismo. Ao longo dos anos, as maquilas con ibuí-
am pa a uma mudança no pe il das expo ações pa aguaias, de eexpo ações
pa a expo ações p óp ias (g á ico 17). Consolidou-se ambém como o p incipal
sis ema de p odução de bens e se iços pa a expo ações de o igem indus ial,
ep esen ando 67% desse o al em 2023. Tal c escimen o em sido impulsionado
po uma combinação de a iá eis, em especial a mão de ob a ela i amen e ba a a,
incen i os iscais, no mas mais an ajosas no con ex o do Me cosul (TEC e eg as
de o igem mais lexí eis), cus os ene gé icos eduzidos e a localização es a égica
do Pa aguai no cen o do Cone Sul. Ademais, o egime em con ibuído pa a maio
o malização do me cado de abalho, eduzindo a in o malidade no se o e ge ando
emp egos especialmen e em egiões de on ei a com o B asil e a A gen ina (g á ico
11, depa amen os de Al o Pa aná, Cen al e Capi al).
No en an o, apesa do ela i o e c escen e sucesso a é o p esen e, o egime en en a
desa ios signi ica i os que podem comp ome e sua sus en abilidade no longo p azo.
Exemplos disso são a al a concen ação geog á ica das maquilas, a dependência de
se o es de baixa e média in ensidade ecnológica e a o e o ien ação pa a o me cado
egional imedia o (g á ico 13). Ou ossim, a ap eciação do gua ani (g á ico 15), a u u a
e p o á el meno lexibilidade da TEC pa aguaia na união aduanei a e o aumen o dos
cus os labo ais ameaçam a compe i i idade do modelo, que adicionalmen e se baseou
em an agens de cus o. Pa a ga an i a con inuidade dos p og amas, concluímos que
se o na á essencial di e si ica a p odução, a ai in es imen os em se o es de maio
alo ag egado e em in aes u u a, e amplia a pa icipação nas cadeias de p odução
ex a egionais, como as asiá icas. Dessa e, as opo unidades pa a o u u o do egime
de maquilas es ão in imamen e ligadas à in eg ação egional e à inse ção do Pa aguai
nas cadeias globais de alo pa a além da eexpo ação. P oje os como o CRB e o gaso-
du o que conec a á o B asil à ese a de Vaca Mue a (A gen ina) o e ecem pe spec i as
p omisso as pa a a descen alização das maquilas e a a ação de in es imen os em
egiões menos desen ol idas do Pa aguai, como é o caso do Chaco. Po an o, cadeias
egionais de alo mais obus as e in eg adas e a a ação de emp esas de segmen os
de al a ecnologia podem ele a a p odu i idade das maquilas, con ibuindo pa a a
ans e ência de conhecimen o e ecnologia pa a a economia pa aguaia.
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Po im, u u os es udos podem explo a com maio p o undidade os impac os das
maquilas pa aguaias em se o es especí icos, como o de con ecções e o au omo i o,
analisando como esses segmen os podem e olui pa a a i idades de maio alo ag e-
gado. Além disso, se ia ele an e in es iga o po encial de a ação de in es imen os
es angei os de países como China e Es ados Unidos e da Eu opa – os quais pode iam
aze ecnologias mais a ançadas e di e si ica a p odução local, con o me abo dado
an e io men e –, pa a além dos dominan es B asil e A gen ina. Simila men e, como o
núme o de maquilas é c escen e, mas ainda baixo, pode iam se elabo ados es udos
de caso mais ap o undados sob e as emp esas ap o adas pelo CNIME, pa a melho
conhece mos os exemplos de sucesso e insucesso. Além disso, há inúme os p og amas
nos quais a o igem do capi al não coincide com a o igem da ma iz da maquila, o que
despe a g ande cu iosidade pa a e en uais in es igações sob e essa dinâmica. Final-
men e, uma análise dos e ei os da in eg ação egional em depa amen os especí icos do
Pa aguai, especialmen e naqueles a a essados pelo CRB, se i ia pa a uma comp een-
são mais ampla a espei o do desen ol imen o de egiões menos a o ecidas do país.
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Ipea – Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada
EDITORIAL
Coo denação
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