Lassance, An ônio
Wo king Pape
Como aze o as eamen o de agendas polí ico-ins i ucionais? Teo ia,
me odologia e écnicas de pesquisa pa a p ospec a e en os u u os e
an ecipa seu impac o na agenda de polí icas públicas
Tex o pa a Discussão, No. 3011
P o ided in Coope a ion wi h:
Ins i u e o Applied Economic Resea ch (ipea), B asília
Sugges ed Ci a ion: Lassance, An ônio (2024) : Como aze o as eamen o de agendas polí ico-
ins i ucionais? Teo ia, me odologia e écnicas de pesquisa pa a p ospec a e en os u u os e
an ecipa seu impac o na agenda de polí icas públicas, Tex o pa a Discussão, No. 3011, Ins i u o de
Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), B asília,
h ps://doi.o g/10.38116/ d3011-po
This Ve sion is a ailable a :
h ps://hdl.handle.ne /10419/302258
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3011
COMO FAZER O RASTREAMENTO DE
AGENDAS POLÍTICO-INSTITUCIONAIS?
TEORIA, METODOLOGIA E TÉCNICAS DE
PESQUISA PARA PROSPECTAR EVENTOS
FUTUROS E ANTECIPAR SEU IMPACTO
NA AGENDA DE POLÍTICAS PÚBLICAS
ANTONIO LASSANCEANTONIO LASSANCE
3011
B asília, agos o de 2024
COMO FAZER O RASTREAMENTO DE
AGENDAS POLÍTICO-INSTITUCIONAIS?
TEORIA, METODOLOGIA E TÉCNICAS DE
PESQUISA PARA PROSPECTAR EVENTOS
FUTUROS E ANTECIPAR SEU IMPACTO
NA AGENDA DE POLÍTICAS PÚBLICAS1
ANTONIO LASSANCE2
1. Es e ex o pa a discussão é a e são p elimina de capí ulo de li o (no p elo)
B asil 2024: que agenda em o Es ado pa a o país. Ag adeço a Fábio de Sá e Sil a,
p o esso associado de es udos in e nacionais e p o esso wick ca y de es udos
b asilei os na Uni e sidade de Oklahoma (Es ados Unidos), pelas c í icas e suges-
ões à e são o iginal. Todas as in o mações, análises e opiniões são de exclusi a
esponsabilidade do au o .
2. Técnico de planejamen o e pesquisa na Di e o ia de Es udos In e nacionais do
Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada (Din e/Ipea); e pesquisado sênio do Cen-
o In e nacional de Polí icas pa a o Desen ol imen o Inclusi o (In e na ional Policy
Cen e o Inclusi e De elopmen – IPCid). E-mail: [email p o ec ed] .b .
Go e no Fede al
Minis é io do Planejamen o e O çamen o
Minis a Simone Nassa Tebe
Fundação pública inculada ao Minis é io do
Planejamen o e O çamen o, o Ipea o nece supo e
écnico e ins i ucional às ações go e namen ais –
possibili ando a o mulação de inúme as polí icas
públicas e p og amas de desen ol imen o b asilei-
os – e disponibiliza, pa a a sociedade, pesquisas
e es udos ealizados po seus écnicos.
P esiden a
LUCIANA MENDES SANTOS SERVO
Di e o de Desen ol imen o Ins i ucional
FERNANDO GAIGER SILVEIRA
Di e o a de Es udos e Polí icas do Es ado,
das Ins i uições e da Democ acia
LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO
Di e o de Es udos e Polí icas Mac oeconômicas
CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO
Di e o de Es udos e Polí icas Regionais,
U banas e Ambien ais
ARISTIDES MONTEIRO NETO
Di e o a de Es udos e Polí icas Se o iais,
de Ino ação, Regulação e In aes u u a
FERNANDA DE NEGRI
Di e o de Es udos e Polí icas Sociais
CARLOS HENRIQUE LEITE CORSEUIL
Di e o de Es udos In e nacionais
FÁBIO VÉRAS SOARES
Che e de Gabine e
ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA
Coo denado a-Ge al de Imp ensa e
Comunicação Social
GISELE AMARAL
Ou ido ia: h p://www.ipea.go .b /ou ido ia
URL: h p://www.ipea.go .b
Tex o pa a
Discussão
Publicação se iada que di ulga esul ados de es udos e pesquisas
em
desen ol imen o pelo Ipea com o obje i o de omen a o deba e
e
o e ece subsídios à o mulação e a aliação de polí icas públicas.
© Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2024
Lassance, An onio
Como aze o as eamen o de agendas polí ico-ins i ucionais?
Teo ia, me odologia e écnicas de pesquisa pa a p ospec a e en os
u u os e an ecipa seu impac o na agenda de polí icas públicas /
An onio Lassance. – B asília, DF: Ipea, 2024.
52 p. – (Tex o pa a Discussão ; n. 3011).
Inclui Bibliog a ia.
ISSN 1415-4765
1. Fo mação de Agenda. 2. Mapeamen o de A o es. 3. Análise de
Polí icas Públicas. 4. Web Mining. 5. In o ma ion Scanning. 6. 2024. I.
Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada. II. Tí ulo.
CDD 320
Ficha ca alog á ica elabo ada po Elizabe h Fe ei a da Sil a CRB-7/6844.
Como ci a :
LASSANCE, An onio. Como aze o as eamen o de agendas polí i-
co-ins i ucionais? Teo ia, me odologia e écnicas de pesquisa pa a
p ospec a e en os u u os e an ecipa seu impac o na agenda de
polí icas públicas. B asília, DF : Ipea, ago. 2024. 52 p. (Tex o pa a
Discussão, n. 3011). DOI: h p://dx.doi.o g/10.38116/ d3011-po
JEL: H11; Z18; D72; H83.
DOI: h p://dx.doi.o g/10.38116/ d3011-po
As publicações do Ipea es ão disponí eis pa a download g a ui o
nos o ma os PDF ( odas) e ePUB (li os e pe iódicos).
Acesse: h p://www.ipea.go .b /po al/publicacoes
As opiniões emi idas nes a publicação são de exclusi a e in ei a
esponsabilidade dos au o es, não exp imindo, necessa iamen e, o
pon o de is a do Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada ou do
Minis é io do Planejamen o e O çamen o.
É pe mi ida a ep odução des e ex o e dos dados nele con idos, desde
que ci ada a on e. Rep oduções pa a ins come ciais são p oibidas.
SUMÁRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUÇÃO .......................................................................... 6
2 REFERENCIAL DE ANÁLISE ................................................11
2.1 Como aze o as eamen o (c awling) de agendas
polí ico-ins i ucionais?.............................................................. 11
2.2 A é onde é possí el p e e uma agenda? ............................... 13
2.3 Exemplos de su p esas an ecipá eis ...................................... 15
2.4 A é que pon o e a possí el an ecipa a oco ência
das Jo nadas de Junho de 2013?............................................ 17
2.5 O cu o p azo é semp e mais p e isí el .................................. 19
3 METODOLOGIA: COMO ORGANIZAR VARREDURAS? .....21
3.1 Delimi e o escopo da a edu a ............................................... 21
3.2 P imei a a edu a: mon e a sin axe nos domínios
web com agen es públicos o mado es de agenda ............. 23
3.3 Segunda a edu a .................................................................... 24
3.4 Peculia idades da agenda do Judiciá io ................................. 27
3.5 Cons ução de sin axes de pesquisa em linguagem
na u al e es es de consis ência ...............................................28
3.6 O que es e es udo não se p opõe a aze ............................... 33
REFERÊNCIAS ..........................................................................35
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR .........................................38
APÊNDICE A .............................................................................44
APÊNDICE B ..............................................................................45
APÊNDICE C..............................................................................47
SINOPSE
Ao con á io da céleb e ase segundo a qual “no B asil, a é o passado é ince o”, pode-
mos demons a que o u u o, ao menos no cu o p azo, é bas an e p e isí el. O obje i o
des e abalho é ap esen a o e e encial de an ecipação da o mação de agenda, po
meio de me odologias de mapeamen o de a o es e de as eamen o de agendas, além
da écnica de a edu a de in o mações (web mining e in o ma ion scanning). A in enção
é undamen a uma sé ie de es udos que buscam an ecipa a agenda e os e en os do
calendá io polí ico-ins i ucional do Es ado b asilei o pa a 2024. Espe a-se com isso que
mais pessoas enham a chance de es a em ale as pa a o que es á po i e se o gani-
za em pa a a a o deba e e in lui em nas decisões. Elas podem igualmen e pe cebe
com mais ni idez o quan o de e minadas ques ões c uciais de agenda se encon am
pa alisadas e absolu amen e esquecidas enquan o obje o de delibe ação do Es ado, o
que in iabiliza a chance de uma solução ins i ucionaliza -se enquan o polí ica pública.
Pala as-cha e: o mação de agenda; mapeamen o de a o es; análise de polí icas públi-
cas; web mining; in o ma ion scanning; 2024.
ABSTRACT
Con a y o he amous saying, “In B azil, e en he pas is unce ain”, we can demons-
a e ha he u u e, a leas in he sho e m, is qui e p edic able. This Discussion
Pape p esen s he amewo k o agenda-se ing an icipa ion h ough me hodologies
o ac o mapping and agenda acking, as well as web mining, and in o ma ion scanning
echniques. The pape aims o lay he ounda ion o a se ies o s udies designed o
an icipa e he agenda and e en s on he poli ical-ins i u ional calenda o he B azilian
s a e in 2024. We hope mo e people ha e he oppo uni y o be ale o wha is o h-
coming and o o ganize hemsel es o engage in deba e and in luence decisions. They
can also mo e clea ly pe cei e how ce ain c ucial agenda issues emain s alled and
comple ely o go en o any s a e delibe a ion, he eby obs uc ing he possibili y o
hei ins i u ionaliza ion as public policy.
Keywo ds: agenda-se ing; ac o mapping; policy analysis; web mining; in o ma ion
scanning; 2024.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
6
3011
1 INTRODUÇÃO
Temos que epensa o que chamamos de ines-
pe ado. Na e dade, e a espe ado.
Jo ge Fu ado1
O obje i o des e abalho é an ecipa a agenda e os e en os do calendá io polí ico-ins i u
-
cional do Es ado b asilei o pa a 2024. Ao con á io da céleb e ase segundo a qual, “no
B asil, a é o passado é ince o” – cuja au o ia, essa sim, é ince a
2
–, podemos demons a
que o u u o, ao menos no cu o p azo, é bas an e p e isí el.
A impo ância de se an ecipa em agendas e e en os p ospec i amen e é e o ça
ou p e eni -se quan o à sua oco ência. Em ez de se em espec ado as do acaso, di i-
gen es de o ganizações públicas ou da sociedade ci il podem desen ol e a uação
mais p oa i a quan o a si uações que es ão longe de se em ob as do acaso.
Há classes sociais, g upos, o ganizações e pessoas com in e esses e isões de
mundo po ás de cada agenda. Ao an ecipa -se uma oco ência e p esumi desdo-
b amen os possí eis, com base em e idências e ambém se le ando em con a casos
análogos do passado que simulam a lógica de uma si uação-p oblema, é possí el
pe cebe que de e minadas su p esas nada êm de ão su p eenden es.
Com isso, um núme o maio de pessoas em a chance de se ale ado pa a o
que es á po i e o ganiza -se pa a a a o deba e e in lui nas decisões. Elas podem
igualmen e pe cebe com mais ni idez o quan o de e minadas ques ões c uciais de
agenda se encon am pa alisadas e absolu amen e esquecidas enquan o obje o de
delibe ação do Es ado, o que in iabiliza a chance de uma solução ins i ucionaliza -se
enquan o polí ica pública.
As agendas e seus e en os do calendá io são mais p e isí eis que seus esul ados.
Esses esul ados se ão ão mais ince os quan o mais isonômico o o jogo democ á ico
e quan o mais equilib adas o em as chances dos g upos con endo es ao dispu a em
uma ques ão. Po sua ez, quan o mais assimé ica o uma co elação de o ças, mais
p e isí el se á descob i quem ganha o que e em de imen o de quem.
1. A ase em epíg a e é de en e is a do cineas a Jo ge Fu ado à Deu sche Welle (Ca nei o, 2024).
2. Essa ase é comumen e a ibuída ao ex-minis o da Fazenda e écnico de planejamen o e pesquisa do
Ipea (aposen ado), Ped o Malan, mas há ambém quem a enha ou ido p o e ida an es pelo ex-p esiden e
do Banco Cen al do B asil (BCB), Gus a o Loyola.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
7
3011
O Es ado b asilei o comp eende as o ganizações no âmbi o dos pode es Execu i o,
Legisla i o e Judiciá io, nos di e en es ní eis da Fede ação ( ede al, es adual, municipal
e do Dis i o Fede al – DF).
As inicia i as es a ais começam como uma agenda – ou seja, p opos a de solução
de um p oblema público conside ado ele an e pelo sis ema polí ico ou judicial.
As ques ões de agenda são os dilemas que se ap esen am e cons i uem o obje o
de uma ou mais decisões que modi icam os p incípios, as di e izes e os umos da
adminis ação pública e da egulação sob e o se o p i ado (Kingdon, 2013; Howle ,
Ramesh e Pe l, 1995).
Essas decisões omadas po di igen es das o ganizações de Es ado em o no
das ques ões de agenda ins i ucionalizam o que chamamos de polí ica pública
(Lassance, 2021).
Es e es udo se a ém à agenda do Es ado em âmbi o ede al. Ainda assim, a é
mesmo na es e a ede al, o Es ado é cons i uído po inúme as o ganizações, das mais
di e sas, cada qual pe seguindo ou implemen ando uma agenda com algum g au de
au onomia. O escopo des a pesquisa es á concen ado nas ques ões que se ão obje o
de delibe ação pela P esidência da República (PR) e po seus minis é ios, pelo Con-
g esso Nacional – ou cada uma de suas Casas – e pelo Sup emo T ibunal Fede al (STF).
O abalho de p ospecção é ei o po meio da me odologia de as eamen o (c awling)
de agendas e da écnica de a edu a de in o mações (in o ma ion scanning). Es e a-
balho pe mi e de ec a agendas pa ocinadas po agen es que, à en e de o ganizações
do Es ado, são esponsá eis po encaminha e delibe a sob e ques ões c uciais de uma
pau a de p oblemas ele an es de polí ica pública.
A cada ez que uma agenda se p enuncia e, depois, se ma e ializa na o ma de ini-
cia i a pública, emos o que chama emos de e en o. Um e en o pode se uma o ação
no Cong esso, a en ada em igo de uma no ma, o anúncio de uma polí ica, o lança-
men o de um p og ama, uma eunião de cúpula, uma ope ação de segu ança pública,
a isi a de um(a) che e de Es ado, uma e emé ide.
Cada e en o cos uma se um passo ou a conclusão de uma longa caminhada que
sinaliza um umo da agenda de uma polí ica pública. Essa caminhada é mo ida po
in enções, p io idades, negociações e comp omissos (pac os) de a o es cen ais ao
sis ema polí ico e judicial b asilei o. São esses agen es públicos em ca gos decisó-
ios, dos pode es Execu i o, Legisla i o ou Judiciá io, que omam decisões de Es ado
e con o mam uma agenda que pode se ins i ucionaliza enquan o polí ica pública.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
8
3011
A es u u a do Es ado, os p ocedimen os da adminis ação pública e a in e mediação de
demandas pelos pa idos polí icos uncionam como canais de seleção das ques ões
de agenda (Skocpol, 1985, p. 25).
Isso não que dize que ep esen an es polí icos do Es ado omem decisões isola-
das. Ao con á io, em ge al, di igen es públicos são a pon a de um gigan esco icebe g
de classes sociais e g upos de in e esse que não apenas sus en am, como ambém,
em mui os casos, o ien am sua a uação. Di igen es mais ele an es na o mação de
agendas são, jus amen e, ep esen an es polí icos. Não chega am a seus pos os na
es u u a do Es ado po con a p óp ia, sem apoio e alianças. Não omam decisões sem
aciona consul as amplas ou mais es i as a di e sos a o es sociais, ou a é mesmo
in e agindo com o ganizações in e nacionais ou che es de Es ado e de go e no de
ou os países.
G ande pa e dos di ei os undamen ais ga an idos em odo o mundo oi esul ado
de e oluções polí icas que de uba am o An igo Regime e le a am à c iação de Es a-
dos de no o ipo (The bo n, 1977). No B asil, agendas que ins i ucionaliza am polí icas
públicas e di ei os undamen ais nasce am e ganha am co po a pa i de mo imen os
da sociedade ci il que en en a am a anca oposição e esis ência ou, na melho das
hipó eses, a baixa adesão de di igen es das o ganizações do Es ado.
Foi o caso, pa a ci a alguns exemplos mais emblemá icos, do abolicionismo e da
de esa da libe dade eligiosa, no século XIX. No início do século XX, oi a ez da lu a
pela igualdade de gêne o, no di ei o ci il, e do di ei o polí ico ao su ágio uni e sal,
incluindo mulhe es e pessoas anal abe as, assim como a de esa da libe dade e da
au onomia sindical.
Na década de 1950, o mo imen o das ligas camponesas deu impulso à ei indicação
po e o ma ag á ia, encampada apenas mui o pos e io men e, com a p opos a de e o -
mas de base do go e no João Goula , us ada pelo golpe de 1964. Na década de 1980,
a agenda ambien al consag ou-se paula inamen e a pa i de ambien alis as de di e sas
o igens (os se inguei os e indígenas da Amazônia, especialis as em es udos do meio
ambien e – ecologis as – e associações de p ese ação de biomas e de de esa de animais
ameaçados de ex inção). Esses p ocessos a a essa am décadas e o am ma cados po
a anços, e ezes e a é mesmo e ocessos, an es de ol a em à ona, insc e e em-se na
ins i ucionalidade e p o oca em mudança de aje ó ia.
Como lemb a Tilly (1978, p. 151-162), quan o melho o a ep esen ação democ á-
ica do Es ado e mais abe os os espaços de diálogo e negociação pública de in e esses,
menos es ímulo há pa a lança -se mão do que ele chama de “ epe ó io de con on o”.
Quan o mais po osa é a polí ica ao acolhimen o do con li o e à sua solução pela eg a
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
15
3011
agenda pe maneceu incólume a é meados de 2022, sendo e e ida de o ma ab up a
apenas às éspe as do plei o elei o al de ou ub o daquele ano; dessa ez não mais po
con a da pandemia, mas po uma en a i a de que uma injeção de dinhei o na economia,
em la ga escala, pudesse e e e -se em o os ao p esiden e que conco ia à eeleição.
Os luxos ins i ucionais con olados po a o es cen ais do sis ema polí ico, po
se em p ecedidos pelo anúncio de p e e ências, in enções e inicia i as o mais ( i os
ins i ucionais), p enunciam a o mação de agendas que p ecisam se subme idas aos
pesos e con apesos de ou os pode es.
As in enções e as inicia i as p io i á ias, ao p eenche em um calendá io polí ico,
es ei am as possibilidades de que ou as ques ões ocupem o mesmo luga . Assim
como se diz que não há ácuo no pode , não há cadei a azia nas agendas. Alguma
agenda p ecisa se desalojada pa a que ou a ome seu espaço.
A manei a como as p e e ências di e sas de cada a o e ó gão es a al se combinam
e i alizam em uma decisão inal, isso sim é algo mais nebuloso e di ícil de p e e -se.
Quando há p e e ências con adi ó ias en e a P esidência da República, a maio ia con-
g essual e o Sup emo, ce amen e, uma zona de somb a passa a po oa a p e isibilidade
dos esul ados da agenda polí ico-ins i ucional.
2.3 Exemplos de su p esas an ecipá eis
A p e isibilidade do p ocessamen o polí ico po i os de ami ação p econcebidos e
ela i amen e longos dá o igem a um calendá io anual minimamen e de inido e em
ge al conges ionado. Um exemplo é a decisão anunciada ainda em janei o pelo minis o
Fe nando Haddad, do Minis é io da Fazenda (MF), de pos e ga pa a 2025 a e o ma
ibu á ia sob e o Impos o de Renda das Pessoas Físicas. Tan o a necessidade de ap o-
a as emendas complemen a es da e o ma ibu á ia sob e o consumo, p omulgada
em 2023, quan o o calendá io das eleições municipais de 2023 – além do es o ço
ex a pa a en a e e e a p opos a ap o ada de desone ação de se o es econômicos
(Lei n
o
14.784/2023; B asil, 2023b), que ele a a pe da de ecei a ede al – conges ionam
a pau a p io i á ia pa a 2024 (Soa es, 2024).
Qualque agenda al e na i a à que já es eja em p ocessamen o em semp e di icul-
dades pa a “ u a a ila” e en a em cena. Reo dena o luxo de ami ação de p opos as
p io i á ias e jus i ica in e sões en ol e um p ocesso de negociações que em cus os
polí icos, o çamen á ios e de pac uação com g upos de in e esse.
O con á io ambém é e dadei o: abdica dessa negociação ambém se e e e em uma
pau a que se á es u u ada à e elia da P esidência da República e dos minis é ios, endo
TEXTO pa a DISCUSSÃO
16
3011
como cen o de g a idade a coalizão majo i á ia no Cong esso, dominada pelo Cen ão.
Os g upos de in e esse são na u almen e a aídos pa a um ou ou o (go e no ou Cong esso),
con o me pe cebem onde e com quem se dá o p ocesso de desenlace das agendas.
A é mesmo o que icou conhecido como emendas jabu i, que pa ecem se assun os
su p eenden es, se o nou o ina (San os, 2015). Esse ipo de emenda é mais um e mô-
me o que demons a qual a capacidade de uma coalizão cong essual majo i á ia em
aze p e alece sua agenda p io i á ia, e i ando essas e i a ol as e su p esas.
No exemplo da Lei no 14.784/2023 (B asil, 2023b), que p o oga bene ícios de deso-
ne ação ibu á ia pa a dezesse e se o es da economia, o jabu i oi a inclusão de municí-
pios com população de a é 142.632 – ou seja, quase 96% deles –, que passam a e sua
alíquo a de con ibuição p e idenciá ia eduzida de 20% pa a 8%. Embo a apa en emen e
su p eenden e, o disposi i o é pa e da agenda consolidada no Cong esso de eduzi o
pode aloca i o do Execu i o sob e as e bas públicas e o na essa alocação disc icio-
ná ia mais concen ada nas mãos dos cong essis as – com as emendas pa lamen a es
di as imposi i as – e de p e ei u as que, em sua maio pa e, sob e udo em municípios
meno es, são con oladas pelos pa idos do bloco do Cen ão.
As agendas deco en es de su p esas, a e adas po a iá eis exógenas, imponde á-
eis e de g ande magni ude, ce amen e são impo an es. As chances de que elas ocasio-
nem e i a ol as na agenda p io i á ia exis em, mas são exceção que con i mam a eg a.
Poucos pode iam imagina e an ecipa que, em 2020, a O ganização Mundial de
Saúde (OMS) decla a ia o s a us de pandemia da co id-19 pela con aminação do co o-
na í us – Sa s-Co -2 (O ganização..., 2020) –, em 11 de ma ço de 2020. Esse oi um
caso ípico de uma agenda o çada po uma a iá el exógena e que ob igou o Es ado a
edi eciona comple amen e não apenas sua agenda, como ambém o uncionamen o
de seu sis ema polí ico e judicial, que se adap ou à o ina do isolamen o social inclusi e
em seus p ocessos decisó ios.
A agenda ins i ucional do go e no, naquele ano, oi a opelada pela adoção de
medidas eme genciais pa a con e a pandemia – a opelada no sen ido de que mui as
das ações o am ado adas a con agos o: a comp a de acinas; o e o ço do o çamen o
da pas a da saúde; e o auxílio eme gencial em pa ama es mais ele ados do que o
go e no de en ão p e endia.
Desde 2019, hou e a o mação de uma agenda p io i á ia minimalis a, que inha
como ce ne a p ima ização da economia, em p imei o luga , e a des egulamen ação
e o es aziamen o da polí ica social – a ideia básica e a que ques ões sociais amplas
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
17
3011
de e iam se cada ez mais a adas como ques ões do âmbi o p i ado e da decisão
amilia , inclusi e baseada em con enções eligiosas.
O espaço abe o não apenas po esse ácuo, mas ambém pelo alinhamen o es ei o
en e a p esidência an e io (2019-2024) e uma coalizão majo i á ia mais à di ei a do
espec o polí ico, no Legisla i o, oi a ele ação do pode de agenda do Cong esso. Assim,
um dos subp odu os de um a o exógeno e absolu amen e imp e isí el como a pan-
demia oi o a anço do pode aloca i o do Cong esso sob e o o çamen o ede al. A é
mesmo a eme gência sani á ia global e e como consequência di e a um aumen o da
execução o çamen á ia da á ea da saúde associada a emendas pa lamen a es dos mais
a iados ipos, desde as indi iduais e de bancada a é as emendas do ela o – es as que
se o na am conhecidas como o çamen o sec e o (Nob e, 2023; Funcia, 2022).
Embo a esse p ocesso enha oco ido em de imen o do pode aloca i o do Exe-
cu i o, al agenda oi implemen ada com o apoio da P esidência da República à época.
O a o demons a que a che ia do Execu i o es a a menos p eocupada em di eciona
a alocação o çamen á ia e mais in e essada em a o ece uma agenda.
Nesse p ocesso, o o çamen o sec e o su giu como o p eço a paga como con a-
pa ida à e agua da cong essual pa a a agenda de p ima ização da economia e edu-
ção do escopo da a uação do Es ado, com co es de gas os sele i os di ecionados à
p o eção social e ambien al e à des egulação do abalho. A é mesmo os gas os com
p o eção social, que c esce am du an e a pandemia, i e am uma agenda o ien ada a
es ingi-la po cu o pe íodo.
2.4 A é que pon o e a possí el an ecipa a oco ência das Jo nadas
de Junho de 2013?
O Ipea desen ol e es udos sob e a agenda de polí icas públicas, com base em p os-
pecções do calendá io de e en os u u os e as eamen o de agendas de polí icas
públicas, há mais de uma década (Lassance, 2011). Essa expe iência e a in e ace com
ó gãos de a iadas á eas pe mi i am um ap endizado me odológico pa a ape eiçoa
o p ocesso de mapeamen o de a o es e as eamen o de agendas.3
3. De 2011 a 2015, essa in e ação se deu no en ão Fó um de Assesso amen o Fede a i o do Go e no
Fede al, que eunia assesso es pa lamen a es de odos os ó gãos da adminis ação di e a (minis é ios)
e indi e a (au a quias e es a ais). O ó um e a coo denado pela Sec e a ia de Relações Ins i ucionais (SRI)
da P esidência da República. A a uação do Ipea es á o malizada nos e mos de um aco do de coope-
ação écnica.
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3011
Em ma ço de 2013, po exemplo, an es das g andes mani es ações de ua que
sacudi am o país naquele ano (as chamadas Jo nadas de Junho), um le an amen o
sob e emas ele an es da agenda ede a i a, que em e e ei o já an ecipa a ques ões
de agenda de ma ço, apon a a pa a o p oblema es u u al do inanciamen o aos ans-
po es públicos cole i os, especialmen e em capi ais e egiões me opoli anas (RMs).
Mas ha ia um ag a an e conjun u al: essas cidades es a am p es es a p omo e ea-
jus es das a i as de ônibus u banos signi ica i os. O ela ó io p enuncia a um po encial
c í ico ele ado desse p oblema, uma “c ise la en e” (Lassance, 2013).
Em junho de 2013, mobilizações de ua de g ande escala oma am con a do país, em
p imei o luga , em uma en a i a de ba a o eajus e das passagens de ônibus e me ô.
Em pa alelo, a dimensão alcançada pelos p o es os ez eme gi o deba e sob e a iabi-
lidade ou não da g a uidade do anspo e cole i o ( a i a ze o), o chamado passe li e.
Toda ia, em pouco empo, as mani es ações o am cap u adas po ei indicações de
escopo mui o mais amplo e di uso, expondo uma insa is ação com go e nos e com odo
o sis ema polí ico ep esen a i o. As pau as que se sob epuse am às dos mo imen os de
de esa do passe li e e am bas an e nebulosas em seu início – em a o de melho ias na
educação e na saúde e po e o ma polí ica, p incipalmen e. Algumas capi ais e e e am
o eajus e das passagens, o que pouco aplacou a i a das mani es ações.
O que o go e no ede al e o Cong esso ize am oi p incipalmen e ado a medidas
inc emen ais – como a edução de impos os sob e o diesel – e ap o ei a a janela de
opo unidades pa a acele a a ami ação de agendas que es a am sendo p ocessadas
mais len amen e. Câma a dos Depu ados e Senado Fede al de am p io idade à ap o-
ação de p oje os que já es a am azoa elmen e adian ados em comissões e diziam
espei o às á eas de saúde e educação, mesmo que agamen e.
A única medida de maio alcance daquela agenda que de a o se e e i ou oi a
con a ação de médicas e médicos es angei os pa a localidades com maio ca ência
desses p o issionais. Naquela conjun u a, saiu do papel uma espos a à demanda
su gida nas discussões da F en e Nacional de P e ei os (FNP). Nascia ali o P og ama
Mais Médicos (PMM).4 A g a uidade do anspo e público e a p opos a de plebisci o
sob e o sis ema polí ico, incluída pela p esiden a Dilma Rousse como a e o ma mais
essencial de odas, não o am adian e.
O episódio demons a que ques ões que galgam pa ama es mais agudos não neces-
sa iamen e explodem em c ises de g ande dimensão, a não se que sejam ap o ei adas
4. Con o me a Medida P o isó ia (MP) no 621, de 8 de julho de 2013 (B asil, 2013).
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poli icamen e como ca alisado as de insa is ações mais amplas que gal anizam a
opinião pública. De odo modo, o a o de que essas ques ões enham esse p enúncio
já é azão su icien e pa a que se acenda um sinal de ale a.
O segundo aspec o a essal a é o da esiliência do sis ema polí ico em abso e
de a o uma agenda mui o di e en e daquela que já es á em suas mãos. A é mesmo a
g ande e i a ol a polí ica que as mani es ações de 2013 pa ocina am ge ou, de o ma
pa adoxal, um e o ço aos pa idos e às bancadas mais adicionais do sis ema polí ico
(o chamado Cen ão), epaginado po um discu so de ex ema-di ei a e p ó-s a us quo.
Sendo assim, as c ises são abso idas pelo sis ema polí ico como manei a de impul-
siona suas agendas p io i á ias. Fica pa en e ambém o peso que as o ganizações
cen ais do Es ado êm no p ocesso de agendamen o (agenda se ing), o que conco e
com a ela i a p e isibilidade de g ande pa e das agendas.
2.5 O cu o p azo é semp e mais p e isí el
Uma p ospecção deb uçada sob e o cu o p azo (um ano) ganha mais impo ância pelo
maio g au de p e isibilidade que dá à polí ica e às decisões sob e polí icas públicas.
Dadas as injunções a que o sis ema polí ico e o judicial es ão subme idas, as agendas
de polí icas públicas a se em a adas são mais ce as de se sabe , mesmo que os
esul ados dessas agendas sejam bas an e ince os.
No médio e longo p azo, diminui-se o g au de p e isibilidade – ou seja, quan o mais
dis an e no empo, mais a paisagem o na-se u a, ene oada. A p opósi o, a ase a i-
buída ao ex-go e nado de Minas Ge ais, José de Magalhães Pin o, de que “polí ica é
como nu em; ocê olha e ela es á de um jei o; olha de no o e ela já mudou”, pode c ia
um bom pa alelo pa a se pensa a é que pon o há e en os p e isí eis e com que g au de
p ecisão se pode a isca p ognós icos.
A a mos e a em que as nu ens g a i am é um dos ambien es mais bem mapeados
e as eados que exis em. Sa éli es, es ações de obse ação espalhadas po odo o
globo, e balões – sem con a na ios e a iões, que ambém podem p oduzi e com-
pa ilha in o mações bem especí icas de a iações do empo, empe a u a, en o e
umidade – o necem uma gigan esca quan idade de dados mui o p ecisos, em empo
eal, mas odas elas in o mações de cu o p azo. O manancial de big da a a ualizado
a odo ins an e é a base dos p ognós icos ( o ecas ing) sob e o empo. Ainda assim, a
p ecisão desses p ognós icos é mui o es i a a luga es especí icos (cidades ou á eas,
no máximo) e a pe íodos não mui o supe io es a uma semana.
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O p oblema não é apenas a g ande quan idade de a iá eis que podem al e a o
empo, mas ambém o a o de que a a mos e a é um sis ema, além de complexo, caó ico
(T occoli, 2010). Al e ações no empo, em de e minada zona, podem ge a desdob a-
men os que não seguem pad ões epe i i os, e sim compo amen os caó icos. Com a
polí ica não é mui o di e en e.
Não há modelos p edi i os mui o ígidos e capazes de p ospec a o longo p azo com
an a p ecisão, a não se de o ma mais gené ica. Po exemplo, no clima, sabe-se que
a endência de aquecimen o global em alcançado ní eis c í icos e que isso em como
consequências amplas a ele ação de empe a u a, o de e imen o das calo as pola es,
o aquecimen o dos oceanos e a oco ência mais egula de desas es climá icos em
la ga escala e g ande in ensidade. Toda ia, onde, quando e como oco e ão desas es é
di ícil de p e e -se com g ande exa idão, a não se no cu o p azo. Sabe onde oco e ão
chu as o enciais, ondas de calo in enso e u acões de maio pode de de as ação
são in o mações mui o ele an es, mas cuja espos a é p incipalmen e eme gencial e
de mi igação de danos. O que impo a no longo p azo é oma consciência da endência
e dos iscos en ol idos. Não é possí el sabe a oco ência exa a de enômenos mui o
especí icos. En ende a endência e os iscos a ela associados é o a o de e minan e
pa a a cons ução de uma agenda de e e são das mudanças climá icas.
Ao con á io do que ap egoam Bali, Capano e Ramesh (2019, p. 5), a ideia de um
“sis ema an ecipa ó io” com base em modelos p edi i os não só é ilusó ia, como am-
bém desnecessá ia. A ipulação de um na io não p ecisa da p e isão do empo pa a
sai com cole es e bo es sal a idas. A mo o is a de um eículo não p ecisa p e e se
cai á em um bu aco ou se passa á sob e um p ego pa a an ecipa -se a essa possibili-
dade. O que ela az é ga an i que seu ca o enha um s ep, um macaco e uma cha e
de oda disponí eis.
Da mesma o ma, um p esiden e da República não p ecisa p e e quan os o os
e á pa a ap o a sua p opos a o çamen á ia, de aco do com suas p e e ências, pa a
sabe que necessi a mon a uma coalizão majo i á ia no Cong esso. Ao con á io, a
an ecipação p ecede a p edição. O que a á p e isibilidade às o ações é negocia e
e e i a a o mação de um bloco go e nis a capaz de en en a o ações em si uação
de maio ia.
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3 METODOLOGIA: COMO ORGANIZAR VARREDURAS?
3.1 Delimi e o escopo da a edu a
A p ospecção de agendas de polí icas públicas é ei a com o uso de uma écnica de
a edu a de in o mações (in o ma ion scanning) pa a o as eamen o do calendá io
polí ico-ins i ucional u u o. O p imei o passo me odológico é a delimi ação do escopo
da a edu a. É p eciso de ini as p incipais o ganizações do Es ado e seus espec i os
agen es cen ais. P incipais em dois sen idos: iden i icando quem inicia o p ocesso
decisó io, po e pode de inicia i a – e en ualmen e, ambém de e o – e quem o ga-
niza e p io iza a pau a de decisões, o chamado pode de agendamen o. Tais agen es
es a ais são esponsá eis po con ola a pau a e ins ala o p ocessamen o polí ico
de decisões – is o é, di a a o dem e as eg as de ap eciação e delibe ação que sac a-
men am a so e de uma agenda: se ela se á ou p ocessada e ins i ucionalizada como
eg a ou se se á in e di ada ( i ada de pau a) ou ejei ada e desca ada.
Os ó gãos de Es ado são esponsá eis po o icializa o p ocessamen o polí ico,
c iando um calendá io minimamen e p e isí el, sujei o a ajus es con o me negociações
e pac os com o Legisla i o e o Judiciá io. Os ó gãos do Pode Execu i o são ambém
incumbidos da implemen ação das decisões – em alguns casos, de modo disc icioná io;
ou seja, po dec e o, po a ias e ou os no ma i os. Esses a os no ma i os comumen e
es abelecem um calendá io com p azos de início, ases de desdob amen o e da as de
ence amen o dos p ocessos de implemen ação.
São, po an o, essenciais de se em p ospec adas as agendas anunciadas ou ini-
ciadas pela P esidência da República e pelos minis é ios, no âmbi o do Execu i o;
pelas p esidências e comissões da Câma a e do Senado, no Legisla i o; e pelo STF,
no Judiciá io. O sis ema de con ole ex e no, ep esen ado pelo T ibunal de Con as da
União (TCU), ambém de e se incluído nessa lis a, endo em is a o peso que a a uação
desse ó gão alcançou, p incipalmen e após a p omulgação da a ual Cons i uição, em
1988. Isso ambém ale pa a a P ocu ado ia-Ge al da República (PGR).
O eco e des e es udo deixa de o a, en e an o, ampla agenda que é de inida
pelos es ados, pelos municípios e pelo Dis i o Fede al, em que go e nado es, p e ei-
os e desemba gado es são os p incipais agen es públicos(as) do sis ema polí ico e
judicial. Não az pa e des e es udo p ospec a ais agendas, que es ão o a do escopo
aqui p io izado.
Também oge ao escopo des e abalho analisa a conjun u a in e nacional e possí-
eis agendas globais ou ansnacionais, impulsionadas po ou os países ou o ganismos
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in e nacionais. No máximo, se ão ci ados alguns des aques que podem ge a epe cus-
sões in e nas, as quais podem deco e da impo ância de alguns países nas elações
ex e io es do B asil; em especial, o de nossa izinhança e i o ial. Com isso, não se que
dize que demais agendas não sejam impo an es ou que não escalem em ní el ede al.
Ou a de inição de escopo é o ho izon e empo al da a edu a. Uma o ma p elimi-
na de a edu a a se ealizada consis e simplesmen e na busca po e en os associa-
dos a uma da a u u a, no ano de e e ência escolhido. Nesse caso, o e mo de busca
a se u ilizado é, ão somen e, 2024. Essa p imei a a edu a já ga an e um in en á io
bas an e amplo de e en os p og amados, mas os esul ados endem a se pouco depu-
ados, o que exige um abalho que pode se o imizado com os passos seguin es de
e inamen o da busca que se ão expos os nes a me odologia.
É impo an e que o le an amen o seja ei o an ecipadamen e sob e um ano que
ainda es á pa a começa ; po an o, an es do início do p imei o mês (janei o). O obje i o
desse p ocedimen o é e i a que os esul ados da busca enham poluídos pelos co pus
ex uais me amen e com as da as de publicação da in o mação.
A pa i do momen o em que o ano se inicia, as páginas azem, na da a de seus
cabeçalhos, a mesma pala a-cha e da sin axe (“2024”), mas não como in o mação
subs an i a sob e um calendá io u u o, e sim, ão somen e, como egis o da da a
co en e em que a in o mação oi publicada. Isso, en e an o, polui a pesquisa com
esul ados que não êm qualque ele ância especí ica pa a a p ospecção de calendá io
de e en os u u os.
Essa pesquisa se iniciou ainda em dezemb o de 2023, an ecipando-se po an o a
2024. O abalho de a edu a, as eamen o e análise, dada sua complexidade, es en-
deu-se pelos meses seguin es, já no deco e de 2024. Isso exigiu, no abalho de e isão,
a checagem e a é mesmo a a ualização de in o mações, pa a e i ica se as da as dos
e en os p og amados pe manecem inal e adas. As ques ões que o am p ospec adas
em 2023 e es a am já lançadas i e am e en uais al e ações no calendá io, a pos e io i.
Ques ões que não ha iam sido de ec adas ainda em 2023 e eclodi am ão somen e
em 2024, ex apolando o as eamen o ealizado a é dezemb o, es ão assinaladas em
i álico no calendá io. É o caso dos e en os deco en es das enchen es de maio no Rio
G ande do Sul. Essa sinalização demons a o quan o a maio pa e das ques ões do
calendá io polí ico-ins i ucional podia se an ecipada, endo apenas e en uais al e a-
ções de da a. Tais in o mações p e is as, mas a ualizadas apenas em suas da as, não
es ão sinalizadas em i álico.
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3.2 P imei a a edu a: mon e a sin axe nos domínios web com
agen es públicos o mado es de agenda
A sin axe de pesquisa começa, como já di o, pela escolha dos domínios web de ó gãos
do Es ado que sejam on e de in o mações o iciais. Em cada domínio, de e-se localiza
os mo o es de busca e os ecu sos de pesquisa a ançada que pe mi am e ina os
esul ados. Além disso, há páginas ou po ais que mui as ezes azem in o mações
do calendá io anual de discussões e decisões (apêndice B).
Como se iu, a é mesmo a sin axe de pesquisa com a simples indicação do ano que
es á pa a inicia -se, nos domínios web especi icados, pe mi e as ea a discussão de
emas e ques ões associados a um calendá io. Po ém, como es e le an amen o p io-
iza as ea in o mações p o enien es de agen es públicos(as) o mado es de agenda,
o que se busca iden i ica são decisões ou pelo menos decla ações de p esiden es,
minis os(as) e pa lamen a es e ou os(as) agen es em posição cen al na o ganização
do Es ado – na es e a polí ica ou judicial.
Pa a ac escen a esse c i é io à a edu a de in o mações, a melho manei a é
que a sin axe, além da da a, aga ambém o ca go da au o idade ou o nome da au o i-
dade – po exemplo, “p esiden e da República”; “Luiz Inácio Lula da Sil a”; “minis a do
planejamen o e o çamen o”; “Simone Tebe ”; e assim po dian e, semp e en e aspas.
A lis a de au o idades e ó gãos u ilizados nessa p ospecção compõe o apêndice A.
Os esul ados da p imei a a edu a a ão uma lis a bas an e signi ica i a e ela-
i amen e e inada de in o mações ele an es eunindo agen es públicos, ques ões
de polí ica pública e da as de e en os u u os. O p ocedimen o a se seguido é o de
simplesmen e o ganiza essas in o mações em um calendá io, em uma sequência
mês a mês e um de alhamen o dos dias, quando possí el. Mais adian e, ai-se mos a
como essa lis a p elimina de e en os de e se subme ida a es es de consis ência pa a
e i ica sua ade ência a ou os c i é ios, pa a além da ele ância.
Mui as das in o mações su gem com da a mui o p ecisa (indicação do dia exa o
do e en o). Ou as apa ecem com p e isão um pouco mais gené ica e nebulosa sob e
o mês ou o semes e em que se cogi a a oco ência desse e en o. Quan o mais ins i u-
cionalizados são os p ocessos adminis a i os, legisla i os e judiciá ios, mais da as p e-
isí eis podem echea o calendá io. Po exemplo, odo o ciclo o çamen á io é eg ado
de o ma es i a pela Cons i uição Fede al de 1988 (CF/1988). A p opos a de Lei de
Di e izes O çamen á ias (LDO) de e se p epa ada e encaminhada pelo p esiden e
da República ao Cong esso Nacional a é 15 de ab il de cada ano. O Cong esso de e
ap ecia , o a e de ol e o p oje o pa a a sanção ou e o p esidencial a é 17 de julho
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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do mesmo ano. A p opos a de Lei O çamen á ia Anual (LOA), po sua ez, de e se
en iada ao Cong esso a é 31 de agos o de cada ano.
Quan o mais cabí eis de se em omadas po a os unila e ais (dec e os p esiden-
ciais, po a ias, dec e os legisla i os e decisões do STF), mais da as de um calendá io
u u o podem se ex aídas desses no ma i os. Quan o mais sujei as a decisões de
agen es públicos que dependem de a iculações p é ias, negociações e pac uações,
menos p eciso o na-se o calendá io.
3.3 Segunda a edu a
A segunda a edu a dá-se com a cons ução de sin axes de pesquisa com pala as-cha e
e exp essões ap as a as ea um calendá io de emas ou ques ões de agenda. Cabe aqui
uma explicação sob e a di e ença en e ema e ques ão de agenda: um ema é um
assun o. Em cada ema, as ques ões de agenda são as p opos as de solução de
um p oblema de polí ica pública que, se es i e em pau adas pa a se em obje o de uma
decisão, cons i uem uma agenda. A e o ma ibu á ia dos impos os sob e consumo é
um ema. As alíquo as a se em cob adas po cada impos o são ques ões de agenda.
O no o ensino médio é um ema. A discussão e a u u a decisão sob e as disciplinas
e a ca ga ho á ia ob iga ó ias e, ambém, quan o ao i ine á io o ma i o, a pa e lexí el
que pode á se escolhida po es udan es, con o me seu in e esse e sua disponibilidade
de o e a das escolas, são ques ões de agenda. No amen e, o p ocedimen o é egis a
essas in o mações e conca ená-las no calendá io.
Em seguida, o calendá io é e is o po um es e de consis ência que analisa as
in o mações ali con idas, endo em is a a ele ância, a c i icidade, a in ensidade e a
magni ude de cada e en o. A ele ância é maio quan o mais a agenda é conduzida ou
en a izada po agen es públicos(as) cen ais, como os p esiden es da República, da
Câma a e do Senado – que ambém é o p esiden e do Cong esso – e os minis os do
STF. Embo a o Sup emo enha um p esiden e, a na u eza colegiada do ó gão o o na
mais ho izon al que os demais pode es, isso signi ica que o pode de agendamen o de
cada um de seus memb os é p a icamen e o mesmo do seu p esiden e. Um minis o
que enha pedido is as a um p ocesso é quem i á decidi o eagendamen o de ques ão
penden e de decisão do colegiado do Sup emo. Pela sin axe da p imei a a edu a, as
in o mações do calendá io já são il adas pelo c i é io de ele ância. É na segunda
a edu a, cuja sin axe é ampliada pa a emas e ques ões de agenda, que podem su gi
in o mações não ão ele an es e que de em se desca adas do calendá io.
A c i icidade, po sua ez, é an o maio quan o mais a ques ão seja obje o de polêmi-
cas, u gências ou iscos ele ados. Co espondem a esse c i é io ques ões que en ol em
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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decisó io em de e minadas da as dependem de análises em que con a mui o não só
o ex o, mas ambém o con ex o.
Em ambien e Linux, é possí el u iliza as e amen as das biblio ecas cURL e G ep
pa a esc e e linhas de comando capazes de simula APIs onde elas de a o não exis-
em. Con udo, a mon agem de um sc ip capaz de aba ca as inúme as a iações de
con ex o de uma in o mação o na a au oma ização bas an e cus osa e pouco p ecisa,
co endo-se o isco de pe da signi ica i a de in o mações nas a edu as.
É possí el que, no u u o, o a anço de e amen as de in eligência a i icial o ne
esse p ocesso possí el, desde que os co po a ex ual dessas e amen as es ejam a ua-
lizados em empo eal, o que hoje não acon ece. Ainda assim, ha e ia a necessidade
de es es de consis ência, com p ocessos al e na i os, pa a iden i ica em que medida
os p oblemas eco en es que hoje são pe cep í eis no uso da in eligência a i icial não
con aminam os esul ados da busca.
Po isso, as p incipais on es de em se as o iciais ou, no u u o, as e amen as de
in eligência a i icial ce i icadas pelo Es ado. Hoje, o p incipal mecanismo de a edu a
são as e amen as de busca das páginas o iciais do go e no ede al, da Câma a, do
Senado, do STF, do TCU e da PGR.
Po azões di e en es que as das e amen as de in eligência a i icial como Cha-
GPT, é pouco ecomendá el u iliza o mo o de busca Google como a e amen a
p incipal de a edu a, a é mesmo com o uso de mecanismos de busca a ançada.
Buscas pelo Google cos umam de ol e esul ados bas an e poluídos (pouco sele i os),
edundan es e mui as ezes inco e os quando p o êm de on es du idosas.
O Google, no en an o, em a an agem de e sua busca a ualizada em empo eal
sob e um co pus ex ual de páginas e po ais da web, o que o o na ú il pa a ealiza
es es de consis ência sob e in o mações das páginas o iciais. Depois da a edu a nos
mecanismos de busca dos po ais o iciais, é ei a uma a edu a com o Google pa a
e i ica se alguma in o mação, caso não p ospec ada a pa i de buscas nos domínios
o iciais, apa ece de alguma manei a nesse mo o de busca adicional. Há casos em
que uma in o mação ou a é mesmo de e minados anúncios apa ecem an es ou apenas
em algum eículo de imp ensa, po con a de alguma en e is a exclusi a concedida
po um(a) agen e público(a).
O es e de consis ência com o mo o de busca Google pode ambém se ú il pa a
e i ica jus amen e se alguma exp essão al e na i a, não u ilizada na busca inicial
nos mo o es o iciais, é a exp essão p e alen e na discussão daquela agenda pública,
di e en emen e da exp essão cunhada no ja gão no ma i o. Tais exp essões podem se
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a que agen es públicos(as) emp egam em suas en e is as e seus anúncios, mesmo
que não nos documen os o iciais. Esse es e de consis ência ajuda a de ec a pon os
cegos da a edu a p incipal e que p ecisam se inco po ados. A busca es u u ada
com pala as-cha e e conec o es booleanos mos a-se po enquan o mais e e i a
que o uso da e amen a de in eligência a i icial Gemini, da p óp ia emp esa Google.
O Gemini de ol e ao p omp (comando ope acional de acionamen o da e amen a) de
busca es u u ada, jun ando pala as-cha e e domínios (URLs), a espos a de que “não
ui p og amado pa a es e ipo de ope ação”.
Tão impo an es quan o as a edu as de in o mação são a consul a à li e a u a
especializada e a en e is a com especialis as e in e locu o es do ema que acompa-
nham ou a é decidem sob e as ques ões de polí ica pública analisadas. Especialis as
podem se ú eis an o pa a indica ques ões e e en os que es ejam o a do ada das
a edu as, quan o pa a suge i a li e a u a mais ade en e ao p opósi o de en ende
não os assun os em si, mas as agendas e seus p ocessos decisó ios. Cada campo de
polí icas públicas em ques ões, a o es, coalizões e eg as decisó ias mui o di e en es
umas das ou as.
Agen es públicos(as), especialmen e di igen es, se acessí eis, ambém são essen
-
ciais de se em consul ados pon ualmen e sob e o le an amen o de ques ões, bem como
a checagem sob e âmi es, consensos e dissensos. Embo a dominem as ques ões
subs an i as que são impossí eis de se em do conhecimen o pleno de apenas um ana-
lis a, di igen es são ú eis p incipalmen e po sua capacidade de an ecipa a e olução
conjun u al de um assun o. Di igen es são uma opção não p e e encial de consul a e
a quem se de e eco e ão somen e pa a in o mações mui o pon uais que ogem ao
alcance do especialis a e não es ejam já disponí eis po ou os meios.
Quando se a a de di igen es com pode de decisão sob e as ques ões de agenda,
as consul as alem-se do pac o de con idencialidade (o ). O p ocedimen o é necessá-
io não só pa a ga an i libe dade pa a a on e o nece in o mações de con ex o que
são ú eis pa a a calib agem da análise, mas ambém po que in o mações de bas i-
do , sob e ações no calendá io, não são con enien es e nem ú eis de se em expos as
publicamen e. Uma in o mação de bas ido indica apenas o que pode acon ece , mas
não ep esen a decla ação ou anúncio que possa se a es ado po uma on e. A é
mesmo a condição de anonima o, quando a pessoa in e locu o a, ex ao icialmen e,
au o iza a di ulgação, desde que não seja ci ada como on e, é de pouca u ilidade, se
a in enção o an ecipa e en os como o lançamen o de um no o p og ama go e na-
men al. Quando esse anúncio não é ei o an es publicamen e, a mis u a ou, inclusi e,
a con usão en e in o mações o iciais e ex ao iciais con unde, mais que escla ece.
Da mesma o ma, essa con usão pode con amina a lei u a da análise, pois já não se
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sabe se ela ep esen a a pe cepção do analis a ou se são in o mações de bas ido es
sob e a ques ão de polí ica pública e seus possí eis desdob amen os.
Po an o, a essência das consul as é amplia a análise de con ex o com a ajuda
de pessoas que poupam o(a) analis a de se um especialis a em uma in inidade de
assun os e di eciona seu olha pa a pe cebe o quan o cada agenda a ende a equisi os
de ele ância, c i icidade, in ensidade e magni ude. Po sua ez, quem az a a edu a
de in o mações de e sabe aze as pe gun as ce as, pon uais e especí icas sob e a
agenda, sua ami ação e seu possí el desenlace ou obs ução, e não en e eda no
mé i o das ques ões.
3.6 O que es e es udo não se p opõe a aze
Não é obje i o des e es udo le an a agendas u u as – ou seja, p opo agendas que
supos amen e se iam as mais desejá eis. O abalho deb uça-se na agenda p e is a,
e não em agendas p e endidas.
Es e es udo ambém não p e ende ap esen a p e isões, mas sim egis os do
calendá io u u o, con o me anúncios ins i ucionais es abelecidos, e sob e eles aze
análise a espei o de desdob amen os que sejam plausí eis – e não necessa iamen e
os mais p o á eis.
O obje i o básico é an ecipa -se, e não p e e . É olha adian e não pa a adi inha ,
mas pa a p eca e -se. An ecipa é an e e um possí el e en o e seus desdob amen os,
assim como supo hipo e icamen e qual o compo amen o de a o es e o ganizações-
-cha e dian e dessa oco ência. Não signi ica aze u u ologia e lança p ognós ico,
mas islumb a possibilidades, sejam elas opo unidades ou iscos.
De odo modo, o p opósi o de an ecipa -se é ú il a quem quei a con ibui pa a que
acon eça algo julgado como posi i o, se o um e en o u u o desejá el. Um e en o e
seus desdob amen os o nam-se mais p o á eis jus amen e na medida em que a o es –
em especial, agen es públicos(as) – se a iculam e abalham a seu a o .
Ademais, es e abalho emi e ale as a quem quei a e i a que e en os indesejá eis
oco am ou, pelo menos, quei a mi iga suas consequências, quando essas sejam con-
side adas não apenas nega i as, como ambém di íceis de se e i a em. Em suma, os
usos podem se múl iplos, mas o p opósi o do es udo é an ecipa e en os e conjec u a
sob e possí eis e ei os que, no u u o, podem se con i mados ou desca ados.
A an ecipação é di e en e não só de p edição, como ambém de cena ização. An e-
cipação é o le an amen o de uma ou algumas possibilidades de oco ência de um
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e en o, e não a es imação da p obabilidade de sua oco ência, e menos ainda algo
que se o na ainda mais complexo, que é a combinação de um conjun o de e en os
em múl iplos cená ios. A cena ização p e ende o e ece amílias de cená ios com
di e en es possibilidades de oco ência, supondo desdob amen os do enômeno e o
compo amen o dos a o es em di eção a uma ou ou a opção (Ma cial, 2015; Gode ,
Du ance e Ge be , 2008; Ma cial e G umbach, 2002; Gode , 1990). Também não é esse
o p opósi o des e es udo.
O abalho de p ospecção de e en os é essencial pa a a cons ução de cená ios. O
p opósi o da an ecipação ambém é comum. O sen ido de ambos é o mesmo: aciocina
de modo an ecipa ó io é p epa a -se pa a si uações que podem impac a o con ex o
e o abalho de uma o ganização. Po isso, Gode (1990, p. 731) en a iza que an eci-
pa -se é um equisi o pa a a p é-a i idade (p epa a -se pa a uma possí el mudança) e
p oa i idade (in lui na mudança).
Con udo, se oda cena ização depende de p ospecção e an ecipação, nem oda
p ospecção e an ecipação se alem dos mé odos de cena ização. Sob e udo pa a o
médio e longo p azo, a cena ização é a única manei a possí el de simula a iações de
possibilidades que são, na e dade, pouquíssimo p e isí eis (Gode e al., 2008, p. 8)
e, po isso mesmo, p ecisa ão de cená ios ão díspa es um do ou o – pa a que qual-
que possibilidade, inclusi e emo a (um cisne neg o), seja cogi ada como possí el.
Em suma, es e abalho pode se ú il a quem se dedica a desen ol e a cena ização do
u u o, mas não é um es udo que p e enda ap esen a ais cená ios.
A impo ância de se an ecipa em agendas e e en os es á em o mula al e na i as
hipo é icas a pa i de um leque de possibilidades minimamen e p e isí eis, cujos des-
dob amen os possam se cogi ados como plausí eis e cujas consequências possam
se e o çadas ou, ao con á io, e i adas, con o nadas ou mi igadas.
A di e ença desse ipo de pos u a ma ca um en endimen o sob e como a é mesmo
as me odologias de cena ização caminha am, dos anos 1960 a é hoje, de uma ên ase
na p edição pa a um exe cício em que se lida sob e udo com a ince eza (Wollenbe g,
Edmunds e Buck, 2000) e a su p esa (Schwa z, 2004).
A análise, po sua ez, de e e i a julgamen os sob e quem es á ce o ou e ado
em de e minada ques ão de agenda. O que impo a é an ecipa a agenda e seus des-
dob amen os, con o me a mo imen ação de agen es e a es a égia de cada coalizão
naquela de e minada ques ão.
O obje i o de cons ui -se uma isão an ecipa ó ia é con ibui pa a que agen es
públicos(as) se p epa em, an o pa a o que se que quan o pa a o que se p e ende e i a .
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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Raciocina de o ma an ecipa ó ia é es a ale a e p epa ado pa a diminui o ní el de
su p esa dian e de si uações que pode iam e sido minimamen e cogi adas. A inal,
a su p esa é a somb a da indecisão. É o p incipal ing edien e da pa alisia decisó ia,
pois é a di iculdade básica que le a di igen es a não sabe em o que aze pe an e um
p oblema, ou a oma decisões de a ogadilho po não e em se p epa ado an ecipada-
men e pa a en en á-lo.
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TEXTO pa a DISCUSSÃO
40
3011
BRASIL. Minis é io do Desen ol imen o, Indús ia, Comé cio e Se iços. No a Indús ia
B asil: o e, ans o mado a e sus en á el – plano de ação pa a a neoindus ialização
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TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
47
3011
APÊNDICE C
MEDIDAS PROVISÓRIAS EM ANÁLISE NO CONGRESSO NACIONAL
Medidas p o isó ias (MPs) na Coo denação de Comissões Mis as (dezeno e MPs)7
1) MP no 1.206/2024 – Aumen o da aixa de isenção do Impos o de Renda
Emen a: al e a os alo es da abela p og essi a mensal do Impos o sob e a Renda
das Pessoas Físicas de que a a o a . 1o da Lei no 11.482, de 31 de maio de 2007.
Dia de ami ação: 38o dia.
P azo de sessen a dias: 5 ab . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
2) MP no 1.207/2024 – Ap imo amen o do egime ju ídico da Emb a u
Emen a: al e a a Lei no 14.002, de 22 de maio de 2020, e a Lei no 11.771, de 17 de
se emb o de 2008, pa a a ualiza e ap imo a o egime ju ídico a que se subme e a
Agência B asilei a de P omoção In e nacional do Tu ismo (Emb a u ).
Dia de ami ação: 16o dia.
P azo de sessen a dias: 27 ab . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
3)
MP n
o
1.208/2024 – Re ogação pa cial da eone ação da olha de pagamen os
de dezesse e se o es da economia.
Emen a: e oga disposi i os da Medida P o isó ia n
o
1.202, de 28 de dezemb o
de 2023.
Dia de ami ação: 16o dia.
P azo de sessen a dias: 27 ab . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
7. In o mação a ualizada em 14 de ma ço de 2024. Disponí el em: h ps://www25.senado.leg.b /web/
cong esso/ma e ias/medidas-p o iso ias.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
48
3011
4)
MP no 1.209/2024 – A endimen o às comunidades no e i ó io indígena
Yanomami
Emen a: ab e c édi o ex ao diná io, em a o dos Minis é ios da Jus iça e Segu-
ança Pública; do Meio Ambien e e Mudança do Clima; do Desen ol imen o Ag á io
e Ag icul u a Familia ; da De esa; do Desen ol imen o e Assis ência Social, Família e
Comba e à Fome; da Pesca e Aquicul u a; dos Di ei os Humanos e da Cidadania; e dos
Po os Indígenas, no alo de R$ 1.062.231.956,00, pa a os ins que especi ica.
Dia de ami ação: 2o dia.
P azo de sessen a dias: 11 maio 2024.
P azo de emendas: 19 ma . 2024.
5)
MP n
o
1.191/2023 – C édi o ex ao diná io: municípios a e ados po desas es
climá icos
Emen a: ab e c édi o ex ao diná io em a o do Minis é io da In eg ação e do
Desen ol imen o Regional, no alo de R$ 259.000.000,00, pa a o im que especi ica.
Dia de ami ação: 100o dia.
P azo de sessen a dias: 3 e . 2024.
P azo de 120 dias: 3 ab . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
6) MP no 1.192/2023 – Auxílio ex ao diná io (Pesca)
Emen a: ins i ui o auxílio ex ao diná io des inado a pescado es e pescado as
p o issionais a esanais bene iciá ios do Segu o-Desemp ego do Pescado A esanal
(segu o-de eso), cadas ados em municípios da egião No e.
Dia de ami ação: 94o dia.
P azo de sessen a dias: 9 e . 2024.
P azo de 120 dias: 9 ab . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
49
3011
7) MP no 1.193/2023 – C édi o ex ao diná io: cons ução de mo adia pa a pes-
soas de baixa enda a ingidas pelo ciclone ex a opical no es ado do RS
Emen a: ab e c édi o ex ao diná io em a o do Minis é io das Cidades, no alo
de R$ 195.000.000,00, pa a os ins que especi ica.
Dia de ami ação: 85o dia.
P azo de sessen a dias: 18 e . 2024.
P azo de 120 dias: 18 ab . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
8) MP no 1.194/2023 – C édi o ex ao diná io: segu ança alimen a e nu icional
das populações a ingidas pela seca na egião No e.
Emen a: ab e c édi o ex ao diná io, em a o do Minis é io do Desen ol imen o e
Assis ência Social, Família e Comba e à Fome, no alo de R$ 100.000.000,00, pa a o
im que especi ica.
Dia de ami ação: 81o dia.
P azo de sessen a dias: 22 e . 2024.
P azo de 120 dias: 22 ab . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
9) MP no 1.195/2023 – C édi o ex ao diná io: segu o de eso a pescado es p o-
issionais a ingidos pela seca na egião No e.
Emen a: ab e c édi o ex ao diná io, em a o do Minis é io da P e idência Social,
no alo de R$ 300.000.000,00, pa a o im que especi ica.
Dia de ami ação: 81o dia.
P azo de sessen a dias: 22 e . 2024.
P azo de 120 dias: 22 ab . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
50
3011
10)
MP no 1.196/2023 – C édi o ex ao diná io: esga e de b asilei os no O ien e Médio
Emen a: ab e c édi o ex ao diná io, em a o do Minis é io da De esa, no alo de
R$ 50.000.000,00, pa a os ins que especi ica.
Dia de ami ação: 75o dia.
P azo de sessen a dias: 28 e . 2024.
P azo de 120 dias: 28 ab . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
11)
MP no 1.197/2023 – C édi o ex ao diná io: compensação inancei a aos es a-
dos e ao DF, de ido à queda de a ecadação do ICMS
Emen a: ab e c édi o ex ao diná io, em a o de ans e ências a es ados, Dis i o
Fede al e municípios, no alo de R$ 879.245.007,00, pa a o im que especi ica.
Dia de ami ação: 73o dia.
P azo de sessen a dias: 1o ma . 2024.
P azo de 120 dias: 30 ab . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
12)
MP no 1.198/2023 – Bolsa pe manência no ensino médio pa a es udan es de
baixa enda
Emen a: ins i ui poupança de incen i o à pe manência e à conclusão escola pa a
es udan es do ensino médio.
Dia de ami ação: 67o dia.
P azo de sessen a dias: 7 ma . 2024.
P azo de 120 dias: 6 maio 2024.
P azo de emendas: ence ado.
13) MP no 1.199/2023 – P o ogação do Desen ola B asil: aixa 1
Emen a: al e a a Lei no 14.690, de 3 de ou ub o de 2023, pa a p o oga a du ação
do P og ama Eme gencial de Renegociação de Dí idas de Pessoas Físicas Inadimplen-
es – Desen ola B asil – Faixa 1.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
51
3011
Dia de ami ação: 53o dia.
P azo de sessen a dias: 21 ma . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
14) MP no 1.200/2023 – C édi o ex ao diná io: qui ação de p eca ó ios
Emen a: ab e c édi o ex ao diná io, em a o dos Minis é ios da P e idência Social, da
Saúde e do Desen ol imen o e Assis ência Social, Família e Comba e à Fome; e de enca -
gos inancei os da União, no alo de R$ 93.143.160.563,00, pa a os ins que especi ica.
Dia de ami ação: 45o dia.
P azo de sessen a dias: 29 ma . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
15)
MP no 1.201/2023 – Remissão de c édi os ibu á ios nas impo ações de p o-
du os au omo i os do Pa aguai ao ampa o do Regime de O igem do Me cosul
Emen a: concede emissão o al dos c édi os ibu á ios ela i os às impo ações
de p odu os au omo i os da República do Pa aguai ao ampa o do Regime de O igem
do Me cosul, nas condições que especi ica.
Dia de ami ação: 43o dia.
P azo de sessen a dias: 31 ma . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
16)
MP no 1.202/2023 – Reone ação da olha de pagamen o e e ogação de ou os
bene ícios iscais.
Emen a: e oga os bene ícios iscais de que a am o a . 4o da Lei no 14.148, de
3 de maio de 2021, e os a . 7o a a 10 da Lei no 12.546, de 14 de dezemb o de 2011;
desone a pa cialmen e a con ibuição p e idenciá ia sob e a olha de pagamen o;
e oga a alíquo a eduzida da con ibuição p e idenciá ia aplicá el a de e minados
municípios; e limi a a compensação de c édi os deco en es de decisões judiciais
ansi adas em julgado.
Dia de ami ação: 42o dia.
P azo de sessen a dias: 1o ab . 2024.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
52
3011
P azo de emendas: ence ado.
17)
MP no 1.203/2023 – Rees u u ação nos planos de ca gos e ca ei as
especializadas
Emen a: dispõe sob e a c iação das ca ei as de especialis a em indigenismo, de
écnico em indigenismo e de ecnologia da in o mação; de ine o ó gão supe iso e
al e a a emune ação do ca go de analis a écnico de polí icas sociais, de que a a a Lei
n
o
12.094, de 19 de no emb o de 2009, e al e a a emune ação das ca ei as e do plano
especial de ca gos da Agência Nacional de Mine ação, de que a a a Lei no 11.046, de
27 de dezemb o de 2004.
Dia de ami ação: 42o dia.
P azo de sessen a dias: 1o ab . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
18)
MP no 1.204/2023 – C édi o ex ao diná io: ecupe ação de in aes u u a
des uída pelo enômeno El Niño
Emen a: ab e c édi o ex ao diná io, em a o do Minis é io da In eg ação e do
Desen ol imen o Regional, no alo de R$ 314.000.000,00, pa a os ins que especi ica.
Dia de ami ação: 42o dia.
P azo de sessen a dias: 1o ab . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
19) MP no 1.205/2023 – P og ama Mobilidade Ve de e Ino ação – Mo e
Emen a: ins i ui o P og ama Mobilidade Ve de e Ino ação – P og ama Mo e .
Dia de ami ação: 42o dia.
P azo de sessen a dias: 1o ab . 2024.
P azo de emendas: ence ado.
Ipea – Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada
EDITORIAL
Coo denação
Ae omilson T ajano de Mesqui a
Assis en es da Coo denação
Ra ael Augus o Fe ei a Ca doso
Samuel Elias de Souza
Supe isão
Ana Cla a Escó cio Xa ie
E e son da Sil a Mou a
Re isão
Alice Souza Lopes
Amanda Ramos Ma ques Hono io
Ba ba a de Cas o
B ena Rolim Peixo o da Sil a
Cayo Césa F ei e Feliciano
Cláudio Passos de Oli ei a
Clícia Sil ei a Rod igues
Ola o Mesqui a de Ca alho
Regina Ma a de Aguia
Reginaldo da Sil a Domingos
Jenny e Al es de Ca alho (es agiá ia)
Ka a inne Fab izzi Maciel do Cou o (es agiá ia)
Edi o ação
Ande son Sil a Reis
Augus o Lopes dos San os Bo ges
C is iano Fe ei a de A aújo
Daniel Al es Ta a es
Danielle de Oli ei a Ay es
Leona do Hideki Higa
Na ália de Oli ei a Ay es
Capa
Aline C is ine To es da Sil a Ma ins
P oje o G á ico
Aline C is ine To es da Sil a Ma ins
The manusc ip s in languages o he han Po uguese
published he ein ha e no been p oo ead.
Ipea – B asília
Se o de Edi ícios Públicos Sul 702/902, Bloco C
Cen o Emp esa ial B asília 50, To e B
CEP: 70390-025, Asa Sul, B asília-DF
TEXTO pa a DISCUSSÃO
Missão do Ipea
Ap imo a as polí icas públicas essenciais ao desen ol imen o b asilei o
po meio da p odução e disseminação de conhecimen os e da assesso ia
ao Es ado nas suas decisões es a égicas.
