Sil a, Sand o Pe ei a; Be na des, Isabella Guima ães
Wo king Pape
Mapeamen o e análise da pesquisa acadêmica sob e o
undo de ga an ia do empo de se iço (FGTS) no B asil
Tex o pa a Discussão, No. 3141
P o ided in Coope a ion wi h:
Ins i u e o Applied Economic Resea ch (ipea), B asília
Sugges ed Ci a ion: Sil a, Sand o Pe ei a; Be na des, Isabella Guima ães (2025) : Mapeamen o e
análise da pesquisa acadêmica sob e o undo de ga an ia do empo de se iço (FGTS) no B asil,
Tex o pa a Discussão, No. 3141, Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), B asília,
h ps://doi.o g/10.38116/ d3141-po
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3141
MAPEAMENTO E ANÁLISE DA
PESQUISA ACADÊMICA SOBRE O
FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE
SERVIÇO (FGTS) NO BRASIL
SANDRO PEREIRA SILVA SANDRO PEREIRA SILVA
ISABELLA GUIMARÃES BERNARDES ISABELLA GUIMARÃES BERNARDES
3141
Rio de Janei o, julho de 2025
MAPEAMENTO E ANÁLISE DA
PESQUISA ACADÊMICA SOBRE O
FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE
SERVIÇO (FGTS) NO BRASIL
SANDRO PEREIRA SILVA1
ISABELLA GUIMARÃES BERNARDES2
1. Técnico de planejamen o e pesquisa na Di e o ia de Es udos e Polí icas
Sociais do Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada (Disoc/Ipea); e di e o do
Depa amen o de Ges ão de Fundos do Minis é io do T abalho e Emp ego (MTE).
E-mail: sand o.pe [email p o ec ed] .b .
2. Agen e adminis a i a do Minis é io do T abalho e Emp ego (MTE).
E-mail: isabella.be na des@ abalho.go .b .
Tex o pa a
Discussão
Publicação se iada que di ulga esul ados de es udos e pesquisas
em desen ol imen o pelo Ipea com o obje i o de omen a o deba e
e o e ece subsídios à o mulação e a aliação de polí icas públicas.
© Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025
Sil a, Sando Pe ei a
Mapeamen o e análise da pesquisa acadêmica sob e o
Fundo de Ga an ia do Tempo de Se iço (FGTS) no B asil /
Sand o Pe ei a Sil a, Isabella Guima ães Be na des. – Rio de
Janei o: Ipea, 2025.
35 p. : il., g á s. – (Tex o pa a Discussão ; n. 3141).
Inclui Bibliog a ia.
ISSN 1415-4765
1. FGTS. 2. Polí icas Públicas. 3. P o eção Social. 4.
Financiamen o Habi acional. 5. Di ei os T abalhis as. I.
Be na des, Isabella Guima ães. II. Ins i u o de Pesquisa
Econômica Aplicada. III. Tí ulo.
CDD 331.255
Ficha ca alog á ica elabo ada po Elizabe h Fe ei a da Sil a CRB-7/6844.
Como ci a :
SILVA, Sand o Pe ei a; BERNARDES, Isabella Guima ães. Mapeamen o
e análise da pesquisa acadêmica sob e o Fundo de Ga an ia do Tempo
de Se iço (FGTS) no B asil. Rio de Janei o: Ipea, jul. 2025. 35 p.: il.
(Tex o pa a Discussão, n. 3141). DOI: h ps://dx.doi.o g/10.38116/
d3141-po
JEL: J08; G20; H54.
As publicações do Ipea es ão disponí eis pa a download g a ui o nos
o ma os PDF ( odas) e EPUB (li os e pe iódicos).
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As opiniões emi idas nes a publicação são de exclusi a e in ei a
esponsabilidade dos au o es, não exp imindo, necessa iamen e, o
pon o de is a do Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada ou do
Minis é io do Planejamen o e O çamen o.
É pe mi ida a ep odução des e ex o e dos dados nele con idos, desde
que ci ada a on e. Rep oduções pa a ins come ciais são p oibidas.
Go e no Fede al
Minis é io do Planejamen o e O çamen o
Minis a Simone Nassa Tebe
Fundação pública inculada ao Minis é io do
Planejamen o e O çamen o, o Ipea o nece supo e
écnico e ins i ucional às ações go e namen ais –
possibili ando a o mulação de inúme as polí icas
públicas e p og amas de desen ol imen o b asilei-
os – e disponibiliza, pa a a sociedade, pesquisas
e es udos ealizados po seus écnicos.
P esiden a
LUCIANA MENDES SANTOS SERVO
Di e o de Desen ol imen o Ins i ucional
FERNANDO GAIGER SILVEIRA
Di e o a de Es udos e Polí icas do Es ado,
das Ins i uições e da Democ acia
LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO
Di e o de Es udos e Polí icas Mac oeconômicas
CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO
Di e o de Es udos e Polí icas Regionais,
U banas e Ambien ais
ARISTIDES MONTEIRO NETO
Di e o de Es udos e Polí icas Se o iais,
de Ino ação, Regulação e In aes u u a (subs i u o)
PEDRO CARVALHO DE MIRANDA
Di e o a de Es udos e Polí icas Sociais
LETÍCIA BARTHOLO DE OLIVEIRA E SILVA
Di e o a de Es udos In e nacionais
KEITI DA ROCHA GOMES
Che e de Gabine e
ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA
Coo denado a-Ge al de Imp ensa e
Comunicação Social
GISELE AMARAL DE SOUZA
Ou ido ia: h ps://www.ipea.go .b /ou ido ia
URL: h ps://www.ipea.go .b
SUMÁRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUÇÃO ...........................................................................6
2 CRIAÇÃO E PANORAMA HISTÓRICO DO FGTS ......................7
3 METODOLOGIA E UNIVERSO DE ANÁLISE ...........................14
4 CATEGORIAS TEMÁTICAS E CONTEÚDO ANALÍTICO .........17
4.1 Financiamen o habi acional ..................................................... 18
4.2 P o eção social .........................................................................19
4.3 A ecadação e saldos inancei os ...........................................20
4.4 Me cado de capi ais .................................................................21
4.5 In aes u u a u bana ................................................................22
4.6 Mudança ins i ucional ..............................................................23
4.7 Con ole social ..........................................................................24
4.8 Ou os ........................................................................................24
5 CONCLUSÃO ...........................................................................25
REFERÊNCIAS ............................................................................26
SINOPSE
Es e es udo e e como obje i o mapea e analisa a p odução cien í ica sob e o Fundo
de Ga an ia do Tempo de Se iço (FGTS) no B asil, ol ado an o pa a a p o eção
social quan o pa a o inanciamen o de in aes u u a habi acional e u bana. Pa a
an o, buscou-se ca ego iza seu escopo emá ico como ins umen o es a égico de
polí ica pública e iden i ica pad ões de e olução ao longo do empo em suas múl iplas
abo dagens. Fo am iden i icados no en a es udos acadêmicos, en e disse ações
de mes ado e eses de dou o ado, de endidos em ins i uições b asilei as de ensino
supe io espalhadas po odas as egiões do país, em p og amas de di e en es á eas do
conhecimen o, o que pe mi iu demons a o ca á e mul idimensional de uncionamen o
do FGTS desde sua c iação em 1966.
Pala as-cha e: FGTS; polí icas públicas; p o eção social; inanciamen o habi acional;
di ei os abalhis as.
ABSTRACT
This s udy aimed o map and analyze he scien i ic p oduc ion on he Se e ance Pay
Gua an ee Fund (FGTS) in B azil, which is aimed a bo h social p o ec ion and inancing
housing and u ban in as uc u e. To his end, we sough o ca ego ize i s hema ic
scope as a s a egic public policy ins umen and iden i y pa e ns o e olu ion o e
ime in i s mul iple app oaches. We iden i ied 90 academic s udies, including mas e 's
disse a ions and doc o al heses, de ended in B azilian highe educa ion ins i u ions
sp ead ac oss all egions o he coun y, in p og ams in di e en a eas o knowledge,
which allowed us o demons a e he mul idimensional na u e o he FGTS's ope a ion
since i s c ea ion in 1966.
Keywo ds: FGTS; public policies; social p o ec ion; housing inancing; labo igh s.
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUÇÃO ...........................................................................6
2 CRIAÇÃO E PANORAMA HISTÓRICO DO FGTS ......................7
3 METODOLOGIA E UNIVERSO DE ANÁLISE ...........................14
4 CATEGORIAS TEMÁTICAS E CONTEÚDO ANALÍTICO .........17
4.1 Financiamen o habi acional ..................................................... 18
4.2 P o eção social .........................................................................19
4.3 A ecadação e saldos inancei os ...........................................20
4.4 Me cado de capi ais .................................................................21
4.5 In aes u u a u bana ................................................................22
4.6 Mudança ins i ucional ..............................................................23
4.7 Con ole social ..........................................................................24
4.8 Ou os ........................................................................................24
5 CONCLUSÃO ...........................................................................25
REFERÊNCIAS ............................................................................26
TEXTO pa a DISCUSSÃO
6
3141
1 INTRODUÇÃO
O Fundo de Ga an ia do Tempo de Se iço (FGTS) oi c iado em 1966, in luenciado
po mudanças es u u ais no mundo do abalho e pelas polí icas do egime mili a
ins au ado em 1964 (Fe an e, 1978).
Do pon o de is a econômico, o país en en a a os desa ios da indus ialização
acele ada, iniciada com o Plano de Me as (1956-1961) e con inuada com o P og ama
de Ação Econômica do Go e no (Paeg), implemen ado em 1964. Esses planos nacionais
isa am mode niza a in aes u u a e expandi o se o indus ial, sob e udo com a
a ação de in es imen os es angei os c escen es.
Con udo, o p ocesso de ansição à época ouxe ensões, como o aumen o do
cus o de ida e p essões in lacioná ias, que impac a am as elações de abalho e
in ensi ica am os mo imen os ei indica ó ios po melho es condições sala iais e de
segu ança no emp ego.
Esse pe íodo oi ma cado ambém po c escen e u banização e mig ações in e nas,
com g ande con ingen e de abalhado es deixando o campo em di eção às cidades,
a aídos pelas opo unidades no se o indus ial. A concen ação populacional nas
á eas u banas in ensi icou as demandas po habi ação, saneamen o e in aes u u a,
ge ando p essão sob e as polí icas públicas.
O FGTS su ge en ão nesse con ex o de ans o mações socioes u u ais no país, e
despe ou desde o início uma mi íade de in e esses sob e o con ole da des inação de
seus ecu sos. Isso po que, além de seu ca á e no ma i o de undo pa a indenizações
abalhis as, ele p opo cionou a mobilização de um ul oso mon an e de ecu sos que
se i ia de base inancei a pa a di e sas á eas de in es imen o público e p i ado, em
especial no se o habi acional e em p oje os de in aes u u a u bana – saneamen o
básico e anspo e – cada ez mais demandados à época.
Toda essa complexidade ins i ucional ez com que o FGTS se o nasse, ao longo
de quase sessen a anos de exis ência, um ins umen o de g ande alo es a égico
pa a o desen ol imen o nacional. Tal impo ância em se e le ido ambém no campo
acadêmico, uma ez que ele em sido obje o de inúme as pesquisas em p og amas de
pós-g aduação no país, abo dando as mais di e en es possibilidades de análise que
sua ope acionalização p opo ciona. Esse con ingen e de pesquisas possui g ande alo
pa a a comp eensão mais po meno izada de odo esse p ocesso desencadeado pelo
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
7
3141
FGTS, suas i uosidades e ambiguidades, além de auxilia na comp eensão do p óp io
p ocesso ecen e de desen ol imen o nacional.
Com base em al pano ama, es e es udo e e como obje i o mapea e analisa a
p odução cien í ica sob e o FGTS no B asil em suas múl iplas abo dagens, ao ca ego iza
seu escopo emá ico e iden i ica pad ões de e olução ao longo do empo. Assumiu-se
como p essupos o que o ca á e mul idimensional do seu a anjo ins i ucional con ibui
pa a o in e esse de pesquisado es em di e en es á eas disciplina es do conhecimen o,
de modo a e o ça seu po encial de des aque na elação en e capi al e abalho no
país, mediado pelo pode es a al.
Pa a an o, oi ealizada uma busca, seguida de uma e isão sis emá ica de biblio-
g a ia (análise bibliomé ica e bibliog á ica), em eses e disse ações de endidas nas
ins i uições de ensino supe io b asilei as que abo dam, di e a ou indi e amen e, o uncio-
namen o do FGTS. Com isso, p e ende-se con ibui pa a a e lexão sob e a ele an e
in e ace en e p o eção social, in aes u u a u bana e desen ol imen o econômico
que se molda em o no do undo, ao aça o “es ado da a e” da pesquisa acadêmica
sob e essa emá ica, além de ins iga no os ques ionamen os pa a p oje os u u os.
O ex o segue dispos o em cinco seções, con ando com es a in odução. A seção 2
ap esen a um pano ama his ó ico do FGTS, com des aque pa a seus ma cos no ma i os
undamen ais e as es a égias ope acionais u ilizadas ao longo do empo. A seção 3
ap esen a a me odologia de análise p opos a, bem como o uni e so de es udos aca-
dêmicos iden i icados. Na seção 4, são lis adas e discu idas as ca ego ias analí icas
o muladas a pa i desses es udos, en ando iden i ica pad ões e a cobe u a in es-
iga i a. Po im, são ecidas algumas conside ações conclusi as.
2 CRIAÇÃO E PANORAMA HISTÓRICO DO FGTS
O FGTS oi c iado pela Lei no 5.107, de 13 de se emb o de 1966, como um mecanismo
híb ido de in e enção que isa a a ende simul aneamen e aos in e esses dos emp e
-
gado es, abalhado es e do go e no. Pa a os emp egado es, o FGTS se o nou uma
al e na i a à es abilidade decenal, p e is a no a . 492 da Consolidação das Leis do
T abalho (CLT) desde 1943, que ga an ia ao abalhado o di ei o à manu enção no
emp ego após dez anos de se iço em uma mesma emp esa, sendo possí el sua
despedida somen e em casos de al a g a e come ida, após inqué i o judicial.1
1. Sales (2006) apon a a c iação do FGTS como ma co inicial da lexibilização da legislação abalhis a
no B asil.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
8
3141
A es abilidade decenal e a pe cebida pela classe emp esa ial (que em boa
pa e e a apoiado a do egime di a o ial no país) como um en a e à lexibili-
dade das elações abalhis as supos amen e necessá ia ao c escimen o econô-
mico nacional, is o que implica a cus os ele ados com indenizações em caso de
demissão, di icul ando ajus es no quad o de uncioná ios. Em seu luga oi de inido
um sis ema de poupança compulsó ia, na o ma de um undo de capi alização,
em que uma po cen agem ixa do salá io do abalhado e a deposi ada mensal-
men e em uma con a inculada a im de indenizá-lo em caso de demissão ou ou as
si uações em que dispuse a lei (Ba bosa, Foguel e Bilo, 2017; Oli ei a, 1999).2 Se, po
um lado, essa medida pe mi iu eduzi cus os abalhis as, po ou o, ao aumen a a
lexibilidade pa a demissões, acili ou a ele ação da o a i idade do emp ego.
Pa a os abalhado es com con a os de abalho egidos pela CLT, o FGTS ep e-
sen a a uma ga an ia inancei a a pa i do pa imônio inancei o acumulado ao longo
do empo com o depósi o mensal ei o pelo emp egado de 8% do espec i o salá io
(2% no caso de con a os de meno ap endiz), sujei o à co eção mone á ia e capi-
alização dos ju os. Embo a esse alo osse deposi ado em uma con a inculada,
o abalhado não possuía a libe dade de mo imen á-la li emen e.3 O saldo apenas
pode ia se sacado em casos especí icos, como demissão sem jus a causa, aposen-
ado ia ou aquisição da casa p óp ia. Vale lemb a que apenas uma pequena pa cela
da o ça de abalho do país a ingia o empo necessá io pa a alcança a es abilidade
em seus ínculos de emp ego, o que acili ou a adesão po pa e dos emp egados.4
Pa a o go e no, o FGTS o nou-se impo an e on e de ecu sos pa a inancia
p oje os de in aes u u a e, undamen almen e, polí icas habi acionais. Os ecu sos
acumulados pelo undo con ibuí am pa a o desen ol imen o e a u banização nas
g andes cidades, a endendo a uma o e demanda ad inda da mig ação u al-u bana,
2. Po an o, es abilidade e indenização possuem na u ezas dis in as. Enquan o a es abilidade p o ege a
elação de abalho, impondo limi es à escisão con a ual após dez anos, a indenização em como p emissa
a possibilidade de ha e dispensa imo i ada do emp egado median e um de e minado pagamen o.
3. “O emp egado só se ia ealmen e i ula do saldo do FGTS quando eunisse as condições de sacá-lo,
pois mui as in e co ências pode iam impedi que se consumasse a ans e ência do dinhei o pa a sua
p op iedade: ele pode ia mo e sem deixa dependen es, pe dendo udo, ou se despedido po jus a
causa, icando sem a co eção mone á ia e ju os, o que p o a elmen e ambém consumi ia quase odo
o alo ” (C u inel Filho, 2019, p. 32).
4. Segundo Ma ins (2006, p. 10)), apenas 15% dos emp egados e am es á eis nos in a anos an e io es.
Se o em conside adas apenas as emp esas mais no as, com a é quinze anos de uncionamen o, esse
pe cen ual cai pa a 1%. Com isso, embo a enha a p e ensão de p o ege o abalhado , a es abilidade
pode ia a é mesmo p ejudicá-lo, “pois no malmen e ele e a dispensado an es de a ingi dez anos
de emp esa, jus amen e pa a não adqui i-la”.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
15
3141
O g á ico 1 demons a a e olução dessas publicações. Po ele, no a-se que os anos
de 2019 e 2020 o am os que egis a am o maio núme o de publicações, com oi o
disse ações e uma ese em ambos. Apenas em 2000 e 2003 não hou e oco ência
de publicações. Em complemen o, a abela 1 indica as ins i uições de ensino supe io
e os cu sos em que o am ealizados esses es udos. Fo am ao odo 39 ins i uições
di e en es, públicas e p i adas, de á ias Unidades Fede a i as con emplando as cinco
egiões b asilei as, sendo a Fundação Ge ulio Va gas (FGV)12 aquela com mais egis os,
qua o ze es udos, seguida pela Uni e sidade de São Paulo (USP) e pela Pon i ícia
Uni e sidade Ca ólica de São Paulo (PUC-SP), com no e e se e es udos, espec i a-
men e. No ocan e aos cu sos, o am iden i icadas ao menos 22 á eas e subá eas
de conhecimen o, com des aque pa a economia (29 es udos), adminis ação (18) e
di ei o (16). Esses núme os demons am o quan o o FGTS em se e elado um obje o
de pesquisa não apenas mul idisciplina , mas ambém despe ado o in e esse de
pesquisado es e es udan es de di e sas pa es do país.
GRÁFICO 1
Dis ibuição empo al do núme o de publicações iden i icadas (1999-2024)
Disse ação 2
0
0
0
1
0
1
0
0
0
1
0
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2
0
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3
0
6
1
Tese
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
To al de es udos acadêmicos
Elabo ação dos au o es.
12. Conside ando conjun amen e as unidades de São Paulo e Rio de Janei o.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
16
3141
TABELA 1
Ins i uições de ensino supe io e á eas de conhecimen o da p odução
acadêmica sob e o FGTS
(Em núme os absolu os)
Ins i uições de ensino supe io To al Á eas de conhecimen o To al
FGV 14 Economia 29
USP 9Adminis ação 18
PUC-SP 7Di ei o 16
Ins i u o de Di ei o Público (IDP) 7Engenha ias e a qui e u a 6
Uni e sidade Es adual de Campinas (Unicamp) 4Con abilidade e con olado ia 3
Uni e sidade Fede al da Pa aíba (UFPB) 3Ciências lo es ais e
ges ão ambien al 3
Uni e sidade Fede al Ru al do Rio de Janei o (UFRRJ) 3Geog a ia e ges ão do e i ó io 3
Uni e sidade de B asília (UnB) 3Ciências sociais 3
Ou as 40 Ou as 9
Elabo ação dos au o es.
Pa a a análise conjun a dos es udos acadêmicos, buscou-se ca ac e izá-los de
aco do com as me odologias ado adas po seus au o es, di idindo-as en e aquelas
com abo dagem quali a i a, mis a e quan i a i a. Con o me obse ado, a maio ia pa iu
de análises de na u eza quali a i a, com 34 egis os (46,6% do o al); enquan o 26
(35,6%) op a am pela quan i a i a; e 13 (17,8%), pela abo dagem mis a. En e os ex os
com abo dagem quali a i a, p edominam aqueles baseados em es udos de caso de
ca á e explo a ó io, desc i i o ou compa a i o, com análise bibliog á ica, de con eúdo
e mapeamen o ins i ucional. En e aqueles com abo dagem quan i a i a, a maio ia
en ol eu in e ências es a ís icas a pa i de abulações de dados p imá ios (su ey) e
secundá ios, com base em écnicas de insumo-p odu o, análise de iabilidade econô-
mica, eg essões linea es e logís icas, en e ou as.
Em e mos de dis ibuição egional das ins i uições de ensino em que os es udos
o am publicados, a maio ia se concen a na egião Sudes e, com 46 (63,1%), e apenas
o es ado de São Paulo espondeu po 28 delas, sendo oi o eses de dou o ado.
A egião Cen o-Oes e eio em seguida com dez publicações, odas elas no o ma o
de disse ação de mes ado em ins i uições de B asília. A abela 2 expõe essa
dis ibuição po egião.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
17
3141
TABELA 2
Núme o de publicações po egião b asilei a
Regiões Disse ações Teses To al %
Sudes e 36 10 46 63,1
Cen o-Oes e 10 0 10 13,7
No des e 7 2 9 12,3
Sul 5 2 7 9,5
No e 1 0 1 1,4
To al 59 14 73 100,0
Elabo ação dos au o es.
4 CATEGORIAS TEMÁTICAS E CONTEÚDO ANALÍTICO
No in ui o de ob e uma isão mais de alhada da mul iplicidade de a o es deba idos,
p ocu ou-se classi ica os p incipais obje os de análise nos ex os em um exe cício
de ca ego ização emá ica, com base na de inição de um assun o cen al pa a cada
um deles. Nos casos mais di íceis de de ini um assun o especí ico, o es o ço oi
no sen ido de classi icá-los no ema em que possuem maio ade ência quan o ao
seu con eúdo.
A lei u a dos ex os pe mi iu ealiza a iden i icação e o seu ag upamen o
em oi o ca ego ias emá icas, con o me demons ado na abela 3, com suas
espec i as e e ências. Como é possí el obse a , o FGTS se inse e de di e sas
o mas nessas ca ego ias, com dis in os g aus de associação. Fei a essa ca ego i
-
zação, segue um mapeamen o sin é ico dos con eúdos iden i icados nas p oduções
enquad adas em cada uma delas, como um egis o o ien ado e e e encial pa a
u u os in e esses de pesquisa.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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3141
TABELA 3
Tex os o ganizados po ca ego ias emá icas
Ca ego ias Re e ências To al %
Financiamen o
habi acional
Al es (2021); Almeida (2011); Bales ini (2016); Bas os (2012);
D um (2010); Eloy (2013); Fix (2011); Gon ijo (2017); Limei a (1999);
Lucena (2023); Macedo (2024); Magnabosco (2011);
Ma ques (2014); Ma ins (2015); Medei os (2015); Quei oz (2012);
Rossbach (2005); Roye (2009); Souza (2019); Souza (2024);
T iana Filho (2006); Vasconcelos (2013).
22 24,4
P o eção
social
Aze edo (2022); B unelli (2019); Cas o (2022); Co nélio (2019);
Fa ia (2020); Fe ei a (2015); Fe ei a (2018); Gonçal es (2010);
Lace da (2015); Malu (2022); Mendes (2018); Oli ei a (2013);
Pe ei a (2020); Pin o (2015); Sales (2006); Siquei a (2013);
Sousa (2019); Teixei a (2018); Vale iano (2008); Vi o ino (2019).
20 22,2
A ecadação
e saldos
inancei os
Bandei a (2018); Ca boni (2011); Casaccia (2019); Cos a (2020);
Lei e (2022); Ma ques Junio (2023); Pinhei o (2004); Pa en e (2020);
Oli ei a (2020); Oli ei a (2022); Pe ei a (2020); San os (2017).
12 13,3
Me cado
de capi ais
Al es (2023); Ces a o (2023); Dame o (2021); Mon ei o (2024);
Sales (2022); Sil a (2023); Teixei a (2014); To es (2021). 88,9
In aes u u a
u bana
Ama al Filho (2021); A an es (2007); Ca alcan i (2015); Cos a (2010);
Oli ei a (1999); Pai a (2001); Ribei o (2019). 77,8
Mudança
ins i ucional
C u inel Filho (2019); Cube o (2019); Loca elli (2019); Nunes (2016);
Rod igues (2016); Sena (2009); Sil a (2018a). 77,8
Con ole
social Hono a o (2020); Io is (2020); Sil a (2018b). 33,3
Ou os
Alcân a a (2007); A aújo (2005); Cos a (2021); Elias (2023);
Imaña (2011); Lace da (2016); Lucen ini (2002); Maciel (2024);
Pe u o (2015); P eu i (2014); Schee (2020).
11 12,3
To al 90 100,0
Elabo ação dos au o es.
4.1 Financiamen o habi acional
A p incipal ca ego ia en e as pesquisas iden i icadas oi a de inanciamen o habi acional,
com 22 ex os ou 24,4% do o al. Essa ca ego ia oi c iada pa a ag ega os es udos
elacionados a uma das dimensões undamen ais do FGTS, que é se i de on e de
inanciamen o pa a p oje os imobiliá ios de habi ação nos municípios b asilei os.
O p og ama MCMV ganha des aque nessa emá ica. Ele é abo dado como uma
das p incipais ações do go e no ede al em cu so pa a eduzi o dé ici habi acional da
população de baixa enda no país (Ma ins, 2015). Alguns es udos a am de sua
execução em con ex os ede a i os especí icos, como no caso do es ado do Rio G ande
do Sul (D um, 2010) e dos municípios de A a aqua a-SP (Bales ini, 2016), Campina
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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3141
G ande-PB (Lucena, 2023), No a Iguaçu-RJ (Souza, 2019), Pe olina-PE (Souza, 2024)
e San a Ma ia-RS (Medei os, 2015), além de análises sob e a conexão do p og ama
com p eços dos imó eis no B asil, mais p ecisamen e o lo eamen o do solo (Bas os,
2012). A elação da inancei ização do undo e his ó ico do me cado de c édi o imo-
biliá io ambém é obje o de in es igação eco en e (Al es, 2021; Fix, 2011; Macedo,
2024; Rossbach, 2005), inclusi e dian e do desa io de uni e saliza o acesso à mo adia
digna no B asil (Eloy, 2013; Gon ijo, 2017; Roye , 2009). Ma ques (2014) in es igou os
limi es an o do FGTS quan o do Sis ema B asilei o de Poupança e Emp és imo (SBPE)
dian e das necessidades c escen es de inanciamen o habi acional no B asil. Sob a ó ica
ju ídica, Vasconcelos (2013) in es igou o FGTS como ins umen o es a al de ga an ia
do di ei o undamen al à mo adia.
Po im, ou os assun os especí icos que o am abo dados: Almeida (2011) dis-
cu iu a ques ão habi acional b asilei a a pa i da p oblemá ica das desigualdades
egionais e sociais; Limei a (1999) a ou da p odução habi acional em dezeno e
capi ais b asilei as en e 1967 e 1987, inclusi e como as polí icas abalhis as na
di adu a a e a am a classe abalhado a; T iana Filho (2006) compa ou os modelos
de polí ica habi acional dos go e nos de Fe nando Hen ique Ca doso com o p imei o
go e no de Luiz Inácio Lula da Sil a; Magnabosco (2011) a aliou as polí icas de
subsídios habi acionais e sua in luência na o e a de c édi o e na dinâmica do me cado
imobiliá io no B asil e no Chile; e Que ioz (2012) analisou as inco po ações imobiliá ias
egis adas no município de Na al-RN, du an e a década de 2000.
4.2 P o eção social
A segunda ca ego ia oi sob e p o eção social, com in e ex os iden i icados (22,2%). Eles
e sam sob e ou a dimensão undamen al do FGTS, que é se i de undo pa imonial
indi idual, na o ma de uma con a inculada, que o abalhado possa acessa em algumas
si uações especí icas, como dispensa imo i ada, aposen ado ia e si uações de calamidade.
O dilema en e se , po um lado, elemen o p o e i o de na u eza pecuniá ia pa a o
abalhado o mal e, po ou o, sup imi o di ei o à es abilidade no emp ego após dez
anos de ínculo é bas an e abo dado no deba e ge al sob e o FGTS, como oi possí el
e i ica em Vale iano (2008), no con ex o da di adu a mili a ; Teixei a (2018), no âmbi o
da discussão sob e di ei os abalhis as na Assembleia Cons i uin e p é-CF/1988; Sales
(2006), em um con ex o mais amplo de lexibilização na legislação abalhis a b asilei a; e
Fa ia (2020), em es udo compa a i o com ou as expe iências in e nacionais de undos
semelhan es (Áus ia, Chile, Colômbia e República da Co eia).
TEXTO pa a DISCUSSÃO
20
3141
T ês ex os i e am como obje o a inclusão do FGTS no ol de di ei os sociais
às emp egadas domés icas em deco ência da Lei Complemen a (LC) no 150/2015.
Malu (2022) e Pe ei a (2020) abo da am o dilema en e a jus iça social, ao p opo -
ciona a essa ca ego ia p o issional di ei os p e is os na legislação pa a as demais,
e a ele ação de cus os ao emp egado , o que pode in e e i na dinâmica de con a-
ação ou manu enção de con a os de emp ego. Po sua ez, Sousa (2019) analisou
a dispu a po esses no os di ei os p e is os na lei em con li os judiciais no T ibunal
Supe io do T abalho (TST), com oco no en elaçamen o das elações de gêne o,
aça e classes sociais.
A o a i idade no me cado de abalho oi obje o de ês es udos, cujas in es-
igações oca am nos seguin es emas: impac os da al e ação da mul a do FGTS
(LC no 110/2001) de 40% pa a 50% aplicada aos abalhado es demi idos sem jus a
causa sob e a dinâmica dos desligamen os dos abalhado es no me cado de abalho
o mal (Fe ei a, 2018); e possí eis incen i os ad e sos do desenho do FGTS a incidi
sob e a decisão de abalhado es e emp egado es na escisão do ínculo (Fe ei a,
2015; Pin o, 2015).
Ou os emas abo dados nessa ca ego ia o am: papel do FGTS como um plano de
poupança e um p o edo de segu o aos abalhado es (Aze edo, 2022); impac os
de saques ex ao diná ios do FGTS no consumo das amílias (B unelli, 2019); e e i i-
dade ju ídica do ca á e p o e i o do FGTS an e a condição de demissão imo i ada no
me cado de abalho b asilei o (Co nélio, 2019; Siquei a, 2013); desenho ju ídico das
in o mações pa a ga an i aos abalhado es o acesso a bene ícios sociais, incluindo
o FGTS (Oli ei a, 2013); pe cepção do abalhado sob e o FGTS como poupança
compulsó ia (Cas o, 2022); capacidade de manu enção da enda eal do aposen ado,
omando como base o papel dos saldos do FGTS pa a o abalhado no momen o da
aposen ado ia (Vi o ino, 2019); exigência de ecolhimen o em con a os de abalho
empo á ios no se o público (Gonçal es, 2010); di ei os ine en es às pessoas in ec adas
pelo í us HIV pa a saque do FGTS (Mendes, 2018); e lici ude da p o issão de p os i u a,
o que lhe da ia acesso a odos os di ei os abalhis as, en e os quais o p óp io FGTS
(Lace da, 2015).
4.3 A ecadação e saldos inancei os
A e cei a ca ego ia emá ica oi a ecadação e saldos inancei os, com doze ex os
(13,3%). Des acam-se nessa ca ego ia ês dimensões dis in as. A p imei a e e e-se
à elabo ação de p e isões de a ecadação median e o compo amen o de a iá eis
mac oeconômicas undamen ais pa a a cons i uição do undo, como p odu o in e no
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
21
3141
b u o (PIB) e ní el de emp ego o mal no país. Com isso, eles buscam elabo a modelos
de p e isibilidade empo al de a ecadação com is as a con ibui com as es ima i as
con idas em seu o çamen o anual, pa a di e en es pe íodos, con o me encon ado em
Ma ques Junio (2023), Pinhei o (2004) e Lei e (2022).
A segunda dimensão diz espei o a es a égias ins i ucionais de ecebimen o de
dí idas e comba e à inadimplência de de edo es do FGTS. Nesse g upo encon am-se
análises sob e: pe il de ope ações de c édi o imobiliá io com ecu sos do FGTS
con a adas em âmbi o nacional po clien es de enda baixa e média pa a iden i ica
a p obabilidade de inadimplência (Casaccia, 2019); in luência da al e ação nas eg as
de pa celamen o da dí ida com o FGTS sob e o ecolhimen o dos alo es de idos
(Pa en e, 2020); e ei os da es a égia de cob ança denominada P oje o G andes
De edo es (P og an) na a ecadação dos c édi os (Oli ei a, 2020); impac o da ins alação
de um g upo de abalho ( o ça- a e a) com o uso de ecnologia e planejamen o
es a égico na cob ança de débi os adminis ados pela P ocu ado ia-Ge al da Fazenda
Nacional (PGFN) (Cos a, 2020); g au de alinhamen o dos sis emas coe ci i os de
cob ança dos c édi os iscais do FGTS às melho es p á icas in e nacionais (Pe ei a,
2020); p azo p esc icional aplicá el ao FGTS (Bandei a, 2018); e pon os c í icos e
e lexões sob e o modelo ju ídico de ecupe ação dos c édi os do FGTS em ace dos
emp egado es, an o ia abalhado es quan o pela União (Ca boni, 2011).
A e cei a dimensão az ou os dois ex os sob e iscos da pe manência dos a uais
índices de a ecadação líquida e das polí icas de ges ão ado adas quan o aos a i os
do FGTS (San os, 2017); e al e ações nos saldos inancei os dos abalhado es en e
2000 e 2019, endo como base a in luência de decisões go e namen ais (Oli ei a, 2022).
4.4 Me cado de capi ais
A ca ego ia me cado de capi ais icou com oi o ex os (8,9%), incluindo es udos que
e le em sob e a u ilização de ecu sos do FGTS pa a omen a in es imen os em
ou os se o es além daqueles p e is os na Lei no 8.036/1990, na o ma de no os
undos inco po ados ao seu pa imônio. Essa di e si icação, embo a enha po en-
cializado a en abilidade dos ecu sos, le an a ques ionamen os sob e a p io ização
de in e esses co po a i os em de imen o das necessidades sociais.
Cinco ex os a a am do FI-FGTS, c iado em 2007. Al es (2023) analisou os con li os
de in e esse na ges ão dos in es imen os. Em linha semelhan e, Sales (2022) e e
como obje i o o nece um pano ama da ede de elações o ganizacionais en ol idas
TEXTO pa a DISCUSSÃO
22
3141
na aplicação dos ecu sos, e Mon ei o (2023) in es igou a es u u a de con ole e moni o-
amen o dos p oje os inanciados com ecu sos do FI-FGTS. Teixei a (2014) analisou
o compo amen o his ó ico das co as de undos de in es imen o na Bo espa, en e
eles o FI-FGTS, de modo a e i ica seu desempenho e seus bene ícios. Já Sil a (2023)
buscou a alia o desempenho dos a i os do FI-FGTS, compa ando-o a benchma ks e
analisando a o es de e minan es.
Os demais ex os analisam a pa icipação do undo no me cado de capi ais a pa i
de ins umen os especí icos. Ces a o (2023) analisou os in es imen os pelo FGTS,
sob e udo em Ce i icado de Recebí eis Imobiliá ios (CRI), no pe íodo en e 2001 e
2020, com base nos e mos de secu i ização dos ce i icados adqui idos, e i icando
as ca ac e ís icas dos imó eis las eados a esses ins umen os inancei os. Po sua
ez, Dame o (2021) analisou o p ocesso de inancei ização da p odução do espaço
u bano com ecu sos do FGTS no con ex o do p oje o Po o Ma a ilha, na cidade do
Rio de Janei o, a pa i da negociação de a i os inancei os na o ma de Ce i icado
de Po encial Adicional de Cons ução (Cepac). A ques ão da inancei ização ambém
oi obje o de To es (2021), ao analisa os e ei os dos incen i os iscais do FGTS no
me cado de c édi o imobiliá io.
4.5 In aes u u a u bana
A ca ego ia que e sa sob e in aes u u a u bana icou com se e ex os (7,8%). Eles a am
das demais linhas de in es imen o dos ecu sos do FGTS além do se o habi acional.
A pa e de saneamen o básico oi a mais ci ada di e amen e, com qua o ex os
que en ol em a impo ância do FGTS como on e de inanciamen o do saneamen o,
sob e udo em municípios meno es, com incapacidade de ecei as p óp ias (Ama al Filho,
2021); p ocessos de planejamen o dos p es ado es de se iços de saneamen o básico
dian e das on es de inanciamen o disponí eis no T iângulo Minei o (A an es, 2007);
concen ação egional dos in es imen os de saneamen o básico na egião Sudes e,
sob e udo os p o enien es do FGTS (Ribei o, 2019); e o desa io da uni e salização do
saneamen o básico, como p imei o p incípio undamen al pa a a implan ação da Lei
no 11.445/2007, comp omisso assumido com a Decla ação do Milênio e e endada po
189 países (Cos a, 2010).
Ace ca do eixo de mobilidade u bana, iden i icou-se apenas o es udo de Ca alcan i
(2015), que p opõe um o ei o e um índice de sus en abilidade de p oje os nessa á ea,
conside ando a egião me opoli ana de Cu i iba-PR.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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Complemen ando os ex os dessa ca ego ia, Oli ei a (1999) analisou o luxo de
in o mações en e a Caixa (agen e ope ado ) e ó gãos de go e no sob e o omen o com
aplicação de ecu sos inancei os do FGTS; e Pai a (2001) e e como obje o o p ocesso
de planejamen o e ges ão u bana a pa i da c escen e exclusão social e seg egação
espacial nas g andes me ópoles b asilei as.
4.6 Mudança ins i ucional
A ca ego ia denominada mudança ins i ucional ambém oi compos a po se e ex os
(7,8%), que a am de al e ações no ma i as na ope acionalidade do FGTS ao longo do
empo, com en oque nos in e esses em jogo, seus a o es de e minan es e algumas
de suas consequências.
De o ma mais ab angen e, Cube o (2019) exp essou sob e a impo ância
his ó ica do FGTS pa a o inanciamen o de polí icas de habi ação popula , saneamen o
ambien al e in aes u u a u bana no B asil, p oblema izando as di e sas mudanças
no ma i as ao longo de sua his ó ia a pa i desse a ibu o essencial. Rod igues
(2016) ambém analisou o FGTS desde a sua o igem e cons ução a é sua inalidade
e in e esse, iden i icando expe iências in e nacionais semelhan es.
Embo a p a icamen e odos os ex os acem algum pano ama his ó ico que eme e
à c iação do FGTS, a maio ia deles em como pon o de e e ência a CF/1988. Nessa
sea a, Loca elli (2019) analisou as dispu as, o desenho e a aplicação dos ecu sos do
undo a pa i de 1998, como nas des inações ol adas ao inanciamen o habi acional
e, mais especi icamen e, nos subsídios explíci os concedidos com os ecu sos do
p óp io undo. C u inel Filho (2019) con on ou a con o mação do FGTS na CF/1988
com as disposições in acons i ucionais, de modo a iden i ica sua na u eza ju ídica a
pa i da hipó ese de que se a a de um emp és imo compulsó io pa a o abalhado ,
p oblema izando sua e olução e seus esul ados como ins umen o de polí ica pública.
Po sua ez, Nunes (2016) analisou a e olução e o a amen o cons i ucional dado ao
ema do FGTS, bem como sua e e i ação com a Lei no 8.036/1990, culminando com a
discussão p e is a na ADI no 5.090 sob e o índice de co eção das con as inculadas.
Ainda nessa ca ego ia, Sil a (2018a) abo dou, endo como base de undamen a-
ção o concei o de p esc ição no di ei o do abalho, con li os ju ídicos em elação à
cob ança judicial de depósi os não e e uados do FGTS que le ou a no as decisões
po pa e do STF. Já Sena (2009) deb uçou-se sob e di e sas p opos as de mudança e
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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3141
lexibilização do FGTS em discussão à época e os possí eis impac os pa a abalha-
do es, emp egado es e go e no ede al.
4.7 Con ole social
Ou a ca ego ia especi icada oi con ole social, um dos pila es de go e nança ipa i e
do FGTS. Fo am iden i icados ês ex os (3,3%). Io is (2020) a aliou se o con ole social
ealizado pelos abalhado es com elação à egula idade dos depósi os em suas con as
indi iduais de FGTS em a capacidade de p oduzi e ei os no esul ado de sua a eca-
dação. O segundo ex o é de Hono a o (2020), que in es igou o impac o da p esença
de mulhe es nos colegiados da adminis ação pública inculados, à época, ao en ão
Minis é io da Economia, em especial o Conselho Cu ado do FGTS. Po im, Sil a (2018b)
analisou a a uação das cen ais sindicais no Conselho Cu ado , que compõem a bancada
dos abalhado es, com base na mani es ação de seus ep esen an es en e 2003 e 2010.
4.8 Ou os
Ou os onze ex os (12,3%) não o am incluídos em nenhuma das demais ca ac e ís icas,
seja po a a em de emas mui o especí icos, seja po en ol e em o FGTS apenas de
o ma indi e a ou ma ginal. Ainda assim, op ou-se po conside á-los, pa a da uma isão
mais ab angen e da complexidade de emas que en ol em o a anjo ins i ucional sob e
o qual o undo es á edi icado. Esses ex os azem os seguin es obje os de pesquisa:
uma p opos a de modelo agen e-p incipal com mecanismo ó imo de audi o ia pa a
e i ica ní eis de enca gos abalhis as, iscalização e punições no âmbi o do FGTS
(A aújo, 2005); o FGTS como um dos componen es de cus o abalhis a pa a a cadeia
p odu i a do ca ão ege al (Imaña, 2011) e do eucalip o (Lace da, 2016); a impo ância
da go e nança climá ica no FGTS e sua ele ância na alocação de ecu sos inancei os
pa a p omo e p á icas sus en á eis e eduzi as emissões de gases de e ei o es u a
no B asil (Maciel, 2024); o FGTS como espécie de con ibuição ibu á ia especial
(Alcân a a, 2007); o FGTS como elemen o do passi o con ingencial em emp esas de
p es ação de se iços de alimen ação (Lucen ini, 2002); composição de cus os ibu á-
ios de mic o e pequenas emp esas no B asil em compa ação com a A gen ina (P eu i,
2014); a c iação do FGTS no con ex o de lu a dos abalhado es do se o calçadis a
em No o Hambu go-RS du an e a di adu a mili a (Schee , 2020); o FGTS como um
dos i ens passí eis de incen i o iscal e seus e ei os sob e a obo ização na indús-
ia de au omó eis (Elias, 2023); o impac o do FGTS no cus o da dispensa sem jus a
causa na con a ação de uncioná ios, com base em uma análise mic oeconômica
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
31
3141
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Ipea – Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada
EDITORIAL
Coo denação
Ae omilson T ajano de Mesqui a
Assis en es da Coo denação
Ra ael Augus o Fe ei a Ca doso
Samuel Elias de Souza
Supe isão
Aline C is ine To es da Sil a Ma ins
Re isão
B una Oli ei a Ranquine da Rocha
Ca los Edua do Gonçal es de Melo
C islayne And ade de A aújo
Elaine Oli ei a Cou o
Luciana Bas os Dias
Vi ian Ba os Volo ão San os
Luíza Ca doso Mendes Velasco (es agiá ia)
Edi o ação
Aline C is ine To es da Sil a Ma ins
Camila Guima ães Simas
Leona do Simão Lago Al i e
Maya a Ba os da Mo a
Capa
Aline C is ine To es da Sil a Ma ins
P oje o G á ico
Aline C is ine To es da Sil a Ma ins
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Robo o egula , bold, black 12/14 ( í ulos)
Robo o egula 10 (g á icos e abelas)
Rio de Janei o-RJ
Missão do Ipea
Ap imo a as polí icas públicas essenciais ao desen ol imen o b asilei o
po meio da p odução e disseminação de conhecimen os e da assesso ia
ao Es ado nas suas decisões es a égicas.
Missão do Ipea
Quali ica a omada de decisão do Es ado e o deba e público.
