Schus e -Johnson, Flo ian; Heilmann, Felix; K ahé, Max; Sigl-Glöckne , Philippa;
S ei z, Janek
Resea ch Repo
Eine ökonomisch sinn olle Schulden egel:
Re o m o schlag ü die Schuldenb emse
Fach ex e: Policy Pape
P o ided in Coope a ion wi h:
Deze na Zukun - Ins i u e o Mac o inance, Be lin
Sugges ed Ci a ion: Schus e -Johnson, Flo ian; Heilmann, Felix; K ahé, Max; Sigl-Glöckne ,
Philippa; S ei z, Janek (2025) : Eine ökonomisch sinn olle Schulden egel: Re o m o schlag ü die
Schuldenb emse, Fach ex e: Policy Pape , Deze na Zukun e.V., Be lin
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#SCHULDENBREMSE
#FISKALPOLITIK
#STAATSVERSCHULDUNG
Eine ökonomisch sinn olle
Schulden egel
Re o m o schlag ü die Schuldenb emse
D . Flo ian Schus e -Johnson, Felix Heilmann*, D . Max
K ahé, Philippa Sigl-Glöckne **, Janek S ei z
[email p o ec ed]
25.02.2025
Eine Schulden egel is ökonomisch sinn oll, wenn sie nachhal ige S aa s inanzen siche s ell . Die
Schuldenb emse u das nich , weil sie gegenübe den beiden wesen lichen Bes immungs ak o en de
iskalischen Nachhal igkei – Zinsen und Wachs um – blind is . Zwa weisen auch die e o mie en
eu opäischen Fiskal egeln e hebliche P obleme au , zum Beispiel du ch eine a bi ä e Beg enzung de
Schuldenquo e au 60 P ozen des BIP. Doch e s ens se zen sie bei eine Re o m de Schuldenb emse
den Rahmen des ech lich Möglichen. Zwei ens is in ihnen g undsä zlich ein wich iges P inzip
angeleg : Das zulässige Ve schuldungslimi is on mak oökonomischen Bedingungen, insbesonde e
dem Wi scha swachs um, abhängig.
Um den du ch sie o gegebenen iskalpoli ischen Rahmen op imal auszunu zen, schlagen wi o , die
neue Schulden egel an den EU-Fiskal egeln zu o ien ie en. Aus ihnen e gib sich ü die kommende
Legisla u pe iode ein maximal zulässiges gesam s aa liches Budge de izi on du chschni lich 1,8
P ozen des BIP, welches gese zlich es gesch ieben we den soll e und somi im deu schen Rech
e anke wü de. Das en sp ich einem im Ve gleich zu Schuldenb emse zusä zlichen jäh lichen
Ve schuldungsspiel aum ü Bund, Lände und Kommunen on bis zu 30 Millia den Eu o jäh lich – und
dami einem Volumen, das sich Deu schland ökonomisch gu leis en kann. Dieses Volumen eich zwa
nich aus, um die d ingend no wendige Mode nisie ung Deu schlands olls ändig zu inanzie en. Doch
gekoppel mi einem g öße en Re o mpake könn e es die G undlage ü eine e ek i e Wachs ums-
und Mode nisie ungsagenda sein.
Wi de inie en d ei P inzipien ü die ech liche Umse zung eine neuen deu schen Schulden egel.
E s ens: Nachhal ige S aa s inanzen als g undsä zliche Ziel o gabe. Da de en Bes immungs ak o en
(Zinsen und Wachs um) im Lau de Zei a iie en, is dieses Ziel mi eine nume ischen Obe g enze
im G undgese z nich e einba ; sie soll e ein achgese zlich es geleg und egelmäßig übe p ü
we den. Zwei ens: Koppelung des e ügba en K edi spiel aums an p oduk i e, das heiß , das lang is-
ige Wachs um s eige nde Ausgaben. Denn e s Wachs um mach zusä zliche Finanzie ungslas en
ag ähig. D i ens: Besei igung de ech lichen Unsiche hei de de zei igen No lagenklausel. Denn
die s aa liche Handlungs ähigkei muss s e s gewäh leis e sein.
Execu i e Summa y
POLICY PAPER
Die inhal liche A bei an diesem Papie wu de im Feb ua 2025 abgeschlossen. Felix Heilmann is sei Mä z 2025 ü ein Fellowship be-
u laub und in diese Zei nich ü das Deze na Zukun ä ig.
Philippa Sigl-Glöckne wa zum Zei punk de Fe igs ellung on Ih e A bei als Geschä s üh e in beu laub , um sich dem Wahlkamp
in München-No d zu widmen.
*
**
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POLICY PAPER
1. Einlei ung ...........................................................................................................3
2. Deu schland b auch ü die Mode nisie ung meh S aa s e schuldung –
und kann sie sich leis en .................................................................................5
Finanzbeda e und Finanzie ungsop ionen ....................................................................5
Deu schland ha inanziellen Spiel aum .........................................................................7
3. Re o m o schlag ü eine ökonomisch sinn olle Schulden egel ..............11
Nachhal igkei de S aa s inanzen siche n ...................................................................11
Zinsen und Wachs um 11
Re o m o schlag: EU-Fiskal egeln als O ien ie ung 12
P inzipien im G undgese z, Ausges al ung ein achgese zlich 14
Spiel aum ü ökonomisch sinn olle Ve schuldung scha en .....................................15
S aa liche Handlungs ähigkei in de K ise gewäh leis en .........................................16
4. Rech liche Umse zung des Re o m o schlags ............................................17
Die Schulden egel des Bundes ........................................................................................17
Die Schulden egeln de Lände .......................................................................................27
5. S aa s e schuldung und Re o men bedingen einande ............................29
Li e a u e zeichnis ............................................................................................31
Inhal s e zeichnis
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POLICY PAPER
Einlei ung1.
Eine Schulden egel is ökonomisch sinn oll,
wenn sie die Nachhal igkei de S aa s inanzen
siche s ell . Ob S aa s inanzen nachhal ig sind
ode nich , häng maßgeblich om Ve häl nis
on in la ionsbe einig en Zinsen und Wi -
scha swachs um ab – den Kos en und Nu zen
de S aa s e schuldung. De deu schen Schul-
denb emse is beides emd; sie egulie die
Finanzpoli ik s a dessen im Blind lug. Ih e Be-
g enzung de K edi au nahme au du ch-
schni lich 0,35 P ozen des B u oinlandsp o-
duk s (BIP) is a bi ä und en beh eine
ökonomischen Beg ündung. S aa s e schul-
dung als legi imes, wi ksames Ins umen ma-
k oökonomische Poli ik jensei s ku z is ige
konjunk u elle S abilisie ung e kenn sie nich
an. Die Folgen sind allgegenwä ig: Möch e die
Regie ung wachs umss eige nde Poli ikmaß-
nahmen inanzie en, e wa In es i ionsp o-
g amme ode S eue e o men, muss sie sich
die da ü no wendigen Finanzmi el e s aus
dem lau enden Haushal „he ausspa en“ –
ode diese Poli ik komm e s ga nich zus an-
de.
Nich zule z is das ein G und, wa um Deu sch-
land o einem immensen Mode nisie ungs-
s au s eh . Es ehlen 600 bis 800 M d. Eu o ü
In as uk u , Daseins o so ge, Deka bonisie-
ung und Ve eidigung (Dullien e al. 2024; Heil-
mann e al. 2024). Sei 20 Jah en ha es in
Deu schland keine g undlegenden Re o men
on S eue sys em, Sozials aa ode ö en liche
Ve wal ung gegeben. Im No embe 2024 ze -
b ach am S ei ums Geld soga die Ampel-Re-
gie ung. Zu alldem komm (wie übe all in Eu o-
pa) ein E s a ken de poli ischen K ä e jensei s
de demok a ischen Mi e.
Mi meh Geld allein is diese Mode nisie-
ungss au nich au zulösen. Genauso no wen-
dig is ein Re o mpake , das o allem da au
abziel , das A bei sk ä eangebo in Deu sch-
land zu s eige n und eine e izien e e ö en li-
che Ve wal ung zu scha en. Nu dann können
zusä zliche Mi el – ob eingespa , eingenom-
men ode k edi inanzie – a sächlich e bau ,
in es ie und in Wohls and übe se z we den.
Doch auch Re o men gib es nich umsons .
Dahe : Ohne meh S aa s e schuldung wi d
die Mode nisie ung Deu schlands gleichwohl
ebenso wenig gelingen. Fiskalpoli ik und Re o -
men bedingen einande . Vo diese He aus o -
de ung wi d jede neue Bundes egie ung s e-
hen, gleich welche poli ischen Fa be.
Nun nach de Bundes agswahl gib es deshalb
die Chance au eine Re o m de Schuldenb em-
se – als Teil eine neuen Mode nisie ungsagen-
da. In diesem Papie skizzie en wi da ü einen
Re o m o schlag. Ande s als die Schulden-
b emse soll e die neue Schulden egel au die
Siche ung nachhal ige S aa s inanzen ausge-
ich e sein, indem sie sinn olle zwischen Zins-
kos en und Wachs umse ek en k edi inan-
zie e Ausgaben abwäg .
Dieses P inzip is heu e e wa in den eu opäi-
schen Fiskal egeln en hal en. Sie sind zwa p o-
blema isch in ih e spezi ischen Umse zung:
mi Hil e on Schulden ag ähigkei sanalysen
(Deb Sus ainabili y Analysis, DSA) übe 14 bis 17
Jah e e such man ein Ausgabenlimi ü die
kommenden ie Jah e zu de inie en. Auch aus
einem zwei en G und sind die eu opäischen
Regeln p oblema isch: Sie zielen au eine Schul-
denquo e on 60 P ozen des BIP ab. Wede
de Indika o an sich noch die spezi ische Obe -
g enze sind mi wissenscha lichen E kenn nis-
sen e klä ba .
Gleichwohl de inie en die EU-Fiskal egeln, was
bei eine G undgese z e o m de Schulden-
b emse maximal möglich is . Auße dem is in
ihnen ein sinn olles P inzip angeleg : sie be-
ücksich igen die En wicklung on in la ionsbe-
einig en Zinsen und Wachs ums a en. Unse
Re o m o schlag ziel da au ab, den iskalpoli-
ischen Rahmen, den die eu opäischen Regeln
se zen, diesem P inzip olgend op imal auszu-
nu zen.
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POLICY PAPER
Wi schlagen deshalb o , die neue deu sche
Schulden egel aus den eu opäischen Fiskal e-
geln abzulei en. Fü die nächs e Legisla u pe i-
ode e gib sich aus ihnen e mu lich ein maxi-
mal zulässiges Budge de izi on ca. 1,8
P ozen des BIP, welches ü die Daue on ie
Jah en als Schulden egel im deu schen Rech
e anke we den soll e. Im Ve gleich zu
Schuldenb emse e gäbe sich da aus ein zu-
sä zliche gesam s aa liche Spiel aum on bis
zu 30 M d. Eu o im Jah . Zwa sind diese Zahlen
ob de O enhei de eu opäischen Regeln mi
eine gewissen Unsiche hei beha e ; de
Spiel aum könn e g öße aus allen, insbeson-
de e ü Ve eidigungsausgaben. Auch is un-
kla , ob e zu Finanzie ung alle deu schen
Mode nisie ungsbeda e aus eich . Jedoch
wä e das gegenübe de Schuldenb emse ein
Fo sch i und schü e o zdem eine im deu -
schen Rech es geleg e nume ische Beg en-
zung de K edi au nahme.
Deu schland ha diesen inanziellen Spiel aum.
Wi zeigen, dass die deu sche Schuldenquo e
o z eine höhe en Ve schuldung allen wü de.
Sie wü de lang is ig soga dann abnehmen,
wenn Deu schland übe die nächs en zehn Jah-
e zusä zliche K edi e au nähme, um die au ge-
s au en Mode nisie ungs- und Wachs umsbe-
da e abzu inanzie en. Selbs wenn man das
Ziel eine Schuldenquo e un e halb on 60 P o-
zen ü sinn oll e ach e , sp ich also nich s ge-
gen eine Re o m de Schuldenb emse.
Fü die ech liche Umse zung eine neuen
Schulden egel o mulie en wi d ei P inzipien:
E s ens is ü eine Schulden egel, de en obe s-
e Maxime die Siche ung nachhal ige S aa s-
inanzen is , en scheidend, dass sich das Ve -
schuldungslimi dynamisch an Ve ände ungen
des mak oökonomischen Um eldes anpass .
Das is un e einba mi eine spezi ischen Aus-
ges al ung – ode ga nume ischen Obe g en-
zen – im G undgese z. Wäh end das G undge-
se z das Ziel nachhal ige S aa s inanzen o ge-
ben soll e, soll e die ope a i e Ausges al ung
de Regel – die sich in unse em Vo schlag aus
den EU-Fiskal egeln ablei e – ein achgese zlich
e olgen.
Zwei ens hängen K edi spiel äume und kon-
k e e Poli ik oneinande ab: Zulässige K edi -
mi el können nu ausgenu z we den, wenn
sie p oduk i e, d. h., das P oduk ionspo enzial
auswei ende, Ausgaben inanzie en. Da aus
en s eh Wachs um, das die en s ehenden Fi-
nanzie ungslas en e s ag ähig mach . Eine
neue Schulden egel soll e deshalb im G undge-
se z um die quali a i e Vo gabe e gänz we -
den, dass Schulden g undsä zlich nu ü p o-
duk i e Ausgaben au genommen we den
dü en. Die p oduk i en E ek e solche Ausga-
ben könn en on eine be a enden, unabhän-
gigen Ins i u ion übe p ü we den.
D i ens muss die neue Schulden egel die
ech liche Unsiche hei au lösen, die sei dem
Haushal su eil des Bundes e assungsge-
ich s om No embe 2023 mi de de zei igen
No lagen egel e bunden is . Denn die s aa li-
che Handlungs ähigkei muss s e s gewäh leis-
e sein. Eine e o mie e Schulden egel soll e
im G undgese z so ausges al e sein, dass sie
die Deckung empo ä e , auße gewöhnliche
Beda e e möglich .
Im Folgenden geben wi zunächs einen Übe -
blick übe die ö en lichen Finanzbeda e und
lei en he , dass zusä zliche S aa s e schuldung
sowohl angezeig als auch iskalisch ag ähig
is . Danach besch eiben wi den Re o m o -
schlag ü eine neue Schulden egel des Bundes
und de Lände und seine ech liche Umse -
zung. Abschließend gehen wi au die wechsel-
sei ige Abhängigkei eine e höh en K edi au -
nahme und on S uk u e o men ein.
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POLICY PAPER
2. Deu schland b auch ü die Mode nisie ung meh S aa s e schuldung –
und kann sie sich leis en
Finanzbeda e und Finanzie ungsop ionen
Es he sch wei gehende Einigkei , dass es zu
Bewäl igung zen ale Zukun sau gaben und
zu Au a bei ung e gangene Rücks ände zu-
sä zliche ö en liche Finanzmi el b auch . Wi
schä zen den zusä zlichen ö en lichen Finan-
zie ungsbeda zu E eichung b ei ge eil e
Ziele bis 2030 au und 780 M d. Eu o (Heil-
mann e al. 2024). Das Ins i u ü Mak oökono-
mie und Konjunk u o schung (IMK) und das In-
s i u de deu schen Wi scha (IW) schä zen
den Beda au 600 M d. Eu o, de Bundes e -
band de Deu schen Indus ie (BDI) sieh einen
Beda on knapp 400 M d. Eu o (Bundes e -
band de Deu schen Indus ie 2024; Dullien e
al. 2024). Un e schiede in den E gebnissen sind
o allem au un e schiedliche Abg enzungen
in den jeweiligen S udien zu ückzu üh en, so
wi d z. B. de Ve eidigungsbeda nu on uns
be ücksich ig (siehe Abbildung 1).
Abbildung 1: S udien zu (zusä zlichen) ö en lichen Finanzbeda en im Ve gleich; Quelle: Heilmann u. a. (2024)
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POLICY PAPER
1 Zu diesem Kassens u z soll e auch eine mögliche Umschich-
ung on Finanzmi eln on wenige zu meh p oduk i en Aus-
gaben gehö en, zumal e s e e sei de Co id-Pandemie ges ei-
ge , le z e e dagegen ehe kons an gehal en wu den.
Ohne g undlegende Re o men kann diese Be-
da nich gedeck we den. Die on allen Pa ei-
en geplan en S eue eduk ionen wü den die Fi-
nanzie ungslücke im Haushal noch
e g öße n (Hen ze & Beznoska 2024). Ein
„Kassens u z“1, S uk u e o men und Sch i e
hin zu eine ziel- und wi kungso ien ie en
Haushal s üh ung sind sinn oll und könn en
den e ügba en Spiel aum im Haushal e hö-
hen. Ein solches Pake allein wi d de G öße
de He aus o de ung jedoch nich ge ech :
Denn eine Finanzie ung de Mode nisie ungs-
beda e ausschließlich du ch Einspa ungen is
wede poli isch noch gesellscha lich meh -
hei s ähig, noch ökonomisch sinn oll, weil sie
die ohnehin nied ige gesam wi scha liche
Nach age nachhal ig schwächen wü de.
Eine Al e na i e bes eh in de Finanzie ung
du ch S eue e höhungen. Eine S eige ung de
S eue einnahmen is du ch dosie e Ve ände-
ungen bei Umsa z-, Einkommen- ode e mö-
gensbasie en S eue n du chaus möglich.
Gleichwohl sind an einigen S ellen des deu -
schen S eue sys ems, insbesonde e bei de Be-
s eue ung kleine und mi le e A bei seinkom-
men, ehe En - als zusä zliche Belas ungen an-
gezeig . Auße dem sind ge ade In es i ionen
und p oduk i e Ausgaben, die einen Nu zen in
Fo m höhe e S eue einnahmen ü kün igen
Gene a ionen scha en, wede gene a ionen-
ge ech noch – angesich s e ze ende Wi -
kungen on S eue n – e izien aus dem S eue -
au kommen de ak uellen Gene a ion zu
bezahlen.
Eine wei e e ieldisku ie e Al e na i e is die
Nu zung on p i a em Kapi al ü die Finanzie-
ung ö en liche In as uk u en und Säulen
de Daseins o so ge. Diese geh au g und de
höhe en Finanzie ungskos en on p i a en
Geldgebe n ela i zu den Finanzie ungskos en
des Bundes alle dings mi insgesam höhe en
Kos en einhe (siehe Abbildung 2, Schus e u. a.
2024). Besonde s in Fällen, in denen Kos en-
senkungen e klä es poli isches Ziel sind, bei-
spielsweise dem S omne z, wä e eine kos en-
e höhende p i a e Finanzie ung im Gegensa z
zu eine s ä ke en s aa lichen Be eiligung, die
Kos en senken wü de, unmi elba wide -
sp üchlich (Kölschbach O ego & S ei z 2024).
7 on 34
POLICY PAPER
Eben alls disku ie wi d eine s ä ke e Nu ze -
inanzie ung, z. B. die Finanzie ung on Au o-
bahnsanie ungen übe eine Pkw-Mau . Dies is
ökonomisch sinn oll (Sach e s ändigen a zu
Begu ach ung de gesam wi scha lichen En -
wicklung 2024a). Zugleich is unkla , inwiewei
die dami e bundenen P eiss eige ungen poli-
isch gewoll und agba sind. Dennoch soll en
solche Finanzie ungsins umen e im Rahmen
eines schlüssigen Gesam konzep es eine Rolle
spielen. Gleichzei ig kann die Nu ze inanzie-
ung nu ü bes imm e Beda e eine Rolle
spielen und wä e z. B. ü die Deckung on Be-
da en im Ve eidigungsbe eich ode im Bil-
dungssys em ungeeigne . Allein diese beiden
Be eiche e u sachen abe ci ca 30 P ozen de
zusä zlichen ö en lichen Finanzbeda e in den
kommenden Jah en (Heilmann e al. 2024).
Ein g oße Teil de Beda e zu Mode nisie ung
des Landes is also nu du ch einen sinn ollen
Einsa z on S aa s e schuldung zu inanzie en.
Dies is auch ökonomisch sinn oll, wenn du ch
diese K edi inanzie ung das wi scha liche
Po enzial e höh we den kann, z. B. du ch ein
besse es Bildungssys em ode eine leis ungs-
ähige e Ve keh sin as uk u , ode wenn in
bes imm en Fällen das Risiko on ie g ei en-
den Bed ohungen de wi scha lichen Leis-
ungs ähigkei e inge we den kann, z. B.
du ch die Finanzie ung on Maßnahmen zu
Ve besse ung de Ve eidigungs ähigkei ode
des Klimaschu zes. So wie ma k wi scha lich
o ien ie e Un e nehmen In es i ionen mi
lang is igem Nu zen du ch K edi e o inan-
zie en, soll e dies auch de S aa un. Im Falle
des S aa s gil das ü Ausgaben, die kün iges
Wi scha swachs um s imulie en, weil sie die
Vollauslas ung de Wi scha he s ellen ode
zusä zliche P oduk ionskapazi ä en scha en.
Deu schland ha inanziellen Spiel aum
Zusä zliche S aa s e schuldung is zu Finan-
zie ung de hohen Mode nisie ungsbeda e
nich nu no wendig und ökonomisch sinn oll.
Deu schland ha auch den da ü no wendigen
Abbildung 2: Die Me i O de de Finanzie ungskos en; Quelle: Schus e u. a. (2024)
8 on 34
POLICY PAPER
2 Ein ü die Finanzmä k e höchs ele an e Indika o sind die
on Ra ingagen u en e gebenen K edi a ings. In diese geh
die Schuldenquo e nu mi einem mi le en Gewich ein. Bei
Fi ch be äg das Ra ing 8,3 P ozen . S anda d & Poo ’s und
Moody’s machen ih e Gewich ung nich ö en lich, de An eil
de Schuldenquo e schein jedoch bei un e 25 P ozen zu lie-
gen (Su o -So el 2023).
Spiel aum. Dass die Finanzmä k e eine Re o m
de Schuldenb emse du ch signi ikan höhe e
Bundesanleihe endi en sank ionie en wü den,
hal en wi ü unwah scheinlich. Zu diesem E -
gebnis kommen wi in eine sepa a en S udie
(Schus e -Johnson & Ge esheim 2025).
Wi zeigen da in, dass eine mode a e E höhung
des Schuldens ands zwa die Finanzie ungs-
kos en e höhen könn e, diese E ek abe
du ch eine Ve wendung de Mi el ü Ausga-
ben mi posi i en Wachs umse ek en ge-
dämp wü de. Auße dem analysie en wi mög-
liche En wicklungs e läu e de deu schen
Schuldenquo e. Zwa is die Schuldenquo e ein
unzu eichende Indika o ü die Bes immung
de Nachhal igkei on S aa s inanzen, alle -
dings dien sie ob ih e he o gehobenen Rolle
als Indika o ü die eu opäischen Maas ich -
K i e ien und den In e na ionalen Wäh ungs-
onds (IWF) als Signal an die Finanzmä k e, ob
die S aa s inanzen eines Landes poli isch als
nachhal ig beu eil we den.2
Wi eplizie en die DSA de Eu opäischen Kom-
mission mi hil e de Be echnungen on Da as
u. a. (2024) und den mak oökonomischen Da-
en de He bs p ognose 2024. Vie Szena ien
we den un e such :
(1) Anpassungsszena io EU-Kommission:
Dieses Szena io en sp ich de ak u-
ellen P ojek ion de Eu opäischen
Kommission. Wi nehmen dabei an,
dass Deu schland eine In es i ions-
und Re o magenda o leg und ihm so
ein sieben- s a ie jäh ige Anpas-
sungszei aum einge äum wi d. Alle
K i e ien und Sa egua ds des SWP
we den e üll ; die deu sche Neu e -
schuldung bleib hie im on den EU-
Fiskal egeln gese z en Rahmen.
(2) Szena io „Hohe Zinsen & meh
Wachs um“: Dieses Szena io en sp ich
dem o he igen Szena io, nimm abe
eine sei s um du chschni lich 50
Basispunk e höhe e Finanzie ungs-
kos en des S aa es (die dami au dem
Ni eau ös e eichische S aa sanleihen
liegen) und ande e sei s ein daue ha
um 0,5 P ozen punk e höhe es Wi -
scha swachs um an.
(3) Szena io „Hohe Zinsen & wenige
Wachs um“: Dieses Szena io en sp ich
dem o he igen Szena io, e se z
jedoch die Annahme eines höhe en
du ch ein daue ha um 0,5 P ozen -
punk e nied ige es Wi scha s-
wachs um.
(4) Szena io „Meh Ve schuldung, hohe
Zinsen & meh Wachs um“: Dieses
Szena io en sp ich Szena io (2), geh
jedoch on eine übe die EU-Fiskal e-
geln hinausgehenden Ve schuldung
on 60 M d. Eu o jäh lich im Zei aum
2025 bis 2034 aus. Das en sp ich de
Finanzie ung de in Heilmann u. a.
(2024) e mi el en, ü K edi au nahme
in F age kommenden Mode nisie-
ungsbeda e übe zehn Jah e.
Die gewähl en Szena ien besch eiben Si ua io-
nen, in denen un e schiedliche Kombina ionen
on Zinsen und Wachs um bzw. de P imä bi-
lanz – de Di e enz on S aa seinnahmen und
-ausgaben exklusi e Zinszahlungen – die En -
wicklung de Schuldenquo e eiben. Höhe e
Zinsen können e wa beding du ch eine geld-
poli ische S a ung ode eine schlech e e Risi-
kobewe ung on In es o en au e en. Höhe e
Wachs ums a en dagegen können sich aus In-
es i ions- und Re o mmaßnahmen e geben.
Einen du ch S aa snach age beding en An-
s ieg de In la ion, de mi höhe em Wi -
scha swachs um einhe gehen und eine Zins-
anhebung zug unde liegen kann, modellie en
wi nich explizi , hal en ihn abe ü unwah -
scheinlich, wie wi un en e läu e n. Höhe e
Wachs ums a en ließen sich ebenso du ch an-
gebo ssei ige Re o men und p oduk i e Ausga-
ben, die das A bei sk ä eangebo ode die P o-
duk i i ä s eige n, e zielen.
15 on 34
POLICY PAPER
10 Die beiden Kanäle un e s ü zen sich gegensei ig: Ausgaben, die
das P oduk ionspo enzial s eige n, können auch ku z is ig die
Nach age s ü zen. Und Ausgaben, die p imä zu Nach age-
s abilisie ung dienen, können sowohl ku z is ig übe die Mobi-
lisie ung b achliegende P oduk ions ak o en als auch lang is-
ig übe P adabhängigkei en und die posi i en P oduk i i ä s-
e ek e on Vollauslas ung Wachs um und P oduk ionspo enzi-
al s eige n.
schwachem Wachs um he üh end, e ek i zu
ad essie en. Dami eine ein achgese zliche
Schulden egel un e Missach ung de inanziel-
len Nachhal igkei nich dem Willen de Regie-
ungsmeh hei gebeug wi d, is ein wi kungs-
olle Kon oll- und
Rechenscha smechanismus on g oße Be-
deu ung (s. u.).
Spiel aum ü ökonomisch sinn olle Ve -
schuldung scha en
Wi scha swachs um e leich e die Finanzie-
ung de Kos en de S aa s e schuldung und
s ä k somi die inanzielle Nachhal igkei . In
de deu schen Deba e um Finanzpoli ik wa en
die Nachhal igkei s isiken, die sich aus zu nied-
igen Wachs ums a en e geben, lange Zei un-
e belich e . In Teilen de Deba e sind sie es
heu e noch. So wi d o de Schuldens and und
die aus ihm esul ie enden Zins- und Tilgungs-
kos en, die kün igen Gene a ionen au gebü -
de we den, okussie , wäh end de po enziel-
le Nu zen k edi inanzie e S aa sausgaben
e nachlässig bleib .
Eine neue deu sche Schulden egel soll e die
K edi au nahme nich nu in de Höhe – also
quan i a i (s. o.) – sonde n auch au das öko-
nomisch Sinn olle – also quali a i – beg enzen.
Denn eine Vo ausse zung da ü , dass S aa s-
e schuldung Nu zen in Fo m wachsende
Wi scha sleis ung und S eue einnahmen s i -
e , is , dass S aa sschulden p oduk i e Ausga-
ben inanzie en. We den sie s a dessen un-
p oduk i e wende , e wa ü
Ren enzuschüsse, könn en die zu Gegen inan-
zie ung de Zinskos en no wendigen Wachs-
umse ek e ausbleiben.
Dahin e s eh die Einsich , dass Wachs um po-
li ikabhängig is . Das gil eine sei s ü o d-
nungs- und s uk u poli ische Maßnahmen,
abe – und das ehl de deu schen Deba e –
ande e sei s ü die Fiskalpoli ik. Sie kann das
Wi scha swachs um o allem übe zwei Kanä-
le anku beln: (i) mi Ausgaben, die das P oduk-
ionspo enzial s eige n, und, (ii) indem sie in
Zei en de Un e auslas ung Nach age in die
Wi scha pump .10
P oduk i e S aa sausgaben s eige n das P o-
duk ionspo enzial de Wi scha . Sie scha en
zusä zliche P oduk ionskapazi ä en au de An-
gebo ssei e, du ch einen g öße en Kapi al-
s ock, meh A bei sk ä e und eine besse e
P oduk i i ä . So e höhen In es i ionen in
ö en liche S aßen und Schienen ode Ene gie-
ne ze, abe auch die Fö de ung on p i a en
Un e nehmensin es i ionen in mode ne P o-
duk ionsanlagen die wi scha liche Leis ungs-
ähigkei . Genauso so gen iele Ausgaben im
Bildungs- und Gesundhei ssys em da ü , dass
meh Menschen – gu ausgebilde und gesund
– dem A bei sma k zu Ve ügung s ehen. P o-
duk i e Ausgaben legen die G undlage, dass
kün ige Gene a ionen Wohls and e wi scha -
en können. Mi els K edi inanzie ung we den
sie in gene a ionenge ech e A und Weise an
de Finanzie ung dieses Wohls ands be eilig .
Eine au p oduk i e Ausgaben ausge ich e e
Schulden egel s eige so die Ve lässlichkei
und Planba kei de Finanzpoli ik. Da an ehl
es heu e insbesonde e bei ö en lichen In a-
s uk u in es i ionen. Sei dem Haushal su eil
des Bundes e assungsge ich s om No em-
be 2023 mangel es Deu schland an einem
Ve ah en, das meh jäh ige In es i ionen e -
möglich ; das Ge ich o mulie e s enge An-
o de ungen an die Jäh lichkei und Jäh igkei
de Haushal s üh ung, wenngleich nich öllig
kla is , inwiewei diese G undsä ze nich nu
ü die no lagenbeding e, sonde n auch ü die
egulä zulässige Ve schuldung nach de ak u-
ellen Schuldenb emse zu beach en sind. Ge a-
de In es i ionen in S aßen und Schienen abe
sind beispielsweise nich inne halb eines Haus-
hal sjah es du ch üh ba ; genauso be i das
iele klima eundliche Um üs ungsin es i io-
nen in de Indus ie. Dieses P oblem wi d
du ch eine Schulden egel, die Ve schuldungs-
spiel äume ausd ücklich und dami ech ssi-
che ü meh jäh ige In es i ionen scha , ab-
16 on 34
POLICY PAPER
11 Ein eind ückliches Beispiel des He auswachsens aus hohe
S aa s e schuldung sind die USA nach dem zwei en Wel k ieg.
gemilde , weil die Finanzie ung en sp echen-
de P ojek e übe meh e e Jah e e lässliche
gewäh leis e is , ans a dem Risiko wechseln-
de Haushal slagen ausgese z zu sein. De
Bund könn e so zu e lässige als bishe meh -
jäh ige In es i ionsp og amme au legen, die
ü S aa und Wi scha mi el is ig Planba -
kei scha en und zudem e izien e e ausgab
we den können (Belu Manescu 2024).
Fiskalpoli ik ha auße dem eine Keynesianische
Funk ion, indem sie in eine wi scha lichen
Schwächephase ü Vollauslas ung so g (Sigl-
Glöckne e al. 2021). Is die Wi scha un e -
ausgelas e , ehl es ih an Nach age on Kon-
sumen en, Un e nehmen ode dem Ausland.
K edi inanzie e Ausgaben s ä ken in eine
solchen Si ua ion das Wachs um. Maßnahmen
zu S ä kung de Nach age wie Kau an eize ü
bes imm e P oduk e, z. B. Au os, ode T ans e -
zahlungen an p i a e Haushal e und Un e neh-
men, die de en Konsum und In es i ionen s ei-
ge n, so gen da ü , dass meh Menschen
a bei en, Geld e dienen und es wiede ausge-
ben. De S aa ak i ie so die Geld lüsse im
Wi scha sk eislau , so g ü Vollauslas ung
und e hinde , dass die Wi scha daue ha
au einen schlech e en Wachs umsp ad ab-
u sch .
In Ansä zen is diese G undgedanke in Fo m
de Konjunk u komponen e, die die zulässige
K edi au nahme in Abschwüngen e höh , be-
ei s in de de zei igen Schuldenb emse e an-
ke . Die Konjunk u komponen e soll jedoch le-
diglich s aa liche Einnahme e lus e
ausgleichen, die au kommen, wenn die Kon-
junk u schlech e läu als im Du chschni de
Ve gangenhei . Vollauslas ung geh übe die-
ses Konzep hinaus und mein eine Si ua ion, in
de alle e ügba en Kapazi ä en nachhal ig, d.
h. ohne Übe hi zung und In la ion zu be ö -
de n, ausgeschöp sind. Fü die Nachhal igkei
de S aa s inanzen is das en scheidend, denn
Vollauslas ung s eige Löhne und S eue ein-
nahmen und senk T ans e beda e aus dem
S aa shaushal .
Ökonomisch sinn oll is eine Schulden egel
also dann, wenn sie K edi spiel äume ü p o-
duk i e Ausgaben und nach agesei ige Maß-
nahmen zu Siche ung on Vollauslas ung e -
laub . Sie e möglich so s aa liche
Wachs umspoli ik. Wachs um wiede um si-
che nachhal ige S aa s inanzen, weil es Zins-
kos en inanzie ba mach und den S aa aus
au gebau en Schuldens änden „he auswach-
sen“ läss .11 In unse em Vo schlag, die neue
Schulden egel an den eu opäischen SWP anzu-
lehnen, wü de sich das ebenso wide spiegeln.
So wü den die posi i en wi scha lichen E ek-
e on k edi inanzie en S aa sausgaben die
Wachs umsp ognosen in die Fes legung de
De izi g enze ein ließen. Die Ve knüp ung zwi-
schen Wi scha swachs um und inanzielle
Nachhal igkei wä e so in de Schulden egel e-
lek ie – e was, das die de zei ige Schulden-
b emse igno ie .
S aa liche Handlungs ähigkei in de K ise
gewäh leis en
Die neue Schulden egel muss siche s ellen,
dass de S aa in jedwede K isensi ua ion i-
nanziell handlungs ähig is . Au den e s en
Blick ha sich die ak uelle Schuldenb emse da-
bei bewäh . Die Konjunk u komponen e e -
laub es de Poli ik zumindes in mode a em
Um ang, in Wi scha sk isen die Nach age zu
s abilisie en. Da übe hinaus sieh die No la-
genklausel o , dass de S aa bei Na u ka a-
s ophen und in auße gewöhnlichen No si ua-
ionen, die sich de s aa lichen Kon olle
en ziehen und e hebliche inanzielle Beein-
äch igungen mi sich b ingen, Schulden im
no wendigen Um ang au nehmen da . Wäh-
end de Co ona-Pandemie und de Ene giek i-
se in olge des Uk aine-K iegs konn e de deu -
sche S aa so Wi scha shil en und
Ene giep eisb emsen inanzie en.
Spä es ens sei dem Haushal su eil des Bun-
des e assungsge ich s om No embe 2023
abe is kla , dass die de zei ige No lagenklau-
sel eine Au o isie ungslücke scha . Das Ge-
ich s ell e in seinem U eil es , dass de Ge-
se zgebe den Ve anlassungszusammenhang
17 on 34
POLICY PAPER
Rech liche Umse zung des Re o m o schlags
zwischen No si ua ion und k edi inanzie en
Reak ionsmaßnahmen hin eichend da legen
muss. Diese Da legungslas sei umso g öße , je
länge die No si ua ion andaue e und je wei e
Maßnahmen zu K isenbewäl igung zei lich
om Beginn de No lage en e n seien (Bun-
des e assungsge ich 2023). Ande s o mu-
lie : Je länge eine No si ua ion o bes eh ,
des o schwie ige wi d de Nachweis, dass ein
solche Ve anlassungszusammenhang zu
s aa lichen K edi au nahme bes eh und die
s aa liche Kon olle ehl . Diese nu schwe
g ei ba en Da legungslas en e schwe en die
Einschä zung, ob bzw. bis zu welche Höhe de
S aa in eine konk e en K isensi ua ion au
s aa liche Ve schuldung zu ückg ei en da .
Um ech lichen Risiken zu en gehen, wi d in
de P axis dahe on eine ökonomisch sinn-
ollen K edi au nahme en wede gänzlich ode
wenigs ens pa iell abgesehen – was sich ak u-
ell un e ande em in einigen Lände n zeig . In
de Konsequenz üh das zu Einschni en bei
sons igen S aa saus- und au gaben, um ad-
äqua au aku e K isensi ua ionen eagie en zu
können.
Das Beispiel des Uk aine-K iegs soll dieses P o-
blem e deu lichen. Es s ell sich die F age, in-
wiewei dynamische Ve ände ungen des K ie-
ges sich de s aa lichen Kon olle en ziehen.
De K ieg wäh mi le weile sei d ei Jah en
und sein Ve lau häng unbes ei ba on poli i-
schen En scheidungen, die auch on NATO-
S aa en wie Deu schland beein luss we den,
ab. Dennoch s ell e ü sich genommen eine
No lage im Sinne eine auße gewöhnlichen po-
li ischen, mili ä ischen und inanziellen He aus-
o de ung Deu schlands da . Gleichwohl is es
nach dem U eil des Bundes e assungsge-
ich s e assungs ech lich hoch ums i en, ob
bzw. inwiewei es in diese Si ua ion möglich
is , die inanzielle Un e s ü zung de Uk aine
un e Rückg i au die No lagenklausel de
Schuldenb emse zu inanzie en.
De S aa muss jedoch in jede K isensi ua ion
eindeu ig au o isie sein, Maßnahmen zu ih e
Bewäl igung zu inanzie en. Rech liche Unwäg-
ba kei en müssen ge ade in diesen Fällen mög-
lichs e mieden we den, um eine e ek i e und
zei nahe K isenbewäl igung zu e möglichen.
Die neue Schulden egel soll e o diesem Hin-
e g und an zwei S ellsch auben e ände
we den. E s ens soll en K edi spiel äume zu
Abweh eine konjunk u ellen Un e auslas ung
sich s ä ke am Ziel de Vollauslas ung o ien ie-
en, wie wi oben aus üh en. Zwei ens b auch
die Regel eine bedingungsä me e Klausel ü
auße gewöhnliche Si ua ionen. So soll e es un-
e s ik en Bedingungen und Besch änkungen
möglich sein, die Mi el be ei zus ellen, die e -
o de lich sind, um empo ä e, abe au g und
ih e Signi ikanz und D inglichkei einschnei-
dende und somi auße gewöhnliche Ve ände-
ungen zu bewäl igen, z. B. auch im Be eich de
Ve eidigung ode de Deka bonisie ung de
Wi scha . De An eiz zum Missb auch diese
Regel kann ande wei ig eingedämm we den, z.
B., indem en sp echende Tilgungs e p lich un-
gen da ü so gen, dass Ve schuldung zu Be-
wäl igung auße gewöhnliche Si ua ionen ei-
nen P eis ha – nämlich kün ige
Einsch änkungen im Haushal – ode du ch be-
sonde e Meh hei san o de nisse.
4.
Im Folgenden e läu e n wi , wie de Re o m o -
schlag ü die Schulden egel des Bundes (A i-
kel 115 GG) und de Lände (A ikel 109 GG)
ech lich umgese z we den könn e.
Die Schulden egel des Bundes
Wi schlagende olgende Ände ung des A ikels
115 GG und en sp echende ein achgese zliche
Aus üh ungsbes immungen o .
18 on 34
POLICY PAPER
A ikel 115 GG
Sei dem 01.08.2009 gel ende Fassung:*
(1) 1 Die Au nahme on K edi en sowie die Übe nahme on
Bü gscha en, Ga an ien ode sons igen
Gewäh leis ungen, die zu Ausgaben in kün igen
Rechnungsjah en üh en können, bedü en eine de
Höhe nach bes imm en ode bes immba en
E mäch igung du ch Bundesgese z.
(2) 1 Einnahmen und Ausgaben sind g undsä zlich ohne
Einnahmen aus K edi en auszugleichen. 2 Diesem
G undsa z is en sp ochen, wenn die Einnahmen aus
K edi en 0,35 om Hunde im Ve häl nis zum
nominalen B u oinlandsp oduk nich übe sch ei en. 3
Zusä zlich sind bei eine on de No mallage
abweichenden konjunk u ellen En wicklung die
Auswi kungen au den Haushal im Au - und
Abschwung symme isch zu be ücksich igen. 4
Abweichungen de a sächlichen K edi au nahme on
de nach den Sä zen 1 bis 3 zulässigen
K edi obe g enze we den au einem Kon ollkon o
e ass ; Belas ungen, die den Schwellenwe on 1,5
om Hunde im Ve häl nis zum nominalen
B u oinlandsp oduk übe sch ei en, sind
konjunk u ge ech zu ückzu üh en. 5 Nähe es,
insbesonde e die Be einigung de Einnahmen und
Ausgaben um inanzielle T ansak ionen und das
Ve ah en zu Be echnung de Obe g enze de
jäh lichen Ne ok edi au nahme un e
Be ücksich igung de konjunk u ellen En wicklung au
de G undlage eines
Konjunk u be einigungs e ah ens sowie die Kon olle
und den Ausgleich on Abweichungen de
a sächlichen K edi au nahme on de Regelg enze,
egel ein Bundesgese z. ⁶ Im Falle on
Na u ka as ophen ode auße gewöhnlichen
No si ua ionen, die sich de Kon olle des S aa es
en ziehen und die s aa liche Finanzlage e heblich
beein äch igen, können diese K edi obe g enzen au
G und eines Beschlusses de Meh hei de Mi gliede
des Bundes ages übe sch i en we den. 7 De
Beschluss is mi einem Tilgungsplan zu e binden. 8
Die Rück üh ung de nach Sa z 6 au genommenen
K edi e ha binnen eines angemessenen Zei aumes zu
e olgen.
Re o m o schlag:
(1) 1 Die Au nahme on K edi en sowie die Übe nahme on
Bü gscha en, Ga an ien ode sons igen
Gewäh leis ungen, die zu Ausgaben in kün igen
Rechnungsjah en üh en können, bedü en eine de
Höhe nach bes imm en ode bes immba en
E mäch igung du ch Bundesgese z.
(2) 1 De Gese zgebe is zu Siche ung de Nachhal igkei
de Bundes inanzen e p lich e . 2 E bes imm du ch
Bundesgese z zu Beginn eine Legisla u pe iode
Regeln ü die Haushal spoli ik, die die E üllung de
Bes immungen des Sa zes 1 gewäh leis en und
egelmäßig unabhängig du ch [eine unabhängige
Ins i u ion] übe p ü we den.
(3) 1 Einnahmen und Ausgaben sind g undsä zlich und,
so e n sich aus den nach olgenden Regelungen nich s
ande es e gib , ohne Einnahmen aus K edi en
auszugleichen. 2 Diesem G undsa z is en sp ochen,
wenn die Einnahmen aus K edi en die Summe de im
Haushal splan e anschlag en p oduk i en Ausgaben
nich übe sch ei en; die gesam wi scha lichen E ek e
diese Ausgaben un e liegen de unabhängigen
Übe p ü ung nach Absa z 2 Sa z 2. 3 Ausnahmen sind
nu zulässig zu Deckung auße gewöhnliche Beda e
au G und eines Beschlusses de Meh hei de
Mi gliede des Bundes ages; ein solche
Ausnahmebeschluss is mi einem Tilgungsplan zu
e binden. 4 Die nach Sa z 3 au genommenen K edi e
sind in einem angemessenen Zei aum
zu ückzu üh en.
Re o m o schlag ü A ikel 115 GG und das A ikel-115-Gese z
Aus üh ungsgese z (G115)
• Spezi ika ion eine Regel ü die Haushal spoli ik in Anlehnung an die EU-Fiskal egeln ( ü die Legisla u pe iode 2025-
2029: maximales Budge de izi ü Bund, Lände und Kommunen on 1,8 P ozen des BIP)
• Bes immungen zu Einbindung de Regel und ih e Übe p ü ung in den Haushal sp ozess
• De ini ion p oduk i e Ausgaben, auße gewöhnliche Beda e und angemessene Tilgungs e p lich ungen
Tabelle 1: Re o m o schlag ü A ikel 115 GG und das A ikel-115-Gese z; Quelle: eigene Da s ellung
* S eichungen zeigen an, welche Teile des de zei gel enden Gese zes ex es du ch den Re o m o schlag e se z wü den.
19 on 34
POLICY PAPER
12 Al e na i könn e de Gese zgebe bei de Regelauswahl au
die Vo schläge des Sach e s ändigen a es, de Bundesbank
ode einige Fo schungsins i u e zu ückg ei en (s. o.). Dann
müss e abe wei e hin eine Kong uenz mi den eu opäischen
Regeln siche ges ell we den.
1. Nach Absa z 1 wi d olgende Absa z 2
einge üg : „De Gese zgebe is zu Siche-
ung de Nachhal igkei de Bundes i-
nanzen e p lich e . […]“
Beg ündung. Absa z 2 Sa z 1 uß au
de e s en Lei linie unse es Re o m o -
schlags, nach de das G undgese z die
Siche ung de Nachhal igkei de
Bundes inanzen zu obe s en Maxime
de Haushal spoli ik e heben soll e. Sie
is in de Fo mulie ung on A ikel 115
GG allen ande en Bes immungen
o anges ell und ihnen ech lich übe -
geo dne . Ve schuldungsspiel äume
bes ehen g undsä zlich also nu
inso e n, dass sie die inanzielle Nach-
hal igkei nich ge äh den.
„[…] E bes imm du ch Bundesgese z zu
Beginn eine Legisla u pe iode Regeln ü
die Haushal spoli ik, die die E üllung de
Bes immungen des Sa zes 1 un e Be ück-
sich igung de Vo gaben des Absa zes 3
gewäh leis en […]“
Beg ündung. De e s e Teil on Absa z
2 Sa z 2 o mulie den Au ag an
jeden neugewähl en Gese zgebe , sich
selbs eine ein achgese zliche haus-
hal spoli ische Regel zu geben. Dami
weich unse Re o m o schlag om
Ansa z de heu igen Schuldenb emse
ab, die im G undgese z ein nume i-
sches Limi ü das s uk u elle De izi
es leg . Unse Vo schlag olg dagegen
dem G undsa z, dass das G undgese z
de O is , an dem die poli ische
O dnung de inie wi d, wäh end die
spezi ische Ausges al ung diese
O dnung Au gabe des Gese zgebe s
und Gegens and des demok a ischen
We bewe bs is . Im Fall de Finanzpo-
li ik is diese Au eilung schon allein
deshalb demok a ie heo e isch
gebo en, weil kün ige poli ische Meh -
hei en nu dann ih e legi imen
En scheidungs ech e wah nehmen
können, wenn sie auch die da ü
no wendige inanzpoli ische En schei-
dungshohei besi zen. Das scha eine
hohe Beg ündungslas ü eine spezi-
ische e assungs ech liche
Einsch änkung de Haushal spoli ik.
Die Vo gabe zwing jede neue Regie-
ung, ih e poli ischen Vo haben und
de en inanzpoli ischen Folgen un e
dem Aspek de inanziellen Nachhal-
igkei zu übe p ü en. De Schlüssel zu
Siche ung nachhal ige S aa s inanzen
is , wie oben besch ieben, eine
gesunde Abwägung zwischen Zins-
kos en und Wachs um. Ände n sich
diese mak oökonomischen Rahmen-
bedingungen, soll e auch die au inan-
zielle Nachhal igkei abzielende Schul-
den egel angepass we den. Die
Kopplung diese Übe p ü ung mi dem
An ang neue Legisla u pe ioden
e laub eine Ve knüp ung de Abwä-
gungen mi dem demok a isch-poli i-
schen P ozess.
Aus diesem G und soll e die echnische
Konk e isie ung de Schulden egel au
de Ebene eines Bundesgese zes
e olgen. Das en sp ich wei e hin den
eu opa ech lichen Vo gaben zu
Ve anke ung ech s e bindliche
Fiskal egeln, die keinen Ve assungs-
ang ü nume ische Ve schuldungs-
g enzen o de n (A ikel 5 Rich linie
2011/85/EU).
Konk e e Ausges al ungsop ionen ü
die ein achgese zliche Ebene haben wi
oben skizzie . Wi schlagen o , die im
Aus üh ungsgese z es zulegende
Haushal s egel aus den EU-Fiskal e-
geln abzulei en. Das wü de ü die
kommende Legisla u pe iode ein
maximal zulässiges gesam s aa liches
Budge de izi on ca. 1,8 P ozen des
BIP ü den Gesam s aa bedeu en,
welches als Haushal s egel ein achge-
se zlich e anke we den soll e – und
somi nach deu schem Rech e bind-
lich und einklagba wi d.12
20 on 34
POLICY PAPER
Unse Vo schlag is in Eu opa nich
neua ig; e ähnel de Ausges al ung
de niede ländischen Fiskal egeln. Die
Niede lande – ih e sei s ein Land, das
ü nachhal ige S aa s inanzen und
eine nied ige Schuldenquo e bekann
is – haben gese zlich e anke e P inzi-
pien ü Fiskalpoli ik, die mi den eu o-
päischen Regeln übe eins immen.
Diese P inzipien sind dabei nich in de
Ve assung, sonde n nu ein achge-
se zlich es gehal en (We HOF). Die
konk e e Schulden egel wi d zu Beginn
eine Legisla u pe iode du ch die neue
Regie ung in eine In o ma ion an das
Pa lamen bekann gegeben (S a -
no a), un e s ü z du ch mak oökono-
mische P ojek ionen de niede ländi-
schen unabhängigen Fiskalins i u ion
(s. u.). T o z de ehe weichen gese zli-
chen Ve anke ung zeichnen sich die
niede ländischen Regeln du ch Konsis-
enz und Pe manenz aus; ie g ei ende
Ve ände ungen kommen nich o .
Unse Vo schlag eine Fes legung de
iskalpoli ischen P inzipien im G und-
gese z und ih e spezi ischen Ausge-
s al ung au ein achgese zliche Ebene
scha demgegenübe eine s ä ke e
ech liche Bindungsk a .
„[…] und egelmäßig unabhängig du ch
[eine unabhängige Ins i u ion] übe p ü
we den.“
Beg ündung. Ein po enzielle Einwand
gegen eine ein achgese zliche Ausge-
s al ung de Schulden egel könn e
lau en, dass die Regel in angespann en
Haushal slagen abhängig om poli i-
schen Willen des Gese zgebe s au ge-
weich ode ga ausgehebel we den
könn e. Zwa da man anzwei eln,
dass es diesen Au oma ismus zwischen
de Kassenlage und dem Umgang mi
de Schulden egel gib . Imme hin is
die Folge eine ausu e nden Fiskalpo-
li ik In la ion – und nich e s de
Wahle olg Donald T umps in den USA
zeig , dass Regie ungen, die au eine
Wiede wahl ho en, sich ku z is ige
Poli ik zum P eis hohe In la ion poli-
isch nich leis en können. Ebenso ha
sich in den Niede landen gezeig , dass
es ehe die poli ische Kul u und ein
lage übe g ei ende Konsens bezüg-
lich ökonomisch sinn olle S aa s i-
nanzen sind, die die inanzpoli ische
Nachhal igkei agen, nich eine
besonde s scha e (Ve assungs-)Ge-
se zgebung. Alle dings is das Anliegen,
Fiskalpoli ik ob ih e Wi kmäch igkei
nachhal ig egelgebunden und
möglichs e idenzbasie auszuge-
s al en, sinn oll.
Die Regelgebundenhei wi d dahe im
le z en Teil on Absa z 2 Sa z 2
ges ä k , indem e eine unabhängige
Übe p ü ung de Regel und ih e
Einhal ung o sch eib . Dami wü de
das G undgese z die gleichlau enden
Bes immungen au eu opäische
Ebene übe nehmen (A ikel 6 Rich linie
2011/85/EU). An die is Deu schland
zwa schon heu e gebunden. Die unab-
hängige haushal spoli ische Übe wa-
chung wi d dabei om wissenscha li-
chen Bei a des S abili ä s a s, de sich
wiede um aus dem Bundes- und den
Landes inanzminis e n zusammen-
se z , wah genommen. Bishe inde
die A bei des Bei a s jedoch un e
mäßige ö en liche Au me ksamkei
und du ch die poli ische Bese zung des
S abili ä s a s nu mi elba unab-
hängig s a .
Unse Vo schlag sieh dagegen o , die
P lich des Gese zgebe s zu ö en li-
chen Rech e igung seine Finanzpo-
li ik deu lich au zuwe en. Eine unab-
hängige Ins i u ion soll e die ein achge-
se zlich e lassene Haushal s egel au
ih e Eignung sowie Einhal ung hin
übe p ü en und bewe en, ob sie dem
g undgese zlichen Gebo de Siche-
ung de inanziellen Nachhal igkei
ge ech wi d. Dazu is eine Schä zung
de mak oökonomischen Implika i-
onen de Finanzpoli ik ü Schulden-
s and, Zinsen und Wachs um
no wendig. Die E gebnisse de Übe -
p ü ung haben zwa keine ech s e -
21 on 34
POLICY PAPER
bindlichen Konsequenzen ü den
Gese zgebe , sonde n eine be a ende
Funk ion. Abe sie soll en ö en lich-
kei swi ksam im Rahmen des Haus-
hal sp ozesses o ges ell we den. Das
e se z die Regie ung in die Lage, ih e
Finanzpoli ik ö en lich e e en,
e eidigen und e an wo en zu
müssen. Unse Vo schlag s ä k dami
die Rolle on Rechenscha sp lich en in
de Haushal spoli ik, welche das
Bundes e assungsge ich be ei s
1989 be on e. Die demok a ische Legi-
ima ion de Haushal spoli ik wi d
dagegen nich beein äch ig , weil die
inale En scheidungshohei in den
Händen des Gese zgebe s lieg .
Ve schiedene Ins i u ionen kommen
ü die unabhängige Übe p ü ung in
F age. Um die Wi ksamkei on Absa z
2 Sa z 2 zu gewäh leis en, muss siche -
ges ell sein, dass die Poli ik sich nich
selbs kon ollie ode unmi elba en
Ein luss au die Kon olle ausüb . Man
könn e beispielsweise einen neuen
Haushal s a scha en, de on
Bundes ag und Bundes a ü einen
übe eine Legisla u pe iode hinausge-
henden Zei aum eingese z wi d,
sodass ob un e schiedliche poli ische
Meh hei en in Bund und Lände n
Übe pa eilichkei gegeben is . Eine
Al e na i e bes eh in de Umges al-
ung des S abili ä s a es, de in seine
A bei und Bese zung s ä ke on den
e an wo lichen Finanzminis e n
loszulösen is . Unabhängig on de
konk e en Ausges al ung e üg
Deu schland be ei s übe ein b ei es
Spek um unabhängige wissenscha -
liche Ein ich ungen, die – analog zu
Rolle de Gemeinscha sdiagnose in
den gesam wi scha lichen P ojek i-
onen de Bundes egie ung – eine
g undgese zlich au gewe e e, be a-
ende Rolle in de haushal spoli ischen
Übe wachung übe nehmen könn en.
Eine unabhängige Übe p ü ung de
Haushal spoli ik ha in Deu schland
zwa kaum T adi ion, wi d in ande en
Lände n abe be ei s e olg eich p ak i-
zie . Im Ve einig en König eich
beispielsweise is da ü das O ice o
Budge Responsibili y (OBR) zus ändig.
In seinem halbjäh lichen Economic and
Fiscal Ou look analysie und p ognos-
izie das OBR die gesam wi scha -
liche En wicklung, Poli ikmaßnahmen
de Regie ung und de en mak oökono-
mische und iskalische Auswi kungen.
Auch die Einhal ung de Fiskal egeln
de Regie ung wi d da in e aluie
(O ice o Budge Responsibili y 2024).
Ein ähnliche Ansa z wi d mi dem zwa
dem Wi scha sminis e ium un e -
s ell en, in seine A bei jedoch unab-
hängigen Cen aal Planbu eau (CPB) in
den Niede landen e olg , dessen
Analysen pe Gese z die G undlage ü
die Haushal splanung de niede ländi-
schen Regie ung da s ellen (Cen aal
Planbu eau o. J.). In den USA is das
Cong essional Budge O ice (CBO) ein
analoges Beispiel (Cong essional
Budge O ice o. J.).
2. De bishe ige Absa z 2 wi d Absa z 3.
3. Absa z 3 wi d wie olg ge ass :
„Einnahmen und Ausgaben sind g und-
sä zlich und, so e n sich aus den nach ol-
genden Regelungen nich s ande es e gib ,
ohne Einnahmen aus K edi en auszuglei-
chen. […]“
Beg ündung. Absa z 3 Sa z 1 o mu-
lie wie im S a us quo den G undsa z
eines ausgeglichenen Haushal s,
ges eh abe die Gewäh ung on
Ausnahme a bes änden zu, die im
Folgenden e läu e we den.
„[…] Diesem G undsa z is en sp ochen,
wenn die Einnahmen aus K edi en die
Summe de im Haushal splan e an-
schlag en p oduk i en Ausgaben nich
übe sch ei en; […]“
Beg ündung. De in Absa z 3 Sa z 2
o mulie e Ausnahme a bes and ü
p oduk i e Ausgaben spiegel unse en
Ansa z wide , ökonomisch sinn olle
Ve schuldung zu e möglichen. E
e gänz die quan i a i e Beg enzung
de Ve schuldung nach Absa z 2 du ch
22 on 34
POLICY PAPER
ein quali a i es K i e ium. Ökonomisch
sinn oll is Ve schuldung dann, wenn
sie aus eichendes Wachs um scha ;
denn Wachs um und mi ihm s eigende
S eue einnahmen e se zen den S aa
in die Lage, die Zinskos en de
Ve schuldung zu inanzie en, Schul-
dens ände ela i zu Wi scha sleis-
ung zu senken und so die inanzielle
Nachhal igkei siche zus ellen.
Unse Vo schlag de K edi au nahme
ü p oduk i e Ausgaben e meide
dabei ande s als eine klassische
goldene Regel bewuss den Beg i de
In es i ionen. Die Un e scheidung
zwischen in es i en und konsum i en
Ausgaben en s amm eine buchhal e-
ischen Logik; Ausgaben sind dann
in es i , wenn sie einen bilanziellen
Ve mögenswe scha en, e wa neue
Schulgebäude ode S aßen. Dabei is
une heblich, ob diese Ve mögenswe
eine posi i e Wi kung au die wi -
scha liche Leis ungs ähigkei ha . So
inden sich in den Bundeshaushal s-
plänen imme wiede Ausgaben, die im
Sinne de Volkswi scha lichen
Gesam echnung (VGR) ode de
Finanzs a is ik zwa In es i ionen
da s ellen, abe keine p oduk i e
Wi kung en al en, beispielsweise de
Au bau des Gene a ionenkapi als ü
die Ren e ode Da lehen an die
Bundesagen u ü A bei (Deu sche
Bundesbank 2011; Bundesminis e ium
de Finanzen 2024). Auße dem wü de
die Ve wendung des In es i ionsbe-
g i s – insbesonde e ü Ne oin es i i-
onen – eine bilanzielle E assung on
Ve mögen und Absch eibungen des
Abbildung 4: Beispiel P oduk i e s. In es i e S aa sausgaben; Quelle: eigene Da s ellung
Tabelle 2: Beispiele ü p oduk i e Ausgaben; Quelle: eigene Da s ellung
p oduk i Nich unbeding p oduk i
in es i
●Ne oin es i ionen in S aßen und Schienen
●Zuschüsse ü p i a e In es i ionen in zusä z-
liche P oduk ionsanlagen
●E we b on Ak ien zum Au bau des
Gene a ionenkapi als*
●Da lehen an die Bundesagen u ü A bei
konsum i
●Vo inanzie ung on S eue e o men, die das
A bei sangebo daue ha e höhen
●Pe sonalausgaben im Bildungswesen (bis sie
aus da aus esul ie enden S eue meh ein-
nahmen inanzie we den können)
●Zuschüsse zu Ren en e siche ung
●Pe sonalausgaben ü Siche hei sbehö den
*Diese T ansak ion kann ü den Bund zwa eine Rendi e bedeu en, wi k abe im olkswi scha lichen Sinne nich p oduk i , d.h. sie
s eige nich die wi scha liche Leis ungs ähigkei .
23 on 34
POLICY PAPER
S aa es im Sinne de doppischen Haus-
hal s üh ung e o de n. Die Anwen-
dung de Doppik au den Bundeshaus-
hal mag aus ande en G ünden
sinn oll sein, ü die inanzielle Nach-
hal igkei jedoch is sie une heblich.
Eine Schulden egel, die die Nachhal ig-
kei de S aa s inanzen siche s ellen
soll, muss sich s a dessen an p oduk-
i en E ek en de Finanzpoli ik o ien-
ie en. Diese Logik olgend schlagen
auch de Sach e s ändigen a (2024c)
und das ZEW (Bohne e al. 2024) eine
Fokussie ung au zukun so ien ie e
Ausgaben o ; und das Bundes e as-
sungsge ich be on e be ei s 2007 den
zukun sbegüns igenden Cha ak e
manche S aa sausgaben.
De Beg i de p oduk i en Ausgaben
is dagegen an ebenjene Zukun so i-
en ie ung geknüp . E is in de Volks-
wi scha sleh e e ablie und soll e
sowohl in de Beg ündung de G und-
gese zände ung als auch im Aus üh-
ungsgese z zu A ikel 115 GG de inie
we den als Ausgaben, die das P oduk i-
onspo enzial daue ha und signi ikan
auswei en. P oduk i e Ausgaben
können dabei übe P oduk i i ä ss ei-
ge ungen ode den Ausbau gesam -
wi scha liche P oduk ionskapazi-
ä en in Kapi als ock und A bei sma k
wi ken. So e n sie Wachs umse ek e
bewi ken, die übe das Maß on
Absch eibungen hinausgehen, quali i-
zie en sie sich ü eine Finanzie ung mi
K edi en.
Beispiele ü p oduk i e Ausgaben sind
eine sei s iele klassische ö en liche
In es i ionen in die In as uk u (z. B.
S aßen, Schienenwege, Schulen, K an-
kenhäuse , Ene giene ze e c.), ande e -
sei s abe auch einige als konsum i
quali izie e Ausgaben in Bildung,
Fo schung und En wicklung.
Eine Schulden egel, die Ve schuldungs-
spiel äume ü p oduk i e Ausgaben
scha , knüp di ek an posi i e
Wachs umse ek e – und somi an ein
zen ales K i e ium ü inanzielle
Nachhal igkei – an. Diese E ek e
lassen sich quan i a i e aluie en; und
diese E alua ion soll e Teil des Haus-
hal sp ozesses we den. Dami wä e ein
e s e Sch i in Rich ung eine
wi kungso ien ie en Haushal spoli ik
ge an, wie wi im Folgenden e läu e n.
„[…] die gesam wi scha lichen E ek e
diese Ausgaben un e liegen de unab-
hängigen Übe p ü ung nach Absa z 2
Sa z 2. […]“
Beg ündung. Dami K edi spiel äume
a sächlich ü p oduk i e Zwecke
genu z we den, b auch es eine e ek-
i e Go e nance-S uk u . De zwei e
Teil on Absa z 3 Sa z 2 scha eine
solche, indem e die Schä zung de
gesam wi scha lichen E ek e on
p oduk i en Ausgabeplänen de
be ei s e wähn en unabhängigen
Übe p ü ung un e wi .13 Diese Übe -
p ü ung e aluie , wie g oß die zu
e wa enden Wachs umsimpulse sind
und ob sie zusä zliche, d. h., übe
Absch eibungen hinausgehende, Kapa-
zi ä en in Kapi als ock und A bei s-
ma k ode eine P oduk i i ä ss eige-
ung bewi ken. Diese Übe p ü ung is
ü den Gese zgebe zwa ehe
be a end als mi ech lichen Konse-
quenzen e bunden. Wenn sie abe
klug in den Haushal sp ozess einge-
bunden wi d, scha sie eine ö en -
liche Rechenscha sp lich und mach
die quali a i e Beg enzung de
Ve schuldung wi ksam.
13 Einen ähnlichen Vo schlag un e b ei e e im Dezembe 2023
auch de Wissenscha liche Bei a beim Bundesminis e ium ü
Wi scha und Klimaschu z.
24 on 34
POLICY PAPER
Abbildung 5: Eine neue Schulden egel im Haushal sp ozess; Quelle: eigene Da s ellung
Das könn e wie olg ges al e und
soll e im Aus üh ungsgese z zu A ikel
115 GG ge egel we den: Zunächs
wü de die Bundes egie ung mi ih em
Regie ungsen wu zum Haushal
einen objek bezogenen K edi inanzie-
ungsplan o legen, indem sie alle
p oduk i en Ausgaben au lis e , die sie
mi K edi en inanzie en möch e, und
die gesam wi scha lichen Wi kungen
ih es Plans quan i izie . Im selben Zug
könn e sie da legen, inwiewei sie die
selbs gese z e Haushal s egel nach
Absa z 2 e üll . Beides – die Einhal ung
de Regel wie die p oduk i en E ek e
de Ausgabenpläne – wü den im
nächs en Sch i on eine unabhän-
gigen Ins i u ion e aluie . Die Schä -
zungen on Bundes egie ung und
unabhängige Ins i u ion müssen
e ö en lich we den, um de Ö en -
lichkei eine un o eingenommene
Bewe ung de Regie ungspläne zu
e möglichen. Weichen die Schä zungen
de Bundes egie ung on denen de
unabhängigen Expe en ab, ha das
zwa keine unmi elba en ech lichen
Folgen, doch wi d sie sich da ü ö en -
lich e an wo en müssen. Sie ha also
gleich mi de Vo lage des Regie ungs-
en wu s den An eiz, eine plausible
Einschä zung o zunehmen. Die quan-
i a i e Übe p ü ung des Haushal s-
plans müss e je nach Ve lau de pa la-
men a ischen Haushal s e hand-
lungen ak ualisie we den, be o de
inale Haushal splan e abschiede
wi d. Abschließend s eh de Opposi-
ion, insbesonde e im Falle signi ikan
di e gie ende Schä zungen on Regie-
ung und unabhängige Ins i u ion,
nach wie o die Möglichkei de Klage
o en.
Unse Vo schlag s ä k nich nu die
Rechenscha splich des Gese zgebe s
in de Haushal spoli ik – welche du ch
die ak uelle Schuldenb emse obsole
wi d – sonde n auch die Wi kungso i-
en ie ung de Finanzpoli ik. Bislang
spiel die F age, welche poli ischen
ode ökonomischen Ziele mi einzelnen
Ausgabeka ego ien e olg we den
und ob das geling , in de Haushal s-
üh ung quasi keine Rolle. In unse em
Vo schlag jedoch müss e die gesam -
wi scha liche Sinnha igkei on
k edi inanzie en, p oduk i en
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Chaussees aße 111, 10115 Be lin
www.deze na zukun .o g
Ve e ungsbe ech ig e Vo s and:
D . Maximilian K ahé
Vo s and:
D . Maximilian K ahé, Janek S ei z, D . Maximilian Paleschke
Ve eins egis e des Am sge ich s Cha lo enbu g
Ve eins egis e numme 36980 B
Inhal lich Ve an wo liche nach §18 Ms V: D . Maximilian K ahé
He ausgebe :
D . Maximilian K ahé, Be lin
E-Mail: [email p o ec ed]
Design:
Bu ak Ko kmaz
Diese A bei on Deze na Zukun is lizensie un e de CC BY-NC 4.0 .
Die Inhal e können mi kla e Kennzeichnung de Quelle und, so e n angegeben,
un e Angabe des Au o s bzw. de Au o in e wende we den.
Das Deze na Zukun is eine übe pa eiliche Ve einigung,
die Geld-, Finanz- und Wi scha spoli ik e s ändlich, kohä en
und ele an e klä en und neu denken will. Dabei lei en uns
unse e Ke nwe e:
Demok a ie, Menschenwü de und b ei e eil e Wohls and.
www.deze na zukun .o g
@Deze na Z
