Configurações institucionais e instrumentos de políticas públicas: Uma análise da política nacional de economia solidária no Brasil (2003-2016)

Pa eo, Felipe Vella; Sil a, Sand o Pe ei a
Wo king Pape
Con igu ações ins i ucionais e ins umen os de polí icas
públicas: Uma análise da polí ica nacional de economia
solidá ia no B asil (2003-2016)
Tex o pa a Discussão, No. 3135
P o ided in Coope a ion wi h:
Ins i u e o Applied Economic Resea ch (ipea), B asília
Sugges ed Ci a ion: Pa eo, Felipe Vella; Sil a, Sand o Pe ei a (2025) : Con igu ações ins i ucionais e
ins umen os de polí icas públicas: Uma análise da polí ica nacional de economia solidá ia no B asil
(2003-2016), Tex o pa a Discussão, No. 3135, Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA),
B asília,
h ps://doi.o g/10.38116/ d3135-po
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3135
CONFIGURAÇÕES INSTITUCIONAIS
E INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS
PÚBLICAS: UMA ANÁLISE DA
POLÍTICA NACIONAL
DE ECONOMIA SOLIDÁRIA
NO BRASIL (2003-2016)
FELIPE VELLA PATEOFELIPE VELLA PATEO
SANDRO PEREIRA SILVASANDRO PEREIRA SILVA
3135
B asília, julho de 2025
CONFIGURAÇÕES INSTITUCIONAIS
E INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS
PÚBLICAS: UMA ANÁLISE DA POLÍTICA
NACIONAL DE ECONOMIA SOLIDÁRIA
NO BRASIL (2003-2016)
FELIPE VELLA PATEO1
SANDRO PEREIRA SILVA2
1. Técnico de planejamen o e pesquisa na Di e o ia de Es udos e Polí icas Sociais do Ins-
i u o de Pesquisa Econômica Aplicada (Disoc/Ipea). E-mail: [email p o ec ed].b .
2. Técnico de planejamen o e pesquisa na Disoc/Ipea e di e o de ges ão de undos na
Sec e a ia de P o eção ao T abalhado do Minis é io do T abalho e Emp ego (SPT/MTE).
E-mail: sand o.pe ei [email p o ec ed].b .
Go e no Fede al
Minis é io do Planejamen o e O çamen o
Minis a Simone Nassa Tebe
Fundação pública inculada ao Minis é io do
Planejamen o e O çamen o, o Ipea o nece supo e
écnico e ins i ucional às ações go e namen ais –
possibili ando a o mulação de inúme as polí icas
públicas e p og amas de desen ol imen o b asilei-
os – e disponibiliza, pa a a sociedade, pesquisas
e es udos ealizados po seus écnicos.
P esiden a
LUCIANA MENDES SANTOS SERVO
Di e o de Desen ol imen o Ins i ucional
FERNANDO GAIGER SILVEIRA
Di e o a de Es udos e Polí icas do Es ado,
das Ins i uições e da Democ acia
LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO
Di e o de Es udos e Polí icas Mac oeconômicas
CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO
Di e o de Es udos e Polí icas Regionais,
U banas e Ambien ais
ARISTIDES MONTEIRO NETO
Di e o de Es udos e Polí icas Se o iais, de Ino ação,
Regulação e In aes u u a (subs i u o)
PEDRO CARVALHO DE MIRANDA
Di e o a de Es udos e Polí icas Sociais
LETÍCIA BARTHOLO DE OLIVEIRA E SILVA
Di e o a de Es udos In e nacionais
KEITI DA ROCHA GOMES
Che e de Gabine e
ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA
Coo denado a-Ge al de Imp ensa e
Comunicação Social
GISELE AMARAL DE SOUZA
Ou ido ia: h ps://www.ipea.go .b /ou ido ia
URL: h ps://www.ipea.go .b
Tex o pa a
Discussão
Publicação se iada que di ulga esul ados de es udos e pesquisas
em
desen ol imen o pelo Ipea com o obje i o de omen a o deba e
e
o e ece subsídios à o mulação e a aliação de polí icas públicas.
© Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025
Pa eo, Felipe Vella
Con igu ações ins i ucionais e ins umen os de polí icas públicas :
uma análise da polí ica nacional de economia solidá ia no B asil
(2003-2016) / Felipe Vella Pa eo, Sand o Pe ei a Sil a. – B asília, DF:
Ipea, 2025.
43 p. – (Tex o pa a Discussão ; n. 3135).
Inclui Bibliog a ia.
ISSN 1415-4765
1. Economia Solidá ia. 2. Mudança Ins i ucional. 3. Ins umen os
de Polí ica Pública. 4. Capacidades Es a ais. I. Sil a, Sand o Pe ei a. II.
Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada. III. Tí ulo.
CDD 330.981
Ficha ca alog á ica elabo ada po Elizabe h Fe ei a da Sil a CRB-7/6844.
Como ci a :
PATEO, Felipe Vella; SILVA, Sand o Pe ei a. Con igu ações ins i ucio-
nais e ins umen os de polí icas públicas: uma análise da polí ica
nacional de economia solidá ia no B asil (2003-2016). B asília, DF:
Ipea, julho 2025. 43 p. (Tex o pa a Discussão, n. 3135). DOI: h ps://
dx.doi.o g/10.38116/ d3135-po
JEL: H11; J54; P13.
DOI: h ps://dx.doi.o g/10.38116/ d3135-po
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As opiniões emi idas nes a publicação são de exclusi a e in ei a
esponsabilidade dos au o es, não exp imindo, necessa iamen e, o
pon o de is a do Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada ou do
Minis é io do Planejamen o e O çamen o.
É pe mi ida a ep odução des e ex o e dos dados nele con idos, desde
que ci ada a on e. Rep oduções pa a ins come ciais são p oibidas.
SUMÁRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUÇÃO ...........................................................................6
2 DINÂMICAS DE MUDANÇA INSTITUCIONAL
E INSTRUMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA .........................7
3 A ECONOMIA SOLIDÁRIA NO BRASIL ................................ 10
4 MÉTODOS E MATERIAIS DE ANÁLISE ...............................12
5 A POLÍTICA PÚBLICA DE ECONOMIA SOLIDÁRIA
NO BRASIL .............................................................................15
5.1 Dimensão ins umen al ............................................................ 15
5.2 Dimensão p og amá ica ........................................................... 24
5.3 Delimi ando a es a égia de mudança ins i ucional ............... 33
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................35
REFERÊNCIAS ...........................................................................36
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR ..........................................42

SINOPSE
Es e es udo buscou p oblema iza as con igu ações ins i ucionais da polí ica pública
de economia solidá ia implemen ada no B asil en e 2003 e 2016, com oco na combi-
nação de ins umen os e ecu sos u ilizados. A análise se desdob ou em duas dimen-
sões: i) ins umen al, com oco na es u u ação ope acional e no ma i a da polí ica
e na delimi ação de seus sujei os; e ii) p og amá ica, sob e os eixos que no ea am
o delineamen o da polí ica. Em ambas, e i icou-se an o a in ensidade dos es o ços
ealizados quan o as es a égias de mudança ado adas. Em sín ese, iden i icou-se
uma elação desequilib ada en e os ins umen os que se conseguiu mobiliza , com
maio ên ase em ecu sos de nodalidade, cujas consequências o am ambíguas pa a
a ins i ucionalização da polí ica.
Pala as-cha e: economia solidá ia; mudança ins i ucional; ins umen os de polí ica
pública; capacidades es a ais.
ABSTRACT
This s udy sough o p oblema ize he ins i u ional con igu a ions o he solida i y
economy policy implemen ed in B azil be ween 2003 and 2016, ocusing on he com-
bina ion o ins umen s and esou ces used. The analysis un olded in wo dimensions:
i) ins umen al, ocusing on he ope a ional and no ma i e s uc u ing o he policy and
he delimi a ion o i s subjec s; and ii) p og amma ic, a ound he axes ha guided he
design o he policy. In bo h cases, he in ensi y o he e o s made and he change
s a egies adop ed we e e i ied. In sho , an unbalanced ela ionship was iden i ied be -
ween he ins umen s ha we e mobilized, wi h g ea e emphasis on nodal esou ces,
he consequences o which we e ambiguous o he ins i u ionaliza ion o he policy.
Keywo ds: solida i y economy; ins i u ional change; policy ins umen s; s a e capaci ies.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
6
3135
1 INTRODUÇÃO
O e mo economia solidá ia é usualmen e u ilizado no deba e público pa a designa p o-
je os de abalhado es que isam, po meio de núcleos associa i os e au oges ioná ios
(como em coope a i as, po exemplo), iabiliza inicia i as de ge ação de enda ia inse -
ção econômica em me cados, ou mesmo es a égias mais complexas de desen ol imen o
e i o ial sus en á el. Tais p oje os possuem como oco os cidadãos, conside ando-se
o conjun o de suas demandas pa a uma ida digna nos di e en es con ex os sociais.
No início dos anos 2000, a economia solidá ia oi inse ida na agenda do go e no
ede al b asilei o, endo como ma co his ó ico a cons i uição da Sec e a ia Nacional de
Economia Solidá ia (Senaes), no âmbi o do Minis é io do T abalho e Emp ego (MTE), em
2003, no início do p imei o manda o p esidencial de Luiz Inácio Lula da Sil a. Os mo i os
que le a am a essa inse ção o am obje o de inúme as pesquisas, que, de manei a ge al,
des acam a o es como mudanças no con ex o polí ico nacional, condições de de e io-
ação do me cado de abalho na década an e io , desc edibilidade do discu so libe al,
con luência da a uação de di e en es mo imen os sociais, en e ou os (Gue a, 2012;
Nagem e Sil a, 2013; No aes, 2015).
Pa indo de al egis o, es e es udo buscou p oblema iza as con igu ações oco -
idas na implemen ação da polí ica pública de economia solidá ia no B asil. Esse p o-
cesso é abo dado como en a i a de mudança ins i ucional, na medida em que, como
se á demons ado, oi cons i uído com o obje i o de al e a as eg as do jogo pa a a
cons i uição e o o alecimen o de de e minadas modalidades de o ganização socioe-
conômica, especialmen e no campo da egulação do abalho.
A análise se desdob a em duas dimensões: a p imei a, de na u eza ins umen al,
com oco na es u u ação ope acional e no ma i a da polí ica e na delimi ação de seus
sujei os; e a segunda, de na u eza p og amá ica, conce nen e aos eixos que no ea am o
delineamen o da polí ica. Em ambas, e i icou-se an o a in ensidade dos es o ços ea-
lizados quan o as es a égias de mudança ado adas, conside ando-se o pe íodo que ai
desde a c iação da Senaes, em 2003, a é sua des i uição enquan o sec e a ia, em 2016.
1
Reco eu-se a uma iangulação de on es, baseada em e isão bibliog á ica, análise
documen al e, como complemen o, en e is as com a o es-cha e, an o da sociedade
ci il quan o di igen es go e namen ais e se ido es públicos en ol idos di e amen e
com as ações p og amá icas da Senaes.
1. Sob e o p ocesso de des i uição da Senaes e desman elamen o da polí ica de economia solidá ia no
go e no ede al b asilei o, e Sil a (2021).
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
7
3135
O ex o se o ganiza em seis seções, incluindo-se es a in odução. A seção 2 ap e-
sen a a e isão eó ica u ilizada na pesquisa, com oco no neoins i ucionalismo his ó ico
e em ins umen os de polí icas públicas. Na seção 3, a e isão ol ou-se pa a o ema
cen al de análise, des acando os concei os-cha e u ilizados pa a desc e e as p á icas
denominadas de economia solidá ia sob di e en es in luências eó icas. A seção 4 lis a
os p incipais p ocedimen os me odológicos e as on es de in o mações u ilizadas. Na
seção seguin e, es ão o ganizados os p incipais esul ados au e idos sob e o p ocesso
de consolidação ins i ucional da economia solidá ia como emá ica de polí ica pública,
subdi idindo-se a seção em aspec os ins umen ais e p og amá icos de análise. Po
im, seguem as conclusões e ou os des aques discu idos ao longo da pesquisa.
2 DINÂMICAS DE MUDANÇA INSTITUCIONAL E INSTRUMENTOS
DE POLÍTICA PÚBLICA
O obje i o des a seção é ap esen a uma sín ese dos elemen os eó ico-analí icos que
undamen am a pesquisa, a im de comp eende mos a di e sidade de a o es que con-
dicionam en a i as de mudança ins i ucional po meio da implemen ação de polí icas
públicas de economia solidá ia.
Mahoney e Thelen (2010) con ibuem com a o mulação de p ocessos de gênese
ins i ucional, p opondo que no as ins i uições c iadas (en endidas como ins umen os
dis ibu i os ca egados de implicação de pode ) mui as ezes são esul ado de um com-
p omisso possí el en e a o es com mo i ações e capacidades de incidência dis in as.
Compa ilhando em boa medida essa concepção, Hall (2010) p opõe que o p oblema de
explica um p ocesso de mudança ins i ucional é, em p imei a ins ância, iden i ica as
coalizões de a o es alinhados a a o ou con a a mudança e explica as azões pa a o seu
posicionamen o, cujos a o es de e minan es podem se : i) a ince eza sob e as conse-
quências de uma mudança; ii) a o mação de uma c ença ins umen al sob e o esul ado
posi i o que as mudanças a iam; iii) a p óp ia iden idade dos a o es (suas ideias e não
apenas seus in e esses ma e iais); e i ) o impac o da mudança sob e ins i uições exis en-
es que não se ão al e adas. Dada a exis ência de di e en es in e esses, a decisão sob e
o caminho e e i amen e omado depende á do pode ela i o de cada um dos a o es de
busca implemen á-lo de aco do com suas p e e ências.
Des aca-se, no modelo p opos o po Hall (2010), que o p ocesso de o mação de
coalizões não se es inge à con e gência de in e esses e c enças ins umen ais, uma
ez que ab ange ambém c enças no ma i as e a iden idade dos a o es. Pa a o au o ,
“a polí ica das ideias é in ínseca, e não epi enomenal, aos p ocessos de o mação de
coligações que sus en am a mudança ins i ucional” (Hall, 2010, p. 212).
TEXTO pa a DISCUSSÃO
8
3135
Sob e esse pon o, Schmid (2006) p opôs que as ideias possam se en endidas
como elemen os explica i os de mudanças ins i ucionais. Pa a a au o a, as ideias
cons i uem de manei a dinâmica os p óp ios in e esses dos a o es polí icos, moldando
a o ma como concei ualizam o mundo, de modo a explica como e po que mudanças
ins i ucionais são cons uídas. Meh a (2011) ag ega ainda que o ipo de ideia impo a,
bem como in e essa comp eende po que algumas são i o iosas sob e as ou as.
No caso da polí ica pública de economia solidá ia, o papel das ideias é especialmen e
des acado, po se a a de uma polí ica di ecionada a uma ealidade empí ica cujo
econhecimen o dependeu da cons ução e da dispu a ideacional, con o me demons-
ado em Cunha (2012) e Sil a (2025).
S eeck e Thelen (2005, p. 12) a am di e amen e sob e a u ilização de eo ias de
mudança ins i ucional pa a analisa mudanças em polí icas públicas. Sua espos a
eme e à necessidade de e i ica o ca á e da polí ica em ques ão, sendo que as polí i-
cas públicas são ins i uições semp e que “cons i uem eg as pa a ou os in e enien es
que não os p óp ios deciso es polí icos – eg as que podem e p ecisam se imple-
men adas e que são legí imas na medida em que se ão, se necessá io, aplicadas po
agen es que agem em nome da sociedade como um odo”. Ou seja, as polí icas públicas
podem se en endidas como ins i uições, na medida em que são eg as cen ais que
go e nam (possuem algum g au de en o cemen ) a in e ação en e as pessoas (são
legi imadas socialmen e), especi icando ecompensas e punições associadas com
compo amen os pa icula es (Pie son, 2006; Thelen, 2005).
En endida a economia solidá ia como en a i a de ans o mação ins i ucional na
o ien ação de p og amas de ge ação de abalho e enda, ab e-se a ques ão sob e quais
os elemen os a se em u ilizados pa a a e i icação empí ica. En ende-se que alguns
a o es causais podem in luencia a en a i a de mudança de duas manei as in e - ela-
cionadas: a p imei a diz espei o à in ensidade dos es o ços dispendidos, e a segunda
eco e às escolhas pa a a ealização das e e idas mudanças (Bo ás e Edquis , 2013).
No caso da e i icação de es a égias u ilizadas em polí icas públicas, o ma co analí-
ico desen ol ido em o no de ins umen os de polí icas públicas se mos a ú il, al como
p opos o po Hood e Ma ge s (2007). Essa escolha é ele an e, endo em is a que cada
polí ica pública possui sua p óp ia economia polí ica, podendo p opicia a alguns a o es
an agens na de e minação do modo de sua execução, sendo moldada ainda po no mas
cul u ais e p edisposições ideológicas pa icula es e his o icamen e de e minadas.
Ao en oca o ipo de ecu sos que são mobilizados, a ipologia de ins umen os
de polí icas públicas pe mi e concilia a análise da in ensidade de es o ços com a
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
15
3135
5 A POLÍTICA PÚBLICA DE ECONOMIA SOLIDÁRIA NO BRASIL
A li e a u a p oduzida sob e polí icas de economia solidá ia indica a eco ência de
con adições en e aspi ações e ealidade. Uma o ma pela qual esse con li o apa ece
é pelo con as e en e o discu so e a p á ica go e namen al. Hin ze (2010), po exemplo,
após exal a as p á icas de pa icipação social implemen adas na polí ica pública de
economia solidá ia emp eendida no B asil en e 2003 e 2008, des acou a di iculdade
do go e no em passa da dimensão discu si a à cons i uição de polí icas com eal
capacidade de ans o mação do modelo econômico e social.
É comum iden i ica ela os sob e con adições en e as ações de economia solidá ia
e as demais implemen adas pelo go e no ede al. Ma os (2019) des acou a inse ção
ma ginal, in isibilizada e subo dinada da economia solidá ia no p oje o polí ico de desen-
ol imen o dos go e nos Lula e Dilma. Sil a (2020a) apon ou a oco ência de ês ases
dis in as ao longo da expe iência da polí ica de economia solidá ia no go e no ede al:
i) inse ção e consolidação da economia solidá ia na agenda go e namen al, en e 2004
e 2011; ii) expansão con adi ó ia, en e 2012 e 2015; e iii) c ise de pa adigma, a pa i
de 2016.
Em complemen o a esse conjun o de con adições, há uma alo ização do al o
g au de in e locução es abelecido en e go e no e sociedade ci il na implemen ação
da polí ica. Tal dinâmica in e a i a é comumen e in e p e ada como ansposição dos
alo es de democ acia e au oges ão pa a o campo da o ganização polí ica, inclusi e
na cons i uição de uma ede de polí icas públicas (Cunha, 2012; Hin ze, 2010; Lemaî e
e Riche , 2015; San os, 2019),
Com isso, há ês p oblemá icas abo dadas no deba e acadêmico: i) elação en e
go e no e sociedade ci il; ii) coe ência en e discu so e p á ica na execução dos p og a-
mas; e iii) inco po ação da economia solidá ia no p oje o go e namen al. As análises,
ao longo des a seção, pe co em, em di e en es medidas, essas p oblemá icas.
5.1 Dimensão ins umen al
5.1.1 Es u u ação ins i ucional
A análise da polí ica pública de economia solidá ia no B asil en ol e basicamen e as
ações anco adas sob a es u u a ins i ucional da Senaes, c iada no p imei o ano de
manda o do p esiden e Lula, em 2003, e que man e e a con igu ação adminis a i a
a é o ence amen o do go e no da p esiden e Dilma, em 2016 (Sil a, 2020a).

TEXTO pa a DISCUSSÃO
16
3135
Em e mos de es u u a bu oc á ica, conside ando-se se ido es e cei izados,
comissionados e uncioná ios públicos concu sados, a Senaes mobilizou inicialmen e
dezeno e abalhado es, em 2003, e chegou a e o máximo de 45, em 2014 (B asil,
2012; 2013; 2014; 2015). Além da equipe a uan e na sede em B asília, a sec e a ia
con ou com as es u u as descen alizadas do MTE.
4
Com o aumen o do núme o de
con a os e con ênios pa a a execução de p og amas em igência a pa i de 2012
(Sil a, 2020a), que exigiam um sis emá ico acompanhamen o écnico-adminis a i o,
hou e a necessidade de expansão de quad os écnicos.5
Ademais, a exigência de con a ação com go e nos es aduais e p e ei u as ouxe
mui os desa ios elacionados ao desconhecimen o p é io da emá ica e ocas de
ges o es locais deco en es dos p ocessos elei o ais, o que não a amen e le a a à
pa alisação de pa ce ias com go e nos es aduais e municipais após a ans e ência
apenas da p imei a pa cela de ecu sos.6
Con o me Ma os (2019), a c iação de uma no a ca ei a, de analis a écnico de
polí icas sociais (ATPS), acili ou a en ada de se ido es com um pe il mais p óximo
às necessidades da sec e a ia. Ao im, e e i amen e se o ma ia uma equipe com capa-
cidade de ge enciamen o de con ênios e ou os ins umen os de pa ce ias, sob e udo
em seus aspec os écnico-ope acionais, ainda que com di iculdades de discu i e acom-
panha elemen os elacionados às a i idades inalís icas.
Em e mos das ações da sec e a ia, é possí el classi icá-las c onologicamen e em
ês ases. Na p imei a, a Senaes a uou quase in eg almen e po meio de pa ce ia com a
Fundação Banco do B asil (FBB), que iabilizou o epasse de ecu sos pa a o a endimen o
de demandas ap esen adas po a o es de economia solidá ia em odo o país. Com o
passa do empo e o acúmulo de no as pa ce ias, oco e am a anços na o mulação de
di e izes p óp ias e de eixos de a uação, que ma ca iam as pa ce ias es abelecidas no
pe íodo seguin e.
4. Na maio ia dos es ados, essa equipe se es ingia a um p o issional que de inha o ca go de che e da
seção de economia solidá ia, ha endo alguns poucos casos em que es a seção con a a com um ou
dois memb os auxilia es. A nomeação desses ca gos e a a ibuição do supe in enden e esponsá el
pela Unidade da Fede ação.
5. Em 2008, ha ia apenas ca o ze ins umen os de pa ce ia celeb ados. Já em 2009, os p ocessos
ope acionais o am ap imo ados, pe mi indo a celeb ação de 45 pa ce ias, seguidas po mais 46 no
ano seguin e, e qua en a em 2011. O aumen o pos e io no apo e de ecu sos ocasionou um sal o nas
pa ce ias es abelecidas (além da ob iga o iedade de aumen o da ealização de epasses a es ados e
municípios), que chega am a 82 no os ins umen os, em 2012, e a oi en a em 2013. Com os comuns
a asos e di iculdades na execução, a Senaes chegou a um auge de 251 pa ce ias simul âneas, no ano
de 2013 (B asil, 2014).
6. Sob e essa ques ão, e , po exemplo, Anze e al. (2020).
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
17
3135
No segundo manda o do p esiden e Lula, iniciado em 2007, consolidam-se as á eas
emá icas de ação da Senaes, que começa a o ganiza sua polí ica com o lançamen o
de edi ais pa a con eniamen o di e o com pa cei os da sociedade ci il. As ações ea-
lizadas nessas duas p imei as e apas o am obje o de uma sis ema ização ealizada
pela p óp ia sec e a ia, que é u ilizada como p incipal on e documen al pa a o pe íodo
(B asil, 2012).
A e cei a ase da polí ica se inicia com o manda o de Dilma Rousse , em 2011,
e com a inse ção do ema no Plano B asil Sem Misé ia (PBSM), um p og ama p io i-
á io do go e no que o ien ou o PPA 2012-2015. Essa inse ção ouxe maio olume
o çamen á io (ap o ado na Lei O çamen á ia Anual – LOA).
7
Con udo, o ajus e iscal
p omo ido pelo go e no em 2015 le ou a co es o çamen á ios signi ica i os, impe-
dindo a manu enção dos ecu sos de Tesou o que a Senaes con a a a é en ão pa a
p omo e suas ações (Sil a, 2021).
Pa a aumen a a execução e a e e i idade das pa ce ias es abelecidas, a Senaes bus
-
cou desen ol e no os ins umen os de ges ão. No caso do pode público, buscou-se
es abelece mecanismos de ans e ência undo a undo que pe mi issem ocaliza o acom-
panhamen o na execução das me as pac uadas, o que não se conc e izou, po depende
da ap o ação da Lei da Economia Solidá ia8 (Singe , Sil a e Schioche , 2014). No caso da
sociedade ci il, a sec e a ia apoiou o desen ol imen o do no o Ma co Regula ó io das O ga-
nizações da Sociedade Ci il (MROSC), que, no en an o, só oi egulamen ado pelo Dec e o
no 8.726/2016, poucos meses an es da in e upção do go e no Dilma. F en e às di iculda-
des em modi ica a legislação, a sec e a ia se dedicou, em seus úl imos anos (en e 2014
e 2016), a ap imo a e ga an i a execução dos con ênios i mados nos anos an e io es.
Sob e o papel exe cido pelo Conselho Nacional de Economia Solidá ia (CNES),
quando de sua cons i uição, discu ia-se se ele de e ia unciona di e amen e na elação
en e Senaes e a o es da sociedade ci il ou se de e ia con a com pa icipação ampliada
de ou os ó gãos a uan es em emá icas de in e ace com a economia solidá ia. Ao
inal, a escolha pelo o ma o ampliado9 não se mos ou e e i a, haja is a o absen eísmo
de ep esen an es go e namen ais e das en idades da sociedade ci il mais dis an es
do mo imen o de economia solidá ia (Cunha, 2012; Ma os, 2019). Essa di iculdade
7. A Senaes con ou em 2014 com o maio o çamen o ap o ado pela LOA em odo o pe íodo de análise – em
o no de R$ 151 milhões –, mas, de ido a uma sé ie de es ições e limi ações ope acionais, só oi possí el
execu a ce ca de 20% desse o çamen o (Sil a, 2020d).
8. Es a lei só se ia ap o ada em 2024, Lei no 15.608, mas ainda não es á cla o se ela pe mi i á a execução
de pa ce ias em o ma o undo a undo.
9. O CNES con ou com 56 memb os, sendo dezeno e ep esen an es go e namen ais, in e de
emp eendimen os econômicos solidá ios e dezesse e memb os de ou as o ganizações da sociedade ci il.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
18
3135
em incidi o a do espaço da Senaes e le iu-se na a aliação ei a pelos conselhei os:
nega i a sob e a capacidade de in luência sob e a o es ex e nos, como o Cong esso
Nacional, o MTE e ou os minis é ios esponsá eis po polí icas elacionadas, mas
posi i a no que diz espei o a aspec os in e nos, como a composição, a dinâmica das
euniões e a condução dos abalhos (Sil a e Alenca , 2020).
Uma das unções assumidas pelo CNES oi a o ganização das Conaes em 2006,
2010 e 2014 (Ma os, 2019; Sil a, Cunha e Sil a, 2020). O p ocesso con e encial pode se
en endido como um mecanismo de pa icipação social na cons ução de p oposições
e o ien ações pa a polí icas públicas, cons i uindo-se como impo an e mecanismo
ins i ucional de delibe ação pa icipa i a no B asil (Sil a, 2018). As con e ências de
economia solidá ia o am o ganizadas a pa i de e apas e i o iais e es aduais nas
quais se deba ia um ex o-base p epa ado po uma comissão, se p opunham modi i-
cações e se elegiam delegados pa a delibe a sob e a e são inal do ex o na e apa
nacional. A ampla pa icipação popula oi um impo an e demons a i o da capacidade
de mobilização de ecu sos de nodalidade pelo go e no em o no da emá ica.
Concluída a e apa nacional de cada con e ência, o ex o inal e a sis ema izado pela
comissão o ganizado a e passa a a se obje o de moni o amen o pelo conselho. De
aco do com Sil a, Cunha e Sil a (2020), pa es do ex o inal cos uma am se ap o ei-
adas pa a inclusão, no ano seguin e, das ações ligadas à economia solidá ia no PPA.
Não obs an e, é possí el pe cebe ce a epe ição das demandas elencadas, ao longo
dos anos, nos ex os das con e ências, o que indica uma limi ação à conc e ização das
ações e apon amen os indicados e à p óp ia u ilização da nodalidade como ecu so,
quando não há au o idade ou o çamen o su icien e pa a adução das mani es ações
cap adas da sociedade ci il em medidas e e i as.
Po im, ou a o ma de pa icipação nos p ocessos decisó ios consis iu na ob i-
ga o iedade de composição de comi ês ges o es, com pa icipação da sociedade ci il,
pa a moni o amen o das pa ce ias es abelecidas (especialmen e as ealizadas com
es ados e municípios). Nesses casos, eco eu-se a ecu sos de nodalidade na o ma
da pa icipação olun á ia de a o es (no malmen e ep esen an es de ó uns locais
de economia solidá ia) pa a se es abelece con ole social sob e o pode público, na
pe spec i a de se ga an i que os p oje os ossem implemen ados em sin onia com os
obje i os o iginais. Regis a-se, no en an o, a oco ência de casos de con li o com ges-
o es locais pouco dispos os à abe u a de canais de diálogo, que chega am a causa
a pa alisação da execução dos p oje os.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
19
3135
5.1.2 Delimi ação dos sujei os da polí ica
Nelms (2015) denomina de p oblema da delimi ação a di iculdade de adução das de i-
nições concei uais em c i é ios ope a i os pa a a iden i icação dos sujei os da polí ica
pública. Como apon a Mo a (2010), qualque p ocesso de delimi ação econhecido
pelo Es ado e i a a au onomia dos a o es da sociedade ci il, o e ecendo, em con a-
pa ida, a capacidade es a al de aze exis i ealidades. Tal ques ão eme e ao g au de
pa icipação da sociedade no p ocesso de cons ução dos c i é ios e à escolha en e
c i é ios que impliquem de inições mais polí icas e abe as, ou com maio de alhamen o
ope acional, cuja in e locução icou a ca go do Fó um B asilei o de Economia Solidá ia
(FBES), c iado, em meados de 2003, po cole i os de in e esse e mili ância sob e o
ema. O FBES pe mi iu a ob enção de um no o pa ama de o ganização da economia
solidá ia em ní el nacional, ob endo s a us polí ico di e enciado (Sil a, 2020c).10
No que se e e e ao p ocesso de cons ução pa icipa i a, hou e uma e e i a e o-
lução, que se e le iu na c iação do p imei o g upo de abalho (GT) en e Senaes e
ep esen an es do FBES, incumbido de coo dena ações de mapeamen o de inicia i as
de economia solidá ia no país, em o no de um concei o comum, po ém abe o o su i-
cien e pa a aplicação em uma ealidade he e ogênea e di e sa.
Esse p ocesso de cons ução possibili ou a con e gência en e go e no e sociedade
ci il em o no do concei o de emp eendimen o econômico solidá io (EES), que passou
a se u ilizado an o como o ma de iden i ica o sujei o da polí ica pública quan o a
unidade o ganiza i a pa icipan e dos ó uns de economia solidá ia. Tal consenso
le ou, inclusi e, à ealização do Encon o Nacional de Emp eendimen os de Economia
Solidá ia, em 2005, oco ido em B asília, o ganizado conjun amen e en e Senaes e
FBB. Não obs an e, como essal am Gaige , Ve onese e Fe a ini (2018) e Sil a (2020a),
essa con e gência oi cons uída em o no de uma de inição polí ica comum, e não de
a gumen os o mais, o que le a a pe cepções oscilan es a espei o da adequação ou
não de um emp eendimen o aos c i é ios es abelecidos.
A p imei a no ma i a a o icializa o concei o oi a Po a ia do MTE no 30/2006, que
ins i uiu o Sis ema de In o mações de Economia Solidá ia (Sies). Na sequência, uma
e são mais enxu a oi ci ada em uma legislação ede al, po meio do Dec e o P esi-
dencial no 7.358/2010, que ins i uiu o Sis ema Nacional de Comé cio Jus o e Solidá io
10. Es e es (2011) abo da em de alhes os casos dos ó uns do Rio de Janei o e dos ó uns locais e
egionais no Rio G ande do Sul, apon ando que es es o iginalmen e se cons i uíam em espaços abe os,
com um obje i o duplo: de um lado, p omo e a coope ação e a iculação en e emp eendimen os e
o ganizações da sociedade ci il; e de ou o, mobiliza a sociedade pa a exe ce o con ole social sob e
as polí icas públicas do se o .
TEXTO pa a DISCUSSÃO
20
3135
(SNCJS) – An unes e Con i (2020). Dois anos depois, uma e são mais de alhada oi
ap esen ada no P oje o de Lei (PL) n
o
4.685/2012, que p opunha a c iação de uma
polí ica nacional de economia solidá ia (Sil a e Sil a, 2015). Ao ami a no Senado,
ele oi subs i uído pelo PL n
o
6.606/2019, que a ia no as al e ações na concepção
u ilizada de EES. Na sequência, a Po a ia do MTE no 1.780/2014 ins i uiu oCadas o
de Emp eendimen os Econômicos Solidá ios (Cadsol), cujas ca ac e ís icas cen ais
es ão desc i as no quad o 2.
QUADRO 2
Sín ese das de inições concei uais es abelecidas na inicia i a de no ma ização
Ca ac e ís icas Po a ia Cadsol – 2014
Pe il dos pa icipan es
Cole i as de ca á e associa i o
Sup a amilia es
Pa icipan es são abalhado es
Di e encial o ganiza i o Exe cem democ a icamen e a ges ão das a i idades
Exe cem democ a icamen e a alocação dos esul ados
Fo ma ju ídica Pe manen es
Di e en es o mas socie á ias ou em p ocesso de o malização
Ca á e econômico Que ealizam a i idades econômicas
Exclusão Não podem aze in e mediação de mão de ob a subo dinada
Elabo ação dos au o es.
Esse de alhamen o de c i é ios pa a a ibuição do s a us de economia solidá ia
baseou-se, inicialmen e, em in o mações disponibilizadas em um longo ques ioná io,
pos e io men e eduzido a se e ques ões: i) o ma de o ganização; ii) a i idade econômica
iden i icada como p incipal; iii) ins âncias de di eção e coo denação do emp eendimen o;
i ) apon amen o dos i ens que são decididos em assembleia ge al; ) pe iodicidade de
ealização da assembleia ge al ou eunião cole i a dos sócios; i) núme o de pa icipan es
sócios; e ii) classi icação nacional de a i idade econômica do emp eendimen o. A p e-
isão de exclusão dos emp eendimen os amilia es jus i ica a-se pela p esença na u al
de hie a quia no âmbi o amilia , o que os coloca ia em con adição com o p é- equisi o
de democ a ização das elações in e nas (Mo a, 2010). No en an o, al exigência ge ou,
ao longo dos anos, con es ações en e a o es da sociedade ci il en e à cos umei a
p esença de emp eendimen os indi iduais ou amilia es nos espaços de a iculação do
mo imen o de economia solidá ia.

TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
21
3135
Sob essa pe spec i a, é possí el pe cebe que o p oblema da delimi ação oi abo -
dado de manei a g adual e agmen ada, sem a anços e e en es à o malização de
mecanismos de supe isão e con ole. A maio ên ase oi dada ao aspec o da isibi-
lização, ep esen ada po uma demanda das en idades ligadas ao FBES e à Senaes,
pela ealização de um mapeamen o nacional que pe mi isse conhece a ealidade da
economia solidá ia.
Em sua p imei a e são, o mapeamen o oi ealizado po meio de pa ce ias en e a
Senaes e en idades execu o as es aduais indicadas po comissões ges o as compos as
po ep esen an es dos ó uns locais, de uni e sidades e de ep esen ações locais do
MTE.11 As en idades execu o as o am esponsá eis pela con a ação de pesquisado es,
em ge al p o issionais que já a ua am com a economia solidá ia. Se essa mobilização
de pa ce ias pode se en endida como mobilização de ecu sos de nodalidade, o seu
o alecimen o apa ecia ambém como esul ado buscado pelo p óp io mapeamen o.
Ao im, ob e e-se a ea i mação da e e i a exis ência da economia solidá ia no
B asil, o que impulsionou a ealização de um no o mapeamen o a pa i de 2009, dessa
ez ealizada com a in e mediação da Financiado a de Es udos e P oje os (Finep),
ó gão ligado ao Minis é io da Ciência, Tecnologia e Ino ação (MCTI), pa a a con a ação
de en idades que se esponsabiliza am po egiões in ei as. Apesa dos a anços na
e o mulação do ques ioná io e na cons ução de uma ipologia dos emp eendimen os,
uma sé ie de di iculdades ope acionais oco e am, azendo com que os esul ados
decepcionassem, especialmen e pela edução do núme o o al de emp eendimen os
en e is ados (de 21 mil pa a 19 mil) – Sil a (2020d).
Seja como o , a Senaes não epe i ia o mapeamen o nos anos seguin es, buscando
a ança na cons ução de p ocedimen os pa a o econhecimen o público aos EES.
A demanda da sociedade ci il se acen uou com o sucesso de polí icas de comp as
públicas e de c édi o di ecionadas aos ag icul o es amilia es, endo sido ap esen ada
pelos a o es en ol idos na cons ução da polí ica de comé cio jus o e solidá io.
12
Nesse
con ex o, decidiu-se po adequa um p oje o que es a a em execução, em pa ce ia com
a Rede Xique Xique, do Rio G ande do No e, pa a apoia o desen ol imen o do p o-
cesso de econhecimen o público do emp eendimen o de economia solidá ia (An unes
e Con i, 2020).
11. As en idades o am con a adas po meio de con ênio es abelecido en e a Senaes e a FBB.
12. Sob e a polí ica de comp as públicas de alimen os p oduzidos pela ag icul u a amilia no B asil, e
Sambuichi e Sil a (2023).
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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3135
Desen ol eu-se en ão uma p opos a de cadas o que inco po ou acúmulos his-
ó icos do mapeamen o e das discussões sob e comé cio jus o. Fo am conside a-
dos au oma icamen e cadas ados odos os EES que cons a am na base do segundo
mapeamen o de economia solidá ia, e se possibili ou a ealização de no as adesões,
po meio do p eenchimen o de um o mulá io ele ônico de au ocadas o cujas espos-
as são en iadas pa a análise e delibe ação po comissões municipais e es aduais.
Apesa de não a ingi o ní el de lei ede al, o s a us o e ado pelo MTE chegou a se
econhecido pela Agência Nacional de Vigilância Sani á ia (An isa), que acili ou aos
emp eendimen os a egula ização sani á ia de suas a i idades, e po go e nos es a
-
duais, como o da Bahia (Reis e Almeida Filho, 2017).
Apesa desse a anço, g ande pa cela dos EES ainda inha seu a endimen o pelas
polí icas públicas di icul ado em i ude da manu enção de uma si uação de in o -
malidade. Segundo dados do mapeamen o inalizado em 2013, 30,5% dos emp een-
dimen os encon ados e am in o mais; 60,0% es a am o malizados como associa-
ções; 8,8%, como coope a i as; e 0,6%, como sociedades me can is. De modo ge al,
pouco se a ançou na cons ução de mecanismos de acili ação do egis o ju ídico
dos emp eendimen os.
Com a possí el exceção do PL no 93/2007, que p opôs a c iação da igu a ju ídica
dos bancos popula es de desen ol imen o solidá io,13 não se chegou a a ança na
o mulação de uma p opos a pa a a c iação de uma pessoa ju ídica especí ica pa a o
emp eendimen o ca ac e izado como de economia solidá ia. A opção de o mação de
associações, po sua ez, passou a se is a como solução p óxima da in o malidade,
de ido à es ição impos a pelo Código Ci il à ealização de a i idades com inalidade
econômica e às di iculdades de emissão de no a iscal (Gaige , 2019; Sil a, 2020d).
F en e a esse cená io, a opção oi ealiza al e ações na an iga Lei Ge al das Coope-
a i as (Lei no 5.764/1971), en en ando-se uma o e oposição da O ganização das
Coope a i as B asilei as (OCB).14 Apesa de se chega a algum consenso empo á io
en e os g upos de in e esse, nenhum PL chegou a a ança no Cong esso Nacional,-
desde en ão.
13. A igu a dos bancos popula es de desen ol imen o é inspi ada na aje ó ia do Banco Palmas e
cons i ui -se-ia em uma igu a ju ídica com possibilidade de ealização de ope ações de c édi o. Após
longa ami ação na Câma a dos Depu ados, o p oje o encon a-se em sua Comissão de Finanças e
T ibu ação desde 2013, endo sido a qui ado e desa qui ado ao im das legisla u as, no início de 2015
e início de 2019.
14. Fundada em 1969, a OCB se consolidou como uma ep esen an e dos in e esses do coope a i ismo
inculado ao g ande ag onegócio b asilei o.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
23
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Ou o caminho pa a acili a o egis o ju ídico das coope a i as oi ia al e ações
na legislação especí ica pa a as coope a i as de abalho. Nesse caso, a Senaes con-
seguiu a ua na ap o ação da Lei no 12.690/2012, que eduziu o núme o mínimo de
sócios necessá ios pa a a con o mação de uma coope a i a e inse iu a ob iga o iedade
de ga an i di ei os mínimos aos abalhado es associados (Pe ei a e Sil a, 2012). O
obje i o desses i ens oi di e encia as coope a i as de abalho au ên icas das coope -
ga os (coope a i as audulen as), c iadas pa a bu la a legislação abalhis a.
Con udo, os a o es da economia solidá ia se di idi am em elação à no a legislação,
com a União das Coope a i as da Ag icul u a Familia e Economia Solidá ia (Unica es),
o Mo imen o Nacional dos Ca ado es de Ma e ial Reciclá el (MNCR) e o p óp io FBES
apon ando uma excessi a u ela do Es ado, em con aposição à Senaes e a ou as o ga-
nizações sociais, como a Cen al de Coope a i as e Emp eendimen os Solidá ios (Unisol)
(Pe ei a e Sil a, 2012). O a gumen o da Senaes, especi icamen e, oi de que o abalha-
do coope ado de e ia se en endido a pa i da sua dupla condição, de p op ie á io e
abalhado , sem au onomia o al, pos o que es á subo dinado às decisões omadas em
assembleias (Sanchez, 2012). F en e ao impasse en e os a o es, a lei nunca chegou a
se egulamen ada, o que impediu que seus elemen os se e e i assem na p á ica.
Em ge al, o que se pode conclui sob e o p ocesso de delimi ação é que hou e
algum êxi o na o e a de isibilidade à economia solidá ia, mas o a anço nos demais
obje i os oi limi ado pela di iculdade na mobilização de ecu sos de au o idade. A a i-
buição de s a us especial icou es i a a uma po a ia do MTE, e os EES se man i e am
dian e de uma legislação que impõe es ições e di iculdades pa a a sua o malização.
Como ag a an e das di iculdades em a ança na e isão da legislação coope-
a i is a es á o con as e com as acilidades ibu á ias e egula ó ias cedidas pa a
mic oemp esas e mic oemp eendedo es indi iduais, o e adas a pa i da Lei Com-
plemen a no 123/2006. A p óp ia Senaes (B asil, 2012) cons a ou a di iculdade pa a
ex ensão dos bene ícios des a lei pa a as pequenas coope a i as. Nes e caso, e i-
ica-se uma si uação de e e i a des an agem da economia solidá ia em elação ao
emp eendedo ismo indi idual.
Tais ca ac e ís icas podem se di e amen e inculadas à di iculdade de mobilização
de ecu sos de au o idade pa a a ealização de mudanças legisla i as e à opção pela
u ilização de uma composição de ecu sos de nodalidade e Tesou o (na con a ação de
pa ce ias) pa a o p ocesso de delimi ação. Especialmen e a nodalidade é econhecida
pelo go e no na a i mação de que “o modelo de ges ão pa icipa i a ampliou o po en-
cial do Sies pa a iden i icação e econhecimen o da Economia Solidá ia nos es ados”
(B asil, 2012, p. 126).
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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Essa di iculdade de p odução de mudanças legisla i as de e se in e p e ada à luz
das dispu as polí icas a adas em um sis ema de p esidencialismo de coalizão de i-
nido po Nob e (2013) como imobilismo em mo imen o, em que mudanças dependem
da capacidade de con o na o complexo mecanismo de e os impos o nos bas ido-
es da supe coalizão o mada no Cong esso Nacional. No caso especí ico da polí ica
pública de economia solidá ia, a supe ação desse imobilismo legisla i o pa ece e sido
especialmen e di icul ada pelo alinhamen o polí ico da Senaes com os mo imen os
sociais nos campos de dispu a no in e io do p óp io go e no (Singe , 2009), o que
o na a ainda mais di ícil o es abelecimen o de negociações no espaço mais amplo
do Cong esso Nacional.
5.2 Dimensão p og amá ica
Es a subseção é di idida em ês pa es elacionadas às ações ealizadas em cada
um dos eixos que compõem o inômio de acessos o e ecidos aos sujei os da polí ica:
conhecimen o, me cado e capi al. As ações são di ididas en e as p incipais modalida-
des ado adas, ap esen ando-se ao im a combinação de ecu sos p io izada.
5.2.1 Acesso a conhecimen o
En e os eixos emá icos analisados, o de acesso a conhecimen o é aquele que engloba
o conjun o mais di e si icado de ações, que podem se di e enciadas em: i) o mação
e quali icação; ii) assesso amen o écnico; e iii) mobilização comuni á ia, a iculação e
disseminação da emá ica.
Acesso a conhecimen o po meio de ações de o mação e quali icação
Pe cebe-se, na expe iência b asilei a, uma ên ase nos aspec os emancipa ó ios e polí-
icos do con eúdo o ma i o e na ealização de pa ce ias com a sociedade ci il. Tais
opções, po sua ez, ge a am c í icas a espei o das di iculdades na o e a de con eúdos
mais écnicos de o mação, bem como ace ca da capacidade de coo denação de um
conjun o de ações is o como pul e izado. No pe íodo inicial da Senaes, en e 2004 e
2008, o am a endidos, ia con ênio com a FBB, quinze p oje os he e ogêneos de o -
mação, com des aque pa a a capaci ação de duzen os agen es do Fó um Gaúcho de
Economia Solidá ia (Cunha, 2012). Após esse pe íodo, a Senaes começou a abalha
po meio de edi ais, inco po ando, na maio ia das chamadas públicas, a possibilidade
de a i idades de o mação, em meio a ou as p e is as.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
31
3135
2)
Fo alecimen o e p omoção de espaços de in e ação en e emp eendimen os
e consumido es po meio de ei as e odadas de negócio.
3)
A iculação com a p opos a do comé cio jus o, isando à inse ção das o gani-
zações e emp eendimen os em me cados que alo izem as o mas de abalho
cole i o e solidá io.
A p imei a delas em como equisi o a mobilização de ecu sos de au o idade, impli-
cando al e ações na legislação que disciplina os p ocessos de comp a pública. As demais
en ol em a iculação e p omoção dos p incípios da economia solidá ia pa a o consumido .
Pouco se a ançou na cons i uição de p og amas de comp as públicas que incluíssem
exp essamen e a economia solidá ia como p é- equisi o de pa icipação. O que oco eu,
de a o, oi o desen ol imen o de p og amas de comp as ins i ucionais que e e i amen e
bene icia am EES, mas cujo público di ecionado oi de inido a pa i de ou os c i é ios.
É o caso dos p og amas di ecionados à ag icul u a amilia , o P og ama de Aquisição de
Alimen os (PAA) e o P og ama Nacional de Alimen ação Escola (Pnae), que se cons i uí-
am em opo unidades de es u u ação de emp eendimen os econômicos solidá ios (Elias
e al., 2024; Sil a e Sil a, 2011; Sambuichi e Sil a, 2023), mas cujos c i é ios de pa ici-
pação e e i am-se aos elemen os de inido es da ca ac e ís ica de ag icul o amilia .23
Os ca ado es de esíduos sólidos ambém i e am acesso a uma polí ica especí ica
de comp as públicas. A legislação de 2010 que ins i uiu a Polí ica Nacional de Resí-
duos Sólidos (PNRS) apon a a possibilidade de dispensa de lici ação pa a con a ação
de coope a i as ou de ou as o mas de associação de ca ado es de ma e iais eu i-
lizá eis e eciclá eis cons i uídas po pessoas ísicas de baixa enda pa a a i idades
elacionadas a cole a sele i a (Sil a, 2020e). Nesse caso, é possí el a i ma que odo
o público a endido é compos o po abalhado es da economia solidá ia, embo a não
haja u ilização do concei o na legislação.
Ou a expe iência oco ida oi o apoio a ei as de economia solidá ia, isando à
in eg ação e à di ulgação de suas p á icas e p incípios pa a o público consumido local.
Dubeux e al. (2011) apon a am que, em 2005, se es abeleceu pa ce ia en e a Senaes
e o Ins i u o Ma is a de Solida iedade (IMS) ol ada à c iação de uma me odologia e
iden idade isual pa a um calendá io nacional de ei as de economia solidá ia, com 27
ei as es aduais.
23. Pa a melho ca ac e ização do uni e so da ag icul u a amilia no B asil, e Sil a (2015).

TEXTO pa a DISCUSSÃO
32
3135
Na segunda e apa dessa ação, iniciada em 2008, o apoio a ei as oi ealizado, mais
uma ez, em pa ce ia com o IMS, no escopo do P oje o Nacional de Come cialização
Solidá ia, que apoiou a ealização de mais de cem e en os de ei as pelo B asil. Reconhe-
cendo-se que o apoio a ei as e en uais não se ia su icien e pa a ge a sus en abilidade
pa a os emp eendimen os, o am inco po adas ou as me as, como a con a ação de
agen es de come cialização e o apoio à pa icipação em comp as públicas.
Ou a ação de come cialização apoiada pela Senaes, median e pa ce ias com
es ados e municípios, nas quais se podia ans e i ecu sos de capi al, oi o apoio à
cons i uição de espaços pe manen es de come cialização. No malmen e, eles unciona-
am em locais públicos nos quais se ealiza am ambém a i idades de o mação sob e
economia solidá ia. Hou e uma pe spec i a de mul iplicação desses espaços mul i un-
cionais a pa i da chamada pública de 2011. No en an o, em 2012 oi descon inuada
a polí ica de apoio a ei as e en uais, com as a i idades de apoio à come cialização
passando ao escopo do edi al lançado pa a apoia o o alecimen o e a cons i uição de
edes de coope ação solidá ia. No âmbi o desse edi al, o IMS ap esen ou p oje o pa a
cons i ui uma ede nacional de pon os ixos de come cialização solidá ia. Chega am
a se apoiados, com assesso amen o écnico, p odução de ma e ial de comunicação
e a uação em ede, 185 emp eendimen os, sendo 95 lojas de economia solidá ia, 76
ei as de o ganização pe iódica, onze cen os públicos e ês eículos i ine an es de
come cialização (San os e Amo im, 2017).
A Senaes p opôs ainda a cons ução de um sis ema b asilei o de comé cio jus o
e solidá io. Na sociedade ci il, a c í ica à ên ase nas expo ações e ao excessi o alo
ap op iado po in e mediá ios (ce i icado as do cump imen o de p incípios e c i é ios)
no comé cio jus o in e nacional ha ia le ado, em 2001, à c iação do Fó um de A icula-
ção do Comé cio É ico e Solidá io (Faces do B asil), que passou a a ua com a Senaes
após a c iação, em 2006, de um GT pa a deba e iden idade, ca ac e ís icas e p incípios
(An unes e Con i, 2020).
Em 2009, o CNES elabo ou uma p opos a legisla i a pa a um sis ema público,
con e ido no Dec e o P esidencial n
o
7.358/2010, que ins i uiu o Sis ema Nacional
de Comé cio Jus o e Solidá io (SNCJS). Em 2012, a Senaes lançou uma chamada
pública com o obje i o de a ança na cons ução de me odologias de a aliação de
con o midade,24 a se em econhecidas no âmbi o do SNCJS, mas, de ido às di iculda-
des o çamen á ias, não o am e e i adas medidas conc e as que econhecessem as
no ma i as cons uídas.
24. A aliação de con o midade é o e mo écnico ap op iado pa a e e i -se ao que é con encionalmen e
chamado de ce i icação. A ce i icação é na e dade uma modalidade especí ica de a aliação de
con o midade baseada na inspeção po e cei os.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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3135
Po an o, do pon o de is a dos ecu sos mobilizados, a expe iência da Senaes, mais
uma ez, des acou-se pela mobilização de ecu sos de nodalidade nos p ocessos de
consul a e cons ução das no ma i as de comé cio jus o (des a ez com algum sucesso
na associação com ecu sos de au o idade) e no es abelecimen o de pa ce ias pa a o
apoio a ei as e ou os espaços de come cialização.
5.3 Delimi ando a es a égia de mudança ins i ucional
Em e mos de sín ese, buscou-se a ança na e i icação da es a égia de mudança
ins i ucional da economia solidá ia implemen ada no pe íodo em análise, endo como
pon o de pa ida as ações e escolhas subs an i as ealizadas em cada um dos eixos
es u u an es da polí ica, bem como a combinação de ecu sos mobilizados pa a a sua
implemen ação. Tais elemen os es ão sin e izados no quad o 3.
QUADRO 3
Sín ese das escolhas subs an i as ealizadas em cada um dos eixos da polí ica
pública
Dimensões
de análise Subdimensões Desc ição
Ins umen al
Es u u ação
ins i ucional
De inição da es u u a bu oc á ica no âmbi o do go e no ede al.
Recu sos de nodalidade, Tesou o e au o idade.
Delimi ação do
público da polí ica
Di e enciação o e da economia popula e p ocesso de deli-
mi ação ocado p incipalmen e na isibilização.
Recu sos de nodalidade e Tesou o.
P og amá ica
Acesso a
conhecimen o
P og ama inalís ico com ên ase polí ico- o ma i a.
Recu sos de nodalidade e Tesou o.
Acesso a capi al
Apoio com ecu sos de cus eio a emp eendimen os de inan-
ças solidá ias.
Recu sos de nodalidade e Tesou o e dé ici de au o idade.
Acesso a me cado
Cons ução de elações di e enciadas de me cado e apoio a
ci cui os cu os.
Recu sos de nodalidade, Tesou o e au o idade.
Elabo ação dos au o es.
Nessa pe spec i a, a polí ica pública de economia solidá ia oi a aliada com base na
decomposição en e os ecu sos pa a sua implemen ação, com o obje i o de compa a
os es o ços o ais dos go e nos, bem como as di e en es es a égias ep esen adas
pela combinação de ecu sos u ilizados. No quad o 4, az-se uma sín ese dos esul a-
dos encon ados na análise desen ol ida em cada seção.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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3135
QUADRO 4
Sín ese dos ecu sos mobilizados
O ganização Au o idade Tesou o Nodalidade
Baixo e e i o do
co po écnico pa a
a ende as deman-
das de planejamen o,
execução e moni o a-
men o das a i idades
p og amá icas.
Equipe di igen e
com expe iência e
econhecimen o da
sociedade ci il.
O ins umen o de
maio inculação legal
que se conseguiu
p oduzi oi o Dec e o
no 7.358/2010, es i o
à polí ica de comé cio
jus o e solidá io.
Nenhuma menção
di e a em leis ede ais.
Disc iminação nega-
i a, de o ma que
pequenas coope-
a i as en en am
ela i amen e maio
one ação ibu á ia
que pequenas emp e-
sas p i adas.
Baixo o çamen o da
Senaes (em média,
0,002% do p odu o
in e no b u o – PIB
ao ano).
Ausência de p og ama
especí ico de c édi o
pa a a o ece os
emp eendimen os.
Res ições legais pa a
a ans e ência de
capi al e cap ação
de ecu sos.
Ex ensi a ins i ucio-
nalidade de pa icipa-
ção social.
Funcionamen o de
di e sas ações o ga-
nizadas pela Senaes
basicamen e po meio
das pa ce ias.
Elabo ação dos au o es.
A análise do quad o demons a que, de manei a ge al, o p oblema pa ece e sido
a dependência excessi a da u ilização de ecu sos de nodalidade, ha endo limi es à
e e i idade dos p og amas implemen ados sem o acompanhamen o da mobilização
de ecu sos de au o idade que ga an i iam o acesso a c édi o, capi al não eembolsá-
el, comp as públicas e a amen o ibu á io adequado. Po sua ez, a ausência de
ecu sos de o ganização (co po écnico condizen e com o planejamen o das ações,
com capacidade de o ien ação e coo denação sob e as a i idades desen ol idas po
pa ce ias) ouxe limi es à in eg ação de ações, que, apesa de ex ensas e a iadas, se
mos a am pul e izadas, ge ando inclusi e sob eposições.
Dessa manei a, uma polí ica pública ideal de economia solidá ia de e ia, além de dis-
po de ecu sos adequados de Tesou o, combina a u ilização de ecu sos de au o idade
(com a cons ução de legislações ge ais a o ecendo a a uação dos emp eendimen os
cole i os), de ecu sos de nodalidade (es abelecendo-se pa ce ias com a o es capazes
de encon a soluções especí icas pa a di e en es con ex os) e ecu sos de o ganização
(com a cons i uição de uma equipe com pode e capacidade écnica de supe isiona
e e i amen e o con eúdo das ações ealizadas po pa cei os).
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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3135
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Es e es udo isou p oblema iza as es a égias de mudança ins i ucional, a combinação
de ecu sos u ilizados e o es o ço alocado pa a a implemen ação da polí ica pública de
economia solidá ia no go e no ede al b asilei o, conside ando-se a expe iência que se
desen olou en e 2003 e 2016.
Con o me demons ado, o p ocesso de cons i uição de um conjun o de p á icas com
a iden idade da economia solidá ia no país oi mediado po en idades que o e ece am
apoio e supo e a emp eendimen os cole i os de abalhado es, associados a múl iplas
ealidades locais, que su giam em meio ao con ex o de in o malidade e desemp ego, a
pa i dos anos 1990. A opção con igu a i a oi pela cons ução de mecanismos de ges ão
baseados no consen imen o de g upos sociais o ganizados, inco po ados ao p ocesso
de ges ão go e namen al ia espaços delibe a i os e es abelecimen o de pa ce ias.
O desen ol imen o de ecu sos de nodalidade, especialmen e com o concu so de
o ganizações não go e namen ais, uni e sidades, sindica os e ges ões públicas locais,
oi esul ado de uma escolha adminis a i a ei a dian e das eg as de con a ação e
con eniamen o, obje o de di e sas modi icações no pe íodo de análise. En e 2004
e 2007, a u ilização de um con ênio amplo com a FBB o nou mais ácil a adoção de
o ma os lexí eis, mas, a pa i de 2007, mudanças na legislação ize am com que a
Senaes passasse a ope a po meio de chamadas públicas, com a seleção de pa cei as
pa a execu a linhas de ação p ede inidas, com ins âncias go e namen ais in a e-
de a i as, es ando en ão sujei a a cons angimen os ope acionais que di icul a am a
execução das ações p og amadas.
Con udo, a u ilização in ensi a de ecu sos de nodalidade e e consequências
ambíguas pa a a polí ica pública em ques ão. De um lado, a ex ensão, ab angência e
adequação às ealidades locais das ações ealizadas pela Senaes só oi possí el de ido
ao apo e de expe ise e capila idade pelos pa cei os da sociedade ci il. Po ou o, essa
ampliação e e como con apa ida di iculdades no planejamen o e na coo denação
da polí ica em ní el nacional.
Em e mos de consolidação ins i ucional, esse p ocesso não se mos ou plena-
men e capaz de compensa as di iculdades na mobilização dos demais ecu sos, espe-
cialmen e de au o idade e o ganização, pa a ga an i a implemen ação de uma polí ica
equilib ada e es u u ada. Ao im, obse ou-se que a ên ase na mobilização de ecu sos
de nodalidade pela Senaes demons ou coe ência com a di e iz de pa icipação social
ampliada do go e no ede al, e a é se mos ou su icien e pa a ga an i a sob e i ência
da polí ica pública po um empo. No en an o, essa mesma es a égia pode se apon ada
TEXTO pa a DISCUSSÃO
36
3135
como um dos a o es que explicam a baixa alocação de ecu sos o çamen á ios (de
Tesou o), sob e udo em unção das es ições iscais que eme gi am a pa i de 2014.
Ademais, di isões in e nas da p óp ia coalizão a o á el implica am edução da
capacidade de incidência sob e o núcleo decisó io cen al. Assim, sem o ça polí ica
su icien e, a capacidade de mobilização de ecu sos em p ol da polí ica icou cada ez
mais eduzida den o do go e no, a é que o ema pe desse de ez seu s a us após a
consolidação do p ocesso de impeachmen da p esiden e Dilma Rousse , em 2016.
Po an o, es e ex o deixa como con ibuição a p opos a de decomposição da
capacidade es a al em ca ego ias análogas à classi icação p opos a po Hood e Ma -
ge s (2007) pa a se iden i ica em os di e en es ecu sos que podem se mobilizados
po uma de e minada polí ica pública. A ançou-se no en endimen o de como a a ia-
ção en e esses componen es ajuda a explica as con igu ações ins i ucionais em um
campo de ação go e namen al, de aco do com suas ca ac e ís icas con ex uais e as
coalizões de in e esse. De o ma ge al, a u ilização da classi icação de ins umen os de
polí icas públicas é, em si, uma e amen a analí ica ú il pa a a mensu ação sis emá ica
de es o ços em dis in os cená ios de mudança ins i ucional.
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