LAS FUENTES DEL DERECHO TRIBUTARIO
EN EL NUEVO ORDENAMIENTO
CONSTITUCIONAL
Fe nando Pé ez Royo
P o eso Ag egado de De echo
inancie o y ibu a io
Uni e sidad de Se illa
SUMARIO
I.
In oducción.
II.
El p incipio de legalidad ibu a ia y el sis ema de
uen es.
III.
No mas dic adas po las Co es.
IV.
Leyes o gánicas.
V.
Leyes o dina ias.
VI.
Leyes de Comisión.
VII.
No mas dic adas po el Ejecu i o.
VIII.
Dec e o-ley.
IX.
A iculación en e no mas p ima ias y secunda ias.
X.
Dec e os legisla i os (delegación ecep icia).
Xl. Reglamen os delegados.
— 15 —
I. INTRODUCCION
Pa ece ocioso esal a la impo ancia capi al
que den o del o denamien o cons i ucional e is-
e el ema de las uen es del De echo, de los mo-
dos de p oducción de las no mas que in eg an el
o denamien o ju ídico culminado p ecisamen e po
la p opia Cons i ución. Es o es especialmen e cie -
o e e ido al De echo público, una de cuyas a-
mas es p ecisamen e la del De echo ibu a io.
Debe ad e i se, de en ada, la iqueza y com-
plejidad del sis ema de uen es es ablecido en
nues a ecien e Cons i ución. Se obse a en el
ex o cons i ucional un cie o de alle y de enimien-
o en la egulación de es a ma e ia, en compa a-
ción con ex os an e io es de nues a his o ia
cons i ucional. Ci cuns ancia que, po o a pa e,
es explicable en azón del ca ác e ela i amen e
mode no de de e minadas ins i uciones cla e del
sis ema cons i ucional de uen es como, po ejem-
plo, la delegación legisla i a que, si bien es co-
nocida en nues o p opio o denamien o desde el
siglo pasado (bas a pensa en el modo de elabo-
ación del Código Ci il), p esen a pe iles nue os
en la gene alidad de los o denamien os, incluso
desde el pun o de is a cuan i a i o, en los iem-
pos pos e io es a la Segunda Gue a Mundial. La
egulación cons i ucional de las uen es es, a mi
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2
juicio, uno de los sec o es de la pa e o gánica
de la Cons i ución mejo esuel os. Aun cuando
puedan p esen a se objeciones a algún pun o, se
a a de una egulación adecuada al p esen e mo-
men o his ó ico, en un doble sen ido: po un lado,
se ienen en cuen a, en medida ap eciable, las
expe iencias de i adas de las p ác icas no ma i-
as p eceden es, así como las obse aciones y
conclusiones de la doc ina sob e las mismas; po
o a pa e, la a iculación del sis ema de uen es
se adecúa a la mode na concepción de la dialéc-
ica en e Pa lamen o y Gobie no y al ca ác e
que en los momen os p esen es e is e la ep e-
sen ación pa lamen a ia.
En o o o den de cosas, ale la pena sub aya la
indudable in luencia que en es e, como en o os
pun os de la Cons i ución, pa ece habe eje cido
el ejemplo de la Cons i ución de la República i a-
liana de
1949.
Tend emos ocasión de insis i sob e
es os emas.
El obje o del p esen e abajo es bas an e sen-
cillo: se a a de sis ema iza el esquema de uen-
es es ablecido en la Cons i ución, con on ando,
al p opio iempo, dicho sis ema con el ac ualmen-
e dispues o po ía de legislación o dina ia. No
juzgo, en cambio, de in e és la con on ación, ni
an siquie a la e e encia a las llamadas Leyes
Fundamen ales del an e io égimen de ogadas po
la nue a Cons i ución.
Debe añadi se, pa a inaliza es as obse acio-
nes de in oducción, que la mayo pa e de las
ideas a expone son de alidez gene al pa a el
conjun o del De echo público. No puede habla se
p opiamen e de un sis ema de uen es en De e-
cho ibu a io, dis in o del gene al. Aunque sí es
cie o que de e minadas ins i uciones de es e sis-
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ema gene al eciben una aplicación p i ilegiada
p ecisamen e en el ámbi o de la egulación de los
ibu os.
II.
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA Y
EL SISTEMA DE FUENTES
Aunque el ema se desa olla de mane a acaba-
da en o o de los abajos p epa ados pa a es a
eunión, es necesa io, den o del p esen e, ha-
ce una b e e e e encia al p incipio de legalidad
ibu a ia, en cuan o es a ins i ución, como egla
cuyo obje o es p ecisamen e la disciplina de la
p oducción no ma i a en ma e ia ibu a ia («no -
ma sulla no mazione» es el cali ica i o que se le
da en la li e a u a i aliana), cons i uye la cla e de
bó eda de odo el sis ema de uen es en es e
sec o del o denamien o.
El p incipio de legalidad ibu a ia se encuen a
egulado en nues a Cons i ución básicamen e en
el a ículo 31, 3, den o del Tí ulo I: »De los de-
echos y debe es undamen ales». La edacción
del mencionado p ecep o es la siguien e: «Sólo
pod án es ablece se p es aciones pe sonales o pa-
imoniales de ca ác e público con a eglo a la
Ley.» Fo mulación que se sepa a, en cuan o a la
e minología, de la adición de nues os ex os
cons i ucionales y que, en cambio, aduce casi
li e almen e el a ículo 23 de la Cons i ución i a-
liana («Nessuna p es azione pe sonale o pa imo-
niale pub esse e impos a se non in base alla
legge»), al cual se ap oxima igualmen e en cuan-
o al encaje sis emá ico.
El mismo p incipio de legalidad ibu a ia apa-
ece igualmen e e lejado den o del Tí ulo VII:
«Economía y Hacienda» (que e a p ecisamen e lo
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co espondien es a la adición de nues as Cons i-
uciones, si se hace abs acción del llamado Fue-
o de los Españoles). El a ículo 133, 1, con una
ó mula que casi ep oduce la del a ículo 2.° de
la Ley Gene al T ibu a ia, dice: «La po es ad o i-
gina ia pa a es ablece los ibu os co esponde
exclusi amen e al Es ado, median e Ley.»
En ocasiones p eceden es me he e e ido al
sen ido y undamen o que en los momen os p e-
sen es debe da se a es e p incipio. Den o de la
economía del p esen e abajo, y eniendo en cuen-
a la limi ación an es señalada, juzgo de in e és
aludi sólo al alcance que cabe a ibui al mismo,
en o den a lo que cons i uye el pun o cen al en
ma e ia de p oducción no ma i a: la a iculación
en e no mas p ima ias (Leyes de Co es) y secun-
da ias.
¿Exige el p incipio de legalidad que la Ley e-
gule di ec amen e, sin emisión a ninguna o a
uen e, los elemen os esenciales de la p es ación,
o, po el con a io, es compa ible con el p ecep o
cons i ucional que la Ley se limi e a es ablece
los p incipios y c i e ios con a eglo a los cuales
se á es ablecida la disciplina di ec a de la ma e-
ia po una uen e secunda ia? Plan eando la cues-
ión en los é minos en que lo hace la doc ina
i aliana en elación al a ículo 23 de su Cons i u-
ción: ¿Es amos an e una « ese a de Ley» abso-
lu a o me amen e ela i a?
La espues a, a mi juicio, debe se la segunda.
No solamen e sob e la base de la edacción del
a ículo 31, 3,
(»con a eglo
a la Ley»), sino am-
bién (y undamen almen e), eniendo en cuen a las
exigencias que se hallan en la base del menciona-
do p incipio y su a monización con o as exigen-
cias del p oceso no ma i o, alguna de ellas san-
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cionada incluso cons i ucionalmen e, como es el
caso de la e e en e a la au onomía de las Co -
po aciones locales (dejando apa e el más com-
plejo p oblema de las Comunidades au ónomas).
Admi ida la posibilidad de in eg ación de la
disciplina legisla i a po pa e de una uen e se-
cunda ia, e emos más adelan e los é minos en
que debe p oduci se es a in eg ación pa a que
sea co ec a desde el pun o de is a cons i u-
cional.
Es necesa io, no obs an e, an es de inaliza
es e apa ado, hace una e e encia, igualmen e
b e e, a un p ecep o cons i ucional, ela i o a un
aspec o singula del p incipio de legalidad ibu-
a ia: el a ículo 133, 3, que especi ica la ga an ía
de la legalidad en ma e ia de exenciones: «Todo
bene icio iscal que a ec e a los ibu os del Es-
ado debe á es ablece se en i ud de Ley.»
A mi en ende , es a e e encia especí ica a las
exenciones debe en ende se como un e o zamien-
o, en es e sec o , de la egulación del p incipio
de legalidad ibu a ia. Es necesa io en ende que
la in ención del cons i uyen e ha sido la de e o -
za la ga an ía de la legalidad en es a ma e ia, es-
ableciendo una « ese a»
absolu a
que eclama la
in e ención
di ec a
de la Ley pa a el es ableci-
mien o o modi icación de cada exención.
Fundamen os de es a conclusión: en p ime lu-
ga , la p opia edacción del p ecep o ci ado (»en
i ud de Ley», mien as que en el caso gene al se
dice «con a eglo a la Ley»). Hay que econoce ,
no obs an e, que es e a gumen o enía más ue za
en la edacción, más o unda, del an ep oyec o
(«en i ud de Ley o ada po los Co es Gene-
ales»). En segundo luga , hay una azón de in-
e p e ación sis emá ica: sólo en endiendo de es-
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1

a o ma el p ecep o del a ículo 133, 3, puede ex-
clui se su ca ác e pleonás ico en elación con el
p incipio gene al de la legalidad ibu a ia que,
indudablemen e, a ec a, de suyo, a la ma e ia de
exenciones. Finalmen e, es a in e p e ación es
conco de con oda una endencia de pensamien o
doc inal y legisla i o, de cau ela en cuan o al es-
ablecimien o de exenciones (piénsese en los a -
ículos 14 y 15 de la Ley Gene al T ibu a ia); línea
que es ecogida po la p opia Cons i ución, no so-
lamen e en el a ículo que es amos comen ado,
sino ambién en o o, de g an impo ancia, po más
de un concep o: el e e en e al llamado «p esu-
pues o de gas os iscales» del Es ado (a ículo 134,
2, «in ine»).
III.
NORMAS DICTADAS POR LAS CORTES
El asgo más salien e que en elación a las uen-
es p ima ias in oduce la Cons i ución es la del
es ablecimien o de di e sas ca ego ías de Leyes:
Leyes O gánicas y Leyes o dina ias. La di e encia
en e unas y o as, apa e el hecho de la exis en-
cia de una se ie de ma e ias ese adas a la p i-
me a de las ca ego ías legisla i as ci adas, eside
en el p ocedimien o pa a su ap obación.
IV.
LEYES ORGANICAS
Apa ecen p e is as con ca ác e gene al en el
a ículo 81: «1. Son Leyes O gánicas las ela i as
al desa ollo de los de echos undamen ales y de
las libe ades públicas, las que ap ueben los Es-
a u os de au onomía y el égimen elec o al gene-
al y las demás p e is as en la Cons i ución.
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2. La ap obación, modi icación o de ogación
de las Leyes O gánicas exigi á mayo ía absolu a
del Cong eso en una o ación inal sob e el con-
jun o del p oyec o.»
El elenco de Leyes O gánicas se halla es able-
cido de mane a axa i a, como puede e se en el
ci ado a ículo. No exis e, pues, libe ad pa a ap e-
cia la opo unidad de do a a una de e minada Ley
del ango de Ley O gánica, lo que hubie a podido
se de in e és en elación a cie as Leyes que de
suyo eclaman una cie a « ijeza» pa a pode incu-
la , sin las solemnidades de la no ma i a p opia-
men e cons i ucional, al legislado o dina io. Nos
e e imos undamen almen e a la ma e ia de codi-
icación; en el ámbi o ibu a io, pod ía señala se,
en conc e o, la Ley Gene al T ibu a ia. Como que-
da dicho, es a ap eciación queda edada al legis-
lado o dina io, habiendo sido ealizada, de una
ez po odas, po el p opio cons i uyen e.
En e las p e isiones de Leyes O gánicas es a-
blecidas en la Cons i ución solamen e una se e-
ie e di ec amen e a la ma e ia ibu a ia. Se a a
de la Ley de Financiación de las Comunidades au-
ónomas, a la cual se e ie e, aunque en é minos
no muy cla os, el a ículo 157, 3: «Median e Ley
O gánica pod á egula se el eje cicio de las com-
pe encias inancie as enume adas en el p eceden-
e apa ado 1, las no mas pa a esol e los con lic-
os que pudie an su gi y las posibles o mas de
colabo ación inancie a en e las Comunidades au-
ónomas y el Es ado.»
La simple lec u a del p ecep o mues a el ca-
ác e ansaccional de la edacción del mismo
(ca ác e és e que eco e odo el Tí ulo VIII): an-
sacción en e la absolu a disc ecionalidad de cada
Comunidad au ónoma pa a es ablece sus uen es
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de inanciación y la con eniencia de que es a elec-
ción se p oduzca den o de los lími es de una Ley
que asegu e la uni o midad de los di e sos sis e-
mas ibu a ios de las Comunidades au ónomas.
Es a Ley enía necesa iamen e que se o gánica
pa a man ene la pa idad de ango con los Es a-
u os.
A mi modo de e , es á cla a la con eniencia
(y la u gencia) de una al Ley, como ins umen o
pa a asegu a la uni o midad a que se ha hecho
e e encia. Uni o midad que no signi ica iden idad
y que es imp escindible en una ma e ia como és a.
Es a Ley es ambién necesa ia pa a da cumpli-
mien o en mane a co ec a a o as dos exigencias
de ango cons i ucional: la coo dinación de las Ha-
ciendas au ónomas con la del Es ado, y la solida-
idad en e odas las Comunidades au ónomas. La
mane a más co ec a —aunque no sea cie amen-
e la única— de da sa is acción a es as exigen-
cias es la de enma ca las p e isiones que en
es as ma e ias es ablezcan los Es a u os de Au o-
nomía en los lími es de una Ley o gánica.
Hay que eco da que el sis ema al e na i o, es
deci , Ea egulación di ec a de la Hacienda po cada
Es a u o, es un p ocedimien o más p opio de un
Es ado ede al que de un Es ado es uc u ado so-_
b e las au onomías egionales. Y en ese caso (en
el del Es ado ede al) suele se la p opia Cons i u-
ción la que egula el epa o de compe encias y
á eas imposi i as (caso de la República Fede al
Alemana).
V.
LEYES ORDINARIAS
Nos hallamos an e la uen e «no mal» en cuan-
o a la egulación de los elemen os esenciales
del ibu o, la uen e cuya in e ención es nece-
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sa ia en la egulación de es os elemen os en i -
ud del p incipio de legalidad a que an es hemos
aludido. Más adelan e p ecisa emos el g ado de
es a in e ención.
Pa ece ocioso señala que las Leyes ibu a ias
son Leyes con las mismas ca ac e ís icas en cuan-
o a su na u aleza que las demás del o denamien o.
Ca ece hoy de sen ido an siquie a hace e e encia
al ca ác e «ju ídico» de las Leyes ibu a ias y a
la polémica en o no a la negación de es e ca ác-
e , que a anca del conocido abajo de O lando
a ines del siglo pasado. Los p esupues os en que,
a mi juicio, se basaba la esis del maes o i aliano
(p ejuicio sob e el ca ác e «odioso» del impues o
po un lado, e in luencia de los pos ulados de la
Escuela His ó ica, po o o) se hallan hoy o almen-
e supe ados, has a al pun o que en los momen-
os p esen es esul a di ícil a muchos es udiosos
mode nos o ien a se sob e el e dade o sen ido
de la his ó ica polémica.
El único asgo di e encial que cabe es ablece ,
desde el pun o de is a del p ocedimien o legis-
la i o, en e las Leyes sob e ibu os —y no sola-
men e és as, sino ambién las que a ec en a los
gas os públicos— y las es an es se e ie e a la
limi ación de la inicia i a legisla i a en los supues-
os a que se e ie e el a ículo 134 en sus apa a-
dos 5 y 6: «5. Ap obados los P esupues os Gene-
ales del Es ado, el Gobie no pod á p esen a p o-
yec os de Ley que impliquen aumen o del gas o
público o disminución de ,los ing esos co espon-
dien es al mismo eje cicio p esupues a io.» «6. To-
da p oposición o enmienda que suponga aumen o
de los c édi os o disminución de los ing esos p e-
supues a ios eque i á la con o midad del Gobie -
no pa a su ami ación.»
- 25 -
Se a a, sin emba go, de un ema que de suyo
pe enece al De echo p esupues a io, po lo que
me excuso, en es a ocasión, de su análisis, pa a
no incu i en duplicaciones con o os abajos p e-
is os pa a es a eunión.
VI.
LEYES DE COMISION
Den o de la egulación de la Ley, la ecien e
Cons i ución española in oduce como elemen o
digno de elie e, jun o a la p e isión de Leyes
o gánicas, que hemos is o an e io men e, la po-
sibilidad de ap oba p oyec os y p oposiciones de
Ley di ec amen e en la co espondien e Comisión
de las Cáma as, sin pasa a la ap obación del
Pleno. Se a a, como se sabe, de algo que ya se
hallaba p e is o en la Ley de Co es del égimen
an e io , aunque las Co es no han hecho uso de
es a posibilidad.
Como es sabido, den o de la me odología de
abajo de los Pa lamen os mode nos suele p e-
e se la exis encia de una se ie de Comisiones
gene almen e con una di isión pa alela a la de los
di e en es amos de la Adminis ación, cuya un-
ción, en cuan o al p ocedimien o legisla i o, suele
se la de p epa a el abajo de pleno, dic ami-
nando los p oyec os o p oposiciones de Ley an es
de su deba e y ap obación de ini i a en dicho Pleno.
El a ículo 75 de la Cons i ución in oduce un
cambio sus ancial en es e esquema, al es ablece
la posibilidad de que las Comisiones consumen
di ec amen e el p oceso, ap obando po sí mis-
mas los p oyec os o p oposiciones de Ley: «Las
Cáma as pod án delega en las Comisiones Legis-
la i as Pe manen es la ap obación de p oyec os o
p oposiciones de Ley. El Pleno pod á, no obs an e,
- 26 -
ecaba en cualquie momen o el deba e y o a-
ción de cualquie p oyec o o p oposición de Ley
que haya sido obje o de es a delegación» (a ícu-
lo 75, 2). «Quedan excep uados de lo dispues o
en el apa ado an e io la e o ma cons i ucional,
las cues iones in e nacionales, las Leyes O gáni-
cas y de Bases y los P esupues os Gene ales del
Es ado» (a ículo 75, 3).
Como puede e se, en base a es e p ecep o po-
d án exis i en nues o o denamien o dos clases
de Leyes o dina ias: Leyes de Pleno y Leyes de
Comisión. Es as úl imas pod án se dic adas sólo
en i ud de «delegación» exp esa del Pleno. Lo
cual exige el que odo p oyec o o p oposición de
Ley pase, an es de se en iado a la co espon-
dien e Comisión, po el Pleno, pa a que és e en-
ga ocasión de p onuncia se sob e el ca ác e con
que a a se deba ido en dicha Comisión: como
simple p epa ación del deba e del Pleno o pa a
su di ec a ap obación en i ud de la pe inen e
delegación.
El a ículo 75 se e ie e a «las» Cáma as. Po-
d ía p esen a se la cues ión de si cabe que una
Ley sea deba ida y ap obada en Comisión en una
Cáma a y en el Pleno en la o a. Encuen o cla o
que debe admi i se es a posibilidad.
Den o de es a ápida exégesis del a ículo 75
hay que plan ea la cues ión, de o al pe inencia
den o de la lógica de es e abajo, e e en e a la
posibilidad de que el égimen p e is o en dicho
p ecep o sea aplicable a la no ma i a ibu a ía.
La espues a posi i a pa ece e iden e. En p ime
luga , es á la le a del apa ado 3. Todas las ma-
e ias enume adas en el mencionado apa ado son
ma e ias en las que, de suyo, incluso sin necesi-
dad de exclusión exp esa, no cabe la delegación
- 27 -
a una Comisión. En cualquie caso,
en e
las ma-
e ias exclukdas no se encuen a la e e en e a los
ibu os.
No exis e ninguna objeción de p incipio a la e-
gulación de ibu os median e Leyes de comisión.
Se á una cues ión de p udencia y de alo ación
en cada caso po las Cáma as la de e minación de
la solemnidad eque ida pa a la ap obación de
cada Ley de con enido ibu a io.
Pasando, aunque sea ya ue a del ámbi o p o-
piamen e ibu a io, a una alo ación de ondo del
a ículo 75, cuya edacción pa ece, po o a pa e,
pode osamen e in luida po el a ículo 72 de la
Cons i ución i aliana (en I alia es usual la ap o-
bación de Leyes de comisión, a las que se conoce
con el diminu i o de «leggine»); el juicio global
sob e el mismo es posi i o. Fundamen almen e, en
cuan o sa is ace una necesidad de los Pa lamen-
os mode nos, in oduciendo una écnica de di i-
sión del abajo pa lamen a io sumamen e ú il,
sob e odo en elación a las Leyes de con enido
p e alen emen e « écnico». Al mismo iempo se
acili a la especialización en á eas de abajo
en
el Pa lamen o.
Hay que sub aya que es a écnica de las Leyes
de Comisión —e incluso el abajo «o dina io» en
Comisiones— iene sen ido solamen e en Pa la-
men os cons i uidos sob e el concep o que de la
ep esen ación pa lamen a ia acoge nues a Cons-
i ución —al igual que la gene alidad de las
Cons i uciones mode nas—, es deci , una ep e-
sen ación mon ada sob e el eje cen al de los
pa idos polí icos. De es a mane a, las Comisio-
nes e lejan la co elación de ue zas exis en es
en el Pleno, con lo que, en una cie a medida, se
p esen an, al menos en cuan o a las o aciones,
como « ungibles» en elación al mismo.
Queda, no obs an e, el p oblema del espe o a
los de echos de las mino ías. P oblema cen al en
odos los casos de delegación. A mi juicio, és e
es el ep oche undamen al que cabe hace al a -
ículo 75. Lo co ec o hubie a sido es ablece , co-
mo hace el a ículo 72 de la Cons i ución i aliana,
la acul ad de eclama el deba e en Pleno po
pa e de cualquie mino ía que sob epasa e de e -
minado ni el. Conside o, sin emba go, que és e
es un p oblema que puede esol e se en la ela-
bo ación del Reglamen o de las Co es que debe á
p oduci se p ecisamen e en aplicación de la Cons-
i ución.
VII. NORMAS DICTADAS POR EL EJECUTIVO
La ipología de no mas den o de es e ámbi o
es ambién muy ica, aunque la Cons i ución no
haya añadido en su egulación elemen os nue os
a la clasi icación exis en e con an e io idad.
Las clasi icaciones que pueden hace se de es as
no mas son a ias. La adicional, como es sabi-
do, es la que dis ingue en e los ac os del Ejecu-
i o con alo de Ley (Dec e os-leyes y Dec e os
legisla i os) y Reglamen os. A mi juicio, es p e-
e ible, sob e odo en un abajo de es a índole,
cen ado sob e los aspec os cons i ucionales, pa -
i de una clasi icación anclada sob e el p incipio
de legalidad ibu a ia y los condicionamien os que
el mismo impone en el epa o de la compe encias
no ma i as.
De acue do con es o, y dejando apa e la ins i-
ución excepcional del Dec e o-ley, hab ía que exa-
mina las no mas, de di e so ango, emanadas del
Ejecu i o, bajo el p isma, p e io al del ango, de _
la a iculación en e no mas p ima ias (emanadas
- 29 -
- 28 -
po
el p incipio de legalidad o el de p e e encia
de Ley». Como consecuencia, la habili ación pa a
dic a uno y o o ipo de Reglamen os es di e sa:
en el caso de los que llamamos Reglamen os de-
legados, la habili ación debe se especí ica y —so-
b e odo, cuando se a a de ma e ias cubie as po
el p incipio de legalidad ibu a ia, es deci , no de
me a deslegalización— con ene una p ede e mi-
nación del con enido, según el p opio esquema de
la delegación a que an es hemos aludido. De ahí
p ecisamen e el nomb e de Reglamen o «dele-
gado».
Se a a, en de ini i a, de lo que en nues o país,
al menos pa a cie a doc ina, se conoce con el
nomb e de deslegalización. A mi juicio, es más
exac a la denominación, acuñada en la doc ina
i aliana, de Reglamen os delegados o au o izados.
La posibilidad de emanación de es e ipo de
Reglamen os se halla es ablecida en nues a le-
gislación o dina ia, en modo cie amen e suma io
en la Ley de Régimen Ju ídico de la Adminis a-
ción del Es ado. En p ime luga , es ablece el a -
ículo 26 de dicha Ley: «La Adminis ación no po-
d á dic a disposiciones con a ias a las Leyes ni
egula , "sal o au o ización exp esa de una Ley",
aquellas ma e ias que sean de la exclusi a com-
pe encia de las Co es.» Pues o que la p opia Ley
de Régimen Ju ídico de la Adminis ación del Es-
ado egula exp esamen e la delegación legisla i-
a p opiamen e dicha (delegación ecep icia), en
su a ículo 10, pa ece lógico en ende que la au o-
ización exp esa a que hace e e encia el a ícu-
lo 26 esponde a un enómeno di e so: la au o i-
zación al Reglamen o pa a que, sin pe de su an-
go, in e enga en la egulación de ma e ias ese -
adas a la Ley.
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Más cla o aún es el a ículo 27 de la misma
Ley: «Los Reglamen os, Ci cula es, Ins ucciones
y demás disposiciones de ca ác e gene al no po-
d án es ablece penas ni impone exacciones, a-
sas, cánones, de echos de p opaganda y o as ca -
gas simila es, sal o en aquellos casos en que ex-
p esamen e lo au o ice una Ley o ada en Co es.»
Pa ece con ene se en es e p ecep o una explici-
ación del an e io , e e ida a los dos ámbi os
clásicos de la ese a legal: el penal y el ibu-
a io.
Son su icien emen e conocidas las c í icas di i-
gidas a los dos p ecep os ci ados po 'la doc ina
que, con ca ác e gene al, ha iden i icado en los
mismos una ulne ación del p incipio de legalidad.
La cues ión que hay que plan ea , una ez ap o-
bada la Cons i ución, es la de la compa ibilidad
con la misma de los aludidos p ecep os. El plan-
eamien o de es a cues ión nos een ía, en eali-
dad, a la de la admisibilidad de la ca ego ía de los
Reglamen os delegados den o de nues o nue o
con ex o cons i ucional. Es como segunda pa e
.
de es a cues ión, como hab á que e las condi-
ciones que deben euni se pa a la emanación de
dichos Reglamen os.
A mi juicio, la espues a a la cues ión sob e la
admisibilidad de los Reglamen os delegados den-
o de nues o nue o o denamien o debe se po-
si i a. Al menos den o del ámbi o ibu a io, don-
de, como se ha dicho, es a especie no ma i a es
muy ecuen e.
Las azones que undamen an es a a i mación son
las siguien es:
En p ime luga , el ca ác e me amen e ela i o
de la « ese a de Ley» es ablecida en el a ícu-
lo 31, 3, de la Cons i ución. El p incipio de lega-
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lidad ibu a ia no se opone a la in eg ación de la
disciplina legisla i a po una uen e secunda ia,
a di e encia de lo que sucede con o as « ese -
as» como, po ejemplo, la penal, o la igen e en
ma e ia de p i ación de la libe ad pe sonal (a -
ículo 17 de la Cons i ución). En es e sen ido sí
que hab ía que señala , inciden almen e, la incons-
i ucionalidad que cabe pos ula en elación a la
mención de las «penas» en el a ículo 27 de la
Ley de Régimen Ju ídico de la Adminis ación del
Es ado, an es ci ado.
Cab ía, no obs an e, aun admi iendo el a gu-
men o de la « ese a ela i a», ad e i que la única
ía de in eg ación de la disciplina legisla i a admi-
ida en la Cons i ución es la del a ículo 82, es
deci , la delegación legisla i a «s ic o sensu».
No conside o co ec a es a conclusión. Lo que el
a ículo 82 es ablece son los equisi os que debe
euni la delegación pa a alcanza la condición y
p oduci los e ec os de la delegación ecep icia.
Dicho p ecep o es ablece que «las Co es Gene-
ales pod án delega en el Gobie no la acul ad
de dic a no mas "con ango de Ley"», egulando
al mismo iempo los equisi os que debe euni
es e ipo de delegación. Pe o no debe en ende se
que p ohíba el da ida a o o ipo de delegacio-
nes o au o izaciones pa a dic a no mas que, sin
alcanza al ango, p ecisan de una au o ización
legisla i a especí ica.
Tal ipo de no mas (los Reglamen os delegados)
cumplen una unción di e sa de la que es sa is-
echa po los Dec e os legisla i os que, como he-
mos is o, jus amen e po su condición de suce-
dáneos de la Ley o mal, se hallan some idos a
una se ie de limi aciones impo an es, como po
ejemplo, la de se dic ados en base a una po es ad
que se ago a con su eje cicio, mien as que en
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ocasiones el desa ollo no ma i o en elación a
de e minadas ma e ias eclama una habili ación de
ca ác e pe manen e, en base a la cual puedan
dic a se una plu alidad de ac os.
El égimen ju ídico de los Reglamen os delega-
dos podemos analiza lo po compa ación con el
de la delegación legisla i a ecep icia que hemos
is o an e io men e.
En p ime luga , el des ina a io de la au o iza-
ción no iene po qué se el Gobie no. La au o iza-
ción puede hace se en a o de una uen e dis in-
a del Gobie no, como, po ejemplo, el Minis o
de Hacienda, o (y es amos an e una igu a usual),
una Co po ación local.
En segundo
-
luga , la au o ización pa a dic a
Reglamen os delegados no iene que hace se ne-
cesa iamen e con señalamien o de plazo: lo no -
mal es p ecisamen e lo con a io, es deci , que
se a e de una habili ación inde inida empo al-
men e.
En e ce luga , mien as que la delegación e-
cep icia se ago a con su eje cicio, en cambio la
au o ización pa a emi i Reglamen os delegados
puede se una habili ación pe manen e, en base a
la cual se emi an una plu alidad de ac os no ma-
i os.
w.En cua o luga —y es o cons i uye, en cie a
medida, el esumen de los asgos di e enciales—,
en base a la delegación ecep icia se emi en no -
mas con ango de Ley, mien as que en el segundo
caso la no ma dic ada en base a la au o ización
conse a el ango p opio de la uen e que la ha
p oducido.
Al lado de es os asgos di e enciales, e e idos,
como se e, a aspec os ex e nos o o males, hay
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asgos comunes que dan azón del pa en esco
en e uno y o o ipo de écnicas no ma i as.
En p ime luga , hay que señala que an o en
un caso como en o o, la emanación de la no -
ma i a se p oduce en, base a un mecanismo com-
plejo de in eg ación en e ac os p oceden es de
uen es di e en es; de mane a que la unción de
la Ley (de delegación o au o ización) no es la de
es ablece di ec amen e la disciplina de la ma e-
ia, sino simplemen e la de ab i la pue a pa a que
és a sea es ablecida po la uen e secunda ia.
Hay que ad e i , no obs an e, una di e encia
en es e pun o. Mien as que la Ley de delegación
( ecep icia) «exige» la emanación de un Dec e o
legisla i o que in eg e la incomple a disciplina de
la Ley, en el o o caso pueden p oduci se Leyes
de au o ización que ab an simplemen e la «posibi-
lidad» de dic a uno o a ios Reglamen os dele-
gados.
En segundo luga —y es e es el asgo común
que in e esa sub aya — el espe o del p incipio
de legalidad ibu a ia eclama que la Ley de au o-
ización se p oduzca en unos é minos que pe mi-
an a i ma que la no ma i a emanada del Regla-
men o iene su base en la Ley. Es deci , al igual
que en la delegación ecep icia es necesa io que
la Ley de au o ización p ede e mine el con enido
del Reglamen o delegado, ci cunsc ibiendo la dis-
c ecionalidad de la uen e au o izada pa a su es-
ablecimien o den o de lími es bien de e minados.
Hay que señala , sin emba go, que es o es cie o
sólo pa a las au o izaciones que se p oducen en
elación a elemen os esenciales de la disciplina
cubie a po la ese a de Ley, como, po ejemplo,
el ipo de g a amen. La inculación es meno en
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los casos de me a deslegalización, en que se a-
a sencillamen e de emo e el obs áculo de sim-
ple p e e encia de Ley.
Teniendo en cuen a es e equisi o cen al de la
p ede e minación del con enido, podemos e aho-
a la o ma en que se es ablece, en gene al,
la p e isión de Reglamen os delegados en nues-
o o denamien o. Es deci , los a ículos 26 y 27
de la Ley de Régimen Ju ídico de la Adminis a-
ción del Es ado, y, de mane a especial, el segundo.
Apa e de la con usión en e Ci cula es y Regla-
men os y de la e e encia a las penas (ma e ia
cubie a po una ese a absolu a), hay que ob-
se a que en es os p ecep os se omi e cualquie
e e encia a los é minos en que ha de p odu-
ci se la au o ización legal pa a que és a sea com-
pa ible con el p incipio de legalidad.
Es a «laguna» es, en cambio, colmada po la
Ley Gene al T ibu a ia en su a ículo 11, 1, y que,
a nues o juicio, aun con las obse aciones que
se ha án pos e io men e, debe en ende se e e ido
an o a la delegación ( ecep icia) como a las au o-
izaciones pa a dic a Reglamen os delegados.
En ando a es ablece la ipología de los Regla-
men os delegados, hay que señala dos supues os
bien di e enciados en e sí:
a) Reglamen os dic ados en i ud de «simple
deslegalización», es deci , de una au o ización le-
gisla i a cuya única unción es la de emo e el
obs áculo que, pa a el eje cicio de la po es ad
eglamen a ia ep esen a la «p e e encia de Ley».
Con iene eco da que a la p e e encia de Ley e-
sul a asimilada, en sus e ec os, la « ese a de
Ley imp opia», es deci , es ablecida en una Ley
o dina ia: los e ec os que p oduce es a ese a
«imp opia» —cuyo ejemplo más cla o lo enemos
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en di e sos apa ados del a ículo 10 de la Ley
Gene al T ibu a ia— es el de la «congelación del
ango legal» de las ma e ias ese adas. La un-
ción que cumple la au o ización legisla i a es sen-
cillamen e «descongela » el ango.
En es e ipo de au o ización legisla i a, encami-
nadas a la me a deslegalización, sin e sa en ma-
e ia de ese a de Ley p opiamen e dicha, el e-
quisi o de la «p ede e minación del con enido» no
p esen a ca ac e ís icas especiales espec o a los
no males Reglamen os.
b) Reglamen os delegados en ma e ia cubie a
po el p incipio de legalidad ibu a ia. En es os
casos la Ley de au o ización, como hemos exp e-
sado an es, debe ene un con enido ma e ial mí-
nimo (p incipios y c i e ios) semejan e al eque-
ido en las Leyes de delegación ( ecep icia).
In e esa di e encia uno y o o ipo de Regla-
men os delegados po que, como hemos apun ado,
es di e en e el égimen ju ídico de la habili ación.
Po eso me he e e ido an es a los casos de
«me a» deslegalización, aunque el enómeno de la
emoción del ango legal ambién se p oduce en
los casos del segundo ipo de Reglamen os dele-
gados.
Den o de és os hay que dis ingui , a su ez,
en p ime luga , aquellas au o izaciones que supo-
nen un simple desbloqueo del ango legisla i o
(deslegalización), es ableciendo, al mismo iempo,
los lími es den o de los cuales «pod á» ac ua la
uen e secunda ia. El ejemplo ípico de es as au o-
izaciones lo encon amos en la p e isión es able-
cida en el a ículo 12 de la Ley Gene al T ibu a ia.
Una segunda clase de au o izaciones (siemp e
den o de es e g upo de Reglamen os delegados)
es aquella en que la Ley no solamen e habili a
pa a in e eni a la uen e eglamen a ia, sino que,
además, «demanda» es a in e ención. Es és e el
mecanismo écnico empleado pa a la ap obación
de las a i as de la Licencia Fiscal del Impues o
Indus ial.
Una mención apa e me ecen los Reglamen os
de los en es locales. Las o denanzas de exaccio-
nes que, a mi juicio, hay que enma ca igualmen e
den o del géne o de los Reglamen os delegados.
Más aún, pod íamos deci que es es a écnica
del Reglamen o delegado la única que consien e,
en es e ámbi o, a moniza las exigencias de i a-
das del p incipio de legalidad, po
un
lado, y del
p incipio de au onomía local, po o o.
En es os casos, cuando se a a de ibu os de
es ablecimien o acul a i o po las Co po aciones
locales, la o denanza iscal es la que decide no
sólo sob e el ac o cuan i a i o (como hemos is-
o en los casos p eceden es), sino sob e el p o-
pio es ablecimien o del ibu o.
Es e ema, que p esen a, como se e, pe iles
singula es, po que aquí se p oduce la in eg ación
o a iculación, no sólo en e uen es de ango di-
e so, sino en e dis in os o denamien os (el del
Es ado y el de cada Co po ación local) excede, no
obs an e, de los lími es de es e abajo, educido
al examen de las uen es no ma i as en el o de-
namien o es a al.
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