Las fuentes del derecho tributario en el nuevo ordenamiento constitucional

LAS FUENTES DEL DERECHO TRIBUTARIO EN EL NUEVO ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Fe nando Pé ez Royo P o eso Ag egado de De echo inancie o y ibu a io Uni e sidad de Se illa SUMARIO I. In oducción. II. El p incipio de legalidad ibu a ia y el sis ema de uen es. III. No mas dic adas po las Co es. IV. Leyes o gánicas. V. Leyes o dina ias. VI. Leyes de Comisión. VII. No mas dic adas po el Ejecu i o. VIII. Dec e o-ley. IX. A iculación en e no mas p ima ias y secunda ias. X. Dec e os legisla i os (delegación ecep icia). Xl. Reglamen os delegados. — 15 — I. INTRODUCCION Pa ece ocioso esal a la impo ancia capi al que den o del o denamien o cons i ucional e is- e el ema de las uen es del De echo, de los mo- dos de p oducción de las no mas que in eg an el o denamien o ju ídico culminado p ecisamen e po la p opia Cons i ución. Es o es especialmen e cie - o e e ido al De echo público, una de cuyas a- mas es p ecisamen e la del De echo ibu a io. Debe ad e i se, de en ada, la iqueza y com- plejidad del sis ema de uen es es ablecido en nues a ecien e Cons i ución. Se obse a en el ex o cons i ucional un cie o de alle y de enimien- o en la egulación de es a ma e ia, en compa a- ción con ex os an e io es de nues a his o ia cons i ucional. Ci cuns ancia que, po o a pa e, es explicable en azón del ca ác e ela i amen e mode no de de e minadas ins i uciones cla e del sis ema cons i ucional de uen es como, po ejem- plo, la delegación legisla i a que, si bien es co- nocida en nues o p opio o denamien o desde el siglo pasado (bas a pensa en el modo de elabo- ación del Código Ci il), p esen a pe iles nue os en la gene alidad de los o denamien os, incluso desde el pun o de is a cuan i a i o, en los iem- pos pos e io es a la Segunda Gue a Mundial. La egulación cons i ucional de las uen es es, a mi - 17 - 2 juicio, uno de los sec o es de la pa e o gánica de la Cons i ución mejo esuel os. Aun cuando puedan p esen a se objeciones a algún pun o, se a a de una egulación adecuada al p esen e mo- men o his ó ico, en un doble sen ido: po un lado, se ienen en cuen a, en medida ap eciable, las expe iencias de i adas de las p ác icas no ma i- as p eceden es, así como las obse aciones y conclusiones de la doc ina sob e las mismas; po o a pa e, la a iculación del sis ema de uen es se adecúa a la mode na concepción de la dialéc- ica en e Pa lamen o y Gobie no y al ca ác e que en los momen os p esen es e is e la ep e- sen ación pa lamen a ia. En o o o den de cosas, ale la pena sub aya la indudable in luencia que en es e, como en o os pun os de la Cons i ución, pa ece habe eje cido el ejemplo de la Cons i ución de la República i a- liana de 1949. Tend emos ocasión de insis i sob e es os emas. El obje o del p esen e abajo es bas an e sen- cillo: se a a de sis ema iza el esquema de uen- es es ablecido en la Cons i ución, con on ando, al p opio iempo, dicho sis ema con el ac ualmen- e dispues o po ía de legislación o dina ia. No juzgo, en cambio, de in e és la con on ación, ni an siquie a la e e encia a las llamadas Leyes Fundamen ales del an e io égimen de ogadas po la nue a Cons i ución. Debe añadi se, pa a inaliza es as obse acio- nes de in oducción, que la mayo pa e de las ideas a expone son de alidez gene al pa a el conjun o del De echo público. No puede habla se p opiamen e de un sis ema de uen es en De e- cho ibu a io, dis in o del gene al. Aunque sí es cie o que de e minadas ins i uciones de es e sis- - 18 - ema gene al eciben una aplicación p i ilegiada p ecisamen e en el ámbi o de la egulación de los ibu os. II. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA Y EL SISTEMA DE FUENTES Aunque el ema se desa olla de mane a acaba- da en o o de los abajos p epa ados pa a es a eunión, es necesa io, den o del p esen e, ha- ce una b e e e e encia al p incipio de legalidad ibu a ia, en cuan o es a ins i ución, como egla cuyo obje o es p ecisamen e la disciplina de la p oducción no ma i a en ma e ia ibu a ia («no - ma sulla no mazione» es el cali ica i o que se le da en la li e a u a i aliana), cons i uye la cla e de bó eda de odo el sis ema de uen es en es e sec o del o denamien o. El p incipio de legalidad ibu a ia se encuen a egulado en nues a Cons i ución básicamen e en el a ículo 31, 3, den o del Tí ulo I: »De los de- echos y debe es undamen ales». La edacción del mencionado p ecep o es la siguien e: «Sólo pod án es ablece se p es aciones pe sonales o pa- imoniales de ca ác e público con a eglo a la Ley.» Fo mulación que se sepa a, en cuan o a la e minología, de la adición de nues os ex os cons i ucionales y que, en cambio, aduce casi li e almen e el a ículo 23 de la Cons i ución i a- liana («Nessuna p es azione pe sonale o pa imo- niale pub esse e impos a se non in base alla legge»), al cual se ap oxima igualmen e en cuan- o al encaje sis emá ico. El mismo p incipio de legalidad ibu a ia apa- ece igualmen e e lejado den o del Tí ulo VII: «Economía y Hacienda» (que e a p ecisamen e lo - 19 - co espondien es a la adición de nues as Cons i- uciones, si se hace abs acción del llamado Fue- o de los Españoles). El a ículo 133, 1, con una ó mula que casi ep oduce la del a ículo 2.° de la Ley Gene al T ibu a ia, dice: «La po es ad o i- gina ia pa a es ablece los ibu os co esponde exclusi amen e al Es ado, median e Ley.» En ocasiones p eceden es me he e e ido al sen ido y undamen o que en los momen os p e- sen es debe da se a es e p incipio. Den o de la economía del p esen e abajo, y eniendo en cuen- a la limi ación an es señalada, juzgo de in e és aludi sólo al alcance que cabe a ibui al mismo, en o den a lo que cons i uye el pun o cen al en ma e ia de p oducción no ma i a: la a iculación en e no mas p ima ias (Leyes de Co es) y secun- da ias. ¿Exige el p incipio de legalidad que la Ley e- gule di ec amen e, sin emisión a ninguna o a uen e, los elemen os esenciales de la p es ación, o, po el con a io, es compa ible con el p ecep o cons i ucional que la Ley se limi e a es ablece los p incipios y c i e ios con a eglo a los cuales se á es ablecida la disciplina di ec a de la ma e- ia po una uen e secunda ia? Plan eando la cues- ión en los é minos en que lo hace la doc ina i aliana en elación al a ículo 23 de su Cons i u- ción: ¿Es amos an e una « ese a de Ley» abso- lu a o me amen e ela i a? La espues a, a mi juicio, debe se la segunda. No solamen e sob e la base de la edacción del a ículo 31, 3, (»con a eglo a la Ley»), sino am- bién (y undamen almen e), eniendo en cuen a las exigencias que se hallan en la base del menciona- do p incipio y su a monización con o as exigen- cias del p oceso no ma i o, alguna de ellas san- - 20 - cionada incluso cons i ucionalmen e, como es el caso de la e e en e a la au onomía de las Co - po aciones locales (dejando apa e el más com- plejo p oblema de las Comunidades au ónomas). Admi ida la posibilidad de in eg ación de la disciplina legisla i a po pa e de una uen e se- cunda ia, e emos más adelan e los é minos en que debe p oduci se es a in eg ación pa a que sea co ec a desde el pun o de is a cons i u- cional. Es necesa io, no obs an e, an es de inaliza es e apa ado, hace una e e encia, igualmen e b e e, a un p ecep o cons i ucional, ela i o a un aspec o singula del p incipio de legalidad ibu- a ia: el a ículo 133, 3, que especi ica la ga an ía de la legalidad en ma e ia de exenciones: «Todo bene icio iscal que a ec e a los ibu os del Es- ado debe á es ablece se en i ud de Ley.» A mi en ende , es a e e encia especí ica a las exenciones debe en ende se como un e o zamien- o, en es e sec o , de la egulación del p incipio de legalidad ibu a ia. Es necesa io en ende que la in ención del cons i uyen e ha sido la de e o - za la ga an ía de la legalidad en es a ma e ia, es- ableciendo una « ese a» absolu a que eclama la in e ención di ec a de la Ley pa a el es ableci- mien o o modi icación de cada exención. Fundamen os de es a conclusión: en p ime lu- ga , la p opia edacción del p ecep o ci ado (»en i ud de Ley», mien as que en el caso gene al se dice «con a eglo a la Ley»). Hay que econoce , no obs an e, que es e a gumen o enía más ue za en la edacción, más o unda, del an ep oyec o («en i ud de Ley o ada po los Co es Gene- ales»). En segundo luga , hay una azón de in- e p e ación sis emá ica: sólo en endiendo de es- - 21 - 1 a o ma el p ecep o del a ículo 133, 3, puede ex- clui se su ca ác e pleonás ico en elación con el p incipio gene al de la legalidad ibu a ia que, indudablemen e, a ec a, de suyo, a la ma e ia de exenciones. Finalmen e, es a in e p e ación es conco de con oda una endencia de pensamien o doc inal y legisla i o, de cau ela en cuan o al es- ablecimien o de exenciones (piénsese en los a - ículos 14 y 15 de la Ley Gene al T ibu a ia); línea que es ecogida po la p opia Cons i ución, no so- lamen e en el a ículo que es amos comen ado, sino ambién en o o, de g an impo ancia, po más de un concep o: el e e en e al llamado «p esu- pues o de gas os iscales» del Es ado (a ículo 134, 2, «in ine»). III. NORMAS DICTADAS POR LAS CORTES El asgo más salien e que en elación a las uen- es p ima ias in oduce la Cons i ución es la del es ablecimien o de di e sas ca ego ías de Leyes: Leyes O gánicas y Leyes o dina ias. La di e encia en e unas y o as, apa e el hecho de la exis en- cia de una se ie de ma e ias ese adas a la p i- me a de las ca ego ías legisla i as ci adas, eside en el p ocedimien o pa a su ap obación. IV. LEYES ORGANICAS Apa ecen p e is as con ca ác e gene al en el a ículo 81: «1. Son Leyes O gánicas las ela i as al desa ollo de los de echos undamen ales y de las libe ades públicas, las que ap ueben los Es- a u os de au onomía y el égimen elec o al gene- al y las demás p e is as en la Cons i ución. - 22 - 2. La ap obación, modi icación o de ogación de las Leyes O gánicas exigi á mayo ía absolu a del Cong eso en una o ación inal sob e el con- jun o del p oyec o.» El elenco de Leyes O gánicas se halla es able- cido de mane a axa i a, como puede e se en el ci ado a ículo. No exis e, pues, libe ad pa a ap e- cia la opo unidad de do a a una de e minada Ley del ango de Ley O gánica, lo que hubie a podido se de in e és en elación a cie as Leyes que de suyo eclaman una cie a « ijeza» pa a pode incu- la , sin las solemnidades de la no ma i a p opia- men e cons i ucional, al legislado o dina io. Nos e e imos undamen almen e a la ma e ia de codi- icación; en el ámbi o ibu a io, pod ía señala se, en conc e o, la Ley Gene al T ibu a ia. Como que- da dicho, es a ap eciación queda edada al legis- lado o dina io, habiendo sido ealizada, de una ez po odas, po el p opio cons i uyen e. En e las p e isiones de Leyes O gánicas es a- blecidas en la Cons i ución solamen e una se e- ie e di ec amen e a la ma e ia ibu a ia. Se a a de la Ley de Financiación de las Comunidades au- ónomas, a la cual se e ie e, aunque en é minos no muy cla os, el a ículo 157, 3: «Median e Ley O gánica pod á egula se el eje cicio de las com- pe encias inancie as enume adas en el p eceden- e apa ado 1, las no mas pa a esol e los con lic- os que pudie an su gi y las posibles o mas de colabo ación inancie a en e las Comunidades au- ónomas y el Es ado.» La simple lec u a del p ecep o mues a el ca- ác e ansaccional de la edacción del mismo (ca ác e és e que eco e odo el Tí ulo VIII): an- sacción en e la absolu a disc ecionalidad de cada Comunidad au ónoma pa a es ablece sus uen es - 23 - de inanciación y la con eniencia de que es a elec- ción se p oduzca den o de los lími es de una Ley que asegu e la uni o midad de los di e sos sis e- mas ibu a ios de las Comunidades au ónomas. Es a Ley enía necesa iamen e que se o gánica pa a man ene la pa idad de ango con los Es a- u os. A mi modo de e , es á cla a la con eniencia (y la u gencia) de una al Ley, como ins umen o pa a asegu a la uni o midad a que se ha hecho e e encia. Uni o midad que no signi ica iden idad y que es imp escindible en una ma e ia como és a. Es a Ley es ambién necesa ia pa a da cumpli- mien o en mane a co ec a a o as dos exigencias de ango cons i ucional: la coo dinación de las Ha- ciendas au ónomas con la del Es ado, y la solida- idad en e odas las Comunidades au ónomas. La mane a más co ec a —aunque no sea cie amen- e la única— de da sa is acción a es as exigen- cias es la de enma ca las p e isiones que en es as ma e ias es ablezcan los Es a u os de Au o- nomía en los lími es de una Ley o gánica. Hay que eco da que el sis ema al e na i o, es deci , Ea egulación di ec a de la Hacienda po cada Es a u o, es un p ocedimien o más p opio de un Es ado ede al que de un Es ado es uc u ado so-_ b e las au onomías egionales. Y en ese caso (en el del Es ado ede al) suele se la p opia Cons i u- ción la que egula el epa o de compe encias y á eas imposi i as (caso de la República Fede al Alemana). V. LEYES ORDINARIAS Nos hallamos an e la uen e «no mal» en cuan- o a la egulación de los elemen os esenciales del ibu o, la uen e cuya in e ención es nece- - 24 - sa ia en la egulación de es os elemen os en i - ud del p incipio de legalidad a que an es hemos aludido. Más adelan e p ecisa emos el g ado de es a in e ención. Pa ece ocioso señala que las Leyes ibu a ias son Leyes con las mismas ca ac e ís icas en cuan- o a su na u aleza que las demás del o denamien o. Ca ece hoy de sen ido an siquie a hace e e encia al ca ác e «ju ídico» de las Leyes ibu a ias y a la polémica en o no a la negación de es e ca ác- e , que a anca del conocido abajo de O lando a ines del siglo pasado. Los p esupues os en que, a mi juicio, se basaba la esis del maes o i aliano (p ejuicio sob e el ca ác e «odioso» del impues o po un lado, e in luencia de los pos ulados de la Escuela His ó ica, po o o) se hallan hoy o almen- e supe ados, has a al pun o que en los momen- os p esen es esul a di ícil a muchos es udiosos mode nos o ien a se sob e el e dade o sen ido de la his ó ica polémica. El único asgo di e encial que cabe es ablece , desde el pun o de is a del p ocedimien o legis- la i o, en e las Leyes sob e ibu os —y no sola- men e és as, sino ambién las que a ec en a los gas os públicos— y las es an es se e ie e a la limi ación de la inicia i a legisla i a en los supues- os a que se e ie e el a ículo 134 en sus apa a- dos 5 y 6: «5. Ap obados los P esupues os Gene- ales del Es ado, el Gobie no pod á p esen a p o- yec os de Ley que impliquen aumen o del gas o público o disminución de ,los ing esos co espon- dien es al mismo eje cicio p esupues a io.» «6. To- da p oposición o enmienda que suponga aumen o de los c édi os o disminución de los ing esos p e- supues a ios eque i á la con o midad del Gobie - no pa a su ami ación.» - 25 - Se a a, sin emba go, de un ema que de suyo pe enece al De echo p esupues a io, po lo que me excuso, en es a ocasión, de su análisis, pa a no incu i en duplicaciones con o os abajos p e- is os pa a es a eunión. VI. LEYES DE COMISION Den o de la egulación de la Ley, la ecien e Cons i ución española in oduce como elemen o digno de elie e, jun o a la p e isión de Leyes o gánicas, que hemos is o an e io men e, la po- sibilidad de ap oba p oyec os y p oposiciones de Ley di ec amen e en la co espondien e Comisión de las Cáma as, sin pasa a la ap obación del Pleno. Se a a, como se sabe, de algo que ya se hallaba p e is o en la Ley de Co es del égimen an e io , aunque las Co es no han hecho uso de es a posibilidad. Como es sabido, den o de la me odología de abajo de los Pa lamen os mode nos suele p e- e se la exis encia de una se ie de Comisiones gene almen e con una di isión pa alela a la de los di e en es amos de la Adminis ación, cuya un- ción, en cuan o al p ocedimien o legisla i o, suele se la de p epa a el abajo de pleno, dic ami- nando los p oyec os o p oposiciones de Ley an es de su deba e y ap obación de ini i a en dicho Pleno. El a ículo 75 de la Cons i ución in oduce un cambio sus ancial en es e esquema, al es ablece la posibilidad de que las Comisiones consumen di ec amen e el p oceso, ap obando po sí mis- mas los p oyec os o p oposiciones de Ley: «Las Cáma as pod án delega en las Comisiones Legis- la i as Pe manen es la ap obación de p oyec os o p oposiciones de Ley. El Pleno pod á, no obs an e, - 26 - ecaba en cualquie momen o el deba e y o a- ción de cualquie p oyec o o p oposición de Ley que haya sido obje o de es a delegación» (a ícu- lo 75, 2). «Quedan excep uados de lo dispues o en el apa ado an e io la e o ma cons i ucional, las cues iones in e nacionales, las Leyes O gáni- cas y de Bases y los P esupues os Gene ales del Es ado» (a ículo 75, 3). Como puede e se, en base a es e p ecep o po- d án exis i en nues o o denamien o dos clases de Leyes o dina ias: Leyes de Pleno y Leyes de Comisión. Es as úl imas pod án se dic adas sólo en i ud de «delegación» exp esa del Pleno. Lo cual exige el que odo p oyec o o p oposición de Ley pase, an es de se en iado a la co espon- dien e Comisión, po el Pleno, pa a que és e en- ga ocasión de p onuncia se sob e el ca ác e con que a a se deba ido en dicha Comisión: como simple p epa ación del deba e del Pleno o pa a su di ec a ap obación en i ud de la pe inen e delegación. El a ículo 75 se e ie e a «las» Cáma as. Po- d ía p esen a se la cues ión de si cabe que una Ley sea deba ida y ap obada en Comisión en una Cáma a y en el Pleno en la o a. Encuen o cla o que debe admi i se es a posibilidad. Den o de es a ápida exégesis del a ículo 75 hay que plan ea la cues ión, de o al pe inencia den o de la lógica de es e abajo, e e en e a la posibilidad de que el égimen p e is o en dicho p ecep o sea aplicable a la no ma i a ibu a ía. La espues a posi i a pa ece e iden e. En p ime luga , es á la le a del apa ado 3. Todas las ma- e ias enume adas en el mencionado apa ado son ma e ias en las que, de suyo, incluso sin necesi- dad de exclusión exp esa, no cabe la delegación - 27 - a una Comisión. En cualquie caso, en e las ma- e ias exclukdas no se encuen a la e e en e a los ibu os. No exis e ninguna objeción de p incipio a la e- gulación de ibu os median e Leyes de comisión. Se á una cues ión de p udencia y de alo ación en cada caso po las Cáma as la de e minación de la solemnidad eque ida pa a la ap obación de cada Ley de con enido ibu a io. Pasando, aunque sea ya ue a del ámbi o p o- piamen e ibu a io, a una alo ación de ondo del a ículo 75, cuya edacción pa ece, po o a pa e, pode osamen e in luida po el a ículo 72 de la Cons i ución i aliana (en I alia es usual la ap o- bación de Leyes de comisión, a las que se conoce con el diminu i o de «leggine»); el juicio global sob e el mismo es posi i o. Fundamen almen e, en cuan o sa is ace una necesidad de los Pa lamen- os mode nos, in oduciendo una écnica de di i- sión del abajo pa lamen a io sumamen e ú il, sob e odo en elación a las Leyes de con enido p e alen emen e « écnico». Al mismo iempo se acili a la especialización en á eas de abajo en el Pa lamen o. Hay que sub aya que es a écnica de las Leyes de Comisión —e incluso el abajo «o dina io» en Comisiones— iene sen ido solamen e en Pa la- men os cons i uidos sob e el concep o que de la ep esen ación pa lamen a ia acoge nues a Cons- i ución —al igual que la gene alidad de las Cons i uciones mode nas—, es deci , una ep e- sen ación mon ada sob e el eje cen al de los pa idos polí icos. De es a mane a, las Comisio- nes e lejan la co elación de ue zas exis en es en el Pleno, con lo que, en una cie a medida, se p esen an, al menos en cuan o a las o aciones, como « ungibles» en elación al mismo. Queda, no obs an e, el p oblema del espe o a los de echos de las mino ías. P oblema cen al en odos los casos de delegación. A mi juicio, és e es el ep oche undamen al que cabe hace al a - ículo 75. Lo co ec o hubie a sido es ablece , co- mo hace el a ículo 72 de la Cons i ución i aliana, la acul ad de eclama el deba e en Pleno po pa e de cualquie mino ía que sob epasa e de e - minado ni el. Conside o, sin emba go, que és e es un p oblema que puede esol e se en la ela- bo ación del Reglamen o de las Co es que debe á p oduci se p ecisamen e en aplicación de la Cons- i ución. VII. NORMAS DICTADAS POR EL EJECUTIVO La ipología de no mas den o de es e ámbi o es ambién muy ica, aunque la Cons i ución no haya añadido en su egulación elemen os nue os a la clasi icación exis en e con an e io idad. Las clasi icaciones que pueden hace se de es as no mas son a ias. La adicional, como es sabi- do, es la que dis ingue en e los ac os del Ejecu- i o con alo de Ley (Dec e os-leyes y Dec e os legisla i os) y Reglamen os. A mi juicio, es p e- e ible, sob e odo en un abajo de es a índole, cen ado sob e los aspec os cons i ucionales, pa - i de una clasi icación anclada sob e el p incipio de legalidad ibu a ia y los condicionamien os que el mismo impone en el epa o de la compe encias no ma i as. De acue do con es o, y dejando apa e la ins i- ución excepcional del Dec e o-ley, hab ía que exa- mina las no mas, de di e so ango, emanadas del Ejecu i o, bajo el p isma, p e io al del ango, de _ la a iculación en e no mas p ima ias (emanadas - 29 - - 28 - po el p incipio de legalidad o el de p e e encia de Ley». Como consecuencia, la habili ación pa a dic a uno y o o ipo de Reglamen os es di e sa: en el caso de los que llamamos Reglamen os de- legados, la habili ación debe se especí ica y —so- b e odo, cuando se a a de ma e ias cubie as po el p incipio de legalidad ibu a ia, es deci , no de me a deslegalización— con ene una p ede e mi- nación del con enido, según el p opio esquema de la delegación a que an es hemos aludido. De ahí p ecisamen e el nomb e de Reglamen o «dele- gado». Se a a, en de ini i a, de lo que en nues o país, al menos pa a cie a doc ina, se conoce con el nomb e de deslegalización. A mi juicio, es más exac a la denominación, acuñada en la doc ina i aliana, de Reglamen os delegados o au o izados. La posibilidad de emanación de es e ipo de Reglamen os se halla es ablecida en nues a le- gislación o dina ia, en modo cie amen e suma io en la Ley de Régimen Ju ídico de la Adminis a- ción del Es ado. En p ime luga , es ablece el a - ículo 26 de dicha Ley: «La Adminis ación no po- d á dic a disposiciones con a ias a las Leyes ni egula , "sal o au o ización exp esa de una Ley", aquellas ma e ias que sean de la exclusi a com- pe encia de las Co es.» Pues o que la p opia Ley de Régimen Ju ídico de la Adminis ación del Es- ado egula exp esamen e la delegación legisla i- a p opiamen e dicha (delegación ecep icia), en su a ículo 10, pa ece lógico en ende que la au o- ización exp esa a que hace e e encia el a ícu- lo 26 esponde a un enómeno di e so: la au o i- zación al Reglamen o pa a que, sin pe de su an- go, in e enga en la egulación de ma e ias ese - adas a la Ley. - 42 - Más cla o aún es el a ículo 27 de la misma Ley: «Los Reglamen os, Ci cula es, Ins ucciones y demás disposiciones de ca ác e gene al no po- d án es ablece penas ni impone exacciones, a- sas, cánones, de echos de p opaganda y o as ca - gas simila es, sal o en aquellos casos en que ex- p esamen e lo au o ice una Ley o ada en Co es.» Pa ece con ene se en es e p ecep o una explici- ación del an e io , e e ida a los dos ámbi os clásicos de la ese a legal: el penal y el ibu- a io. Son su icien emen e conocidas las c í icas di i- gidas a los dos p ecep os ci ados po 'la doc ina que, con ca ác e gene al, ha iden i icado en los mismos una ulne ación del p incipio de legalidad. La cues ión que hay que plan ea , una ez ap o- bada la Cons i ución, es la de la compa ibilidad con la misma de los aludidos p ecep os. El plan- eamien o de es a cues ión nos een ía, en eali- dad, a la de la admisibilidad de la ca ego ía de los Reglamen os delegados den o de nues o nue o con ex o cons i ucional. Es como segunda pa e . de es a cues ión, como hab á que e las condi- ciones que deben euni se pa a la emanación de dichos Reglamen os. A mi juicio, la espues a a la cues ión sob e la admisibilidad de los Reglamen os delegados den- o de nues o nue o o denamien o debe se po- si i a. Al menos den o del ámbi o ibu a io, don- de, como se ha dicho, es a especie no ma i a es muy ecuen e. Las azones que undamen an es a a i mación son las siguien es: En p ime luga , el ca ác e me amen e ela i o de la « ese a de Ley» es ablecida en el a ícu- lo 31, 3, de la Cons i ución. El p incipio de lega- - 43 - lidad ibu a ia no se opone a la in eg ación de la disciplina legisla i a po una uen e secunda ia, a di e encia de lo que sucede con o as « ese - as» como, po ejemplo, la penal, o la igen e en ma e ia de p i ación de la libe ad pe sonal (a - ículo 17 de la Cons i ución). En es e sen ido sí que hab ía que señala , inciden almen e, la incons- i ucionalidad que cabe pos ula en elación a la mención de las «penas» en el a ículo 27 de la Ley de Régimen Ju ídico de la Adminis ación del Es ado, an es ci ado. Cab ía, no obs an e, aun admi iendo el a gu- men o de la « ese a ela i a», ad e i que la única ía de in eg ación de la disciplina legisla i a admi- ida en la Cons i ución es la del a ículo 82, es deci , la delegación legisla i a «s ic o sensu». No conside o co ec a es a conclusión. Lo que el a ículo 82 es ablece son los equisi os que debe euni la delegación pa a alcanza la condición y p oduci los e ec os de la delegación ecep icia. Dicho p ecep o es ablece que «las Co es Gene- ales pod án delega en el Gobie no la acul ad de dic a no mas "con ango de Ley"», egulando al mismo iempo los equisi os que debe euni es e ipo de delegación. Pe o no debe en ende se que p ohíba el da ida a o o ipo de delegacio- nes o au o izaciones pa a dic a no mas que, sin alcanza al ango, p ecisan de una au o ización legisla i a especí ica. Tal ipo de no mas (los Reglamen os delegados) cumplen una unción di e sa de la que es sa is- echa po los Dec e os legisla i os que, como he- mos is o, jus amen e po su condición de suce- dáneos de la Ley o mal, se hallan some idos a una se ie de limi aciones impo an es, como po ejemplo, la de se dic ados en base a una po es ad que se ago a con su eje cicio, mien as que en - 44 - ocasiones el desa ollo no ma i o en elación a de e minadas ma e ias eclama una habili ación de ca ác e pe manen e, en base a la cual puedan dic a se una plu alidad de ac os. El égimen ju ídico de los Reglamen os delega- dos podemos analiza lo po compa ación con el de la delegación legisla i a ecep icia que hemos is o an e io men e. En p ime luga , el des ina a io de la au o iza- ción no iene po qué se el Gobie no. La au o iza- ción puede hace se en a o de una uen e dis in- a del Gobie no, como, po ejemplo, el Minis o de Hacienda, o (y es amos an e una igu a usual), una Co po ación local. En segundo - luga , la au o ización pa a dic a Reglamen os delegados no iene que hace se ne- cesa iamen e con señalamien o de plazo: lo no - mal es p ecisamen e lo con a io, es deci , que se a e de una habili ación inde inida empo al- men e. En e ce luga , mien as que la delegación e- cep icia se ago a con su eje cicio, en cambio la au o ización pa a emi i Reglamen os delegados puede se una habili ación pe manen e, en base a la cual se emi an una plu alidad de ac os no ma- i os. w.En cua o luga —y es o cons i uye, en cie a medida, el esumen de los asgos di e enciales—, en base a la delegación ecep icia se emi en no - mas con ango de Ley, mien as que en el segundo caso la no ma dic ada en base a la au o ización conse a el ango p opio de la uen e que la ha p oducido. Al lado de es os asgos di e enciales, e e idos, como se e, a aspec os ex e nos o o males, hay - 45 - asgos comunes que dan azón del pa en esco en e uno y o o ipo de écnicas no ma i as. En p ime luga , hay que señala que an o en un caso como en o o, la emanación de la no - ma i a se p oduce en, base a un mecanismo com- plejo de in eg ación en e ac os p oceden es de uen es di e en es; de mane a que la unción de la Ley (de delegación o au o ización) no es la de es ablece di ec amen e la disciplina de la ma e- ia, sino simplemen e la de ab i la pue a pa a que és a sea es ablecida po la uen e secunda ia. Hay que ad e i , no obs an e, una di e encia en es e pun o. Mien as que la Ley de delegación ( ecep icia) «exige» la emanación de un Dec e o legisla i o que in eg e la incomple a disciplina de la Ley, en el o o caso pueden p oduci se Leyes de au o ización que ab an simplemen e la «posibi- lidad» de dic a uno o a ios Reglamen os dele- gados. En segundo luga —y es e es el asgo común que in e esa sub aya — el espe o del p incipio de legalidad ibu a ia eclama que la Ley de au o- ización se p oduzca en unos é minos que pe mi- an a i ma que la no ma i a emanada del Regla- men o iene su base en la Ley. Es deci , al igual que en la delegación ecep icia es necesa io que la Ley de au o ización p ede e mine el con enido del Reglamen o delegado, ci cunsc ibiendo la dis- c ecionalidad de la uen e au o izada pa a su es- ablecimien o den o de lími es bien de e minados. Hay que señala , sin emba go, que es o es cie o sólo pa a las au o izaciones que se p oducen en elación a elemen os esenciales de la disciplina cubie a po la ese a de Ley, como, po ejemplo, el ipo de g a amen. La inculación es meno en - 46 - los casos de me a deslegalización, en que se a- a sencillamen e de emo e el obs áculo de sim- ple p e e encia de Ley. Teniendo en cuen a es e equisi o cen al de la p ede e minación del con enido, podemos e aho- a la o ma en que se es ablece, en gene al, la p e isión de Reglamen os delegados en nues- o o denamien o. Es deci , los a ículos 26 y 27 de la Ley de Régimen Ju ídico de la Adminis a- ción del Es ado, y, de mane a especial, el segundo. Apa e de la con usión en e Ci cula es y Regla- men os y de la e e encia a las penas (ma e ia cubie a po una ese a absolu a), hay que ob- se a que en es os p ecep os se omi e cualquie e e encia a los é minos en que ha de p odu- ci se la au o ización legal pa a que és a sea com- pa ible con el p incipio de legalidad. Es a «laguna» es, en cambio, colmada po la Ley Gene al T ibu a ia en su a ículo 11, 1, y que, a nues o juicio, aun con las obse aciones que se ha án pos e io men e, debe en ende se e e ido an o a la delegación ( ecep icia) como a las au o- izaciones pa a dic a Reglamen os delegados. En ando a es ablece la ipología de los Regla- men os delegados, hay que señala dos supues os bien di e enciados en e sí: a) Reglamen os dic ados en i ud de «simple deslegalización», es deci , de una au o ización le- gisla i a cuya única unción es la de emo e el obs áculo que, pa a el eje cicio de la po es ad eglamen a ia ep esen a la «p e e encia de Ley». Con iene eco da que a la p e e encia de Ley e- sul a asimilada, en sus e ec os, la « ese a de Ley imp opia», es deci , es ablecida en una Ley o dina ia: los e ec os que p oduce es a ese a «imp opia» —cuyo ejemplo más cla o lo enemos - 47 - en di e sos apa ados del a ículo 10 de la Ley Gene al T ibu a ia— es el de la «congelación del ango legal» de las ma e ias ese adas. La un- ción que cumple la au o ización legisla i a es sen- cillamen e «descongela » el ango. En es e ipo de au o ización legisla i a, encami- nadas a la me a deslegalización, sin e sa en ma- e ia de ese a de Ley p opiamen e dicha, el e- quisi o de la «p ede e minación del con enido» no p esen a ca ac e ís icas especiales espec o a los no males Reglamen os. b) Reglamen os delegados en ma e ia cubie a po el p incipio de legalidad ibu a ia. En es os casos la Ley de au o ización, como hemos exp e- sado an es, debe ene un con enido ma e ial mí- nimo (p incipios y c i e ios) semejan e al eque- ido en las Leyes de delegación ( ecep icia). In e esa di e encia uno y o o ipo de Regla- men os delegados po que, como hemos apun ado, es di e en e el égimen ju ídico de la habili ación. Po eso me he e e ido an es a los casos de «me a» deslegalización, aunque el enómeno de la emoción del ango legal ambién se p oduce en los casos del segundo ipo de Reglamen os dele- gados. Den o de és os hay que dis ingui , a su ez, en p ime luga , aquellas au o izaciones que supo- nen un simple desbloqueo del ango legisla i o (deslegalización), es ableciendo, al mismo iempo, los lími es den o de los cuales «pod á» ac ua la uen e secunda ia. El ejemplo ípico de es as au o- izaciones lo encon amos en la p e isión es able- cida en el a ículo 12 de la Ley Gene al T ibu a ia. Una segunda clase de au o izaciones (siemp e den o de es e g upo de Reglamen os delegados) es aquella en que la Ley no solamen e habili a pa a in e eni a la uen e eglamen a ia, sino que, además, «demanda» es a in e ención. Es és e el mecanismo écnico empleado pa a la ap obación de las a i as de la Licencia Fiscal del Impues o Indus ial. Una mención apa e me ecen los Reglamen os de los en es locales. Las o denanzas de exaccio- nes que, a mi juicio, hay que enma ca igualmen e den o del géne o de los Reglamen os delegados. Más aún, pod íamos deci que es es a écnica del Reglamen o delegado la única que consien e, en es e ámbi o, a moniza las exigencias de i a- das del p incipio de legalidad, po un lado, y del p incipio de au onomía local, po o o. En es os casos, cuando se a a de ibu os de es ablecimien o acul a i o po las Co po aciones locales, la o denanza iscal es la que decide no sólo sob e el ac o cuan i a i o (como hemos is- o en los casos p eceden es), sino sob e el p o- pio es ablecimien o del ibu o. Es e ema, que p esen a, como se e, pe iles singula es, po que aquí se p oduce la in eg ación o a iculación, no sólo en e uen es de ango di- e so, sino en e dis in os o denamien os (el del Es ado y el de cada Co po ación local) excede, no obs an e, de los lími es de es e abajo, educido al examen de las uen es no ma i as en el o de- namien o es a al. - 48 -  4  - 49 -