Cen o de Es udios Andaluces
El Cen o de Es udios Andaluces es
una en idad de ca ác e cien í ico y
cul u al, sin ánimo de luc o, adsc i a
a la Conseje ía de la P esidencia
de la Jun a de Andalucía.
El obje i o esencial de es a ins i ución
es omen a cuan i a i a y cuali a i amen e
una línea de es udios e in es igaciones
cien í icas que con ibuyan a un más
p eciso y de allado conocimien o de
Andalucía, y di undi sus esul ados
a a és de a ias líneas es a égicas.
El Cen o de Es udios Andaluces desea
gene a un ma co es able de elaciones
con la comunidad cien í ica e in elec ual
y con mo imien os cul u ales en
Andalucía desde el que c ea e dade os
canales de comunicación pa a da
cobe u a a las inquie udes in elec uales y cul u ales.
Las opiniones publicadas po los au o es en
es a colección son de su exclusi a esponsabilidad
© Au o es
© 2010. Fundación Cen o de Es udios Andaluces. Conseje ía de la P esidencia. Jun a de Andalucía.
Ejempla g a ui o. P ohibida su en a.
Cen o de Es udios Andaluces
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• La p esen e in es igación se ha ealizado en el ma co P oyec o “Escena ios de
Pa icipación egional en la Unión Eu opea” (PRY009/09), di igido po la D a. Doña Ana
Ma ía Ca mona Con e as
P2010/02
La ecepción del mecanismo de ale a emp ana
pa a el con ol p e en i o de la subsidia iedad a
ni el es a al y au onómico.
Ap oximación al caso andaluz
Mi yam Rod íguez-Izquie do Se ano
Depa amen o de De echo Cons i ucional
Uni e sidad de Se illa
Resumen
El documen o de abajo, elabo ado en el ma co del p oyec o “Escena ios de pa icipación egional en
la Unión Eu opea” (PRY009/09), desc ibe y analiza el nue o p ocedimien o de con ol del p incipio de
subsidia iedad en el T a ado de Lisboa y la mane a en la que los pa lamen os au onómicos pueden
pa icipa en el mismo, con especial a ención a la ac i idad que el pa lamen o andaluz ha desa ollado
al espec o has a el momen o.
La subsidia iedad es un concep o que se in eg a en los T a ados eu opeos a pa i de Maas ich y que
se e ie e al eje cicio de las compe encias compa idas en e la Unión y los Es ados miemb os.
Cuando la compe encia compa ida puede se eje cida po el Es ado con esul ados sa is ac o ios
desde el pun o de is a de los obje i os que pe sigue Eu opa, la Unión Eu opea debe abs ene se de
ac ua en a o del Es ado. En los Es ados polí ica y e i o ialmen e compues os, como es el caso
español, puede ocu i que la compe encia compa ida es é asignada a la Comunidad Au ónoma
den o del epa o de compe encias que la Cons i ución y los Es a u os de Au onomía han es ablecido
desde los años ochen a has a aho a. En ese caso, la decisión sob e si la Unión Eu opea debe ac ua
o abs ene se debe ía ene en cuen a si la Au onomía, en luga del Es ado, es á capaci ada pa a
consegui la sa is acción de los obje i os eu opeos.
Como puede deduci se, el p ocedimien o de aplicación del c i e io de la subsidia iedad cada ez que la
Unión quie e eje ce una compe encia es un p oceso complejo, con una al a di icul ad écnica. Desde
Cen o de Es udios Andaluces
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Pa icipación egional en la Unión Eu opea” (PRY009/09), di igido po la D a. Doña Ana
Ma ía Ca mona Con e as
los años no en a has a aho a, se han in en ado algunos p ocedimien os de aplicación y de con ol de
la subsidia iedad, con esul ados bas an e pob es. El T a ado de Lisboa, ecogiendo casi li e almen e
lo que ya p oponía el T a ado Cons i ucional, es ablece un nue o in en o de con e i la subsidia iedad
en un p incipio ope a i o y que si a pa a disce ni has a qué pun o es la Unión y has a qué pun o son
los Es ados, o las Au onomías, los que deben ac ua . Ese nue o p ocedimien o, que se ha
denominado sis ema de ale a emp ana, en una aducción de su denominación inglesa ea ly wa ning
sys em, consis e en un mecanismo de ansmisión de in o mación y de diálogo en e la Comisión
Eu opea y los Pa lamen os es a ales, los cuales ienen la posibilidad de obje a si conside an que la
subsidia iedad es á siendo ulne ada a a és de una p opues a legisla i a eu opea. Consis e, po
an o, en da la palab a a los legislado es es a ales an es de que se ap uebe un ac o que pueda
bloquea la capacidad de ac uación del Es ado en ma e ias en las que és os pod ían, po sí mismos,
es ablece egulaciones e icaces.
Al mismo iempo, el mecanismo p e é que los pa lamen os egionales en los Es ados polí ica y
e i o ialmen e descen alizados ambién pa icipen en ese diálogo, pues o que cuando la compe encia
de la que se es é a ando sea una compe encia au onómica, en luga de es a al, es lo con enien e.
La implemen ación de la ale a emp ana en cada uno de los Es ados miemb os se es á ealizando de
con o midad con sus no mas cons i ucionales y con sus adiciones ju ídicas. En España, la
implemen ación se ha iniciado con la ap obación de la Ley la Ley 24/2009 de modi icación de la Ley
8/1994 de 19 de mayo, po la que se egula la Comisión Mix a pa a la Unión Eu opea, pa a su
adap ación al T a ado de Lisboa de 13 de diciemb e de 2007. En ese ex o, se es ablece la mane a en
la que las Co es Gene ales an a enca ga se del con ol del espe o al p incipio de subsidia iedad en
las p opues as legisla i as que haga la Comisión y ambién se iene en cuen a que ales p opues as
se án emi idas a los Pa lamen os au onómicos pa a que és os, si lo es iman con enien e, o mulen
dic ámenes en los que obje en a la mane a en la que la p opues a legisla i a de la que se a e incide
en las compe encias au onómicas. En o as palab as: que los Pa lamen os au onómicos se
p onuncien sob e si se espe a o no el canon de la subsida iedad.
En es e con ex o de implemen ación, el Pa lamen o andaluz apenas ha empezado po adop a una
egulación pa a el p ocedimien o, a a és del Acue do de la Mesa del Pa lamen o con la Jun a de
Po a oces de 18 de no iemb e de 2009, pe o la ac i idad de con ol aún no ha inciado su odaje en
es a Comunidad, cuando o as au onomías ya lle an iempo colabo ando con los ensayos del
p ocedimien o que ienen ealizándose desde el año 2005.
Cen o de Es udios Andaluces
1
I.-El p incipio de subsidia iedad y la Unión Eu opea.
II.-Subsidia iedad y compe encias de las Au onomías egionales.
III.-La isibilidad ins i ucional de los en es subes a ales a pa i del mecanismo
de ale a emp ana: del T a ado Cons i ucional a Lisboa.
IV.-La ecepción a ni el in e no del mecanismo de ale a emp ana.
4.1.-Cambios en el ma co no ma i o es a al;
4.2.-Cambios en los ma cos no ma i os au onómicos.
V.-La ecepción del mecanismo de ale a emp ana en Andalucía.
VI.-Conclusiones.
I.-El p incipio de subsidia iedad y la Unión Eu opea
Una de las ci cuns ancias que ha aído el p og esi o c ecimien o de la
ac i idad de la Unión Eu opea, de su olumen de legislación y de la can idad y
calidad de los ámbi os ma e iales de las compe encias a ibuidas, ha sido la
eacción de cau ela po pa e de los Es ados miemb os y de los en es
subes a ales. Teme osos de i aciándose de mane a solapada de ámbi os de
compe encia p opios, los Es ados y sob e odo las Au onomías egionales,
egiones con compe encias legisla i as den o de la Unión1, emp endie on a
pa i de los años ochen a la búsqueda de algún c i e io de eno, capaz de
condiciona las ac uaciones de las ins i uciones eu opeas en unción de las
posibilidades de ac uación de los Es ados, en es egionales y en es locales.
Ese c i e io de eno ue p oyec ado, en los no en a, en el p incipio de
subsidia iedad, el cual ue in oducido en el en el sis ema ju ídico de la Unión
Eu opea a a és del T a ado de Maas ich2. En eo ía, se a aba de un
concep o de co e ede al, e e ido a la au onomía de los en es meno es
in eg ados en una o ganización mayo , en un sis ema compues o. En la
p ác ica, no había expe iencias eales de uncionamien o de la subsidia iedad
como elemen o delimi ado o de apun alamien o de al au onomía3.
1 P. CRUZ VILLALÓN, La Cons i ución inédi a. Es udios an e la cons i ucionalización de
Eu opa, T o a, Mad id, 2004.
2 D. Z. CASS, “The wo d ha sa es Maas ich ? The p inciple o subsidia i y and he di ision o
powe s wi hin he Eu opean Union”, Common Ma ke Law Re iew, num. 29, 1992, pp. 1107-
1136.
3 V. CONSTANTINESCO, “Who´s a aid o subsidia i y”, Yea book o Eu opean Law, 1991, pp.
33-55. G. A. Be mann, “Taking subsidia i y se iously: ede alism in he Eu opean Communi y
and he Uni ed S a es”, Columbia Law Re iew, ol. 94, 1994, pp. 331-456.

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2
La p e ensión, sin emba go, ue que el p incipio de subsidia iedad
si ie a como co a uegos, de mane a que, an es de ac ua , la Unión Eu opea
u ie a en conside ación las posibilidades de ac uación de los Es ados y, en
caso de que és os pudie an alcanza po sí mismos los obje i os ma cados, se
abs u ie a de ac ua . La inco po ación del p incipio en el T a ado de Maas ich
ue el inicio de una se ie de e lexiones y acue dos ace ca de la mane a de
hace e ec i o el p incipio de subsidia iedad, que u ie on su culminación en un
p o ocolo anexo al T a ado de Áms e dam. Allí se diseñaba un mecanismo de
con ol p e io de la subsidia iedad basado en una se ie de consul as e in o mes
que la Comisión debe ía ealiza cada ez que ue a a impulsa la adopción de
un ac o ju ídico. Dicho mecanismo ob u o exiguos esul ados, ya que desde el
pun o de is a de la Comisión el espe o a la subsidia iedad se a alaba,
simplemen e, con la a i mación de la necesidad de la acción a escala eu opea.
Poco más. El p incipio de subsidia iedad, po o a pa e, ampoco consiguió un
mayo desa ollo en la ju isp udencia del T ibunal de Jus icia, po lo que las
expec a i as deposi adas en él po pa e de cie os ac o es polí icos e
ins i ucionales se ie on comple amen e de audadas4.
Desde un p ime momen o, como expond emos a con inuación, la mayo
decepción ue pa a las egiones con compe encias legisla i as den o de los
Es ados miemb os que, pese a habe sido los p incipales impulso es de la
inclusión de la subsidia iedad en los T a ados, no ob u ie on en ellos ningún
p o agonismo ni acul ad en su con ol. Po ese mo i o, el cambio de si uación
que ha aído la en ada en igo del T a ado de Lisboa es impo an e pa a las
Au onomías egionales den o de la Unión. La nue a de inición de la
subsidia iedad, el mecanismo de ale a emp ana y la eubicación del Comi é
de las Regiones como po a oz de eclamaciones po ulne ación del p incipio
de subsidia iedad son opo unidades in e esan es pa a da oz a los en es
subes a ales en la ei indicación de ámbi os de ac uación p opios a los que, si
bien han de compa i los con la Unión, no ienen po qué enuncia .
4 A. ESTELLA DE NORIEGA, El dilema de Luxembu go. El T ibunal de Jus icia de las
Comunidades eu opeas an e el p incipio de subsidia iedad, Cen o de Es udios Ramón A eces,
Mad id, 2000; E. ALBERTÍ, E. FOSSAS, M.A. CABELLOS, El p incipi de subsidia ie a a la Unió
Eu opea, Pa lamen de Ca alunya, Ba celona, 2005.
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3
II.-Subsidia iedad y compe encias de las Au onomías egionales
La si uación desc i a como inicio de es e abajo, en la cual las an iguas
Comunidades Eu opeas ue on engo dando su “ca e a” de compe encias en
cada e o ma de los T a ados, ha enido una doble epe cusión sob e las
egiones comuni a ias que ienen compe encias legisla i as den o de sus
espec i os Es ados. Po una pa e la a ibución de compe encias las ha
obligado a desp ende se, o a compa i con el ámbi o eu opeo ámbi os de
egulación sob e los que las egiones enían acul ades, bien legisla i as, bien
de ejecución. Mien as, po o a pa e, ales ma e ias han pasado a se
eguladas en el seno de ins i uciones eu opeas -Comisión, Consejo,
Pa lamen o- en las que las egiones ca ecen de oz p opia. Incluso eniendo
en cuen a la concesión que el an iguo 203 TCE, y aho a el 16.2 TUE, hace a la
pa icipación en el Consejo de ep esen an es de los en es egionales, las
dinámicas de decisión comuni a ias no p i ilegian en ningún sen ido la posición
de los en es subes a ales a ec ados po el eje cicio de compe encias a escala
eu opea5.
Tal desplazamien o de las Au onomías egionales en las decisiones
sob e compe encias p opias empezó a se obje o de queja y ei indicación
en e los ac o es egionales eu opeos. En los años ochen a empeza on a
o ganiza se a ni el con inen al pa a consegui ene una opo unidad de se
escuchados en los o os de decisión eu opeos. En 1985, jus o an es de los
acue dos que lle a on al Ac a Única Eu opea, se c eó la Asamblea de las
Regiones de Eu opa (ARE) que ue la p incipal impulso a de la subsidia iedad
en las dos Con e encias In e gube namen ales en las que se ges ó el T a ado
de la Unión Eu opea. El deseo de las egiones, lide adas po los Lände
alemanes, e a que los T a ados ecogiesen el hecho egional, haciendo
exp esa mención a la dimensión subes a al de las polí icas comuni a ias.
5 A. M. CARMONA CONTRERAS, “La incidiencia del T a ado de Lisboa en la o ganización
e i o ial de los Es ados miemb os de la Unión Eu opea: especial e e encia al caso español”,
F. J. Ma ia Po illa (di .), Es udios sob e el T a ado de Lisboa, Coma es, G anada, 2009, pp- 31-
52.
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4
P oponía la ARE que la subsidia iedad ue a ecogida en los siguien es
é minos: “La Comunidad ejecu a á las compe encias que con o me a es e
T a ado le incumben, sólo si y en cuan o sea necesa io el ac ua de la
Comunidad pa a log a de una mane a e icaz los obje i os indicados en es e
T a ado y si pa a ello no bas a an las medidas de los Es ados-miemb o
indi iduales o de los Lände , Regiones y Comunidades Au ónomas”6.
La dimensión e i o ial del p incipio, sin emba go, ha es ado ocul a en
su de inición y en su aplicación en la Unión Eu opea. No sólo po que la
dinámica ins i ucional de la misma no sea p ocli e ni a abs ene se de ac ua en
a o de los en es es a ales o egionales, ni a oma en conside ación las
objeciones es a ales o egionales sob e los lími es de la compe encia eu opea,
sino además po que an o en la de inición como en la implemen ación del
p incipio en la UE se ha p i ilegió el componen e écnico de la no ma. La
in e p e ación ins i ucional de la misma ha es ado más apegada a los c i e ios
de e icacia de la acción a ni el eu opeo y de necesidad de la misma, áciles de
a gumen a desde las mo i aciones unila e ales e ec uadas po la Comisión,
que al espe o de compe encias de los en es es a ales o egionales7.
Es a dinámica de in e p e ación e implemen ación de la subsidia iedad
no ha esul ado sa is ac o ia ni pa a los Es ados, ni pa a los en es subes a ales.
Es o se puso de mani ies o en 2001 en la Decla ación de Laeken cuando, en la
p e igu ación de lo que podía se una e o ma de calado de la es uc u a y
na u aleza de la Unión, se dejó cla o que una de los emas cen ales del deba e
se ía el de las compe encias y, den o de és e, la a e iguación de a qué ni el
se eje cían las mismas de mane a más e icaz, la posibilidad de da ga an ías
de que no se a en a ía con a las compe encias es a ales y egionales y, a
pesa de los escasos esul ados ob enidos has a ese momen o, de cómo
aplica , espec o a odo lo an e io , el p incipio de subsidia iedad. La
6 J. L. DE CASTRO RUANO, La eme gen e pa icipación polí ica de las egiones en el p oceso
de cons ucción eu opea, Ins i u o Vasco de Adminis ación Pública, Bilbao, 1994.
7 El a ículo 5 del TCE es ablecía que: “En los ámbi os que no sean de su compe encia
exclusi a, la Comunidad in e end á, con o me al p incipio de subsidia iedad, sólo en la medida
en que los obje i os de la acción p e endida no puedan se alcanzados de mane a su icien e
po los Es ados miemb os, y, po consiguien e, puedan log a se mejo , debido a la dimensión o
a los e ec os de la acción con emplada, a ni el comuni a io”.
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Decla ación de Laeken8, como es sabido, con enía un p og ama de ediseño de
la Unión que end ía que elabo a se en una Con ención con ocada al e ec o.
Fue allí donde se p oyec ó, básicamen e al y como ha sido ecogido en el
T a ado de Lisboa, el mecanismo de con ol p e io de la subsidia iedad que es
obje o de nues o es udio.
III.-La isibilidad ins i ucional de los en es subes a ales a pa i del
mecanismo de ale a emp ana: del T a ado Cons i ucional a Lisboa
Uno de los escena ios de pa icipación egional que se ha inaugu ado
g acias a la en ada en igo del T a ado de Lisboa es el del p oceso de con ol
de la subsidia iedad que diseña el P o ocolo núme o 2 de dicho T a ado.
He edado de los abajos de la Con ención pa a el u u o de Eu opa, el
mecanismo ha sido asladado, con escasas modi icaciones, desde el T a ado
Cons i ucional al de Lisboa, con la de e minación cla a de que empiece a
aplica se de mane a inmedia a. Los ensayos pilo o que la Con e encia de
Ó ganos Especializados en Asun os Comuni a ios y Eu opeos de los
Pa lamen os de la Unión Eu opea (COSAC), iene ealizando desde el año
20059, han se ido de p ime a oma de con ac o con el p ocedimien o pa a
nume osos pa lamen os nacionales y egionales eu opeos, po lo que la
dinámica de uncionamien o del mismo ya cuen a con una expe iencia
p elimina sob e la que pueden i haciéndose algunas e aluaciones.
No obs an e, hab á que empeza po explica con cie o de alle los
an eceden es y es uc u a del mecanismo. El sis ema de ale a emp ana ue la
solución que apo ó el g upo de abajo I de la Con ención pa a el u u o de
Eu opa pa a el con ol p e io del p incipio de subsidia iedad10. Su
con igu ación conec a di ec amen e con la nue a de inición de la subsidia iedad
que ecoge el ac ual a ículo 5 del T a ado de la Unión Eu opea, ambién
8 Consejo Eu opeo de Laeken, 15 de diciemb e de 2001. Puede consul a se en
h p://eu opa.eu/eu opean-council/index_es.h m. El an eceden e, a su ez, de es a Decla ación
es á en la núme o 23 anexa al T a ado de Niza.
9 El p ime ensayo pilo o de la COSAC ue el ela i o al e ce paque e e o ia io y ue lanzado
en eb e o de 2005. Los documen os sob e es e ensayo y los siguien es pueden consul a se
en la di ección web h p://www.cosac.eu/ /in o/ea lywa ning/.
10 h p://eu opean-con en ion.eu.in /bien enue.asp?lang=ES
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la Comisión Mix a pa a la Unión Eu opea, pa a su adap ación al T a ado de
Lisboa de 13 de diciemb e de 200717, cuya exposición de mo i os explica la
necesidad de amplia las compe encias de la Comisión Mix a pa a inco po a ,
en e o as cosas, la de con ol del p incipio de subsidia iedad en las inicia i as
legisla i as eu opeas, así como la de solici a al Gobie no la in e posición an e
el T ibunal de Jus icia de un ecu so de anulación con a un ac o legisla i o
eu opeo po in acción del p incipio de subsidia iedad. El an eceden e de es a
ley es á en el in o me que la p opia Comisión Mix a ap obaba el 18 de
diciemb e de 2007, y en el que ya se p e igu aban los asgos esenciales del
diseño que pa a la implemen ación del sis ema de ale a emp ana ha acabado
inalmen e adop ando la Ley 24/200918. Básicamen e a a se la Comisión
Mix a la enca gada de canaliza e impulsa odo el p ocedimien o de con ol del
espe o al p incipio de subsidia iedad en las p opues as legisla i as eu opeas,
con las excepciones p ocedimen ales que se explican más adelan e.
Focalizando el análisis en la pa icipación egional en el p ocedimien o
de con ol, la Ley 24/2009 desa olla la posibilidad -p e is a en el a ículo 6 del
P o ocolo núme o 2 del T a ado de Lisboa- de que los pa lamen os nacionales
consul en, a su ez, a los pa lamen os egionales que posean compe encias
legisla i as. Dichas consul as, según el a iculado de la ley, se lanza án an
p on o como Cong eso y Senado eciban una inicia i a legisla i a de la Unión
Eu opea. Las inicia i as se án emi idas a los pa lamen os au onómicos “sin
p ejuzga la exis encia de compe encias au onómicas a ec adas” (a ículo 6).
Las epues as de los pa lamen os au onómicos end án que eni a iculadas a
a és de un dic amen mo i ado, al pa ece en los mismos é minos en los que
el P o ocolo núme o 2 exige a los pa lamen os nacionales. Los dic ámenes
au onómicos end án que se emi idos en el plazo de cua o semanas desde
su en ío po las Co es a las Au onomías. Es o quie e deci que si el plazo que
ienen las Co es pa a la emisión de su dic amen es de ocho semanas, según
17 BOE núm. 308 de 23 de diciemb e de 2009, sec. I., pág. 108502.
18 In o me ela i o a la aplicación po las Co es Gene ales del P o ocolo sob e la aplicaciónde
los p incipios de subsidia iedad y p opo cionalidad que acompaña al T a ado de Lisboa i mado
el 13 de diciemb e de 2007, BOCG, Sección Co es Gene ales, Se ie A, núm. 474 de 8 de
ene o de 2008.

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el mismo a ículo 6 del P o ocolo, el de los pa lamen os au onómicos es jus o la
mi ad. En úl imo luga , el a ículo 6 de la Ley es ablece que en el caso de que
la Comisión Mix a ap uebe “un dic amen mo i ado sob e la ulne ación del
p incipio de subsidia iedad po un p oyec o de ac o legisla i o de la Unión
Eu opea, inco po a á la elación de los dic ámenes emi idos po los
Pa lamen os de las Comunidades Au ónomas y las e e encias necesa ias
pa a su consul a”.
En una p ime a ap oximación a la edacción de la Ley, y ob iando o a
se ie de cues iones más globales, hab ía que llama la a ención sob e dos
aspec os impo an es en elación con la in eg ación de las egiones en el
p ocedimien o.
La p ime a ha ía e e encia a que la opción de la Ley 24/2009, que deja
en manos de la Comisión Mix a la e aluación de las inicia i as legisla i as
eu opeas y la elabo ación de los dic ámenes, pa ece desecha la opo unidad
de que en el Senado se deba an especí icamen e los p oblemas de
subsidia iedad que la p opues a pueda ene en elación con las compe encias
de las Comunidades Au ónomas19. La opción po deja odo el abajo en
manos de la Comisión Mix a lle a a esa conclusión. Dicha opción, siendo,
como es, bas an e p ác ica, gana en e icacia lo que puede pe de en
ep esen ación de sensibilidades, po mucho que la sempi e na cues ión de la
composición del Senado ampoco haga de él una au én ica cáma a de
ep esen ación e i o ial. A pesa de odas es as p ecisiones, insis imos, no
hay que ol ida que el P o ocolo núme o 2 concede dos o os a cada
pa lamen o nacional “ epa idos en unción del sis ema pa lamen a io” p opio.
Aunque según esa p ime a pa e del a ículo del P o ocolo pudie a llega a
pensa se que se deja en manos de cada o den cons i ucional el epa o de
esos dos o os, a con inuación la misma disposición es ablece que “en un
sis ema pa lamen a io bicame al, cada una de las dos cáma as dispond á de
19 Esa ha sido la opción de Alemania, a ibuyendo al Bundes a la canalización de la
pa icipación egional, si bien es cie o que la con igu ación del pa lamen o alemán co esponde
al modelo ede al p opiamen e dicho, a di e encia del Senado español. J. MARTÍN Y PÉREZ
DE NANCLARES, “El papel de las egiones en el con ol...”, op. ci .
Cen o de Es udios Andaluces
14
un o o”. Bien es cie o que, si se p o undiza algo más, el a ículo 5 de la Ley
con empla la posibilidad de que el Cong eso y el Senado a oquen a deba e y a
o ación en el pleno el dic amen de la Comisión Mix a.
Así, según se desp ende de la lec u a del p ecep o pa ece se que el
dic amen único de la Comisión pod á a oca se a ambos plenos. Sin emba go,
en es e apa ado no queda cla o si, una ez llegado el dic amen único a los
plenos de ambas cáma as, és os pod án adop a dic ámenes independien es,
sepa ados, aunque es lógico pensa que se ía así. Lo que es ablecen los
apa ados 2 y 3 del a ículo 5 de la Ley es que “si uno de los Plenos de las
Cáma as a ocase su compe encia pa a la ap obación del dic amen mo i ado,
la Comisión Mix a pa a la Unión Eu opea debe á some e su p opues a de
dic amen mo i ado a los plenos de ambas Cáma as”; y luego que “los
dic ámenes mo i ados ap obados po la Comisión Mix a, o po los Plenos de
las Cáma as, se án emi idos po conduc o de los P esiden es del Cong eso de
los Dipu ados y del Senado a los P esiden es de Consejo y de la Comisión
Eu opea” y “al Gobie no pa a su conocimien o”. En es e segundo caso
ampoco se especi ica si en alguno de los dos plenos, o en ambos, los
dic ámenes emi idos po los pa lamen os egionales han de ene un eco
especial. Hab á que e si alguna e o ma de los espec i os Reglamen os
pa lamen a ios llega a con empla al cues ión po que, en ese sen ido, la
segunda cues ión es á en elación con la pa icipación especí ica de los
ó ganos legisla i os au onómicos.
Y es que, ei e amos, no se es ablece ninguna elación o inculación
especí ica en e los dic ámenes nega i os de és os y el dic amen de la
Comisión Mix a. El inco po a la elación de los dic ámenes au onómicos no
signi ica, según se desp ende de la lec u a de la no ma, que necesa iamen e la
Comisión Mix a aya a ene que segui los a gumen os de és os, ni siquie a
pa a el caso de que las compe encias a ec adas po la inicia i a legisla i a
eu opea sean compe encias de los en es au onómicos y no del Es ado. Al no
p ejuzga se la compe encia a ec ada po la p opues a eu opea, au onómica o
es a al, en el momen o de su ecepción y emisión a los pa lamen os
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egionales, ampoco se sabe muy bien si es os úl imos in o ma án sob e la
subsidia iedad ambién independien emen e de ello. Pa ece, no obs an e y
como e emos jus o a con inuación, que la mane a en la que los Es a u os de
Au onomía ienen ecogiendo la implicación au onómica en el p ocedimien o de
ale a emp ana acla a algo la cues ión de la compe encia, pe o no hubie a
es ado de más que la Ley es a al lo hubie a p ecisado ambién. Y, como ya se
ha obse ado, sob e la pa icipación de los pa lamen os au onómicos, no
queda cla o qué ocu i ía en caso de que Cong eso y Senado emi ie an
in o mes independien es: ¿en cuál de ellos se end ía que inco po a la elación
de los dic ámenes au onómicos?
Tan o en es e úl imo aspec o, como en el an e io men e señalado, hab á
que obse a cómo se desa ollan los u u os p ocedimien os de con ol y, en
unción de ello, se pod án hace alo aciones undamen adas sob e la
conside ación que las Cáma as es a ales ealmen e den al con enido de los
dic ámenes au onómicos.
Pa a e mina , hay que señala o a omisión más, pues nada se dice
ace ca de qué ocu i ía si un pa lamen o au onómico solici ase a las Co es que
és as, a su ez, solici asen al Gobie no la in e posición de un ecu so de
anulación po in acción del p incipio de subsidia iedad (a ículo 8 del P o ocolo
y 7 de la Ley). Es algo que se había asumido como obje i o a consegui po
pa e de la Con e encia de P esiden es de Pa lamen os Au onómicos de
España (COPREPA) en su eunión en Mu cia los días 4 y 5 de mayo de 2009.
En dicha eunión, los p esiden es se comp ome ie on a “solici a o malmen e a
las Co es Gene ales que a iculen el sis ema necesa io, a in de que en los
ecu sos po iolación del p incipio de subsidia iedad que el Gobie no pueda
plan ea an e el T ibunal de Jus icia de la Unión, sea enida en cuen a la
posición de los pa lamen os egionales con compe encias legisla i as”20.
También en es e ex emo hab á que es a pendien e de cómo se desa ollan
20 El ex o de la Decla ación Ins i ucional de la Con e encia de P esiden es de Pa lamen os
Au onómicos de España (COPREPA), “Pa lamen o, Regiones y Eu opea”, e ec uada en
Ca agena los días 4 y 5 de mayo de 2009 puede consul a se en
h p://cop epa.asambleamu cia.es/eu opa.
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los p ocedimien os de e aluación del p incipio y, en caso de que exis an
dic ámenes nega i os, cómo se conducen: si llegan a ene se en cuen a, si no,
si el Gobie no acili a o no la in e posición de ecu sos an e el T ibunal de
Jus icia... Todo es un cúmulo de u u ibles.
4.2.-Cambios en los ma cos no ma i os au onómicos
En el pano ama au onómico gene al, y an es de descende al caso
andaluz, hay Es a u os de Au onomía que en sus úl imas e o mas se habían
ocupado ya de especi ica que las cáma as legisla i as p opias pa icipa ían en
el mecanismo de con ol de la subsidia iedad, incluso an es de que al
p ocedimien o ue a una ealidad no ma i a pa a la Unión Eu opea. El pione o
en ello ue el Es a u o Ca alán que en su a ículo 188 es ablece que “el
Pa lamen o pa icipa á en los p ocedimien os de con ol de los p incipios de
subsidia iedad y p opo cionalidad que es ablezca el de echo de la Unión
Eu opea en elación con las p opues as legisla i as eu opeas cuando dichas
p opues as a ec en a compe encias de la Gene ali a ”. Tal a ículo, es p eciso
deci lo, es uno de los ecu idos po incons i ucionalidad an e el T ibunal
Cons i ucional po impone la pa icipación en los p ocedimien os de con ol de
los p incipios de subsidia iedad y p opo cionalidad sin hace mención exp esa a
la legislación del Es ado que hab á de egula los con ca ác e gene al cuando
engan impues os po la no ma i a eu opea. Jun o a és e, igu an los 61.3.a)
del Es a u o alenciano, el 93.3 del Es a u o a agonés, 112 del Es a u o balea ,
el 62 del Es a u o de Cas illa y León, y, inalmen e, el 237 del Es a u o de
Au onomía andaluz. En las p opues as de e o ma que aún se ami an en las
Co es Gene ales, la del Es a u o de Cas illa la Mancha p e é ambién la
pa icipación en el con ol de la subsidia iedad -a ículo 64- e incluso la
posibilidad de ins a al Gobie no o al Comi é de las Regiones pa a que acudan
al T ibunal de Jus icia si la Comunidad Au ónoma conside a a que ha habido
una ulne ación del p incipio. La p opues a de e o ma del Es a u o de
Ex emadu a no hace, sin emba go, e e encia especí ica al p ocedimien o de
ale a emp ana en el a ículo 70, que es el que se p opone dedica a las
elaciones con la Unión Eu opea.
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Pe o el desa ollo del ma co no ma i o au onómico no se ha quedado
ahí y en los úl imos meses, en la mayo ía de los casos de mane a p e ia a la
ap obación de la Ley 24/2009, dis in os pa lamen os au onómicos se han
ocupado de egula sus p opios p ocedimien os in e nos de ecepción y
desa ollo del con ol de la subsidia iedad. En es e desa ollo puede habe
enido una in luencia conside able esa Decla ación Ins i ucional de la
Con e encia de P esiden es de Pa lamen os Au onómicos de España
(COPREPA), “Pa lamen o, Regiones y Eu opea”, e ec uada en Ca agena los
días 4 y 5 de mayo de 2009.
Uno de los aspec os más des acados del ex o de la ci ada Decla ación
hace e e encia al deseo de que “la aplicación del sis ema de «ale a
emp ana» es ablecido po el P o ocolo sob e la aplicación de los p incipios de
subsidia iedad y p opo cionalidad, que se ap obó jun o con el T a ado de
Lisboa y que pe mi e a los Pa lamen os Nacionales la emisión de dic ámenes
mo i ados sob e la con o midad de los p oyec os de ac os legisla i os de la
Unión con el p incipio de subsidia iedad, sea e ec i a”. En co espondencia
con al deseo, se asumen los comp omisos de “pedi a las Co es Gene ales
que u ilicen con gene osidad y sabidu ía el p ocedimien o de consul a a los
Pa lamen os Au onómicos que engan compe encias legisla i as” y que “lo
hagan en iempo ú il, a in de que la opinión de és os pueda se alo ada y
enida en cuen a en el co espondien e dic amen mo i ado que aquéllos deben
emi i ”; y de es ablece los ó ganos, mecanismos y p ocedimien os necesa ios
pa a esponde ágil y mo i adamen e las consul as que el Cong eso nos
aslade en aplicación del mecanismo de «ale a emp ana» en el con ol del
p incipio de subsidia iedad”21.
Dicho y hecho, a ios pa lamen os au onómicos han es ablecido ya
egulaciones pa a implemen a el p ocedimien o de elabo ación y emisión de
21 También asume la Decla ación el comp omiso de “pone en ma cha acciones de
sensibilización en e la ciudadanía con el obje i o de ansmi i lo que el p incipio de
subsidia iedad ep esen a y cómo puede con ola se su espe o en el ma co de la Unión,
incluyendo la acción que pueden lle a a cabo sus Pa lamen os egionales”,
h p://cop epa.asambleamu cia.es/eu opa.

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dic ámenes. Han adop ando pa a ello di e sos cauces o males y aún no se
sabe ealmen e si algunas de las soluciones son p o isionales, a la espe a de
e o ma el Reglamen o de las Cáma a espec i as, o de ini i as. Según los
da os que has a aho a se han podido ecoge , mien as algunos pa lamen os
au onómicos han e o mado di ec amen e sus Reglamen os pa a inco po a los
p ocedimien os de con ol de la subsidia iedad, o os han elegido hace lo
median e dis in as ó mulas: acue dos de la mesa y esoluciones de
p esidencia son las más habi uales. Den o de la casuís ica, y pa a ce a el
eco ido p opues o en es e abajo, eamos cómo ha sido la ecepción del
p ocedimien o en el ma co au onómico andaluz, p oponiendo que el análisis del
caso andaluz si a de pun o de a anque de un u u o es udio compa a i o de la
mane a en la que es án ealizando la ecepción o os sis emas y cáma as
au onómicas den o del Es ado español.
V.-La ecepción del mecanismo de ale a emp ana en Andalucía
Ya se ha hecho e e encia a que el a ículo 237 del Es a u o de
Au onomía de Andalucía es ablece que “el Pa lamen o de Andalucía se á
consul ado p e iamen e a la emisión del dic amen de las Co es Gene ales
sob e las p opues as legisla i as eu opeas en el ma co del p ocedimien o de
con ol de los p incipios de subsidia iedad y p opo cionalidad que es ablezca el
De echo Comuni a io”. Es e ex o, puede obse a se, di ie e del 188 del
Es a u o ca alán en que hay una mención exp esa a la in e mediación de las
Co es Gene ales y, en la línea de aquél, no p e igu a la mane a en la que el
Pa lamen o andaluz enga que implemen a el p ocedimien o de con ol.
De esa úl ima a ea se ha enca gado ecien emen e la Cáma a que,
median e un Acue do de la Mesa del Pa lamen o con la Jun a de Po a oces de
18 de no iemb e de 2009, ha ap obado un p ocedimien o de con ol del
p incipio de subsidia iedad en las p opues as legisla i as de la Unión22. El
p ocedimien o dice habe se adop ado de o ma expe imen al y p o isional pa a
22 BOPA núm. 344 de 23 de no iemb e de 2009, pág. 43.
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“da espues a a los eque imien os de ensayos pilo o p opiciados desde la
Con e encia de Ó ganos Especializados en Asun os Comuni a ios (COSAC) y
la Con e encia de Asambleas Legisla i as de las Regiones de Eu opa
(CALRE), aco dados po la Comisión Mix a pa a la Unión Eu opea de las
Co es”. Se p ome e, en consecuencia, la ap obación de una egulación
de ini i a cuando en e en igo el T a ado de Lisboa, cosa que, según las
consul as e ec uadas, aún no se ha hecho.
Según el ex o del Acue do, la unción de ami a y es udia las
inicia i as que se eciban en la Cáma a se a ibuye a la Comisión de Asun os
Eu opeos, pe o se señala exp esamen e que ambién se án emi idas an o a
los G upos pa lamen a ios como al Consejo de Gobie no. A es e úl imo pa a
que “si lo es ima opo uno exp ese su c i e io sob e el cumplimien o del
p incipio de subsidia iedad”. Se da a los G upos un plazo de diez días
na u ales pa a p esen a obse aciones y p opues as sob e aplicación de la
subsidia iedad a la inicia i a obje o de examen y, inalizado el plazo, se á una
ponencia de la Comisión de Asun os Eu opeos la que elabo e la p opues a de
dic amen mo i ado que se emi i á a la Comisión Mix a de las Co es en el
plazo que és a señale. De lo que dice el acue do se desp ende que el
dic amen sólo se elabo a á en caso de que se encuen en in acciones del
p incipio de subsidia iedad, pues o que e mina señalando que “si la p opues a
de ac o legisla i o ue a con o me con el p incipio de subsidia iedad se da á
aslado a la Mesa, que decidi á sob e la comunicación a emi i a las Co es
Gene ales”.
El diseño en sí del p ocedimien o no me ece demasiadas objeciones: se
encomienda a un ó gano especializado, la Comisión de Asun os Eu opeos, el
es udio de la inicia i a y la decisión sob e la misma, lo cual, conside ando la
b e edad del plazo, es una decisión p ác ica. Po o o lado, eniendo en cuen a
lo ecien e de la en ada en igo del T a ado de Lisboa, y de la misma
adopción de es e Acue do, es p on o pa a hace una c í ica sob e los escasos
esul ados ob enidos del mismo. Y es que, en conc e o, sob e la pa icipación
e ec i a del pa lamen o andaluz en el mecanismo de ale a emp ana nada se
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puede señala pues o que la Cáma a au onómica no ha emi ido esolución
alguna en elación con las dos expe iencias pilo o en las que se ha pa icipado
a ni el cen al. Es lo que se desp ende de los dos dic ámenes ap obados po
la Comisión Mix a de las Co es, a los que ya nos hemos e e ido, en los que la
pa icipación au onómica se conc e a en la de los pa lamen os gallego, ca alán,
asco, la de la Asamblea Regional de Mu cia y la de las Co es de A agón23, a
las que se suman, en el segundo p ocedimien o ensayado, las de los
pa lamen os na a o, cán ab o, cana io, la de la Jun a Gene al del P incipado
de As u ias y la de las Co es de Cas illa-La Mancha.
VI.-Conclusiones
El p ocedimien o de ale a emp ana como mecanismo de pa icipación
de en es subes a ales en las dinámicas de la Unión con igu a un escena io de
pa icipación esencialmen e polí ico, elacionado con la ase inicial del
p ocedimien o legisla i o eu opeo. Es, po an o, un sis ema de inclusión de
oces nue as en el i e legisla i o y los pa lamen os, nacionales y au onómicos,
son ac o es lógicos llamados a pa icipa en la de e minación de qué
compe encias me ecen se eje cidas a qué ni el. Se conside a, po an o, que
el eje cicio de compe encias comienza con la p oposición de un ac o legisla i o
eu opeo y que el con ol sob e la adecuación del eje cicio compe encial
p opues o se con ie e ahí en algo esencial. P ime o po que en caso de que el
pa lamen o nacional o au onómico conside e que la acción p opues a es
asimilable a ni el es a al o egional, la ce canía del ciudadano al pode público
esponsable se á el c i e io p e e ido. Y segundo po que en la ase de
ejecución, de la que no malmen e se enca gan los Es ados o los en es
subes a ales, los con lic os que puedan su gi po azón de una inadecuada
comp ensión de los ámbi os compa idos de compe encia24 pod án habe se
p e is o si ha habido un diálogo p e io ace ca de la esponsabilidad de cada
pode público en la ac uación conc e a.
23 La Jun a Gene al del P incipado de As u ias y la Asamblea de Mad id excusa on an e la
Comisión Mix a su pa icipación en el p ime o de los ensayos.
24 P. BIGLINO CAMPOS, “La p imacía del de echo comuni a io: una mi ada con apues a” en A.
M. Ca mona Con e as (ed.), La Unión Eu opea en pe spec i a cons i ucional, Thomson-
A anzadi, Cizu Meno , 2008.
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21
La di icul ad, pa ece e iden e, es que la acumulación en p og esión
alea o ia de oces en el p oceso de con ol de la subsidia iedad no a a acili a
el consenso, ni una comp ensión única y compa ida de qué es la
subsidia iedad, algo que aún no es á del odo dicho en el o den eu opeo po
más que los T a ados la de inan al y como aquí se ha esbozado. El
p oponen e de la inicia i a legisla i a eu opea, no malmen e la Comisión, en
caso de no e objeciones cla as, disonancias po pa e de las dis in as
cáma as pa lamen a ias, puede eacciona simplemen e como iene haciendo
has a aho a: jus i icando la p opues a sin ene en cuen a la cues ión de las
compe encias a ec adas25. No hay que ol ida que la posibilidad de e o no se
da a los pa lamen os nacionales, sino sólo a los colegislado es eu opeos. El
peso polí ico de una suma consis en e de objeciones pa lamen a ias es a ales
a la adopción de un ac o legisla i o eu opeo po mo i os de subsidia iedad sí
puede llega a obliga a econside a el con enido del p incipio y su elación con
las compe encias compa idas, es a ales o egionales. Repe imos que hay que
espe a un poco pa a e si eso llega a se así.
Po o a pa e, el diseño del mecanismo deja en manos de los Es ados la
mane a en la que los en es subes a ales an a pa icipa en el con ol del
p incipio de subsidia iedad, po lo que la ale a emp ana se á un mecanismo
de pa icipación egional en la medida en que los p opios sis emas ju ídicos e
ins i ucionales es a ales y egionales eaccionen y adap en sus p ocedimien os
pa a que la pa icipación de los en es con compe encias legisla i as sea
e ec i a. En es e sen ido, España ha dado ya sus p ime os pasos de ca a a la
implemen ación del mecanismo, en p ime luga median e la pa icipación en
los dos ensayos pilo os de la Cosac señalados y en segundo luga a a és de
la ap obación de la Ley 24/2009 en la que se iene singula men e en cuen a la
consul a a los pa lamen os au onómicos. La ac i ud ins i ucional y no ma i a
es a al es en odo momen o enden e a acili a la pa icipación au onómica,
pues o que se es ablece que la emisión de las p opues as legisla i as sea
25 J. PETERS, “Na ional pa liamen s and subsidia i y: hink wice”, Eu opan Cons i u ional Law
Re iew, núm. 1, 2005, pp. 68-72.