DIREITO A MBIENTAL
E CIDADES
Talden Farias
Fernando Joaquim Ferrei ra Maia
Álvaro Sánch ez Bravo
(Editores)
Vital Jo sé P essoa M adrug a Filho
Giovanna d e Br itto L yra Moura
(Coordenadores )

Direito ambiental e cidades
VV. AA.
Editado por:
Talden F ar ias
Fernando Joaquim Fe rreira M aia
Álva ro Sánc hez Bravo
Impreso en España
ISBN: 978-84-18773-45-7
Maquetación, diseño y producci ón: Punto Roj o Libros, S.L.
© 2021 Tal den Farias
© 2021 Fernando Joaquim Ferreira Maia
© 2021 Álvaro Sánchez Bravo
Quedan r igurosamente prohibidas , sin l a auto r ización por es crito de los titul ares del
copyrig ht, bajo las sanciones establecidas por las leyes, la reproducción parcial o total
de esta obra por cualqu ier m edio o proced imiento, co mprend idos la repro grafía y el
tratami ento informátic o, y la distribución de ejemplares de esta edición media nte alqui-
ler o prést amos públicos.

DIREITO A MBIENTAL
E CIDADES

PREFÁCIO
É com enorme alegria e honra que recebi o g entil
convite para prefa ciar a presente obra coletiv a DIREITO
AMBIENTAL E CI DADE S , organizada pelos queridos amigos
e renomados Professores Talden Fa rias, Fernan do Joaqui m
Ferreira Maia e Álvaro Sánchéz Bravo , os doi s primeiros
docentes da prestigi ada Faculdade de D ireito da Universidade
Federal da Paraí ba, e o t erceiro docente da secular Fac uldade
de Direito da Universid ade de Sevil ha con juntamente co m
seus orie ntandos de do utorado e pes quisadore s Vita l José
Pessoa Madruga Filho e Giovanna de Brit to Lyra Moura . A
obra, além dos orga nizadores, re úne uma seletíss ima
nominata de destacado s Prof essores e Pe squi sadores no
campo do Direito Ambient al e do Direito Urbanístico,
abordando em sua s con tribuiç ões uma variedade de temas
extremamente atual e relevante. O l i v r o a pr e se nta a o l e it o r o
“estado da arte” das discu ssões em t orno do Direito Ambiental e
do Direit o Urbano , pro movendo u m diálogo riq uíssimo e
conectando essas duas di mensões indi ssociáveis na conformação
do marco j urídic o-constit ucion al contemporân eo, n o t a d a m en t e
em prol da a firmação dos direitos fundamentais e da
dignidade da pessoa h umana, tal como cra vado no âmago da
nossa Lei Fundame n tal d e 1988.
O Direito Ambie ntal e o Direito Urbanístico sã o
disciplinas j urídicas interligadas. Am bas as matérias são
disciplinas que surgiram no mesmo período hi stór ico, diante
da emergência dos “ novos” direitos de natureza di fusa ou
transindiv idual, especia lmente a partir da Década de 1970.
Com o passar do tempo, tanto o Direito Am biental qua nto o
Direito Urbanísti co descolaram-se do Direito Admini strativo,

alcançando auto nomia própr ia como novas disciplinas
jurídicas. A cresce nte concentraç ão urbana e a degradação da
qualidade de vida nas cidades, agravadas sob remaneira a
partir da segunda metade do Século XX, coloc aram novos
desafios para o Direito, o que condu ziu à especializaç ão das
matérias ora a nalisadas. N ão po r outra razão, a obra pione ira
do Direito Ambie n tal brasileiro de Diogo de Figueired o
Moreira, com sua prime ira edição datada de 1975, poss uía o
título Introduç ão ao dire ito ecológico e ao dir eito urbanístico, 1
tratando de ambas as discipli nas de forma integr ada e com
conteúdos co nectados.
A legislaç ão ambiental brasi leira, ness e contexto,
adotou um conceito amplo de meio ambient e desde o se u
marco inici al estabel ecido pela Lei da Polít ica Nacional do
Meio Ambi ente (Lei 6. 938/1981), co nsagrando o q ue pode
denomi nar de me io ambie nte urbano – também denominado por
alguns de m eio ambien te construído ou arti fici al . 2 O ce n ário
urbano, ind ependentem ente de qualquer juízo d e valor sobre
a sua beleza arq uitetônica ou não, é res u ltado da intervenção
humana no meio n atural, com ex ceção apen as de eve ntuais
áreas naturais or iginais preserva das dentro do e spaço urbano
(parques, florestas) o u mesmo rios que eventualmente têm o

1 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo . Introdu ção ao direito ecológico e ao
direito urbanístico . 2. ed. Rio de Janeiro: Forense , 1977.
2 Diogo de Figueiredo Mo reira Neto, em sua obra pioneira e clássica so bre o
tema, registr a a segu inte p assage m, co mpar ando a cid a de a um “eco ssis -
tema” ou “orga nismo vivo”: “a ecologia ur b ana, cuja p reocupação é o ecos-
sistema urbano, isto é, a cidade ou o conjunto habitado pelo homem, sob
enfoque das interações que n ela se processam. Consid erada como macro -
organismo, a ci dade nasce, cre sce e perece, relacionando -se, como um todo,
com outros ecossistem as”. MOREIRA NETO, Diogo de Figue iredo. Int r od u-
ção ao direito ec ológico... , p. 5 3.

seu curso circund ado pela cidad e. O meio ambiente urba no é
integrado pelos prédios, ruas, equipamentos públicos, pont es,
projetos arquitetônicos, e ntre outros eleme ntos artificiais, q ue
caracterizam a pa isagem urba na e são, acima de t u do,
resultado n a intervençã o humana, ou seja, s ão os eleme n to s
artificiais criado s ou construídos pe lo ser humano, e m
contraste com os e lementos origin almente naturais. Todas as
edificações das cid a des – desde as obras arqui tetônic as de
Gaudi e Oscar Niemayer até a Avenid a Paulista n a Cidade de
São Paulo – consolid am um cenário amb iental onde os
elementos n aturais – por vezes escassos e m determinados
contextos urbanos – c ontrastam com o “concreto” das
constr uções humanas.
A legislação amb ien tal p ortuguesa, mais precisa mente a
Lei de Bases do Ambiente (Lei 11 /87), tamb ém consagra um
conceito amp lo de meio ambiente, destacando, n o seu art. 5º,
2, “b”, o ordenamento do terr itório , q ue corresponderia ao
“processo integrado da o rganização do espaço bio físico, tendo
como objetivo o uso e a transformaç ão do territóri o, de acordo
com as suas capacidade s e vocações, e a perm anência dos
valores de equilí brio ecológico e de es tabilidad e geológica ,
numa perspectiva de a umento da sua capacid ade de suporte
de vida”. Trata-se, sem dúvida, de um dos mais preciso s
conceitos de me io ambiente urbano que se co nhece no plano
legislativo comparado.
Na legislação brasileir a, o Estatuto da Cidade (Le i
10.257/2001 ), de modo similar, veic ula fund amentos
importantes para a co nfiguração dos co ntornos n ormativos do
meio ambiente urbano, uma vez q ue consagra c omo objetivo
da política urba na, ao regulame n tar os arts. 182 e 183 da

Resolvi aceitar o convite por r espeito aos profissionais que
organizaram a referida obra, os professores e pesquisadores
Talden Farias, Fernando Joaquim Ferreira Maia, Álvaro Sán-
chéz Bravo, Vital José Pessoa Madruga Filho e Giova n na
de Brito Lyra Moura e pela honra em ser indicada para
realizar tal escrito. Aceitei também pelo desafio, pois é
sempre insti- gante “meter-se” em áreas que não são as que
comumente tra-b alhamos ou transitamos mais
frequentemente. E, por último, aceitei por permitir-me
aprender, algo que considero uma das mais valiosas
atribuições de uma professora/pesquisadora.
Desta forma, estas poucas linhas que escrevo têm como
propósito tão somente abrir uma pequena janela, porém, com
luminosidade, para o leitor que se dedica ao campo do Direito
Ambiental e “da Cidade”, ou mesmo aos que tiverem curiosi-
dade sobre o tema e/ou precisem conhecer algumas das dis-
cussões recentes e importantes sobre estes dois campos das Ci-
ências Jurídicas.
Por não ter a mesma formação dos escritores, situo-me
como uma leitora com um “olhar de estranha”, aqui me utili-
zando do título e do que escreveu José de Souza Martins em
“A chegada do estran ho”. Contudo, não tão estranha quanto
aquela que estaria visitando essas “terras” pela primeira vez,
mas que já passou por elas, já teve alguns encontros presenci-
ais, já ouviu e também já leu algumas páginas. Portanto, situo-
me como uma aprendiz da Antr opologia, na dialética do pró-
ximo – distante.
A aproximação com a temática do “Direito Ambiental e
Cidades” é inerente ao conhecimento e ao campo das ciências
humanas, sociais e sociais aplicadas. Como falar e estudar a

cidade sem ter conhe cimento de pelo meno s algumas legisl a-
ções e ou nor mativas? S e no Br asil o campo do Direito Urba-
nístico tarda em se afirmar enqu anto matéria da f ormação ba-
charelesca do Direito, is so não significa a ausên cia completa
da existê ncia de l eis, dec retos, resoluções, normat ivas etc. q ue
dizem respeito às c idades, ao ambient e e à nat ureza. Afi nal, a
partir de 1938, o Decreto-Lei n o 311, com b ase na Constit u ição
de 1937, determina que “ a sede do município tem categoria de
cidade e lhe dá o nome”. Cita-se ai nda a lei comp lementar n o
1, de 1967, do Congresso N acional, que dispõe so bre os requi-
sitos para se criar muni cípios e, por conseg uinte, para elevar
vilas à categoria d e cidades.
Mais recenteme n te, na C onstituição de 19 88, tem-se os ar-
tigos 182 e 183 do Cap ítulo II i ntitulado “Da Po lítica Urbana”.
Como é sabido, o primeiro tem por objetivo “ordenar o ple n o
desenvolvime nto das fu nções sociais d a cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes”, se ndo composto por quatro pa-
rágrafos. Aq ui faço de staque a dois: o § 1º que ex plicita a e x i-
gência do p l ano diretor apr ovado pela Câmara Muni cipal,
para cidades com mais de vinte mil habi tantes, constituindo-
se no “instrume nto básico da política de dese nvolvimento e de
expansão urbana” e o § 2 º que tr ata da f unção social da prop ri-
edade urbana: “ A propriedade ur ba na cumpre s ua função so-
cial qua n do atende às exigênc ias fundamenta is de ordenação
da cidade expressas no plano diretor”.
Tem-se ainda o Estat uto da Cidade, Lei nº 10.257, de 10 de
julho de 2001, que resulta de uma l u ta de vários segmentos d a
sociedade e da Co nstituinte re sponsável pe la última Constitui-
ção. Em outras palavras, o Est atuto da Cidade c omplementa
os Artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988. Lei esta

que já sofreu vár ias revis ões e também comple mentações por
leis aprovadas posterior mente.
No livro em m ãos, o(a) leitor(a) en contrará capít u los que
tratam e avançam na di scu ssão diretamen te relacionad a aos
parágrafos acima cit ados. A qu estão da problemá tica da pro-
priedade urbana é veeme n te e está sempre na paut a do dia das
lutas pelo Direito à C idade. Da mesma forma, não há como se
pensar em cidade, em política ur bana e em direito à c idade
sem pensar na problem ática ambiental. Co ncorda-se com a
compreensão de que o ambiente não é só natura l, é também
social. Deste modo, os(as) autore s(as), ao trazerem para o de -
bate temáticas como m udanças climáticas , legislação e lice nça
ambiental, áreas de preservação e de conservação, resíduos só-
lidos, além da que stão da suste ntabilidad e ambiental, co ntri-
buem de forma e f etiva para a atualiz ação e divul gação do co-
nhecime nto acadêmico-cientí fico, assim como leg islativo.
Os capítulos que compõem esta obra revelam ai nda dife-
rentes perspectivas de análise e de fundame n tação teórico-me-
todológica, o que a torna mais qualificad a. Há, porém, uma
convergênci a: entendime nto do Direito Ambiental e do Direito
à Cidade como Dire itos Humanos. E ma is, os escritos traze m
contribuições no sentido defendido por Boavent u ra de Sousa
Santos da construç ão de polític as emancip atórias. Em outras
palavras, podemos dizer que, m uito embora no mundo atua l,
e no Brasil em part icular, viva -se o momento em que, como já
expressou Dav id Harvey, prevaleç am os direitos de proprie-
dade privada e i ndividuais, há que se pensar no direito de
forma co letiva, no sentido dos Dire itos H umanos. É so b esta
regência, no se ntido mais pr óximo da quele que r ege uma or-
questra, ou se ja, procurando afinar as nossas bali zas teóricas,

conceituais e metodológicas, q ue se aspira pelo Direito à C i-
dade. Direito à Cidade aqui ente ndo no sentido mais univer -
sal, que possa assegurar que os citadinos (sem d iferenças de
classes, de gênero e de raça) possam ter o direito a reivindi car,
a transformar a vida, o mundo e a cid ade, ou ainda, o Direito
à Cidade no sentido defendido por Lefe bvre, q ue im plica em
direito à liberdade, à so cialização, à apropriaçã o compreen-
dida de for ma diversa à noção de propriedade, mas a apropri-
ação na dime nsão da obra e do pertencimento.
Sem pretender ampliar por demais “a ja nela”, convido
os(as) leitor es(as) a ade ntrarem neste universo, quer seja a par-
tir desta janel a entreaberta, q u er seja – e preferencialme nte –
instigando -os(as) a abrirem a por ta, passem esta página e s e
aventurem no saber, no conhe cer, no apreender e no aprender,
pois assim no s tornamos mais for tes e for talecidos para pros-
seguirmos pelo Direito à V ida; à Nat u reza; ao Ambie n te e à
Cidade.
João Pessoa, 26 de fevereiro de 2021.
Doralice Sáty ro Maia.
Professora Titular da Univers idade Federal da Paraíba, do
Programa de Pós-Grad uação em Geogra fia e do Programa de
Pós-Grad uação em Arqu itetura e Urbanismo e Colaboradora
do Programa de Pós -Graduaç ã o em Geografia da Universi-
dade Federal de Per nambuco. Pe squi sadora CN Pq (PQ). Co-
ordenadora do Grupo de Estudos Urba nos (GeUrb /UFPB).

ÍNDICE
PREFÁCIO ................................................................................................ 5
APRESENTAÇÃO .................................................................................. 13
O ADMIRÁVEL MUND O NOVO DAS CIDADES
INTELIGENTES NO BRASIL: UMA ANÁLISE
JURÍDICA A PARTIR DO DIREITO À CIDADE
Juliana Coelho Tava re s Marques ..................................................... 25
A CONCILIAÇÃO NO ÂM BITO DO PROCES SO
ADMINISTRATIVO DE A PURAÇÃO DE INF RAÇÕES
AMBIENTAIS
Tarsila Almeida Cavalcan ti & Talden Farias ................................. 51
A EXTINÇÃO DA JORNADA IN ITINERE A PARTIR
DO DIREITO À CIDADE E NA EXPANSÃO DO ESPAÇO -
MERCADORIA COM O INSTRUM ENTO DE EXCLUSÃO SOCIAL
Elias Tavares de Va sconcelos Filh o &
Fernando Joaquim Ferreira Maia ..................................................... 75
CRISE CLIMÁTICA E SAÚDE: AS POLÍTICAS PÚBLICAS
SOBRE MUDANÇA CLIMÁTICA NO BRASIL
Karine da Silva Duarte .................................................................... 115
DESCONHECIMENTO D AS NORMAS INSTITUIDORAS DE
ÁREAS DE PRESER VAÇÃ O PERMANEN TE C OMO FATOR
DE INEFETIVIDADE
Bruno Barbos a Heim & Hélvia Almeida de Lima ....................... 133

INCONSTITUCIONALID ADE DA DISPENSA DE
LICENCIAME NTO AMBIENTA L PARA ATIVIDADES
AGRÍ COLAS COM USO DE AGROTÓXICOS: A RESOLUÇÃO
02/19 DO CONSELHO ESTADUAL DO MEIO AM BIENTE DO
ESTADO DO CEARÁ
João Alfredo Telles Melo & Sofia Ximenes Anton ácio ................ 157
A EFETIVIDADE DO LICE NCIAMENTO A MBIENTAL DA
MINERAÇÃO ATRAVÉS DA APLICAÇÃ O DA TEORIA DO
DISCURSO DE JÜRGEN HABERMAS
Talden Farias & Juliane So usa Régis ............................................. 191
ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AM BIENTAL:
COMPLEXIDADE, CAR GA POLÍTICA DA DECISÃ O
SOBRE A VIABILIDADE AMBIENTA L E A NECESSIDADE DE
ENVOLVIMENTO DO PÚBLICO
Ricardo Cavalcante Barroso ........................................................... 213
FUNÇÃO SOCIAL DA PR OPRIEDADE E IPTU
PROGRESSIVO NO TEMP O
Eduardo Silv eira Frade ................................................................... 243
GERENCIAM ENTO DE RE SÍDUOS PERI GOS OS
DE SERVIÇOS DE SAÚDE EM SITUAÇÃ O DE PAND EMIA
Adelmar Azevedo Régis &
Caio Felipe Caminha de Albuquerque.......................................... 269
INSTRUMENTOS ECO NÔMICOS, DESE NVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL E ESPAÇO UR BANO: NOVOS INSTRUMENTOS
PARA GARANTIR VELHOS DIREITOS
Ítalo Wesley Paz de Oliveira Lima ................................................ 287

UMA INVESTIGAÇÃO SOBRE A POLÍTICA NACIONAL DE
RESÍDUOS SÓLIDOS A PARTIR DE COOPE RATIVAS DE
CATADORES DE RECICL ÁVEIS URBANOS
Ana Luíza Félix Severo & Patríc ia Bo rba Vilar Guimarães ........ 315
A JUDICIALIZAÇÃO DO LICENCIA MENTO AMBIENTA L: UMA
ANÁLISE DO AUTOCONTROLE DO PODE R JURISDICIONAL
COMO MANIFESTA ÇÃO DO ESCOPO P OLÍTICO DA
JURISDIÇÃO
Mateus Stallivieri da Costa & Pedro Henrique R eschke ............ 337
A MEDIAÇÃO E A ARBITRAG EM NA
CONSOLIDAÇÃO TERRIT ORIAL DE
UNIDADES DE CONSERVA ÇÃO DA NATURE ZA
João Arnaldo R amos Nova es .......................................................... 357
MITIGAÇÃO E ADAPTAÇ ÃO DAS CIDADES ÀS MU DANÇAS
CLIMÁTICAS: VULNERABILIDADES SOCIOAMBIE NTAIS E
CONFLITOS JURÍDICOS NA TU TELA DAS ÁREAS DE
PRESERVAÇÃO PERMANENTE U RBANAS NO BRASIL
André de Castro do s Santos & Ne lson No vaes Pedr oso Jr. ....... 385
A PARTICIPAÇÃO POPU LAR COMO C OMO INST RUMENTO
GARANTI DO R DA REGU LARIZA ÇÃO FU NDIÁ RIA URBA NA:
CASO DA COMUNIDA DE DO PORTO DO CAPIM EM JOÃO
PESSOA-PB
Giovanni Giuseppe da Nób rega Marinho
& Welison Araújo Sil ve ira .............................................................. 411

A POLÍTICA NACIONAL DOS RESÍDU OS SÓLIDOS COMO
MECANISM O DE INCLUSÃO SOCIAL
Laélia Eugênia Corrêa Aragão
& German a Parente Neiva Belchior .............................................. 445
PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO AO RET ROCESSO
(SOCIO)AMBIENTAL NO SISTEMA JURÍDICO BRASILEIRO:
UMA VISÃO PROSPECTIVA E LIMITADORA DO P ONTO DE
NÃO RETORNO
Felipe Pires M. de Brito ................................................................... 489
A TRIBUTAÇÃO EXTRAFISCAL COMO INSTRUME NTO EFICA Z
PARA PROMOÇÃ O DA PROTEÇÃO DO MEIO AM BIENTE. LA
TRIBUTACIÓN E XTRAFISCAL COMO INSTRUM ENTO EFICAZ
PARA PROMOVER LA PR OTECCIÓN AMBIENTAL
Nathália Neves da Nó brega Coutinho .......................................... 509
O USO DA AUDITORIA AMBI ENTAL NAS CORPORAÇÕES
COMO INSTRUMENTO I NIBIDO R DAS INFRAÇÕES
AMBIENTAIS: GARANTI A DO PRINCÍPIO DA P RECAUÇÃ O
Rubens Sergi o S. Vaz Junior ........................................................... 531
LIXO URBANO: FATO R DE GERAÇÃ O DE
DESENVOLVIMENT O LOCAL SUSTENTÁ VEL
José Farias de Souza Fi lho ............................................................... 549
O DIREITO INTERNACIO NAL AMBIENTAL E SUA
CONTEXTUALIZAÇÃO N O PLANO C ONSTITUCIONAL
BRASILEIRO
Vital José Pessoa Madruga Filho.................................................... 595

A FUNÇÃO SOCIOAMBIE NTAL DA PROPRIEDADE
ENQUANTO INST RUMENTO DE MITI GAÇÃO DA S
MUDANÇAS CLIMÁTICAS ANTROPOCÊNTRICAS
Gio vanna de Britto Lyra Moura ..................................................... 617

30
ordenamentos jurí d icos nacionais, à exemplo d as Constitui-
ções do Brasil, Mé xico e Equador 6 .
A cami nhada do processo de inter naciona lizaçã o do di-
reito à cidade como um direito h umano tem co mo destaque
diversos docume ntos impor tantes, tais como a C arta dos Di-
reitos Humanos n a Cida de apresentada pela ON G FASE na VI
Conferência Bras ileira de Dir eitos Humanos , em 2001; o Esta-
tuto da Cidade brasile iro, em 2001, a Carta Europ éia de Salva-
guarda dos Direitos Humanos na Cid ade, apresentada em
Saint-Dennis, ma io de 2000, o Tratado por Cidade s, Vilas, Po-
voados Justos, Democrát icos e Sustentá veis, adotado por vá-
rias redes sociais na Co nferência Mund ial do Meio Ambie nte
- Eco-92, no R io de Janeir o.
Também é important e relembrar os diálogos realizado s
nos anos 1990, en tre ativistas de direitos hum anos, ambie nta-
listas e organizações não govername ntais e movimentos popu -
lares urbanos, autor idades locais e na cionais e organismos in -
ternacionai s, nas Co nferências Globais das Na ções Unidas
como a do Meio Ambiente em 1992, na cidade do Rio de Ja-
neiro, e a dos Assentame ntos Humanos – Habit at II, no ano de
1996, na cid ade de Istam bu l, q ue introduziram na Agenda 21
e na Agend a Habitat comp onen tes sobre o dire ito à cidade.
Todavia, é a “Carta M u ndial pelo d ireito à cidade ” (V Fó-
rum Social M undial, 200 5) o principal v eículo de divulgação

6 Cf. Art. 31/ Constituição do Equador.- “Las persona s tienen derecho al
disfrute pleno de la ciudad y d e sus espacio s públicos[ ...]”. A rt.
12/Constituição do México: “1. La Ciudad de México garant iza el derech o a
la ciudad que consiste en el us o y el usufructo pleno y equi tativo de la
ciudad [...].

31
do direito à c idade no p lano internacion al, bem como a refe-
rência da so ciedade civ il no se u processo de mo bilização .
Nesse ponto, é importan te destacar que a Car ta defi ne, no pa-
rágrafo 2 do artigo 1, o d ireito à cidade da seg u int e forma:
ARTIGO I. DIR EITO À CIDADE
2. O Direito a Cidade é defi nido como o usu-
fruto eqüitati vo das cidades dentro do s princí-
pios de sustentabi lidade, democracia, e quidade
e justiça soci al. É um direito coletivo dos habi-
tantes das c idades, em especial do s grupos v u l-
neráveis e des favorecido s, que lhes co nfere le-
gitimidade de ação e or ganiza ção, baseado em
seus uso s e cost umes, co m o objetivo de alcan-
çar o pleno e xercício do direito à livre autode -
terminação e a um padrã o de vida adeq uado. O
Direito à Cidade é inter dependente a todos os
direitos humanos internacionalme nte reconhe-
cidos, concebido s in tegr almente, e inclui, por -
tanto, todos os direitos ci vis, políticos, eco nômi-
cos, sociais, c ulturais e a mbientais que já estão
regulamentados nos trat ados int ernacio nais de
direitos huma nos.
Ressalta Flores (2010, p. 120) que a inciativ a de fo rmular a
Carta se ori entou pela lut a contra a exclusão eco nômica, social,
territorial, cultural, política, ps icológ ica, e ntre outras. Ser ia
uma abordagem comple xa, que articularia justamente a temá -
tica dos direitos hum anos em sua concepção integrad a
(DESCA) com a democr acia. Ass im, segundo e sse autor, o

32
direito à cidade consiste em um novo direito h umano de cará-
ter coletivo .
Na Conferência HABITAT III, que ocorreu em Quito -
Perú, em 2016, houve a ap rovação da “Plataforma Global pelo
Direito à Cidade”, cujo o bj etivo er a a inclusão do Direito hu-
mano à Cidade como pil ar fundamental da Nova Agenda Ur-
bana, a ser adotada pelos países membro das Nações Un idas
pelos próximos 20 anos. A Plata forma Global def endia q ue as
resoluções da Habitat III in corporassem os princí pios do Di-
reito à Cidade, quais seja m: gara ntir cidades i n clusivas, demo -
cráticas, seguras e s ustentáveis, c u mprir com a função social
da propriedade, incorporar pr ioridades, necessidades e expe-
riencias dos cidadãos e daqueles vulnerá veis, ga rantir acesso
à serviços b ásicos e socia is, mobilidade, espa ços públicos, ver -
des e patrimônio natura l e construído, e ntre outros.
É importante destacar que o direito à cidade foi e xpressa-
mente men cionado no docume nt o fi nal da N ova Agend a Ur-
bana (201 7, p. 5), aprovado pelas Nações Unidas, em seu item
11: “[...] Sal ientamos os e sforços envidados por algun s gover-
nos nacio nais e locais no sentido d e consagrar esta visão, re fe-
rida como direito à cidade, em suas legislaçõe s, declarações
políticas e diplom as”.
Finalmente , insta salie ntar que muito embora a Nova
Agenda Urbana não tenha nat u reza impositiva, representa o
reconhecime n to da histó ria de lu ta e construç ão do direito à
cidade, gera ndo compromissos pol íticos e obrigações para o s
países signatários, e, logo, a preocupação em construir políti-
cas públicas c apazes de efetivar e amp liar o direito à cidade a

33
nível globa l, trazendo a utop ia de Henri Le febvre para o níve l
da realidade.
PONTO DE ENCONTRO ENTRE SUSTENTA-
BILIDADE, RESILIÊNCIA E INTELIGÊNCIA:
A CONSTRUÇÃO DO PARADIGMA DAS
SMART CITIES NO BRASIL
3.1 O PANORAMA J URÍDICO BRASILEIRO
DAS CIDADES SU STENTÁVEIS
O ordenamento juríd ico brasileiro em sua lei maior, a
Constituição Federal (CF/88), previu um capít ulo sobre polí-
tica urba na (arts. 182 e 18 3). É justame nte nestes ar tigos em que
ela consagra princípios e instrume ntos necessár ios à gestão
das cidades, com o fito de assegurar o desenvolvimento das
funções sociais da cidade e o bem-estar de seus habitantes .
Nesse sent ido, ressalta G uimarães (20 17, p. 640) que “a cidade
deve cumprir uma funçã o socia l, se ndo esta deter minada pelo
constante mo vimento e desejos de seus habit antes. N a c idade,
como um resultado coletivo, irá se determinar as f u nções soci-
ais que dela se esperam ”.
A época da promulgação da CF/88 ai nda não esta va posi-
tivado em nosso ordena mento jurídico o “direito à cidade”.
Porém, já era possí vel perceber uma série de competências co -
muns a todos os entes federativos q ue diziam respeito reivin-
dicações consta ntes do conte údo de tal direito, como por
exemplo a promoção de melhoria das condi ções habitacio nais
e de saneamento bá sico ( art. 23, IX) e a proteção do meio am-
biente e da c u ltura (art. 23, II, IV , V, VI e VII).

34
O direito à cidad e passou a integr ar expressame nte o or -
denamento j u rídico brasileiro em 2001 (a ntes da Carta Mun-
dial pelo Direito à Cidade), com a Lei Federal 1 0.527, o Esta-
tuto da Cidade, ao preve r as diretrizes d a política urba na, em
seu artigo 2 º , a gara ntir do direito a cidades sustentáveis, com o
direito à terra urbana, morad ia, sa neamento, infraestr utura ,
transporte, serviços púb licos, trabalho, lazer, em perspectiva
intergeraciona l.
Ao analisar o Estat uto da C idade, Fernandes ( 2007, pp.
212-213), e n contra 4 di mensões principais, que combinadas,
são a materialização do que fo i proposto por Lefebvre: uma
conceitual, q ue for nece os elementos para interpretação do
princípio constit ucional da função social da pro pri edade ur-
bana e da cidade; uma regulatór ia, ao prever novo s instrumen-
tos para gestão m unicipal; uma democrática e outra legal, ao
prever instrume ntos para regu larização fundiária. O me smo
autor a inda ressa lta que a Lei Federal 10.52 7 cons olidou a or-
dem constituciona l brasileira quanto ao controle do processo
de desenvolvimen to urbano, reorientando a ação dos gover-
nos mu nicipais, do m ercado e da própria sociedade, de acordo
com novos critérios legais, econômicos e so cioambient ais.
Neste ponto, é necessár io destacar que o Estatuto da Ci-
dade garante o “direito a cidad es sus tentáveis”. Mas, em que
consiste e x atamente tal garantia atribuíd a à coletividade, alv o
prevalente de toda a p olítica urbana bras ileira?
É justamente a harmo nização entre o meio ambien te natu-
ral e o artificial e també m entr e o desenvolvime nto da cida de
e o bem-estar dos hab i tan tes como coletividad e, visando as ge-
rações presentes e fut uras. Nesse sentido, C arvalho Filho

35
(2013, pp. 46 -47) infor ma q ue a cidad e suste ntável é a que ob -
serva o e quilíbrio e ntre d esenvolvimento e bem es tar dos cida-
dãos como colet ividade, não se podendo reduzir os benefício s
a pequenos grupos.
A tendênc ia da adoção do princípio da suste ntabilidad e
urbano-am biental foi, se guida a nível mu ndial pelas N ações
Unidas, em 2015, quand o foram ed itados os Ob jetivos do De-
senvolvime nto Sustentável, no tadamente o nº 11: “Cidades e
comunidades S ustentáveis - tornar as c idades e os assenta men-
tos huma nos inclusi vos, seguros, resi lientes e s ustentáve is”.
Com efeito, Jef frey Sachs (2017) adver te sobre a co ncepção
normativa do desenvol vimento sus t entável, pois, sugere um
conjunto de objetivos a que o mundo devia aspirar: progresso
global, sem pobrez a extrema, com políticas q ue for taleçam o
meio ambiente e a com u nidade. Não é à toa que os ODS se
resumem a fórm ula: cresciment o econôm ico socialme nte i n-
clusivo e ambientalment e sustentável e estão embasados em 4
pilares fundam entais: prosp eridade econômica, inclusão e co-
esão sociais, sust entabil idade ambie ntal e boa governança, sej a
por meio do Estado, se ja pela i niciativa privada.
O que se propõe é que as ci dades sustent áveis sejam ver-
des e resilientes. Segund o Sachs (2017), por estarmos diante da
“Era do Desenvolv imento Susten t ável”, é essencia l que os pla-
nejamentos urbanos co mbinem ecologia, e ngen haria e políti-
cas públicas. Assim, as c idades devem ser verdes pela preocu-
pação com o baixo impacto ecológico e com a criação de um
ambiente agradáv el e saudável e res ilientes, pois, r econhecem,
planejam e preparam-se para os possíveis infor túnios ambien-
tais e sociais do futuro.

36
Especificame nte quanto a resiliência, é i nteressante notar
a mudança de ê nfase do aspecto i n tergeracio nal previsto na
Declaração do Rio (Eco 92) 7 para o aspecto do desenvolvi-
mento de cidades capazes de en frentar desastres nat urais de-
correntes da s mudanças climát icas ou da a ção do homem. Ad-
verte Alfo nsini et al (201 7, p. 1640) q ue isto é re flexo do reco -
nhecime nto de que não s erá possível preservar todo s os recur-
sos natura is, dada a irr eversibil idade de alg uns dos danos cau-
sados ao meio ambie nte pela industr ialização e urbanização.
Em síntese, as cidades s ustentáveis são aq uelas e conomi-
camente produt ivas (eficientes ), social mente (e politicament e)
inclusivas e ambientalm ente sustent áveis. Além disso, é im-
portante ente nder que o modo como a cidade planeia e se pre-
para para o futuro é decisivo pa ra determinar as suas perspec -
tivas de desenvo lviment o sustentáve l.
3.2 DIREITO À CIDADE E CULTURA UR-
BANA CONTEMPORÂNEA: AS CIDADES IN-
TELIGENTES
Muito antes da revol ução tecnológica que vivemos hoje,
com impactos na v ida citadina, He nri Lefebvre ( 2011, p . 124)
já sub linha va q ue orienta r o crescime nto da cid ade na direção
da sociedade urb ana era pros pectar novas nece ssidades no

7 A Comissão Brundtland, através do rel a tório “Nosso futuro Comum”,
ofereceu-nos a definição cl á ssica do concei to de desenvolvim ento
sustentável, usad a nos 25 a nos seguin tes: “o desenv olvimento sustentável é
o desenvolvimento que en contra as necessidades atuais sem comprometer
a habilidade das futur a s ger ações de atender suas própri as necessidade s.”
(tradução nos sa) Cf. ORG ANI ZAÇÃO DAS NAÇÕES UNID AS. Report of
the World Commiss ion on En viron ment and Dev e lop ment, 1987 .

37
decorrer de suas emergênci as. Ademais, esbo çava “a cidade
futura” como e fêmera e eterna obra de se us ha bitantes, um
mundo ao avesso, com tr ansforma ção acelerada de moradias,
locais e espaço s, mas, uma perpétua obra dos habitantes (LE-
FEBVRE, 2011, p. 133 ).
Estamos em uma realidade pr óxima daquilo q u e Lefebvre
delineou a in da nos idos anos de 19 68?
Em um primeiro momen to, de vemos ter em ment e que o
desenvolvime nto sustentável, pi lar da discuss ão aqui aprese n-
tada, conce n tra-se també m em interações socia is de confia nça,
ética, desigua ldade e redes de apoio social em comunidades,
incluindo novas com unidades internacio nais online possibili -
tadas pelas revol u ções n as tecnologias da informação e comu-
nicação (TICs ) (SACHS, 2017). Com ef eito, o desenvolvimen to
sustentáve l é essenc ialmente um exercício de resolução de pro-
blemas. Implic a a criação de n ovos modelos para combinar in-
teresses econômicos , sociais e amb ientais. Logo, a s novas tec-
nologias podem a judar a realizar o desenvolvim ento sus tentá-
vel, se direcio nadas para objetivos h u ma nizados.
As cidades enco ntram -se em um novo ce nário, marcado
por desafios mais comple xos, soluções ma is sofisticadas e evo-
lutivas, diversificaç ão das for mas e usos dos espa ços urbanos,
atores que se multipl icam e diversificam. É justa mente nesse
contexto que s urgem as “cidades intel igentes”. A i deia é qu e o
uso inte nsivo de tecnol ogias de comunicação e in forma ção
possa significar o su cesso nas respostas que a cidade pode ofe-
recer, diante do r ápido crescimen to urbano.

38
As sm art ci ties não poss uem uma só defi nição, toda via, um
estudo prod uzido pe lo Parlamento Europe u acerca das i nicia-
tivas intelige ntes na União Europ eia, propôs uma definição
que englo ba o uso das TICs, sustentab ilidade e participação
social no espaço urbano. O me smo estudo ainda traçou os ele-
mentos básicos que se dividiriam em tec n ológ icos, humanos e
institucio nais (gover nança, pessoas, vida, mobi lidade, econo-
mia e ambient e inteligen tes).
Em síntese, o ideal das smart ci ties 8 se divide em 3 eixos:
ambiental (red ução da p egada ecológica), de inovação te cno-
lógica e comuni cação digital e do desenvolvime nto humano a
partir de uma visão hol ística pelos citadinos, nem sempre ba-
seados nas ofertas da ad ministração públi ca (GU IMARÃES e
XAVIER, 2016, p. 1365). Não é ocioso destacar que a paterni-
dade do termo cidade i nteligente é da giga nte de tecnolog ia da
informação IBM e dat ado do ano de 1993. Tratava-se inicial-
mente de remediar erros de co ncepç ão do passado quanto a
problemas urbanos com o transito , aquecime nto, saúde, e ntre
outros, através da i nformatização visando a efic iência (SOUPI-
ZET, 2017, p. 14 ).

8 Cumpre ressaltar que as cidades inteligentes não se confundem com as
cidades criativas, ou creative cities, cuja utiliza ção do termo é também comum,
“mas distingue-se do prime iro pelo forte apelo tecnológico daquele, sendo
que este se no tabiliza por um a abordagem centrada na inte ração ent re o
apelo criativo e econômico das atividades que no tabilizam a cena urbana,
baseados nos bens intangíveis como valores de produção, cer ne da
economia criativa”. In GUIMARÃES, Patr ícia Bor ba; XAVIER, Yanko
Marcius de Alencar. Smart cities e direito: co nce itos e pa râmetros de
investigação da governança ur bana contemporânea. In Revista de Direito
à cid ade , vo l. 0 8, nº 4, 2 0 16, p. 1365.

39
Destaca Soupizet (20 17, pp. 11-15) que as ini ciativ as smart
vão na contramão do urbani smo tradicional , pois, trata-se de
uma perspectiva evol utiva. Ou seja, ao i nvés de investir esfor-
ços de inte ligênci a na co ncepção da cidade, transfere-se essa
inteligência para o DN A da própria cidade. Assi m, não existe
um “padrão” ou “modelo ún ico” de smart c ity, pois esta se
amolda a realidad e local com suas especificidad es (história,
geografia e cultura), para abrir novas perspectivas de gestão
urbana e de construção da cid ade, questiona ndo o papel atri-
buído a cada um dos ato res soci ais (coprod ução da cidade).
Conforme obs ervaremos a pa rtir de agora, o Br asil tam -
bém segue a tendên cia mund ial de promover iniciativas inte-
ligentes em suas cid ades. Assim, a part ir de agora serão anali-
sadas as e x periências n aciona is de i n iciativas intelige ntes que
ocorreram no Rio de Janeiro, Curitiba, Porto Alegr e e, final-
mente, o projeto d e criação de uma cidade digital em Cr o-
atá/Ceará, a “smar t city Laguna”.
No Rio de Janeiro, criou-se, em 2010, um Centro O peraci-
onal Rio (COR) que integra 30 ór gãos da administração p ú-
blica com 500 câmera s e sensores espalhados pela cidade. Dis -
põe, assim, de acesso aos dados sobre o c lima, o trá fico, a água,
a energia, a polícia e serv iços de sa úde. Dessa forma, estão i n -
tegradas todas as etapas de um gerenciame nto de crise (ante-
cipação, redução e preparação) e a possibilidad e de dar res-
postas imediatas. Além disso, as informações d a dinâmica ur-
bana – tráfego, condiçõe s mete orológicas, condiç ões das ma-
rés, qualidade do ar, transporte s p ú blicos, entre outras – são
disponibilizadas o n line , o que permite aos cidadãos o ace sso
às principais informaçõe s sobre as condições de operação da
cidade (WEISS, BERN ARDES e CONSON I, 2017, pp. 5- 6).

46
estas distorções que dev em ser c orrigidas para atingir a plena
cidadania.
Neste ponto é import ante e sclarecer o que se ente nde
neste breve ensa io como o “paradoxo da desigualdade ” na
smartização das cidades. A ideia é que, levando e m conta as de-
sigualdades históricas d a população brasileira, a implantaçã o
das iniciativ as smar t podem ter um e feito contrário ao espe -
rado, e, ao invés de promover desenvolvime nto sustentá vel,
ampliar as des igualdades já e x istentes .
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho teve como objetivo a nalisar se a implantação
das cidades intelige ntes pode promover a efetiv ação do Di-
reito à cidade, levando em co nsideraç ão o desenvolvimen to
sustentáve l.
A princípio, d iante das ideias motrizes d as iniciativas in-
teligentes: amb ien tal, de inovação tecnológica e c omunicação
digital e do dese nvolvi mento humano a partir de uma visão
holística pelos cidadãos, nem sempre baseados nas ofertas da
administração púb lica, p arecem caminhar pelos mesmos traje -
tos o direito à c idade, nos mo ldes positivado s em nosso or de-
namento j u rídico pelo Es tatuto das Cidades, com f orte influên -
cia da utop ia imaginada por Henri Le febvre.
Todavia, qualquer seme lh ança não é mera coi n cidênc ia:
assim como na distop ia escrita Aldo us Huxley, “Admirável
Mundo Novo”, algo que nos parece superficialmente maravi -
lhoso, pode, d iante de um olhar ma is aguçado, se tornar extre-
mamente terrível.

47
Com efeito, a “sociedade do futuro” é extremamente cien -
tífica, onde as pessoas s ão pré -condic ionadas biologicame nte
e condicio nadas psico logicame n te a viverem em harmo nia
com as leis e regras sociai s. A sociedade é tão aperf eiçoada que
fez questão de livrar-s e, com recursos científicos, de todos os
inconve nientes poss íveis para manter-se inabalá vel. Em con-
traposição, foram constr uídas “r eservas de selva gens”, em lo-
cais considerados i n abitá veis, que são ocupadas pelos home ns
que for am deixados, desde o começo, à mercê da nova ordem.
Dessa forma, a o bra traça o contraste e ntre o a nova e a vel h a
sociedade, tecendo críti cas ao desenvolv imento “prodigioso”
da ciência, que ao contrário de promover beness es à sociedad e,
contribuiu para o surgimento de d iversos problemas de ordem
social q ue posteriormente não co nseguem ser resolvidos.
De fato, a distop ia de Huxley pode represent ar uma me-
táfora do prese nte. Pare ce que q uando as tec nologias estão a
serviço do bem comum e aux iliando o poder público na orie n-
tação de polí ticas p úblicas, são bastante salutares e podem, de
fato, promover a funcionali zação da cidade: mel horar a efici-
ência dos tra n sportes, a segurança, fornecime nto de mais i n-
formações sobre a vida citadina, etc.
Todavia, o ponto nodal da questão se enco ntra na partici-
pação ativa do s habitantes da urbe para constr ução da cidad e
(governança citadina), através da utilização d as novas tec n o-
logias. M u itos moradores das cidades brasileira s sequer tem
um níve l de alfabetizaçã o qualificado, ou mesmo acesso à d i-
reitos básicos como moradia dig na, alim entaçã o saudável,
educação e sa úde. Dessa forma, não parece crível que esses c i-
tadinos seriam incluídos ness a realidade das smar t citi es e
mais, que fossem capa zes de ter sua voz ecoada por meio das

48
plataformas digitais. O problema perpassa ainda pelo fato de
que as i niciativas i ntelig entes são em sua grande maioria fo-
mentadas pelos gra n des inves tidores privados, que por vezes
visam ao lucro às custas do discurso da promoção do “desen-
volvimento s u ste ntável”.
Assim, não se trata de re ch açar por completo a ci dade in-
teligente, mas de se ter maior cautela quanto a sua implant a-
ção, que deve le var em consideração med idas de garantir a
maior inclusão possível para a construção da própria cidade.
Dessa forma, à guisa de concl u são, percebe-se que a implanta-
ção das i n iciativ as smart podem ter um efeito contrário ao es -
perado, e, ao invés de promover desen volvimento sustentável,
ampliar as des igualdades exis tentes.
REFERÊNCIAS
ALFONSIN, Betân ia de Moraes et al. D as ruas de paris a
quito: o direi to à cidade na nova age n da urbana - habitat III.
In Revista de Direi to à cidade, vol. 09, nº 3, 2017, p. 1214 -1246.
BRASIL. Lei nº 10.257, d e 10 de julho de 2001. Regulame nta
os arts. 182 e 1 83 da Con stituição Federal, esta belece diretri-
zes gerais da políti ca urbana e dá o utras providências.
CARVAL HO FILHO, José dos S antos. Comentár ios ao esta-
tuto da cidade. São Paulo: Editor a Atlas, 20 13.
FERNANDES, Edésio. C onstructing the `rig ht to the city' in
Brazil. I n Social Legal St udies, 2007, p. 2 01 -219.
FLORES, Enrique Ortiz. O proce sso de construção pelo di-
reito à cidade: ava n ços e desafios. In S U GRANYE S, Ana;
MATHIV ET, Charlotte (c oords.). Ciudades para tod@s. Por e l
derecho a la ci udad, propuestas y experiências. S antiago de
Chile: Ha bitat Internatio nal Coalition, 20 10, p. 117- 124.

49
FÓRUM SOCIAL MUNDIAL. Car ta mu ndial pel o direito à
cidade. Disponível em: <http://normativos .con-
fea.org.br/do wnloads/a nexo/1108-10.pdf> . Acesso em 31 mar.
2020.
GUIMARÃES, Patrícia Borba; XAVIER, Yanko Marcius de
Alencar. Smart cities e direito: conceitos e p arâmetros de in-
vestigação da governan ça urbana co ntemporânea . In Revista
de Direito à cidade, vo l. 08, nº 4, 2016, p.1362-138 0.
GUIMARÃES, V irgínia Totti. Di reito à cidade e direitos na ci-
dade: integrando a s perspectivas socia l, política e juríd ica. In
Revista de Direito à c idade, vol. 09, nº 2, 201 7, p. 626-665
HUXLEY, Aldous. Admi rável mundo novo. Porto Alegre:
Editora Globo, 1979.
LEFEBVRE, Henri. O dir eito à cid ade. São Paulo: Centauro
editora, 2011.
MARCUSE, Peter. O dire ito nas cidades e o direit o à cidade?
In SUGR ANYES, A na; M ATHIVET, C h arlotte (co ords.). Ciu-
dades para tod@s. Por el derecho a la ciudad, pro puestas y
experiência s. Santiago de Chile : Habitat Int ernational Coali-
tion, 2010, p. 89 -102.
MARICATO, Ermín ia. Metrópole, legis lação e desigua ldade.
In Estudos Avançados, v ol.17, número 48, maio /ago, 2003, p.
151 -167.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNID AS. Nueva Age nda
Urbana. 201 7. Disponível em: http: / /ha bi tat3.or g/wp-con-
tent/uploads/N UA-Spanish.pdf Acesso em 01 abr 2020
ORGANIZAÇ ÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (CE PAL). Pano-
rama multidime nsional del desarrollo urbano en América La-
tina y el Caribe, 2017.
PARL AMENTO EURO PEU. Mapping smart cit ies in the EU,
2014. Disponível em:

50
<http://www.europarl.e urop a.eu/RegData/et udes/etu-
des/join/201 4/507480/I POL-ITRE_ET(2014) 5074 80_EN.pdf>.
Acesso em 01.05.2020.
SACHS, Jef f rey. A era do desenvolvime nto susten tável [livro
digital]. Coimbra: A lmedina, 2017.
SANTOS, Milto n . O espaço da cidad ania e outras reflexõe s.
Porto A legre: Funda ção Ulysse s Guimarães, 2011 .
SOUPIZET, Jean Franço is. Cidades i ntelige ntes: desafios para
sociedades democrátic as. São Paulo: Plataforma D emocrática
e Fundação F H C Centro Edelstein, 2017.
WEISS, Marcos Ces ar; BERNARDES, Rober to Carlos; CON-
SONI, Flavia L uciane. Ci dades inteligentes: casos e perspecti-
vas para as cidades bra sileiras. I n Revista Tecnoló gica da Fa-
tec America n a, vol. 05, n. 01, out-206/mar -2017. p. 1-13.

51
A CONCILIAÇÃO NO ÂMBITO
DO PROCESSO ADMINISTRA-
TIVO DE APURAÇÃO DE IN-
FRAÇÕES AMBIENTAIS
Tarsila Almeid a Cavalcant i
Talden Farias
Em abril de 2019, foi publicado o Decreto n° 9.7 60, que
trouxe impor tantes mu danças no rito do processo administra-
tivo de apuração de infrações ambie n tais. V isando acelera r o
encerrame nto dos proce ssos de apuração de infr ações admi-
nistrativ as ambie ntais, este Decreto, que entrou em vigor no
dia 08 de outubro de 201 9, alt erou o Decreto n° 6. 514/2008, cri-
ando o Nú cleo de Conci liaçã o Ambienta l – NUCAM e inse -
rindo a conciliação como uma nov a fase do processo sancio na-
dor administrativo ambi ental.
Este diploma sofreu críti cas negati v as quando da sua pu-
blicação, te ndo sido acusado de ser um retro cesso por prejudi-
car o cumprimento das leis ambie ntais ao permitir que o infra-
tor recorra eternamente sem que o auto de infração seja efeti-
v amente julgado (SPRING, 2019 ). Nesse se ntido, dada a im -
portância d a inserção d a conciliação no âmbito do processo
administrativo ambienta l, este capítulo pretende analisar o
instituto da concilia ção, det alh ando o procedimento trazido
pelo Decreto n° 9.760/2 019, além de di scorrer a respeito de
questões controv ersas so bre o tema, como a poss ibilidade de
utilização desse meio con sensual na re solução de confl itos am-
bientais, bem como no â mbito da Admini stração Pública.

52
CONCILIAÇÃO COMO MÉTODO AL TER-
NATIVO DE SOLU ÇÃO DE CONFLITOS
Antes de a bordar diretamente a conciliação ambi ental , na
forma em que é prev ista pelo Decreto n° 9.760/201 9, faz-se ne-
cessário a análise deste instituto, e de como ele ve m sendo apli-
cado no ordename nto jurídico brasileiro. A conciliação, assim
como a mediação, a nego ciação e a arbitragem, é u m dos meios
alternativos de solução de con f litos, me ios estes que buscam a
utilização de métodos d iv ersos pa ra resolução de litígios que
não o julga me nto judicial (SALLES , LOREN CIN O e SIL V A,
2019). Uma classificaç ão bastante utilizada pela doutrina para
os métodos de so l ução d e conflitos é aquela que os separa em
duas categorias: a heterocomp osição e a autocomp osição. A
primeira inclui a jurisd ição es tatal e arb itragem (jurisdição
particular ), que tem como característ ica principal a atuação d e
um terceiro que impõe, através de sentença, a norma aplicada
ao caso analisado (SCA VO NE JUNIOR, 2019). Já a autocompo-
sição inclu i os m étodos consensuais, como mediação, co ncilia-
ção e negociação, e se c aract eriza pela busca da solução dos
conflitos se dar pelas próp rias partes envolvidas, podendo ha -
v er um facilitador impar cial, como no ca so da concilia ção (BA -
CELLAR, 2016). Deste modo, trata- se a con ciliação de u m ins-
tituto que tem por objet ivo ating ir um acordo ne utro entre as
partes, com o auxílio de um terceiro, o concil iador, o qual po-
derá intervir propondo s oluções para a resolução do conflito,
podendo, assim, sugerir, orientar e a conselhar as partes
(SPENGLER , 2017).
Fernanda Tartuce ( 2018) destaca que a uti lização de meios
consens uais na so lução de conflitos tem sido uma tendê n cia
mundial, o q ue pode ser constatado pelo aumento da adoção

53
dessas alternativ as conciliatórias. A a u tora apo n ta algumas
vantagens da aplicação desses métodos, como a resolu ção rá-
pida do con f lito, de forma mai s econômi ca e co nfiável. Nesse
sentido, ressalta q ue um a das principais va ntagens dos me ios
consens uais é que a sol ução é constr uída a partir da voluntari -
edade das partes, o que as leva m a cumprirem o acordado de
maneira espontâ n ea, gerando, assim, ma ior efetividade na re-
solução do prob lema. Somado a isso, a autora explica que mui-
tas vezes o modelo do contencioso não colabora para o senti-
mento de ace sso à justiç a, pois “nem sempre a resolução im-
posta pela decisão se mo stra adequada no sen tido de gerar re-
sultados j ustos e efetivamente obser vados pelas partes” (TAR-
TUCE, 2018, p. 103 ). No enta nto, Tartuce (2018, p. 107) re força
a importância do respeito à voluntariedade das partes, poi s
“quando a a utocomposiç ão é imposta, perde sua legitimidade ,
visto que as partes não s ão propriamente estimuladas a com-
por seus co nflitos, m as coagidas a tanto”.
O art. 166 do Código de Processo Civi l – C PC/2015 (Le i n°
13.105/2015 ) estabele ce que, tanto nos procedime ntos de me-
diação como nos de co nciliação, dev erão ser observ ados os se-
guintes princípios: indep endência, impar cialidade, autonomia
da vontade, co nfidencial idade, oralidade, i nformalidade e de-
cisão informad a. Em li nhas ger ais, o princípio da independên-
cia prev ê que os con ciliadores e mediadores dev em se manter
distantes das p artes (SCA VONE JUN IOR, 201 9), exercendo
sua função d e maneira independente, livres de pr essão ou su-
bordinação (T HEODORO JUNIOR, 2019 ). P elo princípio da
imparcialidade, o s co nciliadores e mediadores não dev e m pos-
suir vínculo com as part es, nem mesmo qualquer interesse na
questão envolvida (SCA VONE JUNIOR, 2019). Em decorr ên-
cia do princípio da oralidade, os atos re alizados durante as

54
sessões de conc iliação e mediação d ev em ser, preferencial-
mente, de forma oral, com o ob jetivo de co nferir celeridade ao
processo, reforçar a infor malidade, bem como con t ribuir para
a confide n cialid ade, visto que reg istrar -se-á ape nas o m ínimo
necessário (NET TO e SOARES, 2016, pp. 109-119). O princípio
da confidencial idade, na forma prevista pelo art. 166, §§ 1º e
2°, do CPC/2015, prev ê o sigilo de todas as i nformações produ-
zidas durante o procedimento, for necendo segurança às parte s
para abordar os problemas de maneira integra l, de for ma qu e
estas se sintam à vo ntade para expor aspectos íntimos da rela-
ção a um terceiro – conc iliador ou med iador (NETTO e SOA-
RES, 2016, pp. 109-119). O princípio da informalidade reforça
a simplicidade dos procedimentos de mediação e conciliação,
dev endo ser observ ado desde a escolha da forma de condução
do procedimento até à linguagem utilizada (NE TTO e SOA-
RES, 2016, pp. 109-119). Deste modo, as partes possuem a li-
berdade para estabele cer as regras da conciliaç ão, podendo
usar da criatividade par a atingir uma solução satisfatória do
conflito. De acordo com Theodoro Junior (2019, p. 242), o prin-
cípio da autonomia d a vontade prev ê que “as partes têm o po-
der de definir as regr as do pr ocedimento co nciliatório, a fim
de atender às especifi cidades do caso concreto, desde qu e não
sejam con trárias ao ordename nto jurídico” . E, por fim, pelo
princípio da decis ão informada, as partes dev em estar cie ntes
dos seus direitos, bem como das op ções de resolução disponí-
v eis, a fim de que a comp osição do confl ito seja livre e infor-
mada (THEODO RO JUN IOR, 2019).

55
A CONCILIAÇÃO PREVISTA PELO DE-
CRETO N° 9.760/2019
Primeiramente, o Decreto n° 9 .760/ 2019 i nseriu o art. 95-A
ao corpo do Decreto n° 6.514/2008. Este dispositivo de ixou
claro, logo de início, o objetivo principal da inc lusão da conci -
liação como nov a fase no pr ocedimento, que ser ia o encerra-
mento dos processos de apuração de i n frações ad ministrativ as
ambientais, evita ndo que estes perdu rem por um longo de-
curso de tempo. Assim, dispõe o mesmo ar tigo que a concil ia-
ção dev erá ser estimulada pela própria administração. O art.
98-A insti tuiu o Núcleo de Concili ação Ambiental – NUCA M,
o qual possui duas competências: ( i ) realizar análise prelimi-
nar do auto de i nfração e (ii) conduzir audiê ncias de conc ilia-
ção. Este Núcleo será composto por, pelo menos, do is servido -
res efetivos, sendo um deles int egrante do órgão ou entidade
da administração públic a respon sáv el pela lavratura do auto
de infração (art. 98 -A ).
A fase da análise prelim inar da autuação, que será reali-
zada pela Equipe de Análise Preliminar (EAP), instituída pela
Portaria Conjunta n° 01/2 019 do IBAMA e ICMBI O, se propõe,
como o próprio nome já diz, a fazer uma anális e prévia da au -
tuação, objetiv ando v erificar, logo de início, se a autuação en-
contra-se ei v ada de algum vício. Nesse sentido, durante esta
fase, o auto de i n fração que ap resentar vício s anáv el poderá
ser conv alidado de ofício, ou até mesmo ser a n ula do, quando
o vício aprese ntado for insa náv el. A equipe resp onsáv el pela
análise prel iminar também possu i competênc ia para decidi r
sobre a manutenção, ou não, de ev entual medida admin istra-
tiv a aplicad a pelo fiscal, como, por exemplo, apreensão ou em-
bargo de obra ou atividade, e ai nda, sobre a aplicação d e

62
(ERNAN DORENA, 201 2; FREIT AS, 2016; LIMA, 2017; F A -
RIAS, 2010).
Os autores argu mentam que a possibilidade de nego cia-
ção em matéria am biental j á é admitida legalmente pelo tipo
alternativo de soluç ão de con flito con hecido c omo Comp ro-
misso de Ajust amento d e Conduta (T AC), previs to no art. 5°,
§ 6°, da Lei da Ação Civil Públ ica. O TAC tem por objetivo a
proteção de direitos transindiv id uais, como o é o direito ambi-
ental, desde que respeitados os l imites de sua i n dispo nibili-
dade (FARIAS, 201 0, pp. 323-340). Deste modo, este instit uto
contribui “para o alargamento d a concep ção de acesso à jus -
tiça, ao trazer celeridade, efetividade e informal idade na reso-
lução de conflitos” (F ARIAS, 2010, p. 338). Rodrigues (2011)
afirma que o próprio T AC é uma espéc ie do gênero concilia -
ção, visto permitir a solu ção de um conflito já exis tente ou que
ainda se iniciará (LIMA, 2017, pp. 183-204). Ne sse sentido,
Lima (2017, pp. 183-204) destaca que vários dispo sitivos legais
em matéria ambie n tal ta mbé m pr ev eem a utilização de T AC,
como o art. 79-A da Lei no° 9.605/19 98 e o n° art. 139 do De-
creto n° 6.514/2008 . No entanto, a autor a aponta que embora o
T AC tenha sido o in stru mento legal que permitiu a negociaç ão
de direitos indisponív eis, a utilização meios co nsensuais que
admitam a presença de u m terceiro imparcial, como ocorre na
concilia ção e n a mediaçã o, seria de grande v alia nas questões
ambientais, a s quais geralmente envolv em grupos heterogê-
neos.
Ao abordar o uso da me diação para a solução de conflitos
ambientais, Ernandore n a (201 2, pp. 11-30) con clui que a possi-
bilidade de uti lização deste método é oportuna e i n adiáv el,
sendo um meio de materialização do princípio d a

63
fraternidade. N essa mes ma linha, S aatkamp (2019) e n tend e
que a utilização de meios consensuais permite um a maior par-
ticipação soc ial e, por tratar-se de procedime ntos informais e
de baixo custo em r elaçã o ao judicial, term in am p or assegurar
a garantia de direitos ind ividuais , como o devido acesso à jus-
tiça. Desta for ma, da utilização desses métodos decorre a efe-
tiv ação do Est ado Democrático de Direito, premissa maior do
Estado Brasileiro, con forme art. 1° da Consti tuição Federal.
Aqui é importa nte destacar que a previsão de conci liação
ambiental na e sfera administrati v a, como previsto pelo De-
creto n° 9.760/201 9, não é uma in ov ação no sistema jurídico
brasileiro. O Estado de S ão P aulo, desde o ano d e 2014, já se
utiliza desse in strumento na resolução de conf litos ambie n tais
no âmbito da Administração Pública. Um estudo r ealizado em
2016 sobre este tema enc ontrou uma alta adesão dos i nfratores
à conci liação, com uma taxa de su cesso em cerca de 70% do s
casos (ZAN QUIM JUNI OR, 2016). Segundo o au tor, o modelo
adotado pelo Estado respeitou as características do direito am-
biental – direito di fuso, transi ndividual e indivis ível – e per-
mitiu a transa ção apenas sobr e aspectos secu ndários das in fra-
ções ambienta is, como o v alor da multa, prazo para paga-
mento e medidas a serem utilizadas na recuperação ambienta l,
não alcança ndo a necess idade de reparação do dano, por ser
este indispon ív el.
A CONCILIAÇÃO NA ADMINISTRA ÇÃO PÚ-
BLICA
Outra questão conflituos a no que diz respeito à utilização
da concili ação no âmb ito do processo administr ativo sancio-
nador ambiental refere-se à discussão existe nte sobre a

64
possibilidade de aplicação desses meios a lternativos pela Ad-
ministração Púb lica. Essa discussão ocorre, em parte, devido
aos princípios bas i lares do Direito Administrati vo da supre-
macia e da indispon ibilidade do interesse p úblico, que seriam
empecilhos à utilização de meio s consensuais na resolução de
conflitos, v isto que este s lev ariam à renún cia de interesses pú-
blicos. N o enta nto, Bergamaschi (2015) explica que não ex iste
uma indisponibi lidade irrestrit a do interesse p úblico, mas
“uma finalidade pública específica a cada ato da Administra-
ção, como o atendiment o a determinado interesse coletivo ou
a algum direito fundamental, qu e não pode ser desviada”, d e
modo qu e desde que tal finalida de seja preser vad a, não hav e-
ria óbice à utilização de meios alt ernativos para r esolver o con-
flito.
Uma segunda questão a ser discutida é se há nece ssidade
de autorização legal ad mitin do a utilização de meios alterna -
tivos, como a conci liaçã o, na resolução de conflitos que en-
volv a a Administração Pública, em virtude do princípio da le-
galidade ao qual a Administração Pública e n cont ra -se subor-
dinada. Co mo visto, a co nciliação foi inserida no p rocesso ad-
ministrativo ambienta l através do Decreto n° 9.760/2019, po-
dendo-se qu estionar se este se ria o diploma adequado para au-
torizar o uso desse meio consensu al, ou se tal autorização de-
v eria ter sido realizada mediante le i. No entanto, Bergamaschi
(2015) de fende que a nec essidade de autor ização legislat iv a é
necessária ape n as nos casos em que a autocomp osição envolv e
renúncia por parte d a Admin istração, como, por exemplo, ao
abrir mão de um crédito legítim o. Por outro lado, não hav eria
necessidade de autor ização expressa em lei para situações em
que não há co ncessões por parte de Administração. N esse sen-
tido, o Decreto n° 9.760/2 019 determina, em seu ar t. 98-A, II, b ,

65
que durante as audiênc ias de conciliação serão a presentadas
ao autuado apenas as so luções legais existe ntes p ara o encer-
ramento no proces so, assim, nã o s e vislumbra a renúncia d e
direitos por parte das entidades ambie ntais envolvidas na con-
ciliação amb iental.
Ainda sobre o tema, ta mbém é importante de stacar que
atualmente já existem disposit ivo s no orde namento ju rídic o
brasileiro que i ncentiv am o uso de métodos consensuais no
âmbito da resolução admini strativ a de conflitos. É o caso do
art. 32 da Le i n° 13.140/20 15, que ab orda a possibi lidade de cri-
ação de câmaras de prev enção e resolução administrativ a de
conflitos pe los entes federativos, no âmb ito dos órgãos da Ad-
vocacia Pública 9 . Com redação basta n te semelhan te, o art. 174
do CPC/2015 tam bém prev ê a utilização da con ciliação para
resolução de confl itos no âmbito adm inistrativo 10 . Souza e Ri-
che (2016) afirma m que o art. 174 do CPC/2015 n ão deixa dú-
vidas quanto à possibilid ade de aplicação de méto dos consen-
suais, como a concil iação, na solu ção de c onflitos que

9 Art. 32. A Uniã o, os E stados, o Dist rito Federal e os Mun icípios poderão
criar câmaras de prev enção e r esoluçã o administr a tiv a de conflitos, no
âmbito dos respectivos órg ãos da Advocacia Pública, onde ho uver, com
competência para: I - dirimir confli to s entre órg ãos e entidad es da
administração pública; II - av aliar a admissibilidade dos pedidos de
resolução de c onflitos, po r m eio de comp osição, no ca so de controv érsia
entre par ticular e pessoa jurídi ca de direito público; III - promov er, quan do
coub er, a celebraç ão de te rmo d e ajust ament o de condut a.
10 Art. 174. A União, os Estados, o Di strito Fede ral e os Municí pios criarão
câmaras de mediação e conciliação, com atribuições relacion a das à solução
consensual de confl it os no âm bito administ rativo, tai s como: I - dirimir
conflitos envolvendo ó rgã os e entidades da administração p ública; II -
avaliar a admissibilidade d os pedidos de resolução de conf litos, por meio
de concilia ç ão, n o âm bit o da administra ção pública; III - promover, quando
coube r, a ce lebraç ão d e term o d e ajus tame nto d e condu ta.

66
envolv am entes público s, entretanto, criticam o dispositivo
pela forma ge nérica com que ab orda o tema, de ixando de de-
talhar as especific idades que o regime ju rídico d e direito pú-
blico impõe à utilização desses métodos. As autoras apontam
que o uso de métodos c onsensuais no âmbito a dministrativo
tem como principal fundamento o princípio constitucional da
eficiência, mas des tacam que os princíp ios da legalidade, da
isonomia e da public idade tr azem peculiaridade s à solução
consensual de conflitos na A dministração Pública. No tocante
ao princíp io da legalidad e, as autoras afirmam o s eguinte:
“[...] a verificação das normas j urídicas aplic á-
veis ao caso é apenas o p onto de partida da ne-
gociação, a mold ura que lhe traça os limi tes. Por
tal razão, todos os acordos envolv endo o Poder
Público devem ser devi damente fundame nta-
dos, já q ue os atos administrativos (e aí se inc lui
a autorização de a cordos, mesmo em juízo) s e
sujeitam a controle interno e externo de juridi-
cidade, e tal f undamenta ção deve ser fática e ju-
rídica, de mo do a deixar claro p or que determi-
nada solução é o cam inho mais adequado para
resolver o con f lito, sob o ponto de vista da lega-
lidade, da efic iência (q ue compreende a e cono-
micidade) e todos os demais parâmetros que
devem reger a at uação de entes públicos.”
(SOUZ A E RICHE, 2016 ).
A segu nda limit ação a q ue a Administração Pública se en-
contra adstr ita diz respe ito ao princíp io da isonomia. Segund o
Souza e Riche (2016), a a dmin istração dev e oferecer aos admi -
nistrados tratame ntos semelhantes nos acordos firmados. E a

67
terceira limitação, de a cordo co m as autor as, refere-se ao prin-
cípio da publicidade, o q ual entra em conflito co m o princípio
da confid encialidade do s meios co nsensuais. As autoras de -
fendem que na resoluç ão de conflitos en volv endo entes públi-
cos, a regra seria a publi cidad e, e a confide ncialidade seria a
exceção, ne ste caso, nece ssitando de justi ficav a ju rídica, pois,
para as autoras, “o que se busca com a confide ncialidade é que
as partes fi quem mais à vontade p ara negociar” (S OUZA e RI-
CHE, 2016).
Seguindo esse entend imento, v erifica -se que o Decreto n°
9.760/2019 preocupou-se em atender o princípio da legalidade ,
pois como já citado a nteriormente, o art. 98- A, II, b lim ita a re-
alização dos acor dos co m base nas possib ilidad es legais exi s-
tentes para encerramento do pr ocesso. No que ta nge ao prin-
cípio da isonomia, depr eende -se do mesmo artigo que como
as formas existe ntes para encerrame nto do processo já encon -
tram-se previstas em lei , os au tuados serão tratados de ma-
neira isonômica, dev endo, entretanto, hav er o cuidado para
que todos os infratores sejam tratados de maneira semel h ante
durante as audiências, m omento em que serão explicitad as as
causas que ense jaram a au tuação, sendo imprescindív el que o
autuado tenha acesso, c om clareza, a todas as possibilidade s
existentes, con forme determina o art. 98-A, II, a .
POSSÍVEIS PROBLEMAS A SEREM E NFREN-
TADOS PELOS ÓRGÃOS DA ADMINIS-
TRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
Ante o ex posto até aqui, foram obser v ados alguns proble-
mas que podem ser enfr entados pela Admi nistração Públi ca
Federal ao implementar o N úcleo de Conciliação Ambient al.

68
O primeiro a ser apo n tado diz respe ito à remarcação das audi-
ências. O Decreto prev ê a possibil idade de agendamento d e
nov a audiê ncia nos casos em qu e o autuado apresentar justifi-
cativ a para o seu não comp arecimento (art. 98-B, §§ 2º e 3° ),
prev ê também que o prazo para apresentação de defesa será
suspenso, ficando so brestado até a data da real ização da audi-
ência, caso ocorra ausência de interesse na conciliação ou em
caso de não comparecim ento do autuado. Ocorre que, além da
possibilidade de remarca ção a pedido do interessado, poderão
ocorrer situações em que as audiências serão rem arcadas por
necessidade da próp ria Administra ção, como as previstas no
art. 52 da IN Co njunta n° 02/ 2020. No entanto, emb ora o art. 50
da IN Conjunta n° 02/2020 disp onha que o reagen damento de-
v erá ocorrer para data não superior a 30 dias, não há refer ência
no texto sobre o máximo de vezes em que a co nciliação poderá
ser remarcada. Deste mo do, desde que configuradas as hipó-
teses previstas pe lo art. 5 2, a audiência será remar cada, e a pos-
sibilidade de adiamento sucessivo, sem limitaçã o de um nú-
mero máximo de v ezes possíveis, poderá lev ar à prescrição pu-
nitiv a da Administração 11 . Diante disso, será necess ário acom-
panhar o func ionamento da co nciliação am biental nos próx i-
mos anos, a fim de v erificar se a r emarcação das audiências
afetará a devida apuraç ão das infrações ambie ntais pela via
administrativ a.
Outra questão que també m de v erá ser observ ada pela Ad-
ministração diz respeito à capacitação dos ser vidor es dos ór-
gãos ambientais federa is que atuarão como conciliadores

11 Art. 21 do D ecre to n° 6. 514/2 008. Pre screv e em ci nco anos a ação da
adminis tração o bjetivando apurar a p rátic a de infraç ões contra o meio
ambien te, cont ada da da ta da prática do at o, ou, no caso d e in fração
permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado.

69
durante as audiê ncias, capacitaç ão esta que é im prescindív el
para a condu ção do proce dimento conci liatório. Sal es e Chav es
(2014) apont am que um treinam ento de quali dade é impor -
tante por permitir a compreensão ade quada dos meios consen-
suais para resolução de conflitos e do s seus ob jetivos, e n se-
jando na sua correta implementa ção. Como já d iscutido até
aqui, a conc iliação no âm bito da Administração Pú blica ainda
traz peculiaridades decorr entes de div ersos princípios aos
quais o Poder Público en contra-s e submetido, co mo o da lega-
lidade e da supremaci a do inte resse públi co, de modo que so-
mente u ma capacita ção de qualidade dos servid ores poderá
lev ar a uma correta e eficient e aplicação da conci liação amb i-
ental.
Por fim, desta ca-se que poderá ser difícil obter a partici-
pação efetiv a dos autuad os nos procedime ntos conciliatór ios,
visto que os lo cais de realizaç ão das audiên cias s e encontram
localizados n as capitais d os estados, com exceção do estado do
P ará, que possui um núcleo no mu nicípio de Sa ntaré m, con-
forme Portaria Co njunta n° 01/2019 do IB AMA e ICMBIO.
Como é sabido, os órgã os ambi entais da Administração Pú-
blica Federal atuam em t odo o território nacional, o qual é bas -
tante exte nso, e a reali zação das audiê ncias ape nas nas capitais
poderá dificultar o acess o dos infratores residente s em cidades
do interior, principalme n te da queles de baixa re nda, que po-
derão ter dificuldade e m arcar com o custeio d o transpo rte.
Embora o Decreto n° 9.760/ 2019 tenha previsto a possibilidade
de realização das audiências po r meio eletr ôni co, desde que
haja co ncordância do autuado (a rt. 98 -B , § 5º), e ntende-se qu e
a implementação des sa possibil idade enco ntrará desafios,
como a definição dos lugares pa ra realização das audiênc ias,

70
bem como a disponibiliz ação de equ ipame nto s e sistemas ele -
tr ônicos adequados para que a co nciliação p ossa o correr.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A publicaç ão do Decreto n° 9.760/20 19 acompan ha a te n-
dência atual de util ização de meios consensuais p a ra a resolu-
ção de conf litos, seja no âmbito judicia l, seja no extrajudicial ,
como na esfera adm inistrativ a. O Decreto n° 9.760/ 2019 dispõe
de maneira clara que apenas po derão ser oferecidas ao autu-
ado as possibi lidades já previstas em le i para o encerrame n to
do processo, respeitando, assim, o princípio da le gal idade. No
entanto, a sua efeti vaçã o pela Administração Pública possu i
peculiaridades, pois embora seja um cam inho para a gara ntia
do princípio const itucional da eficiência, dev erá ser balizada
pelos princípios da legal idade, da isonomia e da p ublicidade.
A nova fase da conciliação poderá, de fato, ati n gir ao ob-
jetivo proposto pelo Decreto, ao possibilitar o ence rramento do
processo sancio nador ambiental a in da em seu iníc io, trazendo
economia process ual e eficiênci a na resolução dos conf litos
oriundo s de autua ções pela Administração Pública amb iental
federal. Como foi visto , na co nc iliação a resolução do conflito
se dá a partir de uma dec isão tomada de maneira voluntária e
espontânea pelo autuado , podendo resultar numa maior efeti-
vidade do que a obtida através do mo delo do co ntencio so.
Em que pesem os av anços que as nor mas do Decr eto pos-
sam trazer ao procedimento de apuração de infrações admi-
nistrativ as, desta ca-se que alguns po ntos ainda precisam d e
maior cuidado por parte da Administração, como no sentid o
de evitar a incidênc ia da prescrição punitiv a em virtude de

71
atrasos nos procedime ntos do Nú cleo de Concil iação Ambien-
tal. Além disso, v erifico u-se que também será n ecessário em-
penho por parte da Admini stração no sentido de permitir o
acesso homogê neo dos autuados às audiê ncias, visto que a re-
alização destas será concentrada nas capitais.
O Decreto n° 9.760/2019 passou a vigorar há ape n as pou-
cos meses, em ou tubro de 2019, e ainda não é possív el precisar
os efeitos da conc iliação na re solução dos co nflito s envolv endo
infrações adm inistrativ as ambie ntais. No e ntanto, espera-se
que a co nciliação permit a não ap e nas trazer celeri dade ao pro-
cesso adm inistrativo, ma s também le var a uma maior compre-
ensão dos infrator es sobre as qu estões ambientais, a part ir das
informações que serão tr ansmitidas a través das au diências, so -
bre a importância da ma nutenção do amb iente ecologicame nte
equilibrado, e da sua con serv a ção para as geraçõe s p resentes e
futur as.
REFERÊNCIAS
BACELLAR, Roberto Portugal. Mediaç ão e Arbitragem. 2. ed.
São Paulo: Sarai va, 2016. 213 p. (Coleção Saberes do Direito)
BERGAMASCHI, André Luís. A resolução dos co nflitos en-
volvendo a administra ção pública por meio de mecan ismos
consens uais. Disserta ção (Mestrado em D ireito) – Faculdade
de Direito, Universidade de São Paulo, 2015. 29 0 f.
BURMANN, Alexandre. Uma análise do Decreto 6.514/08,
que altera r egras para m ultas ambienta is. Consul tor Jurídico,
1 jun. 2019. D isponível em: https: //www.co njur.com.br/2019-
jun-01/ale xandre-burma nn-an alise-decreto -multas-ambi en-
tais. Acesso em : 7 mai. 2020.

78
A CONSTRUÇÃO J URISPRUDENCIAL DA
GARANTIA IN ITINERE AO TRABALHADOR
E SUA CONSEQUENTE NORMATIZAÇÃO
NA CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS DO TRA-
BALHO
A discussão da jor nada de trabalho está presente em todo
este ensaio. Seg u ndo Kar l Marx (2013, p. 292-293 ), a jornad a de
trabalho, no processo de trabalho, está divid ida em dois tem-
pos: 1) um pelo qual o trabalh a dor gasta um temp o de trabalho
necessário para prod uzir os me ios de subsistên cia fundame n-
tais à sua manute nção, enquanto ser vivo, n a forma de um pro-
duto - por exemplo, uma lâmpada ou 1 q uilo de arroz - que
corresponde ao dinhe iro com o qual ele o comp ra; 2) outro,
que vai além desse temp o de tr abalho necessário para produ-
zir o produto, q ue lhe custa um tra balho excede nte, só gera
mais-valor para o empregador , visto que o trabalhador dis-
pende mais-trabalho par a a empresa. Com base nessa relação,
Karl Marx (2013, p. 304) c onceitua a jornada de trabalho da se-
guinte forma:
A soma do trabalho necessário e do ma is -traba-
lho, isto é, dos períodos em que o trabal hador
produz o valor de reposição da sua for ç a de tra-
balho e o mais -valor, constitui a gra ndeza abso-
luta de se u tempo de trab alho – a jor nada de tra -
balho ( working day ).
A jor nada de trabalho iti nerante está no seg undo período,
do mais-trabal ho, e rep resenta o tempo que o trabalhador
gasta ao se deslocar da s u a residênc ia para o local do seu tra-
balho de di fícil acesso, pouco provido de tran sporte público ,

79
e, ao término da jor nada, o tempo cons umido no caminho d e
volta; const itui tempo pertencente à jornada de tr abalho, jor -
nada de trabal ho, como dito, denom inada de itinerante, tam -
bém chamada de jor nada in itin ere , e acrescido no salário. Res-
salte-se q ue o valor da força de trabalho é dado pelo valor dos
meios de subsistên cia do em pregado (MARX, 201 3, p. 388). O
problema é que o salário pago pelo empregador, aqui, diga -se ,
embora devesse, não pa ga os meios de subsistência do traba-
lhador; e não paga, pois, se pagasse, não haveria como gerar
mais-valor para o empregador. As sim, a jornada iti nerante,
como direito, apenas mi nimiza as horas tra balhadas de graça
pelo empregado para o empreg ador, e passou a ser levantada
por jurispr u dência s nos t ribunais region ais em m eados da dé-
cada de 70, uma vez que não est ava materializa da enqua nto
garantia na legislaç ão esparsa. Embora houvesse divergência s
na sua aplicação, foi ass egurada como gara ntia na S ú mula nº
90 do Tribunal S u perior do Trabalho (BRASIL, 2005), no ano
de 1978, que assim dispõ e:
I - O tempo despendido pelo empregado, em
condução for necida pelo empregador, até o lo-
cal de trabal ho de dif ícil acesso, ou não serv ido
por transporte p úblico regular, e para o seu re-
torno é comp utável na jo rnada de trabalho.
A jornada de trabal ho no proc esso de produção do capita-
lismo é fluida, variável dentro de condições determinada s,
pois o trabalhador, fi sicamente, não suporta long as jornadas ,
precisando de intervalos de descanso e também de tempo para
o ócio e o lazer. Daí as v árias limitações ex istente s, a exemplo
de hora para almoço, de scanso uma vez por sem ana e férias
(MARX, 2013, p. 306). A legisl a ção brasileira im põe jornadas

80
variadas, mas a média é de 8 horas por dia. Entretanto, não
existe um limite mí nimo para a jornada de tra balho, se ndo,
nesse aspecto, in determ inável. Por isso que, da aná lise do
enunciado, percebe-se q ue se im pôs como pré-requisito, desde
o início, a cond ução for necida pe lo empregador, ou seja, a jor-
nada itinerante passava pela ideia da localização do trabalho
que não seria transitável por tr ansporte p úblico – o que, por
conseq uência, remete ao fato de o local ser de difícil ace sso –,
justifica n do, porta n to, a necess idade de o empregador viabili-
zar a mo bilidade do empregado. Isso por q ue o funcio nário de-
mandava um maior tem po para chegar ao ponto da prestação
do serviço, bem como p ara voltar à sua residência, co nfigu-
rando-se assim como um período em que estava à disposição
da empresa con tratante.
A própria CLT já previa, à époc a, situação a n áloga em re-
lação aos m ineiros, con stante no art. 294, disp ondo que o
tempo consum ido pelo funcio nário entre a bo ca da mina e o
local de trabal ho, de fato, é comp utado para fins d e remunera-
ção e, por conse quência, como tempo de ser viço. É de se con-
siderar que, embora haj a divergência q u anto à e fetividade da
garantia em ambas as situações , será o Estado-juiz, mu nido
dos fatos e das provas, que, em cada caso co ncreto, irá se pro-
nunciar a partir de critér ios de ra zoabil idade e d e proporcio-
nalidade – prerrogati vas inere ntes à atividade jurisdicional –
para a verificação e a legi timidade do benefício ao trabalhador.
Mais adiante, n a década de 90, tal garantia rece beu altera-
ções na mesma Súmula do TST, trazendo, a partir de então,
balizas e x pressamente constituíd a s para o re querimento e a
concessão do direito. Iss o porque passou a considerar que n ão
bastava q ue ho uvesse falta de transporte público, pois, muitas

81
vezes, o empregado realizava o tr a j eto entre a re sidência e o
local de prestação de ser viços, e vice- versa, em transpor te par-
ticular. No mesmo dispo sitivo é entend ido que, e mbora insu-
ficientes , os meios coletivos, nesses casos, existem, o que gera -
ria, em contrário, uma penali d ade sofrida pelo empregador
por uma responsabili zação que é da Admini stração Pública
sob o prisma da mobilidade ur bana, sem a incorporação dess e
tempo na jor nada de trabalho. Veja-se a Súm ula nº 324 do TST:
com a respectiva modificação: “III - A mera ins uficiência de
transporte públi co não enseja o pagame nto de horas “in iti-
nere".
Ademais, na mesma súmula também foi incl uída a ques-
tão que envol ve o transp orte público em parte do trajeto per-
corrido pelo empregado. Na verdade, nesse caso, o enquadra -
mento é claro na jornad a in itin ere ; cont u do, estará restrito à
parte que não poss ui transporte público. Vale res saltar, ainda,
que as al ín eas III e IV estavam disposta s, respectivamente, nas
Súmulas 324 e 325 do TST, que po ster iormente foram incorpo-
radas na Súm u la 90 do m esmo tribunal (BR ASIL, 2005). Segue
o recorte que versa sobre a ma téria, incorporado pela Súmula
nº 325 do TST: “IV - Se houver tra nsporte público regular em
parte do trajeto p ercorrido em co ndução da empresa, as horas
"in itinere" rem uneradas limitam-se ao trecho não alcançado
pelo transporte p ú blico”.
Por conseg uinte, dia n te da Orientação Jurispr u d encial de
nº 50, da Subseç ão Especializada em Dis sídios Individua is I do
TST, a compreensão sum ulada também recebe u mais uma al -
teração. Dessa vez, foi inserido o inciso II, entend endo -se q ue,
quando há incompatibilidade en tre o horário de chegada e d e
saída para a prestação do serv iço e o do tra nspor te público

82
regular, também se constitui o dire ito às horas in it inere . Até
porque não só as pol íticas públicas mas tam bém a própria
norma jurídica devem re tratar e alcançar os fatos que acome-
tem o trabalhador, não devendo margi n alizá-los por diretrizes
ou interpretações literais.
Tal fato foi de suma imp ortância, pois a mera dis ponibili -
dade de conduç ão fazia com que os trab alhadores que cum-
prissem sua jor nada labo ral em horário diverso do transpor te
público reg u lar não t ivessem direito à jornada i tin erante, a
exemplo do expedie nte noturno, no qual não há frota coletiva
disponível. Assim, a a usência de transpor te pú blico, em det er-
minados hor ários, equivaleria à não ex istência de mobilidade
coletiva no perc urso, portanto faze ndo o indivíduo merecedo r
do direito. Ressalte-se, c omo será retomado nos tópicos 3 e 4
deste ensaio, es se processo que envolve o trabalhador e o loca l
de prestação do serviço peri férico é fruto da alien ação da
classe, ente ndida por Lef ebvre (2001) como “miséria urbana”.
Nesse mesmo sentido, a Orientação Jurisprudencia l nº
236, da SDBI-I do TST, ta mbém foi ca ncelada, poi s se asseme-
lhou à Súm ula em quest ão, prevendo q u e o tem po itine rante
deveria ser remunerado como ho ra extra, eis que extrapolav a
a jor nada normal de trabalho. Se ndo assim, di spôs no se u
enunciado: “Considerando que a s horas in itiner e são comp u-
táveis na jorn ada de trabalho, o tempo que extrap ola a jornada
legal é considerado como extraordi nário e sobre ele deve inci-
dir o adicional respec tivo”. Do mesmo modo , a Or ien tação J u-
risprudencia l nº 98, q ue tratav a do tempo entre a portaria da
empresa e o local do serviço, acabou se ndo convertida como
as demais em de bate, pois, conforme a análise minuciosa dos
elementos cons titutivos da jurispr udência d o Tribunal

83
Superior, a jor nada in itin ere prevista era relacio nada ao tempo
de deslocamento da res idência ao loc al de trabalho.
Outra questão é o problema do tempo que o trabalhador
perde aguardando o transpor te fornecido pelo em pregador. O
Tribunal Superior do Trabalho (BR A SIL, 2015) tem ente ndido
que esse tempo de esper a faz parte do dia trabalhado e entra
na jor nada itinera n te. Cit am -se as Súm u las 366 (BRASIL, 2015)
e 429 (BR ASIL, 2011):
Súmula 366: C ARTÃO DE PONT O. REGIS-
TRO. HORAS EXTRAS. MINUTOS QUE AN-
TECEDEM E SUCEDE M A JORNAD A DE
TRABALHO ( nova redação) - Res. 197 /2015 -
DEJT divulgado em 14, 15 e 18.05.2015. N ão se-
rão descontadas nem c omputadas como jor-
nada extraordi nária as variações de horário do
registro de ponto não e xcedentes de cinco mi -
nutos, obser vado o limite máxi mo de dez minu -
tos diários. Se ultrapas sado esse limite, será
considerada como e x tra a totalidade do tempo
que exced er a jornada normal, pois con figurado
tempo à disposiç ão do e m pregador , não impor -
tando as atividades dese nvolvidas pelo empre-
gado ao longo do tempo residua l (troca de uni-
forme, lanc he, higiene pessoal, etc) (BR A SIL,
2018a).
Súmula 429: TEM P O À DIS POSIÇÃO DO EM -
PREGADOR. ART. 4º DA CLT. PERÍODO D E
DESLOCAMENTO EN TRE A POR TARI A E O
LOCAL DE TRAB ALHO - Res. 174/2011, DE JT
divulgado em 27, 30 e 3 1.05.2011. Considera-se

84
à disposição do emprega dor , na forma do art. 4º
da CLT, o tempo necessár io ao desloc amento do
trabalhador entre a port aria da empresa e o lo-
cal de trabalho, desde qu e supere o limite de 10
(dez) minutos d iários (B RASIL, 2020).
Não obsta nte todas as mo dificações estrutura ntes para
esse direito trabalhista, no de cênio posterior, foi promulgada
a Lei nº 10 .243/2001, res ponsável pela posit ivação do aludido
direito na CLT, eis que s e tr atava meramente de uma co nstru-
ção jurispr udencial. O artigo 58, §2º passou a determinar que:
“O tempo despendido pelo empr egado até o local de trabalho
(...) não será computado na jornada de trabalho, salvo quando,
tratando-se de lo cal de d ifícil acesso o u não serv ido por trans-
porte público, o empreg ador fo rnecer a cond ução”. Por outro
lado, o art. 458 da Co nsolidação d as Leis do Trabalho passou
a ser analisado ju ntament e com essa garantia, pois se entende u
que o tra n sporte for necido pelo empregado destinado a esse
deslocamento não deve ser cons iderado salário, seja o iti nerá-
rio abarcado pelo sistema públ ico ou não.
Nota-se que o processo de libera lização da economia bra-
sileira, movido pela busc a constante de mais-valor (rendas de
um modo geral) pelo empresar iado, dese ncadeado no i nício
dos anos 90, vai cr iar as condições para pression ar os trabalha-
dores por mais-tra balho e, assim, for çar o prolon gamento da
jornada de traba lh o, fenômeno histórico já descr ito por Kar l
Marx (2013, p. 311).
Como evolução desse m ovi mento vem a Lei Com plemen-
tar nº 123 /2006, q ue traço u diretrizes e inst itui u o Estatuto Na -
cional da Microempresa e da Empresa de Pe queno Por te,

85
acrescentou o §3º no art . 58 da CLT. Esse d ispositivo gero u
uma fle x ibil ização do d ireito fren te a esses tipos de empresa.
A redação do disposi tivo passou a op erar da seguinte ma neira:
§3º: ”Poderão ser fixados , para as microempresas e empresas
de pequeno porte, por meio de acordo ou convenção coletiv a,
(...), o tempo méd io despendido pe lo empregado bem como a
forma e a natureza da re muneração”. Ou seja, lastreado pel a
previsão constit ucional e lencada no art. 170, IX, da Constit u i-
ção Federal, que garante tratamento favorecido às pequenas
empresas, o legis lador possibili tou a flexibi lidade da jornada
de trabalho itinera n te.
Como era de se esperar, a amplitude do §3º aca bou sendo
suscitada no Tribuna l Superior do Trabal ho-TST para as d e-
mais empresas. Tal questão foi de cidida com base na Teoria do
Conglobame nto, a qual entende que as cláus ulas das negocia -
ções coletivas não devem ser analisadas ind ividua lmente, mas
sim em seu conjunto, pois for a objeto, essencialme nte, de
acordo de interesses (BR ASIL, 2018b) (BRASIL, 2019a) (BRA-
SIL, 2019b). Isso q uer dizer que ho uve, no caso, a ponderação
no conflito de nor mas, a verificação do princípio da autonomia
coletiva, l evando a ente nder que todas as empr esas podem,
por meio de acordo s e co nvenções coletivas, ma jorar um hor á-
rio médio de tempo in itine re e não suprimi-lo. As sim, a juris-
prudência con stante permiti u a ampliação da flexibilização d a
jornada itinerante para a lém daqueles limites out rora impos-
tos e já fle x ibilizados.
A partir dessa sequê n cia cronológi ca, percebe-se que o tra-
balhador passou de mer ecedor do direito in itiner e , que veio a
partir da elevação desta tese aos trib unais e da s ua posterior
inserção no ordenam ento positivo, a, progressivamente, ir

86
tendo esse mesmo d ireito precarizado. Essa situação va i cul-
minar na Lei nº 13.467/2 017.
A EXCLUSÃO DO TEMPO ITINERANTE NA
JORNADA DE TRABALHO COM A VIGÊN-
CIA DA LEI 13.46 7/2017 E A INTERPRE-
TAÇÃO JUDICIAL
A reforma trab alhista introd uzida no ordename nto jurí-
dico brasileiro pel a Lei nº 13.467 /2017 foi responsável por um a
modificação s ubstancial na estr ut ura regulatória do meio labo-
ral, gerando reflexos em vários segmentos, incl usive no direito
à cidade. O §2º do art. 58 da CL T, que anteriormente trou xe a
positivação da gara ntia in itinere no or denamento j urídico,
passou a ter a seg u inte redação:
§ 2º O tempo despe n dido pelo empregado
desde a sua res idência at é a efetiva o cupação do
posto de trabalho e par a o seu retorno, cami-
nhando ou por qualquer meio de transporte, in-
clusive o for necido pelo empregador, não será
computado na jornada de trabal ho, por não ser
tempo à disposição do e mpregador.
Ou seja, a g arantia não foi meramente retirad a da CLT
com a revogação do disp ositivo em análise , mas, s im, houve a
inserção de um parágrafo em contrário determinando expres -
samente q ue a jornada itinerant e não constituía di reito do tra-
balhador. Caso ho uvesse simplesmente a supress ão do artigo,
abriria margem para novamente um ente ndimento jurispr u -
dencial em prol da concessão do benefí cio.

87
A pressão pela supressã o da jornada itineran te tem fun-
damento na próp ria economia de mercado . A lógica do modo
de produção capitalis ta não impõe nenh uma barr eira natural
à busca d e mais-valor pe lo empregador e, conse quentemente,
o força a exigir mais-trabalho do trabalhador. O result ado é o
prolongamento co ntínuo da jornad a de trabalho. Tenta sem -
pre gerar trabalho e xcedente a lém do tempo de trabalho ne-
cessário para o trabalha dor pr oduzir valor num produto de-
terminado, deixando par a o em pregado apenas poucas horas
de repouso. É da nature za do capitalismo essa relação com a
jornada de trabalho (MARX, 2013, p. 309, 337). N esse sentido,
há a busca de um interesse pelo empregador ao querer a extin-
ção da jornad a itinerante: o do c apitalista de impo r sua ne ces-
sidade de compra prolo n gando a jornada d e trabalho do tra-
balhador para obter mais-trabalho. Como se co n seg ue isso?
Karl Marx (2013, p. 388) afirma que “a duração do mais -traba-
lho é obtida subtraindo da jornada de trabalho t otal o tempo
de trabalho necessário”, este sendo o tempo de trabal ho social
exigido para a produção de um dado produto “X” que, por sua
vez, vai ser trocado no mercado como mercador ia. Mas esse
interesse é antagônico e d iametralmente oposto ao interesse do
trabalhador de limitar a jornad a de trabalho ao tempo neces-
sário apenas à produção do pr oduto e dos seus meios de s ub-
sistência (M ARX, 2013, p. 309).
No capitalismo n ão se desenvol vem as forças pr odutivas
por meio da redução d a jornada de trabalho (M ARX, 2013, p.
395), exceto qua ndo o capital consegue se fixar em regiões pe-
riféricas do cap italismo in ternacio nal e convert er meios de
produção e força de tra balho em ma is-valor. É por isso que em
regiões do centro interna cional do capitalismo se conseg ue re-
duzir a jor nada de trabalho. Fora di sso, a redução da jor nada

94
Um dos fu ndamentos do controle de constit uci-
onalidade é a proteção dos direitos fundamen-
tais, inclus ive e sobretud o os das minor ias, em
face das maior ias parlam entares event u ais. Se u
pressuposto é a ex istência de valores m ateriais
compartilhados pela soc iedade que devem ser
preservados das injunçõ es estritamente políti-
cas. A ques tão da legitimidade democrát ica do
controle judicia l é um dos temas que têm atra-
ído mais intensamente a atenção dos juristas, ci-
entistas polít icos e filó sofos da Constituição.
Nas relações do mundo do trabalho deve-se ter como pri-
mazia o princípio da vedação ao retrocesso soc ial, bem como
o cumprimento das dis posições fundame ntais do ordena-
mento juríd ico sob os direitos socia is postos na Constit u ição
Federal. Na situação concreta, esse princípio não deve ser e n -
tendido como limitador de mudanças legais legítimas – par-
tindo do pressuposto da escolha democrática dos parlamenta-
res, criadores das regr as –, mas, s im, como restritivo aos rec u os
de proteção social. Isso porque, embora possua legitimidade
no exercício de s uas funções, é preciso ente nder que o Poder
Legislativo tem responsabilidade soc iopolítico -constit ucional .
Por outro lado, em relaçã o ao Judiciário, a decis ão jurisdicio n al
não deve erodir o tecido soci al e , conse quenteme nte, mesmo
indiretamente, contr ibuir para a erosão do regime democrá-
tico, m uito antes, deve fo rtalecer as garantias soci ais do traba-
lhador e atuar, por ef eito, em favor da demo cracia.
Perceber o problema da jornada itinerante é perce ber o es-
paço urbano como um dos elem entos f undame ntais na preca-
rização das relações de tr abalho. A obser vação de como se dá

95
a construção do espa ço urbano brasile iro passa por colocar no
centro os direitos trabal histas. Os trabalhadores, em sua maio -
ria, ocupam l ugares nas cidades q ue são defasad os em termos
estruturais, haja vista a pr ópria omissão e statal e m atenuar as
contradições soc iais. Com base nisso, Silvia F unes (2005) mos -
tra que:
O principal age nte da exclusão t erritorial e da
degradação ambienta l é a segregação amb ien-
tal, que traz consigo uma lista i n termináve l de
problemas, como transporte coletivo precário ,
saneamento de ficiente, dr enagem inexiste nte,
difícil ac esso aos serviço s de saúde, educa ção e
lazer, e maior expos ição à violênci a, tanto mar -
ginal como poli cial. U ma grande co nsequência
dessa exclusão é a desi gualdade socia l, propici-
ando a discrim inação e menores op ortunidade s
de emprego, ocasionand o, assim, a perpetuação
da pobreza e a a usência de cidadania.
Pois bem, o hiato propor cionado pelo setor público,
quanto aos aspectos ha bitacionais, nestes incl usa a questão ha-
bitaciona l, torna evident e a falha do cumprime nto das diretri-
zes constitucio nais. A extinção da jor nada itinerante só vai au-
mentar a dific uldade à m obilidade urba na, reforçar a desigual-
dade social e fazer com que os trabal hadores se submet am a
morar em situações de risco.

96
O USO E A OCUPAÇÃO DA CIDAD E COMO
MERCADORIA A PAR TIR DAS TE SES DE
ANA FANI CARLOS
As lições de Henr i Lefbvre (2001 ) indicam q u e a c idade é
a projeção da sociedade sobre o terreno. Isso quer dizer q u e a
cidade não é configurada tão some nte pela moradia da pop u -
lação, mas também pelo s direitos à cultura e ao transpor te –
este últi mo como fo co p rincipal de ste artigo. Co nforme o e n -
tendimento do autor s upramen cionado, o dire ito à cidade
nasce das reivindicações de que a Administração pública favo-
reça a pop ulação mais carente de me ios urbano s básicos de
subsistê ncia. N ão basta ao poder pú blico assegurar o ac esso à
habitação sem prest ar a devida atenção à mo bilidade, pois,
conforme o Estat uto da Cidade, Lei nº 10.257/200 1, e a Consti-
tuição Federal é assegura do “o uso da prop riedade urba na em
prol do bem coletivo, da segurança e do bem -estar dos cida-
dãos, bem como do e quilíbrio ambi ental”. Ress alte-se que o
Estatuto da Cidade ob jetiva regulamentar os arts . 182 e 183 da
Constituição Federal e estabelecer as diretrizes ge rais da polí-
tica urbana.
Entretanto, a oc upação da cidade tem se dado de maneira
exclude n te, pois é dominada pelo mercado finance iro, en-
quanto a produção do espaço é social. Tal fato no s quer dizer
que as corpor ações imob iliárias redefi nem os lug ares com cer-
tas estratégias para tornar o espaço não mais um c entro de ha-
bitação, laz er e com uma mobil idade púb lica e d e q ualidade,
mas meramente uma mercadoria com certos li mites para o
exercício da vida cotid iana. Isto é, a cidade passa a ser constru-
ída com base no excede nte das mercadorias: se você lucra,

97
pode ter acesso às áreas que não são ocupadas por todos os
cidadãos.
Nesse ínt erim, Carlos (2007, p. 83) indica que:
O espaço tor nado merca doria, isto é, submetido
às estratégias imob iliárias, voltado às novas n e-
cessidades da reprod ução, se recria em função
de objetivos específicos que fogem e se sobre-
põem aos desejos dos ha bitantes, de modo co-
ercitivo. Ness e processo, as pessoas se sentem
desenraizadas e sem referenciais.
Das lições de A n a Fani Carlos (2007) e de Dav id Harvey
(2014) (200 6) se extrai que ambos i n dicam, a partir da releitura
de Henry Lefbvre (2001 ), que as cidades surgiram do exce-
dente de produção. Logo, para que ha ja uma valorização do
capital, o e x cedente dev e ser investido de alguma maneira, vi -
sando gerar um ma ior saldo financeiro, de modo a tor nar essa
relação de reprod ução c ontín ua. Uns produzem, outros lu-
cram. Entretanto, é válid o ressaltar que a investida imobili ária
teve seu saldo dicotômic o a partir do mome nto em q ue gerou
empregos mas também a mpliou a desigua ldade pela esc assez
de benfeitorias nas áreas ocupadas pela pop u lação mais v u l-
nerável.
O grande di lema da produção so cial do espaço é j usta-
mente esse: as pes soas que o pr oduzem não usufruem as be-
nesses con struídas por elas. É o que Carlos (2017, p. 85) indica
como “cisão en tre o criador (a soc iedade sujeito da produção
do espaço) e sua cria ção (o espaço urbano, que no mundo mo-
derno se reproduz sob a lógi ca da mercadoria)”. Ora, se os

98
grandes centros passam a ser oc upados por uma pop ulação
com mais recursos fina nceiros, além de toda a estrut ura a par-
tir da constituição do “e spaço-mercadoria”, nos termos trazi-
dos pela autora em come nto h á, por derradeiro, uma centrali-
zação do capital. Cap ital é espaço e esp aço é merc adoria.
Qual a rel ação disso com a jor nada de tra balho? A propri-
edade fundamental do v alor de uso das mercad orias é que e la
é produto do trabalho. O valor de uso é o elem ento essencial
em toda troca de mercadoria qu e se op era no mercado. Signi-
fica que na circulação da me rcadoria está semp re materiali-
zado o trabalho huma no. É pela quantidade desse trabal ho
contida na formação do valor de uma mercadoria que se chega
à grandeza do se u valor. Por su a v ez, essa quantidade de tra-
balho é medida pelo temp o de du ração do trabalho em frações
de horas, dias, se manas, meses (MARX, 2013, p. 116, 147). É
aqui q u e entra a jornada iti nerante. Se ela é comp utada como
jornada nor mal e convertida em salár io, significa menos mais-
valor extraído do traba lhador.
Então, diante de um quadro que se propaga de fo rma con-
tínua e em expansão, po r qu e não interpretar a jornada in iti-
nere sob a função so cial d a propriedade? A justiça espacial está
dentro dessa f unção que radia como parâmetro também as d is-
posições q ue regulam as relações de trabalho. O in teresse co -
letivo para amenizar co nflitos urbanos en volve outras verte n-
tes do direito. Se há uma excl udente no processo de acumula-
ção do capital e dos perfi s de troca mercantis, o p o der público
pode e deve instr u ir um novo processo de mit igação das desi-
gualdades nos centros urbanos. N esse se ntido, Orlan do Go -
mes (2004, p. 129 ) vai nos mostrar que:

99
No mundo moderno, o direito indi vidual sobre
as coisas impõe deveres em proveito da socie-
dade e até mesmo no int eresse de não proprie-
tários. Quando tem por objeto bens de produ-
ção, sua finalid ade social determina a modifi ca-
ção conceit ual do próprio direito, que não se
confunde com a polít ica de limitações espec ífi-
cas para seu uso. (...) A propriedade deve ser
entendida como função social ta nto em relação
aos bens imóveis como em relação aos bens mó-
veis.
Resta claro que a e xpansão do espaço -mercadoria merece
também ser est udada a partir de co nceitos proven ientes do di -
reito civil e do direito do trabalho. Até porque, confor me as
lições de Sérgio Pi nto Martins (2016 ), este último ramo apre-
senta du as faceta s: uma é a tute la de regr amentos bas ilares ao
trabalhador e a outra, soc ial, tem como base a “condição so cial
do trabalhador”. Não basta some nte a existência de um em-
prego em termos materiais, pois as formalidad es consagradas
e exigidas pela Con stituição, em seu arcabo uço normativo, de-
vem ser efetivad as. Se há u ma desig ualdade estr utural na dis-
tribuição de propriedade s, é refletida no campo da precariza-
ção do trabalho, e a necessidade de gara ntias, co mo a da jor-
nada in i tinere , existe par a atenuar essa sit uação social.
Ademais, a próp ria Con stituição Fed eral afirma que n ão
deve ser gar antido tão somente o dire ito de pr opriedade, é
preciso forçar o prop rietário a c u mprir a finalida de social d a
propriedade, observado o interesse público. “ A propriedade
de base individua lista substitui-se, assim, por uma prop rie-
dade de finalidade soci al” (MONTEIR O; MALUF, 2015, p. 97).

100
Isso quer dizer q ue o referido direito não é mais absoluto, pois
deve ser mitigado sob o prisma do interesse colet ivo e da base
principiológica da Co nstituição Federa l. Segundo Paulo Lôbo
(2003, p. 202):
O Estado social, no plano do direito, é todo
aquele que tem in cl uída na Co nstituição a reg u -
lação da ordem eco nômica e social. Além da li-
mitação ao poder político, lim ita -se o poder eco-
nômico e projeta-se para além dos indivíduos a
tutela dos direitos, incluindo o trabalho, a edu-
cação, a cultura, a saúde, a seguridade social, o
meio ambiente , todos c om inegáveis refle x os
nas dimensões materiais do direito ci vil.
O autor s upramenciona do deixa clara a necessi dade não
só de assegurar os interesses sociais, mas também de harmo-
nizar o direito de propriedade com as garant ias “supraindivi-
duais” (LÔBO , 2003) (L ÔBO, 2017). Logo, o direito de propri-
edade, confor me essa v isão, está submetido ao exame de s ua
finalidade, que se pode chamar de ut ilidade. Isso porq ue
houve uma modificaç ão na estrutura do orde namento j urí-
dico, passando dos idea is liberais para a consagração de um
Estado Social com vistas à dimin uição das desigualdades soci-
ais. Em bora não haja uma ruptura desses in st itutos , há, de fato,
uma ponderação entre el es. Caio Mário da Silva P ereira e Mon -
teiro Filho (2018) nos mo stram claramente essa a nálise ao sus-
tentarem que não há uma negaçã o do direito de propriedade,
mas seu efet ivo reconhe cimento, cont udo deixan do de lado a
omissão estatal no s conflitos de i nteresse, passan do a ordem
jurídica a ma nejar o aludido direito para promoção do bem co-
letivo dentro das diretr izes constit ucionais.

101
Nesse se ntido, o art. 170 da Carta Magna deixa c laro que
não há um romp imento c om o di reito de propriedade privada ,
mas um exame de propor cionalidade, demo nstrando um sis-
tema jurídico híbrido, pois ambos são integra n tes de um
mesmo plano de interesses do Est ado. Observa-se o referido
dispositivo con stitucio nal (art. 170):
A ordem eco nômica, fun dada na valoriza ção do
trabalho h umano e na li vre iniciativa, tem por
fim assegurar a todos existênc ia digna, con-
forme os ditames da jus tiça social, observado s
os seguintes princípio s: (...) II – propriedade pri-
vada; III – função soci al da prop riedade; (...) VII
– redução das desig u aldades regiona is e sociais;
VIII – busca do pleno em prego.
Nesse ínterim, se a oc upação do solo ocorre com base no
capital – de acordo com as lições de Ana Fani Carlos (2017 ) –,
tornando o “espaço-mercadoria” capaz de gerar uma r uptura
entre quem o construi u, a prop riedade acaba por não efet ivar
sua função social. A questão aqui é de produtividade e de efi-
ciência. No c apitalismo, esses dois fatores não est ão centrados
no trabalhador individ ualmente, mas no planejam ento do tra-
balho coleti vo. A orga nização do espaço-tempo da produção
de riquezas está ligada à efic iên cia. Isso só pode se r conjugado
com uma co ntínua re construção espaçotempora l do processo
de trabalho (HARVEY, 2013, p. 177), o q ue exige q ue a jor n ada
de trabalho seja reg ulada não só pelo ordenamento traba lhista,
mas pelo civil. Serve par a dar sustentaç ão ao arcabouço co ns-
titucional. A importânci a da jornada in itin ere , como sendo
tempo à disposição do empreg ador e, portanto, devendo ser
contabili zado na jor n ada de trabalho, est á ligada à economia

102
de tempo e com a tra n sfe rência dos custos do deslocamento do
trabalhador para o emp regador . Esta era a grande inova ção
antes da s u a revogação pela Lei n º 13.467/2017. Os locais de
difícil acesso não podem ser um óbice às garantias que serve m
para dirimir os conflitos sociais gerados pel a desigualdade até
porque o direito real a qui observado é o de propriedade; a
força de trabalho, embor a regu lada por um contrato de traba-
lho de natureza pessoal, não deixa de ser mediad a por situa -
ções de direito real. O trabal hador opera sobre os meios d e
produção, de propriedade pr ivada, sua for ça é apropriada
pelo empresário, está ligada a um privilég io com a outorga da
ex legis auctoritate , ou seja, em razão de co nstruçã o legislativa
(MONTEIRO; MAL U F, 2 015).
Por outro lado, Henry L efebvr e (2001 ) mostra a necess i-
dade de constru ir um novo projeto para a socieda de, que deve
partir das lutas sociais para alcanç ar a efetividade dos direitos.
O autor deixa claro que se deve pensar em mudanças pela s
mobilizações so ci ais. Ainda que indique que o autor supraci -
tado tenha ela borado um con ceito triádi co do dire ito à cidade,
partindo do real, passando pelo possível e ch egand o ao impos-
sível, Ana Fani Carlos (2 017) não desconstit ui o engajamento
social como forma de di rimir os conflitos socioe struturante s.
Afina l, “o direito à cida de passa, acima de tudo, por pensar
uma cidade democrát ica” (JACOBI, 20 19).
A GENTRIFICAÇÃO DOS GRANDES CEN-
TROS COMO PROCESSO DE AFASTA-
MENTO DA POPULAÇÃO DE BAIXA RE NDA
A gentrifi cação é um fen ômeno que consiste na t ransfor-
mação do espaço urbano, antes oc upado pela comun idade

103
local, passando por deno tar traços típicos de áreas mais va lo-
rizadas econom icamente. Esse proce sso ocorre porque o pro-
cesso contí nuo de urbani zação dos grandes cen tros, que a es-
peculação imobili ária acompanha, acaba afastan do das áreas
valorizadas a pop ulação mais care nte do ponto de vista de re-
cursos finance iros e estruturais. A s áreas conside radas até en-
tão como desvalorizadas, sob a ótica do mercado, passam a ter
um custo alto, de modo que a população local acab a migrando
para as zonas periféricas, dando espaço à in stalaçã o de grupos
sociais r icos que não têm um ví nculo histórico co m a área.
A gentrificaç ão tem um efeito na jornada d e trabalho, pois
força o tra balhador a se desloc ar por dezenas de quilômetros
da sua “ nova casa ” ao s eu local de tra balho. Já era um fe nô-
meno tocado por Karl M arx (2013, p. 732, 735, 761) na sua i n-
vestigação sobre a condi ção da massa trab alhadora inglesa em
função da urbaniza ção, mas, como o próprio Marx retrata, o
deslocamento da forç a de trabalho para fora das zonas de ha-
bitação de interesse da burgues ia ocorreu também no campo.
A mecaniza ção da agricultura, a trans formação do campesi-
nato em operários agríco las e a formação de uma massa de de-
sempregados entre os camp oneses andam juntos com o despo-
voamento rural e a aglo meração urbana (MARX, 2013, p. 764-
765).
Os centros urbanos, por meio do processo de ge ntrifica-
ção, aglutinam as maio res oportunidades de empr ego, são
ocupados com as habita ções da população de maior poder
aquisit ivo, além de comportar uma amplit ude de meios de la-
zer. Isso faz parte também do processo de absorção dos exce-
dentes de capital que força a aceleração da circula ção de capi-
tal mediante a red ução do tempo de convers ão da mercadoria

110
Combater os ex cessos da acumulação do capital é fun da-
mental para ev itar o acir ramento da crise urb ana e socia l pro-
piciada pela gentri ficação e pela expansão do “es paço -merca-
doria”.
Pelo exposto, é perceptí vel que, apesar de termos uma
Constituição programáti ca, em qu e há diversas d iretrizes a se-
rem seguidas com a fina lidade de se alcançar a justi ça social,
conforme as posições d e Lefbvre, a partir da leitura da obra de
Ana Fa ni Carlos, o Estad o ainda tem pa utado sua s ações com
base na influê ncia do cap ital. Amp liar o debate é imprescind í-
vel para a primeira rupt ura da alienação, de for m a que se ja-
mos não só meros suje itos de di reitos, mas que o s direitos se-
jam efetivados a partir da garantia da c idadania.
REFERÊNCIAS
ARAÚJO, Marley Rosa na Melo de et al. Tran sporte público
coletivo: disc utindo acessibil idade, mobilid ade e qualidade
de vida. Psico logia & Sociedade, 23 (3), 2011. Disp onível em
http://www.sc ielo.br/pdf /psoc/v23n3/15.pdf. Aces so em: 30
dez. 2011.
BARROSO, Luis Roberto . O controle de constit u ci onalidade
no direito brasile iro: exposição sistemáti ca da doutri na e aná-
lise crítica d a jurisprudência . São Paulo: Editora Saraiva,
2012.
BRASIL. Constit u ição d a Repúbli ca Federativa do Brasil de
1988. Brasíl ia. Presidê n ci a da Repúb lica – Casa C ivil – S ub-
chefia para Ass untos Jurídicos. Dispo n ível em
http://www.planalto.go v.br/ccivi l_03/constitui cao/co nstitui-
cao.htm. Ac esso em: 08 ago. 2018.a

111
______. Lei nº 10.2 57 de 10 de julho de 200 1. Brasília. Pres i-
dência da Repúbli ca – Casa Civi l – Subchefia para Ass untos
Jurídicos. D isponível em http:/ /www.planalto.go v.br/cci-
vil_03/le is/leis_2001/l10 257.htm. Ace sso em: 04 set. 2020.
_______. Tribunal S uperior do Trabalho. S ú m ula n° 366. Bra-
sília, DF: T ribuna l Superior do Trabalho. Dispon ível em:
http://www3.tst.j us.br/juri sprudencia/Sum ulas_com_in-
dice/Sum ulas_Ind_351_4 00.html#SUM-366. A cesso 30 dez.
2015.
BRASIL. Tr ibuna l Superior do Trabalho. Súm u la n° 42 9. Bra-
sília, DF: T ribuna l Superior do Trabalho. Dispon ível em:
http://www3.tst. jus.br/juri sprudencia /Sumulas_com_in-
dice/Sum ulas_Ind_401_450.htm l#SUM-429. A cesso em: 04
nov. 2011.
BRASIL. Tr ibuna l Superior do Trabalho. T ST man tém invali-
dade de cláus ula de acor do coletivo sobre hor as d e desloca-
mento. Disponível em: http://www.ts t.jus.br /web/trabal h o-in-
fantil /programa?p_p_id=101&p_p_ li-
fecycle=0 &p_p_state=ma ximi-
zed&p_p_mode=vie w&_101_struts_action=% 2Fasset_publis -
her%2Fview_co ntent &_1 01_returnToFul l-
PageURL=http%3 A%2F%2Fwww.tst. jus.br%2F web%2Ftraba -
lho-infantil% 2Fprograma%3Fp_aut h%3DE-
fBIyA7k% 26p_p_id%3D3%26p_p_li-
fecycle%3D1%26p_p_ state%3Dnor-
mal%26p_p_state_rcv%3 D1&_101_asse-
tEntryId=22859547 &_101_typ e=content &_101_grou-
pId=10157&_101 _urlTitle=tst-mantem -invalidade- de-clau-
sula-de-acordo-co letivo-sobre- hora s-de-d eslocam ento&inhe-
ritRedirect=true. Acesso em 06 nov. 2019. a
BRASIL. Tr ibuna l Superior do Trabalho. R R 2534-
67.2012.5.03.0104 . Disponível em:

112
https://ts t.jusbrasil.co m.br/ju risprudenc ia/5274628 83/recurso-
de-revista-rr-253 46720125030104?re f=serp. Acesso em: 05 ago.
2017.a
BRASIL. Tr ibuna l Superior do Trabalho. TST ma ntém invali-
dade de cláus ula de acor do coletivo sobre hor as d e desloca-
mento. Disponível em: http://www.ts t.jus.br/not icias / -/as-
set_publ isher/ 89Dk/content/ tst-mantem -invalida de-de-cla u-
sula-de- acordo-coletivo -sobr e-horas-de-d eslocam ento.
Acesso em: 08 ago. 2018.b
BRASIL. Lei nº 13.467 de 13 de julho de 2017. Bras ília. Presi-
dência da Repúbli ca – Casa Civil – Subchef ia para Assunto s
Jurídicos. D isponível em http:/ /www.planalto.go v.br/cci-
vil_03/_ato 2015-2018/201 7/lei/l13467.htm. Acesso em: 08 out.
2017.b
BRASIL. Decreto-lei nº 5. 452 de 1º de maio de 194 3. Brasília.
Presidência da República – Casa Civil – S ubchefia para As-
suntos Jurídicos. Di sponível em http:/ /www.pla-
nalto.gov.br/ ccivil_03/De creto-lei/Del5452. htm. Acesso em: 13
jul. 2018.c
BRASIL. Tr ibuna l Superior do Trabalho. S úmula nº 9 0. Horas
"in itinere". Tempo de se rviço (incorporadas as Súm u las nºs
324 e 325 e as Orie ntações Jurisprude nciais nºs 50 e 236 da
SBDI-1) - Res. 129 / 2005, DJ 20, 22 e 25.04.2005. D isponíve l em
http://www3.tst. jus.br/juri sprudencia /Sumulas_com_in-
dice/Sum ulas_Ind_51_10 0.html#SUM-90. Acesso em: 30 dez.
2005.
BRASIL. Tr ibuna l Superior do Trabalho. R ecurso de Revista
nº 0002534 - 67.2012.5.0 3.0104. Brasília, 01 d ez 2017. Disponível
em https:// www. jusbrasil.com.b r/diarios / 1705339 12/tst-judici-
ario-30-11-2 017-pg-2841 . Acesso em: 08 out. 2017.c
BRASIL. Tr ibuna l Superior do Trabalho. R ecurso de Revista
nº 205900 -57.2007.5.09.03 25. Disponível em

113
http://www.tst. jus.br/ma is-lidas/-/asset_p ublisher /P4mL/co n-
tent/tst-m antem-inva lidade-de-cla u sula-d e-acordo-colet ivo-
sobre-horas-de-d eslocam ento/pop_up?_101_IN S-
TANCE_P4mL _viewMode=print. Acesso em: 08 dez. 2016.
BRASIL. Tr ibuna l Superior do Trabalho. R ecurso Extraordi-
nário com Agravo nº 1.121.633/GO .
Disponível em http://www.stf.j us.br/portal/proc esso/verPro -
cessoPeca.asp? id=15341841632 &tipoApp=.pdf. Ac esso em: 08
out. 2019.b
CANOTILHO, J. J. Direit o constitucio nal e teoria da const itui-
ção. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003.
CARLOS, Ana Fani Alessandri. A priva ção do urbano e o
“direito à cidade” em Henri Lefebvre. I n CARLOS, Ana Fa ni
Alessandr i; ALVES , Glór ia; PADUA, Rafael Fale iros de
(Orgs.). Jus tiça espacial e direito à cidade. São Paulo: Editora
Contexto, 2017.
CARLOS, Ana Fani Ales sandri. O espaço urbano: novos es-
critos sobre a cidade. São Paulo: FFLC H, 2007.
FARIAS, Cristiano Chav es e Nelson Rosenvald. C urso de di-
reito civil. 8. ed. v.5 Rio de Jan eiro: Jus Podivm, 2012.
FUNES, Silvia. Reg ularização fu ndiária na cidade de Pirac i-
caba – SP: açõe s e conflit os. Dissertação ap resenta da ao Pro-
grama de Pós-graduação em Engenharia Urbana da Universi-
dade Federal de São Carlos, São Carlos. Dispo nível em
http://www.domi niopublico.go v.br/pes quisa/DetalheObra-
Form.do?select_actio n =& co_obra=180942. Acesso em: 30 dez.
2005.
GOMES, Orlando. D ireitos reais. 19. ed . Rio de Janeiro: Fo-
rense, 2004.
HARVEY, Dav id. A cons trução capitalista do esp aç o. 2 ed.
São Paulo: Annablume, 2006.

114
HARVEY, Dav id. Cidades rebeldes: do d ireito à c idade à re-
volução ur bana. São P aulo: Martins Fontes, 20 14.
HARVEY , David. Para entender o capital: l ivro I. São Paulo:
Boitempo, 2013.
JACOBI, Pedro. A cid ade e os cidadãos. Lua N ova, v. 2 n º 4,
1986. Disponíve l em http ://www.cedec.org.br/ luanova /publi-
cacoes/p/7. Acesso em: 19 dez. 2019.
LEFEBVRE, Henry. O d ireito à cidade . São Paulo: Centauro,
2001.
LÔBO, Pa ulo Luiz Netto. Direito Civ il: coisas. 2. E d. São
Paulo: Saraiv a, 2017.
LÔBO, Pa ulo Luiz Netto. Direito civil: constitucio n alização
do direito civil. I n FIUZ A, Cesa r; et al (coordena dores). Atua-
lidades. Belo Hor izonte: Del Rey, 2003, 197 -217.
MARTINS, Sérgio Pinto. Direito do trabalho. 3 2. ed. São
Paulo: Saraiv a, 2016.
MARX, Karl. O capit al: crítica da econom ia política: livro I: o
processo de produção do capi tal. São Pa ulo: Boite mpo, 2013.
MONTEIR O, Washingto n de Barros e Carlos Alb erto Dabus
Maluf. Curso de dire ito civil. 44. ed. v. 3 São Paulo: Saraiva,
2015.
PEREIRA, Ca io Mário da Silva e Car los Edison do Rêgo Mon-
teiro Filho. I nstituições d e direito civil: direitos r eais. 26. ed.
v.4, rev. atual. R io de Janeiro: Forense, 2 018.

115
CRISE CLIMÁTICA E SAÚDE: AS
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE MU-
DANÇA CLIMÁTICA NO BRASIL
Karine da Silva Duarte
INTRODUÇÃO
O maior desafio da humanidade hoje é a crise cl imática. A
mudança climática e xige um posiciona mento urgente e inadi -
ável de muda nça de paradigmas em como existim os nesse pla-
neta. A pri n cipal con sequência de ssa forma de existir é o aque -
cimento globa l. Esse fe nômeno é a principal co nsequên cia do
que chamamos m udança s climáticas (TRENNEP OHL, 2019).
Se refletirmos sobre a história moderna humana, todos os
desafios que passamo s até aqui nos parece m pequenos diante
do desafio q ue nos troux e a emergência c limática.
A pop ulação humana sob i nfluê ncia da s mudanças do
clima apresentará e feitos, de origem multic ausal, em diversa s
intensidad es e setores (culturais, educ acionais, econômi co s,
sociais, entre o u tros).
A aceleração e co nsequê ncias da mudan ça climática é a n-
tes de tudo causados pelo fa tor humano, ond e nós somo s o
principal age nte dessa m u dança e o único c apaz de frear ess e
avanço. N essa lóg ica, antes de q u alquer sobrepos ição sobr e o
que é e como resol ver essa crise, de vemos pensar nela como
um problema h umano, que fere, dentre outros, a dignidade da

116
pessoa humana, e por isso é um problema de d ireitos huma-
nos.
Suas cons equência s ramific am por d iversos pontos da
vida humana e um dos mais impor tante é a saúde, o direito a
saúde, o d ireito à vida.
O presente artigo visa refletir sobr e como as mudanças cl i-
máticas e suas conse quê ncias ferem o direito a saúde e a sadia
qualidade de vida e consequentem ente o direito à vida.
Bobbio (1992, p. 6), ao se re ferir sobre o problema dos di-
reitos humanos de tercei ra geração, escreveu: “O mais impor -
tante deles é o reiv in dicado p elos movime ntos ecológicos: o
direito por viver em um ambie n te não pol u ído”.
Paulo de Bessa Antunes (2000, pp. 19- 20), ao tr atar do
tema direito ambi ental como direito humano, des tacou: “O re-
conhecime nto definitivo do Direito Ambi ental como direito
humano já começa a ser feito pelos trib unais administrat ivos e
judicia is de vários países do mundo”.
No caso do Brasi l a litig ância climática a in da é um tema
escasso no ordenamento jurídi co bras ileiro, ao compararmos
com países como Estado s Unidos da América, é algo basta nte
recente e aind a raro na nossa r ealidade.
Sendo este um dos instrumento s mais impor tantes na
busca por justiça climáti ca e com isso uma sad ia qualidade de
vida.

117
OS ACORDOS INTERNACIONAIS SOBRE
MUDANÇAS CLIMÁTICAS E O BR ASIL
Em 2015, diferentes naçõ es, entre as quais o Brasil, apro-
varam o maior tratado in ternacional acerca da s mudanças c li-
máticas (o Acordo de P aris), desde a a ssinatura do Protocolo
de Quioto, em 1992.
Na 21ª Conferência da s Partes Signatárias da Co nvenção -
Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima ( n a si-
gla em inglês, UNFCCC), 189 p aíses a cordaram definir metas
individuais de red ução de CO 2, a fim de evitar que a tempera-
tura da Terra se eleve mais de 2°C, em relação aos níveis pré -
industriais, até 2 050.
A comunidade c ientífica prevê elevação d a temperatura
do planeta entre 2°C e 5 °C, caso as na ções prossig am na at ual
trajetória de emissões de GEE. O aume nto previsto pode gerar
danos irreversíve is à b i odiversidade e comprometer, ainda, a
agricultura, a indú stria e a in fraestrutura, como consequê ncia
de desastres nat u rais, pr ejudic a n do, em últ ima análise, o de-
senvolvime nto econômico tanto de países de senvolvidos
quanto de p aíses em des envolvime nto.
Do Acordo de Paris res ultaram diversos docum entos na-
cionais deno minados NDCs, nos qua is os países defi niram
suas metas de red u ção de emissões até 2030. Signatário do
acordo, o Bras il apresent ou sua proposta of icial d e redução d e
emissões (Intended Nationa l Determined Contribuitio n –
INDC) em 27 de setembro de 2016.

118
De acordo com a NDC, “O Brasil pretende comprometer-
se a reduzir as emissõe s de gases de efeito e stufa em 37%
abaixo dos n íveis de 2005, em 2025”.
Subsequentem ente, o pa ís pr etende alcançar red u ção de
43% (comparada a 2005 ), no ano de 2030 .
A POLÍTICA NACIONAL S OBRE MUDANÇA
DO CLIMA (PNM C)
Através da lei 12.187 de 2 019, foi inst ituída, no âm bito na-
cional a Política Na cional sobre M u dança do Cl ima (PNMC).
Dessa forma, se tor nou ofici al e con solidado o c ompro-
misso volu ntário do Br asil j unto à Co nvenç ão -Quadr o das Na-
ções Un idas sobre M u dança do Clima de redução de emi ssões
de gases de efe ito estufa entre 36,1% e 38,9% das e missões pro-
jetadas até 2020.
Por meio des ta Polít ica, o Brasil i nternalizou os c ompro-
missos com os q uais hav ia se comprometido perante a comu -
nidade i n ternacio nal por meio do docume nto Aç ões de Miti-
gação Nacio n almente A propriadas (N AMA, na sigla em in-
glês) subme tido à UNFC CC.
As projeções de redução das emi ssões feitas pelo Brasil fo-
ram no mínimo po uco ambicios as. Levando-s e em conta que a
PNMC fo i implement ada em 2009, desde que a p olítica foi co-
locada em práti ca, a met a foi c u mprida com m u ita fa cilidade,
aliás, com ta nta facilida de, que a política foi cumprida no
mesmo ano em que foi determinada , ou se ja, ela e ntrou em vi-
gor em 2010 e já estav a cumprida.

119
O fator de maior relevâ n cia nos est u dos sobre emis sões de
gases de efei to estufa e suas consequê ncias no Br asil é o de s-
matamento.
Os incêndios florestais d e 2019 na Amazô nia for am mo-
tivo de preocupação em todo mundo, não só pela perda de bi-
odiversidade como pela c apacidade que uma mud ança no fa to
biológico amazô nico ca usaria no Planeta .
O alerta no a u mento do desmatamento reacende o debate
sobre as co nsequênc ias da perda da floresta p ara o clima d o
planeta. Est udos indicam q ue a única m ane ira de frear tais
conseq uências é zerar o desmatame nto e regenerar a floresta,
de outra for ma, o futuro, já em parte irreversív el se tor nará
ainda mais catastróf ico (CCST, 2020).
A floresta, c h amada de oceano verde, se preservada tem
capacidade i n ata d e resistir aos imp actos das mud anças cl imá-
ticas exter nas. Os impact os na saúde do povo da floresta e de
quem vive na região são alarmantes.
As q ueimadas e o desf lorestamento já são uma das princ i-
pais causas de adoecime nto na região. A época das que imadas
está associada ao nascimento de cri anças com baixo peso e ao
aumento da s internações hospitalares e das doe nças respirató-
rias, principalmente em crianças e idosos.
Um dos vário s objetivos da PNMC ( 2009) é a redução das
emissões antrópicas de g ases de efeito estufa em suas di feren-
tes fontes, o cresce nte aumento das que imadas na maior flo-
resta tropical do m undo vai de enco ntro a esse objetivo.

126
Os desastres provocados no Brasil i ntensificad os pelos
efeitos das muda nças climáticas provocam diver sos efeitos a
saúde da pop u lação, de ntre eles:
Os desastres amb ien tais provocam um congest ionamento
das unidades locais de saúde.
Comprometem o comportamento soc ial e psicológico da s
comunidades atingidas.
Acarretam es cassez de alimentos, provocando d esnutri-
ção.
O deslocamento espontâneo da pop ulação atingido pelo
desastre pode trazer riscos epidemiológ ico
Interrupção da distrib uição de água, esgotame nto sani tá-
rio que favor ece a prolifer ação de vetores.
No Brasil o setor da saúde públ ica, responsável pe la maior
parte dos atendimentos da pop u lação possui im portância ex-
trema na dimi nuição do sofrimento, causado a população ma i s
vulneráve l, conse quente da crise c limática.
PLANO SETORIAL DE SAÚDE PARA MITI-
GAÇÃO E ADAPTAÇÃO À MUDANÇA DO
CLIMA (PSMC SAÚDE)
A organ ização Pa n -americana de saúde, pub licou e m
2009, a série saúde amb iental, Muda nça Climát ica e saúde: um
perfil do Brasil, ante s da entrada em vigor do PNMC. O estudo

127
traça um perfil dos problemas de saúde q ue a população bra-
sileira irá en frentar com a muda nça do clima.
O Brasil, como signatário da Conven ção- Quadro das Na-
ções Unidas sobre Mudança C limática ( U NFCC) desenvo lveu
o plano para estabelecer medidas em duas linha s de ação, mi-
tigação e ad aptação, com en foqu e n as ações voltadas ao forta-
lecimento d a capacidad e de resposta do s servi ços de saúde
frente aos impacto s da mudança do c lima.
Em 2013, fo i elaborado o Plano Se torial d a Saúde para Mi -
tigação e Adaptação à Mudança do Clima (PSMC – saúde).
Tendo o PN MC e os p lanos internacionais sobre muda nças cli-
máticas, como eleme n tos de or ientação na s u a elaboração.
Algum dos seus objet ivos é estabelecer diretrizes, metas e
estratégias para co ntribuir com as medidas de mitigação di -
ante dos impac tos das muda nças climáticas na saúde, con-
forme disposto no PNMC. Além de d ireciona r medidas de
adaptação dos proce ssos e serviços do Sistema Único de Saúd e
(SUS) fren te aos impacto s da mud anç a do clima.
O foco central está voltad o para as ações de fortalecimento
da capacidade de resposta dos s erviços de saúde fr ente aos im-
pactos da muda nça do clima. O Plano tem como base quatro
eixos de intervenção: vigilân c ia em saúde, ate nção à saúde,
promoção e educação, e pesquisa.
Vigilância em saúde: açõ es de promoção da sa úde da po-
pulação, proteção, preve nção e controle.

128
Atenção à sa úde: tudo q ue envolve o cuidado com a saúde
do ser humano, reabil itação e tratame nto de doenças.
Promoção e educação: interv ir sobre os problemas deter-
minantes e condicio nant es que sobre o processo s aúde-adoeci-
mento, pote ncializando diversas forma s de inter vir em saúde.
Pesquisa: est udos e pesquisas so bre os problemas ambi-
entais da atualidade na realidade brasile ira. Levando-se em
consideração a s diferenças regio nais do país, buscando o de-
senvolvime nto científi co e tecno lógico de forma s ustentáve l.
Os quatro eixos se convergem para um me lh or estudo e
resultado. V igilânc ia e at enção à saúde são convergentes com
a estratégia de adap taçã o. Prom oção e educação em saúd e se
convergem com as e stratégias de conscie n tização, educação e
parcerias. O eixo de pesquisa em saúde com a e stratégia de
evidência.
Os estudos aprese ntados até o mo mento para a sa úde di-
ante da m udança do c lima no Brasil nos leva a uma necessi-
dade urgente de fortaleci mento do SUS frente aos impactos da
crise climáti ca.
As políticas p ú blicas a té o momento apresent adas sobre
mudança cl imática estão ainda longe de lograrem êxito. Diant e
dos desafios impostos pe la crise do COVID- 19 no mundo, fica
o alerta sobre o despreparo na gestão pública p a ra a imple-
mentação dessas política s de forma rápida e articulada. Expõe
a necessidade de investi m ento para pesquisa e e x ecução da s
diretrizes contida s no PNA, PN MC, PSMC- saúde.

129
COVID-19 E MUD ANÇA CLIMÁTICA
O mundo vive hoje aos pés de um vírus, o dista nci amento
e isolamento so cial é regra na te ntativa de deter a pandemi a
causada pelo COVID- 19, ou SARS-CoV-2.
Até onde se sabe a transmissão do v írus veio de uma zoo -
nose, ou se ja, foi passada de uma espéci e para outra, no caso
para nós h u manos. N ão há c lareza de q ual anima l foi o vetor ,
mas se sabe sem d ú vida que foi a aç ão do homem no meio am-
biente, ultrapassando os l imites em áreas selvag ens, se alime n-
tando de a nimais selvage ns que causou a transmis são e a pan-
demia (OLIVEIR A e CASTAN HEIRO, 202 0).
Os vírus depe ndem de u ma célula viva para se replicar e
sobreviver, estando assim em m utação e evoluç ão contínua,
por isso a dificuldade e m se encontrar um remédio q ue cure
ou uma vac ina.
Os ecossistemas alterados pela ação humana potenci ali-
zam a ocorrência de zoo n oses, tendo como res ultado paralelo
à crise climát ica.
Devido à paralisação de diversos ser viços, como o trans-
porte aéreo, que o isolamento pa ra conter a epi d emia causou,
o mundo vem experimentando uma redução considerável nas
emissões de gases pol u ente e de efe it o es t uf a na atmosfera.
Em um primeiro momento pode mos ficar entus iasmados,
vimos reportagens fa lando que as águas de V eneza estão lim-
pas e os a nimais voltaram a nadar nel as, imagen s de satélite

130
mostrando a atmos f era mais l impa, como não se via há anos,
mas esse ent usiasmo é p erigoso.
A interrup ção generali zada da eco nomia não é a solução
eficaz para o combate a c rise climática. Seria no m ín imo crue l
achar positivo a pa ndemia que ve m matando milhõe s e ti-
rando o sustento de mi lhares, mas podemos rever a forma
como existimos nesse mundo e como a forma que geramos ri-
queza impacta, efetiva mente, na no ssa sobrevivência nesse
planeta, a partir daí, pod emos sim provocar uma muda nça po-
sitiva e efi caz.
Essa muda nça deve ser f eita de for ma rápida é claro, é ur-
gente, é para o ntem. Mas, nada , absolutamente nada nos ga-
rante q ue após essa pa ndemia, as potências globai s poluidoras
e as pessoas irão trabalhar para o combate a mu dança climá-
tica de for ma imediata e in tegral.
Uma gra nde lição como humanidade devemo s aprender,
somos todos hab itantes do mesmo planet a, o q ue acontece na
China, em um mu ndo globalizado, nos afeta no Brasil. Os c i-
entistas fa lam há anos d essa interdependê ncia e m relação aos
gases de efeito es tufa e crise amb iental, agora todos experi -
mentamos o resultado na prática e de uma só vez, estamos to -
dos em quarentena e apreensivo s.
O aprendizado individual mais impor tante que nós h u -
manos podemos t irar desse isolame n to é percebe r a n ossa de-
pendên cia de t udo que há no mundo. O mund o vive sem a
nossa inter f erência bruta l, o planeta nos mos tra a casa dia que
existe, até melhor, sem nós. Enq u anto nós não podemos existir
sem um mundo que nos acolha, nos nu tra nas nos sas

131
necessidades de sobrevi v ência. O ar está mais li mpo, os ani-
mais estão mais l ivres, por q ue nós est amos trancados.
Talvez o Covid – 19 seja t amb ém uma lição de h umildade
para o Homem, sempre falamos de meio am biente separado
de nós, como se nós estivéssemos a cima dele. Hoje se existe
uma separação é o meio ambiente que está acim a de nós. A
nossa dependên cia dessa natureza é uma q uestão de sobrevi-
vência de uma espécie, a nossa.
A interpretação mais interessante que faço do meio ambi-
ente passa lo nge dessa visão a ntropocêntrica qu e ainda do-
mina o meio acadêm ico, uma ótica onde nós também somos o
meio ambiente, estamos in seridos e não d e fora, acima, como
“Deuses”. Somos a única espéci e capaz de provocar mudan ças
drásticas e irreversíveis nesse plane ta e somos a única capa z
de freia-la.
REFERÊNCIAS
ANTUNES , Paulo de Bes sa. Direito Amb ien tal. 4 ed.,rev.,
ampl. E at ual. Rio de Ja neiro: Lumen J uris, 2.000. p. 19-20.
BOBBIO, Nober to. A era dos direitos. R io de Ja neiro: Cam-
pus, 1992. P. 6.
CARVAL HO. Edson Ferreira. Meio am biente e direitos hu-
manos. 1ª ed. C u ritiba: Juruá. 2008, págs 32-37.
CCST - Centro de ciê ncia do sistema terrestre. O F u turo Cli-
mático da Amazô nia – Relatório de Avaliação C ientífica. Dis-
ponível em: h ttp:www. ccst.inpe.br/o -futuro-clim atico-da-
amazonia-rela torio-de -avaliac ao-cientifica-an tonio-donato -
nobre Acesso em: 09 de Abril de 2020.

132
DIAS, Julia. Est udo alerta para impactos d as mudanças cli-
máticas na s aúde. Disponíve l em: https://por tal.fiocruz.br /no-
ticia/est udo-alerta-para -impactos-das -mudancas- climaticas -
na-saude Acesso em: 09 de Maio de 2020.
Força Nacional do S U S. Disponí vel em: www.pla-
nalto.gov.br/ ccivil_03/_ Ato2011-2014/ 2011/De-
creto/D7616.htm Acesso em: 06 de Ma io de 2020.
OLIVEIRA, A ndreia; CA STANHEIRO, Iva n. Coronavír us e
mudanças climáticas: co nexões e respon sabilidades. Disponí-
vel em: https: //www.conjur.com.br /2020-abr-06 /mp-debate -
coronavir us-mudanc as-climati cas-conexoes -responsab ilida-
des Acesso em: 10 d e Maio de 2020.
OMS. Benefíc ios para saúde s u peram custos do combate à
mudança c limática. D isponíve l em: https://nacoes uni-
das.org/oms- beneficios -para- saude-s uperam-custos-do-com -
bate-a-m udanca-clima tica/ Acesso em : 09 de Maio de 2020.
ONU NEWS . OMS alerta sobre impacto da muda nça climá -
tica sobre a sa úde humana. Disponí vel em:
https:// news.un.org /pt/story/2019 /12/16965 31 Acesso em: 08
de Maio de 2020.
Plano Nacio n al Sobre M u da nça do Clima. D i sponível em:
http://www.pla nalto.gov.br/cc ivil_03/_ato2007-
2010/2009 /lei/l12187. htm Acesso em: 9 de Abril de 2020.
Plano setoria l em saúde para mitigação e adaptaç ão a mu-
dança do clim a. Disponível em: portalar qui-
vos.saude.gov.br /images/pdf/2017 /junho/08 /plano_seto-
rial_saude_mi tigacao_ad aptacao_clima.pdf A cesso em: 10 de
Maio de 2020
TRENNEPOHL, T erence. FARIAS, Ta lden. (Coor d.). Direito
Ambienta l Brasileiro. 1ª ed. São Pa ulo: 2019

133
DESCONHECIMENTO DAS NOR-
MAS INSTITUIDORAS DE ÁREAS
DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE
COMO FATOR DE INEFETIVI-
DADE
Bruno Barbosa Heim
Hélvia Almeida de Lima
INTRODUÇÃO
O presente est u do parte da compreen são de q ue as áreas
de preservação permane nte, com função protetor a das águas,
encontram-se efetivame n te desproteg idas, send o lu gar co-
mum a supressão de vegetação e ocupa ções irregulares oriun-
das do dese nvolvime nto urbano, at ividades agrárias e usos re-
creativos. Entre os difere ntes fatores que se soma m para a des-
proteção destas áreas, temos como hipótese o desconheci-
mento, por agentes p ú bl icos da área ambiental, acerca da le-
gislação que est abelece estes espaços territoriais es pecialmente
protegidos.
Neste sent ido, a pesqui sa buscou responder ao q uestiona -
mento: os agentes púb licos da área ambient al conhecem as
normas que estabe lecem áreas de preservação permane nte?
Como método, partimos da abordagem dogmática para
compreender os textos legais, se m se descurar de uma aborda-
gem jurídico socio lógica, na medida em que com preende -se o

134
conhecime nto dos agent es públicos sobre a maté ria como um
fator indispensá vel para a efetividade da norma. Foi realizad o
recorte territorial no Município de Paulo Afonso-BA para pes-
quisa da legisla ção concorrente e busca de dados p rimários so-
bre conhecimen to dos agentes púb licos. A lém da revisão b ibli-
ográfica e anális e documental co mo técnicas de pesquisa, foi
aplicado q uestionár io com servidores de Secretaria M unicipa l
de Meio Ambi ente e con selheiro s de meio ambiente do Muni -
cípio de Paulo A fonso-BA. Com as respostas do que stionário
foi possível promover uma avalia ção qualitativa do conhec i-
mento destes agen tes.
FUNÇÃO HÍDRIC A DAS MATAS CI LIARES
As Áreas de Preservaçã o Pe rmanente, como será abor-
dado mais adiante, poss uem um papel de fundam ental impor-
tância na proteção do meio amb iente, em especial, na proteção
das matas c iliares, responsáve is pela conservação do solo nas
margens dos corpos d’água, evita ndo o surgime nto de erosão,
de assoreamento e perd a da biodiversidade. Esp ecificamente
no Rio São Francisco, há vin te anos, a Empresa Brasileira de
Pesquisa A gropec uária (EMBRAPA) j á pesquisav a e dava pu -
blicidade à problemática das intervenções irregula res na m ar-
gem do rio. A vegetação era suprimida para dar lugar às ativi-
dades ligadas à agropec uária, a empreendime ntos imobili á-
rios e à extração de mad eira usada como le nha e carvão (NAS -
CIMENTO, 2001).
Segundo o Ministério do Meio Ambie n te (2017), na “A ná-
lise Integrada e Crítica sobre a Situação Atual da BHSF”, a
maior parte da Bacia do São Francisco tem balanç o hídrico su-
perficial r u im, ou seja, “nesses lugares há uma d emanda por

135
água de, pelo menos, 20 % da vazão mínima nat ural”. No Sub-
médio São Francisco, localização do M unicípio de Paulo
Afonso-B A, todas as sub-bacia is estão na mesma situação. Nas
sub-bacias há balanço hídr ico crítico ou m uito cr ítico para as
demandas hídr icas de abastecime nto urba no e rur al, irrigação,
dessedentação a n imal e atividades indus triais.
Este cenário crítico tem or igem, entre outros fator es, no
comprometimento das matas cil iares do Rio São Francisco e
seus afluente s. A paisagem do São Francisco é desoladora, com
substit uição da vegeta ção de caatinga para cri ação animal,
produção agrícola e chá caras de lazer, sendo q ue em muitos
locais n ão é possíve l manter at ividades prod utivas dia nte da
salinização e esgotam ento do solo 12 .
A partir do enfoque nas matas ciliares, passa-se a anal isar
a multiplicidade d as normas de def inição das áre as de preser-
vação permanente .
DINÂMICA DAS A PPS
Primeiro ponto impor tante para compreender as áreas de

12 Essa situação não é recente. E studo da Embrap a de 2009 sobre
degradação em três município s do sertão pernambucano es tabelece
clas sificaç ões, se ndo a de “áre as antro piz adas” “a de m aior i mportâ ncia
para as que stões rel acionad as à degrad ação do Rio São Francisco ”.
Segundo mapas elaborados pela enti d ade, em dois destes municípios
quase 1 00% das m a rge ns do S ão Franc isco f oram con sider adas
antrop izad as. CUNH A, Tony J arbas Ferr eira, et al. Uso Atual e
Quantificação de Áreas com Vegetação De gradada na Margem do R i o
São Francisco em Municípios do E sta do de P ernambuco . Pe t ro lin a:
EMBRAPA, 2009. Disponível em:
<https:/ /ww w.infotec a.cnp tia.e mbrapa.b r/info teca/hand le/doc/ 69720 0>.

142
questão fo i recentemente resolv ida pelo Supremo Tribunal Fe -
deral, na decis ão da Reclamação n. 38.764, que ca ssou decisã o
do Tribunal Regiona l Federal da 3ª Região, de fendendo a apli-
cação da decisão do Su premo em ações de con trole concen-
trado de const itucionalidade refere ntes ao “ novo Código Flo-
restal”, e faz aplicar o dip loma para reservatórios ar tificiais an-
teriores à legislação.
Além disso, o novo Código Fl orestal e stabeleceu APP de
50m no entorno de nasc entes e olhos d´água per enes (art. 4º,
IV). Este ponto ta mbém foi a nalisado pelo Supre mo, na ADC
42 do DF, que determinou i nterp retação conforme a Consti tui-
ção e estendeu a aplica ção do dispositivo para nasce ntes e
olhos d ´água intermite ntes.
Como pode ser observado, entre as legislações florestais
revogada e vige nte há um acréscimo sig nificativ o de situações
de APP em tor n o de cursos d´água, la gos e lagoas, reservató-
rios e nasce ntes e ol hos d´água. A variedade de s ituações pos-
sivelmente bene ficia diferentes grupos de int eresses, mas
torna mais d ifícil a comp reensão do insti tuto das áreas de pre-
servação permanente .
ÁREAS DE PRES E RVAÇÃO PERMANENTE
NA LEGISLAÇÃO DO ESTADO DA BA HIA E
NO MUNICÍPIO DE PAULO AFONSO
Não obstante a multip licidade de situações i nstituidora s
de APPs para proteção d e águas já presente da legislação na-
cional, o co nhecimento perfeit o sobre área s de preservação
permanente, em qualquer municíp io, demanda estudo das

143
legislações estad ual e municipal, já que a matéri a é de compe-
tência co ncorrente.
O Estado da Bahia trat ou do tema na le i estadual n.
10.431/06. Além das área s previstas na legislação nacio nal, são
áreas de preservação permanente com f unção de proteção das
águas doces: “os lagos, l agoas e nascentes existentes em cen-
tros urbanos , mencionad os no Plano Diretor do respectivo mu-
nicípio”, “ as áreas de proteção das nascentes e margens dos
rios compreendendo o e spaço necessário à s u a preservação” e
as “matas ciliares”, co nforme artigo 89, V, VI e VII, respectiva-
mente.
A legi slação estad ual é pouco técnica em matéria de áreas
de preservação perman ente e demanda um esfor ço hermenêu-
tico para compreensão de sua finalid ade socia l. Pri meira-
mente, as áreas de preservação permanente com função prote-
tora das ág uas recaem so bre o entorno de cursos d ´ água, lago s
e lagoas, reservatór ios, n ascentes e olhos d´água , pois objeti -
vam a proteção das matas ciliares, indispensávei s para manu-
tenção da qua n tidade e q ualidade hídr ica. As área s de preser-
vação permane n te não recaem sobre os cor pos d´água em si ,
de tal maneira q ue não deve ser realizada interpr etação literal
do artigo 89, V . A me lhor inte rpretação do d ispositivo, siste-
micamente com a legislação nacio nal, nos parece a da leit ura
conjunta dos incisos V e V II, que correspo ndem às áreas reves-
tidas de mata s ciliares no entorno dos “lagos, lagoas e nascentes
existentes em centros urb anos”. A atecnia não par a por aí. Este
dispositivo co ndiciona o regime de área de pres ervação per-
manente à me nção destes corpos d´ág ua no Plano Diretor do
Município. O u seja, o cri tério de atração da norma não é a re-
levância do corpo d´água, sua exte nsão ou se o curso é natural

144
ou artifi cial, mas uma referência na legi sl ação m unicipal. N o
caso do Municíp io de Paulo Afonso, o Plano Dire tor, lei com-
plementar n. 04/19, men ciona o “si stema de lago s urbanos” cri-
ado artificialme nte pela Companhia Hidroelétr ica do São
Francisco (C HESF ). Aqui , enco ntramos mais um problema na
correta compreensão das nor mas que instituem A PP: a utiliza-
ção de expressões com sentidos disti ntos na legisl ação concor-
rente. O “sistema de lagos” mencio nado no Plano Diretor, ex-
pressão também util izada no Código de Me io Ambiente do
Município, ref ere-se a um conj unto de “reservatór ios artifici-
ais”. No condomí n io legi slativo decorrente da legislação co n-
corrente, os Est ados -membros e M u nicípio s devem primar
pela manutenção do sentido em pregado pela norma ger al às
expressões.
O inciso VI estabelece APP na margem de nascente s e rios,
mas estes espaços já são protegidos pela legislação nacio nal.
Poderia a legislaç ão estadual ter esta belecido metragem supe-
rior para AP P nest es loc ais, mas d ian te do silêncio da norma,
entendemos q ue nestas á reas é aplicada a exte nsão prevista no

145
artigo 4º, I e IV da Lei n. 12.651/12. De igual sorte, ao estabele-
cer que as matas ci liares possuem APP, sem de finir sua ex ten-
são, deve ser aplicada a extens ão do novo Código Florestal,
conforme localizaç ão da mata ciliar.
No caso do Munic ípio, as áreas de preservação perma-
nente for am normati zadas pelo Código de Meio Ambie n te, lei
municipa l n. 906/00. Sã o APPs com função de proteção de
águas “a vegetação c ilia r às margens dos rios, ri achos e nas-
centes”. N a legislação local também e ncontramo s pro blemas
técnicos 15 . Isto porque, a expressão “riac ho” não foi conceit u-
ada pela legislação e não é uma termi nologia cient ífica, mas no
sentido com um da região, riac hos são os le itos secos do rio que
se enchem d´ água no pe ríodo de chuvas e logo voltam a fi car
secos, os cursos d´água e fêmeros. Entretanto, segundo o dici-
onário Michae lis (2020 ), riacho é um “pequeno rio; regato, ri-
beiro”. Já no Glossário d os Termos Genéricos dos Nomes Ge-
ográficos do IBGE (2010), os c u rsos d´ág ua possue m diferente s
denominações, c onfor me a regi ão brasileira, e riacho seria um
“termo regional de ocorrênci a na Região Nordeste do Brasil e
que se traduz n um curso de água ou corre n te de água, que flui
ou desemboca no oceano , num lago o u no utro cur so de água” .
Este mesmo g lossário af irma que o termo “vaza nte” significa
o riacho temporário que liga baías no pa ntanal, sendo os ria-
chos perenes de nomina dos de “cori xos”. Não há, porta n to,

15 Segundo a lei n. 95 /98, que dis põe sob re técnica le gislativa, a lei deve se r
aplicava de forma mais específica quan to seja possível dian te do
conheciment o técnico e científico (ar t. 7º, III), devendo, as expressões
contidas na lei , privilegiar o sentido técnico da área de conhecimento que
se estiver leg islando ( art. 11, I, a) . Além di sso, é determina da que se
utilizem expressões com mes mo significado em todo t erritório n a c ional,
evitando expressões locais ou region ais (art. 11, II, d).

146
como enquadrar o conceito de riacho dentro da noção de cur-
sos d´água pere nes, intermitentes ou efêmeros, tal como pre-
conizado pela Lei n. 12.651/12 . A expressão não possui rigor
conceitual e priv ilegia cursos d´ág ua menores, que da obser-
vação empírica não s ão denominados rios. Neste sentido, di-
ante da a usência de pre cisão conce itual da leg islação lo cal,
uma interpretação sistêm ica da legislação co ncorrente nos leva
a privilegiar a norma ger al elaborada pela União, afastando as
APPs de “riachos” e f êmer os.
Especialme nte no município de Paulo A f o nso, est a multi -
plicidade de nor mas tor na ainda m ais complexa a identi fica-
ção de APPs por parte dos agentes amb ientais, em virtude da s
características peculiares, resultantes das interven ções promo-
vidas pela C H ESF, na construção do Comp lexo Hidre létrico
instalado nas mar gens d o Rio São Fran cisco, co mo será vist o
adiante.
COMPLEXO HIDRELÉTRICO DE PAULO
AFONSO E AS APPS
O munic ípio de Pa ulo A fonso está localizado no noroeste
do estado na Bahia, a cerca de 500 km da capital baiana , possui
uma pop ulação estimada em 117.782 habita ntes (I BGE, 2019) e
tem seu surgime n to como núcleo urba no intimamente lig ado
à criação da CHESF, em 1945, a partir da constr ução de um
complexo hidre létrico. A lém do acampam ento con struído pela
empresa para os seus funcio nários, um pequen o núcleo ur-
bano ao lado do a campamento também teve início. Mais tarde,
toda esta área foi to talmente impactada com a co nstrução do
dique de conten ção do reservatório da Us ina PA I V, tornand o

147
a cidade uma área i lhada, com somente um acess o de entrada
e saída.
Figura 01 - Di que de Contenção para Res ervatório da
Usina PA IV. Autoria descon hecida.

Fonte: http://rotadoserta o.com/ noticia/132226-orc a-
mento-da-prefe itu ra-de-p aulo-afo nso-ba-para-2019-e-de - rs-
340-milhoe s
Ao longo do período de implantação do comple xo hidre-
létrico, o m u nicíp io perdeu boa parte de suas terr as, especial-
mente as mai s férteis, na margem do le ito nat u ral do rio, de -
vido ao represamento, o correndo uma al teração significativa
na vida das pessoas que nela tradicion alment e viviam da
pesca, da agric ultura e d o extrativismo, leva n do muita s famí-
lias a serem expulsas de suas terras e outras tend o qu e mud ar
seu modo de vida (FERREIRA, 2019).
Com a criação da CHESF, o potenci al hidrelétri co da Ca-
choeira de Paulo Afonso passou a ser aprove itado, a partir da
constr ução da Usi na Pilo to, que tinha como objeti vo a geração
de energia nece ssária para o iníc io da constr ução do complexo
hidrelétrico na cid ade. O repr esament o desta primeira usina
ocorreu a partir da con strução de uma barragem d e gravidade
em alvenaria de concreto ciclópi co, com 150m de comprimento
e 4m de altura, sendo dotada de uma unidade geradora, de
2.000kW, poss uindo, inicialme nte, reservatório de 0,750 km 2 .

148
Cerca de 10 anos depois, teve início a cons trução do com-
plexo hidrel étrico. Foram cons truídas, se quencialme nte, as
Usinas PA I, I I e III, impl antadas em um ún ico represamento,
contíguas à Usina Piloto. O reservatório desta últ ima foi am-
pliado para 4,8 km 2 , send o um único reservatório para as qua-
tro usinas.
Amplia ndo ainda ma is o complexo hidrelétr ico, foi cons-
truída a U sina Apolôn io Sales , à montante do complexo,
dando origem ao reserva tório de Moxotó, com áre a de 98 km 2 ,
na divisa com o Es tado de Alagoas. As águas turbinada s nas
máquinas desta usi na, acionam também as Usi n as PA I, II e III
e, em um segundo de snível, em cascata e atrav és de uma canal
de derivação escavado a partir da sua margem direita, este re-
servatório tam bém for nece a água para o aci oname nto da
Usina P A IV, que é a mai or e a mai s recente do comp lexo, pos-
suindo represamento constituído de barrage ns e diques de se-
ção mista terra-e nrocamento, n um comprimento tota l de
7.430m e altura máxima de 35m, formando um reservatório de
12,9 km 2 (C HESF, 2012).
O acampamento no qua l se localizav am as residências do s
funcio nários da empresa foi projetado com um complexo de
pequenos lagos (reservatór ios artificiais) que ti nham como ob-
jetivo embelez ar e melhorar o microclima da área urba na.
No mapa abaixo, buscamos apre sentar o leito n atural do
Rio São Francisco, três re servatórios oriundos de barramentos
para geração de energia elétrica e um leito cons truído para
abastecimento de um destes reservatór ios.

149
Figura 02 - Mapa com legenda. Fonte: Elaboração própria.
Fonte: Elaboração própri a.
Os reservatórios de Moxotó e da PA I, II e I II são oriu ndo s
das barrage ns de It aparica e das Us inas PA I, II e III, ambos
anteriores à medida provisória n. 2. 166-67, de 24 de agosto de
2001. As A PPs são defi nidas pela diferença entre o máximo
operativo normal e a cota máxima maximor um, sendo de 0,5m
e 2m, respectivamente.
À jusante das Usinas PA I, II e III segue o l eito natural do
São Francisco. Suas margens s ão protegidas co mo APPs, se-
guindo e xtensões def inidas no artigo 4º, I da Lei n. 12.651/12.
Já o Cana l da PA IV é leito ar tificia l do São Fran cisco e não
possui área d e preservação p ermanente. O reservatório da PA
IV, por ser or iundo de curso d´ág ua não natural, também não
possui área de preservaç ão permanente.

150
Divergência interessa nte foi apresentada por órgão ambi-
ental estad u al. P ara este órgão, a ilha não possuiria APP, pois
sobre as ilhas fluviais não recai este regime j u rídico especial de
proteção, somente nas m argens dos rios. Ocorre que, a ilha foi
constr uída artificialm ente com a abertura do Canal da P A IV e
reservatório da PA IV, m argens que não possuem APP. Não é
justificáve l que a margem esq uerda do reservatório da PA I, II
e III e do le ito do rio à jusa nte destas Usi nas deixasse de ser
protegida como A PP por uma obra que acabou isolando parte
do território municipal p or águas do rio. Tal racio cínio signifi-
caria que uma obra de grande impac to ambiental no rio pode-
ria retirar áreas protegidas de outra parte do rio. Não é razoá-
vel.
Dentro da ilha, como já relatado, fo i criado pela C HESF o
"sistema de lagos", um conjunto de reserva tórios com função
de impactar o micro cli ma local. O Co nselho Mu nicipal de
Meio Ambiente fez i nstalar placas ao redor destes reservató-
rios informando que seriam AP P. Ocorre que, por serem reser-
vatórios e oriundos de c u rsos d´água não naturais, suas mar -
gens não são protegida s como A PP.
Já os "riac hos", como conhe cidos na reg ião, são cursos
d´água efêmeros e, portanto, não possuem mar gens protegi-
das.
PESQUIS A COM AGENTES DO CMMA E
SERVIDORES DA SEMA
A pesquisa rea lizada com agentes públicos i n teg rantes do
Conselho Mu nicipal de Meio Ambie nte de Paulo Afonso e ser-
vidores da Se cretaria de Meio Ambiente foi realizada através

151
de question ário, com cinco perg untas de mú ltipla escolha, hos-
pedado na plat aforma Google Docs e o co nvite para participa -
ção foi encam inhado por mensagem através de a plicativos de
conversa. A participaçã o foi anô nima, não sendo possíve l
identifi car quem respon deu às pergu ntas. Não h avia orienta -
ção no ques tionário de que o part i cipante dever ia responder
sem consultar a legislaçã o ou material de estudo. Ao tota l, fo-
ram respondidos doze questionários.
A primeira perg unta abor dou as áreas de preserva ção per-
manente ao longo de c u rsos d´águas. Perguntou-s e sobre o iní-
cio da fa ix a protegida e 75% dos part icipantes responderam
corretamente, “desde a borda da calha do leito regular do
curso d´ág ua”; 8,3% responderam desde o ní vel mais alto do
curso d´água e 16, 7% “desde o centro do lei to do cu rso
d´água”, ning uém opto u pela resposta “ não sei responder”.
A segund a pergunta envolveu reserv atórios artificiais de
água destinados à ger ação de energia o u abastecimen to pú-
blico q ue foram registra dos ou tiveram se us cont ratos de con-
cessão ou a utorização assinados anteriormente a 24 de agosto
de 2001. “Têm APP de 30 m, caso estejam s ituados na zona ur-
bana” foi resposta de 41 ,7% do s participantes; 33,3% afirma -
ram não saber responder; 16,7% responderam q ue a APP será
definida no Pla n o Diretor e 8,3% responderam que não pos-
suem área de preservação permanente. Nenh um participante
assinalou a resposta correta, de q ue a APP seria a distância en-
tre o nível máximo op erativo normal e a cota m áxima maxi-
morum.
A próxima pergunta e nvolvia co nhecime n to não apenas
da norma jurídica, m as também da sit u ação loc al e do exerc ício

254
por representant e com poderes para tanto, os quais devem ser
outorgados pelo ch efe d o Poder Ex ecutivo M unicipal.
Em outras palavras, sem a notifi cação for mal do c ontribu-
inte, incl usive com com provação de que este tomou conhe ci-
mento do instrum ento, n ão have ria que se falar e m comunica-
ção entre os sujei tos e, co nseq uenteme nte, co nstrução de rela-
ção jurídica, mesmo por q ue, como obser v a Gr egório Robles
(2010, p. 129), o direito é decorre de relação comu nicacio nal.
Ademais, cons iderando a eficác ia da not ificação em âm-
bito pragmático, d eve ser outorgado ao propri etário lapso
temporal para que e le apresente comprovações de dar efetivi-
dade à norma ou, alter nativame nte, que apresente contestação
ao ato administrat ivo que lhe for a e ncaminhado. Tal prazo, i n -
clusive, de ve ser de um ano para protocolo do p rojeto e dois
anos para que seja dado início as obr as, co n forme prescreve o
artigo 5º, §4º do Est atuto das cidades .
Os instrume ntos de prova, outrossim, devem se r expres-
sos dentro das diretrizes do plano diretor, pois somente se va -
lem como instrume nto probatório dos eventos os instrume n-
tos que o direito admitir, mesmo porq ue, do co ntrário corre -se
o risco de q u e sejam criados instrume ntos sem i n tencio nali-
dade de efetivação como, por exemplo, projeto s ar quitetônicos
sem intenc ionalidade de que sejam revertidos em constr uções.
Ademais, deve ser outorgado tempo hábil para que o pro-
prietário inicie o parce lamento o u edificação – te mpo este de
dois anos, con f orme artigo 5º, §4, inciso II do Est atuto da Ci-
dade - bem como ser orientado coe ficiente de edific ação m í-
nima an ual, sob o risco de não se observar ef icácia so cial da

255
norma que determi na a edificação. O u seja, para além da de-
terminação de prazo par a início das obras, enten de ser indis-
pensável que a notificaç ão encaminh ada ao proprietário co n-
tenha co eficie nte mínimo de edific ação a n ual, do contrário res -
taria inóc ua a efic ácia d a norma, pois poderia o prop rietário
prolongar por longo perí odo a prática edifi cante.
Ainda, caso haja o imóvel j á seja edificado, mas com bai x o
coeficie nte construti vo, se faz imperiosa a apresentação de
prova pericial do a legado, mesmo por que é poss ível que, no
plano fe nomênico, o apresentado não coi ncida com a ed ifica-
ção construída que pode ter sido expandid a, ainda que se m
autoriza ção municipa l 55 .
Dito isso, com a notificação do prop rietário, com a respec-
tiva comprovação de ciê ncia, in icia-se um proced imento admi-
nistrativo e, como tal, deve obedecer às diretrizes do Código
Tributário M u nicipal, se mpre respaldado por elementos pro-
batórios e possi bilitando o contraditór io e amp la defesa do
proprietário do imóvel.
Importante tam bém que a noti fica ção seja aver bada no
cartório de registro de imóveis, como prescreve o artigo 5º, §2º
da Lei n. 10.257 /01 (Estat uto da Cidade). Sobre essa exigência,
indispensável à publicid ade do ato, bem ob serva Jorge Henri-
que de Oli veira Souza (2 009, p. 311):

55 Com isso não se defen de que deva m os prop rietários edifica r ou
engrandecerem as e dificações já exis tentes sem autori z ação m unicipa l,
posto que, caso façam a edificação sem o dito “alv ará de construção”
podem estar sujeito s à incidência de outras norm as sancio natórias .

256
A nosso s entir, a e x igênc ia de registro (me lhor
seria que lei dispuse sse averbação) da notifica -
ção para o atendimento da função social à mar -
gem da matrícula do im óvel, destina -se a dar
publicidade à e xigência, vin cula ndo eventuais
futuros ad quirentes daq u ele imóvel, além de
constituir-se em prova da i n ércia para fins de
progressão da alíquo ta
Todavia, merece aten ção o artigo 182, §4 º, inciso II da
Constituição Fed eral, no q ue co ncerne à possib ilidade de Im-
posto Predial e Territorial Ur ba no (IPTU) pro gressivo no
tempo, mormente pela possibilidade de utilização de instru-
mentos tributár ios como meios coativos, bem com o em conso-
nância com o princípio da extrafiscalid ade como ferramenta
hábil à sua justificação.
O IMPOSTO PRE DIAL E TERRITORIAL UR-
BANO COMO INSTRUMENTO COATI VO
A Constit uição Federal, em se u artigo 182, §4º, i nciso II,
prescreve que poderá aumentar progressivame nte o valor do
Imposto Predial e Territorial Ur bano (IPT U) a fim de qu e tal
medida possa servir par a que o proprietário edi fique o u par-
cele seu imóvel urbano, para que, com isso , possa cumprir as
exigências do pla n o diret or municipa l.
Percebe-se, portan to, que há caráter sancio natório do im-
posto conqua nto seja majorado na medida em que o prop rie-
tário não edi f ique o imóvel, mesmo após ser notificado para a
edificação o u parcelamento comp ulsórios e, com isso, iniciado
um procedimento admin istrati vo a fim de que o proprietário

257
possa realizar a edificaçã o ou parcelamento ou, a inda, co ntes-
tar a notificação q ue lhe fora encami nhada, respeitando-se , as-
sim, o direito de defesa d o pr oprietário, conforme defendemo s
anteriormente.
Todavia, o IPTU foi elencado como medida sa ncionatória
face a não edi ficação mesmo posterior à noti ficação do propri-
etário.
Tal consideração, entretanto leva a uma aparente contra-
dição em relação à natu reza jurídica dos tributo s que, con-
forme prescreve o artigo 3º do Código Tributár io, tributo não
pode ser considerada co mo infração ao ato ilícito .
Vê-se do artigo 182, §4º, inciso II da Constituição Federal
e do artigo 3º do CTN um nece ssár i o cotejam ento entre os ins -
titutos jurídi cos e hierar quia dos veículos norm ativos, bem
como um cotejamento en tre os valores dos quais emergiram as
normas gerais e abstrat as em comento.
A imposição trib utária se sust enta precipuame nte no inte-
resse fiscal e, no caso do IPTU não poderia ser dife rente como,
aliás, sust enta Hugo de B rito Machado (2017, p. 39 9): “a função
do IPTU é tipicame nte fiscal. Se u objetivo primor dial é a ob-
tenção de recursos financ e iros para o Munic ípio” (MA-
CHADO, 2017, p. 399)
Ocorre que a tributa ção pode sustent ar-se em val ores ou-
tros, que não se restringe a, tão somente, o interes se arrecada-
tório. Neste se ntido, destaca-se os tri butos de cará ter extrafis-
cal, cuja prerrogativa é de ordenar a cond uta hum ana ao

258
atendimento de valores e objet ivos outros, como ocorre com a
função socia l da propriedade, no c aso em coment o.
Argumenta -se, todavia, que imposição de alíq uotas pro-
gressivas ao I PTU para fins de c umprimento da função socia l
da propriedade urbana, diferentement e do que entend e Jorge
Henrique d e Oliveira Souza (200 9, p. 316-319) nã o se dá como
possível autoriza ção para que haja trib utação do ilícito, face a
autorização co nstitucional, uma vez que a Regra-Matriz de I n -
cidência Tributária do IPTU corresponde à uma norma geral e
abstrata que orienta os c ontornos da aplicação d os tributos 56 ,
podendo ser for mulada com base em normas jurídicas, com-
preendidas pelo j uízo do interpretante do intérprete, no cas o

56 Entende-se por Reg ra-Matriz de Incidência Tri butária, a es trutura lógica
desenvolvida por Paulo de Bar ros Carvalho, a qual o rienta o processo de
aplicação e construção da nor ma em juízo interp retante do enunciado -
prescritivo destacado do supo rt e físico (texto de lei ). Neste sentido, deve
ser formulada na seguin t e for ma : D{[CM(v.c).Ce.Ct] [Cp(Sa.Sp).Cq(bc .
al)]}, onde haveri a uma lingua gem deôntic a formulando uma conduta de
dever ser, no qual fi guraria no antecedente d a norma o c ritér io
material(Cm), formado po r verbo e seu complemento , onde ha veria a
descrição da condu ta materia l que outo rga a incidência norm ativa, ou seja,
a descrição do f ato jurídico, o crit ér io especial (Ce) que toma ria tal fato
jurídico dentro de um univers o espa cial, delimitando os limites especiais
de sua descrição, o critério te mpora l (Ct ) , onde tomari a a d escrição do fato
jurídico no tempo em que ocor ra , sendo tal anteceden te unido a um
consequente por meio de um functor ( ) representante da relação
implicacional, onde no co nsequente se teria a rela ção jur ídica firmada entre
os sujeito ativo (Sa) e passivo ( Sp) on de se emer giria uma pre st ação que, no
caso tributário compete ao pagamento, motivo pelo qual eleg e -se um
critério quantita tivo (Cq), composto por base e c á lculo (bc) e alíquota(al),
que determinam o conteúdo d a prestaç ão. (CARVALHO, Paulo de Barros,
Direito Tributário Linguagem e Métod o . 7ª ed. São Paulo: Noeses, p. 686)

259
em comento ser vindo para determinar os com andos normati -
vos da incidê ncia do Imp osto Predial e Territorial Urba no.
Em relação ao IPTU, sua progre ssividade não se d á em ra-
zão do cometime nto de ilícito, mas sim para fins d e ordenação
ao cumprimento do prin cípio da f unção socia l da propriedade.
A hipótese de incidê ncia do IPTU é ser proprietário de
imóvel, sendo a noç ão de proprietário, todavia, tomada não na
acepção do cód igo civil, mas sem entrement es, modifica-la.
Enquanto s ubsistema próprio do or denamento positivo, o
direito tributário est abelece se us próprios âmbit os de signifi -
cação, de sorte que o crité rio material veicul ado na hipótese da
norma tributant e seja a exteri orização da propriedade, como
observa Sacha Calmo n Navarro Coêlho, (2016, p. 3 33), de sorte
que se poderia tri butar a prop riedade propriamente dita, a
posse ou o domínio útil do imóve l, pelo que, inclusive, autori-
zar-se-ia a transação entr e particulares no sentido de determi-
nação da respo nsabilida de pelo pagamento do tributo, não
obstante tal co ntrato não possa ser op osto perante a autori -
dade fazendár ia.
O critério material da Regra- Matriz de I n cidê ncia Tributá -
ria do IPTU seri a, portanto, ser proprietário d e imóvel locali-
zado em perímetro urbano. Seu c ritério espacial seria, por sua
vez, a delimit ação da zo na urbana do município, c onforme seu
plano diretor ou na falta deste, na lei de zoneam ento urba no,
ao passo que seu critér io temporal seria anual. No conse-
quente, port anto, ha veria uma relação jurídica te ndo no crité-
rio pessoal, enqua n to suje ito ativo a autor idade faze ndár ia
municipa l e, no s ujeito passivo aq uele qu e ostentar a

260
exteriorização d a propri edade e, no critério prestacion al, em
âmbito q uantitativo, o valor venal do imóvel e alí quota, ambos
determinados legalment e.
A hipótese de incidê ncia da norma trib utante, portanto,
não expressa a tribut ação do ilíc ito, mas de ato lí cito, do co n-
trário haveria desrespei to à conc epção d e tributo expressa no
CTN.
Desta sorte, a fundame n tação para a estipulação de IPT U
progressivo no tempo, para fi ns de atendimento à função so-
cial da prop riedade se dá com a imposição de o u tra norma ju-
rídica, que modifique, es ta regra secundári a – na acepção de-
fendida por Paulo de B arros Carvalho (2018), para que m a
norma sec undária seria sancio natória ao passo q ue a regra pri-
mária seri a impositi va de dever, concepção, pois, oposta à de
Hans Kelsen – segu ndo a qual ha veria um a sanç ão ao descum -
primento da nor ma, com o fim, pois, de promover a utilização
adequada da propriedad e, em observância às d iretrizes de seu
Plano Diretor.
Ou seja, o tributo não resulta de san ção ao ilíc ito, mas de
autoriza ção por norma o u tra cuja fi nalidade é de promover o
uso adeq uado da prop riedade urbana, nos termos definido s
pelo Plano Diretor do Municíp io. Com isso, n ão se modifica a
Regra-Matriz de Incidên cia do I PTU, mas a u toriza-se mo difi -
cação em se u critério qua n titativo, major ando-se a alíquot a
pelo advento de norma outra (P la no Diretor) que autorize tal
modificação, sem que isso retire, porta n to, a nat ureza do tri -
buto como não se ndo constit uído por sanção a o ato ilícito.
Neste sent ido, concorda a Professora Valéria Furlan ( 2004, p.
169):

261
Não se trata de tributar um fato ilí cito, pois, o
fato ensejador do I PTU é a prop riedade imobi-
liária, n ada mais – por tanto, um fato l ícito. A
natureza s ancionatór ia a dvém – isto, sim – da
persistência do prop rietário em fazer ma u u so
bom imóvel, o que a carreta o agravame nto de
alíquota s
Ademais, tam bém coad unam desse entend imen to o Pro-
fessor Sacha Calmon Na varro Co êlho (2016, p. 338), q u e ob-
serva que “não é o IPTU que te m por f ato ju rígeno o mau uso
da propriedade, e sim a progressi vidade (por meio de a líquo-
tas gravosas)”, bem com o a professora Elizabeth Nazar Car -
razza (2000. p.101 ), para quem o IPT U, “incide so bre o fato lí-
cito de uma pessoa ser prop rietária de imóvel urbano. A san-
ção advém, sim, do mau uso (de acor do com a lei local) que
esta pessoa faz de s u a prop riedade urbana”.
Ademais, não há que se confundir a progressividade pre-
vista no artigo 182, § 4º, inciso II da Const ituição Federal, que ,
como observa Aliomar B aleeiro (2008) é de c unho extrafisca l,
com aque la veic ulada no artigo 156, §1 º, inciso I da Const itui-
ção Federal, que prescre ve alíquotas progressiva s do I P TU em
razão do valor do imóvel, por ser essa destinada a “os objeti-
vos de justiça e igualdade, de modo q ue paguem os ec onomi-
camente mais for tes proporcionalm ente m ais do que aqueles
menos favor ecidos” (B ALEEIRO, 2008, p. 254 ).
Ou seja, a capacidade a que se refere o artigo 156 , §1º, in-
ciso I da Con stituição Fe deral refere-se à progressividade par a
fins de dar co ncretude ao princípio da capacidade con tribu-
tiva, com isso tributa ndo em maior medid a os signos

262
ostensivos de riq u eza os quão maiores sejam, de mo do que as
propriedades urbanas de maior valor venal, por força deste
enunciado-normati vo constituc ional, devam ser tr ibutadas em
medidas maiores que as propried ades de menor preço de mer-
cado.
A progressividade extrafiscal do IPTU, isto é, a progressi-
vidade tomada com ob jetivo de ordenar os proprie tários urba-
nos a fazerem uso racio n al e ad e quado da propriedade con-
forme as diretr izes do P lano Diretor do Municí pio, por s ua
vez, deve se dar co m vistas a que a prop riedade c umpra a sua
função social, consorte previstas na legisla ção municipal, de
sorte a serem ambas as progressividades f undam entos e, con-
sequentement e, serem erguidas por valores dist intos.
Não obstante, a progressividade para fi ns de cumpri -
mento da f unção social d a propriedade urbana de ve observar
limites, dentre estes, a edição de Plano Diretor, m esmo nas ci -
dades com população inferior a vinte mil h abitantes, com o
bem observa Fábio Niev es (2012, p. 132 ), posto que o art igo
182, §4º, caput da Constituição Federal somente pr escreve a fa-
culdade de tal e xigência mediante lei especifica para área in-
cluída no pla no diretor. Ademais, e ntendemos de ver ser acres-
cida a necessidade de lei própr ia para que a faculdade de pro-
gressividade do IPTU pa ra fins de cumprimento da f unção so-
cial da propriedade urba na possa ser exercida, de sor te a haver
exigência d upla e cumul ativa: (i ) plano diretor municipa l; (ii)
lei municipal q u e autorize a prog ressividade do IPTU para fins
de cumprime nto da f unção social da p ropriedade.
Haverão, ai nda, outros limites a serem observados no âm-
bito da inst ituição da no rma qu e majore as al íquotas do IPTU

263
progressivamente em ra zão do não cumprime nto da fun ç ão
social da propriedade urbana, q u al se ja o prazo de exigência
da majoração q ue somente pode se dar pelo prazo de 5 (cinco)
anos, confor me prescreve o arti go 7º do Estatuto da Cidade,
pois, do contrár io, haveria vio lação do i n teresse e x trafiscal da
norma exarada no art igo 182,§4º da Const ituição Federal, que
deixaria seu teor e x trafi scal para ass u mir efeitos fiscais, cuja
intencio nalidade é, porta nto, arrecadatória, bem como repre-
sentaria ef eito con fiscatório, como o bserva Jorge Henrique de
Oliveira Souza (2009, p. 3 12), uma vez que o autori dade fazen-
dária munic ipal estaria valendo-se de co nduta i lícita na exi-
gência das a líquotas maj oradas.
Outra exigê ncia depreendida do ar tigo 7º, §1 º do Estatut o
da Cidade é o teto máxi mo de 15% (qui nze por cento) das alí-
quotas, bem como q ue a majoração de um ano es teja li mitado
ao dobro do ano anterior, por exemplo, em sendo cobrado 2%
(dois por cento) no a n o anterior, no ano vige nte estaria a ma-
joração limit ada a 4% (quatro por cento ) , no ano seguinte 8%
(oito por cento) e assim suces sivamente, até o limite de 15%
(qui nze por cento ), consi derando-se, também , a limitação t em-
poral de 5 (cinco) a nos.
Por fim, c umpre destacar que a majoraç ão das alíquotas
de IPTU não representa o fim último para o cum primento da
função social d a propriedade ur ba na, sendo a de sapropriaçã o
medida últ ima conforme prescreve o artigo 182, §4º, inciso III
da Constituição Federal, a qual, desta ca -se deve observar pro-
cedimento próp rio e pagamento de in deniz ação em títulos de
dívida públ ica resgatáve is em até 10 (dez ) anos.

270
No plano legislativo naciona l, edito u-se a Lei nº
13.979/2020, de caráter temp orário, com vigênc ia prevista ape-
nas para o período de ex cepcional grav idade. Com isso, foram
previstas diversas medidas que poderão ser adota das para en-
frentamento da pandemi a, dentre as quais est ão o isolamento ,
a quarente na, e a determinação de realização compulsória de
exames.
É inegável que essa situação tem de sdobramentos em
quase todas as áreas do Direito, inclui ndo o Direito Ambiental.
Conforme di spõe o art. 3º, inciso I, da Lei da Polít ica Naciona l
do Meio A mbiente (Lei nº 6.938/81), considera -s e meio amb i-
ente “o con junto de cond ições, leis, i nfluências e interações de
ordem física, quím ica e biológica, que permite, ab riga e rege a
vida em todas as suas formas”. Por tanto, a pand emia afeta o
meio ambiente como um todo e poderá continuar afeta n do por
um tempo ainda cons ider ável, uma vez que alg uns estudos já
apontam que as medidas de isolamento social p odem ser ne-
cessárias até 2022 para ev itar novas ondas da doença (KISSLER
et. al., 2020).
Nesse conte xto, ganha es pecial relevo a quest ão do geren-
ciamento do s resíduos d ecorrentes dos serviços de saúde. O
risco que esses resíduo s representam para a saúde huma na e
para o equilíbrio do mei o ambiente deve ser considerado no
momento da elaboração de plan os para o manej o adeq uado e
seguro. Assim, o ade quado planejame nto do gerenciame nto
dos resíduos gerados pel o enfrentamento da pandemia tem re-
lação direta com a efet ividade das demais medid as tomadas.
Contudo, apesar da pate nte importân cia das nor mas de gestão
os resíduos de serv iços de saúde, veri fica-se que não existem

271
muitos trabal hos acadêmicos no ramo juríd ico que analisam
essas questõ es.
Considerando todo o e xposto, o presente estudo buscará
analisar a Política Na cional de Resíd uos Sólidos, para ident ifi-
car, de mane ira geral, as nor mas apli cáveis à g estão de resí-
duos e à responsabilid ade por danos ambientais decorr entes
dessas ativid ades. Em seguida, será estudado o en quadra-
mento dos res íduos de s erviços de saúde como p erigosos e as
normas aplicáve is no plano infralegal. Por fi m, será abordada
a importância da ela boração de planos de gestão específico s
para o enfrentame nto da pandemia da COVID-19 , fazendo-se
uma análise , ainda que superfic i al, tendo em vista o caráter ju-
rídico e não téc n ico deste trabalho , das recomendações já ex-
pedidas por órgãos com petentes.
ASPECTOS GERAIS DA POLÍTICA NACIO-
NAL DE RESÍDUO S SÓLIDOS
A Polít ica Na cional de R esíduos Sólidos (PNRS) foi insti-
tuída pela Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, a pós 19 anos
de tramitação leg islativ a, tendo sido motivo de comemo ração
para várias entidades ambientalistas (SI R VINSKAS, 2018, p.
367) já que ve io ao encontro das necessidades l atentes d a soci-
edade pós-moderna, marcada p ela crise amb iental e pela pro-
blemática dos resídu os sólidos , tendo preenc hido “uma im-
portante lacuna no arcabou ço regulatório nacio nal” (MILARÉ ,
2011, p. 855), representa ndo o reconhecimento d e uma abran-
gente problemática amb ien tal de grande relevâ ncia no P aís.
Essa norma, influenciad a pela legisla ção de resíduos sólido s
da União Eu ropeia (CA PISTRANO FILHO, 2013, p. 73), esta -
belece “diretriz es rela tiv as à gestão integr ada e ao

272
gerenciam ento de resídu os sólidos, incluídos o s perigosos, às
responsabilidades dos ge radores e do poder público e aos ins-
trumentos econôm icos aplicáv eis” (art. 1º da Lei nº
12.305/2010 ), que trata de um conjun to de princípios, objetivo s
e instrumentos para uma gestão i n tegrada dos resídu os s óli-
dos e, a inda, apo nta metas que dev em ser seguid as pelos Esta-
dos e municípios na ela boração de suas po líticas públicas, sob
pena de não r eceberem ince ntivos e créditos da U nião
O estabelecim ento de u ma Políti ca Na cional, que trata d e
um conju n to de princípio s, objetivos e in strument os para o ge-
renciamento do s resíduo s sólidos, incluídos os perigosos, de-
corre do princípio do limite, r elacio nado à i n cumbênci a do Po-
der Público previ sta no a rt. 225, §1 º, inciso V , da Constitui ção
Federal, relacionad a ao controle d as atividades que afetem a
qualidade amb ien tal. Se gundo Trennepohl (2 019, p. 69), ess e
princípio serv e como um “baliz ador das emissões de poluen-
tes, qualquer que seja a espécie”, permitindo o estabeleci-
mento de critérios legais para o exercício de atividades e a fis-
calização do cumprimento das norma s, por meio d a polícia ad -
ministrati v a.
Ademais, é prec iso ressaltar, como bem explica Patrícia
Faga Iglesias Lemos (201 1, p. 100), que o “principal objetivo da
tutela dos resíd u os é exat amen te impedir que vinham a preju-
dicar o meio ambiente e a saúde human a e animal, ou se ja, de-
vem ser classi ficados como bens socioambientai s, sujei tando-
se ao regime juríd ico dos mesmos”.
A Lei nº 12. 305/2010 abr ange a atuação de todos os ente s
federativos, co nsiderando ser compe tência comum de todos o
cuidado com a saúde pública e a proteção do meio ambie nte,

273
de acordo com o art. 23, incisos II e VI, da Co nstituição Federal.
É por isso que são previstos, além do plano naci onal de resí-
duos sólidos, planos est aduais, microrregionais, intermunici-
pais e municipa is (art. 14 da Lei nº 12. 305/2010).
Na sistemática estab elecida pela Pol ítica Nacio nal de Re-
síduos Sólidos, o Poder Público assu me uma posiç ão de desta-
que no planejamento, co nsideran do sua responsabilidad e pelo
estabelecime nto de planos gerais. No e ntanto, esse protago-
nismo em re lação aos planos gerais não af asta a responsabili-
dade estatal pela gestão direta dos r esíduos e não reduz a res-
ponsabilidade do setor privado. Na verdade, foi reforçada
uma responsabilid ade compartilhad a, como obs ervam Maria
Marconiete Ferna ndes P ereira e Leonardo T eles de Oliv eira
(2019, p. 329):
Ao criar a PNRS, o legisl ad or não teve a inte n-
ção de retirar a responsa bilidade do poder p ú -
blico na gestão de res íduos e repassá-la, inte-
gralmente, ao setor priv ado. Pelo contrário, re -
forçou a responsabi lidade compartilhada do Es-
tado na proteção do mei o ambiente, prevista na
Constituição Federal, co mo tarefa primordial
na luta pela preservação ecológica . No cumpri -
mento de sua o brigação, os entes públicos de-
vem util izar instr u mento s eficientes capazes de
produzir muda nças de comportamento na soci-
edade. Essas mudança s podem ser estimul adas
por intermédio de conc essões de vantagens e
incentivos àq ueles q ue decidirem proteger o
meio ambiente.

274
Nesse cont exto, todos, incluindo a coletividade, são res-
ponsáv eis pela efe tividade das ações re ferentes à PNRS (art. 25
da Lei nº 12.305/ 2020). Os entes federativos est abelecem os pla-
nos gerais nos respec tivos âmbitos de atuação. Já as atividad es
priv adas estarão sujeitas à e laboração de planos de gerencia -
mento de resídu os sólidos nos casos previstos no art. 20 da Lei
nº 12.305/ 2010. No caso e specífico da limpeza urbana, os Mu-
nicípios co ntinuam send o os titulares dos serviços públicos,
inclusiv e de manej o de r esíduos sólidos, sendo r esponsáv eis
pela prestação diret a ou indireta desse s serviços e por sua or-
ganização ( art. 26 da Lei nº 12.305/2010 ).
Todo esse sistema compartilhado de gestão do s resíduos
sólidos é importante par a a proteção do meio ambiente. O des-
respeito às nor mas esta belecidas por lei ou pelos planos de
gestão pode gerar danos ambientais e atrair a responsab ili-
dade civil. Confor me aponta Sirvinskas (2018, p. 217), a res-
ponsabilidade por dano ao meio am biente decorrente da dis-
posição irregular de resíduos sólidos é ob jetiv a, tomando
como base a teoria do risco integra l. Em outras pa lavras, ela
independe de culpa, bastando a existê ncia de n exo de causali -
dade entre a condu ta e o dano.
Além disso, o próprio ente e s tatal tam bém pode ser res-
ponsabilizado por danos decorrentes do manej o inade q uado
de resíduos sól idos, qua ndo restar configurada uma condu ta
omissiv a (HUPF FER, 2012, p. 115 ). Assim, caso o Poder Pú -
blico descump ra o seu dev er cons titucional de proteção do
meio ambiente (art. 225, §1º, inciso I, da Constituição Federal ),
poderá ser chamado a responder objeti v amente pelos dano s.

275
Por conse guinte, cabe ao Estad o não ape nas instituir pla-
nos eficie ntes para a gest ão de resíduos sólidos, mas também
fiscalizar o seu adequad o cumprimento. Nesse sentido, o art .
29 da Lei nº 12.305/ 2010 prev ê o de ver de o Poder Público, de
forma subsidiária, atuar para minim izar ou fazer cessar o dano
referente ao gerenc iamento de resíduos sólidos, assim que to-
mar conhecim ento do fato .
GERENCIAMENTO DE RESÍDUOS PERIGO-
SOS DE SERVIÇOS DE SAÚDE
A Polític a Nacional de R esíduos Sólidos, confor me men-
cionado, abra nge o gerenciamento dos resíduos perigosos. É
necessário um e special cuidado em relação a ess es resíduos,
em razão dos riscos q ue eles re presenta m. Por esse motivo, um
objetivo da Política Nac ional, estabe lecido pelo a rt. 7º, i n ciso
V, da Lei nº 12.305/20 10, é a “r edução do volume e da pericu-
losidade dos res íduos pe rigosos”. Por se u turno, o Decreto n º
7.404, de 23 de dezembro de 2010, que regulame nta a Lei de
PNRS, em seu artigo 64, IV, co nsidera geradores ou operado-
res de resíduos perigosos empreendimento s ou atividad es
que, dentre outros, pre stam se rviços de col eta, transpor te,
transbordo, armazenam ento, tr atamento, de stinação e dispo -
sição final de resíd uos ou reje itos perigosos.
No plano i n ternacio nal, é interessa nte notar que a Agenda
21 Global, decorrente d a Confer ência das Na ções Unidas sobre
o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (R io 92), já troux e di-
v ersas previsões importantes para o mane jo de resíduos peri-
gosos. O capítulo 20 daquele do cume nto trata esp ecificament e
desse tema, estabele cendo as seguint es premissas:

276
20.9. A saúde humana e a qualidad e do meio
ambiente se degradam c onstantemente de vido
à quant idade cada vez maior de resíduos peri-
gosos que são produzidos. Estão aument ando
os custos diretos e in diretos q ue representam
para a sociedade e para os cidadãos a produção,
manipula ção e depósito desses res íduos. As-
sim, é cruci al aumentar o s conhecimento s e a in-
formação sobre os aspectos econômi cos da pre-
venção e do m anejo do s resíduos perigosos , in-
cluindo o impacto em re lação ao emprego e os
benefíc ios ambientai s, a fim de que sejam pre-
vistas as i nversões de capital necessárias aos
programas de desenvolvi mento por meio de in-
centivos e conômicos. Uma das primeiras prio -
ridades do ma nejo de resí duos perigosos é a s u a
minimizaç ão, como parte de um e nfo que mai s
amplo de muda nça dos processos in dustri ais e
dos padrões de cons umo, por meio de estraté-
gias de preve nção da poluição e de tecnologias
limpas.
Resíduos perigosos são nos termos do art. 13, inciso II, alí-
nea “a”, da Lei nº 12.305/ 2010, aqueles que apresentam “s igni-
ficativo ri sco à saúde pública ou à qualidade ambiental, d e
acordo com lei, regu lamento ou norma técnica”. Esse risco
pode decorrer das seguintes características: infla mabilidade,
corrosividade, reativ idade, toxicidad e, patogeni cidade, carci-
nogenicidad e, teratogenicidade e mutagenicid ade. Por ou tro
lado, o co nceito de resíd uos não perigosos é obtido por exclu-
são, de modo que todo r esíduo que não apresent ar significa-
tivo risco e não tiv er as características citadas será considerado

277
não perigoso (art. 13, inciso II, alí nea “b”, da Lei nº
12.305/2010 ).
Sempre que uma ativida de gerar resíduos perigosos, será
obrigatória a elabora ção de um P lan o de Geren ciamento de Re-
síduos P erigosos, que será submetido ao órgão comp etente do
SISNAMA (art. 39 da Lei nº 12.305/ 2010). Além disso, o art. 37
da Lei nº 12.305/2010 dis põe que o lice nciamento ou a autori-
zação da instalação ou do funcio namento tem como requisito s
mínimos a compro vação de capacidade técnica e econômica e
de condições para prove r os cuid ados necessários ao ger enc i-
amento desses resídu os.
No âmbito do licenciamento am biental de at ividades qu e
envolv am resíduos perigosos, é possív el, inclusiv e, a exigên-
cia, por parte do órgão competente, da contrataç ão de seguro
de responsabilidade civil por danos causados ao meio ambi-
ente ou à saúde pública, segu ndo o art. 40 da Lei nº
12.305/2010.
Os operadores de resíduos perigosos aind a estão sujeitos
a um cadastro nacio nal coordenado por órgão f ederal e im-
plantado de forma conju nta por autoridades de todas as esfe-
ras (art. 38, caput e §1º, da Lei nº 12.305/201 0). Capistrano Filho
(2013, p. 137) defende que esse cadastro é importante, por per-
mitir a reu nião de infor mações sobre a execução de planos de
gerenciam ento de resídu os perigosos, subsidia ndo ór gãos am-
bientais lice nciadores na fisca lização desses plano s, bem como
os entes responsáv eis pel a elab oração dos pl anos microrregio-
nais, intermunic ipais ou municipa is.

278
É necessário ressa ltar que existe certa d ivergênc ia doutri-
nária quanto à classifica ção dos resíduos decorr entes de servi -
ços de saúde como perig osos (FERREIRA, 1995, p. 318). Entre-
tanto, Tramontini (200 9, p. 22.) afirma que “os resídu os médi-
cos constituem uma parte maior do s resíduos infecciosos, que
são potencialmente perigosos, uma v ez que po dem conter
agentes patogên icos”.
Conforme lev antamento da OMS, cerca de 85% d os resí-
duos gerados pelas atividades de saúde são equiparáv eis aos
resíduos domésti cos, ma s os outros 15% são perigosos, por se-
rem infecciosos, tóx icos ou radioativos. A título de exemplo,
um estudo que tev e como objeto o Hospital Univ ersitário da
Univ ersidade de São P aulo eviden ciou a presença de 23 com-
postos químicos com potenci al inflamáv el, corrosivo, reativo e
tóxico, ta nto para produtos qu anto para res íduos (COST A e
FELLI, 2012). Portanto, apesar de nem todos os resíduos de
serviços de saúde serem perigosos, é for ç oso concl uir que a pe-
riculosidade existe em p arcela consideráv el deles, seja por pa-
togenicidade, toxi cidade ou in flamab ilidade.
Estabelecidas e ssas premissas, cabe menci onar que, e m
matéria infralegal, a Resolução nº 35 8 do CONAMA, de 29 de
abril de 2005, estabelec e normas para o tratamento e a dispo-
sição de resídu os de todo s os serviços rel acionados com o aten-
dimento à saúde huma na e animal (art. 1º). Todo licencia -
mento ambie ntal que en volv a esses ser viços dev erá conter um
P lano de Gerenciame nto de Resíduos de Serviços de Saúde
(PGRSS), ba seado nos princ ípios da não geração de resídu os e
na minimiza ção da ger aç ão de resíduos, segu ndo o art. 2º, in-
ciso XI, da Resoluç ão nº 358/2005.

279
Nos termos do art. 4º, §1 º, da citada resolução, os órg ãos
ambientais compe tentes do s Estados e dos Muni cípios têm a
atribuição de fixar os crit érios para determinar os serviços ge -
radores de resíduos de saúde que dependerão de licencia-
mento ambie n tal. Ness es casos, sempre será necessário o
PGRSS.
Por fi m, cabe re ssaltar que a Agência N acional de V igilân-
cia Sanitária, por meio da RDC nº 222, de 22 de março de 2018,
também estabel eceu regras para a s boas práticas de gerencia-
mento de resídu os de s erv iços de saú de. Essa norma, assim
como a Resolução nº 358/2005 do CONAM A , esta belece cinco
grupos (A, B, C, D e E) de clas sificação do s resí duos gerado s
pelos serviço s de saúde, de acor do com o grau de risco repre-
sentado.
3.1 OS PLANOS ESPECÍFICOS DE GEREN-
CIAMENTO DE R ESÍDUOS DE SAÚDE NA
PANDEMIA
No caso de uma pandemia, o gerenciamen to de resíduos
decorrentes de serviços de saúde ganha espe cial relevo. Além
da necessária prote ção ao meio ambiente , os planos de ger en-
ciamento desses resídu os assumem o papel de me didas de en-
frentamento e preci sam incluir procedime ntos que i mpeçam
ou reduzam a tra nsmissibilidad e da doen ça. Com o propósit o
de auxiliar na elabora ção de planos específicos para a situação
atual, a Associaç ão Brasileira de Empresas de Limp eza Pública
e Resíduos Especiais ( ABRELPE) e a Associação Br asileira de
Engenharia Sa nitária e Ambien tal (ABES) elabo raram docu-
mentos em que aprese ntaram recomenda ç ões im portantes.

286
<http://www.cap ital.sp.gov.br/noticia/p lano-de-contingen cia-
de-gestao -de-residuos -solidos-em -situacao-de -pandemia -
veja-os-deta lh e s> Acesso em 06 mai. 2020.

287
INSTRUMENTOS ECONÔMICOS,
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁ-
VEL E ESPAÇO URBANO: NOVOS
INSTRUMENTOS PARA GARAN-
TIR VELHOS DIREITOS
Ítalo Wesley Paz de Olivei ra Lima
INTRODUÇÃO
O crescimento das cidades é um fenôme no histórico pro-
gressivo. Porém a revolução ind u strial termino u por acelera-
lo em escala expone ncial. Esse fato impli cou nã o apenas na
mudança do ei xo econômico, polít ico e cultural para a urbe.
Trouxe também um gr ande continge nte pop ulacional, que
passou a ver o espaço urbano não mais como loc al para ativi-
dades econômi cas e com o ágora (local do debate p olítico), ma s
também como uma e xtensão de sua vida.
Esse novo co ntexto troux e um conj unto de novo s desafios.
Se a cidad e passou a ser autê ntic o locu s de vida, como solucio-
nar os novos problemas e os novos anse ios que a populaçã o
citadina passo u a conviver e p leitear? Como promover normas
e políticas públi cas que c ontemp lem os novos anseios do cid a-
dão urbano do século XXI, q ue mais do que seguran ça, passo u
a pleitear outros direito s como a su stentabilidade.
O presente texto constit ucional, adotando valores sociais
enquanto d ireitos extens íveis a todos, d etermina a obrigação
solidária da Rep ública Federativa do Brasil e da sociedade em

288
promover um conjunto de açõe s que possam não apenas ga -
rantir o acesso ao meio ambiente ecologi camente equili brado
para as presentes e futuras gerações, ma s também permiti r
uma proteção ef icaz e de mocrática, possibilitando dessa forma
promover uma melhor qual idade de vida para a coletividad e.
A concretiz ação se faz a partir de um cam inho, que serve
de mote para as atuações políticas em anos recent es: sustenta-
bilidade. Ma s, quais os melhor es meios jurídicos e políticos
para promover essa su stentabilid a de/de senvolvimento sus -
tentável, especi almente na urbe, em q ue os problemas econô-
micos, ambie ntais e soci ais são evide n ciados e potencializa-
dos? A resposta ma is sólida cons iste na presença de política s
públicas que atuem não apenas na seara de proteção ao me io
ambiente, m as igua lment e na redu ção das des igualdades soci-
ais e na seara econômica, tudo in serido dentro de u m ambiente
democrático e culturalme nte dive rsificado. A promoção do de-
senvolvime nto sustentável passa necessariament e pela cons-
trução de instrum entos q ue po ssam realizar o equacionament o
em todas essas esferas. Na atualidade diversos estudos põem
em cheque a capacidade dos instrum entos de co mando e co n-
trole realizarem por si a proteção ambienta l requerida pelo le-
gislador constit uinte, ale rtando para a neces sidade d e uso de
instrume ntos econômico s .

289
A URBE E O DIREITO À CIDADE
A APROPRIAÇÃO DO NOVO CENTRO DE
PODER E O PENSAMENTO DE HENRI LE-
FEBVRE
A análise dos problema s sociais e amb ientais dec orrentes
do modo como o ser humano se apropriou da natureza não
apenas recai sobre o meio amb iente natural. A amp litude da
crise se perfaz de for ma bem direta no e spaço urbano, embora
que n esse caso, com as peculiaridades inerentes à s dinâmicas
da urbe.
Ao longo de su a formaçã o, as cidades for am send o objeto
de toda espécie de conce pções desde as relaciona das à dime n-
são religiosa (em que a urbe ro mana era sagrada e destinad a à
supremacia sobre o m undo) até a concepção co ntemporânea
de cidades en quanto esp aço público de dignid ade. Essa evolu-
ção de con cepções fora construída em tempos próprios, e re -
fletem o contex to histór ico vigente, além de q ue essas conc ep-
ções (e por consequê ncia, as cidades que foram construídas )
refletirem de ma neira be m peculiar os processos de acumula-
ção de riqueza vigentes. Enf im, nas pala vras de Carlos (2004 ,
p. 19):
(...) e xpressão e sig nifica ção da vida humana, a
história da cidade revela-a como o bra e produto
que se real iza como realidade espacial co ncreta
cujo movimento é produto de um p rocesso his-
tórico cumula tivo, revelando ações passadas a o
mesmo tempo em que o futuro que se tece no

290
presente e, nesta condiçã o, revela nas poss ibili-
dades presentes na vida cotidiana.
Com efeito, as cidade s se revelam enquanto os v erdadei-
ros centros das relações econômi cas e do poder de decisão e de
construção da soci edade, com especial relevância para as mu-
danças or iundas do surgimento do proces so de industrial iza-
ção enquanto nova força motriz domina nte da or dem econô-
mica. A partir des se processo de i n dustrializaçã o as cidades
passaram a ser e ntendidas, de forma de finitiva, como mais d o
que um esp aço de ocasional co m ércio dos produtos produz i-
dos pelo campo, mas em verdad eiros centros de toda a vida
social. Por essa importância é q ue em tempos recentes s u rge a
preocupação de se const ruir os espaços urbanos direcionados
para a boa conviv ência.
Enquanto espaço s de convivê n cia e ce ntro de decisão da
vida social as cidades a presentam uma substan cial diversi-
dade de elementos decorrentes da variedade de indivíduo s
que no seu cotidiano impr egnam no amb ien te urbano suas
marcas e s ubjetividades, seus s a beres e suas asp irações. Dessa
forma, revela-se a necess idade de que a urbe plan eje o seu es-
paço público de forma a abrigar de forma demo crática essas
diversidades e satisfaz er os anseios de sua população, prop or-
cionando o bem estar necessário para atender as potencialida -
des dos muní cipes, con forme Santos ( 1991, p. 26-27):
O espaço deve ser con siderado como um con-
junto ind issociável de que parti cipam, de um
lado, certo arran j o de obj etos geográfi cos, obje -
tos natura is e objetos espaciais, e, de outro, a
vi da que os p re en ch e e o s an im a, ou s ej a, a

291
sociedade em moviment o. O conteúdo (da soci-
edade) não é independe nte da forma (os objetos
geográficos), e cada for ma encerra uma fração
do conteúdo. O espaço, por conseg uinte, é isto:
um conj unto de formas contendo cada qual fra-
ções da sociedade em m ovimento.
Em suma, o c enário atua l exige que o espaço urbano se ja
cada vez mais democrat izado, de forma a g arantir uma boa vi-
vência aos munícipes e se transfor me em vetor de dign idade à
pessoa humana.
Ao longo do processo hi stóric o, o espaço urbano ocupo u
uma série de funçõe s para serv irem às ne c essidad es da coleti-
vidade. Co ntudo desde a Antiguidade até a contemporanei -
dade, o espaço urba no nem sempre refletiu os anseios da po-
pulação, sendo que em muitos casos ocorreu a verdadeira
apropriação desse espaç o pelos grupos dirigente s de forma a
construírem a urbe não como locus de bem-estar social, ma s
como espaço para servir aos interes ses daqueles que dele s e
apropriaram.
Nessa perspectiva, a urbe sempre foi marcada por ser um
espaço onde se desenvol veu e se potenciali zou uma gama de
conflitos de interess es. Nesse aspecto, a compreensão das di -
nâmicas present es no espaço urbano passa pel a anál ise dos
conflitos de interes ses dos ator es socia is. É dentro dessa pers -
pectiva que o pensamento de Henri Lefebvre serve de norte
para o entendime nto desse espaço.
A análise de Le febvre diz respeito justa mente a e n tender
o espaço urbano a partir do pensamen to de Karl Marx,

292
instrume ntalizando alguns dos principa is aspect os do pensa-
mento marxi sta para de monstrar o modo pe lo qual o e spaço
urbano fo i constr uído e a present a a s u a conf igu ra ção na at ua-
lidade.
A doutrina de Henri Lefebvre cons idera o espaço urbano
enquanto dois a spectos importantes: um enquanto horizonte e
outro enqua n to problem ática. Ao con ceber a cid ade enquanto
horizonte o autor faz do espaço urba no o cenár io onde agem
os atores sociais e, por conse quência, das dinâmic as decorren-
tes dos conflitos de i n teresses desses age ntes. Para se ente nder
o espaço urb ano nessa d i mensão, o autor revela que se deve
primeiramente aceit ar que as contradições e op osições decor-
rentes do marco his tórico da mo dernização das cidades.
Essa modernização é diretamente rela cionada à nova
mentalidade trazida oco rrida em virtude de um importante
marco his tórico que foi a Revolução Industr ial. Ainda que a
cidades viessem g anhando consta n te espaço em virtude do
progressivo ressurgimento da ativ idade comercial, pois com o
assinala Lefebvre (200 4, p. 22) “ a troca e o comércio, in dispen -
sáveis à sobrevi vência como a vida, suscitam a riqueza e o mo-
vimento”, traze ndo dessa for ma uma dinâmica m ai or em rela-
ção aos centros urba nos medievais, foi com o advento do
modo de produç ão indu strial q ue a cidade pôde finalmente
arranjar uma dinâmi ca própr ia e independente, onde o pro-
cesso de ind ustrializ ação de ap odera da cidade co mo novo lo-
cal de morada. Nesse aspecto, Lefebvre (2 011, p. 16) afirma que
a atividade i n dustrial em relação à urbe:
Apodera-se da rede, remaneja-a seg undo suas
necessidades. E la ataca também a Cidad e (cada

293
cidade), assal ta -a, toma-a, assola -a. O que não
impede a e x tensão do fenômeno urbano, c ida-
des e aglomerações, cidades operárias, subúr-
bios (com a a nexação de f avelas lá onde a indus -
trialização não co nsegue ocupar e fixar mão-de-
obra disponível ).
Temos à nossa fren te um duplo processo ou,
preferencialme nte, um processo com dois a s-
pectos: ind ustrialização e urbanização, cresci-
mento e dese nvolvimento, prod ução econô -
mica e vida so cial. Os dois “aspectos” deste pro-
cesso, inseparáveis, têm uma unidade, e no en -
tanto é um p rocesso con flitante.
Já na perspec tiva de o es paço urbano enquanto problemá-
tica o autor traz o modo como os agentes econô micos domi-
nantes pa ulatinamente passaram a se aprop riar d esse espaço,
constr uindo-o a partir da lógica de reprodução do capital.
Nesse aspecto, a problem ática decorre de se substi tuir a lógica
de valorização do espaço urba no de seu valor de uso para o
seu valor de troca, instr umentalizando o espaço para a espe-
culação e su bserviência aos ditames da lógica de mercado .
Essa perspectiva justifica dessa for ma as práticas de exc lusão
social.
O sistema de produção capitalis ta se instala de ntro do am -
biente urba no e de forma desper cebida vai se apoderando e se
apropriando do espaço, promove ndo se us idea is, removendo
empecilhos e promovendo aquilo que o satisfaz. Dessa forma,
o capital se impregna de ntro do espaço urbano que se tem a
impressão de q ue é part e essencia l deste e, ao assim proceder
faz o espaço urb ano reproduzir as suas relaçõe s.

294
E o capital estar em cons tante mov imento produz a cada
momento novos valores para a urbe e formando a uma socie-
dade burocrática de consumo dirigido, que do mina o espaço e
o cotidiano e, conforme bem salienta Lefe bvre (2008, pp. 48-
49) consis te em:
“produção no sentido amplo: produç ão de rela-
ções sociais e reprodução de determinadas rela-
ções. É nesse s entido que o espaço tor na-se o l u -
gar dessa reprod ução, aí incluídos o espaço ur-
bano, os espaços de laz eres, os espaços ditos
educativos, os d a cotidianidade, e tc.”
Enfim o espaço urbano moderno consiste naquele espaço
modificado e instr u ment alizado para atender ao modo de pro-
dução capit alista. Apesar do capitalismo tentar passar a ideia
de que a in str umental ização do espaço foi fe ito exclusiva -
mente com base em critér ios científicos e o u econômic os, essa
impressão é falsa pois o espaço urba no modificad o carrega em
si as digitais da ideologia que o co nstruiu e q ue faz aquela re-
produzir as suas relações, con forme aduz Le febvre (2008, pp .
61-62):
O espaço não é um objet o científico de scartado
pela ideologia o u pela política; ele sempre foi
político e estratégi co. Se esse espaço tem um as-
pecto neutro, indiferent e em relação ao conte-
údo, porta nto ‘purame nte’ forma l, abstrato de
uma abstração rac ional, é precisamente por que
ele já está ocupado, or denado, já objeto de es -
tratégias antigas, das q uais nem sempre se en-
contram vestígios. O espaço foi formado,

295
modelado a partir de el ementos históricos o u
naturais, mas pol iticame nte. O espaço é político
e ideológico. É uma representa ção literalmente
povoada de ideologia. Ex iste uma ideologia do
espaço. Por quê? Porque esse espaço, que pa-
rece homogêneo, q ue parece dado de um a vez
na sua ob jetividade, na sua forma p ura, tal
como o cons tatamos, é u m produto social (. ..).
Uma vez que o espaço urbano é um espaço ideologizado
se concebe q ue este espaço tem uma fina lidade própria, ser-
vindo a interesses defini dos pela sociedade capitalista ind u s-
trial, que é excluden te. A presença da lógica de exclusão do s
carentes dos espa ços urbanos leva à necessidade de uma rup -
tura dessas rel ações com andadas pelo capita lismo, visto q ue
este é verdadeiro empecilho às libe rdades materiais das pes-
soas em se be neficiar da qualidade de vida propo rcionada pe-
los espaços urba no, denominada por Lefebvre ( 2008) de Di-
reito à Cidade. Nes sa seara, Harvey (2008 ) afirma:
A qu estão de q ue tipo de cidade queremos não
pode ser divorciada do t ipo de laços sociais, re-
lação com a naturez a, estilos de vida, te cn olo-
gias e valores estéticos desejamo s. O dire ito à
cidade está m uito longe d a liberdade indiv idual
de acesso a rec u rsos urba nos: é o direito de mu -
dar a nós mesmo s pela mudanç a da cidade.
Além disso, é um direito com u m antes de indi-
vidual j á que esta transfor mação depende i n e-
vitavelmente do e x ercíci o de um poder coletivo
de moldar o processo de urbaniza ção. A liber-
dade de construir e r econstruir a cidade e a nós

302
meio da repressão, como bem i nforma N usdeo (2 012, pp, 96 -
97):
Os instrumentos de coma ndo e contro le são vei-
culados por nor mas jurídicas c ujas estruturas é
aquela tradic ional, comp osta da descriç ão de
um comportamento tipi ficado como jurídico,
havendo previsão de s anções pelo comporta-
mento descon forme a este. No caso d as normas
penais, a norma descrev e a conduta ilícita, im-
putando-l he as correspondent es penalidades.
A par de sua importâ n cia, as nor mas de comand o e con-
trole vê sofrendo severa s crític as pela literatura econômica e
jurídica no cumprimento da proteção ambiental, contestand o
a atuação desses in strum entos sob três p ulares. A primeira crí -
tica aos instrumentos de comando direto diz res peito ao ex -
cesso de burocratiza ção que t ais instrume ntos demandam
para o exer cício do se u Poder de Pol ícia. A criação de um novo
dever ao Estado traz por conse q uênc ia a nece ssidade de um
aparato burocrático para a exec ução desse novo encargo esta -
tal, em virtude da n ecess idade de extenso corpo burocrático.
Outra pesada crítica lav rada pelas literatura s jurídica e
econômica ao uso de i nstrumento s de comando e controle nas
normas de proteção ambient al diz respeito à di versidade de
critérios de estabele cimento de padrões de qualid ade ambien-
tal que se refl etem nas normas de comando e co ntrole. Ao tra-
çar os padrões de qualida de ambiental, as normas jurídicas po-
dem se uti lizar de certas estratégias. Uma estraté gia possível
diz respeito aos padr ões de emissão e estes, segundo ponti fica
Nusdeo (2006, p. 364) “qua ndo a norma impõe a limita ção de

303
emissões de diferentes c lasses de polue ntes por fonte da polu -
ição da atmo sfera ou da água”.
A principal crítica aos i nstrumentos de coma ndo e con-
trole dizem respeito à s u a ineficiê ncia e m concr etizar o seu
principal objeti vo que é a modificação do comportamento dos
agentes eco n ômicos. De ssa forma n ão se cria qualquer estí-
mulo para que possam promover condutas qu e possam me-
lhorar a qualidade do m ei o ambiente, já que s u a obrigação le -
gal se circunscre ve aos padrões determinado s em lei.
Os instrumentos de comando e controle pouco d ialogam
com a dimensão econôm ica visto que não prop orciona i ncen-
tivos para que os agente s econômicos possam ul trapassar os
limites de pol uição positivados na legislação. Igualmente não
gera diálogo com a dime nsão social por não possibil itar uma
ampla participação dos agentes sociais na prote ção do meio
ambiente.
Os instrumentos econôm icos consi stem em nor mas j urídi-
cas que traç am uma nova estratégia de proteção ao meio am-
biente, foca ndo ainda mais na função preven tiva do Direito
Ambienta l incentivando os agentes econômicos e sociais a pro-
moverem a proteção e a melh oria da qua lidade do meio ambi-
ente por meio de um conju nto de inc entivos econômicos.
Dessa forma os instrumentos eco n ômicos abraç am a lógica
premial e passam a oferecer benefí cios q ue não poderiam ser
oferecidos pelos i nstrum entos de coma ndo e controle, regida
unicame nte pela lógi ca repressiva.
A justifi cação teórica da aplicação de i ncentivo s no orde-
namento j urídico decorre do pensame nto de Norberto Bobbio

304
(2007), a bandona a anális e estruturalista do or denamento jurí-
dico e passa a uma a n álise das f unções do Dire ito no corpo
social, lança ndo as bases para importantes asp ectos no est u do
das sanções no Direito, de forma a moldar a realidade socia l.
A ideia de prem iar as condutas soc iais benéfi cas à comu-
nidade não consiste em uma novid ade dentro da fi losofia, pois
o próprio imperativo de Just iça impõe à sociedad e a necessi-
dade de pu nir os compo rtamentos desviantes n ocivos p ara o
corpo social e de se premiar os comportamentos be néficos para
a coletividade. Nesse aspecto, s urge a lição d ada por Aristóte -
les (2004, p. 71 ):
Disto são válidos testem unhos, já que os i ndiví-
duos em particular, já os próprios legisladores,
os quais castig am e punem aqueles q ue come-
tem ações perversas, quando não às tenham
feito à for ça ou por ignor ância, de q ue seja m
eles as causas; e ho nram, ao contrário, quem
executa os belos empree ndimentos como para
incitar estes a refrear a queles.
Dessa forma, se percebe que a idei a de premiar as condu-
tas socialmente b enéfica s já er am uma realidade dentro do
mundo grego cláss ico. N ão consiste, dessa forma em uma no-
vidade. Co ntudo, a pró pria ciência do Direito, conforme en-
sina Rodrigues Júnior (2 006, p. 304) , trouxe p ara si a ide ia de
que a coação é da e ssência da normas jurídicas, e que a estas
somente caberia a função repressora.
Nessa seara, surge a função promocional do D ireito que
sinaliza uma impor tante mudança de paradigma em relação

305
ao modo como a Ciê ncia Jur ídica vem se i n strum entalizar na
concretização dos valore s políticos eleitos pelo Estado no mo-
mento do e xercício do Poder Co nstit u inte Origin ário. Se nas
cartas const itucionais do s estados li berais o co ntrole dos com-
portamentos d esviantes por meio de coação bastava para a
constr ução da paz social, a em ergência do Estado Social, a par-
tir da ineficácia de resposta do Estado Mínimo para novos pro-
blemas sociais ex igiu que a sua atua ção se ampliasse e passasse
a englobar nova s atitudes, especi ficamente aquelas q ue auxi-
liam o Estado. N esse sen tido, Bobbio (200 7, p. 7):
[...] assinala a passagem de um controle passivo
– mais preocupado em desfavorecer as açõ es
nocivas do q u e em fav orecer as vantajosa s –
para um co nt role ativo – preocupado em favo-
recer as ações vanta j osas mais do q ue em desfa-
vorecer as no civas.
Em poucas palavras, é possível dist inguir, de
modo úti l, um ordenam e nto protetivo-repres-
sivo de um promociona l com a afirmação de
que, ao primeiro i nteressam, sobretudo, os
comportamentos soc ialmente não desejados,
sendo se u fim precíp uo imp edir o máximo pos-
sível a s ua prática; ao segundo, interessam ,
principalmente, os comportamentos so cial-
mente de sejáveis, sendo seu fim levar à realiza-
ção destes até aos reca lc itrantes.
Montero (2011, p. 116) afirma q ue os instrume ntos econô-
micos agem mediant e o uso de incentivo s ou desincentivo s
econômicos ou f iscais, e stabelecendo va ntagens ou impondo
ônus (especi ficamente na área tr i butária) de for ma a mod ificar

306
as condutas e dirigir a ação do s agentes eco n ômicos e socia is
para práticas mais s u ste ntáveis. A gê nese desses instrum entos
decorre do princípio 16 da Declaração do Rio sobre Meio Am-
biente e Dese nvolvime nto.
Serôa da Mota (2000, pp. 88-89) af irma q ue os inst rumen-
tos jurídicos-econôm icos possuem basi camente trê s funções: a
correção das external idades negativas, a i ndução de um no vo
comportamento so cial por parte dos agentes eco n ômicos e o
financiame nto de determinadas receitas , especialmente para
suprir o numerário necessário para esse instit uto. Outra fonte,
poderia advir de parceri as entre o Estado e iniciativa privada ,
orientada para garantir esses serviços q ue são essenciais para
a atividade eco nômica.
3.2 INSTRU MENTOS ECO NÔMICOS: C OM O GA-
RANTI R O DIREIT O AO DESE NVOLVIME NT O URB ANO
Após tudo o que fora out rora exposto, se indaga acerca da
contribuição co ncreta dos instrumento s econômicos para a
promoção do desenvolviment o urba no? Nessa seara, a pre-
sença de i nstrume ntos econômicos já é pre vista na lei
10.257/01, em se u art. 4º, IV , c, que permite o uso de incentivo s
fiscais e financeiros co mo instrume ntos da política urb ana.
Esse dispositivo legal tra z a estr atégia do Direito premial atra-
vés da extra fiscalidade se ndo est a defi nida por Ca salta Na bais
(2009) como a que visa atuar de forma direta sobre os compor-
tamentos eco nômicos e sociais visados pelo legislador . Essa
extra fiscal idade, bem aplicada, pode ser dir igida a empreen-
dimentos econôm icos e demais iniciati vas sociais, de modo
que tais incentivos tor nem atraentes .

307
A outra medida seria atr avés de incentivos econô micos de
intervenção direta, não restritos à e xtra fiscalidad e a exemplo
do Pagame nto por Serviç os Ambientais, a serem aplicados pri-
mordialmente na gestão sustentável dos resíduos sólidos. O
pagamento por serviços ambientais pode ser conceituado por
Wunder (2005, p. 3 ) :
uma transa ção voluntária, na qual um s erviços
ambiental b em definido ou uma for ma de uso
da terra que possa asseg u rar este serviço é com-
prado por pelo menos um comprador, de pelo
menos um provedor so b a condição de que o
provedor garanta a provisão deste ser viço.
Enquanto i nstrumento econômi co que, segundo Nusdeo
(2013, p. 416), vise não somente compe nsar as externalid ades
positivas decor rentes da cond uta ambie n talmente be néfica,
mas também i n serir um a maior valoriza ção des ses serviços
ambientais. N esse aspect o, Altmann (2012, pp. 3 07 -328) relata
a tradiciona l dificuldade do PS A na seara do Dire ito Urbanís-
tico. Af in al, o n de caberia a aplicação de um PSA? O autor res -
ponde que o PS A urbano pode ser melhor aplicado na gest ão
dos serviços só lidos, através dos catadores .
O trabalho de recolher os resíduo s sólidos co nsiste na con-
tribuição dos catadores para a PNRS, pois eles exec utam a
maior parte da catação e triagem dos res íduos sól idos aprovei-
táveis e os revendem pa ra fábricas, de forma qu e os resíduos
possam ser reaproveitados para alimentar nova mente o ciclo
produtivo. A qui consiste em abandonar a gest ão insustentável
dos resíd uos sólidos calcados no ci clo de vida “cradle to grave”
(traduzido por “do berço à tumba”), q u e segu ndo Morato

308
Leite e Moraes (2013, p. 8 0), “a partir do projeto até a sua morte
e retirada do mercado” que imposs ibilita o se u reaproveita-
mento econôm ico. Essa ausênci a de reaproveita mento econô-
mico dos res íduos imp lica, segundo o IPEA (2010) em um pre-
juízo anua l de 8 bil hões de reais.
Tal modelo deve ser subs tituído pelo por “ cradle to cra dle”
(traduzido como “do berço ao berço” ) é aq uele qu e possibilita
que os resíduos só lidos produ zidos pela indústri a possam re-
tornar para o fabricante para que possa realiz ar o seu reapro-
veitamento eco nômico, for m ando novo s produtos a partir des-
tes resíduos.
Em suma, somente com um sistema de pagam ento por
serviços ambie ntais se torna possíve l que o Brasil ven ha a ter
essa economia de rec u rsos or iunda da valorização da recicla-
gem e do trabalho do s c atadores. A cada d ia que se passa, a
economia bras ileira, além de ins u stentáve l, perde din heiro,
justamen te em um a época em q ue passa pela mai or crise eco-
nômica das últimas déca das. Ou seja, além d e ambientalmente
inadequada, a compreensão eco n ômica vige nte é defi citária,
não compree ndendo a op ortunid a de de economizar recursos
que se apresenta de forma cristalina. Confor me atestam Ri-
beiro e Magrineli dos Reis (2012, p. 12), que resumem toda a
contribuição econôm ica que a reciclagem traz (e que justifica o
pagamento por servi ços ambie n tais aos catadores ):
Os trabalhos realizado s pelos catadores de ma-
teriais reciclá veis nas cidades representa inicial-
mente a prestação de serviço público , uma vez
que esses m ateria is, se não coletados por eles,
seriam recolhidos por sistemas conve ncionais

309
de coleta de lixo, remunerados por tonelada.
Além disso, os materiais recicláveis obtidos pe-
los catadores retornam ao ciclo de produç ão
através da reciclagem, pr estando duplo serviço
ambiental: prime iramente, mitigando o im-
pacto sobre o meio ao reduzir a quantidade de
lixo para a disposiç ão final, e, pela po upança de
recursos naturais que a recicl agem represe n ta
em termos de matérias-primas virgens e ener-
gia.
Assim, duas so luções se apresentam na correção dessas
externalidade s sociai s, q ue são: o pagamento por serviços am-
bientais urbanos e o incentivo às cooperativas e associações d e
catadores. Por meio do PSA U, os catadores terã o um impor-
tante compleme n to de su a renda, permitindo não apenas um a
maior inclusão socia l e econômica (perfazendo um in str u-
mento de promoção de dignid ad e), mas também permite alar-
gar o âmbito de proteçã o prev idenciária ao maior número de
pessoas possíveis. Dessa forma, o PSAU perm ite a concretiza-
ção do princípio da universalidade da cobertur a da segur i-
dade social, do art. 194, par. únic o, I, da Constitu ição Federal,
inserindo mais pessoas dentro do quadro de proteção previ-
denciária.
Em suma, a apl icação de instr umentos eco n ômicos se
mostra uma via in teressante para não apenas implementar
gestão urb ana efi ciente e democ rática, mas pri ncipalmente se
converte em um i nstrumento de promoção da suste n tabili -
dade. Esta, segundo Reis , Sassi e Andrade (2012, p. 113) pode
ser conceit uada “ não como mecanismo de controle ou

310
regulatório, mas como c ondição de equilíbrio di nâmico entre
as dimensões amb iental, social e econôm ica.”
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em um arremate de concl usão acerca da presente temática
pode se afirmar que o atual ci clo econôm ico insuste ntável é
um dos fatores princ ipais de causas da crise am biental. Essa
insustentab ilidade decorre não somente de uma estratégia de
proteção ambienta l massivame nte alicerçada no ideal de Di -
reito Repressor.
Nessa seara, os novos ( ?) di re itos urbanos que prezam
pela inclusão social e sus tentabilidade. A verdadeira s u stenta-
bilidade urba na ocorre na medida em que se p romove uma
correta eq ualização das d imens ões econôm ica, ambiental e so-
cial através de pol íticas públicas part icipativas e e ficientes.
Assim a ins uficiênc ia dos instrumentos de com ando e con-
trole já se mo stra evidente. Após algumas décad as já devida-
mente consol idados, os seus limite s se tornaram eviden tes
para alguns pesquisado res. Assim uma impl ementação de ins-
trumentos econôm icos das legislações ambi entais se mostra
uma estratégia promissora para que a sustentabili dade urbana
possa se tornar um fato social co ncreto.
REFERÊNCIAS
ACSELRAD, Henri. Disc ursos da Suste n tabilidad e Urbana.
Revista Brasileira de Est udos Regionais e Urbano s, Rio de Ja-
neiro, v. 1, n. 1, p. 79-90, 1999, p. 80.

311
ALTM ANN, Ale xandre. Pagamento por serviço s ambientais
como instrume nto de incentivo para o s catadores de materi-
ais recicláve is no Brasil. I n: Revista de Direito Am biental, n.
68. São Paulo: Editora Revista dos T ribunais, outubro/dezem -
bro, 2012, pp. 307/32 8.
ARISTÓTELES. Ética a N icômaco. Trad. Pietro Nassetti. São
Paulo: Mart in Claret, 200 4, p. 71.
BOBBIO, Nor berto. Da estrutur a à função: novos estudos de
teoria do direito. Barueri: Manole, 2007, p. 07.
CAVALLAZZI, Rosa ngela Lunardel li. O est atuto epistemoló-
gico do Direito Urba nístico brasile iro: possibilid ades e obstá-
culos na tutela do dire ito à cidade. In: CO UTINHO, R.; BO-
NIZZATO, Luigi. Direito da Cidade: novas conce pções sobre
as relações j urídicas no e spaço social urbano. Rio de Janeiro:
Lumen J u ris, 2007, P. 56.
CARLOS, Ana Fani Alexandri. O Espa ço Urbano. São Paulo:
Editora Contexto, 20 04, p. 19.
DEL NEGRI, Andr é. A d ivisão do espaço urbano. Belo Hori-
zonte: Fór um, 2012, p. 16 .
HARVEY, Dav id. O Direito à cidade. Dispo nível em:
<http://www4.p ucs p.br /neils/downloads /neils-revista-29-
port/david -harvey.pdf>, p. 74.
Instituto de Pesquisa E conômica Aplicada (2010). Pes q uisa
sobre Pagamento p or Ser viços Ambie n tais Urbanos para a
gestão de resíduos sólido s. Brasília: IPE A. Disponí vel em:
<http://www.mma.go v.br/estr uturas /253/_ar quivos/es-
tudo_do_ipea_253.pd f >.
LEFEBVRE, Henri. A Re volução Urb ana. Belo Horizonte: H u-
manitas, 2004 .
LEFEBVRE, Henri. Espaç o e Política. B elo Horizonte: Editora
UFMG, 2008, p. 48 -49.

318
Natal e Re cife se deu a partir do mome nto em que o Pro jeto de
Lei n. 7.462 /2017, em tramitação na Câmara dos Deputados,
colocou as capitais como as primeiras cidades a ter em o fim do
prazo dilatado para ence rramento dos lixões (SEV ERO, 2018).
Os municípios poss uem papel central na implementação
das políticas e programas de ger enciam ento de r esíduos sóli -
dos, uma vez que obrigados a erradicar as áreas insalubres ,
implantar coleta sele tiva de lixo reciclá vel nas residências,
além de impla ntar sistemas de composta gem para resíduos or -
gânicos, com gan h os econômicos para as partes envolv idas no
processo de reciclagem (REVEILLEAU, 2 011) .
O método aplicado foi o de obser vação não p articipante e
indireta com pesquisa docume ntal e registro de imagem do es-
paço, dado que não se pretendia fotografar as pessoas, mas o
ambiente de trabalho .
Com a realização da pes q uisa de campo foi possível co-
nhecer como as cooperativas e associa ção de catadores de re-
cicláveis se organizam no espaço dest inado à ati vidade, bem
como se organizam entr e si para fazer a coleta. Percebeu-se a
demanda diária dos mate riais no tra balho. O intuit o foi sair do
foco dogmático a partir do que traça a PNRS e os documentos
específicos como o Plano Munic ipal de Gestão de Resíduos Só -
lidos, caso já t ivessem si do elaborados 57 .

57 Considera-se fundament al aos pesquis ad ores do Direito enxergar as
práxi s do Di reito no c ampo em que ele se aplica, visto que de longe a letra
da lei pode ser perfe ita , mas n a prática encontram-se pontos a melhorar.

319
COOPERATIVA DE CATADORES DE MAT E-
RIAL RECICLÁVEL
ACORDO VERDE, J OÃO PESSOA, PARAÍBA
Conforme os dados obtido s, a Associação Acordo Verde
(AAV) poss ui dois galpões com endereços dist in tos. Ambos o s
galpões foram co nstruíd os para serem utilizado s como usi na
de reciclagem e pos suem boa loc a lização, pró x imos aos loc ais
onde são real izadas as c oletas seletivas e longe d e locais ins a-
lubres. A AAV possu i registro como pessoa jurídica e está n o
mercado de reciclagem há 12 anos. É i m portante destacar que
as informações cole tadas foram obtidas por meio do acesso ao
arquivo da Asso ciação e dos dados exposto s em quadro de avi-
sos.
Atualme nte, a associação passa por dificuldade fi nance ira
e em dezembro /2019 sofr eu um incêndio que destruiu o ga l-
pão, bem como consum iu todo o material coletado . Porém ,
mesmo antes desse acid ente, contatou-se que o ganho foi re-
duzido ao longo dos a n os; entreta nto, com o galpão fechado,
os catadores se enco ntram sem espaço e sem renda du rante o
período de recuperação do material para ser ve ndido aos s u-
cateiros (SEVERO, 201 8).
Na época, havia a dispo nibilização de um cam inhão baú
com motorista, cedidos p ela Autarquia Especia l Municipal de
Limpeza Ur bana ( EMLU R).
Com o incêndio e a falta de fin anci amento para projetos
de extensão da Universid ade Estad ual da Paraíba e da Un iver-
sidade Federal da Paraíba, os galpões dei x aram de rece ber

320
estudantes, os q uais promoviam c ursos como: aulas de alfabe-
tização, para todos; rec iclagem , lidera nça, política e vendas,
para os líderes das unida des de reciclagem.
A rotatividade de trabalhadores na atividade é comum,
pois a partir do momento em que conseguem um emprego for-
mal, passam a at uar na as sociação apena s eventualmente, e re-
tornam para a ati vidade de catador para não fic ar completa-
mente sem re nda, quando não encontram trabalho for mal o u
outra ocupação que resulte em ga nho superior ao de catador .
Pode-se dizer qu e os catadores da associação se encontravam
em situação degradante, pois além de não pos suírem EPI, con-
forme os dados coletado s na pesq uisa, a remun eração é
“abaixo do esperado” (SEV ERO, 2018).
Há o fator socioeconôm ico, o qual impacta d iretamente
nas liberdade s substantivas de cada pessoa. Portanto, não é
possível inferir até que p onto eles trabalham com a coleta se-
letiva por considerar um ramo de possível ascendê ncia de con-
dições econômi cas e soci ais ou se estão ali para ga rantir a sub-
sistência mínima.
COOPCICLA, NATAL-RN
A Cooperativa de C atador es de Material Rec iclável (CO-
OPCICLA), é localizada próxima à esta ção de transbordo de
rejeitos sólido s urba nos de Natal. A co nstrução d a cooperativa
teve o objetivo de promover a tr ansi ção do lixão a céu aberto
para um ambiente orga nizado coletiva mente, c uja muda nça
provocou outros impactos, como a saída do trabalho infor mal
e a atuaç ão coletiva do trab alho (S ANTOS e RO DRÍGUEZ,
2005).

321
Desta forma, e ntende-se que o ambie nte da estação de
transbordo tor na o traba lho da cooperativa insa lubre, pelo ní-
vel de contam in antes que podem surgir de rejei to exposto a
céu aberto, posto que nã o observam ne nhuma no rma técnica e
ambiental p ara o gerenciamento p rovisór io de rejeitos da área
metropolitana de Natal.
Todo o maquinário da cooperativa era recente e fo i en tre-
gue por meio de doa ç ão, como prensas para pap el/pap elão e
plásticos, c u jos operador es passaram por treinam ento. Houve
também doação de caminhões para que eles mes m os realizas-
sem a coleta seletiva po rta -a-porta e fizessem s eus acordo s
com estabelecime n tos comerciais.
A COOPCICL A é formalmente registrada e poss ui acom-
panhamento do S istema Nacion al de Aprendizagem do Coo-
perativismo (Sescoop), o qual presta assessor ia admini strativa
e financeira. Os cooperati vados são homens e mulheres que se
dividem entre o trabalho externo e inter n o, com uso de EPI
disponibilizados pela co operativa. A cooperativa mantém cur-
sos de formação para os cooper ativados, a fim de melhorar o
desempenho deles e da cooperativa.
Sabe-se q ue a comercial ização com a indústria de recicla-
gem é economicamente mais favorável aos catad ores. Alguma
inserção mai s genérica na política ambienta l foi observada n a
cooperativa, q ue recebia mater iais/produtos/s ubstâncias par a
destinação, como exemplo, o óleo de cozinha usa do que é en-
caminhado para i n stitu ições que recic lam e usa m como base
para fazer sabão; e também eletrônicos que são en caminhado s
para o desmonte apropri ado.

322
Pode-se concluir que a cooperativa é uma organ ização co-
letiva em construção e com boas expect ativas, pois possui
renda individ u al razoáv el, tem ma quinário, tra nsportes pró-
prios, realiza a própria coleta seletiva e negocia diretamente
com a i ndústria, o u seja, a cooperativ a demonstra estar no ca-
minho para uma gestão de recicláv eis, juntame nte com o in-
vestimento humano, ca paz de melhorar o bem-estar indivi-
dual e colet ivo.
ECOVIDA PALHA DE ARROZ, RECIFE-PE
Localizada na comunidade Pa lha de Arroz, a coo perativa
de mesmo nome é formada somente por mulhere s da própria
comunidade e foi constr uída como projeto piloto da prefeitura
do Recife para ade quação formal de cooperati vas/assoc iações.
Todas as cooperativadas trabalh avam de forma individ u al e a
gestão municip al por meio do que demanda a PNR S, construiu
e equipo u um galpão, o que ger ou o processo de mudança d e
catadora individual para a cooperativada. Estas fo ram selecio-
nadas pela prefeit ura para compor a cooperativa, na tentativa
de reduzir a q uantidade de exposição humana à poluição do
Canal do Arruda ( AZEVEDO, 2016). Foram apontadas pe las
mesmas, difi culdades como : falt a de treiname nto de gestão e
liderança das cooperativadas e, pr incipalme nte, da líder; a rota
de passagem do transporte não a lcança um a boa quantidad e
de recicláveis.
Nesse sentido, a ausênc ia de política de educação a mbien-
tal formal com a população para que haja a separação domés-
tica foi apontada como obstáculo, bem como a coleta porta a
porta que não é realiz ada pelas catadoras. Outro problema
apontado é a falta de formaliza ção, o q ue impede o grupo de

323
participar de licitações p ara coletar recicláveis na administra-
ção pública e firmar acor do com setores privados. Além disso,
a falta de for mação sobre lideran ça, governança, e conomia bá-
sica, fi nanças bás icas, ad ministração e con h ecime nto básico de
documentos ofi ciais que tratam dos resíduos recicláveis, com o
a Política Nacio nal de Resíduos Sólidos e o Plano de Ger enci-
amento de Resíduo s do Munic ípio do Recife pod e impactar a
subsistê ncia delas (SEVERO, 2018).
Conforme o bservado, tal vez por esta cooperativ a ser re-
cente, a condição socioe conômica das catadoras n ão se enco n-
trava favoráve l para permanecer na atividade ; n ão há indica-
ção acerca de estarem na atividad e para não fica rem desocu-
padas e sem renda ou po r esco lha, e se pretendem permanecer
na cooperativa para que obte n ham, pelo menos, o mínim o
para a sobrevivência dig n a.
RESULTADOS
INDICADORES QU ALITATIVOS DA PES-
QUISA
Como resultados d a coleta de dados, e laborou-se três in-
dicadores qualit ativos para analisar cada cooperativa/associa-
ção que compôs as visitas téc nicas, com as seguintes cla ssifica -
ções: abaixo do esperado, dentro do esperado e acima do es-
perado. Os indicadores foram elabor ados com base no est u do
do Centro de Est udos So cioambienta is (P ANGEA), o qual ca -
tegoriza a situação dos c atadores em 4 fases (SEVER O, 2018).
De acordo com os dados da pes quisa as três instituições
apresentaram os segu intes resultados: i ) Dentro do esperado

324
(COOPCIC L A); ii) Abai xo do es perado (Acordo Verde) e iii )
Nenhuma da s classifica ções (Palha de Arroz).
IMPACTO SOCIAL E ECONÔMICO E AM-
BIENTAL DA ATIVIDADE DE CATADORES
URBANOS
A educa ção ambienta l, c omo princípio por ex celência at i-
vidade ambie ntal, descri to na Po lítica Na cional d o Meio Am-
biente, deve ser a base dos investime ntos para que a sociedade
compreenda a responsab ilidade pelo resíduo que produz, bem
como passe a valorizar a atividade de catadores de recicláveis ,
possibilita ndo o fome nto a partir da livre i niciativa, para a tuar
nesse mercado.
Outro aspecto a ser consi derado é a capacidade d e articu-
lação e organização e nquanto categoria, o que vem a contribuir
para a busca e consolidaç ão de direitos no âmbito local, no ce-
nário naciona l e até m esmo internacio nal. Papel relevant e
neste sent ido é exercido pelo Movime nto Nacional dos Cata -
dores de Materiais R ecicl áveis (MNCR ) (2020), mo vimento so-
cial que vem organiza ndo os catadores e catadoras de m ateri-
ais reciclá veis, com a máxima “B uscamos a v alorização de
nossa categoria de catador que é um trabalhador e tem sua im -
portância”.
No campo inter n acional, um dos artic uladores e a Red La-
tinoamericana y del C aribe de Reciclador es, Red LACR E
(2020), “es una organ ización representa tiva e integr adora de
los movimientos nacionales de reci cladores de ba se del conti -
nente, comp uesta por delegados de 17 pa ís es”.

325
Atualme nte, tem-se observado o crescime nto de startups
no ramo d e reciclá veis, a lgumas de base tec nológica, denomi-
nadas greentech s , atua ndo seja com a cordos diret amente com
comerciantes, i ndústrias ou até mesmo mobiliza ndo a socie-
dade para trocar os reciclávei s por moedas virtua is , que pro-
porcionam bônus em ser viços ou produtos, o q ue demonstra
que o mercado pós-cons umo é lu crativo q u ando há organiz a-
ção, inovação e outros investime n tos (D ATT, 2019).
No escopo do desenvol viment o profission al, a Pla taforma
Paso Ciert o, disponibiliza da pela Red Lacre (2020) é uma i nici-
ativa de fornecer capacit ação através de uma Pl ataforma We b
dirigida a recic ladores de base lati noamericano, no int uito de
proporcionar o for talecimento i n clusivo dos catadores “siendo
construida en conjun to por SEMEAR, Fund ación Avina, La
Red Latinoamerica na de Recicladores (Red LAC RE) y socios
locales de Avi na” de 8 países latinoameri canos: Ar gentina, Bo-
livia, Brasi l, Chile, Colombia, E cuador, Perú, e Nicarag ua,
“con fi nancia ción y apoy o de la Iniciativ a Regional para el Re-
ciclaje I nclusivo (IRR)”.
Freitas (2019) traz co ntribuições ao tema, expan dindo o
enfoq u e tridimensio nal da suste ntabilidade , inicialme nte tra-
balhado de ntre outros autores, por Lef f (201 0), ao preconizar a
multidime n sional idade do conceito, nos níveis: social, ético,
ambiental, econôm ico e juríd ico -políti co, todos entrelaçados
“na dialética da s ustenta bilidade, q ue não pode, sob o risco de
irremediável prejuízo ecossistêm ico, ser rompida ou blo que-
ada”.
O autor defende ainda a educa ção para a multidi mensio-
nalidade do desenvo lvimento, incl uindo todos os aspectos

326
aqui referidos, “o que requer o aperfe içoamento competencial
latu sens u para operar pe la unidade d ialética da vida, com as
habilidades cooperativas correspondentes”. Sustenta assim a
argumentação da esse ncialidade da empatia e coo peração para
a superação dos desafio s do desenvolvimento (sus tentável) da
contempora neidade (FR EITAS, 2019, p. 196 ).
No que diz respeito aos catadores, fica evidencia do pela
origem e co ndição soc ioeconômi ca, que precisa m de apoio,
seja de grupos organizad os, seja de po líticas p úblicas, para q ue
o exercício de suas ati vidades fomente o incremen to das liber-
dades substantiv as, visto que a maior parte dele s fazem parte
de grupos v ulneráveis. A prese n ça de i n stitui ções de c u nho
educacio nal para capacitar esses grupos sobre aspectos tais
como: gestão financeira e econ ômica, liderança e relações in-
terpessoais, faz-se ne cessária, como forma de agregar valor ao
processo de desenvolv imento pessoal e col etiv o.
Conforme apontado pela pesq uisa, em duas cooperativas
investigadas - COOPCI CLA e na Palha de Arro z - é possív el
desenvolver e concretizar a inclusão por m eio da reciproci-
dade entre a teoria e a prática para promover uma nova racio-
nalidade amb iental (SEVER O, 2018).
Iniciativas como a Plataforma Paso Cierto, o u "passo
certo", que está baseada em prin cípios que fortalecem as li ber-
dades substant ivas e objetivam a inserção de catadores na ca-
deia de valor da r eciclag em: i) Con hecer a legisla ção que afeta
o trabalho dos catadores; ii) Conhecer o passo-a-p asso para le-
galizar uma or ganização de cata dores; iii) Compreender o pa-
pel dos catadores na cadeia de v alor da recic lagem; iv) Apre n-
der a formalizar as re lações com diferentes clientes; v )

327
Compreender a importâ n cia das redes; vi) Dispo nibilizar fer-
ramentas que favoreçam o trabalho diário em orga nizações de
catadores (gestão fi nanceira, logísti ca, empoderamento, entre
outras); vii) Co nhecer estratégias para agregar valor ao traba-
lho dos catadores. São va lores que partem da oferta de con he-
cimentos para o fomento do empreendedorismo e o empode-
ramento a partir do for talecimento das capacid ades ind ividu-
ais e de grupo, que representam um grande desaf io diante do
público-a lvo envolv ido.
Por outro lado, no toc ante a o ferta de insumos para a ati-
vidade, o processo educacional e nvolve tod a a cadeia de con-
sumidores, de todas as o rigens, clas ses e f aixas etárias. Pode -
se inferir que a falta de recicl áveis no mercado não se deve à
redução de consu mo, posto que a so ciedade atual está mai s
consumist a, com níve l de obsolescê ncia maior e também dos
ciclos mais cu rtos de des carte (BAUMAN, 2008).
A única mudança poss ível viria de um novo comporta-
mento a partir de distintos atores sociais, capa z de impulsionar
a sustentabilidade, para, quem sabe, rec iclar na mesma quan-
tidade que se produz (LEFF, 2010).
Nesse sent ido, cabe a re flexão de q u e os catador es estão
em situação de vulnerab ilidade social d iante da formalizaçã o
da sua atividade . Sem incentivo na educ ação formal por parte
da gestão m unicipal, que tem o dever legal e moral de ince nti-
var a formação e permanên cia da assoc iação/coop erati va de
catadores de recicláveis ( MARTINS, 2018) torna-s e mais difícil
promover a sustentabi lidade da at ividade e a p ossível inde-
pendência econômica e fi n anceira do s catad ores (PAM-
PLONA, 2 017) , com a remuneração pelo serv iço prestado,

334
DEMAJOROVIC, Jac ques; CAIRES, El isangela Ferreira; Gon-
çalves, Laud icéia Nunes da Silva; SILV A, Maria Janie lly da
Costa . Integr ando empresas e cooperati vas de ca tadores em
fluxos rev ersos de resíduos sólido s pós-consumo : o caso Vira-
Lata. Cad. EBAPE.BR, Ri o de Janeiro , v. 12, n. spe , p. 513-532,
ago. 2014. Disponí vel em: <http: / /w ww.scielo. br/sci-
elo.php?script=sc i_arttext&pid=S1679-
395120140007000 09&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 30 mar.
2020. https://doi.org /10 .1590/16 79-39519020.
DIÁRIO DE PERNAMB UCO. Canal do Arruda aman hece co-
berto pelo lixo. R ecife: Di ário de Pernamb u co, 201 7. Disponí-
vel em: <http: //www.diariodepernamb uco.com.br/app/ noti-
cia/vida -urbana / 2017/1 0/25/in terna_vidaurb ana,728180/ c anal -
do-arruda-ama nhece-cob erto-pelo -lixo.shtm l>. Acesso em: 23
mar. 2018.
FREITAS, Juarez. S u stent abilidade: Direito ao Fut u ro. 4ª ed..
Belo Horizo nte: Fórum, 2 019.
LEFF, Enrique. Discursos suste n táveis. Tr adução de Silvana
Cobucci Leite. São P aulo: Editora Cortez, 2010.
LIBÂNEO, José C arlos. Didática. São Paulo: Edit ora Cortez,
2006.
LIMA, Moniq u e. Startup de reciclagem recuperou 160 tonela-
das de lixo em troca de pontos: Start u p de engaja mento ambi-
ental cresce ao o f erecer desco ntos em produtos e serviços
para quem deseja reci clar. Revista E x ame, Editor a Abril, 24
jun. 2019. Dispo nível
em:<https:/ /exame.abril.com.br/ p me /startup-d e-re ciclag em-
recuperou-160-toneladas -de-lixo-em-troca-por-po ntos/>.
Acesso em: 28 mar . 2020.
MARTINS, Arícia. Para analistas, taxa de desemprego au-
menta e ati n ge 12,5% em fevereiro. São Pa ulo: Jornal Valor
Econômico, 29 de mar. 2018. Dispo n ível em:

335
<http://www.va lor.com.br/bras il/5416599/para -analistas-tax a-
de-desemprego-aume nta-e-atinge -125-em- fevereiro>. Ace sso
em: 23 abr. 2018.
MOVIMENTO NACION AL DOS CATADORES DE MATE-
RIAIS RECICLÁVEIS - MNCR . O que é o movimento?. D is-
ponível em: < http://www.mncr.org.br/m n cr /sobre-o-mncr/o -
que-e-o -movimento> . Acesso em: 28 de fev. 2020.
PAMPLON A, Nicola. N úmero de desempregados aume nta
2,6 milhões no primeiro ano de Temer. Rio de Jan eiro: Jornal
Folha de São Pa ulo, 31 d e mai. de 2017. Disponív el em:
<http://www1. folha.uol.com.br/mercado /2017/05/1888928-
taxa-de-dese mprego-no- bras il-chega-a -136-segun do-
ibge.shtml>. Acesso em: 23 abr. 2018 .
PREFEITUR A MUNICIPAL DE NAT AL. Plano M u nicipa l In-
tegrado de Gestão de Re síduos Só lidos. Conhe ça a proposta.
Disponível em: <https:/ /www.natal.r n.gov.br/ur bana/pagi-
nas/ctd-954. html>. Acesso em: 26 de mar. 20 20.
REDLACRE. (2020a). Q uien es somos. Disponível em:
<http://www.redreci cladores.net /somos/>. Acesso em: 28 de
mar. 2020.
______. (2020 b) Platafor ma Paso Cierto. Disponí vel em:
<http://www.redreci cladores.net /comun idad /plat aforma-
paso-cierto/>. Acesso em: 28 de
mar. 2020.
REVEILLEAU, A. C.. Pol ítica Nacional de Res íd uos Sólidos:
aspectos da responsab ilidade dos geradores na cadeia do ci-
clo de vida do produto. Revista Internacio nal de Direito e Ci-
dadania, n. 10, p. 163-174 , 2011. Disponí vel em: <s hor-
turl.at/c fHKM>. Ac esso em: 31 de mar. 2020.
SANTOS, Boavent ura de Sousa; RODRÍGUEZ, C ésar. Intro-
dução: para amp liar o câ none da produção . In: SANTOS, Bo-
aventura de So usa (or g). Produz ir para viver: os c aminhos da

336
produção não capi talista. Tradução de Vítor Fer reira. 2ª ed.
Rio de Janeiro: Civ ilização brasileira , 2005. p. 23-78.
SARMENTO, Wag ner; BARBOSA, Marina. N o Recife, infân-
cia perdida na l ama e no lixo: a história dos men inos cujo co -
tidiano é catar latas na imund ície do Canal do Arruda. Recife:
Jornal do Com mercio, 20 13. Disponível em: <http: //jcon-
line.ne1 0.uol.com.br/can al/cidades/ger al/not i-
cia/2013 /11/02 /no-recife-i nfancia-perdida- na-lama-e-no-l ix o-
103887.php>. Acesso em: 23 mar. 2018.

337
A JUDICIALIZAÇÃO DO LICEN-
CIAMENTO AMBIENTAL: UMA
ANÁLISE DO AUTOCONTROLE
DO PODER JURISDICIONAL
COMO MANIFESTAÇÃO D O ES-
COPO POLÍTICO DA JURISDIÇÃO
Mateus Stallivieri da Costa
Pedro Henrique Reschke
INTRODUÇÃO
Após a Constit uição de 1988 a questão am biental foi ele-
vada a um no vo paradigma normati vo, estabelec endo o meio
ambiente como um d ireito fundament al, de nat ureza difusa e
cujo dever de proteção e pres ervação pertence não apenas a
Administra ção Pública, mas também à colet ividade. A ne ces-
sidade de regulamentaç ão dos di spositivos e xistentes no art.
225 da Co nstituição levaram o Brasil a conso lidar uma das
mais rígidas legislações ambientais, que se proliferam até al-
cançar um total de mais de 55 mil nor mas 59 . Parte dessa expan-
são se justifica pela própria nat u reza complexa d o bem ambi-
ental.
O meio ambiente pode ser determinado como um bem
material unitár io, consti tuído de difere ntes elementos. Seu

59 O site especializado de consulta legisl a tiva am biental, RC A mbiental, até
dia 15 de jul ho de 20 22 cont abil izava 56. 009 atos jurídicos existentes, entre
portarias, r esoluções, l eis, decr etos e outras fo rmas de no rmativas.

338
valor transce nde os próprios be ns que o compõe m, ou seja, o s
recursos naturais reunid os constroem uma v ertente imaterial
dos bens individ u alizad os, sendo que é essa coletividade que
forma o co nceito de mei o ambiente (GOMES, 20 07, pp. 170 -
171). A const atação expõe a dific uldade de se tutelar este ob-
jeto, pois os inúmeros recursos e bens neces sitam de regramen-
tos específicos, dot ados de pa rticularidades e que inúmeras
vezes fogem da compree n são do legislador o u regulador.
Essa ineficiê ncia talvez seja um dos principais motivos
desse campo do direito s er um do s que mais conv ide a exig ên-
cia de atuação incis iva do Judiciário, m u itas vezes conc la-
mando-se posturas dos magistrados onde as normas parecem
não garantir a ade quada proteção ambiental. O corre que en-
tendemos que essa conclamação demanda cautel a. Apesar do
reconhecime n to das difi cu ldades da co njuntura demo cr ática,
não existe gara ntia alguma de que um magistra do tenha con-
dições de resolver essas situações complexas de forma mais
justa ou ade quada que o legislador o u de autoridade públic a
munida de ma nifesta ções técn icas.
Nossa proposta na presente e x plana ção é justame n te d is-
cutir essa relação e ntre o direito legislado e o direito j udicado,
utilizando como perspectiva a visão instrume ntalista do pro-
cesso, elaborada e di fundida por Cândido Range l Dinamarco.
Sem dúvida a concepçã o mais in fl uente sobre o processo n o
Brasil pós-co nstitucio n al, a instr u mentalid ade põe o fenôme no
da jurisdiç ão no centro do estudo do processo ci vil, reconhe-
cendo ne la três escopos: social, político e jurídico. A discussão
sobre os limites da atuaç ão do magistrado, especialmente e m
matéria ambie n tal estão diretamente rela cionados ao escopo po -
lític o da jurisdição.

339
Frequenteme nte, a referência à instrumenta lidade e à
ideia de que a jurisdição tem um escop o político servem ape-
nas como de fesa de um Jud iciário mais at ivista . O qu e s e p re-
tende invest igar, aqui, é em que medida a autoco ntenção exer-
cida pelo Poder Jud iciário em certos casos, com deferênc ia à
autoridade da decis ão tomada pelo ente pol ítico, também re-
presenta mani festação desse escopo p olítico.
Para delimit ar essa análise op tamos por abordar em espe-
cífico o licenciamento ambiental e sua judicial ização. De ntro
dos instr umentos da Política Nac ional do Meio Ambiente se m
dúvida u m dos que mais atrai divergênci as e ju dicialização é
o licenci amento, ent endido por alguns a u tores c omo o mais
importante mecanismo de proteção do meio a mbiente. Esse
procedimento adm inistrativo inf luencia n ão somente os rec u r-
sos natura is, mas també m diretamente os espa ços de convívio
humano e a economia, so frendo crít ica s de diferentes setores e
se tornando de alvo de a valiações políticas.
Cabe dessa for ma o que stionamento so bre até que po nto
a instrumenta lidade do processo e o respeito ao escopo polí-
tico da jur isdição impõe limites para o exercício do poder ju-
risdicional nas questões que envolvem a emi ssão de licenças
ambientais, permitindo assim cons iderações inaugurais q u e
ampliam o deb ate no tocante a s egurança jurídic a.
A INSTRUMENTA LIDADE DO PRO CESSO E
O ESCOPO POLÍTICO DA JURIS DIÇÃO
Partimos i n icialme nte da defini ção da i n strume ntalidad e
do processo, que é inque stionavelmente a teoria c om mais in-
fluência so bre a operação prática do di reito processual

340
brasileiro. Para a compreensão da teoria é preci so entender
que a vis ão instrum entalista adota a jurisdição como pólo f un-
damental do est u do do pr ocesso, e atribui a ela trê s escopos : (i )
social, (ii) juríd ico e (iii) político (DINAMARCO, 2013).
O escopo (i) socia l da j urisdição diz respeito à pac ificação
social que de corre da aplicaçã o reiterada do poder jurisdicio -
nal, em conjunto com a legislação, as sim como a fun ção educa-
cional exercida pel a jurisdição. O escopo (ii) jurídico, por sua
vez, diz respeito à concr etização da vontade con creta do di-
reito em cada situação. O autor propõe, com ess a construção,
a superação da ideia da neutralid ade do intérprete, sem com
isso atribuir-l he papel cri ativo, afirma ndo inclusiv e que o ma-
gistrado deve levar em conta o “v alor que a opiniã o atualmen te
dominante n a sociedade pr etende tutelar” (DINAM ARCO, 2013,
p. 257).
Já o (iii) es copo político, s e manifesta de três ma neiras dis-
tintas: como poder , rel acionado à capa cidade estat al de decidir
imperativamente; como garantia de libe rd ade, concretiza ndo os
limites e co ntornos do exercício do poder; e, por fim, permi-
tindo a partic ipação dos cidadãos, que atuam na jurisdição por
conta própria ou por meio de associaçõe s, alterando os desti-
nos da soc iedade polític a. Nesse sent ido a expan são da legiti -
midade popular no Judiciário pa ra a tutela dos direitos difu-
sos, especialme nte a aç ão popular (DIN AMAR CO, 2013, p.
203-204), estabe lece conexões diretas entre a tut ela do meio
ambiente e o aspecto da particip ação no escopo político. Aind a
cabe destacar que a jurisdição como manife stação do poder es-
tatal é um fenômeno que ocorre como exercício organi zado do
poder legít imo - por isso, t ambém, lim ita do .

341
O problema do escopo político est á relacionado e specifi-
camente ao papel do Judi ciário dentro do arranjo democrático ,
com atenção aos m odos co mo a jur isdição pode influi r politicame nte
(MIRRA, 2010, p. 362). Por isso, seria equivocado dizer que a
tomada de decisão no caso concreto está rela ciona da exclusiva -
mente com o e scopo jurídico do processo. Nada di sso: a decisão
tem sempre um aspecto polític o. O modo como cada juiz se
comporta no exercício e fetivo do poder jurisdicional afeta o
conjunto da atividade j u risdicio nal. Assim, um J u di ciário cujos
magistrados, no todo, exercem o escopo j urídico levando em
conta os fins sociai s e políticos da j urisdição acabará mo difi-
cando sua localiza ção contextual no cenário macro da política
naciona l.
Isso condu z ao q uestionamento princ ipal deste t rabalho:
o que sig n ifica esperar que os magistrados, em conjunto, afir-
mem os fi ns políticos do Estado por meio da de cis ão judicial?
Essa atuação é ilimitada?
Para responder essa pergunta é preciso ident ificar o que
exatamente s ignifica dizer que o magistrado deve decidir com
base nos valor es atuais da sociedade e afirmar o fim político do di-
reito . Pens ar o escopo político da juri sdição significa defe nder
um juiz conscien te de sua própria responsab i lidade enquanto i ntér-
prete do texto legal. A versão ex tremada do pos itivismo jur í-
dico, que põe o juiz no papel de mero aplicador e atribui ao
texto legal todas as injust iças, serve como escudo para o magis-
trado, que se apo ia nessa cren ça para dim inuir sua participa -
ção no resultado das deci sões que ele mesmo profe re. Na visão
instrume ntal do processo isso não é aceitá vel. O escopo social
e político são partes i ndis sociáveis do poder jurisd icional e de -
vem ser levados em conta pelo mag istrado, especialme nte ao

342
lidar com assuntos sensí veis, como é o caso do direito ambien-
tal – obser vação que inclusive permite ava n çar à próxim a
parte da presente e x posição.
O PAPEL DA AUTOCONTENÇÃO NA J UD I-
CIALIZAÇÃO DE P ROCESSOS AMBIENTAIS
É possível af irmar que a judicialização d as causa s ambi-
entais trata-se de uma tendência m undial, os ano s recentes as-
sistiram não só este aum ento como a criação em grandes n ú-
meros de tribuna is espec ializad os na matéria ambiental (RO-
BINSON, 2018, p. 5 ). Embora a participação da sociedade no
Judiciário se ja sem dúvida manif estação clara do escopo polí-
tico da jurisdição, a s atenções aqui e stão direcionadas ao exer -
cício do escopo pol ítico durante o process o decis ório , quando o
magistrado aplica o direito ambient al, balance ando os aspec-
tos poder e libe rdade . Para Dinamarco, a associação en tre a ins-
trumentalidad e do processo e a proteção jurisdici onal ao meio
ambiente é muito clara, pois a afirmação da t utela j urídica do
meio ambiente já era vista por Dinamar co como i ntegrante do
escopo político da jurisdição, mesmo antes da Constituição de
1988.
A proteção am biental outorgada pe lo direito p ositivo é
considerada a p rio ri ins uficiente, sendo fáci l ness e cenário en-
xergar o por quê do convi te à atua ção direta e ati vista do Poder
Judiciário em matéria ambiental, de scartando a s tradicionai s
restrições à atividade do juiz com maior facilidade do que em
outras searas. O que o direito ambi ental tem de d iferente do s
demais ramos do d ireito é a crenç a na incapacidade por princí -
pio do direito posto de dar conta do d esafio de proteger de ma-
neira adequad a o meio ambiente (M ARIN e SILVA, 2015, p.

343
63). A d esconfian ça é tão grande que do utrina e jur isprudência
relutam em aplicar ao direito amb ien tal mesmo categorias ju-
rídicas tradicio nalíssimas dos demais ramos do direito, como
o direito adquirido, 60 a coisa julgada 61 e os critérios de solução
de antinomi as. 62
Sem a confiança no funcionamento do sistema, a d efesa da
atuação comple mentar entr e Judiciário, Legis lativo e Exec utivo
tende a se subverter no sentido de uma atuação principa l do
Poder Judiciário e comp lemen tar dos demais órgão s. O ato ad-
ministrativo e mesmo a legis lação presumem-s e irregulares
até que sejam chan celados pelo Poder J udiciário. Nesse cená-
rio, o ato de pen sa r a ins trumentalidad e do processo se tor na
substan cialmente ma is complicado, dada a dific uldade de en-
contrar a decisão que é, de fato, ma is adequada aos valores at u-
ais da sociedade. Tomando como exemplo o obje to específico
do presente trabalhos, te mos qu e a Constit uição garante o di-
reito ao meio amb ien te e cologicamente eq uilibrado, mas esse
não é o único valor t u telado pela autoridade licen ciadora

60 Em relação ao direito adquirido em matéria am b iental indic a mos a
leitura da obra: DANTAS, Marc elo Buzaglo. Direito ambiental de conflitos : o
direito ao meio am b iente ecolo gicamente equilibrado e o s ca sos d e colisão
com outros direi tos fundamentais. Rio d e Janeiro : Lumen Juris, 2 017. 2ª e d.
p. 23 1 e ss .
61 Em relação à coisa julgada em matéria ambiental indicamos a leitura da
obra: RODRIGUES, Marcelo A b elha. Reflexos do direito m a terial d o
ambiente sobre o instituto da coisa julgada – i n utilibus , limitação
territorial, eficácia preclusiva da coisa julgada e coisa julga da rebu s sic
stantibus . De jure – Revista jurídica do Ministério Públi co de Minas Gerais , v. 7,
jul-dez-06.
62 Em relação ao princípio do não retr ocesso ambiental i ndicamos a leitura
da obra. SAES, Marcos André Bruxel; GULIN, G leyse; TON ON NETO,
Nelson. O princípio da p r oibição de re trocesso e o licenci amento ambiental.
In: COLI, Adri ana; DIAS, P edro (org.) . O setor elétric o e o meio ambiente .

350
Judiciário está e fetivame nte redimen sionando seu papel dent ro da
divisão de po deres , exerce ndo ato discricio nário administrativo
(e não apenas rea lizando juízo de legalidade o u constit u ciona -
lidade).
Nada disso é puro precio sismo. A separação tem r azão de
ser, especialmente porq ue a decisão administrativ a envolve o
complexo e incerto balanceame nto de escolhas baseadas e m
critérios cie n tíficos. O Po der Judiciário é p alco particularme nte
inapto para a tomada de decisõ es definitivas so bre questões
científicas incertas, ain da mais num cenário tão litigioso
quanto o direito amb ien tal, em q u e a q uestão cie ntífica é ideo -
logicamente mot ivada por todos os lados – tanto por ambien-
talistas q ue traçam ce nários const antemente calam itosos
quanto por empreendedor es que ignor am e mi nimizam a ci -
ência. O magistrado, que é leigo no assunto, só te m condições
de julgar com base nos elementos cie n tíficos que chegam até
ele nos autos. Assim, nã o raro um processo de licenciame nto
ambiental é s u spenso o u uma o bra é embargada c om base em
divergências científicas que são apenas esperadas mas ple na-
mente aceitáv eis dentro das regr as do jogo do licenciame nto
ambiental (BIM, 2 020, pp. 487-491).
Diferentemente das discussões científicas, as discussões
judi ciais não podem estender-se ind efinida mente . O p apel do
juiz é funda mentalme nte distinto do papel de um cie ntista
porque este pode e deve estar num constante processo de au-
toquestioname n to e reanáli se de suas concl u sões diant e do
surgimento de novos da dos e metodologias, enqua nto aquele
assume o compromisso de decid ir da melhor ma neira possíve l
com base nos el ementos limitados que se apresentam di ante
dele no processo judicial. P ior ainda, es sa decisão a inda

351
precisará necessariame n te ser defin itiva e será aco bertada pela
autoridade da coisa j u lgada. A lógica process u al precisa alca n -
çar uma dec isão sempre, mesmo q uando a “ló gica com um” não
é suficie n te, nas palavras de Calamandrei (2017, p. 24) A ciên-
cia, diferenteme n te da jurisdição, n ão manifesta qualquer tipo
de escopo pol ítico como fenômeno de poder. Por isso a impor-
tância do con ceito de di scricionar iedade técnica e a confiança
desse processo decisório aos órgãos ambie ntais.
Ainda se ressalta que o ato j urisdicional, como lembra Be-
daque (2001, pp. 187 -188), não é di scricionár io. A interpretação
dos fatos pode ser compl exa, tão complexa que do is magistra-
dos distintos c hegariam a conc lusões opostas sobre eles – ma s
isso não signi fica, jama is, que o ato judi cial seja discric ionário .
Há apenas aplicação do d ireito e aqui as coisas se tornam irre-
mediavelmente comple xas.
Quando a autoridade lice nciadora ambiental opta por u ma
ou outra opção t écnica possível, está reali zando uma op ção
discricionári a – discricio nariedade técnica , ma s ainda assim
discricionaried ade. A qu estão é mais complexa do que a s im-
ples análise da ocorrê ncia ou não de de terminado fato, mas se
trata mesmo de uma esco lha entre dois ou m ais resultados dis-
tintos, sopesando a valid ade dos estudos cie ntíficos com crité-
rios ambientais, sociai s e econômicos. Já quando o magistrado
substit u i-se à autor idade lice nciadora nes s e p a rt i cula r , está rea-
lizando um juízo absolutamente dis cricionário, po is não existe
nenhum parâmetro leg islativo que determine qual a escol ha
“correta” a ser tomada pela atividade licenc iadora, dentre
aquelas q u e os estudos ambientais apontam como tecnica-
mente possíveis, respeitando os parâmetros ambie ntai s. O qu e
está em jogo é o quanto é possível abrir mão do valor proteção

352
ao meio a mbiente em prol dos outros v alores que estão em de-
bate no lice nciamento a mbiental.
Essa afirmação à primei ra vista parece contrai ntuitiva –
afinal, o papel da auto ri dad e licenciadora nã o é exatam ente o de re -
duzir ao máximo o d ano ambien tal? Mas a resposta é nem semp re .
Imagine-se o lice nciamento amb iental de empree ndimento de
grande porte. A a utoridade lice nciadora poderia reduzir o im-
pacto ambie ntal se d eterminasse a redução do por te do empre-
endimento, o que certam ente atenderia à ideia d e redução do
impacto e por isso, pareceria sempre uma solução óbvia. É
bem possível, por ém, que o empreendim ento em sua versão
reduzida não gere bene fícios sociais e econôm icos sufic ientes
para compensar o impac to ambiental, e a autorid a de licenc ia-
dora acabe preferindo a versão q ue causa mais impacto , por-
que sua alternati va não compensa na análise de custo-benefí-
cio.
Percebe-se que o ocorrido aqui não é a comp lexidade na
interpretação dos fatos, que Bedaq u e difere ncia da decisão dis-
cricionária. Os fatos são claros: há dois empree ndimentos, um
que traz mais impa ctos amb ientais, outros menos. A escolha ad-
ministrativa foi pela i nstalação do empreend imento com
maior impacto, ba lanceando todos os va lores envolvidos. Ess a
é atribuição do ag ente administrador. Quando o Jud iciário se
envolve nesse processo decisório para anular a decisão e obri-
gar a tomada da decisão menos impactante para o meio -ambi-
ente, o juiz está exercendo atividade legi tima mente discr i ci oná-
ria , substitui ndo-se ao poder q u e é típico do Poder Exec utivo,
por meio dos órgãos am bientais.

353
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Enxergando a questão d a intervenção judicial no ato de
emissão das lice nças ambientais, sob a ót ica dos escopos polí-
ticos da jurisdição, conclui-se com facilidade que se está diante
de situação que conclam a a limitação do ex ercício d o poder . É re-
levante o exer cício da autoconte n ção j u dicial e m casos como
esse, mesmo q ue violand o o sentimento pessoa l do magistrado
em relação à adeq uação particular daq uele deter minado em-
preendimento. E, novamente, nada disso é negar o papel polí-
tico do Judici ário como gar ant idor da legi timidade do or dena-
mento j urídico e protetor dos direitos fundamenta is. A revisão
judicia l do ato administrativa deve ser amplame nte possível
quando o lice nciamento ambiental for baseado e m norma jurí-
dica que v iole o núcleo d o direito fundamental ao meio am bi-
ente ecologicamente equilibrado, ou quando for baseado em
flagrante erro de fato o u ato ímprobo do age n te p úblico.
No mais das vez es, porém, o magistrado est ará diante de
divergênc ias técnicas que r esultam em diversas con clusões pos-
síveis, todas ela s alternat ivas entre si com nívei s diferent es de
impacto ambienta l e benefícios (ou pre juízos) sociais e econô -
micos – e, pri ncipalment e, todas elas igualm ente líc itas . Aqui,
mesmo a v isão instr umental do processo demand a o exercício
da autoconte nção, balanceando de maneira ade quada os di-
versos aspectos q ue compõem o escopo polít ico da jurisdição
– notadamente a definição dos limi tes do e xercício do poder
jurisdicio n al e a t u tela ad equada das liberdade s i ndividuais.

354
REFERÊNCIAS
BEDAQUE, José R oberto dos Santos. Discri cionariedade judi-
cial. Revista Fore nse, n. 354, mar .-abr./2001.
BIM, Eduardo Fortunato. Licenciamento am bienta l. Belo Ho-
rizonte: Fór um, 2020. 5ª ed.
CALAMANDR EI, Piero. Processo e democracia: Conferê n-
cias realizadas na Faculdade de Direito da Universidade N a-
cional Autô noma do México. Porto Alegre: Li vraria do Advo -
gado, 2017. 2ª ed.
CHIOVENDA, G iuseppe. Instituições de direito p rocessual
civil. v.2. São Paulo: Sara iva, 1969. 3ª ed. Trad. de J . Guima-
rães Menegale.
DANTAS, M arcelo B uzaglo. Direito ambie n tal de conf litos: o
direito ao meio ambie n te ecologic amente eq uilibr ado e os ca-
sos de colisão com o u tro s direitos fundame ntais. Rio de Ja-
neiro: Lumen J uris, 2017. 2ª ed.
DINAM ARCO, Când ido Rangel. A instrume ntalidade do
processo. São Paulo: Re vista dos Tribunais, 1987.
FARIAS, Talden. Licenciamento am biental: aspec tos teóricos
e práticos. Belo Hor izont e: Fórum, 2015.
GOMES, Car la Amado. Risco e modificação do a cto autoriza-
tivo concretiz ados de deveres de proteção ambie ntal. Coim-
bra: Editora Coimbra. 2007.
MARIN, Je ferson Dytz; S ILVA, Mateus Lopes da. Jurisd ição
ambiental e teoria da de cisão. In: RECH, Adir Uba ldo; MA-
RIN, Jeferso n Dytz; AUG U STIN, Sérgio (org.) Direito ambi -
ental e socied ade. Ri o Gr ande do Sul: Ed ucs, 2015.
MEDAUAR, Odet e. Direito admi nistrativo moder no. Belo
Horizo nte: Fórum, 2018. 21ª ed,
MILARÉ, Édis. Direito d o ambiente. São Pa ulo: Revista dos
Tribunais, 2018. 1 1ª ed.

355
MIRRA, Álvaro L uiz Valery. Partic ipação, proce sso civil e de-
fesa do meio ambie n te n o direito brasileiro. 20 10. 734 f. Tese
(Doutorado ), Faculdade de Direito da Universida de de São
Paulo.
ROBINSON, N i cholas. T he nature o f courts. I n: VOIGT ,
Christina; MAKUCH, Ze n. (org.) Courts and the e nviron-
ment. Massac hussetts (EUA ): Edward Elgar Publi shing, 2018.
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Refle x os do d ireito material
do ambiente sobre o instituto da coisa julgada – in utilib us, li-
mitação territorial, e ficácia precl usiva da coisa jul gada e coisa
julgada reb u s sic sta n tib u s. De jure – Revista j u rídica do M i-
nistério P úblico de Mina s Gerais, v. 7, jul-dez-06.
SAES, Marcos André Bruxel; G ULIN, Gleyse; TO NON
NETO, N elson. O princípio da proibiç ão de retrocesso e o li-
cenciame n to ambient al. In: COLI, Adriana; DIAS, Pedro
(org.). O setor e létrico e o meio ambi ente.
SHAPIRO, Scott. T he Ha rt-Dworkin debate : a sho rt guide for
the perplexed. I n: RIPSTEIN , Arthur (org. ) . Ronal d Dworkin.
Nova Yor k (EUA): Camb ridge University Press , 2007.

357
A MEDIAÇÃO E A ARBITRAGE M
NA CONSOLIDAÇÃO TERRITO-
RIAL DE UNIDADES DE C ONSER-
VAÇÃO DA NATUREZA
João Arnaldo Ramos Novaes
INTRODUÇÃO
As un idades de co nservação da nat u reza são co nsidera-
das a pedra ang u lar da conservação da biodi versidade (DI-
NERS TEIN, 2019). A Lei 9.985/2000 classifica est as áreas natu-
rais protegidas em 12 ca tegorias de ma nejo e estabelece a pre-
visão de posse e domínio para cada uma, que pode ser e xclu-
sivamente p úblico ou mi sto, no q ual a posse e propriedade pri-
vada é admitida, co nforme os objet ivos de conservação d e
cada área.
O principal instrumento admin istrativo ut ilizado para a
aquisição de imóvel sob re posse o u propriedade privada em
unidades de conservação de domínio público é a desapropria-
ção, que no âmbito federal é reg ulamenta pelo Decreto -lei
3.365/1941. Criticada po r condicionar certa mor osidade pro-
cessual e i nduzir um a abordagem un ilateral e impositiva, re-
cebeu recentes alterações, em espe cial por meio d a Lei 13.867,
de agosto de 2019, que acrescento u ao Estat uto das Desapro-
priações os arts. 10 -A e 1 0-B, entr e outros, a prerrogativa de se
adotar a mediação e a arbitragem extrajudicia l para san ar con -
trovérsias entre as parte s, no âmbito do processo administra-
tivo.

358
A muda nça na Lei das Desa propriações tornou-se uma
oportunid ade de maior efetividade n a gestão d as unidades d e
conservação da natureza ao permitir a adoç ão de mecanismos
processuais mais cé leres e possibilitar a atuaç ão colaborativa
de terceiros especializad os na prevenção ou resolução pacífic a
e eficaz de co ntrovérsias diante da i ntervenção do Estado na
consolidação t erritorial das áreas naturais protegi das.
A CONSOLIDAÇÃO TERR ITORIAL DAS UNI-
DADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA
NO BRASIL
A atual C arta Constitucional bra sileira, em se u Art. 225,
§ 1º, III, determina que é deve r do poder público estabele-
cer espaços territoriais especialme n te protegidos, em todas as
unidades da federação, a fi m de assegurar a efe tividade do di-
reito ao meio ambie nte ecologicamente equilibrado.
Para regulamentar o dispositivo constitucio nal, a Lei
9.985/2000 instituiu o Sis tema Nacio nal de Unid ades de Con-
servação da Natureza (SNUC), para o qual essas áreas nat u rais
protegidas correspondem ao “e spaço territorial e seus recur-
sos ambientais, incluind o as águas jurisdicionais, com caracte-
rísticas natura is relevant es, legalmente in stit uído pelo Poder
Público, com objetivos d e conservação e li mites defi nidos, sob
regime especial de administração, ao q ual se aplicam garantias
adequadas de proteção”.
A Lei 9.985 /2000 estabelece que a s unidades de conserva-
ção da nat u reza têm a função de assegurar a re presentativi-
dade de amostras significativas e eco logicamente viáveis da s
diferentes pop ulações de espécies, habitats e ecos sistemas do

359
território nacional e das águas jurisdicionais, pr eservando o
patrimônio biológ ico existente. Ademais, garant e aos povos e
comunidades tradiciona is o acesso ao uso sustentável e racio-
nal dos recursos naturais e ainda propi ciam às c omunidades
do entorno o de senvolvimento de atividad es econômicas s us-
tentáveis.
Com o escopo de atende r as diretrizes e estratégi as nacio-
nais de co nservação da natureza, a Lei do SNUC classifico u as
unidades de co nservação em doze categorias de m anejo e dois
grupos, considerando se us objetivos de conser vação e tipos de
uso.
No grupo de proteção i ntegral estão as categorias de uni-
dades de conser vação que têm como pri ncipal objeti vo a pre-
servação da nat u reza em sentido estri to, para tanto a norm a
admite apenas o uso i ndireto dos seus recursos naturais, ou
seja, que não envo lva coleta ou exploração direta. Nas catego-
rias desse grupo, admite-se apen as a pesq uisa cie ntífica, ed u-
cação e ambie n tal e o turismo ecológ ico, a ver: Estação Eco ló-
gica; Reserva Biológ ica; Parque N acional ; Monumento N atu-
ral; e Refúgio da Vid a Silvestre.
No grupo das unidades de con servação de uso s u ste ntá-
vel estão as categorias qu e têm por objetivo concil iar a conser-
vação da nat u reza com o uso sustentáve l de espécies e do solo .
Para tanto, admite a presença humana e a coleta de determi-
nados re cursos natura is, desde que asseguradas a su a pereni-
dade e a salvag uarda dos processos ecológicos. Neste grupo
estão as seg u intes categor ias: Área de Proteç ão Ambie ntal
(APA); Área de Relevante Interesse E cológico ( ARIE); Floresta
Nacional; Reserva E x trativista; Reserv a de Fauna; Reserva de

366
A Const ituição F ederal brasileira de 1 988 , já em seu ar-
tigo inaugur a l, con sagra ao povo a titu laridade do poder, que
poderá exercê-lo de forma direta o u por meio de seus repre-
se ntan tes leg ais , e l evan do a demo cr acia e o E sta do De mocr á-
ti co d e Dir eit o a cl áusula s p étre as do orde namen to juríd ico
bras ileiro.
P or f orç a do pr inc ípi o de moc rát ic o, o ci da dão é prot ag o-
nista pol ítico e jurídi c o do Es tado. O princípio da cidadania
e o princípio democráti co se integram ao princíp io da parti-
ci paç ão que junto s fund amen t am a pe rspe ctiva c onsen su a-
li sta da Admin i stra ção , qu e ga rant e a os in div í duo s a po ssi bi-
lidade de tomare m parte na s decisõ es de interesse pú blico,
in clu ind o aqu ela s de natu rez a ad min ist ra tiv a (SCHMIDT-
ASSMANN, 2 003).
A palavra “conse nso” remete a ideia de “conse ntimento”,
que j uridicame nte é asso ciada a manifes tação de vontade o u
aprovação. Na Admi nistração Pública, a co nsens ualidade lat u
sensu abrange os acordos dialógicos em geral reali zados entre
o Estado e particulares, como contratos, termos e parcerias. A
consens ualidade adm inistrativa stricto sensu , chamada de con-
certação administrat iva, corresponde as ações de solução con -
sensual d e controvérsias, como a conciliação e a mediação
(GONÇALV ES, 2003 ).
Decisões embasadas em processos burocráticos e imposi-
tivos, tomadas em meio a um quadro de informa ções assimé-
tricas entre o administra dor e o administrado, são pote ncial-
mente induz idas a falha s, ineficiê ncias e confli tos. Um resul-
tado mais satisfatório pode ser obtido por meio de deci-
sões amparadas em mét odos dialógicos, através dos quais a s

367
informações e e x pectativ as do administrado integram com re-
levância a i nstrução do processo admi nistrativo. De fa to, a
ideia de que a atuação do Estado deve ser guiada em atos de
autoridade, através do qual mani festa o seu pode r de imperiu m
sobre o administrado, está absol u tamente ultrapassada (NE -
VES, 2018).
A imperativ idade enqu anto prerrogativa do processo ad-
ministrativo representa primeiro um esc u do de proteção ao in-
teresse público e só quando estritamente nece ssário, passa a
ser uma e spada contra quem o ameace. Como re gra, é dever
da Administraç ão adotar prioritariamente o exercício de pro-
cedimentos dialóg icos em busca da consens u alid ade com par-
ticulares e não o contrári o. Para ta nto, deve ter co mo parâme-
tro o princípio da propor cionalid ade, considera ndo os interes-
ses envolvidos no caso concreto. ( MOREIRA NE TO, 2017).
Enquanto prerrogativa d o ato administrativo, a i mperati-
vidade não é a ntagônica à utiliza ção de procedim entos e prá-
ticas dialógicas e co nsensuais. A con sensualidade, por sua vez,
não enfra quece o atribut o da imperatividade, ma s pressupõe
critérios de prevalência, pois sua eficác ia só se justifica para
garantir efeti vidade ao interesse público fundamentado na
Constituição. Todavia, o s meio s dialógicos produzem menos
riscos de externa lidades negativas (TAL AMINI, 2 017).
A Administra ção conse nsualista não neglige ncia a def esa
do interesse p úblico por adotar prática s dialógica s e respeitar
o direito do partic ular, pois a harmonia entre os objeti vos da
gestão e os anseios do administrado com efi ciência, equid ade
e justiça, cumprem a essência do interesse púb lico (BARONA,
2019).

368
Impulsionado por movi mentos internacionais de atualiza-
ções das práticas de a cesso à justiça (BORR INI-FEYER A-
BEND, 2017), o Brasil tem i n corporado as soluções ex trajudi-
ciais de con flitos em se u orde namen to jurídico , original mente
para o tratamento de co nf litos e ntre particulares . A nec essi-
dade de aperfeiçoame nto dos instrume ntos da gestão públic a
e a perspectiva da conse nsualidade como princ ípio do direito
administrativo conte mporâneo, favor eceu mud anças legislati -
vas que permitiram a adoção de sol uções extraj udiciais d e con-
trovérsias na q ual a Adm inistração seja parte. Tal medida vem
ganhando des taque a inda de maneira setorial, mas se conso li-
dando como alt ernativa geral de solução de controvérsias so -
bre direitos patrimonia is disponíveis (NEV ES, 2018).
A evolução da co nsensualidade en quanto princípio da
gestão de unidades de conservaç ão federais é um desafio que
tem se colocado a prova, especialme nte, desde a vigê ncia da
Lei do SN UC. Precede ntes significa tivos nesse s entido estão s e
consolidando , como a I nstrução Nor mativa 09/2 014, que disc i-
plina as d iretrizes, nor mas e procedimen tos p ara formação,
implementação e mod ificação de co nselhos gestor es de unida-
des de conservação federais e a Inst ruçã o No rm ativ a 07/ 201 7,
qu e estabel eceu as novas diretrizes e procediment os para ela-
boração e revisão de planos de man ejo das un idades de con-
servação da nat ureza.
Quando arbitrariedades e inj u stiças se tornam ca racterís-
ticas da Adm inistração d e áreas protegidas, perce be-se invari-
avelmente um maior res istência e rejeição da s comun idades
locais a sua impleme ntação. Por sua vez, a adoção de práticas
participativas e di alógica s são determinantes para promover a
legitimidade e a efetividade da gestão, através do

369
cumprimento do s se us objetivos de conservação (BORRINI-
FEYERABEND, 2017).
Destarte, a adoção de proced imentos de solução que esta-
beleçam uma relação paritária entre as partes, que garantam
os direitos do administrado e lev e em considera ção suas ne-
cessidades e expect ativas durante os proces sos de desapropri-
ação é uma oportunidade relevante que deve ser anali sada, em
especial com a possibi lidade de adoção de meca nismos extra-
judicia is para este fim, co mo a Mediação e a Arbit ragem.
MEDIAÇÃO: A POSSIBILIDADE DA AUTO-
COMPOSIÇÃO PARA SOLUÇÃO DE CON-
TROVÉRSIAS ENTRE PARTICU LARES E A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Seguindo a tendê ncia contemporânea de particip ação, res-
peito aos direitos do cidadão e e ficiência processual, a L ei nº
13.105/2015, que instit uiu o atual Código de Processo Ci vil
(CPC), promoveu a co nsensualid ade como diretriz para so lu-
ção de controvérsias, através da Con ciliação e da Mediação,
com preferência pela autocomp osição, ded icand o uma seção
inteira ao tema no seu Capítulo III. O novo CPC revela o es-
copo de aperfeiçoar o ace sso à j ustiça, red uzindo o número d e
demandas e a morosida de dos processos através da inversão
da cultura viole nta do l itígio para uma cultura pacífica do
acordo, que represe n ta a essênci a da perspectiva consensua-
lista.
Em razão do novo Código de Processo Civil, os procedi-
mentos dialógicos e cons ensuais pas saram a ser prioritários na
resolução de co ntrovérsias, co nf orme e stabelece o seu Art. 3º,

370
§ 2o. No parágrafo segu inte, o C PC determina que j uízes, ad-
vogados, defensor es públicos e me mbros do M in istério Pú-
blico, deverão estim u lar a conc iliação, a mediação e outros mé-
todos de so lução cons ensual de con flitos i nclusive no curso do
processo judicial. Registre-se que as normas do C PC são apli-
cáveis ao processo adm inistrat ivo por força do seu Art. 15, o
qual di spõe que na ausê ncia de normas que reg ulem processos
eleitorais, traba lhistas ou administrativo s, as disposições da -
quele serão ap licadas su pletiva e subsidiariame nte.
O novo CPC oferece o u tro regr amento inovador, inclusive
estabelecendo a priorida de para soluções consen suais de co n-
trovérsias envolve ndo a Admi nistração Pública. Em seu
Art. 174, prescreve que o s entes federativos criarã o câmaras de
mediação e conci liação, c om atribuições relacionadas à soluç ão
consens ual de con flitos no âmb ito administrativo, tais como:
“dirimir conflitos envo lvendo órgãos e en tidades da adminis -
tração pública”; “av aliar a admissib i lidade dos pe didos de re-
solução de con flitos, por meio de conc iliação, no âmbito da ad-
ministração p ú blica”; e “promove r, quando couber, a cele bra-
ção de termo de ajustam ento de cond uta”.
Importante res saltar que o Decreto n º 7.392 /2010 e a Por-
taria da AGU nº 1.28 1/2007, já h a viam instituído a Câmara de
Conciliaç ão e Arbitragem da Admi nistração Fed eral – CAAF
para a resolução de controvérsias admi nistrativas entre órgão s
e entidades da Adm inistração federal no âmbito da Advoca -
cia-Gera l da União – AGU. Todavia, apesar da i niciativa posi-
tiva, em razão dos d iversos casos em que órgãos federais liti-
gam judicialme nte entre si, as i niciativas a cargo da CAAF se
limitam apen as à solução de con t rovérsias entre órgãos da es-
fera federal ou de outros entes federativos .

371
Por s ua vez, o novo C PC amplia o escopo da con sens u ali-
dade para todas as esf eras da Admi nistração Pú blica atravé s
da previsão de cri ação de câmaras com a tribuições não apena s
para dirimir confl itos entre órgãos públ icos, mas, sobretudo,
para solucio nar questões entre a Administra ção e particulares
por meio de conciliação e termos de ajuste de co nduta. E m seu
Art. 175, define ai nda que tal mo dalidade de transação não ex-
cluirá outras for mas de soluçõ es consensua is existentes d e
concilia ção e media ção extrajudiciai s vinculadas ao ór gão ou
mediadas por profiss ionais independentes.
Apenas três me ses após a pub l icação do novo Có digo de
Processo Civil fo i sancionada a Lei 13.1 40/2015, que reg ula-
mentou a M ediação entre particulares como meio de solução
de controvérsias, através da a utocomposição de conflitos no
âmbito da adm inistração púb lica. Não por acaso, a Lei da Me-
diação reproduziu em se u Art. 32 a essê ncia do artigo 147 do
CPC, ao adm itir igua lmente a criação de câmaras de preven -
ção e resolução administ rativa de conflitos para avaliar a ad-
missibilidad e de resolução por meio da composi ção, no caso
de controvérsias entre particulares e pessoa jur ídica de direito
público, através dos seus respectivos órgãos de Advocacia Pú -
blica e promover, qu an do couber, a cel ebração de termo de
ajustamento de co nduta.
A Lei 13.140/ 2015 define a Mediação como me io de solu-
ção de controvérsias atra vés da atividade técn ica exercida por
terceiro imparcial es colhido ou aceito pe la s partes, que embora
não possua poder decisó rio, irá auxiliá-las na b usca para iden-
tificar ou desenvo lver soluções consensua is à controvérsia.
Portanto, o i nício de um proce sso de mediação extrajudi cial

372
pressupõe que as partes reconhecem a leg itimidade de ambas
e se predispõem a tentar enco ntrar uma solução c onsensuada.
Não é função do me dia dor analisa r quem tem mai s ou menos
direit o, ou que m est á ce rt o ou e rrad o. O obje tivo da Me diaç ão é
busca r uma so luçã o viável pa ra a qu estã o a través d e proce dimen-
tos té cnicos a dequ ado s, qu e favo reç am a refl exão e o diál og o pa ra
assim cons egui r o bter uma s olução mutua men te sa tisf atóri a ( M O -
REIRA NET O, 2007).
A Lei da Medi ação prevê q ue cada ente federad o deverá
estabelecer um regulame nto para o funcionamento de s uas Câ -
maras de Mediação, na qual se definirá os critérios de elegibi-
lidade dos casos e os me ios de condução.
A HETEROCOMPOSIÇÃO EXTRAJUDICIAL
PARA SOLUÇÃO DE L ITÍG IOS: A ARBITRA-
GEM NA SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS
ENVOLVENDO PARTICU LARES E A ADMI-
NISTRAÇÃO PÚBLICA
As discus sões legislativa s sobre a adoção da Mediação e
Arbitragem no âmb ito da Adm inistração P ública o correram si-
multaneame nte. Dois meses após a vigênc ia da Lei da Media-
ção foi sa ncionada a Lei 13.129 /2015, que fez alterações n a Lei
9.307/1996, de nominada de Estatuto da Ar bitragem, passando
a admitir o juízo arb itral como meio de solução do litígio en-
volvendo a Adm inistração e o particular, median te convenção
de arbitragem pactuad a entre as partes.
A conve n ção de arb itragem é ce lebrada por meio de cláu-
sula compromissória ou de comp romisso arbitral. A p rimei r a

373
é p actu a da pr even ti vame nte en tre as pa rte s atr avé s de cláu -
sul a ex p ress a no cont ra to qu e as vincu la , a qual pre vê a ad o-
çã o da a rbi t rage m pa ra d iri mi r cont ro vé rsi as que po ssam
ocorrer em decorrência do m esmo. Já o compro mi sso arb itral
correspo n de a op ção de litiga ntes que não poss uíam relação
co ntra tu al pré via , mas diant e de um a cont rov érsi a ev entua l ,
decidem s ubmeter a sol ução do lit ígio ao julg amento arbitra l
(OLIVEIR A, 2018).
Instaurando-se a arbi tragem, a resolução do litígio será
adjudicada pelo árbitro ou trib una l arbitral, após regular pro-
cesso arbitral, sub metido aos princípi os do cont raditório, da
igualdade das partes , da imparcia lidade do árbitro e de se u
livre convencime nto, conforme determi n a o parágrafo 2º do
artigo 21 da Lei 9.307 /1996.
A nor ma faz uma d istinção de cr itérios para os c asos em
que a Admi nistração i ntegra a arbitragem. Qua ndo realizada
para dirimir con flitos e ntre particulares, a arbitragem poderá
ser de direito o u de equidade, a critério das partes, que ai nda
podem decidir se preferem ou não adotar o sigilo. A arbitra-
gem que envol va a administraç ão pública será se mpre de di-
reito e respeitará o princípio da p ublicidade.
O árbitro é um juiz de fato e de direito que tem como sim-
ples requisito ser pessoa capaz e aceita pelas partes, que po-
dem optar por nomear mais de um árbitro, de vendo, nesse
caso, ser sempre em número ímpar. Para efeitos da legislação
penal, no exercício das re spectivas funções o u em razão delas ,
os árbitros possuem resp onsabilidades equiparad as aos funci-
onários públ icos (NOGU EIRA, 2015).

374
A sentenç a arbitral não é passível de rec urso e não de-
pende de homologaç ã o do Poder Judiciário. Possui, portanto,
a mesma efetiv idade de uma se ntença judicial. Destarte, uma
vez atendidos os req uisitos obrigatórios previsto s no Art. 26
da Lei da Arbitragem, a s entença arbitral forma um título exe-
cutivo judicia l expressa mente ind icado no i nciso V II, do art.
515 do CPC.
Enquanto na mediação a solução da co ntrovérsia resulta
de um ente ndimento en tre as partes, para qual o mediador
apenas con tribui para est e fim, na arb itragem, um ou mais ár-
bitros aceitos pe los litigantes podem deliberar e m definitivo
sobre a co ntrovérsia por meio de se ntença a ser e xpedida em
até seis meses após o iní cio do processo, caso nã o haja outro
prazo pactuado entre a s partes (OLIVEIR A, 2018).
A qual quer momento, no decurso da arb itragem, caso as
partes cheguem a um ac ordo quanto ao objeto do litígio, o ár-
bitro ou o tribuna l arbitral poderá, a pedido das partes, decla-
rar tal fato media n te sent ença arbitral.
Em bor a nã o p rom ova exat am ente u ma au toc ompos içã o,
como ocorre na med i aç ão, a arbitragem corresponde a uma
he ter oc ompos içã o, um a ve z que as p art es d ecid em e m co-
mum acordo eleger um terceiro , na condi ção de juízo arbitr al,
que passa a comp or o litígio para pr ofer ir uma decisão que
se ja po tenc ial mente mais ajus tada a real ida de e a compl exi-
da de da con t rové rsi a que os af etam (MOREIRA NETO, 2007).

375
A MEDIAÇÃO E A ARBITRAGEM NO PRO-
CESSO DE DESAPROP RIAÇ ÃO POR UTILI-
DADE PÚBLICA E SEUS EFEITOS PARA A
GESTÃO DAS UNIDADES DE CONSER-
VAÇÃO DA NATUREZA
O regulamento próprio sobre a desapropriação de imó-
ve is em unid ad es de cons er vaç ão f e dera is, é a I nstrução Nor-
mativa nº 02/2009, do Instituto Ch ico Mendes de Conservação
da Biodiversidade, que por sua vez, é tu te lad a pe lo Decreto-
lei nº 3.365/1 941, que só re cen te men te sof reu as al t eraç ões
mais sign ifica tivas na b usca da consens ualidad e, através da
pu bl icaç ã o da Lei nº 13.867/20 19 q ue alterou disp ositivos do
Estatuto da Desaprop riação, admitindo a ado ção de mecanis-
mos extraj udiciais para a solução de co ntrovérsias entre a Ad-
ministração e o part icular .
Originária do Projeto d e Le i do Senado 135/2017, a Le i
13.867/2019, acrescentou os Arts. 10-A e 10-B ao texto do De-
creto-Lei 3.365/1 941, que versa so bre a desapropriação por uti-
lidade públi ca, com o es copo de permitir a adoção da media-
ção e a arb i tragem como métodos para reso lução de controvér-
sias no processo de desaprop riação. Essa atual ização norma-
tiva segue uma te ndência proeminent e de desjudicializar, con-
sensual izar e horizonta lizar as decisões condu zidas no âmbito
da Adminis tração Públic a.
A desapropriação é um a mod alidade de intervenção na
propriedade privada pe lo Estado, q u ando este ne cessita obter
um bem privado para fins de interesse p úblico, mediante pré-
via e justa inde nização ao proprietário (16). É um dos

382
a paridade com o particular, intr oduzindo a mediação e a ar-
bitragem como meca nismos extrajudicia is dialógicos, podem
representar não apenas uma ec onomia f inanceira e processua l
para gestão para co nservação da b iodiversidade, mas especi-
almente na contribuição para sua maior e fetividade através do
pertencimento e do engajame nto das comunida des locais n a
consolidação da s unidades de con servação da natureza.
REFERÊNCIAS
BARONA, Car la Espl u gues. Med iación y Arbi traje en Dere-
cho Administrat ivo Español. enero de 201 9, Revista Bolivi ana
de Derecho, pp. 2 48-271. 27.
BORRINI-FEYER ABEND, G., et al. Go vernança de Áreas Pro-
tegidas: da compreensão à ação. Série Diretrizes p ara melho-
res Práticas para Áreas Protegidas. Gla nd : UICN, 2017. Vol.
No 20.
BORRINI-FEYER ABEND, Grazia. Mane jo partici pativo de
áreas protegidas: adapta ndo el metodo al conte x to. Q uito :
UICN-S UR, 1997.
BRASIL. Adapt ação com base na Lei 9. 985/2000, q ue Institui o
Sistema Nacio nal de Uni dades de Conservação. s. l. : Presi-
dência da República, 200 0.
CHEADE, Mariana Fava. A Regularização f undiár ia de uni-
dades de conser vação fe derais : termos, normas, e strutura e
procedimentos. Rio de Ja neiro : Dissertação de Me strado em
Bidodiversidade em U nidades de Conservação, E scola Nacio-
nal de Botânica Trop ical, 2015.
DI PIETRO , Maria Sylvia Zanel la. Direito Adm inistrativo.
32a. Rio de Jane iro : Forense, 2019.

383
DINERSTEIN , E., et al. A global deal for nat u re: G uiding
principles, milesto nes, and targets. 4, A bril de 20 19, Science
Advances, Vol . 5.
GONÇALVES , Cláudio Cairo. O Princíp io da Consensuali-
dade no Estado Democrá tico de Direito - uma I ntrodução.
Rio de Janeiro : s. n., Abril-J unho de 2003, Revista de Direito
Administrat ivo, Vol. 232, pp. 105-114 .
MEDAUAR, Odet e. Direito Adm inistrativo Moderno. 19a.
São Paulo : RT, 201 5.
MOREIRA NET O, Diogo de Figue iredo. Mutaçõe s do Direito
Administrat ivo. 3a. Rio de Jan eiro : Renovar, 200 7.
MOREIRA NET O, Diogo Figue iredo. Curso de Direito Admi -
nistrativo. 16a. Rio de Janeiro : Forense, 201 7.
NEVES , Cleuler Barbosa das e Fer reira Filho, Marcílio da
Silva. Dever de con sensualidade na at uação administrat iva.
218, abr./j un. de 2018, Re vista de Informação Legi slativa: RIL,
Vol. 55, pp. 63-84.
NOGUEIRA, Da niel F. Ja cob. O Árbitro. [ A. do liv ro] Alde-
mar Motta J únior et al. Manual de Arb itragem para Advoga -
dos. Brasília : CACB , 2015.
OLIVEIRA, Leonardo Da vid Quintanilha de Oli veira. A arb i-
tragem em desapropriação no direito brasi leiro. 74, 2018, Re-
vista de Direito da Proc. Geral do Rio de Ja neiro, pp. 121-141.
SANTOS, Cacilda Lopes do s. Novas Perspe ctivas do Instr u-
mento da desaprop riação: A Incorpor ação de princípios Ur -
banísticos e Ambientais . São Pa ulo : Tese de doutor amento
pela Universidade de Sã o Paulo, 200 7.
SCHMIDT-ASSMANN , Eberhard. La Teoría G e neral del De -
recho Admi n istrativo co mo Sistema. Madrid : Marcial Pons,
2003.

384
TALAMINI, Edu ardo. A (in)dispo nibilidade do i nteresse pú -
blico: conse quência s processuais. 42, São Paulo : s.n., Fev. d e
2017, Revista de Pro cesso, Vol. 264, pp. 83-107.

385
MITIGAÇÃO E ADAPTAÇÃO DAS
CIDADES ÀS MUDANÇAS CLIMÁ-
TICAS: VULNERABILIDADES SO-
CIOAMBIENTAIS E CONFLITOS
JURÍDICOS NA TUTELA DAS
ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PER-
MANENTE URBANAS NO BRASIL
André de Castr o dos Santos
Nelson Novaes Pedroso J r.
INTRODUÇÃO
No Brasil, a segu nda metade do século 20 e as últimas
duas décadas foram mar cadas por processos acel erados de ur-
banização e ê x odo rural decorrentes, dentre outr os fatores, do
crescimento do s setores industriais e de servi ço nas cidades e
regiões metropolitanas e da mecanização e intensifica ção agrí-
cola e da concentração d e terras no campo (SANTOS, 1993). O
crescimento das cidade s brasileiras tem sido caracterizado
pela ocupação desor den ada do espaço urbano, r esultado da
falta de pla n ejamento t erritorial e dos contextos históricos de
desigualdade so cioeconômica do paí s.
O processo desordenado de ocupação das cidade s brasi-
leiras se co nsolidou em p arte sobre áreas de maior fragilidade
ambiental, como várzeas no interior e praias e restingas nas
regiões litorâ neas, com expansão periféri ca para encostas de
morro, manguezai s e áreas a lagáveis. Ess e processo

386
caracterizou-se pelo de smatamento, canalizaç ão de c ursos
d’água, impermeabiliza ção do solo, aterramentos e drenagen s
de áreas nat u rais, o que aume ntou a fragil idade desses espa -
ços, agora antropizados, e suas co ndições de vuln erabilidade
socioambiental.
Com o aumento d as periferias urba nas, as parcel as mais
pobres e vulneráveis da populaç ão foram oc upando áreas am-
bientalme nte mais frágeis, ex pondo-as de forma desigua l a
maior risco de impactos causados por desastres e ampliand o
as condições de vulnerabilidad e socioambie ntal. Nesse se n-
tido, vulnerabilidade socioambiental pode ser definida como
a coexistência, cu m ulatividade ou so breposição espacial de si-
tuações de pobreza e pri vação so cial e de situaçõ es de exposi-
ção a risco, muita s vezes associada s à degradação ambie n tal
(ALVES, 2 009). Com as mudanças c limáticas c aracterizadas
pelo aumento da ocorrência e i n te nsidade de e ventos climát i-
cos, as condições das vul nerabilidades soc ioambientais nas ci-
dades só têm se ag ravado. Dessa forma, é de extrema impor -
tância o p lanejamento e execução de a ções voltadas a m itiga-
ção e a adaptação às m udanças climátic as 65 nas cidades.
Uma das estratégia s viáveis de mitigaç ão e adaptação às
mudanças c limáticas em cidades é a regulame n tação das for-
mas de proteção de áreas nat urais em co nsonância com as nor-
mas urbanís ticas de u so e oc upaç ão ordenad a das áreas

65 Adaptaç ão às mudan ças cli máticas , segundo definição do IPCC (2 012): “ nos
sistemas huma nos, o processo de adap tação ao c lima rea l ou esperado e
seus efeitos, a fim de moderar os danos ou explora r oportunidades
benéficas. Nos sistem a s na turais, o proc esso de ajuste ao clim a real e seus
efeitos; intervenção hum a na p ode facilitar o ajus te ao clima e sperado
(tradução livre dos autores).

387
urbanas. N o Brasil, um do s prin cipais mecanismo s de proteção
ambiental aplicáv eis aos espaços urbanos s ão as Áreas de Pre-
servação Permane n te (A PP), previstas pela Lei nº 12.651/2012,
que esta belece a Prote ção da Vegeta ção Nativa (“LPVN”) –
também conhe cida como “novo Código Floresta l”. As AP P são
espaços territoriais lega lmente protegidos, ambientalmen te
frágeis e v u lneráveis, po dendo s e r públi cas ou privadas, urba-
nas ou r u rais, coberta s o u não por v egetação n ativa. Nas áreas
urbanas, a s APP são aquelas de m aior fragilid ade ambiental e
que for am ocupadas de for m a desordenada, como mencio -
nado anteriormente, em especi al sobre cursos d’água e encos-
tas. Grande parte das AP P urbanas é oc upada por pop ulações
humana s mais pobres e m condições mais se veras de vulnera-
bilidade socioambie ntal, expostas de forma desi gual a riscos
decorrentes da oc upação desordenad a e de event os c limáticos
intensific ados de forma crescente pelas m u dança s climáticas.
Contudo, a ocupaç ão das APP ur ba nas não é exclusiva às po-
pulações pobres; a desordem carac ter ística do processo de ur-
banização levo u também à construç ão de loteamentos de
classe média e alta, bem como de avenidas e o u tr as constru-
ções de infrae strutura urbana nas margens de rio s e outros lo-
cais caracterizados como APP. Estes casos, por não se tratar de
constr uções precárias, sã o considerados de ocupa ção consoli-
dada; todavia, serão também obje to de maior vulnerabilidade
com o advento das m u da nças clim áticas.
Diante dos des afios expo stos, este trabalho tem co mo ob-
jetivo an alisar as relações entre vulnerabilidade socioambie n-
tal nas áreas urbanas brasileiras no contexto atual das mudan -
ças climática s e a proteção ju rídica das APP urba nas. Mais es-
pecificame nte, visa compreender de q ue modo a composição
formada (i ) por normas atua lm ente vige ntes no direito

388
brasileiro, (ii ) por instrumentos de polí tica púb lica ambientai s
e de ordenam ento do território e (iii) pe la jurisprudência sobre
conflitos normativos rel acionam-se com a disciplina das APP
urbanas. A partir disso, objeti vamos compree nder de que ma -
neira essa composição se alin h a com i niciativas políticas de
mitigação e adap tação à s mudanças climáticas e de redução
das vulnerabilidades so cioambientai s – com foco na situação
de populações que residem prec ariamente em áreas de risco –,
dela decorrent es ou agravadas.
MUDANÇAS CLIMÁTICAS E O ESPAÇO UR-
BANO
Os principais núcleos urb anos brasileiros, sobret udo os lo-
calizados na Região S udeste, cresceram de modo acelerado e
desorganizado ao longo da história, principal mente, a partir
da segunda me tade do século 20 (SAN TOS, 1993). Pres siona-
dos pela diminui ção de postos de trabal ho no ca mpo e pelo
desenvolvime nto do setor industrial em meio urb ano, as cida-
des foram obje to de imigração massiv a. Contud o, os núcleo s
urbanos não estavam preparados para receber, em tão c urto
período, quantidade sob remaneira relevante de migrantes.
Neste conte xto, a falta de políticas habitacio n ais ef icientes
e a permissividade à pr ática da especulação im obiliária, que
historicame n te marcara m o desenvolvimento das cidades bra-
sileiras, for çaram a ocupação de áreas de encosta, de várzea e
na beira de corpos d’águ a. Este processo de trans formação de
vastas porçõe s de ambie n tes r urais em zona s urb anas ate n de u
a interesses de mercado, que veem na terra urbana poss ibili-
dades de lucro e valorização do capital. Como contrapartida,
as cidades brasileiras fo ram objeto de prof un da segregaçã o

389
espacial, decorr ente d este mode lo explosivo de conce n tração
de renda (RIBEIRO, 2 008). No mesmo sentido, explica Rolnik
(1999, p. 100):
Os morros e o asfalto na zona s ul do Rio de Ja-
neiro, o centro e a s periferias da metrópole pau-
listana, o mangue e a orla na cid ade à be ira-mar
são traduções territorial m ente d istintas da desi -
gualdade de oport unidades urba nas que de fine
nossas cid ades. (... ) Nas periferias (ou favelas,
ocupações, i n vasões), o urba nismo é eterna-
mente incompleto e, no mais das vezes, de risco.
Urbanismo de risco é aquele mar cado pela i nse-
guridade, q uer do terren o, quer da co nstrução ,
ou ainda da cond ição jurídica da posse da quele
território. As terras onde se desenvolvem estes
mercados de moradia para os pobres são, nor-
malmente, j ustamente aq uelas que, pelas cara c-
terísticas ambi entais, são as mais frágeis, peri-
gosas e difíceis d e ocupar com urba nização: en-
costas íngreme s, beiras de córregos, áreas a la-
gadiças.
A ocupação irreg ular e desord enada de áreas d e risco e
ambientalme nte frágeis , como já apresentado, est á relacionada
em parte por condi ções maiores de v u lnerabilid ade socioam-
biental. Ess as áreas já são nat uralmente sujeitas a movimentos
de solo e inundaçõe s, mas o conc eito de v ulnerabilidade soc i-
oambiental ex trapola os aspectos ambie ntais e inc orpora a ex-
posição ao risco, a susce ptibilidade ao risco e capacidade d e
adaptação (o u resiliência ) das pessoas diante da materializa-
ção do risco (ALVES, 201 4).

390
No Brasil, a ocupa ção de áreas de risco é um aspecto re-
corrente nas áreas urba nas e perifér icas das cidades. De ntre
elas, destacam -se Salva dor, São Paulo e Rio de Ja neiro. Se-
gundo dados do Institut o Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE), a capital baiana t em mais de 1,2 m ilhão de pessoas ha-
bitando áreas de risco, o que represe nta 45,5% de sua popula-
ção total; na c a pital paulista, apro ximadamente 700 mil pes-
soas, representando 6% do total de sua população, habitam
áreas de ricos, enquanto na capital flumi nense são aproxima-
damente 450 mil pe ssoas, o que represen ta 7% d e seus habi-
tantes (IBGE, 2018).
As populações em área s de risco estão mais sujeitas a so-
frerem com a ocorrência de inundações, desli zamentos de
terra e incêndios ca usados por grande vol ume de precipitaç ão
ou longos per íodos de es tiagem. Nas ú ltimas décadas, o risco
de desastres e impactos severos dessas á reas te m ampliando
signific ativamente em d ecorrência das muda nças climáticas ,
responsáveis pelo aume nto da fre quência e i ntensidade de
eventos climá ticos extremos, como evide n ciado p elo Painel In-
tergovernamental das Nações Unidas para as Mudanças Cli-
máticas (I PCC, na sigla em ingl ês).
Com o advento das mud anças climática s, as cida des pre-
cisam lidar com questõe s como a potenci alização das ilhas de
calor, a elevação do nível do mar, a ocorrên cia de pragas urba-
nas, chuvas intensas e períodos prolongados de estiagem (RI-
BEIRO, 2008). Por conse q uênc ia, est udos tem reg istrado o au-
mento da frequê ncia e intensid ade de en chentes, deslizamen-
tos de terra, e ressacas de mar és atingindo áreas urbanas e ca u-
sando mortes, perdas de bens imóvei s e materiais,

391
comprometimento no abastecime nto de água e alimentos, etc.
(ICLEI, 2016).
Os impactos ca usados pelas m u danças climáticas variam
de acordo com a vuln erabilid ad e socioambi ental das popula-
ções urbanas, te ndendo a serem mais graves no s moradores
pobres de áreas de ris co e ambientalment e mais frágeis com o
encostas, áreas costeiras, margens de cursos d’ág ua e várzeas.
Assim, medidas d e mitigação e adapta ção às mud anças climá-
ticas nas cidades são ur gentes. São várias as me d idas possí-
veis, sendo que a ocupa ção das áreas de risco e ambiental-
mente mais frágeis e sua s cond ições d e vulnerabilidade so cio-
ambiental são fatores que precisam ser consider ados na to-
mada de decisão dessas medidas.
Portanto, a adaptação do território brasileiro às muda nças
climáticas é realid ade que se impõe aos tomadores de decisão
política. A escolha por ad otar políticas de adaptação deve par -
tir de um balanço entre o s custos relacionad as à aç ão ou à abs-
tenção de adaptar. Parti ndo do pressuposto de que é impossí-
vel ne utralizar todos o s impactos relativos à alteração do
clima, os tom adores de d ecisão devem cons iderar os custos as-
sociados à implementa ção de medidas adaptati vas em con-
junto com os impactos residuais que não podem ser elimina-
dos. Desse modo, polític a s de adaptação devem t er como ob-
jetivo mi nimizar ao máximo os custos – eco n ômicos, soc iais,
culturais e ambienta is – em comparação com o cen ário em que
não é empreendida qualquer ação de ad aptação.
Logo, para se adaptar efetivame nte às alterações cli máti-
cas, as cidades d evem ser objeto de uma conjunção de inter-
venções políti cas em áreas como meio a mbiente, hab itação,

398
também comum que entes estad u ais e m u nicipa is criem nor-
mas que simple smen te r eproduzem o texto da re gra federal, a
fim de refor ça-lo; e há casos, ai nda, em que estados e mu nicí-
pios criam normas que alteram o que foi deter minado p ela
União – seja a u menta n d o os padrões d e proteção ao meio am-
biente, sej a os diminui n do .
Diante desta at ividade l egislativa, ao longo d as últimas
décadas, a jurispr udência 67 dos tribunais brasileir os consoli-
dou-se no sentido de reforçar o entendime nto seg undo o qua l
Estados e Munic ípios podem legislar sobre t emas ambie ntais
que te nham sido obj eto de Lei Federal some nte nos c asos em
que op tem por contextu alizar e for talecer o u au mentar parâ-
metros mínimos de proteção ao meio ambie n te, sendo vedada
qualquer iniciat iva que os reduza.
Ressaltamos, ainda, que esta compreensão da jurispru-
dência brasile ira está em consonância com a garan tia constitu-
cional de proibição de retroce sso ambie n tal. Trata-se de um
princípio co nstituciona l implícito decorre n te do princípio da
dignidade humana, do pr incípio da máxima eficá cia e efet ivi-
dade das normas defini doras de direitos fundamentai s, do
princípio da segura nça jurídica, e n tre outros; d essa forma, essa
garantia b usca proteger os direitos f undame ntais contra at ua-
ção do legislador, t anto no âmb ito constitucional , como no in-
fraconstit ucional , bem como contra a ação da admini stração
pública (SARLET e F ENSTERSEIFER, 2012). Além de

67 A título exemplificativo, citamos: STF – RE-AgR 1.131.559 SP, Relator:
Gilm ar Mend es, Segu nda Tu rm a, DJe 20.12 .201 9; STF - RE-A gR 977. 615,
Rel. Min. Rosa Weber, Primeir a Turma, DJe 2 8.2.2018; TJSC - ADI:
80000 30602017 240000 Capi tal 800 0030-60.201 7.8.24.0 00, Re lat ora: Soray a
Nunes Lins, DJe: 05.06.2019.

399
elementos principiológi cos, a proi bição do retrocesso tem fun-
damentos j urídicos asseg urados pelas cláusulas d e progressi-
vidade e de de ver de contínua rea lização e proteç ão dos direi-
tos sociais de trat ados in ternacionai s, como o Pa cto Internaci -
onal dos Dire itos Econô micos, Sociais e C u lturai s, de 1966, na
Convenção Americana de Direitos Huma nos, de 1969, e na
Convenção Am ericana sobre Dir eitos Huma nos em matéria de
Direitos Econômicos, So ciais e Culturais, de 1988 (SARLET e
FENSTERS EIFER, 2012).
APARENTE CONFLITO ENTRE A LEI DE
PROTEÇÃO DA VEGETAÇÃO NATIVA E A
LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO UR-
BANO PARA A DISCIPLINA DAS APP URBA-
NAS
O Supremo Tribunal Fed eral 68 também resolveu ap arente
conflito d iscutido na liter atura entre a aplica ção da LPVN e da
Lei 6.766/1 979 (“Lei de Parcelamento do Solo Urba no” ou
“LPSU”), em rel ação às AP P urba nas. Esta fals a divergência
entre as nor mas decorre do fato de que a LPS U determina a
distância mínima de 15 metros para co nstruções nas marge ns
de “águas correntes e do rmentes” (art. 4º, III-A 69 ), en qu ant o a
LPVN estabele ce que se considera APP as “faixas marginai s de
qualquer c urso d’água natural pere ne e intermitente, excluí -
dos os efêmeros, de sde a borda da calha do leito regular” , e m
larguras que v ariam entre 30 e 500 metros, a depender da

68 Neste sentido: STF - ADI nº 29 0 3, Rel. Mi n Celso de Mel lo, Tribunal
Pleno, julgamento em 01.12.2005; STF - RE: 1112903 SC, Rel Min Luiz Fux,
data de jul gam ento : 23. 08.20 19.
69

Confo rme i nseri do pel a Lei nº 13.91 3/2019.

400
largura do curso hídri co (art. 4º, I e alíneas ) ; as áreas no en-
torno dos lagos e lagoas naturais devem ser pre servadas em
faixas de 30 metros, em z onas urbanas ( art. 4º, II, b).
Apesar de a LPVN e a LPSU se sobreporem na regula ção
do uso do solo urbano na s margens dos cor pos d’água, as nor -
mas têm difere ntes vieses e i ntenções na proteção destes espa-
ços (MACIEL, 20 10). A LPSU não tem como objetivo promover
a proteção de serviços ecossi stêmi c os ao estabelec er a área non
aedifican di , mas sim a segurança d a população; já os dispositi-
vos da PLV N objetivam a proteção dos seres vivos e dos ser vi-
ços ecossistêmicos co nstantes nesses espaços. De sse modo, é
possível que em um caso concreto, ambas as leis s ej am aplica-
das concomita n teme nte; por exemplo, ai nda que a autor idade
administrativa conced a autorização para supressão da vegeta-
ção em A PP, nos casos excepciona is previstos na LPVN, a res -
trição imposta pe la LPSU perma n eceria vá lida (M ACIEL,
2010). Ou seja , a supressão da AP P seria juridica mente aceita ,
sem que o fosse a const rução na área de construção restrita
pela LPSU.
Ademais, dest acamos o fato de q ue a LPVN se refere, lite -
ralmente, a “ qu alquer c urso d ’água n atural ”, en qu an to a LP SU
mencio na “ águas corr e ntes e dor m entes ”. Base ado nesta dife -
rença term inológica, o S uperior Tribunal de J ustiça (STJ) reco -
nheceu a diferenciação da aplicação das nor mais federais, con-
soante os cursos hídricos sejam na t u rais ou artifici ais, de modo
que àq ueles apl ica-se a L PVN e a estes a LPSU 70 .

70 Nos termos da refe rida decisão: “Dessa maneira, qu a ndo se tratar de
curs o d'águ a na tural , ap lica-se a Lei 12.6 51/20 12, devend o se r respe itad a a
faixa marginal com largur a mínima de tr in ta metros, e, em c aso de corpos

401
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE ÁREAS
URBANAS DE OCUPAÇÃO CONSOLIDADA
EM APP
Outro importa nte aspecto a se co nsiderar para a tutela das
APP em co ntexto urba no relacio na-se aos critérios co nsidera-
dos para o reconhe cimen to da consolidação da oc u pação nes-
tas áreas, que justificam a manu te nção da desc aracterização da
APP oc upada, em l u gar de sua rec u peração.
Os artigos 64 e 65 da L P VN, conforme alterado pela Lei nº
13.465/2017 (Lei de Regularização Fu ndiária), trata m das hipó-
teses de regulari zação fundiária de núcleos urbanos inseridos
em APP. Nos termos da Lei de Regularização F undiária, a re-
gularização f undiária urbana, def inida pela norma como
“Reurb”, “abrange medi das jurídicas, urba nísticas, ambie ntais
e sociais destinadas à i n cor poração dos núcleos ur banos infor-
mais ao or denamento territorial urba no e à titulação de seus
ocupantes” (art. 9º) e t em como objetivo me lhorar as cond ições
urbanísti cas e amb ientais em rela ção à ocupação in forma l an-
terior, ampliar o acesso à terra urbanizad a pela popul ação de
baixa re nda, de modo a p riorizar a permanê ncia d os ocupantes
nos próprios núcleos urb anos informais regularizados, gara n-
tir o direito so cial à mora dia digna e à s condi ções de vida ade -
quadas, preven ir e deses timular a forma ção de novos núcleos
urbanos informais, entre outros dispostos nos incisos do art.
10º.

hídricos artifici ais, deve-se exigir o afastamento de cunho ur banístico
determinado pela Lei do Parcelamento do Solo Ur bano, obse rvando -se a
dist ância de qui nze m etro s”. ( STJ – Recur so Espe ci al nº 1.6 58.48 6 – SC ,
Deci são Monoc rática: M in. Fra ncisco Falc ão, DJe/S TJ 06.03 .2018).

402
São previstas na referid a lei d u as modal idades de R eurb:
de interesse social (R eurb-S) e de interesse específico (Reurb-
E). A primeira refere -se aos n ú cleos urba nos informais oc upa-
dos predominantemente por população de baixa renda, ass im
declarados em ato do Po der Executivo mu nicipal; a segu nda
trata da regulari zação f undiária apli cável aos n ú cleos urbanos
informais o cu pados por população não q ualific ada na hipó-
tese anterior. As Reurb poderã o ser requeridas pela U nião, Es-
tados, M unicípios e pelo Distrito Federal, ou por seus b enefi-
ciários.
Destacamos, ainda, que, nos termos da referida legislação,
constatada a ex istência d e núcleo urbano in formal situado, to-
tal ou parc ialmente, em AP P ou em área de unid ade de con -
servação de uso s u stentá vel ou de proteção de mana nciais, o
procedimento deverá ser preced ido da elaboraçã o de estudos
técnicos que justi fiquem as melhorias am bientais em relação à
situação de ocupação i n formal anterior, i n clus ive por meio de
compensações amb ien tai s, quando for o caso. Es tes estudos
devem considerar a spectos como a caracteri zação físico-am bi-
ental, socia l, cultural e ec onômica da área; a avali ação dos ris-
cos ambie n tais; a identificação d e recursos, passi vos e fragi li-
dades ambie ntais, a prop osição de i ntervenções pa ra a preven-
ção e o co ntrole de r iscos geotéc nicos e de inundações; entre
outros dispostos nos inci sos dos artigos 64 e 65 d a LPVN, que
variam confor me a intervenção seja Reurb-S ou R eurb-E.
APP URBANAS, ÁREAS DE RIS CO E ADAP-
TAÇÃO ÀS MUDANÇAS CLIMÁTICAS
Os objetivos e instrume ntos dispostos na LPVN, a parti r
das alterações trazida s pela Lei de Regul arização Fundiária,

403
são consona n tes com os objetivos e princíp ios estabelec idos
pelo Estatuto d a Cidade 71 (Lei nº 10.257 /2001), pela Política Na -
cional de Proteção e Defesa Civil (Le i nº 12.608 /2012) e pelo
Plano Nac ional de Adaptação à Mudança do C lima (PN A), p u-
blicado em 2016, pe lo Ministério do Meio Ambiente.
Quanto aos instrume ntos relacio nados ao enfre ntamento
das mudanças c limáticas, o PNA estabelece como diretriz para
as políticas urba nas que os pr ojetos de urbanização de asse n-
tamentos precários deve m atender a todas as nec essidades bá-
sicas diagnostic adas na área, especialmente em relação à eli-
minação de riscos e ado ção de medidas de desadensame n to
com reordenamento da o cu pação (BR ASIL, 2016).
No que se refere aos in str umentos de dimin uição das v u l-
nerabilidades da pop ulação reside nte em áreas de risco e d e
resposta a desastres, a Política Nacio nal de Prote ção e Defesa
Civil prevê ações artic uladas entr e os entes federado s, priori-
zando ações preve n tivas relacio nadas à minim ização de desas-
tres, devendo a bac ia hid rográfica ser a unidade d e análise das
ações de prevenção de d esastres relacionados a corp os d’água
e tendo como ponto de partida o planejame nto com b ase e m

71 Nos temos do Estatuto da Cidade: Art. 2o A política urbana tem por
objetivo ordenar o ple no desenvolvimento d as funções sociais da cidade e
da propriedade ur bana, mediante as seguintes di retrizes gera is: I – garantia
do direito a cid ades sustentáveis, en tendido como o direi to à terra ur bana,
à mora dia, ao saneamen to am biental , à infr aestrutu ra urban a, ao tra nspor te
e aos servi ços pú blicos, ao trab alho e ao lazer, p ara as pre sente s e futur as
gerações; (...) VI – orden ação e controle do uso do solo , de for ma a evitar:
h) a exposiç ão da população a riscos de desastres; (...) XII – p roteção,
preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do
patrimônio cultural, his tórico, artístico , paisagístico e arqueológico.

404
pesquisas e est udos sobre áreas de risco e i n cidên cia de desas-
tres no território nac ional.
Destacamos, ai nda, q ue em alg uns caso s, obras de infraes-
trutura de adap tação nã o serão suficientes para eliminar ou
mitigar o risco e as vulnerabilidades a q u e estão expostas as
populações. N esses casos, poderá restar, como única a lterna-
tiva, a remoção da popul ação e a recomposição das condi ções
naturais, na maior medi da do possível. Nestes ca sos, é funda-
mental que seja implementada uma política integ rada de rea-
locação da população re movida, procur ando ma nter vínc ulos
culturais, a fetivos e cotidianos com a área a nterior (RIBEIRO,
2008); do contrário, a po pulação não se fixará efe tivamente na
nova área, retor nando clandesti namente à área de onde fo i re-
movida. Portanto, se a política habita cional não for adequada-
mente integrada, não se solucionará nem o problema ambien-
tal, nem o social.
Por fim, des tacamos que, além da tutela efetiva das áreas
de risco e das APP, as cidades também podem e nfrentar as al-
terações climát icas por meio da criação e da promoção de in-
fraestrutura verde urbana, como arbori zação, praças, jardins e
parques urbanos. Co nsiderar essas estr uturas no planeja-
mento urba no, em conjunto com instrume ntos qu e garantam a
efetividade da proteç ão das A PP, são importa ntes ferrament as
de combate às ilhas de c alor e manutenção de sufici ente ta xa
de permeabilidade do s olo, que impacta diretamente na re-
composição dos aquí feros e na miti gação de enchentes. Ade-
mais, espaços urba n os como árvores nas ruas, jardins públicos
e privados, parque s urbanos – preferencia lmente, integrados
com áreas de vegetação remanescente, for mando corredores

405
ecológicos – provêm vit ais serviços ecossistêmic os essenci ais
ao enfrentame nto das alterações climáticas (G ILL et al , 200 7).
Deve-se levar conta, ainda, q ue, além dos aspect os técni-
cos, a implantação de i nfraestrutura verde nas c idades incre-
me nt a a sa úd e ( AMA TO- LOU RE NÇO et a l, 2016 ), a sensa ção
de conforto e melhor a a percepção psicológica do s habitantes
de áreas urbanas do local onde vivem (LOBO DA e ANGELIS,
2005).
Apesar da recon hecida imp ortância das área s verdes ur-
banas, o plane jamento d estes espaços, quando p ú blicos, parte
de uma destinação de re cu rsos que é resid u al; o u seja, os an-
seios por espaços verdes de or dem pública são amenizados
com recursos que sobram de o u tras ativ idades, considerad as
mais prioritárias (LOBO DA e ANGELIS, 2005). Desse modo,
esses espaços são relegados pelo planejam ento orçamentário e
territorial, embora seja m os m ais pressionados pe la expansão
urba na.
Diante do exposto, ob servamos que a adaptação d as cida-
des às muda nças climát icas passa pela efetividade da proteção
das APP; mas outros im portantes aspectos, relac ionados, so-
bretudo, ao direito das populações assentadas em áreas de
risco e a disponibi lizaçã o de in fraestrut u ra para adap tação –
ambiental e soc ial – devem ser co nsiderados em conj unto, de
modo que as ações d e adaptativas não aprof undem as cond i-
ções de vulnerabilidade e desigualdade social de que são víti-
mas as populações assen tadas em áreas de r isco.

406
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme demonstramo s, o território brasileiro está ex-
posto a vulnerabilidades que podem ser criadas ou ampliad as
no contexto das m u da nças climát icas. A for ma como se deu a
urbaniza ção nas principais ci dades brasileira s expõe parcela
significativ a da populaçã o a riscos que te ndem a se intensificar
nas próximas décadas. O aumento de desastres e de mortes
decorrentes de eve n tos climáticos indicam a emergente nece s-
sidade de adapta ção. Por isso, um e f iciente planejame nto do
território urbano, que considere a ut ilização de i nfraestrutura
verde, aliada à discipli na ade quada das APP – que em áreas
urbanas, n a maioria dos casos, coincid em com áreas de risco –
em conjunto com política s eficazes de reurbaniz a ção de assen -
tamentos h umanos precá rios é caminho e f iciente n o sentido da
adaptação às m udança s climát icas.
O Brasil cont a com uma complexa composiç ão de normas
vigentes nos d iferentes níveis federativos para tut elar as APP,
que, em co ntexto urbano, comume n te coincide m com áreas
cujo risco de ocupação t ende a se agravar no contexto das al -
terações climática s. A judicial ização de que é objet o o tema de-
monstra que esta composição no rma tiva não é suficient emente
harmônica, de modo q ue a prot eção efetiva das APP em con-
textos urbanos pode ser prejudicada. Co ntudo, n otamos que
normas e instrume ntos de políticas p úblicas relacion adas à
proteção das APP e da população q ue habita ár eas de risco,
bem como o atua l entendimento da jurisprudência , têm evolu-
ído em consonância com parâmetros estabelecido s por políti-
cas e instrume ntos nacionais voltados ao enfrentame nto e à
adaptação às alterações c limáticas.

407
Isto não sig nifica, co ntudo, que a s pop u lações p recaria-
mente assentad as em APP urb ana s este jam menos expostas às
vulnerabilidade s socioambientais pote ncial me nte agravadas
pelas alterações cli máticas. Port anto, recomend amos que a efe-
tividade fátic a dos instrumentos or a analisados, no que se re-
fere à adaptação ao clima e à red u ção das v u lnerabilidad es da
população reside nte em áreas de risco e APP, seja ob jeto de
pesquisas f u turas. O utro aspecto re levante q ue consideramos
necessitar de abordage m científica aprofundad a refere -se às
respostas jurídicas e de política s públicas aos casos de ocupa-
ção consolidada em APP por constr u ções não p recárias e de
infraestrut ura urbana. Es ses casos, embora a ocup ação ofereça,
comparativamente, menor risco à pop ulação, também a e xpõe
a riscos decorrentes de e ventos climát icos e impede q ue servi-
ços ecossistêmico s fundamentai s sejam recuperad os.
Por fim , destacamos que o Br asil, sendo objeto d e impor -
tantes impactos rela cionados às muda nças climáti cas, deve ter
participação ativa do Est ado para mitigar as causas e se adap-
tar às conse quências des sas alterações. Por isso, as normas e
instrume ntos de política s públicas que se de senvolveram de
modo promissor nos últimos anos precisam de aplicação efe-
tiva e co nstantes revisõ es para que se jam su ficientes p ara a
preservação da biod iversidade e redução das v ulnerabilidad es
a que estão exposta s parte sign if icati va da popula ção.
REFERÊNCIAS
ALVES, H. P. F. Análise de um indicador de v ulnerabilidad e
socioambiental da Regi ão Metropolitana de Cam pin as no
contexto das m u dança s climáticas. XIX Enco ntro Naciona l de
Estudos Pop ulacio nais. S ão Paulo: ABEP, 2014. Disponível

499
Assim, percebe- se que a vedação ao legi slador o rdinário
permanece restrita à afe tação do núc leo essenc ial do d ireito
fundamental para deter minar se legislaç ão posterior que re-
duza n íveis se ja incomp atível com a nor ma constitucion al e,
ainda, a verifica ção dos métodos da prop orciona lidade (silv a,
2020).
Nas lições de Jorge Nova is, a a nálise sobre quaisq uer res-
trições aos direitos f und amenta is deve ultrapas s ar os seguin-
tes requisitos 80 : (i ) determinar o alcan ce do princ ípio funda -
mental (e x. direito ao m eio amb iente e cologicam ente eq uili-
brado); (ii) rele vância da s medi das realizadas par a jus tificar a
imposição de limite s e (ii i) proporciona lidade do que restringe
o direito f undame ntal (a fetação ao núcleo es senc ial) 81 . Nesse

STF. Med. Cautelar ADI nº. 4.467-DF. Relatora Ellen Gracie. Julgado em
30.09.2010. Precedente do Supremo Tribunal Federal sobre a utilização da
proporcionalidade. STF. ADI 855-2-PR. Relatoria Ministro Octávio Gallotti.
Brasília-DF. Julg ado em 06 m ar. 2 008. A ta nº. 8/2009. DJE n º 59. DJ E
27/0 3/2 009.
80 Utiliza-se o conceito de núcleo es sencial dos direitos fundam entais de
Jorge Reis Novais, ma s cabe, aqui, a ressalva de que o autor é crítico ao
princípio da vedação ao retroc esso, na medi da em que considera que a
solução passa pelos mé todos u tilizados nas restrições aos dire itos
fundamentais em geral. NOVAIS, Jorge Reis. Direitos Sociai s. Direitos
Sociais, Teoria Jurídica dos Direitos Socia is enquanto Direitos
Fundamentais . Coi mbra : Coimb ra Edito ra, 2010 . p. 24 0.
81 Jorge Novais conceitua re strição como ação ou omiss ão estatal que afeta
o conteúdo do dire ito fundam ental, “sej a porque se elimi nam , redu zem ou
difi cul tam as vi as de ace sso ao bem ne l e protegido e as possibilidades da
sua fruição por parte do s titulares re ais ou potenciais do direi to fundamental
seja porque se enf raquecem os deveres e o brigações, em sentido lato, que
da neces sidade d a sua garanti a e promoçã o resul tam p ara o Estado”.
NOVAIS, Jorge Reis. Rest riç õe s aos D ir eitos Fu nda ment ais Não
Expressamente Autorizadas pela Constituição , Coimbra: Co imbra editora,
2003. p . 1 57.

[Document text truncated for crawler view.]