INTRODUCCIÓN
Muchos países de Amé ica La ina y el Ca ibe
se encuen an en p oceso de modi icación de sus
sis emas de legislación y adminis ación del agua.
Aunque la índole conc e a de esas e o mas a ía
mucho de un país a o o, se obse an algunas en-
dencias comunes. Una de es as endencias es un in-
e és gene alizado en me cados del agua. Es os
me cados ya se admi en en Chile y México. Aun-
que su in oducción es obje o de escep icismo y
has a de abie a oposición en algunos países, en
o os se encuen a en discusión, como po ejemplo,
en Boli ia, Nica agua y Pe ú.
T es son los mo i os básicos que impulsan es-
e in e és. En p ime luga , es e in e és se elaciona
con los cambios polí icos e ideológicos que han
ocu ido en el mundo y con la polí ica de muchos
gobie nos en cuan o a aumen a la pa icipación
p i ada en el ap o echamien o de los ecu sos hí-
d icos y en la p es ación de se icios públicos ela-
cionados con el agua. O o ac o que explica es e
in e és en me cados del agua es la necesidad de me-
jo a la asignación y el ap o echamien o del agua,
en pa icula debido al inc emen o de la demanda
de agua en g andes concen aciones u banas, así
como en la ag icul u a de iego y pa a la gene ación
hid oeléc ica. Finalmen e, en e ce luga , el ac o
obje i o p incipal que impulsa es e in e és es el he-
cho de que, en muchos países, sob e odo en cuen-
cas con desa ollo económico concen ado, el sec-
o híd ico es á en ando paula inamen e a una ase
madu a ca ac e izada po una o e a inelás ica de
nue os ecu sos e in e dependencias c ecien es en-
e los usos y los usua ios del agua (Randall, 1981).
A medida que el sec o híd ico madu a y el agua
disponible es á cada ez más escasa en elación con
las demandas c ecien es de la sociedad, la a ención
de los enca gados de la o mulación de polí icas hí-
d icas se desplaza g adualmen e del in e és en ex-
pandi y subsidia el desa ollo del sec o , es deci
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INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001
Resumen
A p incipios de la década de los ochen a, Chile adop ó un nue o Código de Aguas cuyo obje o cen-
al ue o alece la p opiedad p i ada, limi a el ol del Es ado en la ges ión del agua y gene a un
me cado del agua bajo el supues o de que ello p omo e ía la in e sión p i ada y lle a ía a la e i-
ciencia en la asignación del agua. Es as e o mas, especialmen e las enden es a la c eación de un
me cado del agua, han despe ado g an in e és en odo el mundo. En algunos países, los an ep o-
yec os de leyes de aguas escogidos pa a se deba idos han sido una copia casi iel del Código de
Aguas de Chile de 1981 (en adelan e, el Código). Sin emba go en su di usión se menciona a a ez,
si alguna, los p oblemas que su aplicación ha p o ocado, como ampoco el amplio deba e que
exis e en Chile en elación a las p opues as pa a modi ica lo. El p esen e a ículo analiza las p in-
cipales lecciones de la expe iencia de Chile en ma e ia de me cados del agua. Se basa en es es-
udios ealizados po la Di isión de Recu sos Na u ales e In aes uc u a de la Comisión Económi-
ca pa a Amé ica La ina y el Ca ibe (CEPAL) sob e el ema (Dou ojeanni y Jou a le , 1999; Lee y Jou-
a le , 1998; CEPAL, 1995).
Palab as cla e: asignación del agua, me cados del agua, de echos de agua, Chile, Código de Aguas
de 1981, bene icios de me cados del agua, egulación de me cados del agua, y e ec os ex e nos de
ans e encias de de echos de agua
Di isión de Recu sos Na u ales e In aes uc u a. Comisión Económica pa a Amé ica La ina y el Ca ibe (CEPAL). Casilla 179-D, San iago, Chile,
Telé ono: (56-2) 210-22-48, Fax: (56-2) 208-02-52. E-mail: [email p o ec ed] y [email p o ec ed]
(Las opiniones exp esadas en es e a ículo son de la exclusi a esponsabilidad de los au o es y pueden no coincidi con las de la O ganización)
A ículo ecibido el 1 de ene o de 2000, ecibido en o ma e isada el 5 de ene o de 2001 y acep ado pa a su publicación el 23 de ab il de 2001. Pueden
se emi idas discusiones sob e el a ículo has a seis meses después de la publicación del mismo siguiendo lo indicado en las “Ins ucciones pa a au o-
es”. En el caso de se acep adas, és as se án publicadas conjun amen e con la espues a de los au o es.
SIETE LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE CHILE
EN MATERIA DE MERCADOS DEL AGUA
Axel Dou ojeanni R. y And ei S. Jou a le
de la ges ión de la o e a, hacia la gene ación de in-
g esos y la easignación del agua disponible, es de-
ci , la ges ión de la demanda.
Es po odo lo expues o que la adopción de un
c i e io de me cado pa a la asignación del agua en
Chile ha despe ado g an in e és en oda la egión.
Las conclusiones de los pocos es udios que se han
e ec uado de la expe iencia chilena sugie en la im-
po ancia de emedia es a ca encia. Repasa emos a
con inuación las p incipales lecciones que pueden
se ex aídas de la expe iencia chilena.
TRANSFERENCIA DE DERECHOS DE AGUA
La p ime a lección es la ecomendación de
que los países pe mi an la ans e encia de de echos
de agua an o in a como in e sec o ialmen e. La in-
oducción de me cados del agua no cons i uye en
modo alguno la solución uni e sal de los p oble-
mas de la ges ión del agua, pe o son un mecanismo
ú il pa a log a una asignación más e icien e del
agua. La c eación de un me cado del agua, adecua-
damen e diseñado, o ece en ajas po encialmen e
impo an es, siendo la p incipal la mejo asignación
del agua desde el pun o de is a de en abilidad
económica. Es impo an e eco da , sin emba go,
que la posibilidad de que es as en ajas se ma e ia-
licen depende de la medida en que las ca ac e ís i-
cas del me cado se ap oximen a aquéllas del pa a-
digma compe i i o, así como de la exis encia de un
sis ema de ges ión y egulación e icaz pa a co egi
las dis o siones que la na u aleza del ecu so ine i-
ablemen e gene a.
En gene al, con espec o a las si uaciones de-
i adas del uncionamien o del me cado del agua
en Chile puede deci se lo siguien e:
•La segu idad ju ídica que o o ga la legisla-
ción chilena a la po es ad de los pa icula es sob e
de echos de agua ha pe mi ido la in e sión en p o-
yec os p oduc i os asociados a la explo ación de los
ecu sos na u ales (Jaege , 1999; Peña, 1998). Se
obse a ambién la ealización de signi ica i as in-
e siones en algunos sec o es pa a mejo a la e i-
ciencia de ap o echamien o y pa a explo a nue as
uen es de abas ecimien o de agua. Se es ima sin
emba go que el desa ollo del me cado no ha des-
empeñado un papel di ec o en el mejo amien o del
uso del agua en la ag icul u a -el p incipal uso- da-
do que oda ía no se obse a un mejo amien o ge-
ne alizado del manejo del agua en p edios y la e i-
ciencia de iego se man iene baja (Peña, 1996c). Ca-
be eco da que una de las in enciones del Código
ue p omo e la in e sión p i ada en ob as de iego,
asumiendo que la posibilidad de pode ans e i sus
de echos incen i a ía a los usua ios a conse a el
ecu so y ap o echa lo más e icien emen e. La co-
nexión en e la ans e ibilidad de los de echos y los
incen i os p i ados de in e sión ha esul ado suma-
men e débil si no inexis en e, en pa e po la baja ac-
i idad del me cado, la mala calidad de la in o ma-
ción disponible, las ca ac e ís icas in o males del
me cado, los al os cos os iniciales de mode niza-
ción de ob as de ap o echamien o, así como o os
ac o es. En consecuencia, se puede a i ma que al
ez lo ele an e pa a la in e sión y mejo a de la e i-
ciencia de ap o echamien o hayan sido de echos de
p opiedad segu os, los subsidios al iego, la es abili-
dad económica, la libe alización del come cio, y
o as conside aciones mac oeconómicas, mien as
que la con ibución del me cado del agua pe se ha-
ya sido poco signi ican e (Baue , 1993 y 1998a).
•El me cado del agua -aún cuando en muchas
zonas sea poco ac i o- ha pe mi ido una easigna-
ción ela i amen e luida de de echos de agua des-
de los usos de poco alo a los de más alo , o e-
ciendo en cuencas en p incipio sa u adas una al e -
na i a de abas ecimien o pa a sa is ace las c e-
cien es demandas de agua que p esen an ac i ida-
des de g an impo ancia económica y social, como
el abas ecimien o de agua po able y la mine ía, ob-
eniendo con ello un ap o echamien o económica-
men e más e icien e del ecu so (Peña, 1996c).
También den o de la ag icul u a, el agua es á sien-
do ans e ida de ac i idades ag ícolas de menos
alo a o as más en ables. Sin emba go, po lo
menos en algunos casos, las ans e encias del agua
de la ag icul u a de al u a a la g an mine ía, sob e
odo cuando és as son de una cuenca a o a, han si-
do pe judiciales a e ce os, usua ios ances ales del
agua y a los ecosis emas de oasis del no e.
•El me cado ha esul ado especialmen e ú il
pa a easigna de echos de agua de la ag icul u a a
los usos u banos en las á eas en p oceso de u bani-
zación, a ea que a a és de p ocedimien os admi-
nis a i os cen alizados hab ía esul ado di ícil y
con lic i a (Peña, 1996a). Po ejemplo, en San ia-
go, una de las p incipales ías pa a inc emen a los
ecu sos híd icos que ha implemen ado la Emp esa
Me opoli ana de Ob as Sani a ias (EMOS), la em-
p esa sani a ia más g ande del país, es comp a de-
echos de agua del ío Maipo (G illi y Co és,
1999). O as emp esas de agua po able pe siguen
una es a egia simila . En un ecien e es udio del
me cado del agua en la cuenca de ío Maipo se es-
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Axel Dou ojeanni R. y And ei S. Jou a le
INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001
ima que la pa icipación de las emp esas de agua
po able alcanzó el 50% en el o al de la mues a de
de echos come cializados, ligados o no a la ie a
(Alice a, B own y Doña, 1999). El po cen aje de
acciones ans e idas anualmen e a es as emp esas
osciló en e el 0,5% y el 5,2% del o al de acciones
de iego en el á ea bajo es udio. Es os alo es de-
mues an una pe sis encia po pa e de es as emp e-
sas en adqui i de echos de agua, pe sis encia que
se io ac i ada en años secos.
•En gene al, la o ma adicional más dinámi-
ca de easignación del agua en la ag icul u a ha sido
la an igua p ác ica de a iendo de de echos, mien-
as que su comp a en a en o ma sepa ada de la ie-
a ha sido mucho más limi ada. Es as ansacciones
han desempeñado un papel impo an e pa a mi iga
el impac o de las sequías en algunas á eas (Peña,
1996c). Es impo an e señala sin emba go que los
al os cos os de anspo e del agua, si se ca ece de
in aes uc u a adecuada, así como o os ac o es, li-
mi an los a iendos a usua ios que compa en un
mismo canal o sis ema híd ico in e conec ado.
•Finalmen e, un es udio de los me cados del
agua en los alles de Elqui y Lima í e ela bene i-
cios económicos de cie a impo ancia p o enien-
es de dichas ansacciones an o en el come cio in-
e sec o ial como en el come cio en e ag icul o es
(Hea ne e Eas e , 1995).
Es impo an e señala , sin emba go, que dado
el educido núme o de ansacciones ocu idas y la
al a de una egulación adecuada, no se debe exa-
ge a es os bene icios. Po ejemplo, se es ima que,
en los íos en los cuales hay ele ada compe encia
po el uso del agua, no más del 5% de de echos de
agua han sido ans e idos de un i ula a o o a lo
la go de una década y un 90% de esas ans e en-
cias han sido de los i ula es que no u ilizaban sus
de echos a los que sí enían in e és en ap o echa -
los (Peña, 1996a).
DEFINICIÓN Y ASIGNACIÓN INICIAL DE LOS
DERECHOS DE AGUA
La segunda lección es la necesidad de encon-
a un balance adecuado en la de inición de de e-
chos de agua, así como la impo ancia c ucial de los
p ocedimien os adop ados pa a su asignación ini-
cial. El sis ema de de echos de agua es ablecido en
i ud del Código es á ue emen e sesgado en a-
o de la p o ección de de echos de p opiedad en-
e a la concesión del uso del agua que -po la o ma
de o o gamien o que se hace de dicha concesión- se
con ie e en la p ác ica en un de echo de p opiedad
del agua en egado a pe pe uidad, incondicional-
men e y sin pago alguno.
El Código consag a una o al y pe manen e li-
be ad pa a el uso del agua a que se iene de echo,
pudiendo los i ula es de de echos de agua, en e
o as cosas, usa los o no, y des ina los a las inali-
dades o ipos de uso que deseen; ans e i los, en
o ma sepa ada de la ie a, pa a u iliza los en cual-
quie o o si io; y come cializa los a a és de ne-
gociaciones ípicas de me cado. Los de echos se
o o gan con pocas y débiles no mas egula o ias: (i)
la en idad gube namen al enca gada de la ges ión
del agua iene acul ades muy limi adas y es á obli-
gada a o o ga de echos a nue os pe iciona ios -no
se les exige especi ica qué uso se da á al agua ni
jus i ica la can idad que se pide- bajo la sola con-
dición de que la solici ud sea legalmen e p oceden-
e, se cons a e écnicamen e que exis en ecu sos de
aguas disponibles y no se a ec en los de echos de
e ce os; (ii) los i ula es de de echos no es án obli-
gados a u iliza e ec i amen e los caudales a que
ienen de echo, ni a cons ui las ob as de ap o e-
chamien o, y no es án suje os a ningún impues o,
a i a o cob o po la i ula idad del de echo o el uso
de las aguas; (iii) no hay p io idades ni p e e encias
pa a asigna el uso del agua, ni no mas exp esas so-
b e eque imien os ecológicos (po ejemplo, el Có-
digo ni siquie a se con empla la necesidad de man-
ene un caudal mínimo pa a la p ese ación de los
ecosis emas); y (i ) no exis en p e isiones pa a c e-
a en idades de ges ión del agua po cuencas con la
pa icipación es a al, de usua ios y sociedad ci il.
Es e desequilib io de la es uc u a del sis ema
de de echos de agua iene a ios e ec os nega i os:
(i) omen a la especulación y el acapa amien o,
a ec a el desa ollo egional, pe mi e el uso de de-
echos de agua pa a eje ce un pode de me cado en
los me cados de p oduc os y se icios de los que el
agua es un insumo, y p omue e una ans e encia
de un bien público de al a impo ancia económica,
social y ambien al a p i ados que pod án luc a con
ella, muy a menudo sin ninguna con apa ida en lo
que al inc emen o de la ac i idad económica se e-
ie e; y (ii) impide in oduci modi icaciones en el
Código y iene como esul ado que la oposición a
su modi icación se ha plan eado en é minos ideo-
lógicos o muy gene ales.
Todas las p opues as de modi icación del Có-
digo hechas en Chile han p o ocado eacciones ex-
emas con a ias a los cambios po pa e de pe so-
nas y g upos que ya poseen los de echos. En el de-
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SIETE LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE CHILE
EN MATERIA DE MERCADOS DEL AGUA
INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001
ba e que se ha gene ado en Chile en o no a la mo-
di icación del Código, es os g upos han plan eado
di e sas cues iones. Po ejemplo, que las modi ica-
ciones p opues as a en an con a la cons i ución,
que la obligación de jus i ica la can idad de agua
solici ada en un de echo de agua y el uso o des ino
que se da á a es e ecu so “no co esponde a un con-
cep o mode no de la u ilización” del agua, que con-
side a la in e acción de las aguas supe iciales y
sub e áneas en la concesión de de echos de agua
“ ae á muchos más incon enien es que en ajas”,
y o a se ie de a gumen os poco sólidos. A lo an e-
io se suma el hecho de que la in o mación empí i-
ca sob e los e ec os económicos, sociales y ambien-
ales del me cado del agua en Chile es sumamen e
limi ada y la g an mayo ía de los es udios disponi-
bles sob e el ema son de ipo ideológico o polí ico,
sin ninguna o con muy pob e sus en ación empí ica.
Especulación y acapa amien o. Como no
exis e ningún cob o mone a io di ec o po la cons-
i ución de de echos de agua, y ampoco obligación
alguna de que el agua se des ine a un uso bene i-
cioso, se ha p oducido un no able aumen o en el nú-
me o de solici udes de nue os de echos -en algu-
nos casos de la o alidad del ecu so eó icamen e
disponible-, sin ninguna elación con las necesida-
des o los eque imien o p e is os pa a el desa ollo
del país en las p óximas décadas. La acumulación
de de echos sin uso es imp esionan e en emp esas
hid oeléc icas ( éase la Tabla 1). Es e sis ema de
asignación de de echos gene a un incen i o cla o a
la especulación dando o igen a un acapa amien o
de ca ac e ís icas especula i as y an icompe i i as,
lo que, sumado a la g a uidad con que se ob ienen y
man ienen los de echos en la i ula idad p i ada, se
pe cibe como una ca ac e ís ica socialmen e no
equi a i a del sis ema.
Aunque en casi odos los me cados las deci-
siones e óneas son cos osas pa a el especulado , y
es e hecho iende a con ina a los especulado es en
po encia a una pequeña po ción del me cado, la si-
uación es muy di e en e en el me cado del agua en
Chile, donde los de echos de agua se o o gan g a-
ui amen e y a pe pe uidad, y no se obliga a los i-
ula es a in e i en la cons ucción de ob as de
ap o echamien o. Como el cos o de opo unidad
que esul a de man ene los de echos sin u iliza los
y sin ende es muy in e io a la en abilidad de i-
ada del aumen o de los p ecios, los especulado es
no en en an iesgo alguno, po lo que se in inge la
condición básica de la especulación, cual es apos a
po una ganancia con ince idumb e.
Dado que en la mayo ía de los íos del país o-
dos los de echos de agua ya habían sido asignados
an es de la adopción del Código, hay ela i amen e
pocos de echos consun i os sin uso. Sin emba go,
el no uso po años de de echos de agua en manos de
algunos usua ios ha c eado una alsa disponibilidad
de ecu sos híd icos a usua ios ubicados aguas aba-
jo. De inicia se su ap o echamien o o p ocede se a
la en a y ans e encia súbi a de ales ecu sos a
usua ios nue os luego de años de no uso ocasiona-
á se ios dé ici s y pé didas económicas a los usua-
ios acos umb ados a ecibi el caudal no u ilizado
an e io men e. En cambio, los de echos de agua no
consun i os se encuen an p ác icamen e odos en
el pode de o solici ados po las p incipales emp e-
sas hid oeléc icas, las que man ienen muchos de
sus ac uales de echos sin uso.
Con espec o al uso ag ícola, se es ima que se
ha exage ado la p eocupación po la especulación
(Baue , 1993 y 1997). Sin emba go, la especulación
o acapa amien o sí pa ece habe enido un impac o
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Axel Dou ojeanni R. y And ei S. Jou a le
INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001
Tabla 1.- De echos de agua no consun i os en Chile
P incipales
emp esas hi-
d oeléc icas
ENDESA
GENER
COLBÚN
Sub o al
O os
usua ios
To al
1 013
121
190
1 324
375
1 699
59.6
7.1
11.2
77.9
22.1
100.0
6 583
1 579
-
8 162
3 041
11 203
58.8
14.1
-
72.9
27.1
100.0
16 164
7 356
3 233
26 753
11 755
38 508
42.0
19.1
8.4
69.5
30.5
100.0
23 760
9 056
3 423
36 239
15 171
51 410
46.2
17.6
6.7
70.5
29.5
100.0
m3/s (%) m3/s (%) m3/s (%) m3/s (%)
En eje cicio Cons i uido sin uso Solici ado en ámi e1To al
Fuen e: DGA (1997).
No a: Se es ima que los ecu sos hid oeléc icos e ec i amen e u ilizables del país alcanzan como máximo a un caudal del o den de 30 000
m3/s, mien as que el caudal de in e és económico asciende como máximo a unos 12 641 m3/s.
1. Los de echos solici ados en ámi e incluyen un núme o signi ica i o de duplicidades lo cual ha á in iable en algunos casos la cons i u-
ción de esos de echos y en o os se debe á llama a ema e en e a ias solici udes que concu en a las mismas aguas.
en el desa ollo del sec o eléc ico. En el sec o
ag ícola, los más pe judicados po la solici ud de
de echos con ines especula i os pa ecen habe si-
do los pequeños campesinos y las comunidades in-
dígenas los que en algunos casos han desap o e-
chado mucho iempo en da se cuen a de la necesi-
dad de solici a de echos, de egula iza sus de e-
chos consue udina ios o de opone se a dichas ac-
ciones emp endidas po e ce os.
Pode de me cado. Aunque la especulación,
el acapa amien o y los e ec os en el desa ollo e-
gional (cabe menciona como ejemplo es pe icio-
nes de de echos en el su del país que comp ome en
el 99,6% de los ecu sos disponibles en un á ea de
más de es millones de hec á eas; Tohá, 1999) cau-
san cie o males a en algunas cuencas del país, la
p eocupación p incipal de las au o idades se ela-
ciona con el pode de me cado, especí icamen e
con la posibilidad de que algunos agen es económi-
cos u ilicen de echos de agua pa a eje ce un pode
de me cado en los me cados de p oduc os y se i-
cios de los que el agua es un insumo. La asignación
de una p opo ción conside able del suminis o de
agua disponible a un núme o educido de emp esas
inculadas a la “indus ia del agua” puede conduci
a la compe encia impe ec a y al pode de me cado.
Median e la es icción de la o e a de de echos de
agua al me cado, es os usua ios pod ían eje ce el
pode de me cado y le an a una ba e a al ing eso
de nue os usua ios los que no pod án ealiza los
p oyec os más e icien es po que ca ece án de de e-
chos de agua o, eniendo que paga una p ima pa a
adqui i es os de echos, comenza ían con una im-
po an e des en aja compe i i a.
Es o puede ocu i , po ejemplo, en la ag icul-
u a de iego, en la mine ía, y en me cados ales co-
mo de elec icidad, el inmobilia io, el u ís ico y de
abas ecimien o de agua po able, cuyo desa ollo en
una zona puede se con olado a a és de la acumu-
lación de de echos de agua. El caso más impo an e
es el sec o eléc ico, donde -dada la ue e depen-
dencia del país de la gene ación hid oeléc ica- el
con ol de de echos de agua, especialmen e de aqué-
llos que ep esen an mejo es opo unidades de in e -
sión, cons i uye una pode osa y e icaz ba e a pa a
es ingi la en ada de nue os gene ado es al sis e-
ma e incluso pa a el desa ollo de los ya exis en es.
En eo ía, las emp esas eléc icas enedo as de
muchos de echos de agua, a a és de la no u iliza-
ción opo una de és os -ya sea e asando la cons-
ucción de cen ales hid oeléc icas, cons uyén-
dolas de amaños subóp imos o impidiendo su ins-
alación po sus compe ido es- pueden es ingi de
mane a monopólica la o e a u u a de elec icidad.
En consecuencia, el p ecio aumen a á y es as em-
p esas ob end án un mayo ing eso con la en a de
elec icidad de sus ins alaciones exis en es. Es as
ganancias pueden se muy signi ica i os si poseen
una pa icipación impo an es en el me cado de ge-
ne ación. Las au o idades del sec o eléc ico es i-
man que el solo e aso de la pues a en se icio de
un p oyec o hid oeléc ico impo an e puede signi-
ica un aumen o de p ecios del o den del 16% al
22%, mien as que el no desa ollo de los p oyec os
puede lle a a inc emen os del p ecio de has a el
40% (González, 1997).
El caso de la Emp esa Nacional de Elec ici-
dad (ENDESA) sea al ez el más ilus a i o, aun-
que una si uación simila , pe o, po cie o, de mu-
cho meno escala, exis e con o as emp esas y pe -
sonas. ENDESAes la p incipal emp esa de gene a-
ción, iene la p opiedad de p ác icamen e la o ali-
dad del sis ema oncal de ansmisión del Sis ema
In e conec ado Cen al -lo que po sí sólo le pe mi-
i ía en aba la compe encia-, y posee impo an es
de echos de agua, seleccionados y ob enidos po
ella misma cuando, an es de su p i a ización, enía
la esponsabilidad de explo a los ecu sos híd icos
pa a gene ación y, po lo an o, con aba con in o -
mación en ajosa (Lo enzini, 1995). Los de echos
que ya iene ep esen an mejo es opo unidades de
in e sión en el sec o : según se es ima, posee el
77% de los mejo es p oyec os hid oeléc icos a
desa olla has a el año 2020 (González, 1997).
Todo ello ha lle ado a algunos expe os a
plan ea que con el iempo puede ob ene el equili-
b io monopólico pos e gando la in e sión dado que
no pod án ing esa nue os ope ado es po que ca e-
ce án de de echos de agua pa a acome e los p o-
yec os más e icien es (Bi án y Sáez, 1994). Es a
opinión es compa ida po o os expe os quienes
opinan que la señal p i ada pa a los ac uales ac o-
es del sis ema, y en pa icula pa a ENDESA,
apun a a no ealiza o a e asa los p oyec os es-
pec o a un in e sionis a ma ginal (González,
1997). Po es as azones, se iende a pensa que los
de echos de agua que ENDESA no u ilizaba debe-
ían habe se de uel o al Es ado an es de p ocede a
su p i a ización de modo que és e, a su ez, los hu-
bie a podido concede a o as emp esas de gene a-
ción, con suges ión a la condición de uso e ec i o
en plazo cie o.
Aunque ENDESA ha sido obje o de ue es
c í icas, apa en emen e ambién ha sido una de las
445
SIETE LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE CHILE
EN MATERIA DE MERCADOS DEL AGUA
INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001

íc imas del enómeno de la especulación (Baue ,
1993). En Chile, los luga es adecuados pa a nue as
plan as hid oeléc icas g andes son ela i amen e
pocos y algunos especulado es -apa en emen e
ap o echando la in o mación de la p opia ENDE-
SA- han log ado ob ene de echos de agua en algu-
nos de es os luga es. Al pa ece no ienen in encio-
nes eales de desa olla los p oyec os, sino es án
espe ando una a ac i a o e a de ENDESA. En ba-
se a es os hechos, se puede in e p e a las solici u-
des de nue os de echos po pa e de ENDESA co-
mo una es a egia de de ensa en con a de la espe-
culación po encial sob e las ie as y el agua.
¿Cómo es á en en ando el Gobie no es a si-
uación? El Gobie no ha a ado de en en a el
p oblema que plan ea el sis ema ac ual de asigna-
ción de de echos de agua y la acumulación de es-
os de echos sin uso de di e en es mane as. Como
una solución ansi o ia, ha ecu ido a la aplica-
ción de las no mas gene ales sob e de ensa de la li-
b e compe encia. Los o ganismos enca gados en
Chile de ela po la lib e compe encia han coinci-
dido en que se ía incon enien e que se concedie-
an nue os de echos de agua a ENDESA, ya que
ello pod ía gene a ba e as de en ada en la ac i i-
dad de la gene ación hid oeléc ica, con los consi-
guien es iesgos de e en uales compo amien os
monopólicos. En consecuencia, es os o ganismos
han ecomendado que las au o idades del sec o hí-
d ico, en gene al, se abs engan de ap oba nue os
de echos no consun i os -en con a de lo que seña-
la el Código- mien as no es é en igencia un me-
canismo legal o eglamen a io que asegu e un ade-
cuado uso de las aguas, a menos que se a e de
p oyec os especí icos de in e és gene al que así lo
jus i iquen.
El Gobie no in en a modi ica el Código e-
conociendo sus de ec os y acíos. Los p ime os in-
en os se elacionan con la p opues a de es ablece
la ex inción po no uso de de echos de agua. Se
p oponía es ablece un plazo máximo den o del
cual las aguas debían se u ilizadas, de lo con a io
se ex inguía el de echo. En el Cong eso, es a p o-
pues a ue echazada. Los deba es ac uales se cen-
an en o no al es ablecimien o del cob o de una
pa en e po los de echos de agua no u ilizados, en
la p opo ción no u ilizada de sus espec i os cau-
dales (su asa aumen a ía de mane a p og esi a,
según el iempo po el cual se p olongue la no u i-
lización de las aguas). Aunque es a al e na i a es
conside ada más acep able po oposi o es de la
p opues a o iginal, oda ía no hay consenso. Lo
que di ide es básicamen e si la ibu ación debe
u iliza se pa a desincen i a la especulación y el
acapa amien o, o si debe pe segui un in mucho
más limi ado, como, po ejemplo, sol en a los
cos os de man ene el sis ema. Los oposi o es de la
p opues a ase e an que el pago de la pa en e su-
pues amen e ep esen a ía una ba e a a la en ada
al me cado, omen a ía la co upción, desincen i-
a ía la in e sión, y se ía an icons i ucional, en e
o os a gumen os.
En elación con la p opues a de inco po a la
igu a de caducidad po no uso se puede hace el si-
guien e comen a io. Po un lado, al condiciona los
de echos a usos e ec i os y bene iciosos se p e ie-
nen monopolios y la especulación. Sin la sanción
de la caducidad po no uso, los incen i os pa a que
los g andes enedo es de de echos de agua los
ans i ie an son ela i amen e escasos compa ados
con las en ajas es a égicas de con ola un insu-
mo cla e de la p oducción que pod ía u iliza se pa-
a bloquea la en ada a los me cados de p oduc os
y se icios de los que el agua es un insumo. Es e
condicionamien o puede además o o ga a los ene-
do es de de echos de agua un incen i o pa a ans-
e i los en ez de acapa a los y co e el iesgo de
que caduquen. Po o o lado, el eque imien o del
uso bene icioso iene algunos incon enien es desde
el pun o de is a de la e iciencia económica. Se
suele c i ica la po que es di ícil de ini qué se en-
iende po uso e ec i o y bene icioso, pe o p inci-
palmen e po que p o ee un incen i o pa a que los
enedo es de de echos in ie an en o ma económi-
camen e injus i icable o p ema u a en ob as de
ap o echamien o y u ilicen más agua de la que e-
almen e necesi an ac ualmen e (Williams, 1983).
Aunque donde hay me cados del agua diná-
micos y ac i os, y donde los de echos de agua se
encuen an o almen e asignados, al ez pueda le-
xibiliza se el eque imien o del uso bene icioso, és-
e plenamen e se jus i ica en los demás en o nos -en
o as palab as en la g an mayo ía de los casos-, so-
b e odo en las cuencas con un g an núme o de de-
echos no asignados, concen ación de de echos en
pocas manos y ápido c ecimien o de la demanda.
En las ju isdicciones donde, como en Chile, de e-
chos de agua se o o gan g a ui amen e y a pe pe ui-
dad, el equisi o del uso bene icioso es cla amen e
necesa io, po que puede con ibui a impedi las e-
clamaciones í olas de oda el agua no asignada, la
especulación basada en el acapa amien o y acumu-
lación de los de echos de agua no u ilizados, así co-
mo el uso de de echos de agua pa a eje ce un po-
de de me cado en los me cados de p oduc os y se -
icios de los que el agua es un insumo.
446
Axel Dou ojeanni R. y And ei S. Jou a le
INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001
En cuan o a pa en es a los de echos no u iliza-
dos, és os o o gan un incen i o pa a ans e i los en
ez de acapa a los y ene que paga un cos o po-
encialmen e ele ado. Sin emba go, aunque és a al
ez sea la única solución que sea polí icamen e
acep able en Chile, en gene al, pa ece mucho me-
nos con enien e que el eque imien o de uso e ec i-
o y bene icio. Tiene básicamen e los mismos in-
con enien es, aunque sin o ece las mismas en a-
jas, mien as que su implemen ación es á e izada de
di icul ades que no son banales. En p ime luga , no
se cuen a con la expe iencia su icien e pa a e alua
su e ec i idad y asegu a su diseño adecuado. En
segundo luga , los impues os a los insumos ienden
a se más di íciles de de ini y más áciles de e adi
que los impues os a los p oduc os. En e ce luga ,
la de e minación de la asa óp ima a cob a es a ea
sumamen e di ícil y equie e un al o g ado de in o -
mación, la que es muy di ícil de consegui . Sin em-
ba go, es a asa debe es ima se con exac i ud desde
un comienzo po que no siemp e es ácil modi ica -
la: si la asa es demasiado baja, la pa en e no log a-
ía su p opósi o, y si es demasiado ele ada, la pa-
en e cas iga ía demasiado a los usua ios y desalen-
a ía las in e siones. Hab ía que ag ega a odo ello
las di icul ades de seguimien o y la necesidad de
dispone de un sis ema ins i ucional y egula o io
so is icado.
LA GESTION DEL AGUA SUPERA A LOS
MECANISMOS DEL MERCADO
La e ce a lección es que la ges ión del agua
no puede es a basada exclusi amen e en mecanis-
mos del me cado, po a ac i o que pa ezca es e
ins umen o, sino que debe con a con una amplia y
a iada gama de ins umen os de di e sa índole.
Además, es impo an e eco da que, po dis in os
mo i os, excluyendo cie as á eas geog á icas con
ca ac e ís icas muy a o ables, los me cados del
agua ienden a se ela i amen e pequeños o es e-
chos, y no easigna , po lo an o, g andes olúme-
nes de agua.
Hay que señala que el es ablecimien o de los
me cados del agua demanda nue as compe encias
y ac i udes de pa e de la adminis ación pública,
los sis emas judiciales y los usua ios del agua, así
como in e siones en los sis emas adecuados de ad-
minis ación, con ol y seguimien o, de in o ma-
ción y da os sob e los ecu sos híd icos y de ca as-
o, egis o y egula ización de de echos de agua, y
en mejo a los sis emas de almacenamien o, ans-
po e y medición del ecu so. En suma, “los equi-
si os p e ios necesa ios pa a la exis encia de un
me cado del agua iable son los mismos que se ne-
cesi an pa a una ges ión adecuada del agua” (Simp-
son, 1994). La implemen ación de un sis ema de
me cados del agua sin es os equisi os p e ios y ne-
cesa ios esul a á ine i ablemen e no sólo en me -
cados pequeños y es echos, sino ambién en se ios
p oblemas y con lic os sociales, ambien ales y eco-
nómicos.
Aunque en algunas cuencas de Chile (cen o y
no e) exis en me cados del agua bas an e ac i os,
ha sido, en gene al, muy escaso el núme o de las
ans e encias de de echos de agua sepa ados de la
ie a, siendo aún más escasas las si uaciones en las
cuales un i ula que e ec i amen e u iliza sus de e-
chos los enda. Es impo an e señala , sin emba go,
que el núme o de ansacciones, los caudales an-
sados y p ecios ienden a aumen a p og esi a y
len amen e. Los p incipales ac o es que explican el
ela i amen e escaso dinamismo que ha enido el
me cado del agua a ni el del país son los siguien es.
•Disponibilidad de uen es al e na i as de
agua de meno cos o. Dado que las ansacciones
de me cado son no malmen e o iginadas po la di-
e encia de alo del agua en usos y ubicaciones al-
e na i os -que iene que se de una magni ud su i-
cien e como pa a compensa los cos os de ansac-
ción y anspo e-, es di ícil que es os me cados
su jan, sean dinámicos u ope en con e icacia cuan-
do el ecu so es exceden a io o cuando hay uen es
al e na i as de agua de meno cos o. En Chile, o-
da ía quedan uen es al e na i as de agua de bajo
cos o como, po ejemplo, las aguas de algunos íos
del su , las aguas sub e áneas, aún ela i amen e
poco explo adas en las zonas del cen o y su del
país, y el po encial de mejo amien o de la e iciencia
en el uso del agua, ya que és a sigue siendo bas an-
e baja. Po o o lado, los usos más dinámicos sólo
ep esen an a ni el nacional una acción pequeña
del agua u ilizada (Peña, 1996c).
•E ec os de un sis ema de de echos p opo cio-
nales. En i ud del Código, si la uen e de abas eci-
mien o no con iene la can idad su icien e de agua
pa a sa is ace odos los de echos en su in eg idad,
el caudal debe dis ibui se en pa es alícuo as. A di-
e encia de un sis ema de de echos p io i a ios, co-
mo en el oes e de los Es ados Unidos, en el que los
usua ios ulne ables al iesgo pueden adqui i de e-
chos de mayo an igüedad a p ecios más ele ados,
en un sis ema de asignación p opo cional los usua-
ios que necesi an un suminis o con iable pueden
educi la p obabilidad de escasez sólo median e la
447
SIETE LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE CHILE
EN MATERIA DE MERCADOS DEL AGUA
INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001
posesión de más de echos de agua que sus necesida-
des p omedio. Ello in oduce algunas ine iciencias y
omen a el acapa amien o. Es e enómeno puede
obse a se en muchas á eas de Chile donde muchos
ag icul o es e ienen lo que pod ía denomina se de-
echos “exceden a ios” pa a ene un abas ecimien-
o segu o en los años secos. En los años no males
es os de echos no se usan, bene iciando a o os
usua ios aguas abajo, o se a iendan, pe o no suelen
es a a la en a. O a pa e del p oblema es que a pe-
sa de que el Código consag a como egla gene al
un de echo olumé ico, no malmen e los de echos
es án es ablecidos en acciones o sea en o ma po -
cen ual. Es e hecho aumen a los cos os de ansac-
ción, especialmen e cuando un po encial comp ado
o endedo quie e con e i sus de echos desde el
sis ema a iable al sis ema olumé ico.
•Al os cos os de ansacción y anspo e. En
Chile, los cos os de ansacción y anspo e ien-
den a se ele ados, siendo en muchos casos an al-
os que pueden excede las ganancias po enciales
del negocio. Los al os cos os de anspo e se deben
en g an pa e a la p esencia de una opog a ía ag es-
e y mon añosa y el aún escaso desa ollo de in-
aes uc u a hid áulica. La in aes uc u a exis en-
e es ígida e inadecuada lo que ambién ob a como
una es icción a las ans e encias de agua. Chile
iene además poca capacidad de almacenamien o
en embalses. Los cos os de ansacción ambién son
ele ados. Po un lado, la in o mación disponible es
muy escasa, agmen ada y dispe sa y p esen a se-
ios p oblemas de calidad y con iabilidad. Po o o
lado, exis en en el país muchos de echos de agua no
egula izados, no insc i os, sin una de inición cla a
y cuyas ca ac e ís icas esenciales esul a di ícil de
cons a a . En gene al, se es ima que los de echos
insc i os no ep esen an más de un 10% de los usos
eales del agua, mien as que ce ca del 90% es an-
e se hacen sin de echos insc i os (Peña, 1996b). Fi-
nalmen e, los ami es necesa ios pa a e ec ua una
ans e encia de de echos de agua son bas an e la -
gos -se es ima que demo an ap oximadamen e dos
años (Man íquez, 1997)- y engo osos. Po ejem-
plo, en una encues a, el 85.7% de emp esas del sec-
o mine o espondie on que en el desa ollo de sus
p oyec os habían exis ido p oblemas - ales como
len i ud bu oc á ica, oposiciones in undadas a las
pe iciones, supe posiciones de de echos y ese as
sub e áneas sin o con escasa p o ección- pa a ad-
qui i de echos de agua (Muñoz, 1994).
•T adición conse ado a de muchos usua ios
y su enuencia a ende sus de echos. Es o sucede
en especial con los usua ios ag ícolas, pa a los que
es di ícil concebi la ie a como un bien sepa ado
de las aguas. Sal o cie as excepciones, en gene al
los ag icul o es no ienen un cla o conocimien o ni
de la can idad de agua que u ilizan, ni de los apo -
es que és a ealiza en é minos p oduc i os (U u-
ia, 1994). Tampoco exis e una cla a alo ación
económica del ecu so, pe o sí un sen imien o de
necesidad de man ene sus de echos independien-
emen e del p ecio. Cuando se les p egun ó, en una
encues a, si es aban dispues os a ende o a enda
el agua que les sob aba, un po cen aje impo an e
espondió en o ma nega i a.
•Ele ado ni el de iesgo en cuan o a p ecios
y disponibilidad. O a explicación posible del esca-
so dinamismo del me cado del agua en g an pa e
de Chile puede se que, dado que los me cados es-
echos, como el chileno, suelen ca ac e iza se po
ele ados iesgos en cuan o a p ecios y disponibili-
dad, los enedo es de de echos los e ienen pa a un
posible uso u u o, en e al iesgo de que en el u-
u o los de echos de agua puedan no es a a la en-
a o que su p ecio pueda aumen a con apidez.
En eo ía económica, los me cados en que las
ansacciones son pocas y muy espaciadas, se co-
nocen como “me cados es echos”. En con as e
con los g andes me cados dinámicos donde los
comp ado es o endedo es acep an el p ecio impe-
an e como dado, en los me cados es echos los
p ecios ienen que negocia se caso a caso (Sale h,
B aden y Ehea , 1991). Así, los me cados es e-
chos se ca ac e izan po los ele ados cos os de
ansacción, suelen se poco e ec i os en es ablece
un p ecio uni a io común y ansmi i lo a sus pa i-
cipan es, y inalmen e, son más suscep ibles de se
manipulados. Los me cados del agua en Chile p e-
sen an odas las de iciencias ípicas de me cados
es echos.
•Como ya se ha dicho, los cos os de ansac-
ción son muy ele ados, lo que en g an pa e se debe
a las ca ac e ís icas in o males del me cado, donde
la in o mación se ansmi e de pe sona a pe sona y
no a a és de un me cado es ablecido. Algunos au-
o es conside an que la disponibilidad de in o ma-
ción es el p incipal p oblema que a ec a al me cado
del agua en Chile (Donoso, 1998). En gene al, se
obse a cie a elación en e el ni el de ac i idad de
los me cados del agua y la disponibilidad de in o -
mación y po ende los cos os de ansacción.
•Como el núme o de pa icipan es es educido
y los p ecios ienen que negocia se caso a caso, los
me cados es echos ienden a se poco e ec i os en
448
Axel Dou ojeanni R. y And ei S. Jou a le
INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001
es ablece un p ecio que indique con p ecisión la es-
casez ela i a del ecu so y ansmi i lo a sus pa i-
cipan es. Además, en un me cado con pocas ans-
acciones, las condiciones de o e a y demanda pue-
den a ia ápidamen e gene ando p ecios olá iles
lo que aumen a el iesgo, educe los incen i os pa a
las ans e encias y omen a el acapa amien o. “In-
cluso hoy no es ácil ene in o mación sob e p e-
cios posibles, y sólo se conocen ansacciones aisla-
das, o se desconocen sus alo es eales; el p ecio es
a eces a bi a io, y dice elación con el cos o de
‘opo unidad’de un g an p oyec o mine o o hid oe-
léc ico, pe o ales anécdo as no hacen globalmen e
más e icien e el uso del agua” (Ve ga a, 1998). Con-
i ma lo an e io un ecien e es udio del me cado del
agua en la cuenca del ío Maipo: “La g an a iabili-
dad de p ecios acusa poca anspa encia en el me -
cado ... e in o mación asimé ica en e los usua ios.
El p ecio ... no cons i uye un mecanismo que pe mi-
a compa a la pe cepción de escasez de agua de di-
e en es sec o es ... Po es e mo i o, es di ícil supo-
ne que los poseedo es de de echos de aguas pe ci-
ban un cos o de opo unidad en la enencia de es os
de echos que los incen i e a mejo a las e iciencias
de sus usos” (Alice a, B own y Doña, 1999).
•Finalmen e, un núme o educido de pa ici-
pan es hace que los me cados es echos sean más
suscep ible de manipula se. En el es udio de las
ans e encias de de echos de agua en los alles de
Elqui y Lima í, se puede obse a una ue e im-
pe ección del me cado: en la cuenca del Río Elqui,
los comp ado es han ecibido en as ne as que su-
pe an en 2.6 eces las en as ecibidas po los en-
dedo es, mien as que en la cuenca del Río Lima í,
los comp ado es han ecibido en as ne as que su-
pe an en po lo menos unas 12 eces las en as e-
cibidas po los endedo es (Hea ne e Eas e , 1995).
Como en es as alles an o los comp ado es como
los endedo es en gene al conocen bien los p ecios
de de echos de agua, no se puede a ibui es as
g andes di e encias a la in o mación asimé ica, si-
no p incipalmen e al pode de me cado que ienen
los comp ado es (emp esas de agua po able, g an-
des p oduc o es de u a de expo ación, los u bani-
zado es y emp esa ios u ís icos, e c.).
COORDINACIÓN ENTRE USOS
CONSUNTIVOS Y NO CONSUNTIVOS
La cua a lección se e ie e a lo di ícil que e-
sul a log a en un me cado del agua una adecuada
coo dinación en e los usos no consun i os y los
consun i os. Tal ez la complicación más habi ual
su ja con los usos que dependen del almacena-
mien o en embalses pa a asigna el caudal en el
iempo. Po ejemplo, en muchos luga es, como
ambién en Chile, la gene ación de hid oelec ici-
dad compi e con o os usos del agua po que mani-
pula los caudales pa a sa is ace la demanda ene -
gé ica, que suele es a des asada en el iempo de las
necesidades es acionales pa a o o usos, especial-
men e el uso ag ícola. Todas es as si uaciones ha-
cen que se equipa e la ges ión del agua con la ges-
ión de con lic os. De allí que se hayan desa olla-
do, desde hace a ias décadas, mé odos y modelos
de op imización y simulación pa a concilia obje i-
os múl iples en el uso del agua en luga de deja lo
a la simple compe encia de me cado.
En cuan o a los p oblemas de coo dinación en-
e los usos no consun i os y los consun i os, el Có-
digo c eó dos ca ego ías de de echos: de echos de
ap o echamien o consun i o y de echos de ap o e-
chamien o no consun i o. Los del segundo ipo pe -
mi en en eo ía emplea el agua sin consumi la y
obligan a es i ui la en la o ma que lo de e mina el
ac o de adquisición o de cons i ución del de echo.
La ex acción o es i ución de las aguas debe hace -
se siemp e en o ma que no pe judique los de echos
de e ce os cons i uidos sob e las mismas aguas en
cuan o a su can idad, calidad, subs ancia, opo uni-
dad de uso y demás pa icula idades. El Código
con iene además a ias disposiciones que suponen
la subo dinación de los de echos no consun i os a
los de echos consun i os lo cual esul ó en muchos
casos se más decla a i o que e ec i o.
La in e p e ación li e al de las no mas del Có-
digo sugie e que de echos no consun i os en egan
acul ades sumamen e limi adas a sus i ula es.
Apa en emen e, i ula es de es os de echos pueden
an sólo emplea los en una cen al hid oeléc ica de
pasada -en el caso con a io, es a ían pe judicando
los de echos de e ce os cons i uidos aguas abajo- y
no pueden e ec ua ninguna egulación del caudal y
ampoco u iliza los pa a el llenado de un embalse.
Sus de echos además apa en emen e no es a ían se-
gu os en ninguna pa e de la cuenca, excep o aguas
a iba del p ime de echo consun i o, o aguas aba-
jo del úl imo de echo consun i o -pues cualquie a
adquisición de de echos po un usua io aguas a i-
ba de la cen al hid oeléc ica de un usua io aguas
abajo de ella disminui á el caudal disponible en los
pun os in e medios-, mien as que la oposición
apa en emen e no p ocede ía pues, según el Códi-
go, el dominio del de echo no consun i o no impli-
ca es icción alguna a la lib e disposición de los
de echos consun i os.
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SIETE LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE CHILE
EN MATERIA DE MERCADOS DEL AGUA
INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001