Siete lecciones de la experiencia de Chile en materia de mercados del agua

INTRODUCCIÓN Muchos países de Amé ica La ina y el Ca ibe se encuen an en p oceso de modi icación de sus sis emas de legislación y adminis ación del agua. Aunque la índole conc e a de esas e o mas a ía mucho de un país a o o, se obse an algunas en- dencias comunes. Una de es as endencias es un in- e és gene alizado en me cados del agua. Es os me cados ya se admi en en Chile y México. Aun- que su in oducción es obje o de escep icismo y has a de abie a oposición en algunos países, en o os se encuen a en discusión, como po ejemplo, en Boli ia, Nica agua y Pe ú. T es son los mo i os básicos que impulsan es- e in e és. En p ime luga , es e in e és se elaciona con los cambios polí icos e ideológicos que han ocu ido en el mundo y con la polí ica de muchos gobie nos en cuan o a aumen a la pa icipación p i ada en el ap o echamien o de los ecu sos hí- d icos y en la p es ación de se icios públicos ela- cionados con el agua. O o ac o que explica es e in e és en me cados del agua es la necesidad de me- jo a la asignación y el ap o echamien o del agua, en pa icula debido al inc emen o de la demanda de agua en g andes concen aciones u banas, así como en la ag icul u a de iego y pa a la gene ación hid oeléc ica. Finalmen e, en e ce luga , el ac o obje i o p incipal que impulsa es e in e és es el he- cho de que, en muchos países, sob e odo en cuen- cas con desa ollo económico concen ado, el sec- o híd ico es á en ando paula inamen e a una ase madu a ca ac e izada po una o e a inelás ica de nue os ecu sos e in e dependencias c ecien es en- e los usos y los usua ios del agua (Randall, 1981). A medida que el sec o híd ico madu a y el agua disponible es á cada ez más escasa en elación con las demandas c ecien es de la sociedad, la a ención de los enca gados de la o mulación de polí icas hí- d icas se desplaza g adualmen e del in e és en ex- pandi y subsidia el desa ollo del sec o , es deci 441 INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001 Resumen A p incipios de la década de los ochen a, Chile adop ó un nue o Código de Aguas cuyo obje o cen- al ue o alece la p opiedad p i ada, limi a el ol del Es ado en la ges ión del agua y gene a un me cado del agua bajo el supues o de que ello p omo e ía la in e sión p i ada y lle a ía a la e i- ciencia en la asignación del agua. Es as e o mas, especialmen e las enden es a la c eación de un me cado del agua, han despe ado g an in e és en odo el mundo. En algunos países, los an ep o- yec os de leyes de aguas escogidos pa a se deba idos han sido una copia casi iel del Código de Aguas de Chile de 1981 (en adelan e, el Código). Sin emba go en su di usión se menciona a a ez, si alguna, los p oblemas que su aplicación ha p o ocado, como ampoco el amplio deba e que exis e en Chile en elación a las p opues as pa a modi ica lo. El p esen e a ículo analiza las p in- cipales lecciones de la expe iencia de Chile en ma e ia de me cados del agua. Se basa en es es- udios ealizados po la Di isión de Recu sos Na u ales e In aes uc u a de la Comisión Económi- ca pa a Amé ica La ina y el Ca ibe (CEPAL) sob e el ema (Dou ojeanni y Jou a le , 1999; Lee y Jou- a le , 1998; CEPAL, 1995). Palab as cla e: asignación del agua, me cados del agua, de echos de agua, Chile, Código de Aguas de 1981, bene icios de me cados del agua, egulación de me cados del agua, y e ec os ex e nos de ans e encias de de echos de agua Di isión de Recu sos Na u ales e In aes uc u a. Comisión Económica pa a Amé ica La ina y el Ca ibe (CEPAL). Casilla 179-D, San iago, Chile, Telé ono: (56-2) 210-22-48, Fax: (56-2) 208-02-52. E-mail: [email p o ec ed] y [email p o ec ed] (Las opiniones exp esadas en es e a ículo son de la exclusi a esponsabilidad de los au o es y pueden no coincidi con las de la O ganización) A ículo ecibido el 1 de ene o de 2000, ecibido en o ma e isada el 5 de ene o de 2001 y acep ado pa a su publicación el 23 de ab il de 2001. Pueden se emi idas discusiones sob e el a ículo has a seis meses después de la publicación del mismo siguiendo lo indicado en las “Ins ucciones pa a au o- es”. En el caso de se acep adas, és as se án publicadas conjun amen e con la espues a de los au o es. SIETE LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE CHILE EN MATERIA DE MERCADOS DEL AGUA Axel Dou ojeanni R. y And ei S. Jou a le de la ges ión de la o e a, hacia la gene ación de in- g esos y la easignación del agua disponible, es de- ci , la ges ión de la demanda. Es po odo lo expues o que la adopción de un c i e io de me cado pa a la asignación del agua en Chile ha despe ado g an in e és en oda la egión. Las conclusiones de los pocos es udios que se han e ec uado de la expe iencia chilena sugie en la im- po ancia de emedia es a ca encia. Repasa emos a con inuación las p incipales lecciones que pueden se ex aídas de la expe iencia chilena. TRANSFERENCIA DE DERECHOS DE AGUA La p ime a lección es la ecomendación de que los países pe mi an la ans e encia de de echos de agua an o in a como in e sec o ialmen e. La in- oducción de me cados del agua no cons i uye en modo alguno la solución uni e sal de los p oble- mas de la ges ión del agua, pe o son un mecanismo ú il pa a log a una asignación más e icien e del agua. La c eación de un me cado del agua, adecua- damen e diseñado, o ece en ajas po encialmen e impo an es, siendo la p incipal la mejo asignación del agua desde el pun o de is a de en abilidad económica. Es impo an e eco da , sin emba go, que la posibilidad de que es as en ajas se ma e ia- licen depende de la medida en que las ca ac e ís i- cas del me cado se ap oximen a aquéllas del pa a- digma compe i i o, así como de la exis encia de un sis ema de ges ión y egulación e icaz pa a co egi las dis o siones que la na u aleza del ecu so ine i- ablemen e gene a. En gene al, con espec o a las si uaciones de- i adas del uncionamien o del me cado del agua en Chile puede deci se lo siguien e: •La segu idad ju ídica que o o ga la legisla- ción chilena a la po es ad de los pa icula es sob e de echos de agua ha pe mi ido la in e sión en p o- yec os p oduc i os asociados a la explo ación de los ecu sos na u ales (Jaege , 1999; Peña, 1998). Se obse a ambién la ealización de signi ica i as in- e siones en algunos sec o es pa a mejo a la e i- ciencia de ap o echamien o y pa a explo a nue as uen es de abas ecimien o de agua. Se es ima sin emba go que el desa ollo del me cado no ha des- empeñado un papel di ec o en el mejo amien o del uso del agua en la ag icul u a -el p incipal uso- da- do que oda ía no se obse a un mejo amien o ge- ne alizado del manejo del agua en p edios y la e i- ciencia de iego se man iene baja (Peña, 1996c). Ca- be eco da que una de las in enciones del Código ue p omo e la in e sión p i ada en ob as de iego, asumiendo que la posibilidad de pode ans e i sus de echos incen i a ía a los usua ios a conse a el ecu so y ap o echa lo más e icien emen e. La co- nexión en e la ans e ibilidad de los de echos y los incen i os p i ados de in e sión ha esul ado suma- men e débil si no inexis en e, en pa e po la baja ac- i idad del me cado, la mala calidad de la in o ma- ción disponible, las ca ac e ís icas in o males del me cado, los al os cos os iniciales de mode niza- ción de ob as de ap o echamien o, así como o os ac o es. En consecuencia, se puede a i ma que al ez lo ele an e pa a la in e sión y mejo a de la e i- ciencia de ap o echamien o hayan sido de echos de p opiedad segu os, los subsidios al iego, la es abili- dad económica, la libe alización del come cio, y o as conside aciones mac oeconómicas, mien as que la con ibución del me cado del agua pe se ha- ya sido poco signi ican e (Baue , 1993 y 1998a). •El me cado del agua -aún cuando en muchas zonas sea poco ac i o- ha pe mi ido una easigna- ción ela i amen e luida de de echos de agua des- de los usos de poco alo a los de más alo , o e- ciendo en cuencas en p incipio sa u adas una al e - na i a de abas ecimien o pa a sa is ace las c e- cien es demandas de agua que p esen an ac i ida- des de g an impo ancia económica y social, como el abas ecimien o de agua po able y la mine ía, ob- eniendo con ello un ap o echamien o económica- men e más e icien e del ecu so (Peña, 1996c). También den o de la ag icul u a, el agua es á sien- do ans e ida de ac i idades ag ícolas de menos alo a o as más en ables. Sin emba go, po lo menos en algunos casos, las ans e encias del agua de la ag icul u a de al u a a la g an mine ía, sob e odo cuando és as son de una cuenca a o a, han si- do pe judiciales a e ce os, usua ios ances ales del agua y a los ecosis emas de oasis del no e. •El me cado ha esul ado especialmen e ú il pa a easigna de echos de agua de la ag icul u a a los usos u banos en las á eas en p oceso de u bani- zación, a ea que a a és de p ocedimien os admi- nis a i os cen alizados hab ía esul ado di ícil y con lic i a (Peña, 1996a). Po ejemplo, en San ia- go, una de las p incipales ías pa a inc emen a los ecu sos híd icos que ha implemen ado la Emp esa Me opoli ana de Ob as Sani a ias (EMOS), la em- p esa sani a ia más g ande del país, es comp a de- echos de agua del ío Maipo (G illi y Co és, 1999). O as emp esas de agua po able pe siguen una es a egia simila . En un ecien e es udio del me cado del agua en la cuenca de ío Maipo se es- 442 Axel Dou ojeanni R. y And ei S. Jou a le INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001 ima que la pa icipación de las emp esas de agua po able alcanzó el 50% en el o al de la mues a de de echos come cializados, ligados o no a la ie a (Alice a, B own y Doña, 1999). El po cen aje de acciones ans e idas anualmen e a es as emp esas osciló en e el 0,5% y el 5,2% del o al de acciones de iego en el á ea bajo es udio. Es os alo es de- mues an una pe sis encia po pa e de es as emp e- sas en adqui i de echos de agua, pe sis encia que se io ac i ada en años secos. •En gene al, la o ma adicional más dinámi- ca de easignación del agua en la ag icul u a ha sido la an igua p ác ica de a iendo de de echos, mien- as que su comp a en a en o ma sepa ada de la ie- a ha sido mucho más limi ada. Es as ansacciones han desempeñado un papel impo an e pa a mi iga el impac o de las sequías en algunas á eas (Peña, 1996c). Es impo an e señala sin emba go que los al os cos os de anspo e del agua, si se ca ece de in aes uc u a adecuada, así como o os ac o es, li- mi an los a iendos a usua ios que compa en un mismo canal o sis ema híd ico in e conec ado. •Finalmen e, un es udio de los me cados del agua en los alles de Elqui y Lima í e ela bene i- cios económicos de cie a impo ancia p o enien- es de dichas ansacciones an o en el come cio in- e sec o ial como en el come cio en e ag icul o es (Hea ne e Eas e , 1995). Es impo an e señala , sin emba go, que dado el educido núme o de ansacciones ocu idas y la al a de una egulación adecuada, no se debe exa- ge a es os bene icios. Po ejemplo, se es ima que, en los íos en los cuales hay ele ada compe encia po el uso del agua, no más del 5% de de echos de agua han sido ans e idos de un i ula a o o a lo la go de una década y un 90% de esas ans e en- cias han sido de los i ula es que no u ilizaban sus de echos a los que sí enían in e és en ap o echa - los (Peña, 1996a). DEFINICIÓN Y ASIGNACIÓN INICIAL DE LOS DERECHOS DE AGUA La segunda lección es la necesidad de encon- a un balance adecuado en la de inición de de e- chos de agua, así como la impo ancia c ucial de los p ocedimien os adop ados pa a su asignación ini- cial. El sis ema de de echos de agua es ablecido en i ud del Código es á ue emen e sesgado en a- o de la p o ección de de echos de p opiedad en- e a la concesión del uso del agua que -po la o ma de o o gamien o que se hace de dicha concesión- se con ie e en la p ác ica en un de echo de p opiedad del agua en egado a pe pe uidad, incondicional- men e y sin pago alguno. El Código consag a una o al y pe manen e li- be ad pa a el uso del agua a que se iene de echo, pudiendo los i ula es de de echos de agua, en e o as cosas, usa los o no, y des ina los a las inali- dades o ipos de uso que deseen; ans e i los, en o ma sepa ada de la ie a, pa a u iliza los en cual- quie o o si io; y come cializa los a a és de ne- gociaciones ípicas de me cado. Los de echos se o o gan con pocas y débiles no mas egula o ias: (i) la en idad gube namen al enca gada de la ges ión del agua iene acul ades muy limi adas y es á obli- gada a o o ga de echos a nue os pe iciona ios -no se les exige especi ica qué uso se da á al agua ni jus i ica la can idad que se pide- bajo la sola con- dición de que la solici ud sea legalmen e p oceden- e, se cons a e écnicamen e que exis en ecu sos de aguas disponibles y no se a ec en los de echos de e ce os; (ii) los i ula es de de echos no es án obli- gados a u iliza e ec i amen e los caudales a que ienen de echo, ni a cons ui las ob as de ap o e- chamien o, y no es án suje os a ningún impues o, a i a o cob o po la i ula idad del de echo o el uso de las aguas; (iii) no hay p io idades ni p e e encias pa a asigna el uso del agua, ni no mas exp esas so- b e eque imien os ecológicos (po ejemplo, el Có- digo ni siquie a se con empla la necesidad de man- ene un caudal mínimo pa a la p ese ación de los ecosis emas); y (i ) no exis en p e isiones pa a c e- a en idades de ges ión del agua po cuencas con la pa icipación es a al, de usua ios y sociedad ci il. Es e desequilib io de la es uc u a del sis ema de de echos de agua iene a ios e ec os nega i os: (i) omen a la especulación y el acapa amien o, a ec a el desa ollo egional, pe mi e el uso de de- echos de agua pa a eje ce un pode de me cado en los me cados de p oduc os y se icios de los que el agua es un insumo, y p omue e una ans e encia de un bien público de al a impo ancia económica, social y ambien al a p i ados que pod án luc a con ella, muy a menudo sin ninguna con apa ida en lo que al inc emen o de la ac i idad económica se e- ie e; y (ii) impide in oduci modi icaciones en el Código y iene como esul ado que la oposición a su modi icación se ha plan eado en é minos ideo- lógicos o muy gene ales. Todas las p opues as de modi icación del Có- digo hechas en Chile han p o ocado eacciones ex- emas con a ias a los cambios po pa e de pe so- nas y g upos que ya poseen los de echos. En el de- 443 SIETE LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE CHILE EN MATERIA DE MERCADOS DEL AGUA INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001 ba e que se ha gene ado en Chile en o no a la mo- di icación del Código, es os g upos han plan eado di e sas cues iones. Po ejemplo, que las modi ica- ciones p opues as a en an con a la cons i ución, que la obligación de jus i ica la can idad de agua solici ada en un de echo de agua y el uso o des ino que se da á a es e ecu so “no co esponde a un con- cep o mode no de la u ilización” del agua, que con- side a la in e acción de las aguas supe iciales y sub e áneas en la concesión de de echos de agua “ ae á muchos más incon enien es que en ajas”, y o a se ie de a gumen os poco sólidos. A lo an e- io se suma el hecho de que la in o mación empí i- ca sob e los e ec os económicos, sociales y ambien- ales del me cado del agua en Chile es sumamen e limi ada y la g an mayo ía de los es udios disponi- bles sob e el ema son de ipo ideológico o polí ico, sin ninguna o con muy pob e sus en ación empí ica. Especulación y acapa amien o. Como no exis e ningún cob o mone a io di ec o po la cons- i ución de de echos de agua, y ampoco obligación alguna de que el agua se des ine a un uso bene i- cioso, se ha p oducido un no able aumen o en el nú- me o de solici udes de nue os de echos -en algu- nos casos de la o alidad del ecu so eó icamen e disponible-, sin ninguna elación con las necesida- des o los eque imien o p e is os pa a el desa ollo del país en las p óximas décadas. La acumulación de de echos sin uso es imp esionan e en emp esas hid oeléc icas ( éase la Tabla 1). Es e sis ema de asignación de de echos gene a un incen i o cla o a la especulación dando o igen a un acapa amien o de ca ac e ís icas especula i as y an icompe i i as, lo que, sumado a la g a uidad con que se ob ienen y man ienen los de echos en la i ula idad p i ada, se pe cibe como una ca ac e ís ica socialmen e no equi a i a del sis ema. Aunque en casi odos los me cados las deci- siones e óneas son cos osas pa a el especulado , y es e hecho iende a con ina a los especulado es en po encia a una pequeña po ción del me cado, la si- uación es muy di e en e en el me cado del agua en Chile, donde los de echos de agua se o o gan g a- ui amen e y a pe pe uidad, y no se obliga a los i- ula es a in e i en la cons ucción de ob as de ap o echamien o. Como el cos o de opo unidad que esul a de man ene los de echos sin u iliza los y sin ende es muy in e io a la en abilidad de i- ada del aumen o de los p ecios, los especulado es no en en an iesgo alguno, po lo que se in inge la condición básica de la especulación, cual es apos a po una ganancia con ince idumb e. Dado que en la mayo ía de los íos del país o- dos los de echos de agua ya habían sido asignados an es de la adopción del Código, hay ela i amen e pocos de echos consun i os sin uso. Sin emba go, el no uso po años de de echos de agua en manos de algunos usua ios ha c eado una alsa disponibilidad de ecu sos híd icos a usua ios ubicados aguas aba- jo. De inicia se su ap o echamien o o p ocede se a la en a y ans e encia súbi a de ales ecu sos a usua ios nue os luego de años de no uso ocasiona- á se ios dé ici s y pé didas económicas a los usua- ios acos umb ados a ecibi el caudal no u ilizado an e io men e. En cambio, los de echos de agua no consun i os se encuen an p ác icamen e odos en el pode de o solici ados po las p incipales emp e- sas hid oeléc icas, las que man ienen muchos de sus ac uales de echos sin uso. Con espec o al uso ag ícola, se es ima que se ha exage ado la p eocupación po la especulación (Baue , 1993 y 1997). Sin emba go, la especulación o acapa amien o sí pa ece habe enido un impac o 444 Axel Dou ojeanni R. y And ei S. Jou a le INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001 Tabla 1.- De echos de agua no consun i os en Chile P incipales emp esas hi- d oeléc icas ENDESA GENER COLBÚN Sub o al O os usua ios To al 1 013 121 190 1 324 375 1 699 59.6 7.1 11.2 77.9 22.1 100.0 6 583 1 579 - 8 162 3 041 11 203 58.8 14.1 - 72.9 27.1 100.0 16 164 7 356 3 233 26 753 11 755 38 508 42.0 19.1 8.4 69.5 30.5 100.0 23 760 9 056 3 423 36 239 15 171 51 410 46.2 17.6 6.7 70.5 29.5 100.0 m3/s (%) m3/s (%) m3/s (%) m3/s (%) En eje cicio Cons i uido sin uso Solici ado en ámi e1To al Fuen e: DGA (1997). No a: Se es ima que los ecu sos hid oeléc icos e ec i amen e u ilizables del país alcanzan como máximo a un caudal del o den de 30 000 m3/s, mien as que el caudal de in e és económico asciende como máximo a unos 12 641 m3/s. 1. Los de echos solici ados en ámi e incluyen un núme o signi ica i o de duplicidades lo cual ha á in iable en algunos casos la cons i u- ción de esos de echos y en o os se debe á llama a ema e en e a ias solici udes que concu en a las mismas aguas. en el desa ollo del sec o eléc ico. En el sec o ag ícola, los más pe judicados po la solici ud de de echos con ines especula i os pa ecen habe si- do los pequeños campesinos y las comunidades in- dígenas los que en algunos casos han desap o e- chado mucho iempo en da se cuen a de la necesi- dad de solici a de echos, de egula iza sus de e- chos consue udina ios o de opone se a dichas ac- ciones emp endidas po e ce os. Pode de me cado. Aunque la especulación, el acapa amien o y los e ec os en el desa ollo e- gional (cabe menciona como ejemplo es pe icio- nes de de echos en el su del país que comp ome en el 99,6% de los ecu sos disponibles en un á ea de más de es millones de hec á eas; Tohá, 1999) cau- san cie o males a en algunas cuencas del país, la p eocupación p incipal de las au o idades se ela- ciona con el pode de me cado, especí icamen e con la posibilidad de que algunos agen es económi- cos u ilicen de echos de agua pa a eje ce un pode de me cado en los me cados de p oduc os y se i- cios de los que el agua es un insumo. La asignación de una p opo ción conside able del suminis o de agua disponible a un núme o educido de emp esas inculadas a la “indus ia del agua” puede conduci a la compe encia impe ec a y al pode de me cado. Median e la es icción de la o e a de de echos de agua al me cado, es os usua ios pod ían eje ce el pode de me cado y le an a una ba e a al ing eso de nue os usua ios los que no pod án ealiza los p oyec os más e icien es po que ca ece án de de e- chos de agua o, eniendo que paga una p ima pa a adqui i es os de echos, comenza ían con una im- po an e des en aja compe i i a. Es o puede ocu i , po ejemplo, en la ag icul- u a de iego, en la mine ía, y en me cados ales co- mo de elec icidad, el inmobilia io, el u ís ico y de abas ecimien o de agua po able, cuyo desa ollo en una zona puede se con olado a a és de la acumu- lación de de echos de agua. El caso más impo an e es el sec o eléc ico, donde -dada la ue e depen- dencia del país de la gene ación hid oeléc ica- el con ol de de echos de agua, especialmen e de aqué- llos que ep esen an mejo es opo unidades de in e - sión, cons i uye una pode osa y e icaz ba e a pa a es ingi la en ada de nue os gene ado es al sis e- ma e incluso pa a el desa ollo de los ya exis en es. En eo ía, las emp esas eléc icas enedo as de muchos de echos de agua, a a és de la no u iliza- ción opo una de és os -ya sea e asando la cons- ucción de cen ales hid oeléc icas, cons uyén- dolas de amaños subóp imos o impidiendo su ins- alación po sus compe ido es- pueden es ingi de mane a monopólica la o e a u u a de elec icidad. En consecuencia, el p ecio aumen a á y es as em- p esas ob end án un mayo ing eso con la en a de elec icidad de sus ins alaciones exis en es. Es as ganancias pueden se muy signi ica i os si poseen una pa icipación impo an es en el me cado de ge- ne ación. Las au o idades del sec o eléc ico es i- man que el solo e aso de la pues a en se icio de un p oyec o hid oeléc ico impo an e puede signi- ica un aumen o de p ecios del o den del 16% al 22%, mien as que el no desa ollo de los p oyec os puede lle a a inc emen os del p ecio de has a el 40% (González, 1997). El caso de la Emp esa Nacional de Elec ici- dad (ENDESA) sea al ez el más ilus a i o, aun- que una si uación simila , pe o, po cie o, de mu- cho meno escala, exis e con o as emp esas y pe - sonas. ENDESAes la p incipal emp esa de gene a- ción, iene la p opiedad de p ác icamen e la o ali- dad del sis ema oncal de ansmisión del Sis ema In e conec ado Cen al -lo que po sí sólo le pe mi- i ía en aba la compe encia-, y posee impo an es de echos de agua, seleccionados y ob enidos po ella misma cuando, an es de su p i a ización, enía la esponsabilidad de explo a los ecu sos híd icos pa a gene ación y, po lo an o, con aba con in o - mación en ajosa (Lo enzini, 1995). Los de echos que ya iene ep esen an mejo es opo unidades de in e sión en el sec o : según se es ima, posee el 77% de los mejo es p oyec os hid oeléc icos a desa olla has a el año 2020 (González, 1997). Todo ello ha lle ado a algunos expe os a plan ea que con el iempo puede ob ene el equili- b io monopólico pos e gando la in e sión dado que no pod án ing esa nue os ope ado es po que ca e- ce án de de echos de agua pa a acome e los p o- yec os más e icien es (Bi án y Sáez, 1994). Es a opinión es compa ida po o os expe os quienes opinan que la señal p i ada pa a los ac uales ac o- es del sis ema, y en pa icula pa a ENDESA, apun a a no ealiza o a e asa los p oyec os es- pec o a un in e sionis a ma ginal (González, 1997). Po es as azones, se iende a pensa que los de echos de agua que ENDESA no u ilizaba debe- ían habe se de uel o al Es ado an es de p ocede a su p i a ización de modo que és e, a su ez, los hu- bie a podido concede a o as emp esas de gene a- ción, con suges ión a la condición de uso e ec i o en plazo cie o. Aunque ENDESA ha sido obje o de ue es c í icas, apa en emen e ambién ha sido una de las 445 SIETE LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE CHILE EN MATERIA DE MERCADOS DEL AGUA INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001 íc imas del enómeno de la especulación (Baue , 1993). En Chile, los luga es adecuados pa a nue as plan as hid oeléc icas g andes son ela i amen e pocos y algunos especulado es -apa en emen e ap o echando la in o mación de la p opia ENDE- SA- han log ado ob ene de echos de agua en algu- nos de es os luga es. Al pa ece no ienen in encio- nes eales de desa olla los p oyec os, sino es án espe ando una a ac i a o e a de ENDESA. En ba- se a es os hechos, se puede in e p e a las solici u- des de nue os de echos po pa e de ENDESA co- mo una es a egia de de ensa en con a de la espe- culación po encial sob e las ie as y el agua. ¿Cómo es á en en ando el Gobie no es a si- uación? El Gobie no ha a ado de en en a el p oblema que plan ea el sis ema ac ual de asigna- ción de de echos de agua y la acumulación de es- os de echos sin uso de di e en es mane as. Como una solución ansi o ia, ha ecu ido a la aplica- ción de las no mas gene ales sob e de ensa de la li- b e compe encia. Los o ganismos enca gados en Chile de ela po la lib e compe encia han coinci- dido en que se ía incon enien e que se concedie- an nue os de echos de agua a ENDESA, ya que ello pod ía gene a ba e as de en ada en la ac i i- dad de la gene ación hid oeléc ica, con los consi- guien es iesgos de e en uales compo amien os monopólicos. En consecuencia, es os o ganismos han ecomendado que las au o idades del sec o hí- d ico, en gene al, se abs engan de ap oba nue os de echos no consun i os -en con a de lo que seña- la el Código- mien as no es é en igencia un me- canismo legal o eglamen a io que asegu e un ade- cuado uso de las aguas, a menos que se a e de p oyec os especí icos de in e és gene al que así lo jus i iquen. El Gobie no in en a modi ica el Código e- conociendo sus de ec os y acíos. Los p ime os in- en os se elacionan con la p opues a de es ablece la ex inción po no uso de de echos de agua. Se p oponía es ablece un plazo máximo den o del cual las aguas debían se u ilizadas, de lo con a io se ex inguía el de echo. En el Cong eso, es a p o- pues a ue echazada. Los deba es ac uales se cen- an en o no al es ablecimien o del cob o de una pa en e po los de echos de agua no u ilizados, en la p opo ción no u ilizada de sus espec i os cau- dales (su asa aumen a ía de mane a p og esi a, según el iempo po el cual se p olongue la no u i- lización de las aguas). Aunque es a al e na i a es conside ada más acep able po oposi o es de la p opues a o iginal, oda ía no hay consenso. Lo que di ide es básicamen e si la ibu ación debe u iliza se pa a desincen i a la especulación y el acapa amien o, o si debe pe segui un in mucho más limi ado, como, po ejemplo, sol en a los cos os de man ene el sis ema. Los oposi o es de la p opues a ase e an que el pago de la pa en e su- pues amen e ep esen a ía una ba e a a la en ada al me cado, omen a ía la co upción, desincen i- a ía la in e sión, y se ía an icons i ucional, en e o os a gumen os. En elación con la p opues a de inco po a la igu a de caducidad po no uso se puede hace el si- guien e comen a io. Po un lado, al condiciona los de echos a usos e ec i os y bene iciosos se p e ie- nen monopolios y la especulación. Sin la sanción de la caducidad po no uso, los incen i os pa a que los g andes enedo es de de echos de agua los ans i ie an son ela i amen e escasos compa ados con las en ajas es a égicas de con ola un insu- mo cla e de la p oducción que pod ía u iliza se pa- a bloquea la en ada a los me cados de p oduc os y se icios de los que el agua es un insumo. Es e condicionamien o puede además o o ga a los ene- do es de de echos de agua un incen i o pa a ans- e i los en ez de acapa a los y co e el iesgo de que caduquen. Po o o lado, el eque imien o del uso bene icioso iene algunos incon enien es desde el pun o de is a de la e iciencia económica. Se suele c i ica la po que es di ícil de ini qué se en- iende po uso e ec i o y bene icioso, pe o p inci- palmen e po que p o ee un incen i o pa a que los enedo es de de echos in ie an en o ma económi- camen e injus i icable o p ema u a en ob as de ap o echamien o y u ilicen más agua de la que e- almen e necesi an ac ualmen e (Williams, 1983). Aunque donde hay me cados del agua diná- micos y ac i os, y donde los de echos de agua se encuen an o almen e asignados, al ez pueda le- xibiliza se el eque imien o del uso bene icioso, és- e plenamen e se jus i ica en los demás en o nos -en o as palab as en la g an mayo ía de los casos-, so- b e odo en las cuencas con un g an núme o de de- echos no asignados, concen ación de de echos en pocas manos y ápido c ecimien o de la demanda. En las ju isdicciones donde, como en Chile, de e- chos de agua se o o gan g a ui amen e y a pe pe ui- dad, el equisi o del uso bene icioso es cla amen e necesa io, po que puede con ibui a impedi las e- clamaciones í olas de oda el agua no asignada, la especulación basada en el acapa amien o y acumu- lación de los de echos de agua no u ilizados, así co- mo el uso de de echos de agua pa a eje ce un po- de de me cado en los me cados de p oduc os y se - icios de los que el agua es un insumo. 446 Axel Dou ojeanni R. y And ei S. Jou a le INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001 En cuan o a pa en es a los de echos no u iliza- dos, és os o o gan un incen i o pa a ans e i los en ez de acapa a los y ene que paga un cos o po- encialmen e ele ado. Sin emba go, aunque és a al ez sea la única solución que sea polí icamen e acep able en Chile, en gene al, pa ece mucho me- nos con enien e que el eque imien o de uso e ec i- o y bene icio. Tiene básicamen e los mismos in- con enien es, aunque sin o ece las mismas en a- jas, mien as que su implemen ación es á e izada de di icul ades que no son banales. En p ime luga , no se cuen a con la expe iencia su icien e pa a e alua su e ec i idad y asegu a su diseño adecuado. En segundo luga , los impues os a los insumos ienden a se más di íciles de de ini y más áciles de e adi que los impues os a los p oduc os. En e ce luga , la de e minación de la asa óp ima a cob a es a ea sumamen e di ícil y equie e un al o g ado de in o - mación, la que es muy di ícil de consegui . Sin em- ba go, es a asa debe es ima se con exac i ud desde un comienzo po que no siemp e es ácil modi ica - la: si la asa es demasiado baja, la pa en e no log a- ía su p opósi o, y si es demasiado ele ada, la pa- en e cas iga ía demasiado a los usua ios y desalen- a ía las in e siones. Hab ía que ag ega a odo ello las di icul ades de seguimien o y la necesidad de dispone de un sis ema ins i ucional y egula o io so is icado. LA GESTION DEL AGUA SUPERA A LOS MECANISMOS DEL MERCADO La e ce a lección es que la ges ión del agua no puede es a basada exclusi amen e en mecanis- mos del me cado, po a ac i o que pa ezca es e ins umen o, sino que debe con a con una amplia y a iada gama de ins umen os de di e sa índole. Además, es impo an e eco da que, po dis in os mo i os, excluyendo cie as á eas geog á icas con ca ac e ís icas muy a o ables, los me cados del agua ienden a se ela i amen e pequeños o es e- chos, y no easigna , po lo an o, g andes olúme- nes de agua. Hay que señala que el es ablecimien o de los me cados del agua demanda nue as compe encias y ac i udes de pa e de la adminis ación pública, los sis emas judiciales y los usua ios del agua, así como in e siones en los sis emas adecuados de ad- minis ación, con ol y seguimien o, de in o ma- ción y da os sob e los ecu sos híd icos y de ca as- o, egis o y egula ización de de echos de agua, y en mejo a los sis emas de almacenamien o, ans- po e y medición del ecu so. En suma, “los equi- si os p e ios necesa ios pa a la exis encia de un me cado del agua iable son los mismos que se ne- cesi an pa a una ges ión adecuada del agua” (Simp- son, 1994). La implemen ación de un sis ema de me cados del agua sin es os equisi os p e ios y ne- cesa ios esul a á ine i ablemen e no sólo en me - cados pequeños y es echos, sino ambién en se ios p oblemas y con lic os sociales, ambien ales y eco- nómicos. Aunque en algunas cuencas de Chile (cen o y no e) exis en me cados del agua bas an e ac i os, ha sido, en gene al, muy escaso el núme o de las ans e encias de de echos de agua sepa ados de la ie a, siendo aún más escasas las si uaciones en las cuales un i ula que e ec i amen e u iliza sus de e- chos los enda. Es impo an e señala , sin emba go, que el núme o de ansacciones, los caudales an- sados y p ecios ienden a aumen a p og esi a y len amen e. Los p incipales ac o es que explican el ela i amen e escaso dinamismo que ha enido el me cado del agua a ni el del país son los siguien es. •Disponibilidad de uen es al e na i as de agua de meno cos o. Dado que las ansacciones de me cado son no malmen e o iginadas po la di- e encia de alo del agua en usos y ubicaciones al- e na i os -que iene que se de una magni ud su i- cien e como pa a compensa los cos os de ansac- ción y anspo e-, es di ícil que es os me cados su jan, sean dinámicos u ope en con e icacia cuan- do el ecu so es exceden a io o cuando hay uen es al e na i as de agua de meno cos o. En Chile, o- da ía quedan uen es al e na i as de agua de bajo cos o como, po ejemplo, las aguas de algunos íos del su , las aguas sub e áneas, aún ela i amen e poco explo adas en las zonas del cen o y su del país, y el po encial de mejo amien o de la e iciencia en el uso del agua, ya que és a sigue siendo bas an- e baja. Po o o lado, los usos más dinámicos sólo ep esen an a ni el nacional una acción pequeña del agua u ilizada (Peña, 1996c). •E ec os de un sis ema de de echos p opo cio- nales. En i ud del Código, si la uen e de abas eci- mien o no con iene la can idad su icien e de agua pa a sa is ace odos los de echos en su in eg idad, el caudal debe dis ibui se en pa es alícuo as. A di- e encia de un sis ema de de echos p io i a ios, co- mo en el oes e de los Es ados Unidos, en el que los usua ios ulne ables al iesgo pueden adqui i de e- chos de mayo an igüedad a p ecios más ele ados, en un sis ema de asignación p opo cional los usua- ios que necesi an un suminis o con iable pueden educi la p obabilidad de escasez sólo median e la 447 SIETE LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE CHILE EN MATERIA DE MERCADOS DEL AGUA INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001 posesión de más de echos de agua que sus necesida- des p omedio. Ello in oduce algunas ine iciencias y omen a el acapa amien o. Es e enómeno puede obse a se en muchas á eas de Chile donde muchos ag icul o es e ienen lo que pod ía denomina se de- echos “exceden a ios” pa a ene un abas ecimien- o segu o en los años secos. En los años no males es os de echos no se usan, bene iciando a o os usua ios aguas abajo, o se a iendan, pe o no suelen es a a la en a. O a pa e del p oblema es que a pe- sa de que el Código consag a como egla gene al un de echo olumé ico, no malmen e los de echos es án es ablecidos en acciones o sea en o ma po - cen ual. Es e hecho aumen a los cos os de ansac- ción, especialmen e cuando un po encial comp ado o endedo quie e con e i sus de echos desde el sis ema a iable al sis ema olumé ico. •Al os cos os de ansacción y anspo e. En Chile, los cos os de ansacción y anspo e ien- den a se ele ados, siendo en muchos casos an al- os que pueden excede las ganancias po enciales del negocio. Los al os cos os de anspo e se deben en g an pa e a la p esencia de una opog a ía ag es- e y mon añosa y el aún escaso desa ollo de in- aes uc u a hid áulica. La in aes uc u a exis en- e es ígida e inadecuada lo que ambién ob a como una es icción a las ans e encias de agua. Chile iene además poca capacidad de almacenamien o en embalses. Los cos os de ansacción ambién son ele ados. Po un lado, la in o mación disponible es muy escasa, agmen ada y dispe sa y p esen a se- ios p oblemas de calidad y con iabilidad. Po o o lado, exis en en el país muchos de echos de agua no egula izados, no insc i os, sin una de inición cla a y cuyas ca ac e ís icas esenciales esul a di ícil de cons a a . En gene al, se es ima que los de echos insc i os no ep esen an más de un 10% de los usos eales del agua, mien as que ce ca del 90% es an- e se hacen sin de echos insc i os (Peña, 1996b). Fi- nalmen e, los ami es necesa ios pa a e ec ua una ans e encia de de echos de agua son bas an e la - gos -se es ima que demo an ap oximadamen e dos años (Man íquez, 1997)- y engo osos. Po ejem- plo, en una encues a, el 85.7% de emp esas del sec- o mine o espondie on que en el desa ollo de sus p oyec os habían exis ido p oblemas - ales como len i ud bu oc á ica, oposiciones in undadas a las pe iciones, supe posiciones de de echos y ese as sub e áneas sin o con escasa p o ección- pa a ad- qui i de echos de agua (Muñoz, 1994). •T adición conse ado a de muchos usua ios y su enuencia a ende sus de echos. Es o sucede en especial con los usua ios ag ícolas, pa a los que es di ícil concebi la ie a como un bien sepa ado de las aguas. Sal o cie as excepciones, en gene al los ag icul o es no ienen un cla o conocimien o ni de la can idad de agua que u ilizan, ni de los apo - es que és a ealiza en é minos p oduc i os (U u- ia, 1994). Tampoco exis e una cla a alo ación económica del ecu so, pe o sí un sen imien o de necesidad de man ene sus de echos independien- emen e del p ecio. Cuando se les p egun ó, en una encues a, si es aban dispues os a ende o a enda el agua que les sob aba, un po cen aje impo an e espondió en o ma nega i a. •Ele ado ni el de iesgo en cuan o a p ecios y disponibilidad. O a explicación posible del esca- so dinamismo del me cado del agua en g an pa e de Chile puede se que, dado que los me cados es- echos, como el chileno, suelen ca ac e iza se po ele ados iesgos en cuan o a p ecios y disponibili- dad, los enedo es de de echos los e ienen pa a un posible uso u u o, en e al iesgo de que en el u- u o los de echos de agua puedan no es a a la en- a o que su p ecio pueda aumen a con apidez. En eo ía económica, los me cados en que las ansacciones son pocas y muy espaciadas, se co- nocen como “me cados es echos”. En con as e con los g andes me cados dinámicos donde los comp ado es o endedo es acep an el p ecio impe- an e como dado, en los me cados es echos los p ecios ienen que negocia se caso a caso (Sale h, B aden y Ehea , 1991). Así, los me cados es e- chos se ca ac e izan po los ele ados cos os de ansacción, suelen se poco e ec i os en es ablece un p ecio uni a io común y ansmi i lo a sus pa i- cipan es, y inalmen e, son más suscep ibles de se manipulados. Los me cados del agua en Chile p e- sen an odas las de iciencias ípicas de me cados es echos. •Como ya se ha dicho, los cos os de ansac- ción son muy ele ados, lo que en g an pa e se debe a las ca ac e ís icas in o males del me cado, donde la in o mación se ansmi e de pe sona a pe sona y no a a és de un me cado es ablecido. Algunos au- o es conside an que la disponibilidad de in o ma- ción es el p incipal p oblema que a ec a al me cado del agua en Chile (Donoso, 1998). En gene al, se obse a cie a elación en e el ni el de ac i idad de los me cados del agua y la disponibilidad de in o - mación y po ende los cos os de ansacción. •Como el núme o de pa icipan es es educido y los p ecios ienen que negocia se caso a caso, los me cados es echos ienden a se poco e ec i os en 448 Axel Dou ojeanni R. y And ei S. Jou a le INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001 es ablece un p ecio que indique con p ecisión la es- casez ela i a del ecu so y ansmi i lo a sus pa i- cipan es. Además, en un me cado con pocas ans- acciones, las condiciones de o e a y demanda pue- den a ia ápidamen e gene ando p ecios olá iles lo que aumen a el iesgo, educe los incen i os pa a las ans e encias y omen a el acapa amien o. “In- cluso hoy no es ácil ene in o mación sob e p e- cios posibles, y sólo se conocen ansacciones aisla- das, o se desconocen sus alo es eales; el p ecio es a eces a bi a io, y dice elación con el cos o de ‘opo unidad’de un g an p oyec o mine o o hid oe- léc ico, pe o ales anécdo as no hacen globalmen e más e icien e el uso del agua” (Ve ga a, 1998). Con- i ma lo an e io un ecien e es udio del me cado del agua en la cuenca del ío Maipo: “La g an a iabili- dad de p ecios acusa poca anspa encia en el me - cado ... e in o mación asimé ica en e los usua ios. El p ecio ... no cons i uye un mecanismo que pe mi- a compa a la pe cepción de escasez de agua de di- e en es sec o es ... Po es e mo i o, es di ícil supo- ne que los poseedo es de de echos de aguas pe ci- ban un cos o de opo unidad en la enencia de es os de echos que los incen i e a mejo a las e iciencias de sus usos” (Alice a, B own y Doña, 1999). •Finalmen e, un núme o educido de pa ici- pan es hace que los me cados es echos sean más suscep ible de manipula se. En el es udio de las ans e encias de de echos de agua en los alles de Elqui y Lima í, se puede obse a una ue e im- pe ección del me cado: en la cuenca del Río Elqui, los comp ado es han ecibido en as ne as que su- pe an en 2.6 eces las en as ecibidas po los en- dedo es, mien as que en la cuenca del Río Lima í, los comp ado es han ecibido en as ne as que su- pe an en po lo menos unas 12 eces las en as e- cibidas po los endedo es (Hea ne e Eas e , 1995). Como en es as alles an o los comp ado es como los endedo es en gene al conocen bien los p ecios de de echos de agua, no se puede a ibui es as g andes di e encias a la in o mación asimé ica, si- no p incipalmen e al pode de me cado que ienen los comp ado es (emp esas de agua po able, g an- des p oduc o es de u a de expo ación, los u bani- zado es y emp esa ios u ís icos, e c.). COORDINACIÓN ENTRE USOS CONSUNTIVOS Y NO CONSUNTIVOS La cua a lección se e ie e a lo di ícil que e- sul a log a en un me cado del agua una adecuada coo dinación en e los usos no consun i os y los consun i os. Tal ez la complicación más habi ual su ja con los usos que dependen del almacena- mien o en embalses pa a asigna el caudal en el iempo. Po ejemplo, en muchos luga es, como ambién en Chile, la gene ación de hid oelec ici- dad compi e con o os usos del agua po que mani- pula los caudales pa a sa is ace la demanda ene - gé ica, que suele es a des asada en el iempo de las necesidades es acionales pa a o o usos, especial- men e el uso ag ícola. Todas es as si uaciones ha- cen que se equipa e la ges ión del agua con la ges- ión de con lic os. De allí que se hayan desa olla- do, desde hace a ias décadas, mé odos y modelos de op imización y simulación pa a concilia obje i- os múl iples en el uso del agua en luga de deja lo a la simple compe encia de me cado. En cuan o a los p oblemas de coo dinación en- e los usos no consun i os y los consun i os, el Có- digo c eó dos ca ego ías de de echos: de echos de ap o echamien o consun i o y de echos de ap o e- chamien o no consun i o. Los del segundo ipo pe - mi en en eo ía emplea el agua sin consumi la y obligan a es i ui la en la o ma que lo de e mina el ac o de adquisición o de cons i ución del de echo. La ex acción o es i ución de las aguas debe hace - se siemp e en o ma que no pe judique los de echos de e ce os cons i uidos sob e las mismas aguas en cuan o a su can idad, calidad, subs ancia, opo uni- dad de uso y demás pa icula idades. El Código con iene además a ias disposiciones que suponen la subo dinación de los de echos no consun i os a los de echos consun i os lo cual esul ó en muchos casos se más decla a i o que e ec i o. La in e p e ación li e al de las no mas del Có- digo sugie e que de echos no consun i os en egan acul ades sumamen e limi adas a sus i ula es. Apa en emen e, i ula es de es os de echos pueden an sólo emplea los en una cen al hid oeléc ica de pasada -en el caso con a io, es a ían pe judicando los de echos de e ce os cons i uidos aguas abajo- y no pueden e ec ua ninguna egulación del caudal y ampoco u iliza los pa a el llenado de un embalse. Sus de echos además apa en emen e no es a ían se- gu os en ninguna pa e de la cuenca, excep o aguas a iba del p ime de echo consun i o, o aguas aba- jo del úl imo de echo consun i o -pues cualquie a adquisición de de echos po un usua io aguas a i- ba de la cen al hid oeléc ica de un usua io aguas abajo de ella disminui á el caudal disponible en los pun os in e medios-, mien as que la oposición apa en emen e no p ocede ía pues, según el Códi- go, el dominio del de echo no consun i o no impli- ca es icción alguna a la lib e disposición de los de echos consun i os. 449 SIETE LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE CHILE EN MATERIA DE MERCADOS DEL AGUA INGENIERÍA DEL AGUA · VOL. 8 · Nº 4 DICIEMBRE 2001