i
Ab il, 2017
Dou o amen o em Geog a ia e Planeamen o Te i o ial
Á ea de Especialidade: Planeamen o e O denamen o do Te i ó io
A ilegalidade u banís ica e o sis ema de planeamen o e i o ial.
Pe spe i a compa ada sob e polí icas e p á icas de con olo u banís ico de ob as
pa icula es.
Inês Alhand a Ma ques Gonçal es Calo
iii
Tese ap esen ada pa a cump imen o dos equisi os necessá ios à ob enção do g au de
Dou o em Geog a ia e Planeamen o Te i o ial, Á ea de Especialidade em Planeamen o
e O denamen o do Te i ó io, ealizado sob a o ien ação cien í ica da P o esso a D .ª
Ma ga ida Pe ei a da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Uni e sidade No a de
Lisboa e de P o esso a D .ª Fe nanda Paula Oli ei a da Faculdade de Di ei o da
Uni e sidade de Coimb a.
AGRADECIMENTOS
Em p imei o luga gos a ia de ende eça um ag adecimen o à P o .ª D .ª
Ma ga ida Pe ei a po acei a o desa io de o ien a um ema ido como “ma ginal” ao
planeamen o, bem como pela sua dedicação e e isão a en a. Igualmen e, à P o .ª D .ª
Fe nanda Paula ag adeço a empolgan e oca de ideias, os comen á ios pe inen es e a
disponibilidade pa a os escla ecimen os que emp es a am o igo ju ídico necessá io a
um abalho des a na u eza.
À P o .ª D .ª Rachelle Al e man es ou e e namen e g a a pelo acolhimen o no
Technion, Is ael Ins i u e o Technology e no mundo académico in e nacional. Apesa da
ausência de í ulo o icial de o ien ado a, em mui o (ou quase udo) de o a cons ução
da pa e compa a i a in e nacional des a ese, con ibuindo não só com en usiasmo,
inspi ação e amizade mas ambém com ecu sos ma e iais pa a deslocações e
con e ências. Em pa alelo deixo um econhecimen o especial aos memb os do p oje o
Eu opeu Ma e Nos um mais en ol idos nes a jo nada: Cos as Po okalidis, Cygal
Pellach, Ioannis Papa heocha is, Kons an inos Lalenis, Ma a Llo a-Tamayo e Ronen
Ba Le .
Ag adeço ainda à Câma a Municipal de San a ém pelo apoio, au o ização pa a
u ilização de con eúdos e acei ação dos pe íodos de ausência. Pelo companhei ismo,
um ab aço pa a o núcleo “du o”, Paulo Cabaço, Philippe Ra ael e So ia Ma ins.
Aos en e is ados, que não se podem nomea (po ques ões de
con idencialidade da iden idade) deixo uma pala a de ap eço p o issional. Espe o que
se e ejam nes e meu humilde con ibu o. Aos habi ués do G upo de T abalho do RJUE
da CIMLT deixo uma especial menção, pelo con ibu o das g andes discussões e das
pequenas con e sas. Ainda den o das con ibuições di e as, ag adeço ao Michael
Mande ille pelas e isões do inglês, à Inês Fon es e à D .ª Pa ícia Ab an es (IGOT) pela
disponibilidade pa a a colabo ação in e disciplina e ins i ucional, à Alexand a
Rod igues pelo auxílio na consul a aos municípios, à O dem dos A qui e os – Secção
Regional No e pelo acolhimen o do Seminá io “Cidade In o mal, Es a égias de
Inclusão” e, cla o, ao Ma eus Maga o o pela ajuda com os mapas e e isão, bem como
pelo ca inho e in indá el apoio.
Ou as con ibuições mais b e es, mas não menos impo an es, me ecem
ambém uma e e ência à D .ª Ana So ia Mo ais, And eia Ba bei o, A q.º Ca los Fu ado
das Ne es, P o . D .ª Cla a Vale, D . Edua do Oli ei a, A q. Filipe Cunha, D . He mínio
Ba a a, A q. Isabel Raposo, Eng.ª Isabel Pi es, A q.ª Joana Lages, A q.º João He dei o,
A q.º João Quin ão, Eng.ª Luísa Apa ício, Eng.º Mo a Lopes, D . Sebas ião Teixei a, A q.º
Sé gio Simões e D .ª Ru e Reimão.
Po úl imo, po que a in imidade assim o pe mi e, à Ma ia Eugénia, ao Lúcio, ao
F ede ico, à Cá ia e à Júlia ag adeço o ca inho, os bolos sem glú en e o e e no apoio.
Do pon o de is a pessoal es a oi uma jo nada en usiasman e, mo i ado a e de
descobe a p o unda. Espe o que a iagem seja igualmen e in e essan e pa a os
lei o es.

ii
RESUMO
A ilegalidade u banís ica cons i ui um desa io pa a o sis ema do planeamen o. Nos
países Medi e âneos onde a iscalização é lenien e e a adminis ação não consegue p e eni ,
demoli ou aze legaliza odas as edi icações ilegais, o incump imen o de planos é um
p oblema. Em Po ugal, a eposição da legalidade de ob as pa icula es assen a em polí icas
di usas e p á icas pouco es u u adas, com ónica quase exclusi a na legalização e na
manu enção “ empo á ia”. Po conseguin e, o obje i o des a ese é ap esen a ecomendações
à adminis ação Po uguesa no sen ido de minimiza as agilidades das polí icas e p á icas de
con olo u banís ico. A in es igação assen a na análise da expe iência de 20 municípios
po ugueses da egião do Oes e de Vale do Tejo e da compa ação in e nacional com Andaluzia
(Espanha), G écia e Is ael. Os a ibu os sociocul u ais associados à cul u a medi e ânea, a
in eg ação na O ganização pa a a Coope ação e Desen ol imen o Económico (OCDE) e um
semelhan e g au de incidência de ilegalidades ga an em a compa abilidade das á eas de es udo.
A me odologia mis a ado ada combina os dados quali a i os de en e is as semies u u adas a
écnicos e di igen es da adminis ação local, com dados quan i a i os complemen a es (de
es ima i a e análise es a ís ica).
A es u u a da ese é de ma iz geog á ica. O enquad amen o eó ico inicia no con ex o
uni e sal, onde é suge ida a ipi icação da ilegalidade u banís ica em ipos (em unção do egime
de p op iedade) e sub ipos (po ca ac e ís icas socioeconómicas e geog á icas). No âmbi o
nacional é es imada a cons ução de mais de 282.000 edi ícios ilegais no pe íodo 1991-2011,
e idenciando que o p oblema não é incipien e em Po ugal. A pe spe i a sob e o sis ema de
planeamen o abo da a ( al a de) in eg ação dos elos do sis ema de planeamen o (elabo ação de
planos, ges ão u banís ica e iscalização) e documen a a e olução do con olo u banís ico. Ainda
no campo eó ico, são explo adas ques ões ope a i as sob e a a uação da iscalização municipal,
em es ei a elação com o compo amen o dos p omo o es. A in es igação empí ica e le e a
expe iência dos en e is ados dos municípios po ugueses e idenciando, po um lado, as
ca ac e ís icas das ilegalidades u banís icas e, po ou o, a eação da adminis ação ao
enómeno. Cinco ópicos sin e izam as p incipais agilidades das polí icas e p á icas de con olo
u banís ico em Po ugal consequen es das e apas an e io es da in es igação. Esses ópicos
es u u am a compa ação in e nacional. Pe an e a di e sidade de sis emas e soluções ado adas
na Andaluzia (Espanha), G écia e Is ael é alcançada uma pe spe i a di e enciada sob e as
agilidades po uguesas e das al e na i as que podem se equacionadas.
As conclusões e elam exis i em medidas passí eis de se em in eg adas no con ex o
nacional pa a esol e o limbo ju ídico-económico das edi icações incompa í eis como o sis ema
de planeamen o. Sublinham ainda a ele ância da a iculação do con olo u banís ico com o
egis o de p op iedade e que as amnis ias de planeamen o podem e um e ei o pouco a o á el
ao o denamen o do e i ó io. As ecomendações inais deco em da ponde ação sob e os
esul ados e idenciados na in es igação nacional e in e nacional. Dada a escassez de
in es igação sob e ilegalidade u banís ica em p op iedade p i ada, as e lexões des a ese
p e endem se ú eis pa a um g upo ala gado de planeado es, uncioná ios da adminis ação e
deciso es polí icos.
PALAVRAS-CHAVE: Con olo U banís ico, Fiscalização Municipal, Ges ão U banís ica,
Ob as pa icula es
ix
ABSTRACT
Illegal de elopmen is a challenge o he planning sys em. In Medi e anean coun ies,
whe e en o cemen is weak and adminis a ion is unable o p e en , demolish o emedy all
illegal cons uc ion wo ks, non-compliance is a p oblem. In Po ugal, es o ing compliance o
illegal de elopmen depends on di use policies and no s uc u ed p ac ices, elying almos
exclusi ely on e ospec i e planning applica ions and “ empo a y” main enance o buildings.
The aim o his hesis is o deli e ecommenda ions ha s eng hen Po uguese policy and
p ac ices o dealing wi h illegal de elopmen on p i a e p ope y. The esea ch add esses he
expe ience o he municipali ies o he Region “Wes and Tagus Valley”, and a c oss-na ional
compa ison wi h Andalusia (Spain), G eece and Is ael. The socio-cul u al a ibu es ela ed o
he Medi e anean cul u e, he in eg a ion in OCDE, and simila le els o illegali y gua an ee
compa abili y. To his pu pose, a mixed me hodology combining quali a i e da a om semi-
s uc u ed in e iews o local adminis a ion o ices wi h quan i a i e da a (es ima es and
assessmen ) is applied.
The s uc u e o his hesis uses a geog aphical ma ix. The heo y amewo k s a s a
he global le el, whe e a classi ica ion o illegal de elopmen acco ding o ypes (based on
enu e secu i y) and sub ypes (by socio-economic and loca ion) is p oposed. A na ional le el,
he mo e han 282.000 illegal buildings cons uc ed om 1991 o 2011 show ha he p oblem
is no inconside able. The o e iew o he planning sys em add esses he lack o in eg a ion o
i s links (plan design, land managemen and en o cemen ) and shows he e olu ion o
de elopmen con ol. S ill in he ield o heo y, he p ac ical issues o planning en o cemen a
municipal le el a e explo ed wi h close a en ion o he beha iou o de elope s. Empi ical
esea ch e lec s expe ience o in e iewees by Po uguese municipali ies, showing
cha ac e is ics o illegal de elopmen and he eac ion o he adminis a ion. Fi e opics
summa ize he main Po uguese policy and p ac ices o dealing wi h illegal de elopmen , which
esul ed in he p e ious s eps o he in es iga ion. These opics a e he basis o he in e na ional
compa ison. Sys ems and solu ions adop ed in Andalusia, G eece and Is ael disclose a di e en
pe spec i e o Po uguese weaknesses, and he al e na i es ha may be conside ed.
The conclusions show ha he e a e measu es ha can be in eg a ed in he na ional
con ex o sol e he legal and economic limbo o noncomplian de elopmen . They also
emphasize he impo ance o linking building con ol o p ope y egis a ion, and ha planning
amnes ies may ha e a nega i e e ec on land-use planning. Recommenda ions hus de i e om
he esul s o na ional expe ience, and in e na ional case s udies. As he e is li le esea ch in
non-compliance on p i a e p ope y, his pape is in ended o discussion among planne s,
schola s, adminis a ion o ice s and poli icians.
KEYWORDS: De elopmen con ol, Illegal de elopmen , Land managemen Planning
en o cemen
2
em Espanha e I ália, po azões como a al a de pessoal com o mação, escassez de
ecu sos e a ausência de p edisposição das au o idades pa a exe ce a u ela da
legalidade. No con ex o dos países desen ol idos, com maio capacidade de aze
cump i as eg as, ala de “ilegalidade” (Tanasescu e al., 2010) pa ece mais coe en e
do que “in o malidade”.
Em Po ugal, mais de duas décadas após a implemen ação gene alizada dos
planos incula i os pa a os pa icula es (Planos Di e o es Municipais (PDM) e ou os
Planos Municipais de O denamen o do Te i ó io (PMOT)) e da p og essi a densi icação
do sis ema de planeamen o, su gem á ias in e ogações: Es es ins umen os o am
capazes de o ien a a execução das ob as pa icula es? As p á icas de moni o ização e
iscalização o am e icazes na p e enção do su gimen o de ob as di e gen es das
in enções dos planos? Que esul ados alcança am as polí icas e p á icas de con olo
u banís ico?
Dados o iciais sob e a ilegalidade u banís ica são inexis en es em Po ugal e a
li e a u a académica é escassa, ocando quase em exclusi o a p oblemá ica dos
lo eamen os i egula es u banos ou “clandes inos”. No en an o, encon a-se pouco
es udado o enómeno da cons ução ilegal em p op iedade p i ada (com pleni ude de
di ei os de posse). O en oque des a in es igação é o enómeno “co en e” das ob as
pa icula es ilegais. A pesquisa le ada a cabo e ela que mui as dessas ob as oco em
em zonas u ais, á eas na u ais p o egidas ou de alo pa imonial onde eg as
especí icas o am desenhadas pa a ga an i a sua p o eção. A en a i a de diagnós ico
sob e a e icácia dos planos implemen ados impõe sabe : Que ipo de in ações é mais
comum? Quais as ca ac e ís icas do enómeno em e mos de incidência e localização?
Quão ex ensi o é o incump imen o dos ins umen os ges ão e i o ial? Ao con á io
dos bai os de ba acas ou lo eamen os i egula es u banos, onde os a o es
demog á icos, económicos e sociais são associados à necessidade p imá ia de
habi ação, é di ícil cla i ica os mo i os da con inuada ealização de ob as pa icula es
ilegais. A inal o que le a os p omo o es a igno a as eg as es abelecidas? Con udo, o
su gimen o de ob as ilegais incompa í eis com no mas de planeamen o não pode se
apenas a ibuído ao compo amen o ilíci o dos p omo o es. Não a amen e, con ibui
ambém a al a de adequação e azoabilidade dos Ins umen os de Ges ão Te i o ial

In odução
3
(IGT) e no mas de di ei o u banís ico. O ema da ilegalidade u banís ica desencadeia po
isso uma necessá ia e lexão sob e a pe inência, obje i os e o uncionamen o de odo
o sis ema de planeamen o e i o ial.
Pa a p o ela a demolição e jus i ica a manu enção empo á ia das ope ações
u banís icas incompa í eis com os IGT mui as ezes é c iada a expec a i a de
egula ização em sede de e isão dos PDM. No en an o, cabe á aos planos a ende aos
in e esses dos pa icula es e soluciona a si uação das ob as pa icula es ilegais? Com
que c i é ios? Du an e as úl imas duas décadas em Po ugal, a combinação do aumen o
de es ições à cons ução, de condições à enda de imó eis e um maio igo no
con olo u banís ico conduziu ao conhecimen o po pa e da adminis ação de mui as
si uações de ilegalidade em descon o midade com as no mas igen es. Sendo a
demolição (ou a eposição das condições iniciais do e eno) de di ícil execução, a ónica
da esolução do p oblema assen a quase em exclusi o na legalização. Nes e
p ocedimen o a endência em sido molda as eg as pa a jus i ica a ap o ação da
legalização. Os “jogos” de planeamen o (Wagne , 2016) consen idos (ou suge idos) pela
adminis ação local são é eis nes e campo.
Em qualque país onde exis a egulamen ação de planeamen o, o con olo
u banís ico é duplamen e necessá io e complexo. As di iculdades sen idas na u ela da
legalidade e na p ocu a de soluções êm um alcance ans e sal en e países. Os
p og amas de amnis ia, a p omoção da legalização e ou as o mas de a uação
implemen adas pela adminis ação di idem mui as ezes a opinião pública e o nam-se
um desa io pa a as en idades, ibunais e go e nan es. As polí icas e a o ma de a uação
das ins i uições a iam subs ancialmen e en e países, an o ao ní el nacional como
local. Con udo, o espí i o gene alizado das polí icas públicas assen a na combinação de
ins umen os de con olo e planeamen o e i o ial com es ições que a e am o alo
do pa imónio imobiliá io. En e o impac o económico e o desen ol imen o u banís ico,
o equilíb io é di ícil de a ingi . As es ições de em se pensadas de o ma a dissuadi o
p op ie á ios e as emp esas de le a em a cabo no as ilegalidades mas não ão es i i as
que as impeçam de con ibui pa a a economia. O desenho egula ó io não de e
bene icia os in a o es, mas, po ou o lado, de e e i a aze exigências i ealis as ou
4
assen a em ecu sos inexis en es nas ins i uições (po exemplo, eque idos pa a a
ex ensi a demolição ou al e ação de planos).
As polí icas públicas de espos a à ilegalidade em p op iedade p i ada êm sido
implemen adas nos países do Sul da Eu opa a i mos di e en es e com opções di e sas
no con eúdo e na o ma. Em Espanha, o egime de simila a o a de o denação
(“assimilado a ue a de o denación”, ad indo da Lei do Solo de 1965) oi ado ado pela
ju isp udência a pa i do inal da década de 1980 so endo um p ocesso g adual de
ajus e (Co és Mo eno, 2011; López Pé ez, 2010) e com al e ações signi ica i as em
2016. Os p og amas de amnis ia ize am adição na Tu quia, que con a com 16
p og amas de amnis ia desde 1983 (Oze , e al., 2007; Unsal, 2009) e ambém em I ália,
com á ias amnis ias desde 1985 (Zan i, 2013; Zoppi, 2000). Já na segunda década do
e cei o milénio, em 2011, a G écia implemen a um p og ama simila , ainda que com
e ei o empo á io (Lalenis, 2015; Po siou & Boulaka, 2012).
A adminis ação po uguesa dá ambém mos as de despe a len amen e pa a
a mudança de pa adigma no campo do con olo u banís ico, da a uação da iscalização
e pa a as “polí icas” de legalização. Em 2014, a in odução do e mo “legalização” no
léxico u banís ico oi, após décadas de p á ica (Calo , 2013; Rod igues, 2012) inalmen e
consag ada na legislação
1
. No mesmo ano é implemen ado o Regime Ex ao diná io de
Regula ização das A i idades Económicas
2
(RERAE), uma amnis ia de planeamen o
“sele i a”. As con e ências decisó ias do RERAE começam no inal de 2016 a ganha
con o nos e o ema do impac o que a ilegalidade u banís ica em (ou de e ia e ) no
sis ema de planeamen o es á, po isso e inalmen e, em “cima da mesa”.
Ao ní el da iscalização já an es se inham ei o sen i al e ações ele an es na
o ma de a uação da adminis ação local. Em 2008, o p ocedimen o de comunicação
p é ia p e is o no Regime Ju ídico da U banização e Edi icação
3
(RJUE) e em 2011, a
1
Dec e o-Lei n.º 555/99, de 16 de dezemb o, na edação do Dec e o-Lei n.º 136/2014, de 9 de
se emb o.
2
Dec e o-Lei n.º 165/2014, de 5 de no emb o.
3
A comunicação p é ia oi in oduzida no RJUE com a Lei n.º 60/2007, de 4 de se emb o,
man endo-se nas demais e sões.
In odução
5
me a comunicação p é ia do Licenciamen o Ze o
4
ouxe am ino ação ao es abelece a
iscalização a pos e io i como mé odo exclusi o de con olo de algumas ope ações
u banís icas e a i idades. A eação da adminis ação local e á po isso de se agilizada,
já que o adicional empo de espos a ao licenciamen o de ob as pa icula es não é
compa í el com a iscalização sucessi a. Como é na u al, a iscalização municipal
desempenha um papel de e as ele an e na cadeia de acon ecimen os. Ainda hoje se
man ém a ual a ideia de que a “ iscalização é p o a elmen e… o elo mais aco do
sis ema de planeamen o” (Dob y, 1975 in McKay & Ellis, 2005). Po adição, a
iscalização u banís ica não é um ema popula em planeamen o, pela sua ele ada
complexidade, ecnicidade e dependência da á ea ju ídica (Ha is, 2015) mas a igu a-se
como um elo undamen al no p ocesso. A di iculdade da iscalização de ob as
pa icula es é, ao con á io de ou os enómenos ilegais com ele ada densidade, lida
com um núme o ele ado de pequenas in ações, dispe sas no espaço e no empo.
Os p oblemas ope acionais epo ados em ou os países desen ol idos são
equi alen es aos po ugueses (e p o a elmen e a mui os ou os países). A li e a u a
apon a pa a a in equência da aplicação de medidas puni i as, a al a de on ade pa a
as le a a é às úl imas ins âncias e os magis ados não se em einados pa a lida com a
complexidade da legislação u banís ica (McKay & Ellis, 2005); a di iculdade de acesso à
p op iedade e à in o mação, os insu icien es ecu sos humanos e económicos a e os ao
se iço de iscalização (McKay, e al., 2015; Rush, e al., 2012); a di iculdade em
iden i ica e comp o a as al e ações de uso (Ha is, 2015); e a ole ância do Es ado
pe an e de e minados ipos de enómenos (Tanasescu, e al., 2010). Es es ópicos
apon am pa a agilidades comuns. Se ão as agilidades de ou os países semelhan es
ou di e en es das exis en es em Po ugal? As polí icas públicas pode ão se o alecidas
ou, pe an e a des alo ização cul u al da ilegalidade u banís ica, es as se ão semp e
condenadas a acassa ? Na u almen e, a solução ado ada po cada país em os seus
pon os posi i os e nega i os. A compa ação en e países pe mi e uma isão de e as
en iquecedo a, desen ol endo o au oconhecimen o nacional e ao mesmo empo
4
A me a comunicação p é ia oi in oduzida pelo Dec e o-Lei n.º 48/2011, de 1 de ab il
(Licenciamen o Ze o) e e ido pa a o Dec e o-Lei n.º 10/2015, de 16 de janei o (Regime Ju ídico de
acesso e exe cício de a i idade de comé cio, se iços e es au ação – RJACS).
6
equaciona al e na i as e melho ias às polí icas e p á icas de con olo de ob as
pa icula es.
1. Obje i os
Tendo em con a a p oblemá ica iden i icada na in odução, o obje i o cen al
des a ese é:
 Ap esen a ecomendações aos deciso es po ugueses no sen ido de minimiza
as agilidades das polí icas e p á icas de con olo u banís ico de ob as
pa icula es, em especial pe an e a si uação de incompa ibilidade com no mas
de planeamen o.
Os obje i os especí icos complemen a es à cons ução do obje i o cen al são
o ganizados em ês momen os e de inidos da seguin e o ma:
 Diagnos ica o enómeno da ilegalidade u banís ica nas suas di e sas
dimensões;
o Iden i ica as condições e mo i ações que conco em pa a o seu
su gimen o;
o Apon a os p oblemas ge ados no o denamen o do e i ó io, na
economia e na sociedade;
 Iden i ica as agilidades das polí icas e p á icas po uguesas do con olo
u banís ico em Po ugal;
o En ende as azões subjacen es à leniência da adminis ação nas
ações de moni o ização e eposição da legalidade;
o Apon a as incong uências esul an es da a iculação en e
no mas de con olo p é io e ins umen os de planeamen o;
o Re le i sob e as espec á eis consequências das polí icas públicas
ela i as às ob as em descon o midade com as no mas de
planeamen o.
In odução
7
 P opo ecomendações pa a a melho ia do sis ema de planeamen o:
o Analisa as polí icas e p á icas de países medi e âneos nas
e en es das p incipais agilidades iden i icadas em Po ugal.
o Repensa as polí icas de o ma in eg ada, com is a à melho ia do
con olo u banís ico e, po consequência, do sis ema de
planeamen o e i o ial.
2. Ques ões e hipó eses
As hipó eses colocadas elacionam-se com as e apas necessá ias pa a alcança os
obje i os acima de inidos, sendo o ien ado es da es u u a da ese.
A. Quais os a o es que jus i icam o su gimen o as ob as pa icula es ilegais nas úl imas
duas décadas?
 Hipó ese 1. A ca ência de habi ação p imá ia, as di iculdades socioeconómicas
da população e insu iciência de alojamen o conduzi am à necessidade de um
aumen o de edi icações ilegais.
 Hipó ese 2: As mo i ações dos p omo o es p endem-se com o
desconhecimen o das no mas e con eniência e pad ões de consumo dos
p omo o es.
B. Quais os a o es que impedem a conc e ização do con olo u banís ico po pa e da
adminis ação local de o ma e icien e e in eg ada?
 Hipó ese 1: O excecional comp omisso polí ico pa a com os elei o es impede a
conc e ização das ações de moni o ização.
 Hipó ese 2: O âmbi o do con olo p é io é demasiado es i i o às in enções dos
p omo o es e as medidas de u ela e os ecu sos inancei os à disposição da
adminis ação local são insu icien es pa a ope acionaliza a eposição da
legalidade.

8
C. As polí icas e p á icas de con olo u banís ico na Andaluzia, G écia e Is ael êm
e amen as que ga an em uma mais e icaz conc e ização dos obje i os do sis ema
de planeamen o?
 Hipó ese 1. As polí icas públicas êm com um desenho mais cong uen e, mas
não se e elam e icazes.
Hipó ese 2: Não exis em polí icas públicas assen ando as soluções sob e udo na
espos a caso-a-caso.
D. As boas p á icas e polí icas públicas das á eas de es udo pode ão se ado adas e
con ibui pa a ul apassa agilidades iden i icadas em Po ugal?
 Hipó ese 1: As di e enças de o ganização adminis a i a e sis ema de
planeamen o impedem a adoção das polí icas e p á icas de ou os países.
 Hipó ese 2: Algumas das e amen as são e icazes e podem se ado adas, com
as de idas adap ações de con ex o pa a ul apassa as agilidades.
3. Me odologia
O obje o cen al da ese assen a numa in es igação de ca á e empí ico,
sus en ado po me odologias compa a i as. Segundo Kan o & Sa i ch (2005) a
compa ação pe mi e cla i ica e explica enómenos sociais po ês azões: (i) po que a
compa ação mos a com maio p ecisão como as a iá eis uncionam di e en emen e
numa a iedade de cená ios; (ii) po que pe mi e pe cebe melho como a descobe a
de anomalias den o de di e en es sis emas podem e ina e ap imo a o conhecimen o
eó ico; e (iii) po que a compa ação p o idencia modelos de con as e que apon am
dis inções c uciais den o de um de e minado conjun o de esul ados. O exe cício de
compa ação em como obje i o a p ocu a de simila idades e a iações que e elam as
di e enças en e en idades mas ambém os aspe os únicos de uma en idade em
pa icula , que se ia i ualmen e impossí el de ou a o ma (Mills, an de Bun , &
B uijn, 2006). A me odologia compa a i a é u ilizada nes a ese em dois âmbi os
espaciais. A ní el nacional pela compa ação das p á icas municipais de 20 municípios da
egião do Oes e e Vale do Tejo (OVT), epo ando ao âmbi o e i o ial do Plano Regional
In odução
9
de O denamen o do Te i ó io (PROT-OVT) e ab angendo po isso as sub- egiões do
Oes e, Médio Tejo e Lezí ia do Tejo. A ní el in e nacional, assen a na compa ação das
polí icas e p á icas de con olo u banís ico com Andaluzia (comunidade au ónoma de
Espanha), G écia e Is ael. Na u almen e, a compa ação ansnacional conhece
obs áculos ac escidos do pon o de is a me odológico, já que não exis e uma eo ia
comum de polí icas u banas acei e uni e salmen e que p o idencie uma di eção e
p eposições es adas pa a examina os enómenos u banís icos en e di e en es países
e cul u as (Kan o & Sa i ch, 2005).
Na úl ima década os es udos u banís icos conhece am um enascimen o e
eo ien ação da in es igação ansnacional compa ada, alimen ada pelos deba es da
globalização (McFa lane & Robinson, 2012; Nijman, 2007; Selle s, 2005). Segundo
McFa lane & Robinson (2012), em conc e o es a eo ien ação elaciona-se com: (i) a
globalização e e e ência c uzada de polí icas e modelos u banos; (ii) a ci culação de
pe i os na á ea da a qui e u a, consul o ia e planeamen o; (iii) o abalho do a i ismo
u bano ansnacional; (i ) e as ocas de essonâncias globais de cul u as u banas.
Kan o & Sa i ch (2005) iden i icam como p incipais obs áculos ou alhas nas
compa ações de âmbi o u banís ico: (i) o âmbi o ou p o undidade; (ii) os signi icados de
con ex o e (iii) o pa oquialismo concei ual. Numa cons ução mais elabo ada, Mills e al.
(2006) apon am como p oblemas pe sis en es: (i) a seleção de casos, unidade, ní el e
Quad o 1: Qua o combinações al e na i as de combinações de alegações, es a égias de
inqué i o e mé odos
Abo dagem de
in es igação
Alegações de
Conhecimen o
Es a égia de
Inqué i o Mé odos
Quan i a i o Suposições pós
posi i is as
Desenho
expe imen al
Medi a i udes,
classi icação de
compo amen os
Quali a i o Suposições
cons u i is as
Desenho
e nog á ico
Obse ações de
campo
Quali a i o Suposições
emancipa ó ias Desenho na a i o En e is as de
espos as abe as
Mé odos mis os Suposições
p agmá icas
Desenho de
mé odos mis os
Medições
echadas,
obse ações
abe as
Fon e: T adução de C eswell (2003, p. 20)
10
escala de análise; (ii) a cons ução de equi alência; (iii) a a iá el ou o ien ação pa a o
caso e (i ) as ques ões de casualidade. Po que es a úl ima cons ução apon a algumas
soluções é u ilizada como base es u u ado a da me odologia aplicada, an o na
compa ação nacional como in e nacional, desc i a nos subcapí ulos seguin es.
A in es igação compa ada é um e mo amplo que inclui an o a compa ação
quan i a i a como quali a i a de en idades sociais, cuja elação pode se es abelecida a
ní el geog á ico ou polí ico sob a o ma ansnacional ou egional (Mills e al., 2006). A
me odologia mis a assen a numa ma iz que u iliza uma combinação de obse ações
pa icipa i as e en e is as semies u u adas (dados quali a i os) com a adicional
in o mação es a ís ica (dados quan i a i os). De aco do com C eswell (2003), a
es a égia pa a a conc e ização des e mé odo pode se po mis u a, ligação ou
inco po ação
5
. Nes a ese u iliza-se a denominada me odologia mis a com es a égia de
inco po ação, em que o “in es igado con e ge dados quan i a i os e quali a i os de
o ma a p o idencia uma análise comp eensí el do p oblema de in es igação. Nes e
ipo, o in es igado ecolhe ambas as o mas de dados ao mesmo empo du an e o
es udo e depois in eg a a in o mação na in e p e ação dos dados ge ais” (C eswell,
2003, p.16). As limi ações de cada um dos mé odos pode ão se ul apassadas pela
u ilização de ipos de me odologias complemen a es. Assim, os exe cícios quan i a i os
(cons uídos a pa i de dados es a ís icos, ela ó ios da a i idade dos municípios e
dados de in o mação geog á ica) complemen am a in es igação empí ica. Os dados
quan i a i os o am imp escindí eis pa a documen a e undamen a a ele ância da
emá ica de es udo, complemen ando a análise quali a i a que cons i ui a base da
in es igação.
A análise quali a i a assen a em en e is as p esenciais e semies u u adas com
écnicos ou di igen es da adminis ação local. As en e is as semies u u adas
combinam pe gun as abe as e echadas onde o en e is ado em a possibilidade de
disco e sob e o ema p opos o em con ex o semelhan e ao de uma con e sa in o mal.
Es e ipo de en e is a é asse i o, na medida em que pe mi e delimi a o olume da
in o mação e ob e assim um di ecionamen o maio pa a o en oque do ema e dos
5
As aduções pa a po uguês de “sequen ial, concu en , ans o ma i e” são di e sas, pelo que
se u iliza am aquelas que se julga e em uma ligação mais imedia a ao con eúdo.
In odução
11
obje i os a alcança (Boni & Qua esma, 2005). Pe mi e a compa ação a a és do mesmo
conjun o de pe gun as, em que as espos as e le em as especi icidades en e
en e is ados e municípios (e não a di e ença das pe gun as). Semp e que possí el
o am acau eladas as suges ões de Bou dieu (1993) pa a a ealização de en e is as.
Es e au o de ende que o p óp io in es igado de e aze a en e is a, po melho sabe
o que es á à p ocu a ( acili ando a oca e in e p e ação de exp essões não- e bais), que
as ansc ições sejam ealizadas pelo in es igado e o ex o seja ali iado de ases
con usas e edundâncias e bais ou iques de linguagem. Os subcapí ulos seguin es
ap o undam as especi icidades de cada uma das me odologias u ilizadas.
3.1.Análise quan i a i a
A p óp ia na u eza da ilegalidade u banís ica, em que o p opósi o (ou e ei o) é
ugi ao con olo o mal, aca e a g andes desa ios quando se p e ende ealiza
qualque análise quan i a i a. A ausência de dados quan i a i os o iciais é uma das
ca ac e ís icas pa ilhadas pelas á eas de es udo in e nacionais. Em Po ugal, a ausência
de es ima i as ins i ucionais ou académicas conduziu à necessidade de, po um lado,
euni a in o mação a ulsa dispe sa e, po ou o lado, ealiza exe cícios p óp ios de
es ima i a sob e a incidência de ilegalidade u banís ica. Sendo a análise quan i a i a
subsidiá ia, os exe cícios encaixam em di e en es capí ulos.
O p imei o exe cício quan i a i o ap esen a uma es ima i a do núme o de
edi icações execu adas sem licença de cons ução em Po ugal no pe íodo 1991-2011,
com base in o mação es a ís ica do INE. O segundo documen a a incidência dos
p ocessos de legalização na a i idade de ges ão u banís ica em qua o municípios do
OVT (Alpia ça, Azambuja, Ca axo e San a ém), a a és de dados ob idos na in es igação
empí ica. No e cei o exe cício, com o ecu so a Sis ema de In o mação Geog á ica (SIG)
e de eção emo a, é es imado o aumen o das á eas cons uídas em solo ab angido pela
Rese a Ag ícola Nacional (RAN) e Rese a Ecológica Nacional (REN), em ês municípios
(Almei im, Bena en e e San a ém).
3.1.1. Es ima i a de edi ícios execu ados sem licença de cons ução
A es ima i a oi calculada pa a cada uma das NUTS III (NUTS 2001), com base em
dados es a ís icos disponibilizados pelo Ins i u o Nacional de Es a ís ica (INE). Es a
18
3.3. Análise compa a i a in e nacional
A ealização de en e is as em países es angei os encon ou di iculdades
adicionais, a p imei a das quais deco en e do que alguns au o es chamam de
con ex ualização (Mills e al., 2006). Is o po que o ema da ilegalidade u banís ica em,
dependendo da nacionalidade do in e locu o , uma associação imedia a com ipos ou
sub ipos de ilegalidade di e en es – ge almen e o enómeno p edominan e no seu país
de o igem. Numa p imei a ase a di e en e e minologia impediu a iden i icação p é ia
de li e a u a dedicada. Assim, a base de pa ida à in es igação in e nacional o am as
en e is as explo a ó ias em á ios países, cuja opo unidade e disponibilidade du an e
os p imei os anos da in es igação pe mi i am. Além dos países que se o na am es udos
de caso o am ealizadas en e is as explo a ó ias em municípios da Alemanha, Áus ia,
Bélgica, F ança, I ália, Suíça e Tu quia (lis agem no Anexo I). Es a abo dagem oi
essencial pa a iden i ica “pala as-cha e”
7
pa a a pesquisa de e e ências bibliog á icas
e que se i am de “ga ilho” pa a á ias con e sas in o mais com in es igado es
in e nacionais. A ins ância de in es igação de Ab il a Junho de 2013 no “Labo a ó io de
Polí icas de Planeamen o Compa ado” do Technion, Is ael Ins i u e o Technology em
Is ael, sob a o ien ação da P o esso a D .ª Rachelle Al e man pe mi iu ab i ho izon es
e conhece em p o undidade o país enquan o á ea de es udo. Na sequência des a
ins ância, a pa icipação no p oje o de in es igação Eu opeu “Ma e Nos um,
B idging he Legal-Ins i u ional Gap in Medi e anean Coas line Managemen ” nos dois
anos seguin es ouxe ambém a opo unidade de ap o unda a in es igação na G écia.
Na Andaluzia os dados o am ecolhidos em isi as espaçadas no empo. Pa a a
cons ução da isão in e nacional compa ada o am ambém de pa icula ele ância
con e sas in o mais com académicos dos países de es udo, po ocasião de seminá ios e
con e ências in e nacionais (em especial as da associação “Planning Law and P ope y
Righ s”). Já na ase inal da in es igação, a ins ância de in es igação de cinco dias na
Uni e si y o Wes England em Ingla e a, sob a o ien ação do P o . Adam Sheppa d, oi
impo an e pa a escla ece o sen ido de algumas ques ões de “planning en o cemen ”
encon adas na li e a u a.
7
São exemplos de pala as cha e “assimilado a ue a de o denácion” em cas elhano, “condono
edilizio” em i aliano, “ ak opoiisi” em g ego.

In odução
19
A escolha das á eas de es udo oi ealizada no inal do ano de 2013. Um es udo
p elimina da compa ação oi es ado na con e ência Planning Law and P ope y Righ s
em e e ei o de 2014 em Hai a, Is ael. En e is as complemen a es, com maio
incidência nas ques ões de ap o undamen o, i e am luga numa ase pos e io : na
G écia em ab il de 2014, em Is ael em e e ei o de 2014 e em Espanha em ou ub o de
2016. Espanha (Andaluzia), G écia e Is ael o am os es udos de caso escolhidos, pelos
seguin es a o es:
 A homogeneidade cul u al, de ca ac e ís icas medi e ânicas e in eg ação na
O ganização pa a a Coope ação e Desen ol imen o Económico (OCDE), em que
o incump imen o das no mas em um ní el in e médio (en e os países do No e
da Eu opa e países em desen ol imen o);
 Os aspe os comuns e dissonan es do sis ema de planeamen o (G écia e Espanha
mais simila es a Po ugal e Is ael di e gen e);
 As “soluções” das polí icas públicas de con olo de ob as pa icula es
incompa í eis com as no mas de planeamen o se em mui o di e enciadas;
 A ele ância das polí icas públicas e p á icas se em ele an es pa a a discussão
e elabo ação de ecomendações;
 A opo unidade de empo e ecu sos pa a ap o unda a in es igação nesses
países (Espanha pela p oximidade ísica, Is ael e G écia po elações sociais
académicas es abelecidas);
 A ligação ao medi e âneo e a maio incidência de ilegalidades conduzi am à
escolha da Andaluzia, em de imen o de ou as Comunidades Au ónomas de
Espanha (es as êm au onomia legisla i a em ma é ia de o denamen o, o que
impossibili a gene aliza a análise ao país).
O guião das en e is as pa a os in e locu o es in e nacionais (Anexo II) em
como base os mesmos blocos emá icos do guião nacional, sendo mui as das pe gun as
comuns. Con udo, po exis i em á ios aspe os do sis ema adminis a i o e
o ganizacional desconhecidos, o am con empladas pe gun as adicionais explo a ó ias
sob e o uncionamen o do sis ema de planeamen o. Na Andaluzia as en e is as o am
ealizadas em cas elhano, em isi as pon uais
( e anexo II)
. Em Is ael e na G écia, as
isi as o am mais longas e a língua de comunicação oi o inglês. Não sendo es a a língua
20
ma e na de nenhum dos in e locu o es, du an e a en e is a oi mui as ezes necessá io
e o mula as pe gun as.
À medida que se a ança a no conhecimen o de de e minado país as pe gun as
explo a ó ias (p.e. sob e as linhas ge ais do sis ema de planeamen o e polí icas públicas)
o am abandonadas em de imen o das de p o undidade (p.e. p ocedimen os in e nos,
ins ução de p ocessos, alo es das con ao denações). As en e is as o am g a adas
mas ansc i as apenas pa cialmen e. A in o mação ecolhida oi, semp e que possí el,
con i mada em on es bibliog á icas de o igem académica, ins i ucional e de imp ensa
esc i a.
4. F agilidades da in es igação
A in es igação oca em exclusi o a pe spe i a dos a o es da adminis ação local.
O empo, os ecu sos disponí eis e a dimensão das a e as p opos as não pe mi i am a
ealização de en e is as sis emá icas com ep esen an es de ou os a o es do p ocesso,
nomeadamen e p omo o es, agen es imobiliá ios, O ganizações Não Go e namen ais
(ONG) e deciso es polí icos. Reconhece-se que o ala gamen o das en e is as a um
conjun o mais amplo de a o es pe mi i ia uma isão mais ab angen e sob e a emá ica.
Con udo, a a es a di e sidade de o ma in eg ada em sede de en e is as não oi
iá el no empo ú il de ealização da ese.
No en an o, é ele an e menciona que o am ealizadas algumas en e is as
ci ú gicas ao ní el da adminis ação cen al, com écnicos e di igen es da Agência
Po uguesa do Ambien e (APA) no Alga e e em Lisboa e da Di eção Ge al do Te i ó io
(DGT). O con eúdo des as “con e sas” e le e-se essencialmen e no capí ulo do
diagnós ico nacional, mas não deixa de se sen ido que a ealização de mais en e is as
e de o ma mais es u u ada pode ia aze um melho en endimen o sob e as en opias
ins i ucionais que a e am o planeamen o em Po ugal.
Di e en e de ou os emas académicos de planeamen o, a in es igação sob e a
ilegalidade pa e de uma base eó ico-concep ual mui o eduzida. As e e ências
li e á ias, especialmen e em Po ugal, são bas an e limi adas. A documen ação
académica de casos é escassa, mesmo quando a ingem a media ização (como no caso
In odução
21
das habi ações ilegais na Ria Fo mosa). Assim, a comp eensão dos enómenos ex e nos
aos municípios de es udo e ela am-se um “puzzle” di ícil de mon a . No en an o,
en ou-se ans o ma es a limi ação em i ude, ao euni in o mação dispe sa pa a
es u u a o enquad amen o eó ico.
A conjugação com a a i idade p o issional di ou es ições no empo de
pe manência em ou os países e o çou a edução do núme o de es udos de casos a
compa a (dos cinco p e is os no p oje o ese, analisa am-se apenas ês). A apos a oi
po isso o ap o undamen o em de imen o do núme o, pe mi indo um maio ní el de
ap o undamen o de cada á ea de es udo. A in enção de ala ga a compa ação de
polí icas sob e a ilegalidade u banís ica a ou os países é um campo de po encial
in es imen o em in es igações u u as
( e Secção 3 das Conclusões & Recomendações).
5. Es u u a
A es u u a da ese assen a em ês pa es, uma de enquad amen o eó ico e
duas de in es igação empí ica, nacional e in e nacional. O p imei o capí ulo p o idencia
uma pe spe i a sob e os enómenos de ilegalidade u banís ica a ní el global,
e idenciando semelhanças e di e enças dos ipos de si uações de ilegalidade: (i)
ap op iação; (ii) lo eamen os e acionamen os i egula es; e (iii) ob as pa icula es.
Pa a ilus a os ipos e sub ipos são ap esen ados exemplos nacionais e in e nacionais,
e e enciados à li e a u a académica ou na imp ensa. O capí ulo seguin e es ei a pa a
as ob as pa icula es, e pa a o con ex o nacional. A in eg ação dos elos do sis ema de
planeamen o, a e olução do con olo u banís ico municipal, a es ima i a sob e a
ealização de edi ícios habi acionais cons uídos sem licença no pe íodo 1991-2011 e as
polí icas e p á icas de eposição da legalidade em Po ugal são aqui explo adas.
Ainda den o do campo eó ico, o Capí ulo 3 é dedicado à e isão de li e a u a
das ques ões mais locais, que sob e o compo amen o dos pa icula es (“ eo ia
compo amen al”) como da a uação municipal (“planning en o cemen ”), bem como
das especi icidades no ma i as da i/legalidade.
Os dois p imei os capí ulos da segunda pa e assen am na análise quali a i a do
con eúdo das en e is as e dois es udos quan i a i os, de âmbi o municipal. O Capí ulo
22
4 in oduz as ques ões de índole e i o ial, que da ca ac e ização geog á ica, social e
económica, como da incidência de si uações de ilegalidade u banís ica. O capí ulo
seguin e explo a a componen e das p á icas municipais de eposição da legalidade,
analisando a pe spe i a dos en e is ados. As conclusões ex aídas a é aqui são
aduzidas em cinco ópicos sob e as p incipais agilidades das polí icas e p á icas de
con olo u banís ico de ob as p i adas em Po ugal.
A e cei a pa e conside a os ópicos das agilidades po uguesas es u u ando
a compa ação in e nacional. A compa ação com Andaluzia (Espanha), G écia e Is ael
pe mi e iden i ica denominado es comuns e aspe os dissiden es em elação a Po ugal,
p opo cionando uma isão ab angen e dos p oblemas. Pe an e a no a pe spe i a
alcançada são ponde adas ecomendações, com is a ao o alecimen o do sis ema
po uguês.
Figu a 2: Sín ese da es u u a de ese
Fon e: Elabo ação p óp ia
Em suma, a ese é o ien ada po uma es u u a de ma iz geog á ica. O
enquad amen o eó ico pa e do ge al pa a o pa icula : uni e sal, nacional e local;
enquan o a in es igação empí ica nasce do ní el local & egional, desen ol endo-se
pa a o in e nacional (países medi e âneos da OCDE). Es a es u u a pode se aduzida
na o ma de “ampulhe a” (Figu a 2).
A ní el da delimi ação da in es igação se á ainda de isa que o en oque é o
enómeno “co en e” das ob as pa icula es ilegais. Como al, delibe adamen e, não são
In odução
23
a adas em p o undidade: (i) casos de ilegalidade ma e ial, deco en e de licença ou
au o ização in álida po anulação, e ogação ou de e minação de a o nulo (po e
con o nos ju ídicos especí icos que ul apassam o enquad amen o disciplina des a
ese); (ii) ob as ealizadas po en idades públicas (dado imiscui -se na elação en e
en idades da adminis ação, ema que a me odologia não p e endeu ap o unda ); e (iii)
o p ocesso de egula ização das Á eas U banas de Génese Ilegal (po não se a a de
p op iedade p i ada plena e o egime de cop op iedade exigi um a amen o
di e enciado).
6. Te mos e concei os
Explici am-se aqui os p incipais e mos e concei os ado ados nes a ese, pa a
cla i ica o sen ido. Es a não p e ende se uma lis agem exaus i a mas sim sele i a dos
e mos e concei os que pode ão se no idade ou de signi icado menos imedia o pa a o
lei o . Op ou-se assim po exclui os e mos es abilizados (como licenciamen o,
ope ação u banís ica ou ins umen os de ges ão e i o ial) ou aqueles de inidos de
o ma mais elabo ada ao longo da ese (como sis ema de planeamen o).
 Amnis ia de planeamen o: documen o legal com pe íodo de igência limi ado
que isa esol e o limbo económico-ju ídico das ope ações u banís icas
incompa í eis com os IGT.
 Con olo u banís ico: pode exe cido pela adminis ação que isa ga an i a
adequação das ope ações u banís icas com as no mas de planeamen o
e i o ial. Inclui as medidas di e as e indi e as de u ela da legalidade.
 Legalização: o ma de eposição da legalidade pela ia o mal (podendo no
en an o depende de al e ações ma e iais).
 Reposição ma e ial da legalidade: demolição, eposição do e eno ou da
cons ução nas condições o iginais, po in e enção ísica no e i ó io ou nos
edi ícios.
 Medidas di e as de u ela: sanções e ou as e amen as ao alcance da
adminis ação local ou cen al (quando enham ju isdição sob e o e i ó io).
Inclui a aplicação de con ao denações, o dens de emba go e cessação de
u ilização.

24
 Medidas indi e as de u ela: o mas al e na i as de con olo da condição de
legalidade de edi icações po en idades ex e nas à adminis ação local com
impac o di e o no alo do imó el. Podem inclui medidas como a es ição à
enda ou ansmissão ( e i icada po no á io), hipo ecas (po en idades
bancá ias), a ibuição de undos comuni á ios (União Eu opeia) e ins umen os
iscais (pela Au o idade T ibu á ia).
 No mas de planeamen o: odas as eg as sob e a implan ação, olume ia e
elação en e edi ícios. Com um sen ido amplo, ab ange não só as no mas
de inidas em PMOT mas ambém no mas de sal agua da pa imonial ou ou as
de o ganização espacial do edi icado como po exemplo o a as amen o en e
edi ícios.
 No mas écnicas: aquelas cujo obje i o é de e mina a con igu ação in e io e
ex e io dos edi ícios do pon o de is a da a qui e u a, es abilidade, é mica,
acús ica e ou os p oje os de especialidades.
 Ob as pa icula es: odas e quaisque ope ações u banís icas ealizadas na
p esença de legi imidade de posse plena, po en idades não públicas. Pode
esul a de uma ou mais ope ações u banís icas.
 Polí ica de con olo u banís ico: Ações es u u adas e conce adas da
adminis ação, o ien ado as das a i idades de licenciamen o e u ela
u banís ica. Pode e e i -se à a uação da adminis ação cen al (mais equen e)
e da adminis ação local (quando egida po c i é ios cla os).
 P á ica de con olo u banís ico: Soma ó io de ações indi iduais e decisões
sob e as ques ões de licenciamen o e u ela da legalidade, com endência pa a
a ausência de c i é ios de coe ência e anspa ência.
 P omo o es: p op ie á ios, a enda á ios ou ou os de en o es de di ei os eais
que, com legi imidade de posse, ealizem ope ações u banís icas.
 Res ições Imobiliá ias: uma das medidas de u ela indi e a da legalidade, que
es inge os di ei os de hipo eca, enda ou ansmissão dos bens imó eis.
 Tu ela da legalidade: Inclui as medidas di e as de u ela da legalidade, bem
como as ações ju ídicas subsequen es à a uação sob e as in ações u banís icas.
25
PARTE I – Enquad amen o Teó ico
27
CAPITULO 1. Uni e so da ilegalidade u banís ica
1.1. T ilogia da ilegalidade u banís ica
A ilegalidade u banís ica é um uni e so complexo de si uações di e enciadas. No
sen ido de delimi a e cla i ica o campo de es udo da in es igação se á, em p imei a
ins ância, necessá io obse a as suas di e en es e en es. No campo da ilegalidade
u banís ica exis e uma di iculdade obje i a de “classi icação”. Mesmo na li e a u a
especializada, sob o chapéu de “in o mal” são e e idas si uações de génese mui o
dis in a. A inal, que semelhanças e di e enças podem se apon adas en e uma “ a ela”
na Amé ica do Sul, uma segunda habi ação nas dunas de uma p aia em Po ugal, a
cons ução de uma habi ação no g eenbel em Ingla e a ou a ocupação de p édios
de olu os na Holanda?
Com is a à comp eensão global do enómeno, da cla i icação do discu so e
enquad amen o do ema de es udo, nes e capí ulo é p opos a uma ca ego ização dos
á ios ipos e sub ipos da “Ilegalidade U banís ica”. Dado não e sido iden i icado na
li e a u a uma classi icação sa is a ó ia, en ende-se que os p ocessos u banís icos
in o mais ca ecem de uma “a umação”. A ma iz aqui p opos a ab ange os á ios casos
encon ados na li e a u a e na in es igação empí ica des a ese, que sal o melho
conhecimen o, é de ca á e ino ado no con ex o de países desen ol idos. Es a
p e ende ajuda à comp eensão global do ema e e i a equí ocos no enquad amen o
do obje o de es udo (não a as ezes con undido com ou as p oblemá icas).
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
34
desen ol idos. Os sub ipos elencados não p e endem e uma o mulação exaus i a
(que ca ece ia de um maio in es imen o me odológico) mas apenas “o ganiza ” os
casos encon ados na li e a u a e na in es igação empí ica de supo e à ese.
1.2. Tipo I – Ap op iação do solo ou do edi icado
A ap op iação do solo deco e da cons ução isolada ou concen ada de edi ícios
ilegais, em e as in adidas ou ap op iadas, sob e as quais quem edi ica não em
qualque di ei o sob e a p op iedade do solo.
Os bai os in o mais u banos abo dados na li e a u a dizem sob e udo espei o
aos casos de ap op iação de solo público nos países em desen ol imen o, com
edi icações au ocons uídas po população pob e, no in e io ou pe i e ia de g andes
cen os u banos (B ueckne & Lall, 2014; Chiodelli & Mo oni, 2014; Fe nandes, 2011;
UN-Habi a , 2003). Con udo, os casos de ap op iação de solo não se esgo am na
ocupação de e enos públicos, ão pouco a e am apenas á eas u banas e ambém não
se cingem à colma ação das necessidades de habi ação de população mig an e, pob e
ou socialmen e des a o ecida. Mesmo nos países onde os bai os de ba acas são o
enómeno p edominan e, es es coexis em com ou os ipos de ilegalidade u banís ica.
Me ece po isso a pena apon a as p incipais ca ac e ís icas de cada um deles.
En e a e isão de li e a u a e a in es igação empí ica o am iden i icadas si uações de
ap op iação que pode ão se ag upadas nos seguin es sub ipos:
 Bai os de ba acas;
 Núcleos de pesca e ec eio;
 Bai os de e nias seminómadas;
 Edi ícios ocupados.
1.2.1. Bai os de “ba acas”
O “clássico” aglome ado in o mal su ge da ap op iação de solo po população
mig an e, no in e io ou pe i e ia de cidades de g ande dimensão. A mig ação, a al a de
al e na i as da população mais pob e e a ausência de espos a social de habi ação são

Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
35
apon ados como o a o es de necessidade que conduzem à ilegalidade. Em compa ação
com os países em desen ol imen o, os bai os de ba acas em Po ugal e na Eu opa êm
uma escala mais eduzida (Aguile a & Sma , 2016). Den o do g upo dos bai os de
ba acas impo a ainda aze ou a dis inção ao ní el do egime de p op iedade. Es e
assun o em pouco ele o na li e a u a mas az oda a di e ença na p á ica, po acili a
ou condiciona a in e enção da adminis ação. Em Po ugal o am a e idos os seguin es
casos: (i) solo público; (ii) solo p i ado do município; (iii) solo p i ado do Es ado; e (i )
solo p i ado de pa icula es.
 A ap op iação do solo público é p o a elmen e a si uação mais comum. Es e é
o caso do Bai o Cañada Real, si uado na pe i e ia de Mad id, apon ado como o
maio “bai o de ba acas” da Eu opa (Aguile a & Sma , 2016). Na AML, pela
a ualidade, pode se mencionado po exemplo o Bai o do Lelo (concelho de
Almada), inse ido na zona de p o eção da a iba óssil da Cos a da Capa ica. Es a
ocupação ecen e (2000-2014) pa a habi ação p imá ia con a com 400
habi an es (Pi es, 2014). Pe an e a ocupação do solo público, a adminis ação
pode aze uso de e amen as como o despejo, ealojamen o e demolição ou,
em al e na i a, a concessão de í ulos de p op iedade. Na li e a u a dos países
em desen ol imen o a concessão de í ulo (“ i ling”) é ida com o pon o de
pa ida pa a o melho amen o das condições ma e iais e sociais dos bai os
(Gilbe , 2002; de So o, 2000).
 A ap op iação de domínio p i ado do município é uma si uação di e en e da
an e io , mais a o á el à esolução. O Bai o PRODAC (Associação de
P odu i idade de Au o Cons ução) e o Bai o São João de B i o (Pi es, 2014) são
dois exemplos encon ados no município de Lisboa. Nes es casos a ap op iação
inicial oi consen ida e assen a na cedência a í ulo p ecá io. No sen ido da
esolução, uma ez ul apassada a ques ão da di isão undiá ia e do ação de
in aes u u as, es a pode se ansmi ida aos p i ados (o que nem semp e é
possí el na ap op iação do solo público).
 A ap op iação do domínio p i ado do Es ado é p o a elmen e menos
equen e em Po ugal do que as ca ego ias an e io es. O único exemplo
encon ado é o Bai o da Se a do Pila em Vila No a de Gaia, cons uído em
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
36
e enos pe encen es ao Minis é io das Finanças. Após décadas da au a quia
en a sem sucesso egula iza o bai o, a esolução pa ece es a mais pe o com
a conc e ização da comp a dos e enos po pa e do município (Coen ão,
2016). Em países com mais ní eis in e médios de adminis ação (Fede al,
Regional) pode ha e di e enças signi ica i as nas medidas de u ela passí eis
de se ado adas (o que mo i a algumas ezes a p emedi ação da escolha do
e eno al o de ap op iação).
 A ap op iação de p op iedade de pa icula es é, de en e as ca ego ias aqui
mencionadas, p o a elmen e a que ap esen a mais di iculdades de esolução,
is o a espos a da adminis ação es a limi ada. O caso do Bai o da Co a da
Mou a na Amado a é um exemplo cla o de como a en a i a de in e enção da
adminis ação pode sai us ada pe an e a p esença de di ei os dos
p op ie á ios (Ascensão, 2016).
Realça-se que com base nos casos aqui apon ados, a p imei a e apa pa a a
esolução “ a o á el” aos mo ado es sob e a si uação de posse passa pela in eg ação
do solo na ges ão ou no domínio p i ado do município.
1.2.2. Núcleos de pesca e ec eio
Os núcleos de pesca e ec eio de i am igualmen e de ap op iação do solo mas
di e enciam-se do g upo an e io po a habi ação pe manen e não se p edominan e e
pela localização, na p oximidade de ios ou do ma . A qualidade das edi icações ende a
se melho do que as dos bai os de ba acas. Ao con á io dos bai os de ba acas
u banos, as edi icações (isoladas ou em aglome ados) em Domínio Público Ma í imo
(DPM) e lu ial endem a se execu adas po cidadãos nacionais e locais. A a i idade
pisca ó ia jus i ica a o igem da o alidade dos aglome ados de ec eio iden i icados.
Con udo, nas úl imas décadas as esidências pe manen es de pescado es endem a
diminui , dando luga a segundas habi ações combinadas com o ap o ei amen o
u ís ico. Nes a ca ego ia ecai o que Fe nandes (2011) sucin amen e abo da como
“aglome ados in o mais de não-pob es”.
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
37
Em Po ugal, os aglome ados no Domínio Público
Ma í imo êm uma ele ada exp essão, em pa e mo i ada
pela sua delimi ação p ecoce na his ó ia (1864), gene osa
ex ensão (50m) e pelo egime especial de bem do domínio
público do Es ado, inaliená el, impenho á el e
imp esc i í el
10
. Que is o dize que os pa icula es só
podem dispo do di ei o de u ilização ou explo ação do
Domínio Público Ma í imo e nunca da sua p op iedade. A
ap op iação do Domínio Público Ma í imo po pescado es
oi “ adicional” em algumas pa es de Po ugal. Ca doso
(1983, p. 343) e e e que as habi ações ilegais de ec eio
“oco em em núcleos concen ados ao longo da cos a Oes e
ao Sul do Po o e no Alga e.” Ao No e, os “palhei os” sob e
es acas na cos a de A ei o o na am-se um símbolo da
a qui e u a e nacula po uguesa. São Ped o de Moel (Ma inha G ande), Alcobaça e
Baleal (Peniche) inham igualmen e núcleos em Domínio Público, demolidos en e 1987
e 1988 (Pi es, 1996). No en an o, a ap op iação do domínio público em mais exp essão
na p oximidade de Lisboa (Pa que Na u al da A ábida, paisagem p o egida da A iba
Fóssil da Cos a da Capa ica, Lagoa de Albu ei a e Pa que Na u al de Sin a Cascais) e a
Sul do país (Pa que Na u al do Sudoes e Alen ejano e Cos a Vicen ina e Pa que Na u al
da Ria Fo mosa). Um in en á io ealizado pela Sociedade POLIS (2009) en e no emb o
de 2008 e maio de 2009 e elou exis i em 2366
11
cons uções nas ilhas ba ei a e ilho es
da Ria Fo mosa (Figu as 5 e 6). Aquela en idade escla eceu em en e is a a a em-se
de 624 edi ícios de habi ação pe manen e, 1327 de habi ação de laze / é ias, 256 de
apoio à a i idade de esiden es, 123 de apoio à a i idade de não- esiden es, 27 apoios
de p aia e 275 com uso não e e ido. Es e núme o o al demons a um aumen o de
18,8% compa ado com um es udo simila em 1994 (con udo o es udo de 2009 não
ab ange as cons uções que são p op iedade de en idades públicas, ao con á io do
10
Dec e o de 31 de dezemb o de 1864, Diá io de Lisboa n.º 10.
11
As 2366 cons uções encon am-se dis ibuídas pelas ilhas da seguin e o ma: A mona 809, Cula a 377,
Fa ol 439, Hanga es 162, P aia de Fa o 248 (es e núme o não inclui a á ea cen al desa e adas do domínio público)),
Fuse a 77, Ta i a 46 e espalhadas pelos ilho es 208. En e elas, as que con am com mais cons uções são o Ramalhe e
com 64, Coco com 47 e Ra as com 38 (POLIS, 2009).
Figu a 5
: Núcleo do Fa ol, Ilha da Cula a,
município de Fa o, Po ugal. Vis a sob e a zona
Es e.
Fon e: A qui o da au o a (2016)
Figu a 6
: P aia de Fa o, município de Fa o,
Po ugal.
Fon e: A qui o da au o a (2015)
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
38
an e io ) (POLIS, 2009). Sob e a si uação da Ria Fo mosa
ha e á no en an o de aze dis inções no que espei a ao
egime de posse, encon ando-se ali qua o si uações
di e en es:
 Desa e ação (em pe manência) do domínio público
ma í imo, com PP: Na á ea cen al da P aia de Fa o,
476 280m
2
o am desa e ados do domínio público
em 1956
12
, ans e indo a esponsabilidade de
adminis ação pa a o município de Fa o. Is o
pe mi iu a delimi ação da á ea u bana e a ap o ação
de PP em 1988.
 Cedência do Domínio Público Ma í imo po
pe íodos de 30 anos: O núcleo cen al da A mona oi
al o de cedência em 1983
13
, dando ao município de
Olhão o di ei o de usa os e enos do domínio público localizados na pa e
Oes e da Ilha da A mona pelo pe íodo de 30 anos. Es a cedência oi eno ada
po igual pe íodo em 2013. A á ea u bana- u ís ica oi al o de PP em 1995
14
.
 Domínio p i ado da Au o idade do Po o de Fa o: Ce ca de me ade do núcleo
do Fa ol (Ilha da Cula a, município de Fa o) pe enceu ao ex in o Ins i u o
Po uá io e dos T anspo es Ma í imos (IPTM). O “Bai o 25 de Ab il” iniciado
en e 1976-1985 se ia de apoio aos abalhado es e engenhei os du an e a
cons ução do pon ão. Hoje a á ea es á sob ju isdição da Adminis ação do
Po o de Sines e do Alga e.
 Domínio Público Ma í imo: Ce ca de me ade do núcleo do Fa ol, a o alidade
do núcleo de Hanga es e Cula a, ilho es, e cons uções pe i é icas na P aia de
Fa o e Núcleo da A mona es ão em Domínio Público Ma í imo.
Os casos de ap op iação do domínio público lu ial êm uma dimensão mais
modes a, compa ada com a ap op iação do Domínio Público Ma í imo. A adição
12
Dec e o-Lei n.º 40718, de 2 de agos o de 1956.
13
Dec e o-Lei n.º 92/83, de 16 de e e ei o.
14
A iso no Diá io da República, II sé ie, de 22 de ab il de 1995.
Figu a 7:
Aldeia da Palho a, município do
Ca axo, Po ugal.
Fon e: A qui o da Au o a (2013)
Figu a 8: Cons uçõ
es na ma gem do io E os,
munícipio de Alexand oupolis, G écia.
Fon e: A qui o da Au o a (2014)
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
39
cons u i a dos palhei os da cos a de A ei o (e de
ap op iação do solo) oi anspo ada pa a o Tejo pela
comunidade A iei a. Subsis em a é hoje pala i as na Palho a
(Ca axo; Figu a 7), Canei as (San a ém) e Esca oupim
(Sal a e a de Magos) (Calo , Palla, Nunes & Mo ei a, 2013;
P. Gaspa & Palla, 2009). Algumas des as edi icações o am
de ce a o ma legi imadas po “ í ulos de u ilização dos ecu sos híd icos” anuais e
concedidos de o ma ei e ada du an e alguns pe íodos da sua exis ência. A
singula idade dos mé odos cons u i os u ilizados nas pala i as (Calo , 2011) e da
exp essão cul u al A iei a conduzi am à c iação do P oje o Cul u a A iei a
15
com is a
ao econhecimen o do seu pa imónio ima e ial. A en a i a de omen a o in e esse
u ís ico na Lezí ia do Tejo com base numa o a das aldeias en en a g andes
condicionalismos dos IGT igen es. Na G écia, o caso das edi icações ilegais nas ma gens
do del a do Rio E os, no município de Alexand oupolis, ap esen a ca ac e ís icas
semelhan es (Figu a 8). A discussão em o no da legi imidade em pe manece no local
passa po salien a a ele ância dos pescado es na igilância da on ei a com a Tu quia
(Lalenis, Papa heocha is & Sylaios, 2015). Com base nos exemplos epo ados, conclui-
se que os sis emas laguna es em zonas cos ei as, com águas calmas, como o E os e a
Ria Fo mosa são p opícios à ap op iação.
Den o des a ca ego ia o am iden i icados ainda casos de ap op iação de solo
p i ado. O bai o da Co a do Vapo (Figu a 9) ocupou um e eno p i ado da an iga
Fáb ica de Explosi os da T a a ia (p op iedade ansmi ida po sucessi as ezes a pa i
da década de 1990). Em 2002 con a a com ce ca de 350 casas, das quais 90 de
habi an es pe manen es (Quei ós, 2011). No OVT o am epo ados casos onde a
ap op iação se ez com o consen imen o dos p op ie á ios. As aldeias A iei as de
San ana (Ca axo) e Lezi ão (Azambuja) nasce am da concen ação de habi ações de
abalhado es que di idiam as suas a e as en e a pesca e a a i idade ag ícola, aos quais
os “senho es” concediam, sem con a o ou ou o ipo de ínculo, uma pa cela de solo
pa a edi ica . A al a de ínculo e o desin e esse dos legí imos p op ie á ios do e eno
15
P oje o Cul u a A iei a, coo denado pelo Ins i u o Poli écnico de San a ém. Resumo disponí el
em h p://www.ipsan a em.p /a qui o/669.
Figu a 9: Co a do Vapo , Almada, Po ugal
Fon e: A qui o da Au o a (2016)

Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
40
le ou à consolidação das edi icações ou ansmissão,
ambém in o mal, a he dei os ou e cei os. Dado
localiza em-se o a das á eas u banas, e na ausência de
possibilidade de acionamen o, a egula ização undiá ia é
de di ícil esolução.
1.2.3. Bai os de e nias seminómadas
Mui os dos casos de bai o in o mais e a ados na li e a u a de países
desen ol idos epo am à ocupação de solo alheio po g upos é nicos seminómadas.
Com especi icidades sociais e cul u ais p óp ias es e é um ema de momen o eduzido
à dimensão local em Po ugal (Dias, Fa inha & Sil a, 2009; ECRI, 2007) mas bas an e mais
la en e em ou os países Eu opeus. Ryan (2014) documen a que após o ala gamen o da
União Eu opeia à Roménia e à Bulgá ia, a Suécia depa ou-se com uma mig ação
ex ensi a da comunidade cigana. Em Ingla e a, a ins alação de uma comunidade em
DaleFa m, em Essex G een Bel , a ingiu ambém isibilidade mediá ica e académica
(Home, 2012). Os g andes bai os da comunidade beduína nas zonas desé icas em
Is ael é um assun o amplamen e deba ido pela li e a u a in e nacional (Shmueli &
Khamaisi, 2011; Yi achel, 2008). Assim como nas ou as ipologias iden i icadas, es es
aglome ados su gem an o da ap op iação de solo público como do solo p i ado,
es ando em unção desse ac o acili ada ou condicionada a a uação da adminis ação.
1.2.4. Edi ícios ocupados
A ocupação de edi ícios implica i e ou usa um edi ício sem o consen imen o do dono,
com a in enção de o aze du an e um longo pe íodo de empo. A ocupação casuís ica
de edi ícios, especialmen e quando azios, semp e exis iu po azão de necessidades
habi acionais p emen es ou simples opo unidade. Em Po ugal, a ocupação de casas
abandonadas ou azias icou associado ao Pe íodo Re olucioná io em Cu so – PREC,
após a e olução de 25 de Ab il de 1974 (Va ela, 2009) não sendo um enómeno
co en e na a ualidade. Con udo, em países do No e da Eu opa como a Alemanha e
Holanda, es a é p oblemá ica a ual com aízes an igas. Desde a década de 1960 a
ocupação de edi ícios é supo ada ou inspi ada po mo imen os sociais o ganizados
(P uij , 2013). Depois de uma longa his ó ia de con li os com p op ie á ios, em ou ub o
Figu a 10:
Ocupação de edi ício esis indo ao
despejo, Ams e dão, Holanda
Fon e: Boe (2014)
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
41
de 2010 o Go e no Holandês legislou a ocupação no sen ido de di icul a a con inuidade
da longa adição de ocupação de edi ícios azios pa a habi ação comuni á ia ou espaços
cul u ais (Boe , 2014). A egulamen ação em causa é um bom exemplo de
“ex alegali y”, ou seja, de como a ilegalidade é moldada pelas no mas (Sma & Ze illi,
2014).
Den o des a ca ego ia, as mo i ações dos “ocupas” ambém não de em se
en endidas como homogéneas e apenas deco en es das ca ências habi acionais a
p eços acessí eis. P uij (2013) apon a cinco con igu ações da “ocupação u bana” endo
em con a as ca ac e ís icas das pessoas en ol idas, o ipo de edi ícios, o
enquad amen o, as exigências ei as pelos a i is as e mobilização e pad ões de
o ganização, a sabe : (i) “de p i ação”, que en ol e pessoas pob es que so em de
p i ação se e a de habi ação; (ii) “como es a égia al e na i a de habi ação” quando as
pessoas o ganizam a ocupação pa a i ao encon o das suas necessidades de habi ação;
(iii) “de emp eendedo ismo” quando encon a nela a opo unidade de ins ala quase
odos os ipos de es abelecimen os sem a necessidade de g andes ecu sos ou o isco
de se a olado em bu oc acia; (i ) “de conse ação”, sendo uma á ica usada na
p ese ação da paisagem u bana con a uma ans o mação planeada; e ( ) “polí ica”
enquan o campo de ação pa a aqueles en ol idos em sis emas an ipolí icos.
A ocupação de edi ícios é em p imei o luga uma ques ão de “posse” e não
consubs ancia necessa iamen e uma ope ação u banís ica ilegal. No en an o é p o á el
e expec á el que es as oco am, que pela ( equen e) pin u a das achadas, que po
al e ações ma e iais ou de uso.
1.3. Tipo II - Lo eamen os e acionamen os i egula es
Os lo eamen os e acionamen o i egula es dis inguem-se da ap op iação do
solo po que os p omo o es das edi icações ilegais êm uma “ce a” legi imidade e a
exis ência de um qualque í ulo de p op iedade. A di e ença pa a com as ob as p i adas
é o ac o de o í ulo pode se con es ado pela adminis ação. O acionamen o pe si
pode não se p oblemá ico mas a ques ão essencial é o ac o de es e p opicia o
su gimen o de no as edi icações em locais não designados ou p óp ios pa a o e ei o
e/ou sem as de idas in aes u u as u banas.
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
42
O lo eamen o i egula u bano é o sub ipo mais comum des e g upo e
amplamen e explo ado na li e a u a po uguesa (Rod igues, 2011; Rolo, 2006; Sil a &
Fa all, 2016a). No en an o, como a segui se de ende, ou os p ocessos de
acionamen o po enciam o su gimen o de edi icações de ca á e ilegal. As si uações
epo adas a iam na escala e ab angem um la go espec o, desde os g andes
lo eamen os i egula es da AML à singela di isão de e enos ús icos em duas pa celas.
Nes e g upo são apon ados os seguin es sub ipos.
 Lo eamen os i egula es u banos;
 Lo eamen os i egula es de ec eio;
 A endamen os conducen es ao acionamen o (en i euse e a o amen o);
 F acionamen o a ulso po ou as “a es”.
1.3.1. Lo eamen os i egula es u banos
Os lo eamen os i egula es pe iu banos cons i uem um dos p incipais p oblemas
u banís icos em mui os países em desen ol imen o e ambém em á ios países
Eu opeus. Gaspa (1989) e ela que o p oblema da cons ução e u banização ilegal e a
já na década de 1980 ans e sal a á ios países da OCDE, nomeadamen e em Espanha,
G écia, I ália, Jugoslá ia, Po ugal e Tu quia. No con ex o pe iu bano, es e enómeno é
en endido como uma espos a às necessidades habi acionais de uma classe média baixa
que na p oximidade dos g andes cen os u banos encon a uma solução habi acional
al e na i a ao se o o mal. À medida das suas poupanças, a cons ução e olu i a de
habi ações uni amilia es associada a uma pequena pa cela de e eno ep oduz um
es ilo de ida u al ou um ideal de habi ação, segundo os pad ões sociais. A qualidade
das edi icações em lo eamen os i egula es ende a se supe io às dos bai os de
ba acas e algumas ezes não se dis ingue do ecido o mal da cidade. Apesa de a
habi ação p imá ia do p óp io se o a o impulsionado do enómeno, não se á de
desp eza a coexis ência com ou os usos complemen a es, como comé cio e se iços
(Tomé, 2011). Po ou o lado, ambém se ende a não p es a a de ida a enção ao
opo unismo que o ien ou as ases seguin es (Rolo, 2006) e ao ex ensi o me cado de
a endamen o. Sma (1986) denomina es e enómeno como “me cado imobiliá io
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
43
in isí el”. Alguns bai os da AML, como o emblemá ico bai o da B andoa, no município
da Amado a, êm p opensão a inclui es e ipo de me cado.
A o ma mais equen e de conc e iza o lo eamen o i egula em Po ugal e a a
cop op iedade múl ipla e enda dos e enos em “a os”. Ainda que ao núme o de a os
não co espondesse uma pa cela ísica, a di isão e a ma e ializada pelo p omo o
a a és da colocação de es acas nos limi es dos lo es. Apesa de o no ma i o legal e
conseguido es anca a di isão de pa celas em “a os” a pa i da década de 1980
16
, a
en a i a de di isão de e enos ús icos é ei e ada ao longo do empo. Técnicos
municipais e e em po exemplo a cons i uição de sociedades come ciais, em que o
egis o come cial de quo as unciona a como equi alen e a a os indi isos (Raposo,
2009, p. 29) ou ainda o pa celamen o em “quin inhas” de 5.000m
2
, co esponden e à
á ea mínima de cul u a pa a e enos de egadio
17
(Raposo, 2009, p. 32). Pe an e o
conhecimen o da si uação consumada des e negócio, es a á ao município eco e a
p ocessos judiciais pa a eque e a anulação de esc i u as e egis os. Es e oi um
enómeno p edominan e nas décadas de 1960 e 1970.
Desde 1973 a legislação de comba e ao lo eamen o clandes ino en ou e i a a
disseminação do p oblema. Na segunda me ade dos anos 1990, alguns dos lo eamen os
i egula es o am delimi ados pelos municípios como “Á eas U banas de Génese Ilegal”
na sequência da Lei n.º 91/95, de 2 de se emb o. No en an o, nem odos se encon am
delimi ados. Fo malmen e não exis e in o mação sis ema izada sob e as AUGI
delimi adas, mas uma lis agem a ní el nacional pode se encon ada em Oli ei a & Lopes
(2016) como complemen o a ou os abalhos com o mesmo p opósi o na AML (Raposo,
2009; Rolo, 2006). Na a ualidade, de uma o ma ge al, a di isão de e enos ús icos em
g ande escala encon a-se es ancado, ainda que subsis am ou as o mas de
acionamen o
(Secção 3.4. des e capí ulo).
O bai o da Quin a do Conde é apon ado como
sendo o maio lo eamen o de o igem i egula na zona de Lisboa (Sil a & Fa all, 2016b).
16
Dec e o-Lei n.º 400/84, de 31 de dezemb o.
17
Segundo a Po a ia n.º 202/70, de 21 de ab il.
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
50
Po pa ece ú il op ou-se pelo e mo “semilegal” suge ido
po Po siou (2015), e disc imina am-se ês si uações em
unção da g aduação de po encial impac o u banís ico:
po ampliação, po al e ação ma e ial e po al e ação de
u ilização. O no o aco do o og á ico aca e a a mais- alia
de deixa ao c i é io do lei o a p e e ência pela possí el
in e p e ação dupla, de “semi-legal” ou “semi-ilegal”. As
subca ego ias mencionam ambém a demolição e ou as
ope ações u banís icas ilegais (que não se aduzem em
edi icação).
Do pon o de is a concep ual, e em unção do
impac o u banís ico que se discu i á no capí ulo seguin e,
podem se apon ados cinco sub ipos de ob as
pa icula es ilegais:
 Edi ícios (in eg almen e) ilegais;
 Edi ícios semilegais, po ampliação;
 Edi ícios semilegais, po al e ação ma e ial;
 Edi ícios semilegais, po al e ação de u ilização;
 Demolição ilegal;
 Ou as ope ações u banís icas ilegais.
Es as ca ego ias, ú eis pa a cla i ica o discu so da es an e ese, ag egam á ias
ope ações u banís icas ipi icadas pelo RJUE. As ca ac e ís icas e casos ilus a i os de
cada uma das subca ego ias são ap esen ados de o ma sis emá ica, com no as sob e
as p incipais ca ac e ís icas e p oblemas associados. Os casos escolhidos são
demons a i os da p esença da p oblemá ica em países desen ol idos, p e endendo
e idencia a sua pe inência, a ualidade e impac o. Não sendo o obje i o des e abalho
denuncia si uações, os casos mencionados baseiam-se em casos p esen es na li e a u a
ou imp ensa. O insóli o oi ou o c i é io de eleição.
Figu a 17: Palhei o de Fidle , Sal o d, Ingla e a
Fon e: Le y (2015)
Figu a 18: Cas elo de Fidle , Sal o d, Ingla e a
Fon e: Le y (2015)
Figu a 19: Cas elo do apicul o Volke
Sie adzki, Alemanha
Fon e: N- (2015)

Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
51
1.4.1. Edi ícios (in eg almen e) ilegais
De en e as ope ações u banís icas, os edi ícios in eg almen e ilegais são aqueles
com maio impac o u banís ico. A necessidade de execu a no as in aes u u as ou a
sob eca ga das exis en es, a desca ac e ização da paisagem u bana ou u al, a
in e e ência com a insalub idade de cons uções izinhas e a ex ensi a
impe meabilização do solo são alguns dos p oblemas e impac os imedia os que os
edi ícios in eg almen e ilegais podem aca e a . Con o me an es oi e e ido, po que a
legalidade depende da legi imidade de posse, em si uações de ap op iação do solo ou
lo eamen os i egula es as edi icações se ão semp e in eg almen e ilegais.
A edi icação in eg almen e ilegal em p op iedade p i ada é um enómeno que
ende a des anece nos países com economia a ançada, mas nem es es es ão imunes
ao seu apa ecimen o. Um dos casos in e nacionais mais cu iosos (e com e lexo na
mudança das polí icas de con olo u banís ico) é o do caso Fidle , um ag icul o que
cons uiu uma habi ação em o ma de cas elo no g eenbel de Sal o d, em Ingla e a. O
S . Fidle man e e a luxuosa habi ação camu lada du an e qua o anos, sob a apa ência
de um palhei o, na expec a i a de e deco ido o p azo de p esc ição das medidas de
u ela da legalidade. Após uma longa ba alha judicial, e sob ameaça de p isão, a
demolição oi conc e izada em junho de 2016 (BBC News, 2016). Em pa alelo com ou o
caso semelhan e, o caso Beesley, é discu ido ago a pelos ibunais e pela academia se
ha e á necessidade de al e a a legislação inglesa pa a esponde à “ocul ação
delibe ada” (Ha ield, 2013). A sé ie de ele isão inglesa “Dammed houses: don´
demolish my home” ela a á ios ou os ca ica os casos da “ba alha dos p op ie á ios
pa a sal a os seus luga es de sonho da demolição, depois de não consegui em engana
as au o idades de planeamen o, e elando a é onde alguns ão pa a de ende a sua
casa, p op iedade e amília”
24
. Na mesma linha, na Alemanha, o apicul o Volke
Sie adzki iu demolido o seu (mais modes o) cas elo execu ado com ma e iais eciclados
e mé odos cons u i os com p eocupações ambien ais (N- , 2015). Con udo, nes e caso
a demolição pa ece e sido mais mo i ada pela in enção de exp op iação de pa e do
e eno pa a a execução de uma ia pública do que po uma ques ão de p incípio e
24
h p://www.channel4.com/p og ammes/damned-designs-don -demolish-my-home/episode-
guide (acedido em 19 de e e ei o de 2017)
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
52
espei o pelas es ições de planeamen o, como os casos
de Ingla e a. Em ambos os casos, a opinião pública
di idiu-se.
Em Po ugal, uma b e e e isão de imp ensa
e elou ambém alguns casos de edi ícios in eg almen e
ilegais. Nos úl imos anos, me ece am a a enção da
imp ensa; (i) no Pa que Na u al da Se a da A ábida, a
casa de um ag icul o e da “mulhe do Sec e á io de
Es ado” e “ce ca de uma dezena” de ou as habi ações
ilegais (Ce ejo, 2010); (ii) a casa de é ias do dono da Al ice
em Viei a do Minho, onde a al e ação do PDM e da REN
e i ou a demolição (Mon ei o, 2015); e (iii) a casa do ex-
au a ca de Sin a em ecu so p olongado nos ibunais
(Ce ejo, 2014). Es es exemplos são uma amos a das
mui as si uações exis en es no e i ó io. Num pad ão de
ocupação dispe sa a maio ia das edi icações ilegais
con undem-se com as legais, sendo impe ce í eis pa a o
cidadão comum, e mui os delas, ambém pa a a
adminis ação.
1.4.2. Edi ícios semilegais, po ampliação
Os edi ícios semilegais po ampliação são aqueles que, exis indo uma p imei a
edi icação legal (com licença de cons ução) so em pos e io men e ampliação em
al u a e/ou da á ea cons uída. A ampliação da á ea cons uída pode se con inan e ou
não com o edi ício p incipal. E i ando a discussão en e ampliações e cons uções
anexas, conside ou-se ab angida po es a designação a cons ução de anexos e ou os
edi ícios, es u u almen e independen es, desde que coexis en es numa mesma pa cela
de e eno. A ques ão da exis ência de uma edi icação com í ulo de u ilização é de e as
impo an e pa a e ei os da aplicação das es ições imobiliá ias em Po ugal
( e Secção
5.4. do Capí ulo 5)
. A ampliação ilegal de edi icações legais é a o ma mais eco en e e
ans e sal de ilegalidade u banís ica. O impac o no e i ó io não se á ão ele ado
Figu a 20
: P édio em cons ução com cinco
pisos ilegais, Hai a, Is ael.
Fon e: Bosso (2013)
Figu a 21: Villa no opo de um a anha-
céus de
26 pisos, Pequim, China
Fon e: Designboom (2013)
Figu a 22:
Bai o de enda económica, San a
Ma ia Maio no Funchal.
Fon e: Suma es (2016)
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
53
como a dos edi ícios in eg almen e ilegais, is o a p é-exis ência legi ima a u ilização
das in aes u u as públicas. No en an o, con ibuiu pa a a sua sob eca ga. A es ima i a
sob e os edi ícios semilegais é di ícil de alcança , mas é sen ido como um enómeno
mui o equen e no con ex o medi e ânico. Desde pequenas ampliações a ampliações
com á ias cen enas de me os quad ados, o espec o de si uações é amplo.
No con ex o nacional encon a-se documen ado o caso “e olu i o” do Bai o de
San a Ma ia no Funchal. Segundo Suma es (2016, p. 12) “ao longo dos anos, e baseando-
se num sis ema de au ocons ução ilegal mas ole ado pelo município, cada mo ado oi
expandindo o seu espaço. Delimi a am na maio pa e dos casos os e enos com mu os
limí o es e cons uí am den o des es mu os espaços que chegam a ocupa ês pisos.
(…) A maio p oblemá ica que eme ge des e sis ema de au ocons ução p ende-se com
o conjun o u bano que esul a de um soma ó io de pa es. As casas são pouco en iladas,
êm á eas in e io es sem luz di e a e um dé ice de á eas ex e io es comuns.”
A li e a u a dá no a que a ampliação po adição de pisos no opo de edi ícios é
bas an e eco en e em alguns países asiá icos, enca ada como uma o ma de colma a
a escassez de habi ação a p eço acessí el. O enómeno das “habi ações de cobe u a” é
ex ensi o em Hong Kong (Tanasescu e al., 2010). Em Pequim, China, um amoso médico
de acupun u a le ou a ampliação um pouco mais longe do que o habi ual, ao ac escen a
uma ila de dois pisos no opo de um a anha-céus de 26 pisos (Designboom, 2013). A
p eocupação dos izinhos p ende-se com o impac o do peso das ped as do “ja dim”
sob e a es abilidade do edi ício. Em Is ael um cons u o adicionou cinco pisos ao
p oje o ap o ado, du an e a execução de um edi ício plu i amilia em Hai a. O caso e e
epe cussões mediá icas e no sis ema de planeamen o, pe an e as á ias en a i as da
emp esa p op ie á ia em al e a os ins umen os de planeamen o igen es e a
elu ância da adminis ação cen al em acei á-la (Bosso, 2013).
Em suma, a ampliação de cons uções an es legais aca e a (especialmen e
quando ex ensi o) ambém p oblemas u banís icos, como a desca ac e ização da
paisagem e do ambien e cons uído, p ejuízo das condições de en ilação e iluminação
das edi icações (p óp ias e izinhas), a sob eca ga de in aes u u as e dos se iços
públicos, bem como a edução da á ea pe meá el do solo.
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
54
1.4.3. Edi ícios semilegais, po al e ação
ma e ial
Os edi ícios semilegais po al e ação ma e ial são
aqueles cujas in e enções não p essupõem a ampliação
de á ea mas apenas a ealização de al e ações à achada,
à o ma da cobe u a ou qualque ou o elemen o do
“en elope” da edi icação. Pode á ambém inclui as ob as
no in e io dos edi ícios, quando es as es ejam sujei as a con olo p é io.
En e os casos mais ca ica os des e g upo es á ce amen e o Heading on Sha k,
uma escul u a do co po de um uba ão salien e da cobe u a de edi ício habi acional em
banda (Figu a 23). O li o do au o des a in e enção e ela, en e ou as ma é ias, as
hila ian es mas assus ado as ba alhas que e e com a Câma a Municipal de Ox o d pa a
man e o amoso e mui o-amado pon o de e e ência de Heding on (Heine, 2011).
O ence amen o de a andas é uma ilegalidade eco en e nos países
medi e âneos. Dependendo da legislação nacional e dos c i é ios de con abilização de
á ea de cons ução, es e pode á ou não consubs ancia uma ampliação. Na G écia, as
a andas e espaços ex e io es (designados espaços “semi-hype h ials”) são elemen os
undamen ais pa a ga an i as condições de en ilação e a e ecimen o das edi icações,
não sendo con abilizados pa a a á ea de cons ução da habi ação. O seu ence amen o,
além de inco e em des espei o pelos índices cons u i os, aca e a ambém a
diminuição do desempenho ene gé ico dos edi ícios. O impac o es é ico da a iedade
de soluções pa a ence amen o de a andas az pa e do ecido u bano da maio ia das
cidades medi e âneas
( e seções 6.3. e 6.4 do Capí ulo 6)
.
Os p oblemas das edi icações semilegais com al e ações ma e iais podem se
apon ados como a desca ac e ização do ambien e cons uído (assun o especialmen e
delicado em conjun os edi icados de in e esse pa imonial), incoe ência o mal de
achadas, p ejuízo das condições de iluminação e en ilação de compa imen os
habi acionais e desempenho ene gé ico das edi icações.
1.4.4. Edi ícios semilegais, po al e ação de u ilização
Figu a 23: Heaing on Sha k, Ox o d, Ingla e a
Fon e: Osbo ne (2014)
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
55
A al e ação de uso de uma edi icação legal
consubs ancia uma al e ação ima e ial, po isso dis in a
das ca ego ias an e io es. Quando a al e ação de uso es á
sujei a a con olo p é io, a a-se ambém de uma o ma
de ilegalidade. A al e ação de u ilização pode da -se ao
ní el da edi icação (num odo) ou apenas ao ní el dos
compa imen os. A di isão in e io com aumen o do
núme o de ogos encaixa nes a subca ego ia. No con ex o
po uguês (e p esume-se que em ou os) o concei o de
“al e ação de u ilização” so e a anços e e ocessos em
unção de uma polí ica mais ou menos a o á el ao
negócio. Po exemplo, a al e ação de uso de um
es abelecimen o de “se iços” pa a “cabelei ei o” es e e
sujei a a al e ação de uso an es de 2012 (implemen ação
do Licenciamen o Ze o
25
), sujei o a me a comunicação a é
2015
26
e desde en ão isen o de qualque p ocedimen o.
F equen emen e é discu ido nas ações da iscalização
municipal e nos ibunais os limi es da compa ibilidade de
uma edi icação com au o ização pa a habi ação com
ou os usos (alojamen o u ís ico, con eção de bolos ou
e eições pa a enda, p odução de ce eja, de enção casei a de animais domés icos ou
pa a consumo, e c.).
A al e ação de uso ilegal ende a p ocessa -se de uma u ilização menos en á el
pa a ou a mais an ajosa pa a o p omo o , mas mais exigen e em elação às
in aes u u as públicas, po exemplo, de ga agem pa a comé cio, de a ecadação pa a
habi ação ou de habi ação pa a u ismo. A al e ação do uso de compa imen os (ou
edi icações acessó ias) com di isão e aumen o do núme o de ogos é equen e em
países onde o p eço da habi ação ou do a endamen o é ele ado. Es e ema é
iden i icado no sis ema de planeamen o do Reino Unido como a p oblemá ica da
25
Dec e o-Lei n.º 48/2011, de 01 de ab il.
26
Dec e o-Lei n.º 10/2015, de 16 de Janei o.
Figu a 24:
Habi ação uni amilia em
cons ução num bai o ca o de Is ael. A placa
diz “unidade habi acional ma
is pequena na
ca e, en ada pela ga agem”.
Fon e: A qui o de Rachelle Al e man (2014)
Figu a 25
: Anúncio de ga agem/ba pa a
a endamen o u ís ico, P aga, República
Checa
Fon e: Pla a o ma Ai bnb (2015)

Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
56
“habi ação de ocupação múl ipla”. Segundo Cau ain & Bouza o ski (2016), em
Ingla e a é es imado que en e 1 e 3% dos edi ícios de habi ação do país enham
edi ícios pa ilhados ou subdi ididos no se o de a endamen o p i ado. Em Lond es,
alguns bai os conhecem maio concen ação e podem chega aos 15%, endo icado
popula izado pela exp essão Beds in sheds.
Em Calga y, Canadá, o enómeno da ocupação de ca es de edi ícios habi acionais
é um p oblema ex ensi o e de longa da a. Tanasescu e al. (2010) apon am pa a a
exis ência de 18.000 apa amen os de ca e, com condições de segu ança e
habi abilidade não egulamen a es. Es es au o es documen am em p o undidade o
p ocesso de e ocessos e a anços das polí icas municipais de con olo u banís ico e
en a i as de egula ização. Em Is ael a subdi isão de apa amen os é ambém comum.
A Figu a 24 documen a um desses casos, onde a placa anuncia a exis ência de uma
segunda habi ação com en ada pela ca e. A mul iplicação de ogos ou de ocupan es
em ambien es u banos aca e a p oblemas de salub idade, segu ança (nomeadamen e
con a incêndios), es acionamen o, sob eca ga das in aes u u as e se iços. Em
Po ugal, no OVT (e p o a elmen e em ou as egiões do país) a al e ação de uso de
anexos pa a habi ação é ambém equen e, ainda que mais es i a à u ilização pelo
núcleo amilia .
Dada a sua en abilidade, o ap o ei amen o u ís ico omen a ambém a
u ilização de edi icações às quais não são o malmen e econhecidas as exigí eis
condições de habi abilidade (no e-se que o a ual egime do “Alojamen o Local”
p essupõe a exis ência de au o ização de u ilização
27
). Con udo, o a endamen o de
anexos e ou o ipo de cons uções “p ecá ias” (ainda que adap ados pa a o e ei o) pa a
ins u ís icos pode se p oblemá ico. Em P aga, República Checa, encon a a-se
publici ado na pla a o ma Ai bnb
28
o a endamen o u ís ico de uma ga agem, que
ambém se ia de ba e cuja casa de banho e a localizada nos a bus os izinhos (Figu a
25).
27
Embo a se conheçam in e p e ações di e en es, conside a-se que segundo o a igo 3.º do
Dec e o-Lei n.º 128/2014, de 29 de agos o as edi icações de e ão possui au o ização de u ilização pa a
habi ação (mo adia ou apa amen o) ou es abelecimen o de hospedagem.
28
h ps://www.ai bnb.p / ooms/10457093 (acedido em 26 de junho de 2015).
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
57
A sob eca ga das in aes u u as ad indas do in ensi o uso sazonal não é um
p oblema u bano desp ezí el. O con olo u banís ico da al e ação de uso é
mani es amen e mais di ícil do que as demais ca ego ias po que assen a em
ci cuns âncias nem semp e aduzidas em elemen os ísicos e isí eis. A di iculdade em
iden i ica as si uações de al e ação de uso é um dos p oblemas ope acionais da
iscalização. Es a ques ão aduz-se, de o ma mui o di e a, no sis ema de con olo
u banís ico em Ingla e a, onde o p azo de p esc ição das “al e ações subs anciais de
uso” é de 10 anos, em ez dos qua o aplicá eis às “ope ações ísicas” (Ha is, 2015).
1.4.5. Demolições ilegais
A demolição ilegal é especialmen e ida como p oblemá ica em edi ícios com
alo pa imonial. Quando as eg as de p ese ação são demasiado es i i as as
demolições endem a oco e sem as de idas licenças (po ezes dissimuladas de
“aciden es”). Na demolição ilegal es ão em causa sob e udo os alo es pa imoniais
a e ados, bem como a sal agua da da con enção de edi ícios izinhos e a e en ual al a
de a amen o dos esíduos de cons ução. As medidas de u ela da legalidade aplicá eis
à demolição ilegal êm mui as ezes um e ei o eduzido po que a eposição das
condições iniciais é mani es amen e impossí el.
1.4.6. Ou as ope ações u banís icas ilegais
Algumas ope ações u banís icas que não se aduzem em á ea ou olume
edi icado pode ão padece de ilegalidade, o mal ou ma e ial, ais como abalhos de
emodelação de e enos, cons ução de mu os ou ins alação de piscinas. As ope ações
u banís icas “isen as
29
”, apesa de não necessi a em de licenciamen o, podem ambém
padece de ilegalidade ma e ial quando não cump am com as no mas dos planos.
O con olo u banís ico de mu os causa po ezes ele ada icção en e a
adminis ação e os pa icula es. O alinhamen o e a al u a são pa âme os não a as
ezes igno ados pelo cidadão comum. A ins alação ilegal de piscinas é ambém comum
nos países medi e âneos. As en idades ibu á ias ( an o em Po ugal como na G écia)
29
Dec e o-Lei n.º 555/99, de 16 de dezemb o, na edação do Dec e o-Lei n.º 136/2014, de 9 de
se emb o (RJUE), A igo 6.º e 6.º A.
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
58
endem a se mais e icien es do que as en idades de planeamen o na iden i icação
des es elemen os. Segundo Guima ães (2012) nos mon es no e de A enas apenas 324
p op ie á ios decla a am e piscinas enquan o as imagens de sa éli e denuncia am
mais de 10mil, omen ando o apa ecimen o de um no o me cado de cobe u a pa a
piscinas. A sua ins alação pode ap esen a alguns iscos, especialmen e quando
ins aladas em zonas de ins abilidade geológica, passí el de ag a amen o pe an e ugas
e in il ação de água no solo. A sob eca ga das in aes u u as de abas ecimen o de água
e esgo os ambém não se á de desp eza .
1.5. Sín ese
Nes e capí ulo é p opos a uma ca ego ização concep ual do uni e so das
si uações de ilegalidade u banís ica em unção do egime de p op iedade. Com base na
ilogia esboçada po Soliman (2007) são apon ados ês ipos de ilegalidade: (Tipo I)
Ap op iação do solo ou de edi icações; (Tipo II) Lo eamen os e acionamen os
i egula es; e (Tipo III) Ob as pa icula es ilegais. Pa a cada um dos ipos são p opos os
en e qua o e seis sub ipos, em unção dos casos iden i icados na e isão de li e a u a
e na in es igação empí ica. As ca ac e ís icas de cada um deles, bem como os seus eais
(ou po enciais) p oblemas u banís icos são abo dados. A ipi icação p opos a nes e
capí ulo sob e os ipos de ilegalidade e, em especial, a dis inção en e edi icação
in eg almen e ilegal e semilegal (po ampliação, al e ação ma e ial e al e ação de uso)
e es e-se de g ande u ilidade na es u u ação do discu so, que pa a di e encia os
p oblemas p edominan es em di e en es con ex os geog á icos, que pa a es u u a
polí icas de con olo u banís ico.
Dos á ios exemplos elencados e i ica-se exis i em denominado es comuns que
pe mi em de ini ipos e sub ipos ans e sais a á ios países, egiões ou cidades. A
li e a u a ende a di e encia concep ualmen e a “in o malidade” en e Sul e No e
Global (Aguile a & Sma , 2016). Con udo, es e es udo mos a a necessidade de aze
ou as dis inções, nomeadamen e en e países com cus os de habi ação ele ado (países
do No e e Cen o da Eu opa, Canadá, Is ael) e países com cus o de habi ação médio
(Sul da Eu opa). Em países com um cus o de ida mais ele ado, a ilegalidade é quase
exclusi amen e p oduzida em p op iedade p i ada, p edominando os p oblemas
Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica
59
associados à escassez de habi ação a p eços acessí eis e “à ocupação habi acional
múl ipla” (Cau ain & Bouza o ski, 2016). No caso de Lond es (Ingla e a) e Calga y
(Canadá) e Is ael o p oblema e le e-se sob e udo em edi icações semilegais, po
al e ação ma e ial ou de uso, ou ocupação de edi ícios p i ados azios. As edi icações
semilegais po ampliação, a ap op iação do solo e os acionamen os i egula es êm
maio exp essão nos países do Sul da Eu opa.
As espos as da adminis ação a iam em unção do egime de p op iedade. A
Figu a 26 e le e uma sín ese dos ipos de ilegalidades, legi imidade na posse e soluções
al e na i as à demolição (com disc iminação das dis in as si uações quan o à
ap op iação do solo. Em Po ugal, Espanha, G écia e I ália (assim como na Tu quia) o
espec o de ilegalidades a e a odos os egimes de p op iedade. A cons ução de
edi ícios in eg almen e ilegais po ap op iação do solo, em lo eamen o i egula ou em
p op iedade p i ada oi um enómeno ex ensi o na segunda me ade do Século XX. As
edi icações semilegais em p op iedade p i ada, po ampliação, al e ação ísica ou de
uso são ambém mui o equen es.
Figu a 26: Sín ese dos ipos de si uações de ilegalidade, em unção do ní el, legi imidade de posse e soluções al e na i as
à demolição
Fon e: Elabo ação p óp ia
Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
66
2.2.1. Pe íodo p é-RGEU (an es de 1951)
O concei o de ilegalidade u banís ica em, na u almen e, uma elação di e a com as
“ob igações” impos as aos pa icula es. Ou seja, do pon o de is a o mal, apenas pode
se conside ada ilegal a ope ação u banís ica em incump imen o das exigências
aplicá eis no momen o da sua ealização. Embo a pa eça um p essupos o simples, a
e dade é que as dú idas em o no do enquad amen o empo al do con olo u banís ico
alimen am mui a da p á ica de iscalização e u ela u banís ica, bem como dos ibunais.
Discu e-se po exemplo se num edi ício com p ocesso de ob as de 1947 a adição de
umas escadas de acesso à cobe u a (em da a ince a) cons i ui uma “pequena ob a” e
es a ia ou não ob igada a licenciamen o pelo Regulamen o Ge al das Edi icações
U banas
31
(RGEU) e po consequência, à eposição da legalidade
32
.
À semelhança do que nes e caso oi sen enciado, a ju isp udência em
conside ado que não obs an e a exis ência de ob igações an e io es “só a pa i do
RGEU, is o é, só a pa i de Agos o de 1951, é que se egulamen ou de o ma sis emá ica
e coe en e a a i idade da cons ução de ob as pa icula es, designadamen e a execução,
ampliação e al e ação de edi icações, e se especi ica am quais e am aquelas cuja
execução dependia de licenciamen o”
33
. Con udo, es e en endimen o a ual não de e se
con undido com os acon ecimen os à época, dado que em á ios municípios o
licenciamen o é bas an e an eceden e ao RGEU. Embo a não seja o obje o cen al des a
ese (e me ecesse mais ap o undamen o) são pa ilhados os esul ados ob idos de uma
sumá ia in es igação sob e a ob igação de licenciamen o em pe íodo an e io ao RGEU.
A menção mais an iga encon ada quan o à ob igação de ob e licença de
cons ução e e e-se à cidade de B aga. O Li o das Ve eações (com da a pouco
pos e io a 1553) de e mina a “Que nhúã pessoa aça Cazas de no o sem licença da
Cama a” (B aca a Augus a, 1953, p. 320)
34
. O e emo o de 1755 cons i ui um ma co em
31
Dec e o-Lei n.º 38382 a 7 de agos o de 1951, com a úl ima al e ação in oduzida pelo Dec e o-
Lei n.º 220/2008, de 12 de no emb o.
32
Acó dão do Sup emo T ibunal Adminis a i o, de 5 de e e ei o de 2009, P ocesso 0657/08.
33
Ibidem.
34
Pela pe inência e an iguidade da publicação, ansc e e-se na in eg a: “ l.º 176 Que nhúã
pessoa aça Cazas de no o sem licença da Cama a: Aco da ão mais que oda a pessoa que ize cazas de
no o. as não assen em nõ ação sem licença des a Cama a pe a que a Cama a as a p imei o e se he

Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
67
ma é ia de con olo u banís ico em Lisboa, embo a no
A qui o Municipal da cidade es ejam e e enciados mais
de uma cen ena de p ocessos p é- e amo o (B i o,
2001). No Po o exis em e e ências bibliog á icas com
menção a p ocessos de ob as de 1779, 1784 e 1786
(Al es, 1988). Con udo, no A qui o Municipal do Po o
os p imei os egis os da am apenas de 1794.
A lei u a c onológica e ipológica dos p ocessos
de ob as é in iá el no A qui o Municipal de Lisboa po
es e es a o ganizado po uas e a é aos anos 1940 não
e uma sequência nume ada. No A qui o Municipal do
Po o a in o mação es á mais acessí el e pe mi e a e i
alguns dados. Os p imei os p ocessos dizem espei o a
edi ícios con inan es com a ia pública no núcleo cen al
do Po o e incluem usos di e si icados. O “p ocesso”
consis e num documen o de uma página, apenas com
um alçado (“plan a” à e minologia da época), sendo a
licença emi ida pela Jun a das Ob as Públicas, insc i a no
opo da olha (Figu a 29). Es a Jun a é ex in a em 1834, e em 1936 o Código
Adminis a i o ans e e pa a os municípios a compe ência em algumas ma é ias, en e
elas “inibi o es abelecimen o den o as po oações, de áb icas cujas manu a u as
p oduzam maus chei os (…) ” e sujei a a explosões e incêndios, bem como a de “ aze ”
pos u as pa a egula a polícia in e io
35
. Nes a ase, exis em licenciamen os ambém
pa a zonas não cen ais do Po o.
A p imei a e e ência encon ada sob e o licenciamen o municipal no Po o
su ge no Diá io do Go e no n.º 135 de 8 de Junho de 1838, onde sua Majes ade a Rainha
manda decla a que “a egula idade dos p ospe os dos Edi ícios das Cidades e Villas, os
lici o aze em-se e achando que he lici o aze emse se da á a di a licença e onde ão de se e se ão
sob adas. e de ou a manei a se não acão as aes cazas. que se quise em aze assi na Cidade como
a abaldes. como as que se que em aze pa a a Pon e de Gnima ães. (Li o das Ve eações in B aca a
Augus a, ol. IV, Agos o de 1953, nº 4 (25))
35
Código Adminis a i o de 1836, Dec e o de 31 de dezemb o, A igo 82.º, n.º 6, § 17 e § 27.
Figu a 29
: “Plan a” de p édio subme ido à
ap eciação da Jun a das Ob as
Públicas
(Licença 17/1876).
Fon e: A qui o His ó ico e Municipal do
Po o
Figu a 30:
Peça desenhada de p ocesso
subme ido à ap eciação da Câma a Municipal
do Po o (P ocesso 16/1896).
Fon e: A qui o His ó ico e Municipal do Po o
Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
68
alinhamen os de suas uas são de in e esse municipal” escla ecendo que “a Câma a
Municipal da Cidade do Po o es á au o izada na Lei pa a em sua pos u as, a li e
aculdade de edi ica sem ap o ação da câma a da sua espe i a plan a, cominando aos
con a en o es as necessá ias mul as, e a ap o ação da ob a ei a sem ap o ação da
plan a, ou con a a plan a ap o ada.” Exis em po isso e idências de que a
ob iga o iedade de subme e a execução de ob as a p é io licenciamen o em Lisboa e
Po o oi po isso, e ao con á io do que an e io men e se supôs (Calo , 2013)
es abelecida em da a an e io ao Dec e o de 31 de dezemb o de 1864.
A cons i uição dos p ocessos de licenciamen o ica mais so is icada a pa i de
1896, p o a elmen e na sequência da p omulgação do “Regulamen o pa a o se iço de
inspeção e igilância pa a segu ança dos ope á ios maio es e meno es nos abalhos de
cons uções ci is”
36
. Os eque en es passam a ap esen a alçado, plan a de in e io es e
esquema da ossa (Figu a 30), bem como eque imen o, memó ia desc i i a e e mo de
esponsabilidade pela segu ança dos ope á ios (Vale & Ab an es, 2010). Segundo
a qui os disponibilizados online, ou os municípios como Cascais
37
, Guima ães
38
e Vila
No a de Gaia
39
possuem ambém egis os de p ocessos de ob as ainda no inal do século
XIX.
No início do Séc. XX, em 1903, su ge um egulamen o com ma cadas
p eocupações higienis as, o Regulamen o de Salub idade das Edi icações U banas
40
. As
suas “Disposições ge aes” e e em que “o pedido pa a es as ob as se á acompanhado
das plan as, alçados, co es e escla ecimen os p ecisos pa a se conhece que se ão nelles
a endidas a disposições do dec e o de 31 de Dezemb o de 1864 e as p esc ições
sani á ias e e idas nes e egulamen o.” Segundo in o mação do A qui o Municipal da
Câma a Municipal de Lisboa, as p imei as licenças de u ilização da am 1904 (ano
seguin e à publicação des e diploma) ha endo no en an o um hia o a é 1916 (a pa i
da qual exis em li os pa a odos os anos). Sob e os moldes de implemen ação do
licenciamen o nos es an es municípios é di ícil aça gene alizações. Uma consul a aos
36
Lisboa: Diá io do Go e no nº 151, 1895.
37
Disponí el em h p://www.cm-cascais.p /a qui ohis o icodigi al.
38
Disponí el em h p://a chee o.amap.com.p /sea ch.
39
Disponí el em h p://a qui o.cm-gaia.p /.
40
Dec e o de 14 de e e ei o de 1903,
Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
69
municípios po ugueses (po co eio ele ónico, consul a aos eque imen os disponí eis
online e con ac o ele ónico) e ela o en endimen o a ual dos seus se iços
adminis a i os sob e a da a de início da exigência de licença de cons ução e u ilização.
O esul ado des a consul a encon a-se sis ema izado no Anexo IV. Ve i ica-se que o
RGEU é e e i amen e o ma co inicial pa a a maio ia, con udo ês municípios de am
no a de conside a em a da a de uma pos u a municipal an e io : Se e do Vouga (1938),
Oli ei a de Azeméis (1942) e Fe ei a do Zêze e (1949). À semelhança de Lisboa e Po o,
á ios municípios conside am hoje que a exigência de licenciamen o apenas se aplica a
pa i do RGEU embo a se conheçam pos u as municipais an e io es (po exemplo
Espinho
41
, Vila No a de Gaia e Loulé). Vá ios de am no a de e em p ocessos de
licenciamen o an e io es sem conhece em o undamen o (po exemplo San a Ma ia da
Fei a (1941), Alcanena (década de 1920) e San a ém (um de 1935 e de o ma sis emá ica
a pa i de 1949)).
A é 1951 pa ece e exis ido uma ce a disc iciona iedade po pa e dos
municípios na aplicação da legislação nacional, sendo pouco p o á el que es a osse
aplicada de o ma di e a (sem a exis ência de pos u as). O Dec e o 14372 de 3 de
ou ub o de 1927
42
e a Po a ia 6065 de 30 de ma ço de 1929
43
encon am-se
exp essamen e mencionados na licença de ob as mais an iga iden i icada no município
de San a ém (maio de 1935). No en an o, es a legislação an ecesso a dos “al a ás
sani á ios” não é cong uen e com a di e sidade de usos e localização isados nos
p ocessos. Também o Dec e o 14268 de 13 de se emb o de 1927 dizia se compe ência
das “câma as municipais dos concelhos com sede em cidades ou ilas com mais de
10.000 habi an es o dena (…) a demolição de pequenas casas aba acadas (…) desde
que sejam cons uídas den o da cidade ou da ila sem o espe i os p oje o e licenças
ap o ado e concedidas pelas e e idas câma as”. O Dec e o 15899 de 23 de Agos o de
41
Sob e o con olo da a qui e u a em Espinho no pe íodo 1900-1943 e Ba ei o (2013).
42
O Dec e o 14372 de 3 de ou ub o de 1927 isa escla ece e sis ema iza a a ecadação de axas
os se iços de saúde.
43
A Po a ia 6065 de 30 de ma ço de 1929 “ap o a no as ins uções pa a o licenciamen o dos
es abelecimen os insalub es, incómodos e pe igosos e pa a o licenciamen o sani á io de casas de
espe áculo e luga es de eunião, de ho éis e hospeda ias, de es au an es, ca és, abe nas e
es abelecimen os simila es”.
Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
70
1928 es ende pos e io men e as mesmas disposições “às câma as municipais dos
concelhos com sede em cidades, mesmo com menos de 10.000 habi an es”.
Já na á ea do planeamen o e i o ial, o Dec e o-Lei n.º 24802, em 21 de
dezemb o de 1934, p e endeu ob iga as câma as municipais ao le an amen o de
plan as opog á icas e à elabo ação de planos de u banização nas zonas edi icadas,
zonas a u baniza no in e io ou na pe i e ia das localidade e nas a é ias de ligação às
edes de iação o diná ia e acele ada e a quaisque cen os p óximos de ec eio, cu a,
epouso ou do in e esse u ís ico
44
. No en an o es e não e e e icácia ele an e,
si uação que se man e e na igência do Dec e o-Lei n.º 33921/44 de 5 de se emb o e
do Dec e o-Lei n.º 35931/46 de 4 e no emb o. Es e úl imo e e e que “se encon am em
es udo algumas cen enas de planos de u banização de sedes de concelho e de
localidades” e que “os an eplanos de u banização ap o ados (…) se ão ob iga o iamen e
espei ados em odas as edi icações, eedi icações ou ans o mações de p édios (…)”
45
.
As implicações p á icas des es diplomas e ão sido limi adas.
Nes a p imei a ase an eceden e a 1951 ence am-se ambém os p imei os
passos a ní el da p o eção pa imonial, a a és da classi icação de edi ícios (a pa i de
1906, com o Dec e o de 27-09-1906, DG n.º 228, de 9-10-1906) e das espe i as zonas
de p o eção, a pa i de 1936 (com a Po a ia publicada no DG, 2.ª sé ie, n.º 117, de 18-
08-1943)
46
.
2.2.2. Salub idade e segu ança das edi icações (1951-1988)
As á ias e sões do Código Adminis a i o mencionam de o ma ei e ada o
licenciamen o. Con udo, es a imposição su iu e ei o em odo o país (com algumas
exceções) com a en ada em igo do RGEU. Es e diploma em uma dupla e en e. Po
um lado, ma ca em de ini i o a ob igação de licenciamen o e, em simul âneo,
implemen a no mas écnicas de salub idade e segu ança das edi icações. No que diz
44
Dec e o-Lei n.º 24802, em 21 de dezemb o de 1934, A igo 4.º.
45
Dec e o-Lei n.º 35931/46, de 4 e no emb o, A igo único.
46
Segundo in o mação disponibilizada no sí io da Di eção Ge al de Pa imónio Cul u al:
h p://pa imoniocul u al.p /p /pa imonio/pa imonio-imo el/classi icacao-de-bens-imo eis-e- ixacao-
de-zep/
Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
71
espei o ao âmbi o do licenciamen o, es e em aplicação imedia a e di e a às á eas
den o da sede de concelho e, em odos os casos, às edi icações de ca á e indus ial ou
de u ilização cole i a. A ju isp udência conside a pací ico o en endimen o de que a
ob igação de con olo u banís ico o a do pe íme o u bano e das zonas u ais de
p o eção das sedes de concelho é deixada à disc iciona iedade dos municípios
aplicando-se apenas quando haja delibe ação municipal exp essa nesse sen ido
47
. Es e
quad o man ém-se inal e ado a é à en ada em igo do Dec e o-Lei n.º 445/91 de 20
de no emb o, passando em de ini i o a se exigido licenciamen o pa a odo o e i ó io.
No en an o, o esul ado da consul a aos municípios e ela a exis ência de uma
g ande a iedade de en endimen os, com epe cussões di e as no exe cício da u ela da
legalidade e pa a os pa icula es. No que diz espei o à sede de concelho, a maio ia dos
municípios apon a a da a de en ada em igo do RGEU ainda que á ios municípios
mencionem e adiada a sua aplicação pa a a década de 1960 ou 1970 (po exemplo
A mama (1965), Lamego (1962), Monção (1971), Pampilhosa da Se a (1979), Po o de
Mós (1962), Valpaços (1970)). Pa a as á eas e localidades o a das sedes de concelho, a
implemen ação do con olo u banís ico é ainda mais di e si icado no empo. O
município “ ipo” delibe ou a ex ensão do âmbi o do con olo ao es an e município de
uma única ez. Uma mino ia es endeu-o de o ma g adual, aplicado p imei amen e às
sedes de eguesia (Sou e), a localidades especí icas (Almei im e Oli ei a de Azeméis) ou
median e c i é ios de “si uação” (como a dis ância à ia pública em A ouca). As
delibe ações cama á ias ou egulamen os su gem com maio incidência nas décadas de
1960-70 ha endo eduzidos casos a pa i de 1980 (Toma e Po o de Mós).
Nos municípios sem delibe ação ou egulamen o conhecido, as espos as
apon am em á ias di eções. Com alguma su p esa, é subs ancial o núme o de
municípios que ado a am “po de ei o” a da a do RGEU como e e ência pa a as á eas
u ais. No en an o es a pode se uma posição coe en e quando exis a legislação ou
pos u as mais an igas que ob iga am ao licenciamen o na o alidade do concelho (como
no caso de Lisboa, Po o, Espinho e Vila No a de Gaia). Alguns municípios apon am ainda
o Dec e o-Lei n.º 166/70, de 15 de ab il como ma co pa a as eguesias u ais, não se
47
Conjugação do a igo 2º do Dec e o-Lei n.º 38382, de 7 de agos o de 1951 (al e ado pelo
Dec e o-Lei nº 44258, de 31 de ma ço de 1962) e do A igo 1.º.

Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
72
encon ando nenhum a gumen o que o possa jus i ica . Pe an e a ausência de
delibe ação poucos indica am a espos a que a ju isp udência em en endendo como
co e a: que na ausência de delibe ação a exigência de licenciamen o apenas se
p ocessa com a en ada em igo do Dec e o-Lei n.º 445/91, de 20 de ou ub o. Uma ez
que es e p essupos o dis ingue a si uação de legalidade ou ilegalidade o mal, nos
municípios sem delibe ação cama á ia ou egulamen o, pa ece pode se pos a em
causa a legi imidade do município exigi a legalização de uma ope ação u banís ica
ealizada en e 1951 e 1992 o a da sede de concelho. Es e singelo es udo pe mi e
conclui que o con olo u banís ico conheceu no passado e conhece ainda hoje, g andes
assime ias de implemen ação que na u almen e êm implicações, nomeadamen e
quan o à exigência de licenciamen o aos pa icula es. Pa ece po isso desejá el a
ma e ialização des es en endimen os em egulamen o municipal.
Numa lei u a ge al dos á ios diplomas que incidem na 1ª Fase da e olução do
con olo u banís ico e planeamen o e i o ial (1951-1988) encon amos do lado das
no mas écnicas de cons ução, o ma co inicial associado ao RGEU e na década de 1980,
no mas de es abilidade dos edi ícios elacionadas com es u u as de aço. Do lado do
planeamen o e i o ial, es a e apa é ma cada pelas p imei as en a i as do Es ado
impo aos municípios a elabo ação de planos. Encon amos ainda á ios diplomas
dedicados ao con olo de lo eamen os e ao enómeno “clandes ino” i enciado
sob e udo AML. Impo a e e i que apenas a pa i do Dec e o-Lei n.º 289/73, de 6 de
junho os lo eamen os passa am a in eg a as compe ências municipais.
Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
73
2.2.3. Ins umen os adicionais de ocupação do solo (1989-1997)
Na 2ª Fase (1989-1997) adqui e especial ele ância a implemen ação dos
“ins umen os adicionais de ocupação do solo” que, no caso po uguês, acumulou com
a implemen ação das no mas de “p o eção ambien al”, condensando assim no empo
os p essupos os da segunda e qua a ge ação de Al e man (2014). Como ma co inicial
des a ase apon a-se a Lei n.º 93/89, de 12 de se emb o que “au o iza o Go e no a
legisla sob e as a ibuições das au a quias locais espei an es aos planos municipais do
o denamen o do e i ó io”. Em complemen o, o Dec e o-Lei n.º 69/90, de 2 de ma ço
em egula ”a elabo ação, ap o ação e a i icação dos planos municipais de
o denamen o do e i ó io”. Uma das p incipais di e enças pa a com a p á ica de
planeamen o e i o ial a é aqui é que os PDM êm incidência sob e odo o e i ó io do
município. Pa alelamen e su gem o ien ações es u u ado as com os p imei os egimes
da RAN
48
e REN
49
. Ou as disposições de complemen o à p o eção ambien al seguem-
se, nomeadamen e no Dec e o-Lei n.º 309/93, de 2 de se emb o que egula a
elabo ação e a ap o ação dos Planos de O denamen o da O la Cos ei a (POOC); o
Dec e o-Lei n.º 19/93, de 23 de janei o pa a a Rede Nacional de Á eas P o egidas; e o
Dec e o Regulamen a n.º 37/91, de 23 de julho pa a os Planos de O denamen o das
Albu ei as de Águas Públicas. Es a no a di eção do con olo u banís ico, ago a
assumidamen e ocacionado pa a a o ganização e i o ial, é complemen ado com o
“ e o ço” do con olo u banís ico ins i uído pelo Dec e o-Lei n.º 445/91, de 20 de
no emb o, passando em de ini i o a se exigido licenciamen o pa a odo o e i ó io
nacional. Ainda nes a ase, a Lei n.º 91/95, de 2 de se emb o em in oduzi uma
espos a mais e e i a aos lo eamen os i egula es.
2.2.4. Reg as sob e qualidade da cons ução (1998-2013)
A i agem pa a a 3ª Fase é ma cada pela publicação da Lei de Bases da Polí ica
de O denamen o do Te i ó io e do U banismo de 1998
50
. A pa i de 1999, com a
48
Dec e o-Lei n.º 196/89, de 14 de junho.
49
Dec e o-Lei n.º 93/90, de 19 de ma ço.
50
Lei n.º 48/98, de 11 de Agos o.
Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
74
en ada em igo do Regime Ju ídico dos Ins umen os de Ges ão Te i o ial (RJIGT)
51
e
do RJUE
52
(ul apassada a implemen ação con u bada des e úl imo), ins i ui-se uma
isão pa alela dos diplomas. O RJUE passa a euni no mesmo diploma o con olo dos
lo eamen os e da edi icação, que a é aqui se encon a am sepa ados. O RJIGT a i ma-
se enquan o ins umen o de supo e à elabo ação de planos. A a enção sob e os alo es
pa imoniais é e o çada com a publicação da Lei de Bases e Regime de P o eção e
Valo ização do Pa imónio Cul u al em 2001
53
. Nes e pe íodo aumen a ambém o g au
de exigência pa a com a qualidade da edi icação, nomeadamen e quan o ao
compo amen o é mico, con o o acús ico, segu ança con a incêndios e acessibilidade
de pessoas com mobilidade condicionada.
Já na segunda me ade da década, a 7ª al e ação ao RJUE pela Lei n.º 60/2008,
de 4 de se emb o em in oduzi al e ações signi ica i as no con olo u banís ico: com
is a à acili ação é ala gado o âmbi o das ob as isen as e é in oduzido o p ocedimen o
de comunicação p é ia (pa a um ní el in e médio de ope ações u banís icas, quando
exis a maio de inição dos pa âme os u banos).
Também nes e pe íodo, a publicação da al e ação aos egimes da RAN
54
e da
REN
55
e, em pa icula , das espe i as po a ias que publici am os c i é ios e condições
pa a as exceções êm aze maio anspa ência e p e isibilidade ao licenciamen o de
ob as pa icula es. Em pa alelo, o alece-se a es a égia de eabili ação u bana com o
Regime Ju ídico da Reabili ação U bana de 2009
56
. Na igência da sucesso a Lei n.º
32/2012, de 14 de agos o exis e o aumen o signi ica i o do núme o de Á eas de
Reabili ação U bana (ARU) e Ope ações de Reabili ação U bana (ORU), ap o adas pelos
municípios
57
.
51
Dec e o-Lei n.º 380/99, de 22 de se emb o.
52
Dec e o-Lei n.º 555/99, de 16 de dezemb o.
53
Lei n.º 107/2001, de 8 de se emb o.
54
Dec e o-Lei n.º 73/2009, de 31 de ma ço e Po a ia n.º 162/2011, de 18 de ab il.
55
Dec e o-Lei n.º 166/2008, de 22 de agos o e Po a ia n.º 419/2012, de 20 de dezemb o.
56
Dec e o-Lei n.º 307/2009, de 23 de ou ub o.
57
Os núme os conc e os, de ap o ação na igência de cada diploma, encon am-se
documen ados em: h ps://www.po aldahabi acao.p /p /po al/ eabili acao/homea u.h ml (acedido
em 12 de dezemb o de 2016.
Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
75
Ou a al e ação assinalá el, com epe cussões nas medidas de u ela da
legalidade, e e e-se à c iminalização da ilegalidade u banís ica in oduzida em 2010
an o dos p omo o es
58
, uncioná io da adminis ação
59
, como de i ula es de ca gos
polí icos
60
. A c iminalização incide sob e udo nos casos de p ocessos inde idamen e
ap o ados que se e i am a ope ações u banís icas com impac o na ia pública, na RAN
ou REN, bem como no domínio público ou e eno especialmen e p o egido. No caso
dos p omo o es a condenação depende ainda da “consciência da descon o midade da
sua condu a com as no mas u banís icas”, podendo se punido com pena de p isão a é
ês anos ou mul a.
2.2.5. Legalização ex ao diná ia e pe equação (depois de 2014)
Ainda que seja cedo pa a conhece os e lexos, en ende-se que a Lei de Bases
Ge ais da Polí ica Pública do Solo, do O denamen o do Te i ó io e do U banismo 2014
61
ma ca o início da 4ª Fase. Es a ca ac e iza-se pela p edominância da componen e
económica do planeamen o e i o ial sob e ou as e en es o ien ado as an es
con igu adas (ambien al, p ese ação ag ícola, o denamen o de zonas cos ei as, e c.).
Nes a ase da e olução do con olo u banís ico em Po ugal pode íamos ainda
enquad a a “implemen ação de ins umen os de egulação como subs i u os do
inanciamen o público” mencionada po Al e man (2014). Apesa da igu a da
“pe equação” cons a já como e amen a do RJIGT desde 1999, nos úl imos anos es a
medida subs i u a do inanciamen o público pa a a execução de p og amas u banos em
conhecido um maio in e esse (p o a elmen e mais no campo académico do que
p á ico). O p oje o “PERCOM - A equidade e e iciência no p ocesso de u banização:
modelo de execução pe equa i a” incidiu sob e a ques ão da equidade no planeamen o
e, em pa icula , de como ul apassa a al a de e icácia da aplicação de modelos e
mecanismos pe equa i os em PP em Po ugal (Condessa, Mo ais de Sá, Camb a, &
Fe ei a, 2015; Condessa, Rod igues, Pais, & Mo ais de Sá, 2012).
58
(PT) Al e ação do Código Penal pela Lei n.º 32/2010, de 2 de se emb o, A . 278.º-A.
59
(PT) Al e ação do Código Penal pela Lei n.º 32/2010, de 2 de se emb o, A . 382.º-A
60
(PT) Lei n.º 41/2010, de 3 de se emb o, A . 2º.
61
Lei n.º 31/2014, de 30 de maio.
Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
82
nos anos 1986-1989. O Po inho da A ábida sob essai como aquele onde a edução oi
mais d ás ica.
Já no e cei o milénio, o Minis é io do Ambien e e O denamen o do Te i ó io
lança inicia i as conc e as que p omo em a coo denação en e en idades com u ela
sob e as zonas cos ei as e es abelece se iços o ien ados pa a o con olo da ilegalidade
u banís ica. A Es u u a de P oje o pa a a Reposição da Legalidade, (subsequen e ao
p og ama Finis e a c iado em 2003
66
) oi ocacionada pa a p opo medidas co e o as
das dis unções que oco em no li o al, em especial di ecionada pa a ações que isam a
eposição da legalidade. Segundo Ba bei o (2010) es a es u u a iden i icou 314
cons uções ilegais en e 2006 e 2010. A pla a o ma SIARL (Sis ema de In o mação de
Apoio à Reposição da Legalidade) oi uma e amen a in e a i a de SIG c iada pa a
acili a a oca de in o mação geog á ica en e o ganismos que in eg am o Minis é io,
possibili ando a pa ilha de decisões em ma é ias do Li o al. Na e são disponí el ao
público, com dados mais es i os, a pla a o ma adqui e o nome de Sis ema de
Adminis ação do Recu so do Li o al
67
.
Mais ecen emen e, e com g ande isibilidade mediá ica e sob o chapéu do
p og ama POLIS Ria Fo mosa o am conc e izadas mais demolições do domínio público
ma í imo das ilhas e ilho es da Ria Fo mosa. Es e p og ama p e endeu p omo e a
coo denação en e os municípios e as á ias ins i uições com u ela sob e aquela á ea.
Ao con á io das ações nos anos 1980, a a uação da POLIS encon a-se ago a supo ada
pelas de e minações do POOC Vilamou a-Vila Real de San o An ónio
68
. As demolições
de es u u as nos ilho es, cons uídas po população mais pob e e socialmen e ma ginal,
ize am-se sem g ande oposição. No núcleo da P aia da Fuse a (Ilha da A mona, Olhão)
a ena u alização icou acili ada pela empes ade do In e no de 2010 que demoliu
ce ca de me ade das 77 casas de é ias exis en es (POLIS, 2010).
Maio ad e sidade conheceu a en a i a de eposição da legalidade nas anjas
do núcleo da P aia de Fa o e no núcleo do Fa ol (ambos pe encen es ao município de
Fa o). Na P aia de Fa o o am conc e izadas algumas demolições (Figu a 36) e no inal
66
Resolução do Conselho de Minis os n.º 22/2003, de 18 de e e ei o.
67
Disponí el em h p://www.sia l.igeo.p /des aques.aspx (acedido em 10 de ab il de 2017).
68
Resolução de Conselho de Minis os n.º 103/2005, de 27 de junho.

Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
83
de 2016 ou as agua dam decisão de ini i a do ibunal. As demolições no núcleo do
Fa ol encon a am maio esis ência po pa e dos habi an es e polí icos locais e os
abalhos o am suspensos de ido a dezenas de p o idências cau ela es subme idas po
um dos municípios izinhos (Olhão) e po ou os mo ado es (Ruela, 2015). A ação
judicial a gumen a a que o plano de demolições não inha em conside ação o habi a
do camaleão que habi a os quin ais das habi ações (Figu a 38). Apesa de acei e na
p imei a ins ância, o Sup emo T ibunal de Jus iça negou a ação po conside a que os
mo ado es inham “ilegi imidade a i a” pa a de ende causas ambien ais (Re ez, 2016).
O núcleo dos Hanga es ( ambém na ilha da Cula a) es a a em e e ei o de 2016
na mi a pa a a conc e ização da ena u alização, com alguns pa idos polí icos a
p onuncia em-se con a as demolições (Lusa, 2017; JN, 2017). O é mino do
inanciamen o eu opeu em ma ço de 2017, que supo a as ações da POLIS, i á
p o a elmen e condiciona a “ ena u alização” ou “ ees u u ação” dos núcleos
con o me p e is a nos planos de ação. Pela pe inência e a ualidade, o p ocesso de
eposição da legalidade da Ria Fo mosa oi al o de desen ol imen o enquan o
con ibu o pa a o Rela ó io Final do p oje o eu opeu “Ma e Nos um, B idging he Legal
- Ins i u ional Gap in Medi e anean Coas line Managemen ” (Al e man, 2016).
Con udo, a ando-se de uma si uação de ocupação do solo público e não em
p op iedade p i ada não cabe aqui mais desen ol imen o des e (in e essan e e a ual)
caso de eposição da legalidade.
Fo a das á eas me opoli anas de Lisboa e Po o e do domínio público ma í imo,
as “p á icas” de demolição são pon uais e po isso mais di íceis de e a a . O município
de Vila No a de Gaia omou pa a si a inicia i a de execu a a demolição de á ias
habi ações em e enos ocupados e p op iedade do Minis é io das Finanças, em pa e
da Se a do Pila , em Vila No a de Gaia, po azões de segu ança e pe igo de de ocada
na encos a. P esume-se que a egula ização de algumas AUGI enha dependido de
demolições mas não se encon a am documen adas si uações especí icas. A sín ese das
si uações inden i icadas pode se encon ada na Figu a 39.
Em p op iedade p i ada, a e isão li e á ia e de imp ensa esul ou apenas no
apu amen o de um único caso: o da mulhe do Sec e á io de Es ado no Pa que Na u al
da Se a da A ábida (Ce ejo, 2010). A ausência de no ícia de ou os casos é
Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
84
desp opo cionada ace ao diagnós ico an es açado de
3.000 edi icações ilegais em Pa ques Na u ais (Ca alho,
2005). A in es igação empí ica e ela a exis ência de casos
de demolição pon uais a ní el local, ainda que quase semp e
elacionados com a ocupação da ia pública
( e secção 5.3.2.
do capí ulo 5).
No en an o es e “es anho” silêncio é
co obo ado pela cons a ação da inexecução de sen enças
mesmo quando as ações são le adas a é às úl imas
consequências (Sil a, 2012).
Em suma, na sua his ó ia ecen e Po ugal conheceu
dois pe íodos de ações conce adas de eposição da
legalidade em á eas do domínio público ma í imo, a
p imei a a ní el nacional e a segunda mais limi ada às ilhas
da Ria Fo mosa. A impo ância das demolições pon uais e
pedagógicas a igu am-se undamen ais pa a o
planeamen o. O abalho de Ca alho (2015) e de Ba bei o
(2011) dão no a das epe cussões posi i as na con enção
dos enómenos. Con udo, na Ria Fo mosa há egis o do
aumen o do núme o de cons uções.
Impo a aze no a que apesa de ecai sob e os
municípios a p incipal esponsabilidade sob e a u ela da
legalidade, exis em ou as en idades da adminis ação que êm pode es subsidiá ios
e i o iais, como as Comissões de Coo denação e Desen ol imen o Regional (CCDR), da
APA e o Ins i u o de Conse ação da Na u eza e das Flo es as (ICNF), ou de iscalização
da a i idade municipal, pela Inspeção Ge al de Finanças (an e io men e Inspeção Ge al
da Adminis ação Local (IGAL) e Inspeção Ge al de Ag icul u a do Ma , do Ambien e e
do O denamen o do Te i ó io (IGAMAOT)). Es a en idade disponibiliza no seu sí io da
in e ne
69
ela ó ios das audi o ias emá icas aos municípios, onde cons am alguns
e e en es ao “Con olo do U banismo”.
69
h p://www.ig .go .p /publicacoes1/ ela o ios-ig -adminis acao-local3.aspx
Figu a 36: Espaço em azio depois de
demolição, núcleo da P aia de Fa o, Fa o
Fon e: A qui o da au o a (2015)
Figu a 37
: Au ocolan e “Não às demolições na
Ria Fo mosa”, núcleo da P aia de Fa o, Fa o
Fon e: A qui o da Au o a (2015)
Figu a 38: Ca az “Paz, am
o e mui os
camaleões”, núcleo do Fa ol, Ilha da Cula a,
Fa o
Fon e: A qui o da au o a (2016)
Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
85
2.4.2. “Polí ica” de legalização
A eposição da legalidade pela ia o mal, a a és da legalização é a solução
co en e pa a as ob as pa icula es ilegais. A é ecen emen e es a e a olhada com
alguma descon iança po pa e da adminis ação cen al. An es de 2014 a endência das
en idades, nomeadamen e das CCDR, e a nega a exis ência de legalizações po es as
não se encon a em p e is as no o denamen o ju ídico (Calo , 2013). Con udo, a é
2014, a legalização não exis ia no léxico do di ei o do u banismo, embo a cons i uísse
uma p á ica co en e. Com a publicação da Lei dos Solos de 2014
70
e a al e ação ao RJUE
pelo Dec e o-Lei n.º 136/2014, de 9 de se emb o pa ece e ha ido uma mudança
signi ica i a na acei ação da legalização. A é ecen emen e a Lei das AUGI
71
p e igu a a
70
Lei de Bases Ge ais da Polí ica Pública de Solos, de O denamen o do Te i ó io e de U banismo,
Lei n.º 31/2014, de 30 de maio.
71
Lei n.º 91/95, de 2 de se emb o.
Figu a 39: Localização de si uações de ilegalidade u banís ica em Po ugal
Con inen al
Fon e: Elabo ação p óp ia
Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
86
o único egime excecional igen e nes a ma é ia, se bem que, impo a sublinha , diz
espei o à esolução da ques ão undiá ia e das in aes u u as u banas. A legalização
das edi icações após a econ e são da AUGI con inua a es a ab angida pelo egime
ge al do RJUE. Em conjun o com o RERAE
72
começa a desenha -se no pano ama nacional
o que, pe inen emen e, Oli ei a & Lopes (2016) chamam de “polí ica” de legalização.
A 13.ª al e ação ao RJUE pelo Dec e o-Lei n.º 136/2014 de 9 de se emb o, al e a
subs ancialmen e o a igo 102.º (an es dedicado apenas ao emba go) e in oduz maio
de alhe às medidas de eposição da legalidade. O a igo 102.º-A in oduz a “legalização”
e a no idade de pode em se dispensadas algumas no mas. No seu n.º 5 admi e-se que
“pode se dispensado o cump imen o de no mas écnicas ela i as à cons ução cujo
cump imen o se enha o nado impossí el ou que não seja azoá el exigi , desde que se
e i ique e em sido cump idas as condições écnicas igen es à da a da ealização da
ope ação u banís ica em ques ão, compe indo ao eque en e aze a p o a de al da a”.
Impo a e e i que a é en ão, de aco do com o p incípio empus egi ac um ins i uído
pelo a igo 67.ºdo RJUE, na legalização e a exigido o cump imen o de odas as no mas
legais e egulamen a es em igo , c iando algumas impossibilidades p á icas (Calo ,
2013).
O RERAE dá um passo ele an e em elação ao impasse c iado na conjun u a da
no ma i a po uguesa quan o às ob as incompa í eis com as no mas de planeamen o.
O ho izon e des a amnis ia “sele i a” es a a inicialmen e p e is o pa a 2 de janei o de
2016. Con udo, a Lei n.º 21/2016, de 19 de julho em (ex empo aneamen e) es ende o
seu p azo en e 19 de julho de 2016 e 24 de julho de 2017. Embo a não seja e e ido no
p eâmbulo, na ealidade es a Lei consubs ancia ambém a ex ensão do “âmbi o” e do
egime” do RERAE. Signi ica que es e egime excecional se pode á ago a aplica ambém
à egula ização de edi icações a e as a a i idades “que não enham chegado a inicia -se
ou enham cessado ou sido suspensas há mais de um ano, desde que exis issem, iniciadas
ou acabadas, ins alações de supo e dessa a i idade à da a de en ada em igo do
Dec e o-Lei n.º 165/2014, de 5 de no emb o” bem como aos “es abelecimen os e
explo ações que se des inem ao apoio da a i idade ag opecuá ia, da ag icul u a,
72
Dec e o-Lei n.º 165/2014, de 5 de no emb o.
Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
87
ho ocul u a, u icul u a, sil icul u a e apicul u a, designadamen e a mazéns, anexos e
cen ais de io”. Em e mos p á icos, qualque edi icação exis en e pode á ago a se
u ilizada pa a es e im.
A p incipal di e ença pa a com as demais amnis ias em ou os países (I ália,
G écia e Tu quia) consis e no ac o de o RERAE ob iga à al e ação dos ins umen os de
planeamen o. O seu a igo 12, n.º 1 e e e que “nos casos de delibe ação a o á el ou
a o á el condicionada que enha po p essupos o a descon o midade com
ins umen os de ges ão e i o ial incula i o dos pa icula es a en idade compe en e
de e p omo e a al e ação, e isão ou elabo ação do ins umen o de ges ão e i o ial
em causa, no sen ido de con empla a egula ização do es abelecimen o ou explo ação
(…)”. A opção do legislado em impo a al e ação aos ins umen os de planeamen o
pa ece se incong uen e com os obje i os p opos os, po que ao exigi que a
egula ização de ini i a se aça po ia da legalização, e azendo-a depende da al e ação
aos IGT, es á a alonga no empo odo o p ocesso, não indo ambém ao encon o dos
in e esses dos emp esá ios. Po ou o lado, cabe á mais uma ez aos municípios “paga ”
a al e ação de planos, sem ce ezas que as axas ob idas pela egula ização e legalização
á chega pe o dos enca gos que es e p ocesso ep esen a pa a o município (ainda mais
po que o inicio do p ocesso depende do pagamen o de uma axa que, quando a
en idade coo denado a é a câma a, pode á po con eniência de p azo o na -se isen a).
Um ou o lado, como em odos as amnis ias de planeamen o des a na u eza, es á
subjacen e um sen ido de injus iça pa a com os pa icula es cump ido es (que das
ob igações de licenciamen o, que dos p azos es abelecidos). O no o p azo e
ala gamen o do âmbi o do egime de egula ização em, sal o melho opinião, ag a a
ainda a injus iça.
A ju en ude do diploma e o emb ioná io es ado de a anço do p ocesso de
egula ização não pe mi em nes e momen o alcança os e ei os p á icos des e p ocesso.
De qualque o ma as es a égias públicas elacionadas com o a amen o das
edi icações incompa í eis com as no mas de planeamen o é uma das agilidades
apon adas ao sis ema po uguês. Es a ma é ia conhece po isso especial a enção na
Pa e III da ese, de compa ação in e nacional e ambém das ecomendações.

Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
88
2.5. Sín ese
Do Capí ulo 2 pode á se ex aído que em Po ugal não se encon a en aizada
uma isão in eg ada do sis ema de planeamen o e i o ial. A a iculação dos ês elos
ope acionais de elabo ação de planos, ges ão u banís ica e iscalização é impo an e.
Tendencialmen e são en endidas como a i idades dis in as e não necessa iamen e
ocadas no mesmo obje i o. Pa a es e e ei o não ajuda á a dis inção dos diplomas legais
que egem a elabo ação de planos (RJIGT) e ges ão u banís ica (RJUE), a ausência de um
diploma de iscalização equipa á el e nem ão pouco a semân ica associada. O ac o de
ulga men e se denomina “planeamen o” a um se o cuja a i idade é a elabo ação de
planos é sin omá ica da isão “planocên ica” co en e, demasiado ocada no plano
enquan o obje o e não como ins umen o de ges ão e i o ial. A al a de isão in eg ada
do p ocesso induz, não a as ezes, a “ges ão u banís ica” e “ iscalização” numa
es a égia em que os pa icipan es não se e êm, eduzindo as eais pe spe i as da
execução do “plano”. O equilíb io en e os ês elos do sis ema de planeamen o é po
isso de omen a .
Da lei u a da e olução egulamen a esul a cla o que a p á ica do licenciamen o
é “omnip esen e” desde o inal do século XIX. Con udo numa p imei a longa ase, as
sucessi as en a i as legisla i as de impo aos municípios a implemen ação do con olo
u banís ico a a és de Pos u as Municipais conhece am pouca i meza a é 1951, com a
publicação do RGEU. Da mesma o ma, apenas após á ias en a i as se conc e izam
e e i amen e planos municipais com unção de o denação do e i ó io. O
des asamen o empo al en e a egulamen ação e a aplicação e e i a do con olo
u banís ico e planeamen o e i o ial é e iden e. Es e ganha no en an o maio solidez
desde a segunda me ade da década de 1990, quando os PMOT se o nam incula i os
pa a os pa icula es e com es a mudança o di ei o do planeamen o adqui e maio
ele ância.
Os esul ados quan i a i os de es ima i a das edi icações ilegais en e 1991 e
2011 dão no a da exis ência de, no mínimo, 282.487 cons uções ilegais (Anexo III). A
lei u a dos esul ados deno a as assime ias en e NUTS II e NUTS III. Ao ní el das NUTS
II, o alo b u o mais al o encon a-se no No e (mais de 87.000 edi ícios) e o meno na
Região Au ónoma dos Aço es (ce ca de 7600). As NUTS III do Alga e e G ande Po o
Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional
89
demons am se mais c í icas em e mos b u os ( espe i amen e ce ca de 22.00 e
17.400 edi ícios). No en an o, conside ando a pe cen agem dos edi ícios ilegais pe an e
os edi ícios cons uídos nessa mesma época, Al o T ás-os-Mon es e Bei a In e io No e
ap esen am os alo es mais ele ados (39 e 36%).
A conc e ização de demolições ez-se em duas ci cuns âncias ao ab igo das
polí icas públicas habi acionais em Lisboa e Po o na década de 1960 e de p o eção ao
domínio público ma í imo a pa i da segunda me ade da década de 1980. Con udo, a
demolição coe ci a em p op iedade p i ada é inexp essi a, mesmo quando le ada à
úl ima ins ância e o denada pelo T ibunal, aduzindo-se na manu enção “ empo á ia”
de mui as edi icações incompa í eis com as no mas de planeamen o. As es ições à
enda de imó eis ilegais implemen adas em 1999 azem com que a condição de “ilegal”
passe a e signi icância ambém pa a os pa icula es e não apenas pa a a adminis ação
(como Ca doso (1983) de o ma pe inen e a i ma a na década de 1980). As ob as cuja
legalização não é possí el icam assim num limbo ju ídico, imobiliá io e económico.
Na ausência de al e na i as exequí eis, a p essão dos p omo o es na legalização
em sido c escen e mas a sua conc e ização em sido cada ez mais di icul ada pelo
núme o de no mas écnicas e es ições de planeamen o aplicá eis. Em 2014, o Es ado
ado ou medidas mais acili ado as à legalização de ob as pa icula es. O RERAE e a
al e ação ao RJUE pelo Dec e o-Lei n.º 136/2014, de 9 de se emb o p omo e am uma
mudança signi ica i a que se pode enca a como uma “polí ica” de legalização. Apesa
des as medidas acili ado as ecen es, a eposição da legalidade nas demais (e maio ia)
das ob as pa icula es incompa í eis com os IGT con inua no limbo. Como indicia o
RERAE e alguns PDM de segunda ge ação, eme e pa a os planos a esolução des e
impasse.
90
CAPITULO 3. Ilegalidade e a uação da adminis ação local
Es e capí ulo e sa sob e o compo amen o, an o dos p omo o es como dos
agen es da adminis ação, em especial sob e os aspe os que a e am a e en e mais
ope a i a do sis ema de planeamen o: a iscalização de ob as pa icula es. Ao ní el
nacional, a li e a u a sob e as ques ões ope a i as associadas à iscalização é quase
inexis en e, com as poucas exceções e e idas. Po con as e, as medidas de eposição
da legalidade no âmbi o ju ídico me ece am maio a enção académica, o que não
deixa á de se ques iona .
3.1. A aliação, moni o ização e iscalização municipal
A a aliação, moni o ização e iscalização municipal são elemen os do sis ema de
planeamen o in imamen e elacionados. O concei o de “planning en o cemen ” em
suben endido um signi icado mais ab angen e do que apenas as ações de iscalização.
Sob e a de inição de “en o cemen ”, pa a Cohen (1998, p. 63) “a moni o ização e
iscalização são desenhadas pa a le a as emp esas (e os indi íduos) a cump i com a
egulamen ação o mal e eg as in o mais de condu a e no mas sociais. Inclui a
moni o ização e inspeções pelas au o idades de iscalização assim como as sanções pa a
emedia e ou os mecanismos desenhados pa a puni e/ou aze a emp esa ao
cump imen o. Também inclui ações não-go e namen ais como acusações dos p i ados
au o izados pelo go e no e mecanismos in o mais como a p essão pública.” Já a OECD
(2003, p. 9) de ine “en o cemen ”, no sen ido mais ab angen e, como a “aplicação de
odas as e amen as disponí eis pa a a ingi o cump imen o, incluindo a p omoção do
Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local
91
cump imen o, a sua moni o ização e a espos a ao incump imen o. No seu sen ido mais
es i o, es e pode se de inido como um conjun o de ações que o go e no ou ou os
conduzem pa a co igi ou pa a o compo amen o que não cump a com os equisi os.
Como suge em es es e ou os au o es na li e a u a es angei a, “moni o ing” es á
in imamen e ligada ao “en o cemen ” (Bu by, May, & Pa e son, 1998; Cohen, 1998;
McKay e al., 2015).
Impo a, po isso e po uma ques ão de cla eza, dis ingui a moni o ização de
“planos” po p o issionais do u banismo e a moni o ização de “ope ações u banís icas”
po écnicos de ges ão u banís ica e iscalização municipal. Como a segui de ad oga á,
as duas e en es ocam-se em de e minado pon o, já que a conc e ização e in o mação
sob e as ope ações u banís icas de e ia se uma das p incipais componen es da
moni o ização e a aliação de planos.
No en an o, cons a a-se que em Po ugal es a in eg ação em sido di ícil de
alcança . A moni o ização é incluída po Cos a Lobo e al. (1990) nas “no as endências
me odológicas” de planeamen o em Po ugal, de inindo-a como “uma a e a au ónoma
de a aliação c í ica do p ocesso de planeamen o. Pa e-se semp e de um p ocesso já em
andamen o e, po p incípio, não se pode igno a a p á ica an e io . Faz pouco sen ido
elabo a planos sem dispo de um sis ema de planeamen o (…) assen e num p ocesso
uno, con ínuo e es a égico, is o é, capaz de se adap a e in le i pe an e al e ações
e i icadas na dinâmica da ealidade, e en ualmen e em esul ado das medidas de
ações deco en es da implemen ação do p óp io p ocesso de planeamen o.”
O Dec e o-Lei n.º 69/90, de 2 de ma ço não incluiu nenhuma alusão à
moni o ização, su gindo es a no campo o mal do no ma i o po uguês associada à
igu a da “a aliação” in oduzida pelo an igo RJIGT
73
. Desde en ão, a eo ização sob e o
concei o e papel da a aliação e moni o ização no sis ema de planeamen o densi icou-
se (Cab al, 2010; Lopes, 2011; Masca enhas e al., 2012; Oli ei a & Pinho, 2010) embo a
a sua aplicação p á ica con inue a se incipien e. A a aliação é e o çada e o nada mais
obje i a com o Dec e o-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio. Nes a ma é ia iden i icam-se
como e olução as ês p incipais al e ações pe an e o an e io diploma:
73
DL 380/99, de 22 de se emb o, Capí ulo VI.
Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local
98
Es a emos aqui pe an e uma si uação legal (p imei a) e duas si uações ilegais
(segunda e e cei a), mas em que apenas as duas p imei as ações são ealizadas “à luz
da lei”. A ação do condu o que az ma cha a ás pa a en a na ua não e ia oco ido
se não osse a p esença de uma es ição. Com base em Cowley (2016) es a classi icação
pode á se aduzida g a icamen e con o me o Quad o 4.
A ideia de nomo opism aplicada aos aglome ados “in o mais” dos países em
desen ol imen o oi ence ada po Chiodelli & Mo oni (2014). Es es au o es ad ogam
que, em mui os casos, a p óp ia egulamen ação da edi icação e do uso do solo são a
causa da p oli e ação de aglome ados não au o izados de baixa- enda. A conceção
eó ica em causa salien a ainda que uma das consequências mais no á eis do concei o
de nomo opism é que a e icácia da eg a não pode se eduzida aos e ei os do seu
es i o cump imen o. Na e icácia ha e á adicionalmen e de e em con a o e ei o causal
p omo ido pela exis ência da p óp ia eg a, sendo de conside a as múl iplas o mas de
uma eg a in luencia uma ação.
3.2.3. Ní eis de necessidade
A necessidade é sem dú ida um mo i o p esen e e legí imo nos bai os de
ba acas, abo dado na li e a u a de u banismo in o mal do Sul Global (Da is, 2006;
Du and-Lasse e & Cle c, 1996). Con udo, se á hoje a necessidade um a gumen o álido
pa a jus i ica a cons ução ou pe manência de ob as pa icula es ilegais nos países
desen ol idos, como Po ugal? Ce o de que não pode ão se enca adas de igual o ma,
a inal, como se pode á dis ingui a legi imidade dessas necessidades?
Na AML, a espos a às necessidades habi acionais de uma população com acos
ecu sos oi na e apa inicial en endida como o mo i o p incipal pa a o desen ol imen o
dos lo eamen os i egula es. Numa ase pos e io a necessidade deu luga a si uações
Quad o 4: Compo amen o nomo opic
Caso 1 Caso 2 Caso 3
Cump e com as eg as Con o na delibe adamen e
as eg as
Desconhece as eg as
Legal Ilegal
Nomo opic A-nomic
Fon e: T aduzido de Cowley (2016)

Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local
99
de opo unidade (Rolo, 2006). A cons ução de edi ícios mul i amilia es pa a
a endamen o e a cons ução de segunda habi ação são exemplos e iden es dessa
e en e de ap o ei amen o económico. Não obs an e a apa en e mudança de
pa adigma, o campo da necessidade con inua a igu a como elemen o cen al no
discu so de u banis as po ugueses (Quin ão, 2014; Sil a & Fa all, 2016a). Ela encon a-
se ambém en aizada no nosso sis ema legal e a “legi imidade” da necessidade se á de
ex ema impo ância pa a a es a égias de con olo u banís ico. Desconhecendo
eo ização que incida sob e es a ma é ia, a na u eza dos casos iden i icados apon a pa a
a exis ência das seguin es ca ego ias: (i) necessidade p imá ia (habi ação p óp ia); (ii)
necessidade ela i a/ideal de consumo; (iii) endimen o p óp io; (i ) endimen o
complemen a ( u ismo); e ( ) luc o.
(i) Necessidade p imá ia (de habi ação p óp ia) - O di ei o à habi ação é um
p edicado que cons i ui um di ei o cons i ucional e econhecido uni e salmen e. Pa a
que a habi ação seja econhecida como uma necessidade p imá ia e ão de se
e i icadas á ias condições, nomeadamen e à ausência de “al e na i a”. Es e
a gumen o es a á assim a edado pe an e a p esença de ecu sos económicos ou a
posse de ou as habi ações po pa e do p óp io ou do cônjuge (em local p óximo). A
pob eza e o aumen o do ag egado amilia são as azões jus i ica i as, econhecendo-se
no en an o necessidade p imá ia em algumas ob as de ampliação.
(ii) Necessidade secundá ia – As edi icações não elacionadas com a habi ação
p imá ia, ou seja, de habi ação secundá ia ou edi icações pa a ou os usos. Habi ações
pa a ec eio, é ias ou alugue u ís ico, bem como cons ução de ga agens, anexos e
piscinas cabe ão ce amen e nes a ca ego ia. A p óp ia na u eza das ope ações
u banís icas (como piscinas) ou a dimensão exage ada (habi ações ou anexos com á ea
acima do con encional) não pe mi em assumi a a -se de uma necessidade p imá ia.
(iii) Necessidade de subsis ência do p óp io - Algumas edi icações de apoio à
a i idade ag ícola ou pisca ó ia podem se conside adas de necessidade p imá ia,
especialmen e quando p e igu am a única on e de endimen o do p óp io. Admi e-se
que no mesmo ní el de necessidade possam es a ou as edi icações associadas a
comé cio, se iço, u ismo ou pequenas indús ias. No en an o, e mais uma ez, a linha
Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local
100
que sepa a a necessidade p imá ia de subsis ência p óp ia de uma a i idade p odu i a
é bas an e énue.
(i ) Necessidade de endimen o complemen a - O c escimen o da p ocu a do
p odu o u ís ico aca e a uma maio p essão e a c iação de opo unidade de
en abilização das edi icações. Es e enómeno em ido c escen e inc emen o e é uma
das p oblemá icas mais acen uadas em zonas de o e a ação u ís ica dos países
Medi e âneos e zonas cos ei as em ge al. A habi ação ilegal ou os anexos
ans o mados em habi ações empo á ias são uma impo an e on e de endimen o
pa a os pa icula es, mui as ezes conciliado com habi ação p óp ia ou secundá ia.
( ) “Necessidade” de luc o – Es a ca ego ia dis ingue-se das an e io es pelo
ac o de o obje o da mo i ação ul apassa a subsis ência do p óp io e e um ca á e
ocado no p o ei o económico. A cons ução ou al e ação de uso de edi ícios pa a ins
indus iais ou ag oindus iais é uma ealidade que ni idamen e se enquad a nes e
g upo.
Na u ilização de medidas de eposição da legalidade, a de e minação en e a
di e ença en e habi ação p imá ia e não p imá ia é de g ande ele ância. Po que
p o egida pelos di ei os humanos, na demolição de habi ação p imá ia (legal ou ilegal)
a adminis ação es á ob igada a concede p é io ealojamen o ao ag egado amilia . A
a e ição do ipo de habi ação é de e minan e nos p ocessos de eposição da legalidade
po que a exis ência de habi ação p imá ia dá di ei o ao ealojamen o. No p ocesso da
Ria Fo mosa, no Alga e
( e 2.4.1. do segundo capí ulo)
as habi ações pe manen es o am
“poupadas” na ase inicial, de ido ao a aso na cons ução dos edi ícios pa a
ealojamen o. O ónus da comp o ação sob e o ipo de habi ação ecaiu numa p imei a
ase sob e os p op ie á ios. Po Edi al de 16 de dezemb o de 2009 oi solici ada a
en ega de á ios documen os enden es a comp o a se as edi icações consis iam em
p imei as ou segundas habi ações e a a i idade económica ou exe cício de p o issão na
Ria Fo mosa. Pediam especi icamen e bilhe es de iden idade e ca ões de con ibuin e
de odos os esiden es; comp o a i o de ma ícula das c ianças e jo ens insc i os em
escolas públicas ou p i adas; comp o a i o de mo ada iscal; comp o a i o de mo ada
decla ada nos se iços de Segu ança Social; lis a do pa imónio p edial dos memb os do
casal; comp o a i o de emp ego; a u as do o necimen o de água e de ele icidade dos
Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local
101
úl imos seis meses (quando exis a abas ecimen o) e decla ação sob comp omisso de
hon a, assinada pelo casal, a es ando que êm esidência pe manen e na habi ação.
Es e p ocesso oi complemen ado com isi as às habi ações no pe íodo de In e no. A
e i icação do ipo de habi ação, em especial quando se a am de casos isolados, é
semp e um p ocesso complexo, mo oso e de di ícil e i icação e comp o ação.
3.3. A eação da adminis ação: iloso ias e es a égias de iscalização
As es a égias de con olo u banís ico, em especial da iscalização, são uma
o ma de eação ao compo amen o dos p omo o es. As iloso ias e es a égias da
adminis ação nes e ní el es ão po isso ligadas às eo ias compo amen ais an es
e e idas. A complexidade da a e a conduziu a linhas de o ien ação eó ica, o ganizadas
segundo “ iloso ias” e “es a égias”.
3.3.1. Filoso ia acili ado a e iloso ia sis emá ica
O con olo u banís ico em um papel de e minan e pa a que o sis ema de
planeamen o possa alcança os seus obje i os mas de e á ao mesmo empo acau ela
que os cus os da cons ução não se o nam desp opo cionados. Quando a
egulamen ação se o na demasiado exigen e e a iscalização do seu cump imen o é
ape ada, es a ende a se c i icada pela desp opo cionalidade dos cus os associados.
Não obs an e a acionalidade das no mas pode se con es ada, cabe às agências ou
en idades esponsá eis pelo con olo u banís ico ponde a , em casos conc e os, a
aplicabilidade das mesmas e decidi a é que pon o se in es e os meios disponí eis pa a
conduzi os p omo o es a cump i com a egulamen ação. A li e a u a inglesa e
ame icana cons i uem a base da o mulação eó ica que ponde a es es dois aspe os.
A inal, quais as es a égias de iscalização mais e icien es na p e enção e eposição da
legalidade? Qual o g au adequado de con olo pa a ga an i o cump imen o das no mas
sem p ejudica o desen ol imen o económico?
Den o das á ias ca ego izações, a iloso ia ap esen a-se como a mais
gene alis a, dis inguindo duas opções de a uação da adminis ação: a iloso ia
sis emá ica e a iloso ia acili ado a. Es as es ão in imamen e elacionadas com a
mo i ação dos p omo o es ( e e ida na secção an e io ). A p imei a iloso ia assen a
Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local
102
numa implemen ação by- he-book das no mas, numa isão adicional e ígida na
aplicação das eg as, enquan o a iloso ia acili ado a é en endida como uma al e na i a
a es e modelo con encional, c iando incen i os ao cump imen o e po isso en endida
como business- iendly, ou seja, a o á el ao negócio (Bu by e al., 1998; McKay & Ellis,
2005)
A iloso ia sis emá ica (menos acili ado a) pau a-se po uma ação da
iscalização uni o me, uma exigência es i a do cump imen o das no mas, ape ada
supe isão dos iscais e o uso equen e de sanções ( ais como o dens de emba go e
con ao denações) pa a de e as in ações. Po não con empla a hipó ese de
disc iciona iedade, es a iloso ia é ge almen e apon ada como um empecilho ao
desen ol imen o económico (McKay & Ellis, 2005). As c í icas apon adas à iloso ia
sis emá ica p endem-se com o ac o de es a p esumi que as no mas écnicas e de
planeamen o es ão bem delineadas, são pouco ambíguas e ap op iadas pa a a maio ia
de si uações. Con udo, na p á ica, al pode não oco e , em especial na p esença de
no mas p esc i i as onde “um modelo se e pa a odos”. A aplicação sis emá ica das
no mas eque uma aplicação uni o me, con as ando com a a iedade de si uações a
que êm de da espos a. Ad oga-se assim que a di e sidade de si uações u banís icas
eque em disc iciona iedade, sob pena de as ações dos iscais aze em pouco sen ido e
os p omo o es igno a em as no mas (Bu by e al., 1998).
A iloso ia “ acili ado a” (ou a o á el ao negócio) pau a-se po uma a uação
di e enciada po pa e da adminis ação: pe mi e-se a disc iciona iedade na a aliação
das si uações e dos p omo o es, em unção do seu compo amen o. As sanções são
u ilizadas apenas quando es i amen e necessá io e as ações são o ien adas pa a o
obje i o de alcança o cump imen o da egulamen ação. Segundo Bu by e al. (1998), a
iloso ia “business iendly” pe mi e a enua e en uais e ei os nega i os da
egulamen ação sob e o se o da cons ução. Es a pos u a “al e na i a” me ece maio
acolhimen o nos EUA (P io , 2010).
Segundo es a iloso ia os mo i os conducen es ao incump imen o das no mas
po pa e dos p omo o es não se cingem ao cálculo do p o ei o económico. As azões
mais equen es p endem-se an es com o desconhecimen o das no mas, negligência,
incompe ência e desaco do com os p incípios subjacen e aos equisi os impos os. Po
Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local
103
consequência ac edi a-se que a con o midade pode se aumen ada se a adminis ação
ado a uma a i ude colabo a i a, nomeadamen e p omo endo: (i) a u ilização de linhas
de ação o ien ado as lexí eis; (ii) a explicação das no mas em causa, aconselhando
como epa á-las e chegando a aco do com os in a o es quan o ao p azo pa a e e ê-
las; (iii) a u ilização de incen i os pa a quem az es o ços hones os em cump i ; e (i ) a
disponibilização de assis ência écnica e in o mação aos p omo o es. A ideia ge al é
p omo e o clima incen i ado ao cump imen o olun á io das no mas, p o idenciando
assis ência écnica e ese ando a punição pa a os “maus-elemen os” que come em
in ações de o ma ei e ada.
Segundo Bu by e al., (2000), a di e enciação das iloso ias de con olo
u banís ico não esul a, na maio ia dos casos, de uma decisão in encional da
adminis ação mas an es da ónica das suas ações p á icas. No en an o, Bu by e al.
(1998) de endem a necessidade de a adminis ação elege en e duas opções p á icas,
en e um con olo u banís ico ocado na capacidade da adminis ação em de e a e
co igi in ações ou a c iação de laços de comp omisso com os p omo o es
(minimizando a necessidade de in e enção da iscalização).
No sen ido de a alia as consequências da adoção da iloso ia “sis emá ica” ou
“ acili ado a”, Bu by e al. (1998) ap esen am esul ados de uma as a in es igação
empí ica, baseada num inqué i o nacional em cidades e es ados dos EUA. O p opósi o
e a a e i qual das duas iloso ias p omo ia melho es esul ados, ou seja, alcança a
maio es ní eis de cump imen o do “código de cons ução”. As conclusões des e es udo
apon am pa a melho es esul ados em si uações de iloso ia “ acili ado a”, na qual se
deno ou um (ainda que ligei o) aumen o do comp omisso po pa e dos p omo o es e,
po consequência, ambém da con o midade ge al com as no mas. Na p esença de uma
iloso ia de con olo sis emá ica, não oi de e ada nenhuma al e ação ao g au de
comp omisso po pa e dos p omo o es.
Apesa da ele ância da in es igação, não pode deixa de se aze no a que os
esul ados ob idos são énues: numa mudança de pe cen il de 25 pa a 75, exis e apenas
5% de aumen o de comp omisso quando aplicada uma iloso ia acili ado a. Como os
au o es e e em, o esul ado é explicado, em pa e, pelo ac o de a aplicação des a
iloso ia necessi a de uma lide ança p ó-a i a, um o e supo e ju ídico e

Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local
104
especialização écnica, que no ge al p opo ciona um ambien e a o á el à p ossecução
de um e icien e con olo u banís ico. A u ilização de uma iloso ia acili ado a ende a
basea -se numa es a égia de con olo u banís ico mais asse i a, o que pode á não
oco e na “ adicional” iloso ia sis emá ica, com maio endência a se lenien e. Des e
es udo não esul a cla o se os esul ados ob idos dependem da opção de iloso ia ou,
como se suspei a, an es da asse i idade e se iedade da es a égia de a uação da
adminis ação. Como e e em Bu by e al. (1998), o comp omisso ende a aumen a
quando os p omo o es sen em uma es a égia de con olo sé ia po pa e da
adminis ação mas pode se sup imido se um inciden e de co upção oco e num
pe íodo de menos de 10 anos.
A conjun u a económica pa ece ambém in luencia os esul ados. Ainda
segundo Bu by e al. (1998) a c ise económica ende a sup imi o comp omisso do
p omo o , enquan o o c escimen o ápido ende a p omo ê-lo. O mo i o apon ado pa a
es e ac o é de que em pe íodos de c escimen o ápido os p omo o es êm mais
hipó eses de sucesso do que quando se sen em o çados a encu a p azos.
3.3.2. Es a égias e ou as dis inções
As es a égias e iloso ias es ão elacionadas en e si. Enquan o as iloso ias
assen am numa dico omia, a es a égia é um e lexo da o ma como a adminis ação
p omo e o cump imen o da egulamen ação. Den o das linhas ge ais que de inem as
iloso ias, Bu by e al., (2000) dis inguem qua o ipos de es a égias de iscalização
baseadas na p esença/p edominância dos seguin es componen es:
• Con olo se e o, que consis e numa ação sis emá ica de iscalização e
limi ada acili ação no cump imen o das no mas;
• Con olo c ia i o, que consis e num al o ní el de cada ní el de cada
componen e ( iscalização e acili ação);
• Con olo acili ado , que consis e num al o ní el de acili ação e menos
igidez;
• Con olo acomoda ício, que consis e num ní el baixo de cada
componen e (se e idade e acili ação).
Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local
105
As duas úl imas es a égias de con olo u banís ico são apon adas como
posi i as na p omoção de desen ol imen o económico, enquan o as p imei as são
enca adas como um obs áculo. Uma das ques ões cha e é analisa a é que pon o as
es a égias que p opo cionam o desen ol imen o económico comp ome em a
segu ança pública.
Ay es & B ai hwai e (1992 in Baldwin e al., 2012, p. 260) o maliza am as
es a égias de a uação da iscalização numa pi âmide de sanções que ai escalando
pelas camadas à medida que os in a o es se ão ecusando a p omo e a con o midade
com as exigências legais (Figu a 41). Na base da pi âmide encon am-se as o mas de
negociação, onde cabe aos agen es da adminis ação ad e i , apenas na o ma e bal,
sob e qualque descon o midade de e ada. Os a isos esc i os ou e bais se ão o
segundo ní el de ação. Na ausência de eposição da legalidade adequada, a acusação
a a és da ins au ação dos p ocedimen os legais, como as o dens de emba go ou
aplicação de con ao denações, su ge nes e modelo conce ual como a úl ima medida
na escala de sanções. Na e dade as o dens de emba go não isam sanciona , sendo
an es en endidas como medidas cau ela es pa a impedi que se ag a em as ilegalidades.
A pi âmide das es a égias desen ol ida po Baldwin e al. (2012) conce ualiza a
hie a quia das espos as da adminis ação, g adualmen e mais asse i as quando os
in a o es não cump em e menos exigen es quando se dispõem a emedia a si uação
(Figu a 42). Segundo McKay & Ellis (2005), os dois ní eis in e io es da pi âmide são
Figu a 41: Pi âmide das sanções
Fon e: T aduzido de Ay es & B ai hwai e (1992 in Baldwin e al., 2012, p. 260)
Re ogação da licença
Suspensão da licença
Penalidade c iminal
Penalidade ci il
Ca a de A iso
Pe suasão
Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local
106
indica i os de uma abo dagem pe suasi a po pa e da adminis ação, enquan o os dois
ní eis supe io es e e em-se a uma abo dagem insis en e.
A abo dagem pe suasi a assen a na educação e pe suasão dos p omo o es,
p ocu ando ado a ações que os con ençam a emedia as descon o midades com as
no mas. Es a es a égia “ ipicamen e B i ânica” a amen e a inge esul ados imedia os
e po isso eque paciência (Baldwin e al., 2012). A abo dagem insis en e é menos
lexí el do que a an e io , exis indo limi es pa a a ole ância da adminis ação pe an e
as in ações e ecusa de eposição da legalidade. Nes e con ex o, as sanções são
in ocadas quando se o na e iden e que o in a o não es á a ado a as medidas
necessá ias pa a se con o ma com as exigências legais.
Explo ando cada um dos ní eis, na base da pi âmide a aixa de au o egulação
espelha o concei o es abelecido pelo go e no b i ânico a a és da de inição de
pa âme os que as emp esas de e iam obse a , pelo desen ol imen o de sis emas e
eg as desenhadas pa a assegu a o cump imen o a a és da coope ação (McKay & Ellis,
2005). O segundo e e cei o ní eis da pi âmide de e minam a cha nei a en e a
abo dagem pe suasi a e abo dagem insis en e. Mas es as conceções de es a égias e
iloso ias não são es anques. A li e a u a assen e em in es igação empí ica demons a
a exis ência de di e en es es ilos en e as equipas de con olo u banís ico den o de um
mesmo país (McKay & Ellis, 2005; P io , 2000).
Na li e a u a po uguesa a eo ização sob e a ação da iscalização conhece pouco
desen ol imen o. No âmbi o ju ídico Mon ei o (2010) elabo a um pe inen e
Figu a 42: Pi âmide das es a égias de iscalização
Fon e: T adução de Baldwin e al. (2012, p. 261)
Regulação de comando com
punição não disc icioná ia
Regulação de comando com
punição disc icioná ia
Au o- egulação iscalizada
Au o- egulação
Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local
107
enquad amen o e his o ial sob e a a i idade da iscalização municipal em Po ugal. A
ní el ope a i o es e au o ca aloga dois “momen os” aos quais co espondem pode es
de iscalização de na u eza di e sa: (i) iscalização de ipo e i ica i o, pela ealização
de inspeções e is o ias pe iódicas pa a de e mina o es ado ou si uação de ac o do
imó el; e (ii) iscalização de ipo ep essi o, associado às medidas de p o eção da
legalidade u banís ica e sanções adminis a i as pe an e a iden i icação de uma
ilegalidade u banís ica. Num ní el mais ope a i o, Flo êncio (2010) a alia a a és de
inqué i o as p á icas de iscalização ins i uídas em 17 municípios da Á ea Me opoli ana
de Lisboa. O es udo concluiu que nenhum eco e a emp esas do se o p i ado (sendo
as a e as exe cidas po uncioná ios que êm essa como a sua p incipal missão) mas
apenas seis dispõem de egulamen o municipal de iscalização. A au onomia da
Fiscalização é a eg a, exis indo no en an o municípios onde a in e enção dos
uncioná ios ca ece de alidação do supe io hie á quico. Es a au o a apon a ainda que
a iscalização de ob as em execução é e e uada maio i a iamen e sem qualque c i é io
p é-de inido. Deno a ainda que a al e ação in oduzida no RJUE pela Lei n.º 60/2008, de
16 de se emb o (que e o çou a pe spe i a de iscalização a pos e io i) não inha à da a
do inqué i o p oduzido e ei os na eadap ação dos meios humanos disponí eis,
suge indo a au o a o e o ço po inco po ação de uncioná ios an es a e os à análise de
p oje os.
3.3.3. Vigilância do e i ó io e o papel das no as ecnologias
A igilância (su eillance) é ou o dos emas associados à iscalização de ob as
pa icula es, pouco e e enciado na li e a u a mas com c escen e pe inência. Os
mecanismos de con olo social ine en es ao sis ema de planeamen o ealçam a
impo ância das “ adicionais” o mas de igilância da izinhança (Ha is, 2011).
Con udo, a u ilização das no as ecnologias pa a a igilância do e i ó io em
conhecido uma c escen e ele ância nas úl imas duas décadas, ab indo no as
possibilidades à adminis ação. As cobe u as aé eas o og á icas são as mais an igas
en e as “no as ecnologias”. Es as p opo cionam ma e ial in e essan e a ní el do
planeamen o endo no en an o algumas limi ações ine en es e po enciais, deco en es
dos p oblemas de in e p e ação e admissibilidade enquan o p o a pe an e o ibunal
Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local
114
adminis ação local ende a se solidá ia com o p omo o e se diligen e nas diligências
possí eis pa a emedia a si uação (Paulo, 2015).
3.4.3. Ausência e descon o midade com licença
A ope ação u banís ica ilegal pode á e como causa da ilegalidade a inexis ência
ou descon o midade com o í ulo de cons ução. Me ecem po isso dis inção os
espe i os concei os:
 Licença de cons ução ou u ilização inexis en e: Ope ação u banís ica ealizada
sem í ulo de cons ução. Cabem nes a ca ego ia as ob as ealizadas sem o
conhecimen o da adminis ação ou aquelas em que os pa icula es subme e am
o p oje o a ap o ação mas ainda não o maliza am a ob enção do í ulo. A
mo osidade na espos a da adminis ação aos pedidos dos pa icula es conduz
mui as ezes à an ecipação do início das ob as.
 Licença de cons ução ou u ilização descon o me: Ope ação u banís ica com
í ulo de cons ução mas execu ada em descon o midade com o p oje o
ap o ado. As al e ações in oduzidas em ob a, que po inicia i a dos
p omo o es ou emp ei ei os (com ou sem anuência in o mal de agen es da
adminis ação) mo i am casos p á icos de complicada esolução.
A es e p opósi o, me ece no a o ac o de uma das poucas dis inções do “ ipo”
de ob as ilegais no o denamen o ju ídico po uguês espei a a es es concei os. As
con ao denações p e is as no RJUE p e eem uma con ao denação mínima mais
a ul ada nos casos de í ulo descon o me (1500 eu os) do que na inexis ência de í ulo
(500 eu os). Sem jus i icação explíci a, apenas se pode á supo que es a dis inção se
baseia na assunção de que a ob a cons uída em descon o midade com o p oje o
ap o ado padece á de uma qualque ilegalidade ma e ial (o que na p á ica não se á
necessa iamen e e dade).
3.5. Sín ese
No Capí ulo 3 a e isão de li e a u a sob e as ma é ias a e as ao con olo
u banís ico municipal conclui pela exis ência de á ias possibilidades de abo dagem
ela i as à iscalização de ob as pa icula es. Num sis ema in eg ado de planeamen o

Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local
115
pa ece de i al impo ância enquad a a ação da iscalização com a moni o ização e
a aliação de planos, a e indo o papel de cada um na ecolha de in o mação sob e a
execução de planos.
A eo ização sob e as iloso ias ( acili ado a e sis emá ica) e es a égias de
iscalização é especialmen e ú il po exp essa uma eação ao compo amen o dos
p omo o es: não é indi e en e se o seu compo amen o nasce da in encionalidade ou
desconhecimen o. Nes e campo, as o mulações eó icas sob e a lógica das
consequências e lógica de ap op iação, bem como da ideia de Nomo opism e elam-se
de especial u ilidade pa a posiciona a ação dos municípios na in es igação empí ica.
Salien a-se que a cla i icação das ques ões no ma i as de legalidade de e se
en endida não apenas como uma ques ão ju ídica a e a à ges ão u banís ica e
iscalização mas como uma ques ão ope a i a de planeamen o.
Os mo i os que de e minam a legalidade ou ilegalidade p endem-se com o
âmbi o do con olo u banís ico e di ei os con e idos à an iguidade dos imó eis. Com
e e ência ao o denamen o ju ídico e de con olo u banís ico em Po ugal são
explo ados os á ios concei os de edi icação legal, ilegal e semilegal, bem como as
azões que lhes con e em essa condição.
Em complemen o, abo da-se ambém a dis inção en e ilegalidade o mal e
ma e ial, já que são concei os de e minan es pa a de ini o âmbi o da ese. Ainda no
campo da ipi icação suge e-se que é ú il es abelece a di e ença en e as si uações de
ausência e de descon o midade com licença.
116
PARTE II – In es igação empí ica. Polí icas e p á icas de con olo
u banís ico na adminis ação local (Oes e e Vale do Tejo)
117
CAPITULO 4. Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
O p esen e capí ulo in oduz a in es igação empí ica a ní el nacional, assen e
em en e is as semies u u adas a écnicos e di igen es de 20 municípios pe encen es
ao OVT. Tendo po base a me odologia an es desc i a
( e secção 3.2. da In odução)
, o
obje i o é po um lado documen a as ca ac e ís icas da egião e da ilegalidade
u banís ica e po ou o, explo a as polí icas e p á icas de con olo u banís ico po pa e
da adminis ação local.
A li e a u a po uguesa é sucin a na desc ição dos enómenos ilegais o a das
á eas me opoli anas. Es e capí ulo p e ende colma a essa lacuna. Na u almen e, as
espos as dos en e is ados co espondem a pe ceções da ealidade, moldadas pelo seu
ca á e , o mação académica e mui as ezes in luenciadas pela imagem que p oje am
do municípios e dos ca gos que ocupam. Po se a a em de écnicos expe ien es ou
di igen es em municípios com ca ac e ís icas di e sas ao ní el socioeconómico e de
p essões u banís icas, os esul ados da análise espelham uma pe spe i a impo an e
sob e a p odução de ilegalidade u banís ica. A a és do discu so dos écnicos
municipais, nes e capí ulo é ap esen ado o enquad amen o sob e: (i) e i ó io e
planeamen o no OVT; (i) mo i ação dos p omo o es; (iii) incidência geog á ica; e (i ) ipo
de ope ação u banís ica.
4.1. Te i ó io e planeamen o no Oes e e Vale do Tejo
No que diz espei o ao e i ó io, o OVT ap esen a pad ões di e si icados.
Si uada sensi elmen e no cen o de Po ugal, a egião es á localizada imedia amen e a
Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
118
No e da AML. No limi e Oes e, a en e cos ei a em ex ensão supe io a 100 km, en e
os concelhos de Alcobaça e To es Ved as. Em e mos adminis a i os, pa a a análise
aqui ap esen ada o am conside ados os dados das NUTS de 2002
75
, igen es à da a de
publicação do PROT-OVT (2010) e à da a de ealização das en e is as (2013). Nesse
p essupos o o OVT e a compos o po 33 concelhos e 313 eguesias. A egião ab ange
ês NUTS III: Oes e, Médio Tejo e Lezí ia do Tejo, às quais co espondem ês
comunidades in e municipais. Pa a e ei os do Quad o de Re e ência Es a égica
Nacional (QREN), a Lezí ia do Tejo encon a-se inse ida na NUTSII do Alen ejo enquan o
o Oes e e Médio Tejo na NUTS II Cen o. No en an o, pa a e ei os de o denamen o do
e i ó io, o OVT az pa e da AML e Vale do Tejo e es á in eg almen e sob a u ela da
CCDR-LVT.
Ao longo de ap oximadamen e 120 km, o io Tejo a a essa um ale que se ala ga
p og essi amen e em di eção a jusan e. Os solos de boa qualidade são ap o ei ados
75
Não inclui po isso os municípios de Mação, Se ã e Vila de Rei adicionados ao Médio Tejo em
2013.
Figu a 44: Rep esen ação do OVT com indicação dos municípios en e is ados, população, p incipais ias e ios, NUTS
III (2002).
Fon e: Elabo ação p óp ia
Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
119
pa a a a i idade ag ícola in ensi a. O io So aia e o io Zêze e são ou os dos p incipais
cu sos de água que pe co em a egião, ambos a luen es do io Tejo. A ba agem do
Cas elo de Bode, no pe cu so do Rio Zêze e, é a maio albu ei a da egião com ma gem
nos concelhos de Fe ei a do Zêze e, Toma e Ab an es. Es a é ap o ei ada pa a
p odução hid oelé ica e como local de ec eio, associado a despo os náu icos de águas
calmas. As á eas de maio ele ação co espondem às se as de Ai es (680m), Candeei os
(490m) e Mon ejun o (670m).
Os alo es na u ais em p esença conduzi am à delimi ação de algumas á eas
p o egidas, designadamen e, o Pa que Na u al das Se as de Ai e e Candeei os, a
Paisagem P o egida da Se a de Mon ejun o e a Rese a Na u al das Be lengas (si uada
no A lân ico a ce ca de 10 km da cos a de Peniche).
Com a á ea de 8.801 km
2
, o OVT ep esen a 9,9% do e i ó io nacional mas a
di e sidade da ocupação humana é ep esen a i a das di e en es si uações que podem
se encon adas de No e a Sul do país. Segundo o Censo de 2011 a egião OVT con a a
com 830.632 habi an es, ce ca de 7,9% do o al da população de Po ugal. Nos úl imos
pe íodos in e censi á ios oi con abilizado um c escimen o populacional modes o, de
4,4% en e 1991 e 2001 e de 3,4% en e 2001 e 2011. A densidade é de 105.6 habi an es
po Km
2
, um pouco acima da média de Po ugal Con inen al (114.5 habi an es po Km
2
).
Os concelhos mais populosos são To es Ved as (79.465 habi an es), San a ém (62.200)
e Alcobaça (56.676) e Caldas da Rainha (51.729). Na aixa dos 40.000-50.0000 habi an es
enquad am-se os concelhos de Ou ém, Alenque e Toma . En oncamen o e Peniche
des acam-se como os concelhos de maio densidade populacional (1.443 e 356
hab/km2). A cidade com mais população é San a ém, com 29.777 habi an es, no
modes o 40º luga a ní el nacional.
O Oes e é a sub- egião com mais população e maio densidade (362.523
habi an es e 163,3hab/m
2
). Com uma di e ença signi ica i a, a Lezí ia do Tejo é o
segundo a ní el da população (247.499 habi an es) mas com densidade in e io ao
Médio Tejo (57.9hab/m
2
e 95.7hab/m
2
, espe i amen e).
Os censos do INE dão no a a exis ência de um o al de 326.889 edi ícios em 2001
e 375.193 edi ícios em 2011 (ce ca de 10,6% dos edi ícios em Po ugal). Ainda de aco do
com a mesma on e, a axa de a iação de c escimen o é de ce ca de 10,1% en e 1991-

Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
120
2001 (equipa á el à média nacional) e 14,3% en e 2001-2011 (excedendo a média
nacional, de 12,2%). Ao disc imina as sub- egiões e i ica-se que es a axa é mais
ele ada no Oes e (18,9%) e na Lezí ia do Tejo (14,6%) e mais eduzida no Médio Tejo
(9,3%). Ve i ica-se po isso que no pe íodo 1991-2011 a axa de a iação do núme o de
edi ícios no OVT supe ou conside a elmen e o co esponden e c escimen o
demog á ico - 3.9% habi an es e 12,2% do núme o de edi ícios (Quad o 5).
Quad o 5: Sín ese dos dados de á ea, população e edi ícios as NUTS II e III in eg an es do OVT.
Local de esidência
Á ea
(km
2
)
População
(n.º )
Densidade
(hab/km
2
)
Edi ícios
(n.º)
Densidade
(edi /km
2
)
Po ugal
92.212 10.562.178 115 3.544.389 421
Oes e
2.220 362.540 163 160.794 243
Alcobaça
408 56.693 139 26.663 65
Alenque
304 43.267 142 16.332 54
A uda dos Vinhos
78 13.391 172 4.752 61
Bomba al
91 13.193 145 6.489 71
Cada al
175 14.228 81 7.878 45
Caldas da Rainha
256 51.729 202 19.202 75
Lou inhã
147 25.735 175 13.306 91
Naza é
82 15.158 185 7.628 93
Óbidos
142 11.772 83 8.286 58
Peniche
78 27.753 356 13.329 171
Sob al de Mon e Ag aço
52 10.156 195 4.113 79
To es Ved as
407 79.465 195 32.816 81
Médio Tejo
2.306 220.661 96 107.291 227
Ab an es
715 39.325 55 20.368 28
Alcanena
127 13.868 109 6.697 53
Cons ância
80 4.056 51 1.851 23
En oncamen o
14 20.206 1.443 4.150 296
Fe ei a do Zêze e
190 8.619 45 6.933 36
Ou ém
417 45.932 110 23.709 57
Sa doal
92 3.939 43 2.810 31
Toma
351 40.677 116 20.756 59
To es No as
270 36.717 136 16.603 61
Vila No a da Ba quinha
50 7.322 146 3.414 68
Lezí ia do Tejo
4.275 247.453 58 107.108 291
Azambuja
263 21.814 83 9.489 36
Almei im
222 23.376 105 9.358 42
Alpia ça
95 7.702 81 3.473 37
Bena en e
521 29.019 56 9.547 18
Ca axo
158 24.462 155 10.007 63
Chamusca
746 10.120 14 5.804 8
Co uche
1.116 19.944 18 11.790 11
Golegã
77 5.465 71 2.773 36
Rio Maio
273 21.192 78 9.829 36
Sal a e a de Magos
244 22.159 91 10.713 44
San a ém
560 62.200 111 24.325 43
Oes e e Vale do Tejo
8.801 830.654 XX 375.193
Fon e: INE (Censo de 2011, NUTS – 2002)
Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
121
O OVT é compos o po um sis ema u bano polinucleado, a a essado po á ios
impo an es eixos odo iá ios, en e eles a A1, que liga Po o a Lisboa e a a essa a
egião na di eção No e-Sul. No seu nó de To es No as es abelece a ligação com a A23
(que a a essa o Médio Tejo no sen ido Oes e-Es e) e o nó de San a ém, com a A13 (que
segue na di eção Sul e az ligação com a A2 no sen ido do Alga e e A6 no sen ido Lisboa-
Badajoz). A A8 a a essa a sub- egião do Oes e ambém no sen ido No e-Sul, sendo
pa alela à A1 e c uzando com a A13 no nó das Caldas da Rainha. A ní el das
in aes u u as de anspo e a egião é ambém se ida pela p incipal linha e o iá ia
do país, que liga Lisboa e Po o e ambém pela linha do Oes e. Em ma é ia de
po oamen o Ma ques (2008, p. 17) desc e e que “na década de no en a hou e uma
o e disseminação de pequenos aglome ados e do modelo di uso de po oamen o, mui o
especialmen e no Oes e e nas á eas de maio acessibilidade de odo o OVT e nas á eas
de maio acessibilidade à me ópole de Lisboa. Simul aneamen e, as á eas pe iu banas
dila a am-se, a edi icação linea ao longo das ias p oli e ou e os ecidos ag o lo es ais
agmen a am-se”.
A en emos ago a às pa icula idades de cada uma das sub egiões. O Oes e em
um modelo de po oamen o assen e na ele ada dispe são, associado à dimensão das
pa celas e aglome ação em casais. A in luência do li o al é ma cada pela p esença de
segunda habi ação e emp eendimen os u ís icos, em pa alelo com a a i idade
ho ícola, u ícola, inícola e de p odução lo es al. As zonas indus iais de Rio Maio ,
Benedi a, Pa aias e Macei a são es u u adas pelo IC2 (an iga Nacional 1).
O Médio Tejo é compos o po uma ede de núcleos u banos de média dimensão
com o e dinâmica u bana: Ab an es, To es No as, Toma , En oncamen o, Fá ima e
Ou ém. As a i idades indus iais e de logís ica dis ibuem-se pelo eixo Alcanena-To es
No as, passando pelo En oncamen o-Vila No a da Ba quinha a é Ab an es (Ma ques,
2008).
Na Lezí ia do Tejo, a ag icul u a de egadio e as ex ensas á eas de i icul u a e
oli icul u a coexis em com a u banização dispe sa, a lo es a mul i uncional e uma
a i idade pecuá ia ex ensi a. Nos eixos iá ios e odo iá ios de conexão à AML incidem
Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
122
a i idades económicas e pla a o mas de logís ica, em ambas as ma gens do Rio Tejo: na
ma gem di ei a, Alenque , Ca egado, Vila No a da Rainha e Azambuja e, na ma gem
esque da, o eixo Po o Al o, Samo a, Bena en e, Samo a Co eia. O p oje o não
Quad o 6: Sín ese dos dados dos IGT e es ima i a de p ocessos de legalização nos municípios do OVT.
Da a de publicação do PDM
(1)
PU
N.º
(2)
PP
N.º
(2)
Á ea mínima
pa cela (m
2
)*
(1)
Es ima i a
Legalização
(%) (3)
Oes e
Alcobaça RCM n.º 177/97, de 2/10 0 14 5.000 -
Alenque RCM n.º 13/95, de 14/02 0 2 5.000 - de 5%
A uda dos Vinhos RCM n.º 17/97, de 28/01 1 1 5.000*** -
Bomba al RCM n.º 10/97, de 21/01 0 1 5.000 + de 50%
Cada al RCM n.º 170/95, de 13/12 2 1 20.000 ou
1.000**
-
Caldas da Rainha RCM n.º 101/2002, de 18/06 1 1 10.000/5.000 -
Lou inhã RCM n.º 131/99, de 26/10 0 2 2.000 30%
Naza é RCM n.º 7/97, de 16/01 0 3 5.000 - de 5%
Óbidos RCM n.º 187/96, de 28/11 3 1 5.000 -
Peniche RCM n.º 139/95, de 30/12 2 0 inexis en e 20%
Sob al de Mon e Ag aço RCM n.º 124/96, de 27/08 0 0 40.000/10.000/
1.000**
-
To es Ved as RCM n.º 159/95, de 30/11
RCM n.º 144/2007, de 26/09
1 7 40.000 -
Médio Tejo
Ab an es RCM n.º 51/95, de 01/06 9 1 inexis en e 30-40%
Alcanena RCM n.º 98/94 de 06/10 0 4 500 -
Cons ância RCM n.º 1/94, de 07/01
A iso n.º 10012/2015, de 02/09
0 1 5.000 ou
1.000**
-
En oncamen o RCM n.º 181/95, de 29/12 0 2 inexis en e 0,5%
Fe ei a do Zêze e RCM n.º 175/95, de 20/12 1 2 3.000 -
Ou ém RCM n.º 148A/2002, de 30/12 6 9 20.000 -
Sa doal RCM n.º 95/94, de 30/09 0 5 15.000 -2%
Toma RCM n.º 100/94, de 08/10 0 23 1.500 +50%
To es No as RCM n.º 16/97, de 05/02 2 3 1.000 80%
Vila No a da Ba quinha RCM n.º 116/95, de 15/11 3 5.000 - de 5%
Lezí ia do Tejo
Almei im RCM n.º 48/93, de 01/06 5 14 inexis en e -
Alpia ça RCM n.º 13/95, de 14/02 1 3 inexis en e 50%
Azambuja RCM n.º 14/95, de 16/02 0 1 inexis en e + de 50%
Bena en e RCM n.º 164/95, de 07/12 0 2 1.000*** - de 5%
Ca axo RCM n.º 5/98, de 22/01 0 4 5.000/
2.500
**
20%
Chamusca RCM n.º 180/95, de 27/12 1 0 40.000 30%
Co uche RCM n.º 111/2000, de 24/12 2 5 75.000 ou
inexis en e
***
5%
Golegã RCM n.º 106/2000, de 18/08 0 0 não pe mi ida - de 5%
Rio Maio RCM n.º 47/95, de 17/05 0 7 inexis en e -
Sal a e a de Magos RCM n.º 145/2000, de 27/10 0 3 1.000 66%
San a ém RCM n.º 111/95, de 24/10 2 10 3.000 ou
inexis en e**
+ de 50%
* Á ea mínima do e eno pa a cons ução de habi ação em solo u al o a da RAN, an es da al e ação po
adap ação ao PROT-OVT; **Dependen e da p oximidade aos núcleos u banos e in aes u u as; ***Quando a
pa cela se encon e egis ada an es da publicação do PDM.
Fon es: (1) PROT-OVT e PDM dos municípios; (2) SNIG (acedido a 10 de ma ço de 2017); (3) Es ima i a dos
en e is ados ace ao o al de p ocessos no úl imo ano (com e e ência a agos o/se emb o de 2013).
Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
123
conc e izado do no o Ae opo o de Lisboa (p e is o inicialmen e pa a o concelho de
Bomba al e pos e io men e Alcoche e) c iou expec a i as de desen ol imen o, com
e lexo na a i idade da ges ão u banís ica.
O Quad o 6 sin e iza a in o mação sob e os PMOT (PDM, PU e PP). Cons a a-se
que os PDM de p imei a ge ação o am implemen ados en e 1 de junho de 1993
(Almei im) e 30 de dezemb o de 2002 (Ou ém). O PROT-OVT oi ap o ado em 2009
76
endo en ado em igo no dia 1 de no emb o do mesmo ano. As o ien ações e di e izes
con empladas no PROT não êm aplicação di e a aos pa icula es e, pa a se em
incula i os, ca ece am de ansposição pa a os PMOT e pa a os Planos Especiais de
O denamen o do Te i ó io (PEOT). À da a da en ada em igo do PROT-OVT apenas o
município de To es Ved as inha concluído a e isão (2007) e pos e io men e, apenas
Cons ância publicou a e isão do seu PDM (2015).
Todos os PROT ap esen am a con enção da edi icação dispe sa como um dos
p incipais obje i os e es a égia de in e enção no espaço u al. No PROT-OVT (e
ambém no do Alga e) ai-se um pouco mais longe ao p oibi a edi icação dispe sa,
eme endo a cons ução pa a os espaços u banos de baixa densidade, aglome ados
u ais e ou as ipologias especí icas de po oamen o u al. A al e ação po adap ação
dos PDM às disposições do PROT-OVT (em ma é ia de p oibição de habi ação dispe sa)
de e ia se conc e izada a é 90 dias após a sua publicação.
O p ocesso de adap ação (e ou as ma é ias) encon a-se bem documen ado nos
ela ó ios de moni o ização do PROT OVT, espei an es anos de 2011, 2012, 2013, 2014
e 2016. O 5º e mais ecen e ela ó io espelha a longe idade do p ocesso de e isão dos
PDM: “dos 32 concelhos do OVT que êm em cu so a e isão dos PDM, 26 inicia am o
p ocedimen o há mais de 10 anos (81%) e 2 há mais de 7 anos. (…) Os dois planos
publicados mais ecen emen e (To es Ved as e Cons ância) e i ica-se que a sua
elabo ação demo ou mais de 10 anos. Nos 34 concelhos
77
só es á concluído o p ocesso
de Re isão do PDM de To es Ved as e de Cons ância e apenas es es êm menos de 10
anos de igência, ou seja 94% dos PDM da egião o am publicados há mais de 10 anos.
76
Resolução de Conselho de Minis os n.º 64-A/ 2009, de 6 de Agos o, com Decla ação de
Re i icação n.º 71-A/ 2009, de 2 de Ou ub o.
77
Inclui e e ência ao concelho de Mação, incluído no OVT em 2013.
Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
130
de e ap o adas no as cons uções do que aquelas den o do limi e da á ea p o egida.
Na u almen e, es a si uação incoe en e e de “injus iça” e e epe cussões ao ní el da
alo ização dos e enos e e en ualmen e de ilegalidades u banís icas. A ualmen e es a
si uação es á sanada. Ambas as en idades são chamadas a emi i pa ece e êm uma
a uação mais anspa en e, con e ida pela egulamen ação dos c i é ios de exceção
81
(diminuindo subs ancialmen e os c i é ios disc icioná ios que an es p e aleciam).
Na decisão sob e a localização da ob a ilegal conco em na u almen e ou os
a o es de con eniência ou necessidade, como a p oximidade à on e de endimen o de
subsis ência, ao núcleo amilia ou a a e i idade pelo luga . A p oximidade ao núcleo
amilia e sem dú ida um dos a o es sociais mais impo an es no OVT, mo i ando a
mul iplicação de unidades de habi ação em espaço u al.
(ii) Sa is ação do sen ido de u gência. O sen ido de u gência (ou opo unidade)
é enquad ada como uma con eniência que pode ou não es a elacionada com o cus o.
A de e minação da da a de execução das ob as, sem dependência da espos a (ince a)
da adminis ação, pode se aduzida em alo económico quando a con a ação de um
emp ei ei o seja mais ba a a no imedia o ou pe an e a disponibilidade de amigos e
amilia es na ealização da ob a. Assim, o “ alo ” pode á se en endido como uma
an agem associada ao sen ido de opo unidade (con eniência quan o a condições
me eo ológicas a o á eis e disponibilidade do emp ei ei o/ope á ios). Os p omo o es
apon a am aos en e is ados as ci cuns âncias impe a i as pa a a ealização de ob as
ilegais como a disponibilidade de mão-de-ob a, as condições me eo ológicas ou as
necessidades deco en e do c escimen o do ag egado amilia .
Pe gun o semp e. E eles dizem que po causa do empo da a-lhes jei o, que inha o ped ei o a
jei o, que o ped ei o não inha nada pa a aze e não es á a cho e , inha que ap o ei a . É mais
ou menos isso. (PRT.O.5)
Sim. “Não ui eu”, “ já comp ei assim” ou en ão…”eu iz aquilo po que inha mui a u gência,
po que iz no e ão po causa das chu as do Ou ono, iz à p essa”. Sim, são as explicações
co en es. Não emos que ac edi a nis o udo mas são essas as explicações. PRT.L.1
Po ques ões á ias. Ques ões de opo unidade. Pessoas que, sei lá, nasceu mais um ilho e
inham que amplia a casa. (PRT.L.7)
81
As exceções são eguladas pela Po a ia n.º 419/2012, de 20 de dezemb o no caso da REN e
pelo p óp io Plano de O denamen o no caso do Pa que Na u al das Se as de Ai es e Candeei os.

Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
131
A u gência é in ocada como mo i o pa a a ealização de ob as sem qualque
pedido, mas p o a elmen e com mais equência, a an ecipação (ou não conclusão) de
pedidos o mulados. Nes a ci cuns ância o p omo o dá en ada do p ocesso de
licenciamen o mas não espe a pela espos a do município. Os en e is ados elacionam
a an ecipação com a p essa po pa e dos p omo o es e a al a de conclusão dos
p ocessos como uma si uação eco en e. No en an o ha e á ambém de enca a como
a o a e en ual (e eal) mo osidade na espos a po pa e dos se iços municipais.
E começa ob as sem licença, apesa de o p ocesso es a em cu so na câma a, eles não espe am.
Têm mui a p essa e acham que são pessoas impo an es e começam… (PRT.M.3)
Esses p ocessos an igos que nós amos no i ica as pessoas pa a cá i em. (…) As pessoas ica am
de i le an a a licença, nunca ie am, es ão cons uídas. Não que dize que não es ejam de
aco do com o p oje o mas não êm licença. (PRT.O.1A)
As medidas do PROT passa am [a á ea mínima da pa cela] de 5.000m
2
pa a 40.000m
2
. As pessoas
inham os p oje os ap o ados [an es da al e ação se o na e e i a] mas não le an a am a
licenças. Quando en a am ea i a os p ocessos já inham caducado, mas algumas pessoas já
inham começado a aze . Essas ob as es ão emba gadas e es amos a e se se conseguem
esol e . (PRT.O.4A).
(iii) Cus os económicos do p ocesso adminis a i o. O ní el de complexidade e
cus os dos p ocedimen os de con olo p é io êm um papel impo an e no enómeno
de ilegalidade po que se os p ocedimen os o em mui o complicados e one osos, os
p omo o es endem a p ossegui sem licença. Sob e es a ma é ia, o Doing Business
Repo (Wo ld Bank, 2013) ap esen a uma alo ação ela i amen e posi i a de Po ugal
em e mos de simpli icação da complexidade, mo osidade e cus os do p ocesso
adminis a i o (no 35.º luga em 2013). Con udo, o uncionamen o, o empo de espos a
e a disc iciona iedade dos municípios (nomeadamen e em elação às axas municipais)
podem di a di e gências na pe ceção dos p omo o es sob e o cus o inal da ob a. Como
enca am os p omo o es a ques ão dos cus os do p ocesso adminis a i o? Te á es e
a o in luência na ealização de ob as sem í ulo de cons ução? Se ão as axas
ag a adas na legalização um elemen o dissuaso ? Que mecanismos encon a am os
municípios pa a a dissuasão?
Os enca gos associados ao p ocedimen o são de duas o dens: axas municipais
associadas ao p ocesso e hono á ios dos écnicos p i ados. Segundo os en e is ados, o
alo das axas adminis a i as é pouco signi ica i o em elação aos cus os da
con a ação de écnicos.
Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
132
Depois há semp e es a ideia, nem é an o de ugi às axas po que as axas não são mui o
ele adas. O que em mesmo peso é a ques ão dos écnicos, do p ocesso em si, dos cus os
associados ao p ocesso com odos os p oje os en ol idos. (PRT.M.1)
Depois, emos aí um g upo de emp esas de pessoas ligadas à cons ução ci il que não êm
p op iamen e emp esa mas omen am mui o isso. “Ah, não ão à câma a e al. Depois no im
paga a mul a e sai mais ba a o do que manda aze o p oje o”. E eles a ançam com a ob a.
[Mas sabem que depois êm de aze legalização?]. Não sabem. Mas en e an o a ob a já es á
ei a e eles já ecebe am o dinhei o. (…) Às ezes as pessoas a é azem [ilegal] incen i adas po
quem e e i amen e ai cons ui - po que é mais ápido e não es á à espe a de papéis. (PRT.O.2)
Os écnicos en ol idos no p ocesso são o au o e coo denado do p oje o de
a qui e u a, o di e o écnico e di e o de iscalização da ob a, bem como os au o es dos
p oje os das á ias especialidades (quando aplicá el ou exigido). A “isenção” da en ega
dos p oje os de especialidades na legalização é bas an e comum e isso ep esen a a
poupança de ce ca de 50% dos cus os o al do p ocesso (Calo , 2013). Da mesma o ma
não se á i ele an e o bene ício da “isenção” do al a á do emp ei ei o p e is o hoje no
RJUE. Es a pe spe i a de cus os encu ados (mui as ezes ansmi ida pelos écnicos
p i ados ou emp ei ei os aos p op ie á ios) pa ece e in luência em alguns casos de
opção pela ilegalidade. No caso das ob as de conse ação em edi ícios inse idos em
Cen o His ó ico, es a ma é ia em ele ada pe inência, po ha e uma ní ida
desp opo ção en e enca gos do p ocesso adminis a i o e o p eço da execução da
“ob a”
( e subsecção 4.4 des e capí ulo)
. As exigências e dispensas no p ocedimen o de
legalização de em se ponde adas a endendo ao equilíb io pecuniá io. Po um lado não
de em se ei as exigências desp opo cionadas mas po ou os as “isenções” de em se
compensadas, pa a que es e não seja um p ocedimen o mani es amen e mais an ajoso
do que eque e a licença no de ido empo.
(i ) Cus os associados às condições das ob as. As condições impos as na
execução das ob as, não a as ezes, são ab e iadas e acili adas quando a ob a é
ealizada ilegalmen e. A imposição de acompanhamen o a queológico em conjun os
classi icados ou em ias de classi icação e a ob enção de au o ização pa a aba e ou
ansplan e de espécies a bó eas p o egidas são dois exemplos de condições one osas,
equen emen e ele adas. Em mui as ou as ci cuns âncias, p e alece o alo da
libe dade de aze as ob as à on ade, gos o e con eniência do p omo o , sem o
“incómodo” de a ende às condições impos as po legislação nacional e egulamen os
municipais (não a as ezes conside adas abusi as e desp oposi adas). Es a a i ude é
Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
133
mais isí el quando a ap o ação depende de pa ece es de índole disc icioná ia e
subje i a, como aqueles associados ao Pa imónio Cul u al. Assim, o papel da ince eza
na ap o ação ou uma “ eg a desnecessa iamen e es i a” não se á de odo um a o
alheio ao aciocínio cus o-bene ício que an ecipa a decisão sob e a ilegalidade
u banís ica.
4.3.2. Lógica da ap op iação: desconhecimen o
A “lógica da ap op iação” enca a a ação dos p omo o es pa a além do cus o-
bene ício, con apondo-se à “lógica das consequências”. A “lógica da ap op iação”
assen a na ideia que os p omo o es que em cump i com as no mas mas não
conseguem po que são demasiado di íceis de a ingi . A c í ica da complexidade é-lhe
in ínseca e ad oga que a capacidade de espos a dos a o es é limi ada po que as
no mas são mui o nume osas, di íceis de en ende , demasiado luidas ou em cons an e
al e ação e di íceis de encon a . De aco do com os seus de enso es, a maio ia dos
a o es não sabe o que cons i ui o cump imen o pe ei o da lei e po isso não consegue
a ingi-lo (Zaelke e al., 2005). Se á a complexidade das no mas um a o de e minan e
no cump imen o das no mas no OVT?
Nos anos 1980, Ca doso (1983) e e e que o p omo o da habi ação ilegal “nem
en a ob e uma licença de cons ução po que ele/ela ou não sabe das eg as legais ou
simplesmen e escolhe igno á-las de o ma a não pe de empo. A exis ência des e ipo
de habi ação ilegal é maio i a iamen e um esul ado da al a de in o mação e/ou al a
de eg as de planeamen o cla as e a p edominância de mecanismos bu oc á icos mui o
pesados” (Ca doso, 1983, p. 342). No mesmo sen ido Rolo (2006, p. 22), a i ma que a
cons ução ilegal dispe sa “su ge p edominan emen e no in e io do país onde o
en endimen o das leis di icilmen e chega a e o pode local, po al a de ecu sos, não
con a ia a a dispe são. Po ou o lado, cul u almen e, a cons ução amilia es a a
en aizada e a sua in e dição e a mui o mal comp eendida pela população.”
O diagnós ico açado pelos e e idos au o es e a a os municípios u ais do país
há algumas décadas a ás. Se á o desconhecimen o das no mas ainda um a o
p eponde an e no cená io do OVT? Ou se á an es a al a de comp eensão po pa e da
população que di a a pe sis ência de ilegalidades u banís icas?
Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
134
Pa a a espos a a es as ques ões p ocu amos no discu so dos en e is ados
indícios dos a gumen os enden es à “lógica da ap op iação”. Con udo, ha e á desde
logo de cla i ica a dis inção en e o conhecimen o sob e as “no mas de con olo p é io”
e as “no mas de planeamen o”. O empo que deco eu en e a implemen ação de umas
e ou as não é insigni ican e. O desconhecimen o, a descon o midade com as no mas
de planeamen o e a ans e ência de esponsabilidade di am compo amen os que
podem se inse idos na “lógica da ap op iação”.
(i) Desconhecimen o sob e con olo p é io. No que diz espei o à ob igação de
con olo p é io, o assun o do desconhecimen o é, com algumas exceções, ejei ado pela
maio ia dos en e is ados. Es es conside am que a an iguidade das eg as de con olo
p é io não é acei á el e enca am as a i mações nesse sen ido com descon iança.
É assim, as eg as exis em e exis em há mui o empo e odas as pessoas as conhecem. São
mui o poucos aqueles que azem ob as clandes inas con encidos que não p ecisa am nada.
Nada! Mui o poucos... (PRT.O.2)
Mui as ezes o que acon ece é que as pessoas que êm menos pode de comp a azem a sua
p óp ia ob a, aqueles anexos, e ap o ei am, azem e êm com a desculpa que não sabem.
E iden e que oda a gen e sabe. Mas êm com essa desculpa. (PRT.L.4)
Ou o dia o iscal con ou-me uma… um ulano lhe disse que em Agos o não ha ia licenças. Que
as licenças ica am suspensas em Agos o! In ocam desconhecimen o. (PRT.M.1)
Uma si uação em conc e o p ende-se com as ob as de escassa ele ância
u banís ica. O a igo 6.º do RJUE p e ê que algumas ob as de conse ação ou pequenas
cons uções (como a subs i uição de uma cobe u a man endo os ma e iais o iginais ou
a cons ução de um mu o não con inan e com a ia pública) não es ão sujei as a
qualque p ocedimen o de con olo p é io. Os en e is ados epo a am algumas
si uações em que a in enção inicial é uma ob a isen a de licença mas, no deco e da
ob a, acabam po incidi ope ações u banís icas sujei as a con olo p é io. Uma das
si uações mais comuns de i a da subs i uição da es u u a da cobe u a de uma
edi icação exis en e.
O que acon ece mui as ezes são aquelas pequeninas ob as de conse ação em que as pessoas
ão aze subs i uição de cobe u a. Ago a a moda é subs i uem a cobe u a de madei a po
es u u a de alumínio ou de aço mui o le e. Aquilo é udo mui o ácil e em dois dias azem uma
subs i uição. (PRT.L.7)
Po exemplo p ocessos de ob as isen as e a gen e descob e que não são bem isen as, a gen e
descob e a subida de empena. (PRT.M.3)
Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
135
Às ezes há necessidade de subs i ui a cobe u a e al e no malmen e as pessoas es icam-se
semp e um bocadinho e le an am os elhados. E aí emos…não é uma concen ação mui o
ele ada mas é onde emos de ac o algumas si uações de ob as ilegais. (PRT.O.2)
(ii) Desconhecimen o sob e no mas de planeamen o. A p edisposição pa a o
cump imen o dos IGT não es á necessa iamen e inculada ao conhecimen o de con olo
p é io. P imei o po que a implemen ação do sis ema de planeamen o incula i o
acon eceu com mais de ês décadas de di e ença e, segundo, po que a pa cela de
e eno é um bem insusce í el de deslocação. Ou seja, é expe á el que mui os dos
p omo o es a é quisessem cump i com os de e es associados ao con olo p é io mas
não o azem po sabe que a p e ensão não em enquad amen o a o á el nos IGT.
Ob iamen e que, num segundo ní el (mas igualmen e impo an e) en a á em linha de
con a o juízo c í ico dos p omo o es sob e a adequação dos IGT à sua ealidade. Os
p oblemas ge ados pelo desajus e en e manchas de zonamen o e cadas o e a
au oma ização de manchas
( e subsecções 5.6.1. e 5.6.3. do Capí ulo 5)
êm aqui um papel
impo an e na (des)c edibilidade do sis ema de planeamen o.
A maio ia dos en e is ados a i ma o espei o gene alizado pelos IGT. Nos casos
excecionais de incump imen o o am mencionadas azões de o dem cul u al associadas
ao desconhecimen o, po pa e de alguns segmen os da população (em especial ace
aos egimes da RAN e da REN).
Que nós enhamos dado con a de e mos assim cons uções mesmo g a osas, isso não, uma ou
duas e en ualmen e uma pessoa que ez e que não sabia que e a REN e depois em pedi luz ou
agua ou legalização e depois es á na REN. Mas eu penso que a é se ia desconhecimen o da
p óp ia pessoa. (PRT.M.4)
As pessoas mui as ezes a é desconhecem comple amen e. As pessoas não azem a mínima
ideia. Cons oem sem se in o ma em. E depois isso e le e-se em p oblemas i esolú eis a segui .
As pessoas não êm a mínima noção se é uma Rese a Ecológica, se é uma Rese a Ag ícola,
Na u al. Fazem e p on o. (PRT.M.2)
Na a i mação igu a i a de um dos en e is ados, “a Rese a Ecológica e a
Rese a Ag ícola en am den o das casas das pessoas”.
Respei am quando êm conhecimen o, ou seja, quando êm aze licenciamen o. O que se passa
é que a Rese a Ecológica e a Rese a Ag ícola en am den o das casas das pessoas. As pessoas
não êm noção, mui as ezes, de que es ão em Rese a Ag ícola ou Rese a Ecológica, po an o
quando azem as coisas, azem na boa- é, não é po maldade, não é com a in enção de
ul apassa a REN e RAN, po que mui as ezes nem sabem o que isso é. Eu acho que não êm
conhecimen o.” (PRT.M.5)

Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
136
Como con apon o, ou os en e is ados conside am que o empo de ma u ação
dos PDMs e as ações de sensibilização pa a os planos impedem a acei ação de
a gumen os associados ao desconhecimen o.
Hoje não há desculpa. Mas eu julgo que as p imei as ações de sensibilização pa a os planos
di e o es municipais ie am de ce a o ma ale a as pessoas pa a a exis ência de eg as. Esse é
um p ocesso já da an e io ge ação, po an o eu acho que hoje as pessoas sabem que de ac o
de em subme e a licenciamen o, sob pena de depois inco em em in ações das quais podem
esul a coimas e a é a demolição das cons uções e esul ando em g a es p ejuízos ma e iais.
(PRT.L.1)
(iii) Incump imen o conscien e das no mas de planeamen o. O
desconhecimen o das no mas de planeamen o é, na gene alidade, acei e como um
a gumen o álido na pe spe i a dos en e is ados. No en an o, ambém exis em casos
em que as ci cuns âncias demons am ha e um conhecimen o das no mas e um
in encional des espei o pelas mesmas. Um exemplo cla o de nomo opism ou a uação
à luz das no mas sem lhes da cump imen o
( e subsecção 3.3.2. do Capí ulo 3)
oi epo ado
po um dos en e is ados:
Mas eu só lhe que ia mos a um exemplo. Is o chama-se…olhe aqui, um apoio ag ícola (com
pon o de in e ogação pa a ala com o nosso ju is a e com o nosso p esiden e). Legalização de
apoio ag ícola. Po an o, começo po lhe mos a a plan a de o denamen o e plan a de
condicionan es. P op iedade ús ica, o a do aglome ado u bano. [A cons ução ocupa uma
pequena pa e do e eno não ab angida pela RAN]. Po an o, sabiam pe ei amen e o que
es a am a aze . (…) E ago a só pa a lhe mos a a plan a com a compa imen ação in e na. (…)
Os amosos a umos com a á ea de um qua o, caldei a de aquecimen o de água a lenha (pa a
aquece as ações). (…) Assim desca ados são só dois ou ês [casos]. Mas is o esul a da
p oibição do PROT. O PROT p oíbe a cons ução de habi ação mas pe mi e os apoios ag ícolas,
po an o... (PRT.L.9)
O ac o de a edi icação e sido implan ada na pequena á ea do e eno onde a
RAN não incide e o edi ício e ca ac e ís icas a qui e ónicas que se assemelham a uma
habi ação conduz à ideia de que o p omo o , sabendo das es ições associadas à RAN,
op ou po aze a ope ação u banís ica sem licença mas não in alidando a pe spe i a de
a i a legaliza .
(i ) T ans e ência de esponsabilidade. A mo i ação pa a a ealização de ob as
ilegais mui as ezes não pode se a ibuída aos p op ie á ios. Es es endem, pe an e a
adminis ação, em nega ou ans e i a esponsabilidade, eme endo ge almen e pa a
os p ogeni o es ou pa a os emp ei ei os. No caso dos pais, as e e ências su gem
pe an e a necessidade de legaliza edi icações mais an igas.
Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
137
Não dizem que são ilegais, dizem que já inham dos pais deles e que já es a a lá há mui o empo
e que nunca ninguém se cha eou e ago a que em legaliza aquilo, é basicamen e isso. (PRT.O.1A)
Mas eu acha a que podia se po que me disse am que podia se . Mas ago a não é possí el aze
sem licença os 20m
2
? Ou po que é uma he ança dos meus pais, e mui os casos é de si uações
de pais que ize am há 20-30 anos a ás e hoje êm legaliza . (PRT.M.5)
Po ou o lado, os casos de ans e ência de esponsabilidade pa a os
emp ei ei os apa ece mais associada a ob as ealizadas num empo mais ecen e. Os
en e is ados conside a am que a esponsabilização dos emp ei ei os é po ezes
e e i a mas, num dos casos, o ca á e in e osímil da si uação indicia a a -se apenas de
uma en a i a de jus i icação pessoal.
O que em mesmo peso é a ques ão dos écnicos, do p ocesso em si, dos cus os associados ao
p ocesso com odos os p oje os en ol idos. Po que às ezes a é são os p óp ios cons u o es
que depois êm a a das coisas. Ou seja, dá-me imp essão que eles depois se esponsabilizam
e depois não êm ou a manei a senão assumi (…). (PRT.M.1)
Do géne o do…es a a a li o. Ouça nós a é já i emos uma ez uma senho a aqui do bai o que
enquan o oi às Caldas comp a os azulejos pa a a casa de banho, o cons u o inha-lhe
ac escen ado mais um piso, e sem ela da con a e sem e dado au o ização. (PRT.O.2)
Ou a si uação que en ol e compe ências écnicas mui as ezes e e ida pelos
en e is ados é a ealização da ob a em desaco do com o p oje o ap o ado. Ou seja, o
p omo o ob ém o í ulo de cons ução mas du an e a sua execução in oduz al e ações
ou ampliações que não es ão em con o midade com o p oje o ap o ado ou as condições
impos as. Es a si uação se á de especial ele ância po que é sen ida mui as ezes como
uma manipulação po pa e dos p omo o es e se aduz quase ine i a elmen e numa
ele ada p essão sob e a legalização.
Mas que dize , aquelas [cons uções] que não êm mesmo p ocesso ambém não são an as
como isso. Temos é uma ob a que oi licenciada com 100m
2
e em 150m
2
po exemplo. Isso
emos p ocesso. Aquelas que não êm p ocesso emos au o de no ícia…mas essas ambém não
sei. (PRT.M.2)
Uma das azões pela qual eu me deba i mui os pa a e aqui iscalização pa a ob as que es ão
licenciadas é po que um dos p oblemas que nós ínhamos e a o incump imen o dos p oje os.
(…) Não a as ezes (…) o execu i o é pos o pe an e o ac o consumado de o edi ício e a cé cea
mais al a 1 me o do que o p oje o que inha ap o ado. (…) E o que é que se az ago a? (PRT.O.3)
4.4. Incidência geog á ica das ob as ilegais
Dado a egião se ma cada pela combinação de cidades de média dimensão,
aglome ados u banos com limi es di usos e um e i ó io u al us igado pela dispe são
de cons ução u bana, o ques ioná io oi di ecionado pa a a e i se se iam pe ce í eis
Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
138
pad ões de incidência e i o ial no su gimen o de ob as ilegais. Em con apon o à
concen ação expe ienciada na AML, no OVT a p odução de cons ução ilegal em um
ca á e ma cadamen e dispe so. A habi ação ilegal o a da capi al oi ca ac e izada po
Ca doso (1983, p. 342) como um enómeno que “oco e p incipalmen e na p oximidade
de cidades-médias a pequenos cen os u banos, pa icula men e no no des e do país
onde os aglome ados dispe sos são o pad ão dominan e”. Umas décadas mais a de
Rolo (2006, p. 22) ea i ma que “nalgumas zonas do país es e ipo de ocupação ainda é
uma ealidade”.
As desc ições em ap eço se ão edu o as e, especialmen e, desa ualizadas ace
à ealidade p esenciada nas úl imas décadas. Se á en ão ele an e apu a : que pad ões
de incidência geog á ica o am iden i icados pelos en e is ados? Ha e á ambém casos
de concen ação de ob as ilegais?
A única menção à delimi ação de Á eas U banas de Génese Ilegal (AUGI) espei a
ao município da Lou inhã, ab angendo no en an o ce ca de apenas 12 cons uções. O
p ocesso de econ e são não inha sido concluído à da a da en e is a, es ando a se
conside ada na e isão do PDM uma Unidade de Execução pa a p ocede à sua
egula ização. Se á po isso de conclui que a delimi ação de AUGI oi uma p á ica
incipien e no OVT.
Dois dos en e is ados nega am a exis ência de ob as ilegais de qualque
espécie, enquan o qua o não iden i ica am nenhuma si uação conc e a de incidência
e i o ial. No discu so dos demais en e is ados o am apu adas á ias alusões de
índole espacial, que se podem associa nas seguin es ca ego ias: (i) Zona u al
indi e enciada; (ii) Fo os ou casais; (iii) Á ea u bana especí ica; ( ) Cen o his ó ico; e
( ii) Domínio híd ico.
(i) Zona u al (indi e enciada). Alguns en e is ados e e em a p edominância
de ob as ilegais na “zona u al”. A di iculdade de iscaliza e de e a as in ações
u banís icas, que de ido à dis ância da es u u a ísica dos se iços cama á ios, que
pela meno in ensidade de deslocação de pessoas ( eduzindo igualmen e a igilância
po pa e de izinhos e anseun es) são a o es apon ados como a o á eis pa a a sua
oco ência.
Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo
139
Sim, eu penso se á mais na pa e u al. Penso que se á mais na pa e u al. Po quê? Po que há
mais di iculdade da iscalização de e a e po que nem semp e passamos naquelas se en ias ou
naquelas es adas municipais. Esse se á al ez o sí io onde as ob as são…onde há mais ob as
ilegais não de e adas. (PRT.O.5)
(…) Tal ez enham apa ecido algumas su p esas, ao edo de aldeias mais esquecidas, daquelas
mais ao no e que a gen e não ai com an a egula idade. (PRT.M.3)
Na zona u al. Tem a e com a dis ância, não é? Quan o mais longe mais as pessoas se sen em
à on ade pa a come e ilegalidades. (PRT.M.2)
(ii) Fo os e casais. A Lezí ia do Tejo é p o undamen e ma cada po uma es u u a
undiá ia baseada nos o os ou casais, con o me anspa ece dos inúme os casos de
oponímia local com esses p e ixos (i.e. Fo os de Sal a e a, Fo os de Ben ica, Casais de
São B ás). Os o os ou casais êm ca ac e ís icas p óximas do que são “á eas de
edi icação dispe sa”. A ques ão da o igem undiá ia e a densidade edi ica ó ia mais
ele ada se ão ca ac e ís icas di e enciado as em elação ao solo u al “comum”. Os
en e is ados elacionam as in ações u banís icas nes as á eas com o acionamen o
da p op iedade, a dispe são indisc iminada e a di iculdade em egula iza a si uação da
posse (impedi i a do licenciamen o). Es e modelo de ocupação é cono ado como uma
“ques ão cul u al nes a á ea do e i ó io”.
[Es a zona con a] com mui os casais, po an o, acionamen o, dispe são indisc iminada, sem
qualque eg a e que depois le a à cons ução ilegal. (…). [A cons ução ilegal incide] po an o
nes a zona agmen ada. (PRT.L.9)
Te enos mui o g andes que depois as pessoas o am ocupando, já ha ia con a os com os pais
e com os a ós. Já ha ia con a os mas não ha ia egis os. Con a os de cedência desse espaço,
do o o. O p op ie á io ag ícola é uma ques ão cul u al aqui nes a á ea do e i ó io. Mas a é é
impo an e pa a o eu abalho, po que aí é que há g andes cons uções clandes inas po que
como não ha ia egis o da p op iedade, não podia ha e luga a licenciamen o. (PRT.L.1)
Ao longo do empo, a necessidade e p essão po pa e dos mo ado es pa a
alcança a legalidade conduziu a á ias en a i as de ul apassa os cons angimen os
associados à posse. Po que de ele o, me ece á a pena elenca as “ ó mulas”
encon adas ao longo do empo pa a egula ização undiá ia des as á eas,
designadamen e: o egis o de o o, as esc i u as de jus i icação ou usucapião e a
ans e ência pa a o domínio p i ado do município com pos e io enda ao p op ie á io.
Capí ulo 7 – Compa ação compa ada das agilidades
242
Ao ní el da moni o ização ealçou-se a pe inência da imposição op-down de
moni o ização sis emá ica ecen emen e impos a aos municípios da Andaluzia. Ad oga-
se que a amnis ia de planeamen o em que assen a a polí ica g ega em um alcance
limi ado, po es a em dependen es da inicia i a dos pa icula es, não dando ga an ias
de se em iden i icadas odas as ilegalidades. Em Is ael, a u ilização de o og a ias aé eas
e o incen i o à denúncia po pa e da população e le e uma adição mais longa de
u ilização de no as ecnologias pa a o con olo do e i ó io. Com a democ a ização do
acesso a o og a ias aé eas e s ee iew p opo cionada po pla a o mas ipo
googlemaps, a moni o ização sis emá ica ica ao alcance de odos (inclusi e dos
municípios).
A ní el das medidas di e as de u ela de legalidade o am salien ados aspe os
que se p endem com o g au de ele ância da in ação u banís ica. Em algumas
ci cuns âncias os espe i os sis emas de planeamen o das á eas de es udo azem
dis inções: Is ael seleciona os p ocessos que são (ou não) eme idos pa a ibunal; a
G écia exclui á eas com especial p o eção do âmbi o da amnis ia e a Andaluzia a ibui
um p azo de p esc ição das in ações mais ala gado nos Pa ques Na u ais. Em Po ugal,
a dis inção do alo das con ao denações pa ece insu icien e pa a a de ida ponde ação
da g a idade das si uações e, e en ualmen e, calib a os es o ços e ecu sos da
adminis ação na eposição da legalidade.
As es ições à enda ou ou as o mas de medidas indi e as de u ela são
medidas comp o adamen e e icazes na mo i ação dos p omo o es, embo a u ilizadas
em di e en es pe spe i as nas á eas de es udo. G écia e Po ugal azem depende os
negócios da e i icação de legalidade, mas na G écia pode á se mais e icaz po impo a
e i icação de um écnico aquando da ansmissão. Essa e i icação à da a ambém é
ealizada em Is ael, mas pela adminis ação local. Con udo, es a in o mação ansmi ida
ao egis o p edial em ca á e in o ma i o, não condicionando a ansação. A c iação de
uma segunda ca ego ia de licença, sem es ição à enda mas com limi ação à concessão
de emp és imos, é o que esul a da polí ica andaluza.
Quan o à signi icância da o ganização adminis a i a na p edisposição da
adminis ação pa a a eposição da legalidade, concluiu-se que a leniência é uma
ca ac e ís ica pa ilhada pelas á eas de es udo, econhecendo alguma ligei a an agem

Capí ulo 7 – Compa ação compa ada das agilidades
243
na si uação em que a u ela e concessão de licenças pela adminis ação local é
dependen e de pa ece da adminis ação cen al.
Ve i icando a susce ibilidade do sis ema po uguês aos “jogos” de planeamen o
pa a a legalização, o am analisadas as soluções ado adas pelas á eas de es udo que
azem diminui ou elimina a en ase nes e p ocedimen o. Da ausência de al e na i as,
deco e em Po ugal uma ele ada p essão na al e ação dos ins umen os de
planeamen o. Em Is ael a p essão é maio , mas a al e ação de planos po inicia i a
p i ada az pa e do seu sis ema, pelo que e ela menos incong uência do que em
Po ugal. Os mecanismos implemen ados na G écia e Espanha a as am quase po
comple o a p essão na al e ação dos ins umen os pa a esol e ilegalidades casuís icas.
CONCLUSÕES & RECOMENDAÇÕES
1. Conside ações inais
A ilegalidade u banís ica é um p oblema ans e sal a á ios países. Nos países
desen ol idos, onde o sis ema de planeamen o e con olo u banís ico a inge um
ele ado g au de complexidade o na-se impo an e cla i ica as polí icas públicas
aplicá eis às ob as pa icula es em incump imen o com as no mas es abelecidas. Como
e le e o caso po uguês, o soma ó io de p á icas (pouco es u u adas e coe en es)
e le e-se na ausência de espos a adequada e a p opensão pa a o su gimen o de no as
si uações de ilegalidade.
En ende a di e sidade e especi icidades das si uações de ilegalidade é um passo
undamen al pa a “desenha ” e en uais soluções. O enquad amen o eó ico des a ese
p opõe a ca ego ização do uni e so das si uações de ilegalidade u banís ica em unção
do egime de p op iedade. Os ês ipos indicados po Soliman (2007) (Ap op iação do
solo ou do edi icado; Lo eamen os e acionamen os i egula es e Ob as pa icula es
ilegais) são ado ados como base pa a a cons ução da ma iz medi e ânea da
p oblemá ica. As subca ego ias (en e qua o e seis pa a cada ipo) apon am as
ca ac e ís icas e p oblemas comuns ans e sais a á ios países medi e âneos. A
ipi icação sob e os ipos de ob as pa icula es, em especial a dis inção en e edi icação
in eg almen e ilegal e edi icação semilegal (po ampliação, al e ação ma e ial e
Conclusões e ecomendações
246
al e ação de uso) é ele an e em elação ao impac o u banís ico e, con o me a es a a
compa ação in e nacional, ambém na de inição das polí icas de con olo u banís ico.
Em Po ugal, a ausência de isão in eg ada do sis ema de planeamen o e i o ial
e a in eg ação dos ês elos ope acionais de elabo ação de planos, ges ão u banís ica e
iscalização não é cla a nem o imizada. A sepa ação dos p incipais diplomas legais (RJIGT
e RJUE) e semân ica associada (desligada do planeamen o) não ajuda o p opósi o
in eg ado necessá io a um sis ema de planeamen o obus o. As e idências mos am
que a p á ica do licenciamen o no con ex o nacional é bas an e an e io a 1951, mas
apenas a pa i dessa da a, e com a publicação do RGEU, se implemen ou um con olo
u banís ico de âmbi o nacional. Ainda assim, o le an amen o ealizado jun o dos
municípios po ugueses quan o à da a em que conside am e iniciado o con olo
u banís ico e ela incong uências com es e en endimen o “gene alis a”, dando no a de
an ecipações e a asos (com g andes di e gências nas zonas u ais). Apenas a pa i de
1991 se a i mou a ob igação de licenciamen o a odo o e i ó io nacional de o ma
inequí oca. A segunda me ade da década de 1990 assis e à publicação em massa dos
PDM e ou os PMOT incula i os pa a os pa icula es, onde o di ei o do planeamen o
passa a e mais signi icância. A es ima i a ap esen ada apon a pa a a cons ução de
mais de 282.000 no as edi icações ilegais, no pe íodo en e 1991 e 2011. As assime ias
en e as NUTS aduzem di e sidade geog á ica de esul ados. Em e mos b u os, as
NUTS III mais c í icas são, pa a além do Alga e (com ce ca 22.000 edi ícios), o G ande
Po o (ce ca de 17.000), o Oes e e a Península de Se úbal (acima dos 15.000). No
en an o, conside ando a pe cen agem dos edi ícios ilegais pe an e os edi ícios
cons uídos nessa mesma época, Al o T ás-os-Mon es e Bei a In e io No e ap esen am
os alo es mais ele ados (39 e 36%).
A espos a à ilegalidade u banís ica po pa e da adminis ação não e e no
mesmo pe íodo uma polí ica cla a e a i ma i a. As demolições p oduzi am-se sob e udo
ao ab igo das polí icas públicas habi acionais nas á eas me opoli anas e no domínio
público ma í imo. A demolição, olun á ia ou coe ci a, de ob as p i adas incompa í eis
com as no mas de planeamen o em pouca exp essão, mesmo quando o denada pelo
T ibunal. A manu enção “ empo á ia” (na expec a i a de al e ação dos PDM) é uma
o ma co en e de adia a demolição po pa e da adminis ação. Con udo, as es ições
Conclusões e ecomendações
247
à enda de imó eis ilegais implemen adas em 1999 incu em igualmen e p essão nos
pa icula es e a endência é a esolução po ia da legalização, po ezes o çada e com
ecu so a “jogos” de planeamen o. Mui as ob as pa icula es incompa í eis com as
no mas de planeamen o encon am-se hoje num limbo ju ídico e económico, não
podendo se endidas nem legalizadas. O RERAE e a al e ação ao RJUE pelo Dec e o-Lei
n.º 136/2014 de 9 de se emb o êm en a esol e esse impasse, ao acili a a
legalização. Con udo, po que apenas incidem sob e um (pequeno) segmen o das
si uações exis en es, são necessá ias medidas adicionais, pe spe i ando-se cabe aos
u u os PMOT ameniza a sua si uação.
A abo dagem eó ica sob e a a uação da iscalização municipal conclui pela
exis ência de á ias espos as possí eis po pa e da adminis ação. A iloso ia
acili ado a e a iloso ia sis emá ica equacionam es a égias de a uação, em unção da
pe ceção da mo i ação subjacen e ao compo amen o dos p omo o es. A
in encionalidade ou desconhecimen o são associadas à lógica das consequências e
lógica de ap op iação. Ad oga-se que as e amen as legais de u ela da legalidade não
são me os ins umen os de polícia mas de em se epensados enquan o elemen os
ope a i o do sis ema de planeamen o.
A in es igação empí ica assen e em en e is as a di igen es e écnicos de 20
municípios do OVT (que inclui as NUTS III do Oes e, Médio Tejo e Lezí ia) p e ende da
espos a às ques ões e hipó eses lançadas no capí ulo inicial da ese. O es udo
quali a i o em ap eço pe mi iu conclui pela exis ência de pad ões de ilegalidade
u banís ica, que ao ní el da mo i ação dos p omo o es, localização e ipo de obje o. O
OVT e a a a oco ência do enómeno em municípios o a das á eas me opoli anas de
Lisboa e Po o, onde es e se encon a melho e a ado na li e a u a. A ca ência
habi acional não é, no pe íodo en e 1991-2011, um a gumen o plausí el ace à
disc epância en e a axa de a iação do núme o de edi ícios no OVT (12,2%) e o
co esponden e c escimen o demog á ico (3,9%).
Quan o à mo i ação dos p omo o es, o a o p incipal apon ado pelos
en e is ados pa a a con inuidade do enómeno é o desconhecimen o das no mas (de
con olo u banís ico e no mas de planeamen o e i o ial) embo a sejam e a ados
casos em que a consciência do incump imen o é no ó ia. Os lo eamen os i egula es e

Conclusões e ecomendações
248
a ap op iação do domínio público êm pouca p esença, compa a i amen e com a
edi icação ilegal e semilegal em p op iedade p i ada. As zonas u ais, á eas com o os e
casais, á eas u banas especí icas e ambém em Cen os His ó icos o am apon adas
como pad ões de localização. O ipo de ope ações u banís icas e e en es a usos não
habi acionais e ela azões/mo i ações de con eniência e consumo, não se podendo
in e p e a como consequência de necessidades p imá ias. O diagnós ico açado
e le e a ela i a ine icácia do con olo u banís ico em p e eni o su gimen o de no as
ilegalidades e, po conseguin e, a e ando os obje i os do (hoje complexo) sis ema de
planeamen o implemen ado. No que diz espei o às ques ões colocadas no capí ulo
inicial da ese pode conclui -se que a p imei a hipó ese equacionada (de ca ência de
habi ação p imá ia) em pouca exp essi idade, sendo de conside a a maio
adequabilidade da segunda (as mo i ações dos p omo o es p endem-se an es com o
desconhecimen o das no mas, con eniência e pad ões de consumo dos p omo o es).
No que diz espei o à espos a da adminis ação, exis e uma cla a p edominância
da eposição da legalidade pela ia o mal da legalização em de imen o da eposição
ma e ial (demolição ou al e ação). A legalização é a solução p e e encial em odas as
ci cuns âncias. Pe an e a ausência de al e na i as e a p essão pa a o desbloqueio dos
negócios de enda, os en e is ados demons a am a gene alizada p edisposição pa a
ajuda a encon a lacunas nas eg as es abelecidas, com is a à conc e ização da
legalização. Os “jogos” de planeamen o são ag a ados pela quan idade de legalizações.
Um e ço dos en e is ados e e iu que nos anos an e io es a 2013 as legalizações
co espondiam a mais de me ade do o al de p ocessos de ob as, sendo os esul ados
co obo ados pelo es udo quan i a i o ap esen ado
( e Secção 5.5. do Capí ulo 5)
com
e e ência a qua o dos municípios de es udo). A necessidade de de u pação das no mas
não é sinal de um sis ema de planeamen o saudá el.
A demolição é uma medida ex ema, excecionalmen e conc e izada pelos
municípios em p op iedade p i ada (sal o quando in e e e com o espaço público). A
inexecução de demolições é acei e pelos municípios, mas ambém ole ada po ou as
en idades iscalizado as e ibunais. A manu enção “ empo á ia” de edi icações
incompa í eis com os IGT é hoje uma ealidade e uma p á ica não assumida (e pouco
ques ionada). A al e ação aos PMOT com is a à legalização é hoje o p incipal
Conclusões e ecomendações
249
a gumen o pa a a suspensão de medidas de eposição da legalidade. Con udo, o sen ido
c í ico e a ponde ação sob e os c i é ios u banís icos adequados pa a o e i ó io es ão
ausen es do p ocesso.
As agilidades sob e a capacidade da adminis ação no con olo u banís ico
podem se sin e izadas em cinco ópicos: (i) Diagnós ico e moni o ização; (ii) Medidas
di e as de u ela; (iii) Res ições imobiliá ias; (i ) Legalização; e ( ) Incompa ibilidade
com IGT.
A in es igação empí ica de âmbi o in e nacional ap esen a uma pe spe i a
compa ada com as polí icas e p á icas de con olo u banís ico em ês á eas de es udo
medi e âneos e da OCDE: a Andaluzia (Comunidade Au ónoma de Espanha), G écia e
Is ael. As á eas de es udo em ap eço deno am uma posição in e média en e países de
incump imen o mais gene alizado e os países mais cump ido es. No en an o, exis em
di e enças na p edominância dos ipos e sub ipos de ilegalidades. A ap op iação do solo
az-se sen i mais em Po ugal (bai os de ba acas e núcleos de pesca e ec eio) e em
Is ael (bai os de g upos seminómadas). Po ugal, Andaluzia e G écia pa ilham a
p oblemá ica ex ensi a dos lo eamen os i egula es u banos, lo eamen o de ec eio e
os acionamen os “po ou as a es”. A edi icação in eg almen e ilegal em p op iedade
p i ada pa ece a e a mais a G écia do que Po ugal e a Andaluzia. Es a si uação é
pon ual nas cidades á abes de Is ael. Con udo, as edi icações semilegais, que po
ampliação, al e ação ísica, al e ação de uso e ou as ope ações u banís icas (como
piscinas e mu os) são mui o equen es e ulga es em odas as á eas de es udo.
À semelhança de Po ugal, e excluindo a polí ica implemen ada em 2011 na
G écia, a eação às ob as ilegais desen ol eu-se nos casos de es udo po adap ação a
p á icas co en es já ins i uídas. A aplicação do egime de “ o a de o denação” na
Andaluzia deco e de uma in e p e ação ex ensi a da ju isp udência (sen enças en e
1987 e 1992). Em Is ael, a al e ação aos planos é abe a à inicia i a p i ada e mui as
ezes acei e pelos municípios com unção legalizado a. Con udo, nos úl imos anos
econhece-se a pa i de 2010, em odos os casos de es udo, um ques iona sob e as
p á icas ins i uídas. Na G écia, o pagamen o pela não demolição oi subs i uído em 2011
po uma amnis ia de pe dão empo á io in eg ado. No a legislação en a em igo em
Po ugal (2014) e na Andaluzia (2016). Em Is ael, desenha-se igualmen e uma no a
Conclusões e ecomendações
250
polí ica com endu ecimen o de eação. A espos a às ob as pa icula es ilegais e
semilegais começa a desenha -se de o ma mais obje i a nas á eas de es udo, em mais
es ei a a iculação com o planeamen o e i o ial.
No con ex o medi e ânico a que pe encem os es udos de caso, as polí icas
públicas endem a se agilizadas pela p á ica social de des alo ização do
incump imen o das no mas. Sob e as cinco agilidades que cons i uem o e mo de
compa ação concluiu-se o seguin e:
(i) A elabo ação de diagnós ico e implemen ação da a i idade de moni o ização
nos municípios da Andaluzia pa e de uma imposição op-down, não sendo ainda
possí el a e i a sua e icácia pela ju en ude da medida (apesa de pa ece uma medida
posi i a). As amnis ias de planeamen o, como os ado ado pela G écia, azem
in o mação adicional à adminis ação mas êm um alcance limi ado, po depende em
da inicia i a dos pa icula es. Em Is ael, a compa ação de o og a ias aé eas e um
ele ado ní el de denúncias po pa e da população ga an em esse p opósi o.
(ii) Sob e as medidas di e as de u ela de legalidade (ao alcance dos municípios)
a i ma-se a necessidade de dis ingui o impac o da g a idade da in ação u banís ica,
com is a à acionalização dos ecu sos da adminis ação. Em Is ael, a decisão dos
p ocessos que são (ou não) eme idos pa a ibunal ga an e a ca ego ização de pelo
menos dois ní eis de g a idade. A G écia e a Andaluzia ap esen am uma dis inção
e i o ial. A G écia exclui do âmbi o da amnis ia de planeamen o á eas e i o iais
sensí eis e a Andaluzia p e ê um p azo de p esc ição das in ações mais ala gado
quando se localize em á eas p o egidas (como Pa ques Nacionais).
(iii) As es ições à enda, hipo eca e ou as medidas indi e as de u ela (que
a e am o alo do imó el) êm em Po ugal ele ada e icácia quan o à p e enção de
no as ilegalidades. A G écia em hoje o ní el mais ape ado de con olo à enda,
impedindo a ansmissão de edi icações ilegais e semilegais. Em Espanha, não exis e
es ição à enda mas os imó eis na condição de simila a o a de o denação não podem
se hipo ecados. Em Is ael, a adminis ação local e i ica a si uação do imó el à da a da
enda e, se de e ada alguma ilegalidade, a in o mação é ansmi ida ao egis o p edial
mas a enda não é condicionada.
Conclusões e ecomendações
251
(i ) Os “jogos” de planeamen o com is a à legalização apenas o am de e ados
em Po ugal. Em Is ael, a p essão na legalização é ali iada pela possibilidade de
al e ação de planos po inicia i a p i ada. A amnis ia de planeamen o da G écia e o
concei o de “simila a o a de o denação” em Espanha c iam al e na i as e, po isso, os
casos isolados de ilegalidade não condicionam as decisões dos ins umen os de
planeamen o e i o ial. Conclui-se po isso que a p essão na legalização e a
p edominância dos “jogos” de planeamen o ad ém da ausência de uma al e na i a que
pe mi a aos p op ie á ios e adminis ação admi i a pe manência de edi icações
incompa í eis com as no mas.
( ) Em Po ugal, a incompa ibilidade de ob as ilegais com os ins umen os de
planeamen o ge a um impasse, le ando à manu enção (po empo inde inido) de mui as
edi icações. O RERAE en a esol e (apenas) o p oblema de edi icações a e as a
de e minados ipos de a i idades. A amnis ia da G écia isa esol e esse impasse pa a
um conjun o mais amplo de si uações mas o ac o de e um p azo es i o e pode c ia
a expe a i a de epe ição no u u o, não o o nam “saudá el”. Em Espanha, a c iação do
segundo ipo de es a u o pa a esol e o impasse é uma solução que de i a de
ci cuns âncias á ias e não de uma acionalização in eg ada do p oblema. A solução de
Is ael quan o à al e ação dos planos não pode se equipa ada. No en an o, po que os
p ocessos demo am a a ingi esul ados, conside a-se que as polí icas de con inuidade
ins i uídas em Is ael e em Espanha são p e e í eis às amnis ias de âmbi o empo á io,
como na G écia e em Po ugal (com o RERAE).
C ê-se, assim, que o obje i o p incipal e obje i os secundá ios da ese es ão
cump idos, não obs an e a pe inência e a complexidade do ema me ece es udos
complemen a es.
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278
279
ÍNDICE DE ABREVIATURAS
% – Pe cen agem
Ag iMe -MOD-DAUME – Me opoli an Ag icul u e spa ial MODeling
AML – Á ea Me opoli ana de Lisboa
APA – Agência Po uguesa do Ambien e
ARU – Á eas de Reabili ação U bana
AUGI – Á eas U banas de Génese Ilegal
CCDR – Comissão de Coo denação e Desen ol imen o Regional
CCDR-LVT - Comissão de Coo denação e Desen ol imen o Regional de Lisboa e Vale do Tejo
CIMLT – Comunidade In e municipal da Lezí ia do Tejo
COS – Ca as de Ocupação do Solo
CRIL - Ci cula Regional In e io de Lisboa
DGT – Di eção Ge al do Te i ó io
DGPC – Di eção Ge al de Pa imónio Cul u al
DL – Dec e o-Lei
EC – Edi ícios Cons uídos
ED – Edi ícios Demolidos
EI – Edi ícios Ilegais
EL – Edi ícios Licenciados
EUA – Es ados Unidos da Amé ica
hab - Habi an es
ICNF – Ins i u o de Conse ação da Na u eza e das Flo es as
IGAL – Inspeção Ge al da Adminis ação Local
IGAMAOT – Inspeção Ge al de Ag icul u a do Ma , do Ambien e e do O denamen o do Te i ó io
IGF – Inspeção Ge al de Finanças
IGT – Ins umen os de Ges ão Te i o ial
IMI – Impos o Municipal sob e Imó eis
INE – Ins i u o Nacional de Es a ís ica
IPTM – Ins i u o Po uá io e dos T anspo es Ma í imos
Km – Quilóme os
Km
2
– Quilóme os quad ados
L – Lei
LBPPSOTU – Lei de Bases da Polí ica Pública de Solos, de O denamen o do Te i ó io e de
U banismo
LOUA – Lei de O denação U banís ica de Andaluzia

280
m – me os
m
2
– me os quad ados
n/a – não apu ado
Nº – Núme o
NEC – No os Edi ícios Cons uídos
NUTS – Nomencla u a das Unidades Te i o iais
pa a Fins Es a ís icos
OCDE – O ganização pa a a Coope ação e Desen ol imen o Económico
ONG – O ganização Não Go e namen al
ORU – Ope ações de Reabili ação U bana
OVT – Oes e e Vale do Tejo
PDM – Plano Di e o Municipal
PEOT – Plano Especial de O denamen o do Te i ó io
PER – P og ama Especial de Realojamen o nas Á eas Me opoli anas de Lisboa e Po o
PGOU – Plano Ge al de O denação U banís icas
PMOT - Plano Municipal de O denamen o do Te i ó io
PNPOT – P og ama Nacional da Polí ica de O denamen o do Te i ó io
POOC – Plano de O denamen o da O la Cos ei a
PP – Plano de Po meno
PROHABITA – P og ama de Financiamen o pa a Acesso à Habi ação
PRODAC - Associação de P odu i idade de Au o Cons ução
PROT – Plano Regional de O denamen o do Te i ó io
PROT-OVT - Plano Regional de O denamen o do Te i ó io do Oes e e Vale do Tejo
PRT- Po a ia
PU – Plano de U banização
QREN – Quad o de Re e ência Es a égica Nacional
RAN – Rese a Ag ícola Nacional
RDUA – Reglamen o de Disciplina U banís ica de la Comunidad Au ónoma de Andalucía
RMEU – Regulamen o Municipal da Edi icação e U banização
RMUE – Regulamen o Municipal da U banização e Edi icação
REN – Rese a Ecológica Nacional
REOT – Rela ó io do Es ado de O denamen o do Te i ó io
RERAE – Regime Ex ao diná io de Regula ização das A i idades Económicas
RGEU – Regulamen o Ge al das Edi icações U banas
RJACS – Regime Ju ídico de Acesso e Exe cício de A i idade de Comé cio, Se iços e Res au ação
RJIGT – Regime Ju ídico dos Ins umen os de Ges ão Te i o ial
281
RJUE – Regime Ju ídico da U banização e Edi icação
RPVPC – Regime de P o eção e Valo ização do Pa imónio Cul u al
SIARL –
Sis ema de In o mação de Apoio à Reposição da Legalidade
SNIG – Sis ema Nacional de In o mação Geog á ica
SIG – Sis emas de In o mação Geog á ica
SPO – Sis ema de P ocessos de Ob as
UAV – Un ipula ed Ae ial Vehical (Veículo Aé eo Não T ipulado)
UNL - Uni e sidade No a de Lisboa
ÍNDICE DE FIGURAS
Figu a 1: Rep esen ação da escala do ipo um da Ca a de Uso do Solo. .................................................. 15
Figu a 2: Sín ese da es u u a de ese ........................................................................................................ 22
Figu a 3: Ma iz dos ipos e sub ipos de ilegalidade u banís ica ............................................................... 31
Figu a 4: Esquema simpli icado de e apas do p ocesso de legalização. .................................................... 33
Figu a 5: Núcleo do Fa ol, Ilha da Cula a, município de Fa o, Po ugal. Vis a sob e a zona Es e. ............ 37
Figu a 6: P aia de Fa o, município de Fa o, Po ugal. ................................................................................ 37
Figu a 7: Aldeia da Palho a, município do Ca axo, Po ugal..................................................................... 38
Figu a 8: Cons uções na ma gem do io E os, munícipio de Alexand oupolis, G écia. ............................ 38
Figu a 9: Co a do Vapo , Almada, Po ugal ............................................................................................... 39
Figu a 10: Ocupação de edi ício esis indo ao despejo, Ams e dão, Holanda ........................................... 40
Figu a 11: Bai o de Jaywick, Essex, Ingla e a. ......................................................................................... 44
Figu a 12: Lo eamen os i egula es de pequena dimensão, jun o à Lagoa de Albu ei a, Sesimb a .......... 44
Figu a 13: Fo os de Sal a e a, município de Sal a e a de Magos, Po ugal ........................................... 46
Figu a 14: Vis a sob e o Bai o 25 de ab il, Fa ol, Ilha da Cula a, Fa o .................................................... 47
Figu a 15: Rua do Bai o 25 de ab il, Fa ol, Ilha da Cula a, Fa o .............................................................. 47
Figu a 16: Exemplo de p édio “enc a ado” consequen e de desanexação de a igo u bano (a igo 73). . 47
Figu a 17: Palhei o de Fidle , Sal o d, Ingla e a........................................................................................ 50
Figu a 18: Cas elo de Fidle , Sal o d, Ingla e a ......................................................................................... 50
Figu a 19: Cas elo do apicul o Volke Sie adzki, Alemanha ...................................................................... 50
Figu a 20: P édio em cons ução com cinco pisos ilegais, Hai a, Is ael. ..................................................... 52
Figu a 21: Villa no opo de um a anha-céus de 26 pisos, Pequim, China .................................................. 52
Figu a 22: Bai o de enda económica, San a Ma ia Maio no Funchal..................................................... 52
Figu a 23: Heaing on Sha k, Ox o d, Ingla e a ......................................................................................... 54
Figu a 24: Habi ação uni amilia em cons ução num bai o ca o de Is ael. A placa diz “unidade
habi acional mais pequena na ca e, en ada pela ga agem”. ................................................................... 55
Figu a 25: Anúncio de ga agem/ba pa a a endamen o u ís ico, P aga, República Checa .................... 55
Figu a 26: Sín ese dos ipos de si uações de ilegalidade, em unção do ní el, legi imidade de posse e
soluções al e na i as à demolição.............................................................................................................. 59
Figu a 27: Elos do sis ema de planeamen o ............................................................................................... 60
Figu a 28: Ma iz de e olução do con olo u banís ico e planeamen o e i o ial em Po ugal ................ 65
Figu a 29: “Plan a” de p édio subme ido à ap eciação da Jun a das Ob as Públicas (Licença 17/1876). . 67
Figu a 30: Peça desenhada de p ocesso subme ido à ap eciação da Câma a Municipal do Po o (P ocesso
16/1896). .................................................................................................................................................... 67
Figu a 31: Habi ações cons uídas sem licença em cada dis i o de Po ugal (1960-1969), pe cen agem 77
Figu a 32: Habi ações cons uídas sem licença em cada dis i o de Po ugal (1970-1981), pe cen agem 77
Anexos
290
En e is as In e nacionais
En idade Á eas uncionais do en e is ado Da a
Alemanha
Município de Mainz Ges ão U banís ica 19.07.2013
Áus ia
Município de Vienna Planeamen o e Fiscalização 05.04.2013
Bélgica
Comuna de Halle (Fland es) Ges ão U banís ica 05.08.2013
Espanha (Andaluzia)
Jun a de Andaluzia (Cádiz) Planeamen o 03.10.2016
Município de Cádiz Planeamen o 03.10.2016
Município de Cádiz Fiscalização 03.10.2016
Município de Je ez de La F on e a Ges ão U banís ica e Fiscalização 15.10.2012
F ança
Município de Lille Ges ão U banís ica e Fiscalização 06.08.2013
G écia
Município de Alexand oupolis Planeamen o 21.07.2013
Município de Kadi sa Con olo u banís ico 17.10.2014
Município de Ka ala Fiscalização 10.08.2014
Município de Sou h Pellion Ges ão U banís ica 13.10.2014
Município de Volos Fiscalização 14.10.2014
Município de Volos Ges ão U banís ica 14.10.2014
Is ael
Comissão Local de Planeamen o de Galilee Fiscalização 23.04.2013
Comissão Local de Planeamen o de Hai a Planeamen o 03.06.2013
Comissão Local de Planeamen o de Ne anya Ges ão U banís ica e Planeamen o 19.05.2013
Comissão Local de Planeamen o de Rishon
Lezion Ges ão U banís ica 17.02.2014
Comissão Local de Planeamen o de Rishon
Lezion Fiscalização 17.02.2014
I ália
Município de Be gamo Planeamen o 03.07.2013
Tu quia
Município de Kadikoy (Is ambul) Ges ão U banís ica 24.03.2014
Município de Uskuda (Is ambul) Ges ão U banís ica 25.03.2014

Anexos
291
Anexo II. Guião de en e is as
Guião de en e is as dos municípios po ugueses
A p esen e en e is a con ém um conjun o de pe gun as com o obje i o de euni
in o mação pa a aça um diagnós ico do impac o e das di iculdades da adminis ação em lida
com as ob as ilegais. P e ende-se a e i o impac o des as pa a a ges ão u banís ica e pa a o
planeamen o e i o ial. A en e is a se á g a ada e ansc i a pa a a amen o da in o mação.
Con udo, a sua iden idade e a iden i icação do município não se á e e ida. O obje i o é ob e uma
pe spe i a p á ica sob e os p oblemas, po isso não se a a de da espos as ce as ou e adas,
mas sabe a sua opinião, com base na sua expe iência p o issional. A en e is a encon a-se
es u u ada em ês pa es:
 1ª pa e - Enquad amen o sob e a sua expe iência p o issional, os IGT igen es e a
o gânica do município;
 2º pa e – Ca a e ís icas das ob as pa icula es ilegais, designadamen e sob e o
con ex o geog á ico onde são ealizadas;
 3ª pa e – P ocedimen os ela i os à legalização e a eposição da legalidade.
1ª Pa e: Expe iência p o issional, IGT igen es e o gânica do município
Se me pe mi e começa ia po en a pe cebe como unciona a es u u a municipal
associada ao con olo u banís ico, nomeadamen e quan o à a iculação com os ins umen os de
apoio à ges ão:
1. Pode ia ala -me do seu pe cu so p o issional no município e as unções que exe ce
a ualmen e?
2. O PDM oi a i icado em que ano? Qual é a a ual si uação do p ocesso de e isão do PDM?
(Há quan os anos es á em elabo ação ou po que ainda não oi iniciada)?
a. Hou e alguma mudança signi ica i a nos Ins umen os de Ges ão Te i o ial desde
a da a em que começou a exe ce unções no município? Qual? E, po ou o lado,
acha que desde essa da a hou e mudanças nas dinâmicas socioeconómicas
ins aladas?
b. O PDM de ine uma es a égia pa a o desen ol imen o u banís ico do município.
Exis e algum se iço com compe ências de moni o ização da execução do PDM e
ou os IGT? Se sim, essa moni o ização é ealizada de o ma pon ual ou
sis emá ica?
c. Sabe se a CM dispõe de Rela ó io sob e o es ado do o denamen o do e i ó io?
Qual a da a da conclusão? Foi ei o um Rela ó io da A aliação da Execução do PDM
an e io ? Qual a da a?
3. No que diz espei o a ou os ins umen os de planeamen o, exis em planos de sal agua da,
planos especiais de o denamen o do e i ó io, es ições ou ou as condicionan es sob e
g andes á eas do e i ó io (po exemplo Pa ques Na u ais, Cen o His ó icos, POOCs, e c)?
a. Quan os Planos de U banização e Planos de Po meno se encon am em execução?
Anexos
292
4. A ní el da o gânica municipal, como se a iculam os se iços de Planeamen o, a Ges ão
U banís ica e a Fiscalização? Como es ão dis ibuídos es es se iços a ní el dos Pelou os?
a. Há quan os anos es á em igo es a o gânica municipal? Na sua opinião, quais são
as an agens e des an agens des a o gânica? Oco e am melho ias ace à si uação
an e io ? De que na u eza?
b. Como é ealizada a oca de in o mação en e esses se iços? (pon ual ou
sis emá ica - conc e ize)
2ª Pa e: Ca ac e ís icas das ob as pa icula es ilegais
Passando ago a pa a a segunda pa e da en e is a, gos a ia de lhe pe gun a :
5. Exis em á eas do município onde há maio incidência de ob as ilegais?
a. Que azões apon a pa a a oco ência desse ac o?
b. As es ições à cons ução impos as pelos IGT e elam-se e icazes ou são
equen emen e des espei adas? Quais os mo i os?
6. Em con ex o u al, quais as qua o ope ações u banís icas ilegais mais equen es? (mu os,
es u as, ampliações, anexos,…)
a. Que p oblemas aca e am pa a o o denamen o do e i ó io?
b. Conside a exis i alguma elação en e a ealização de ob as ilegais e a dispe são
e i o ial?
7. Em con ex o u bano, quais as qua o ope ações u banís icas ilegais mais equen es e quais
os p incipais p oblemas que aca e am pa a o ambien e u bano?
8. É possí el à di isão de ges ão u banís ica dis ingui no e i ó io as edi icações
legais/ilegais? (O con olo u banís ico encon a-se associado aos ins umen os de
in o mação e i o ial?)
9. Qual a pos u a do execu i o em elação a edi icações ilegais, nomeadamen e quando es á
associada à ins alação de a i idades económicas e pos os de abalho?
10. As câma as a amen e execu am demolições. No úl imo manda o o município execu ou
alguma demolição de ob as ilegais? Quan as? Aplicadas a que ci cuns âncias?
a. Quais conside a se em os p incipais mo i os que inibem a execução da demolição?
b. A igu a do emba go em-se mos ado e icaz? Em que ci cuns âncias?
c. As con ao denações são aplicadas apenas aos p op ie á ios – conside a es a
si uação e icaz ou insu icien e?
11. Os p op ie á ios p ocu am-no equen emen e pa a en a ajuda a esol e os seus
p ocessos de legalização?
a. Quais são os a gumen os que o necem pa a jus i ica a ealização das ob as
ilegais?
b. Exis e algum pad ão na condição económica dos p i ados que as execu am?
3ª pa e – Legalização e eposição da legalidade.
Anexos
293
12. Da sua pe ceção, ace ao o al de p ocessos de ob as de um ano, qual a pe cen agem de
p ocessos de legalização?
a. No a que essa p opo ção so eu al e ações nos úl imos 5 anos?
b. Em que sen ido? Quais se ão as causas possí eis?
c. O c uzamen o de in o mação a a és do po al do IMI, em e elado mui as
incong uências en e os p ocessos de ob as e a ealidade edi icada? Como êm sido
conduzidos esses p ocessos?
13. Os seus écnicos demons am mais dú idas sob e a ap eciação dos p ocessos de legalização
do que nas p e ensões no mais, o muladas a p io i? Essas dú idas p endem-se com que
aspe os?
a. Sendo o RJUE omisso quan o ao p ocedimen o da legalização, exis iu a necessidade
de es abelece no mas in e nas sob e os elemen os ins u ó ios e c i é ios a ado a
na ap eciação dos mesmos? Essas ques ões o am e idas pa a algum
egulamen o municipal?
b. Conside a que se ia ú il exis i no RJUE um p ocedimen o especí ico de legalização?
c. O município cob a axas ac escidas nos p ocessos de legalização?
d. Nos p ocessos de legalização, os écnicos au o es dos p oje os omam a inicia i a
de p opo al e ações às ob as que p e endem legaliza ou espe am que a câma a
as imponha?
14. O núme o de p ocessos ob as ilegais que não se conseguem legaliza êm indo a diminui
ou aumen a desde que exe ce unções na câma a? A en ada em igo do PDM e e
alguma in luência nes a ma é ia? E as al e ações ao PDM impos as pelo PROT-OVT?
15. Exis em si uações de ope ações u banís icas an igas (an e io es aos anos 90) inde e idas
po iola em no mas de planos que lhe são pos e io es? Como ap ecia es a si uação?
16. Conside a que as decisões de inde e imen o de legalizações, baseadas nos ins umen os de
planeamen o da a ualidade são, na gene alidade, adequados ou desadequados às
dinâmicas sociais e e i o iais? Po quê?
17. Na al e ação dos ins umen os de planeamen o, nomeadamen e na e isão do PDM, en a-
se esol e a si uação de ob as ilegalizá eis? Ten a-se esol e odas as si uações ou exis e
algum c i é io de inido?
18. Conside a que os ins umen os ju ídicos disponí eis são e icazes na p e enção do
su gimen o de no as ope ações u banís icas ilegais? Po quê?
19. Uma úl ima ques ão. Na sua opinião quais se iam as al e ações necessá ias pa a o na o
RJUE mais e icien e?
As pe gun as da en e is a es ão e minadas. Tem mais alguma conside ação sob e o ema
que deseje ac escen a ? Gos a ia de ag adece a sua disponibilidade e a sua con ibuição, que se ão
mui o impo an es pa a as conclusões do abalho.
Anexos
294
Guião de en e is a em países es angei os
This in e iew con ains a se o ques ions aimed a ga he ing in o ma ion o make a
diagnosis o he impac and adminis a ion di icul ies in dealing wi h illegal wo ks. The aim is o
assess hei impac on land managemen and land use planning. The in e iew will be eco ded
and ansc ibed. Howe e , you iden i y and he municipali y iden i ica ion will no be e ealed.
The goal is o ge a p ac ical pe spec i e on p oblems, so i is no abou gi ing igh o w ong
answe s, bu knowing you opinion based on you p o essional expe ience. The in e iew is
s uc u ed in h ee pa s:
 1s pa : F aming o hei p o essional expe ience, he cu en IGT and he o ganiza ion
o he municipali y;
 2nd pa : Cha ac e is ics o illegal p i a e wo ks, in pa icula on he geog aphical
con ex in which hey a e ca ied ou ;
 3 d pa : P ocedu es ela ing o legaliza ion and es o a ion o legali y
1s pa : P o essional and ins i u ional amewo k:
1. Can you please ell me you academic backg ound and you cu en posi ion in he
ins i u ion?
2. How long ha e de elopmen plans been in o ce? How a e hey app o ed and
implemen ed?
3. Which a e he main es ic ions o de elopmen ?
4. How does you depa men ela e o he o he pa s o he planning sys em ( o wa d
planning, en o cemen and de elopmen con ol)? Is he e speci ically an en o cemen
depa men ? How is he communica ion be ween hem?
5. Who issues building pe mi s – only municipali ies o also p i a es?
6. How long does i usually ake o ge a building pe mi ?
7. Do building pe mi ees ep esen high e enue o local au ho i ies?
2nd pa : Illegal de elopmen
8. Is he e any speci ic a ea in he coun y/ own whe e mo e illegal building exis s (o
exis ed)? When and why do you hink in ingemen s happen?
10. Wha kind o in ingemen s a e mo e equen ly in u al a eas? And non u al?
14. Since when a e building pe mi s equi ed? (Any di e ence be ween u ban/ u al
a eas?)
15. Who is esponsible o issuing ines? How do en o cemen o ice s de ec and
in es iga e b eaches o con ol? ( eac i e o sys ema ic ac ions?)
16. Who pays he ine when illegal building is de ec ed? (Owne s/cons uc e s o bo h?)
17. Can an illegal building be sold? Be gi en a mo gage? Ha e wa e /elec ici y supply?
18. Besides demoli ion, is he e any o he solu ion o buildings ha canno ha e a
e ospec i e pe mi ?
Anexos
295
19. How o en is demoli ion en o ced? Unde which ci cums ances?
3 d pa : Re ospec i e planning pe mi s and non-complian de elopmen
11. Is he e any special p ocedu e o legaliza ion o is i he same as o ob ain building
pe mi s o a new building?
12. Wha a chi ec u al designs and documen s a e needed o legalize a building? How
is he assessmen o i s s uc u e, he mic o acous ic condi ions done?
13. How many building pe mi s do you ha e pe yea ? Wha pe cen age o hose a e
e ospec i e applica ions?
20. Is e ospec i e pe mi s issued o buildings ha don’ comply wi h ecen building
egula ions?
22. Do illegal cons uc ions buildings need o comply wi h zoning plans, e en i hey
we e buil be o e?

Anexo III. Quad o de esul ados. Edi icações sem licença de cons ução.
Localização geog á ica (à
da a dos Censos 2011);
NUTS II e NUTS III
To al de
Edi ícios
(1)
Edi ícios,
época de
cons uçã
o 1991-
2011
(2)
Edi ícios
licenciad
os1991-
2010
(3)
Edi ícios
demolido
s
(4)
Edi ícios
sem
licença
de
cons uçã
o
(cálculo)
% sob e
N.º de
edi ícios
com
época de
cons uçã
o 1991-
2011
% sob e o
o al de
edi ícios
N.º N.º N.º N.º N.º % %
Po ugal 3544389 1068476 810477 24488 282487 26 8
Con inen e 3353610 1002064 762737 23959 239327 24 7
No e 1209911 381264 293838 8242 87426 23 7
Minho-Lima 120886 37609 29598 2044 8011 21 7
Cá ado 124414 49437 39659 313 9778 20 8
A e 157558 54536 45373 697 9163 17 6
G ande Po o 273491 67506 50113 1021 17393 26 6
Tâmega 197914 72888 61345 1147 11543 16 6
En e Dou o e Vouga 89030 29270 22139 76 7131 24 8
Dou o 119398 33977 23657 2159 10320 30 9
Al o T ás-os-Mon es 127220 36041 21839 785 14202 39 11
Cen o 1111952 321529 242134 7108 79395 25 7
Baixo Vouga 149921 45177 37476 858 7701 17 5
Baixo Mondego 128139 35611 28045 615 7566 21 6
Pinhal Li o al 109618 31324 24396 353 6928 22 6
Pinhal In e io No e 85699 22741 17042 1077 5699 25 7
Dão-La ões 145974 48018 36527 1437 11491 24 8
Pinhal In e io Sul 30618 8706 5885 316 2821 32 9
Se a da Es ela 28969 7470 5696 255 1774 24 6
Bei a In e io No e 74429 19355 12400 783 6955 36 9
Bei a In e io Sul 46039 10515 7899 734 2616 25 6
Co a da Bei a 44461 11449 7614 91 3835 33 9
Oes e 160794 53921 38489 151 15432 29 10
Médio Tejo 107291 27242 20665 438 6577 24 6
Lisboa 448957 127900 99094 3687 28806 23 6
G ande Lisboa 277387 69081 55561 2967 13520 20 5
Península de Se úbal 171570 58819 43533 720 15286 26 9
Alen ejo 383866 99019 77364 2886 21655 22 6
Alen ejo Li o al 53482 15900 11051 342 4849 30 9
Al o Alen ejo 68275 16346 13682 590 2664 16 4
Alen ejo Cen al 80100 19806 16163 428 3643 18 5
Baixo Alen ejo 74901 17750 11521 783 6229 35 8
Lezí ia do Tejo 107108 29217 24947 743 4270 15 4
Alga e 198924 72352 50307 2036 22045 30 11
Região Au ónoma dos Aço es 98818 33160 25558 485 7602 23 8
Região Au ónoma da Madei a
91961 33252 22182 44 11070 33 12
(1) Edi ícios (N.º) po Localização geog á ica (à da a dos Censos 2011) e Época de cons ução; Decenal; (Época de
cons ução 1991-2011; (2) Edi ícios (N.º) po Localização geog á ica (à da a dos Censos 2011) e Época de cons ução;
Decenal; (Época de cons ução 1991-2011);
(3) Edi ícios licenciados (N.º) po Localização geog á ica (NUTS - 2002); Anual; Cons ução no a+ Ampliação, econs ução
e al e ação; Habi ação Familia (soma ó io do pe íodo 1991-2010; (4) Edi ícios licenciados (N.º) po Localização geog á ica
(NUTS - 2002) e Tipo de ob a; Anual; Demolição
Anexo IV. Quad o de da as de exigência de au o ização de u ilização po município
O p esen e anexo sin e iza a espos a da consul a aos munícipios ( eme idas po
email ou po consul a ele ónica), endo sido inqui ida a da a a pa i da qual os se iços
conside am se ob iga ó ia a au o ização de u ilização. Quando o necida a in o mação
pelo munícipio, complemen ou-se o quad o com as da as de exigência de licença de
cons ução. A consul a oi ealizada en e dezemb o de 2016 e ab il de 2017. Sal agua da-
se que as da as aqui mencionadas e le em o conhecimen o (nem semp e pleno) dos
in e locu o es e o en endimen o a ual dos se iços (sujei o a al e ações). Po isso a
in o mação em ca á e indica i o (e não o icial) e de e á se semp e con i mada jun o dos
espe i os se iços municipais.
MUNÍCIPIOS
Sede de concelho Á eas Ru ais
Da a Diploma/delibe ação Da a Diploma/delibe ação
ABRANTES
7 de agos o de 1951 RGEU 18 janei o de 1969 Delibe ação cama á ia
7 de agos o de 1951 RGEU 1 Janei o de 1957
(licença de cons ução) Delibe ação cama á ia
7 de agos o de 1951 RGEU 15 Junho de 1970
(licença de u ilização) Delibe ação cama á ia
AGUIAR DA BEIRA
7 de agos o de 1951 RGEU 1 de Fe e ei o de 1992 Delibe ação cama á ia
ALANDROAL
14 de junho de 1974
(Aland oal, Te ena e
Ju ema)
Delibe ação Cama á ia
1 de Maio de 1981
(Rosá io, Mina do
Bugalho, Mon es
Jun os, Ho inhas,
Aldeia da Venda e
Cabeça de Ca nei o)
1 de Ab il de 1982
(O alhos, Ma melos,
Casas No as de Ma es
e Fe ei a de
Capelinhos)
Delibe ação cama á ia
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951
(licença de cons ução)
RGEU
7 de agos o de 1951 RGEU no emb o de 1974
(licença de u ilização) Delibe ação cama á ia
ALBUFEIRA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951
RGEU
( eque imen o online,
OP-CRT02.03)
ALCÁCER DO SAL
7 de agos o de 1951
(Alcáce e To ão) RGEU 1982 RMEU de 31 de julho
de 1982
ALCANENA
7 de agos o de 1951
RGEU
(com p ocessos
an e io es, desde a
década de 20)
1 de junho de 1968 Regulamen o
Municipal
ALCOBAÇA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951
RGEU
( eque imen o online,
modelo 12)
ALCOCHETE
7 de agos o de 1951
(pe íme os u banos e RGEU - DL 445/91
Anexos
306
15 de ab il de 1970
pa a o es an e
concelho
LISBOA
7 de agos o de 1951
RGEU
(com p ocessos
an e io es a 1755;
p imei as licenças de
u ilização de 1904 com
hia o a é 1916)
7 de agos o de 1951
RGEU
LOULÉ
7 de agos o de 1951
RGEU
(com p ocessos desde
1923 e á ias pos u as
municipais desde o
inal do séc. XIX)
- DL 166/70
LOURES
7 de agos o de 1951 RGEU 1 de janei o de 1964 Delibe ação cama á ia
LOURINHÃ
7 de agos o de 1951 RGEU 18 de e e ei o de
1992 DL 445/91
LOUSÃ
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
1969 ( egis o de en ada de
p ocessos) 1969 ( egis o de en ada de
p ocessos)
Fe e ei o 1978
(licença de u ilização) Delibe ação cama á ia e e ei o de 1978
(licença de u ilização) Delibe ação cama á ia
MAÇÃO
8 de agos o de 1951 RGEU 8 de agos o de 1951 RGEU
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
7 de agos o de 1951 RGEU 1980 (Da a de egis o dos
p imei os p ocessos)
MACHICO
1956 Regulamen o
Municipal 1956 Regulamen o
Municipal
MADALENA
1964 (Da a de egis o dos
p imei os p ocessos) 1964 (Da a de egis o dos
p imei os p ocessos)
MAFRA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
MAIA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
7 de agos o de 1951 RGEU 12 de julho de 1973 Delibe ação cama á ia
12 de julho de 1973 Delibe ação cama á ia 19 de ab il de 1979 -
MANTEIGAS
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
MARCO DE
CANAVESES
7 de agos o de 1951 RGEU Janei o de 1973 -
MARINHA GRANDE
7 de agos o de 1951
(Viei a e Ma inha
G ande)
RGEU
7 de ou ub o 1970
( eguesia de Pa aias /
Moi a)
-
(pe encia a ou o
munícipio)
MARVÃO
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
MATOSINHOS
7 de agos o de 1951 RGEU 20 de julho 1957
Delibe ação de 8 de
se emb o de 1956
publicado po edi al de
20 de julho de 1957
MEALHADA
Janei o de 1957
(Mealhada, Luso e
Pampilhosa)
Regulamen o de
Cons ução (pa e
in eg an e do código
de pos u as) de 14 de
se emb o de 1957
- DL 166/70
MEDA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU (sem
delibe ação cama á ia)
MELGAÇO
7 de agos o de 1951 RGEU 15 se emb o de 1970 Delibe ação cama á ia
MÉRTOLA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
MESÃO FRIO
19 de julho de 1935 /
(cons ução,
econs ução ou
Código de Pos u as
RGEU
19 de julho de 1935 /
(cons ução,
econs ução ou
Código de Pos u as
RGEU

Anexos
307
ampliação de edi ícios
pa icula es, mu os,
pa edes ou ou a
edação, abe u a de
janelas ou po as, ou
qualque ou a ob a
on ei as às uas,
es adas, caminhos,
la gos, p aças ou
ou os luga es
públicos, que
con igua, que
a as ados dos mesmos
pon os a é à dis ância
de 3 m)
7 de agos o de 1951
(demais si uações)
ampliação de edi ícios
pa icula es, mu os,
pa edes ou ou a
edação, abe u a de
janelas ou po as, ou
qualque ou a ob a
on ei as às uas,
es adas, caminhos,
la gos, p aças ou
ou os luga es
públicos, que
con igua, que
a as ados dos mesmos
pon os a é à dis ância
de 3 m)
7 de agos o de 1951
(demais si uações)
MIRA
7 de agos o de 1951 RGEU 16 de dezemb o de
1980
Pos u a municipal
ap o ada em sessão
de câma a de 22 de
no emb o e
assembleia municipal
de 16 de dezemb o de
1980
MIRANDA DO CORVO
7 de agos o de 1951 RGEU 15 de se emb o de
1966
Delibe ação cama á ia
de 12 de agos o de
1965
MIRANDA DO DOURO
1 de janei o de 1980 Delibe ação de câma a
de 9 de maio de 2001 1 de janei o de 1980 Delibe ação de câma a
de 9 de maio de 2001
MIRANDELA
7 de agos o de 1951
RGEU
28 de ab il de 1954
(To e D.ª Chama,
Masca enhas, Suçães,
F echas, S. Ped o
Velho e nos es an es
aglome ados quando
con inan es com a ia
pública)
DL 166/70
(demais si uações)
Edi al de 28 de ab il de
1964
DL 166/70
7 de agos o de 1951
(licença de cons ução) RGEU 7 de agos o de 1951
(licença de cons ução) RGEU
1 de janei o de 1980
(dispensada licença de
u ilização desde que
não exis a p oje o)
Decisão de câma a de
19 de junho de 2006
publicada em DR de 12
de ou ub o de 2006
1 de janei o de 1980
(dispensada licença de
u ilização desde que
não exis a p oje o)
Decisão de câma a de
19 de junho de 2006
publicada em DR de 12
de ou ub o de 2006
MOIMENTA DA BEIRA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
MOITA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
MONÇÃO
1971
Reunião cama á ia de
1998 (isen a licença de
u ilização en e 1951 e
1971)
1971
Reunião cama á ia de
1998 (isen a licença de
u ilização en e 1951 e
1971)
MONCHIQUE
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
MONDIM DE BASTO
7 de agos o de 1951 RGEU 1 de Janei o de 1966
Regulamen o
Municipal de 15 de
se emb o de 1965
MONFORTE
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
MONTALEGRE
7 de agos o de 1951 RGEU - DL 166/70
Anexos
308
MONTEMOR-O-NOVO
8 de dezemb o de
1991
Delibe ação cama á ia
de 13 de julho de
2007, anspos a pa a
RMEU
30 de ma ço de 1992
Delibe ação cama á ia
de 13 de julho de
2007, anspos a pa a
RMEU
MONTEMOR
-
O
-
VELHO
7 de agos o de 1951 RGEU 11 de junho de 1971 Delibe ação cama á ia
MONTIJO
7 de agos o de 1951 RGEU 10 de ab il de 1961
Pos u a de Ob as
ap o ada na eunião
de Câma a
10 de ab il
de 1961
MORA
12 de agos o de 1951
T anspos o pa a o
RMEU, de e e ei o de
2010
29 de junho de 1987
T anspos o pa a o
RMEU, de e e ei o de
2010
MORTÁGUA
7 de agos o de 1951 RGEU 24 de e e ei o 1981
Regulamen o M de
ob as de edi icação
u bano, ap o ado a 13
de e e ei o de 1981
MOURA
7 de agos o de 1951 RGEU 20 de se emb o de
1963
Regulamen o
Municipal de 29 de
agos o de 1963
MOURÃO
7 de agos o de 1951 RGEU - DL 445/91
MURÇA 7 de agos o de 1951
RGEU - DL 166/70
MURTOSA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
NAZARÉ
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
NELAS
7 de agos o de 1951 RGEU 12 de junho de 1970 RMEU de Nelas
NISA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
NORDESTE
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
ÓBIDOS
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
ODEMIRA
1965 (quando exis a
licença de cons ução)
DL 166/70
(exce o pa a edi ícios
com licença de
cons ução an e io )
Da a de egis o dos
p imei os p ocessos
DL 166/70
1965 (quando exis a
licença de cons ução)
DL 166/70
(exce o pa a edi ícios
com licença de
cons ução an e io )
Da a de egis o dos
p imei os p ocessos
DL 166/70
ODIVELAS
7 de agos o de 1951 RGEU 4 de e e ei o de 1963 RMEU do Concelho de
Lou es
OEIRAS
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
OLEIROS
7 de agos o de 1951 RGEU 30 de junho de 1982
T anspos o pa a o
a igo 51.º do RMUE
de 2016
OLHÃO
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
OLIVEIRA DE AZEMÉIS
3 de dezemb o de
1942 -
02 de janei o de 1952
(luga es de Pinhei o,
Bempos a e A eosa na
eguesia de Pinhei o
da Bempos a e Vila de
Cucujães)
14 de maio de 1964
(demais eguesias)
-
OLIVEIRA DE FRADES
7 de agos o de 1951 RGEU 1 de janei o de 1962 RMEU
OLIVEIRA DO BAIRRO
7 de agos o de 1951 RGEU 1 de no emb o 1982 Delibe ação cama á ia
OLIVEIRA DO
HOSPITAL
7 de agos o de 1951 RGEU 1970 Delibe ação cama á ia
OURÉM
7 de agos o de 1951 RGEU 15 de ab il 1970 ( eque imen o modelo
20019.13/12/2014)
Anexos
309
OURIQUE
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
OVAR
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
PAÇOS DE FERREIRA
7 de agos o de 1951
(Paços de Fe ei a e
F eamunde)
RGEU 1986 Delibe ação cama á ia
PALMELA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951
RGEU
( eque imen o
DAUF017 online)
1 de janei o de 1955 Da a de egis o dos
p imei os p ocessos 1 de janei o de 1955 Da a de egis o dos
p imei os p ocessos
01 de janei o de 1979
(licença de u ilização)
Reunião o diná ia de
câma a de 03 de
no emb o de 1999
01 de janei o de 1979
(licença de u ilização)
Reunião o diná ia de
câma a de 03 de
no emb o de 1999
PAREDES
7 de agos o de 1951 RGEU 27 de junho 1972 -
PAREDES DE COURA
7 de agos o de 1951 RGEU 20 de dezemb o de
1979
Regulamen o
Municipal de
Edi icações U banas
PEDRÓGÃO GRANDE
7 de agos o de 1951 RGEU 29 de ab il de 1985 Delibe ação cama á ia
PENACOVA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
PENAFIEL
8 de maio de 1960 - 8 de maio de 1960 -
PENALVA DO
CASTELO
1971 Da a de egis o dos
p imei os p ocessos 1971 Da a de egis o dos
p imei os p ocessos
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
- DL 166/70
(licença de u ilização)
- DL 166/70
(licença de u ilização)
PENEDONO
1977 Delibe ação cama á ia
de 20 de maio 2011 1977 Delibe ação cama á ia
de 20 de maio 2011
PENELA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
PENICHE
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
PESO DA RÉGUA
7 de agos o de 1951 RGEU dezemb o de 1965 RMUE
PINHEL
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
7 de agos o de 1951
(licença de cons ução) RGEU
13 de e e ei o de
1952 (licença de
cons ução)
Regulamen o de
Edi icações U banas de
1952
13 de e e ei o de
1952
(Pombal, Abiul,
Lou içal e Redinha;
sedes de eguesia e
po oações
a a essadas ou
ma ginadas po
es ada nacional ou
municipal)
(licença de u ilização)
Regulamen o de
Edi icações U banas de
1952
1 de janei o de 1963 RMEU
PONTA DELGADA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951
RGEU
(Reque imen o
IM.73.LO (20)
disponí el online)
PONTA DO SOL
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
PONTE DA BARCA
7 de agos o de 1951 RGEU 20 de maio de 1980 Delibe ação cama á ia
PONTE DE LIMA
24 de agos o de 1964 RMEU de 1964 20 de janei o de 1972 Al e ação do RMEU de
1971
PONTE DE SOR
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de ma ço de 1989 En ada em igo do
PDM
PORTALEGRE
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
PORTEL
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
Anexos
310
PORTIMÃO
7 de agos o de 1951 RGEU
DL 166/70
(á eas u banas
de inidas em plan a)
DL 445/91
( o a das á eas
u banas)
DL 166/70
DL 445/91
PORTO
7 de agos o de 1951
RGEU
(com p ocessos desde
o inal do séc. XVIII)
7 de agos o de 1951 RGEU
PORTO DE MÓS
1962 Implemen ação a dia
do RGEU
31 de ma ço de 1962
(edi icações de
ca ac e indus ial ou
u ilização cole i a)
24 de ma ço de 1980
(demais si uações)
-
PORTO MONIZ
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
PORTO SANTO
9 de se emb o 1971 - 9 de se emb o 1971 -
PÓVOA DE LANHOSO
1 de junho de 1969 - 1 de junho de 1969 -
PÓVOA DE VARZIM
7 de agos o de 1951 RGEU 3 de junho de 1968 Delibe ação cama á ia
POVOAÇÃO
7 de agos o de 1951 RGEU
7 de agos o de 1951
Final da década de 60
(pa a mo adias)
RGEU
(o ien ação dos
se iços)
PRAIA DA VITÓRIA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
PROENÇA-A-NOVA
1970
(licença e p oje o) Delibe ação cama á ia
1970
(apenas licença sem
p oje o)
DL 445/91
(com exigência de
p oje o)
Delibe ação cama á ia
DL 445/91
REDONDO
7 de agos o de 1951
(Redondo, Aldeia de
Se a D'Ossa, F eixo,
Fo os da Fon e Seca,
San a Susana,
Mon oi o, Aldeias de
Mon oi o e Falcoei a)
RGEU (delimi ações
de inida na a a de
eunião de Câma a de
09 de maio de 2012)
- DL 166/70
REGUENGOS DE
MONSARAZ
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
RESENDE
7 de agos o de 1951 RGEU
1 de janei o de 1960
(S. Ma inho de
Mou os e Caldas de
A egos ( eguesias de
An eade e Miomães) e
em e enos
con inan es com as
ias e luga es públicos
sujei os a ju isdição
municipal ou pa oquia)
15 de ou ub o de 1962
(adiciona as
cons uções quando
implan adas a menos
de 30 me os da ia
pública)
RMEU de 1 de janei o
de 1960
RMEU de 15 de
ou ub o de 1962
DL 166/70
Anexos
311
16 de ab il de 1970
(demais á ea do
concelho)
RIBEIRA BRAVA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
RIBEIRA DE PENA
7 de agos o de 1951 RGEU 1985
Delibe ação cama á ia
de 2 de ou ub o de
1986
RIBEIRA GRANDE
1 de janei o de 1961 Delibe ação cama á ia
de 11 de julho de 2006 1 de janei o de 1961 Delibe ação cama á ia
de 11 de julho de 2006
RIO MAIOR
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
SABROSA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
SABUGAL
7 de agos o de 1951 RGEU - DL 166/70
SALVATERRA DE
MAGOS
7 de agos o de 1951 RGEU 11 de Maio de 1970 Delibe ação cama á ia
SANTA COMBA DÃO
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
SANTA CRUZ
7 de agos o de 1951 RGEU 1983 ( eque imen o CT6,
disponí el online)
SANTA CRUZ DA
GRACIOSA
8 de agos o de 1951 RGEU 8 de agos o de 1951 RGEU
SANTA CRUZ DAS
FLORES
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
SANTA MARIA DA
FEIRA
7 de agos o de 1951
RGEU
(com p ocessos desde
1941)
7 de agos o de 1951
RGEU
(com p ocessos desde
1941)
SANTA MARTA DE
PENAGUIÃO
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
SANTANA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
SANTARÉM
7 de agos o de 1951
(planal o da cidade de
San a ém)
RGEU
(com p ocessos desde
1949)
3 de ou ub o 1962 Delibe ação cama á ia
SANTIAGO DO CACÉM
7 de agos o de 1951 RGEU 10 de janei o de 1968 Delibe ação cama á ia
SANTO TIRSO
01 de junho de 1963 RMUE 01 de junho de 1963 RMUE
SÃO BRÁS DE
ALPORTEL
7 de agos o de 1951 RGEU 21 de dezemb o de
1967 RMEU
SÃO JOÃO DA
MADEIRA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
SÃO JOÃO DA
PESQUEIRA
1969 Delibe ação cama á ia 1969 Delibe ação cama á ia
SÃO PEDRO DO SUL
7 de agos o de 1951 RGEU 1 de ou ub o 1983 Delibe ação de 29 de
julho de 1983
SÃO ROQUE DO PICO
7 de agos o de 1951
(apenas êm egis os
de p ocessos desde
1960)
RGEU
7 de agos o de 1951
(apenas êm egis os
de p ocessos desde
1960)
RGEU
SÃO VICENTE
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
SARDOAL
7 de agos o de 1951 RGEU 1 de se emb o de 1955
SÁTÃO
1974
Delibe ação cama á ia
de 23 de agos o de
1973
1974
Delibe ação cama á ia
de 23 de agos o de
1973
SEIA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
SEIXAL
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
SERNANCELHE
3 de no emb o de
1952
Regulamen o
municipal - DL 166/70

Anexos
312
(Se nancelhe, Vila da
Pon e, Pon e do Abade
e Fe ei im)
SERPA
7 de agos o de 1951 RGEU 1953 Delibe ação cama á ia
SERTÃ
7 de agos o de 1951 RGEU 16 de junho de 1970 Delibe ação cama á ia
SESIMBRA
7 de agos o de 1951 RGEU 23 de no emb o de
1965 Delibe ação cama á ia
SETÚBAL
7 de agos o de 1951 RGEU 18 de janei o de 1973
Despacho do
Sec e á io de Es ado
sob e delibe ação
cama á ia
SEVER DO VOUGA
9 de No emb o de
1938 Código de Pos u as
9 de No emb o de
1938 (den o da á ea
da ila e po oações,
bem como as ob as
pa a ins indus iais e
de u ilização cole i a)
13 maio de 1964
(demais á ea do
concelho)
Código de Pos u as
RMEU
SILVES
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
SINES
7 de agos o de 1951 RGEU 4 de junho de 1984 RMEU
SINTRA
7 de agos o de 1951 RGEU 1 de ab il de 1962 -
SOBRAL DE MONTE
AGRAÇO
7 de agos o de 1951
RGEU
(com p ocessos
an e io es, de p édios
de endimen o)
7 de agos o de 1951
RGEU
SOURE
7 de agos o de 1951 RGEU
1963
(sedes de eguesia e
localidade de Paleão)
1975
(demais á ea do
concelho)
-
SOUSEL
7 de agos o de 1951 RGEU 20 de no emb o de
1991 DL 445/91
TÁBUA
7 de agos o de 1951 RGEU 1 de ab il de 1960 -
TABUAÇO
24 de se emb o de
1960 Delibe ação cama á ia 24 de se emb o de
1960 Delibe ação cama á ia
TAROUCA
8 de agos o de 1951 RGEU 8 de agos o de 1951 RGEU
TAVIRA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
TERRAS DE BOURO
1 de janei o de 1979 - 1 de janei o de 1979 -
TOMAR
7 de agos o de 1951 RGEU 15 de junho de 1988 Delibe ação cama á ia
7 de agos o de 1951
(licença de cons ução)
RGEU
7 de agos o de 1951
(licença de cons ução)
RGEU
7 de agos o de 1951
(licença de u ilização)
RGEU
29 de se emb o de
1980
(licença de u ilização)
Delibe ação da
assembleia municipal
TORRE DE
MONCORVO
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
TORRES NOVAS
7 de agos o de 1951 RGEU 1965 Delibe ação cama á ia
TORRES VEDRAS
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
TRANCOSO
1951 RGEU 1951 RGEU
TROFA
1951 RGEU 1951 RGEU
VAGOS
- DL 166/70, anspos o
pa a o a igo 19.º do - DL 166/70, anspos o
pa a o a igo 19.º do
Anexos
313
RMUE de 15 de julho
de 2015
RMUE de 15 de julho
de 2015
VALE DE CAMBRA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
VALENÇA
7 de agos o de 1951 RGEU 1961 RMEU
VALONGO
(si e)
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
VALPAÇOS
7 de agos o de 1951 RGEU 1978 -
VELAS
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
VENDAS NOVAS
2 de dezemb o de
1962
Delibe ação cama á ia
de 11 de e e ei o de
1983
2 de dezemb o de
1962
Delibe ação cama á ia
de 11 de e e ei o de
1983
VIANA DO ALENTEJO
7 de agos o de 1951 RGEU 30 de ab il de 1987 Pos u a Municipal
VIANA DO CASTELO
7 de agos o de 1951 RGEU 20 de e e ei o de
1978 Delibe ação cama á ia
VIDIGUEIRA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
VIEIRA DO MINHO
(si e)
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
VILA DE REI
(si e)
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
VILA DO BISPO
7 de agos o de 1951 RGEU Julho de 1980 Regulamen o
Municipal
VILA DO CONDE
7 de agos o de 1951 RGEU 1965 -
VILA DO PORTO
11 de ab il de 1966
(licença de u ilização) Delibe ação cama á ia 11 de ab il de 1966
(licença de u ilização) Delibe ação cama á ia
VILA FLOR
7 de agos o de 1951 RGEU - -
VILA FRANCA DE XIRA
2 de janei o de 1949
(Vila F anca de Xi a ou
qualque ou a
po oação do concelho
e ainda e enos que
de on em es adas,
caminhos ou luga es
públicos)
Regulamen o de Ob as
e Cons uções U banas
de 7 de se emb o de
1948
7 de agos o de 1951 RGEU
VILA FRANCA DO
CAMPO
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
VILA NOVA DA
BARQUINHA
25 de Janei o de 1952 Delibe ação cama á ia 25 de Janei o de 1952 Delibe ação cama á ia
VILA NOVA DE
CERVEIRA
7 de agos o de 1951 RGEU 27 ma ço de 1957 Delibe ação cama á ia
VILA NOVA DE
FAMALICÃO
7 de agos o de 1951 RGEU 4 No emb o 1968 Delibe ação cama á ia
VILA NOVA DE FOZ
CÔA
12 de se emb o 1974 Delibe ação cama á ia 12 de se emb o 1974 Delibe ação cama á ia
VILA NOVA DE GAIA
7 de agos o de 1951
RGEU
(com p ocessos desde
o inal do séc. XIX)
7 de agos o de 1951 RGEU
VILA NOVA DE PAIVA
7 de agos o de 1951 RGEU Ab il de 1984 Plano Ge al de
U banização
VILA NOVA DE
POIARES
7 de agos o de 1951 RGEU 20 de no emb o de
1991 DL 445/91
VILA POUCA DE
AGUIAR
20 de ab il de 1970 DL 166/70 1 de maio de 1981 Edi al de maio de 1981
VILA REAL
1959 RMEU de 1958 1973 -
VILA REAL DE SANTO
ANTÓNIO
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
VILA VELHA DE
RÓDÃO
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
VILA VERDE
7 de ma ço de 1951 RGEU 24 de ma ço de 1972 -
VILA VIÇOSA
7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU
Anexos
314
(com p ocessos a
pa i de 1934)
VIMIOSO
7 de agos o de 1951 RGEU
1 de janei o de 1982
( eguesias de
A goselo, Ca ção e
San ulhão)
21 de e e ei o de
1992 (demais
eguesias)
A a de eunião de
câma a de 20 de maio
de 2002
VINHAIS
7 de agos o de 1951 RGEU 4 de Agos o 1972 Delibe ação cama á ia
VISEU
1 de julho de 1967
Al e ação do RMEU
po delibe ação de 13
de janei o de 1967
1 de julho de 1967
Al e ação do RMEU
po delibe ação de 13
de janei o de 1967
7 de agos o de 1951
(licença de cons ução) RGEU 7 de agos o de 1951
(licença de u ilização) RGEU
1966 -
(licença de u ilização)
1951
(S. Miguel das Caldas,
S. João das Caldas,
In ias, Tagilde, S. Paio
– Edi ícios
Mul i amilia es,
Comé cio, Se iços e
A mazém)
1966
(San o Ad ião)
1976
(S. Miguel das Caldas,
S. João das Caldas,
In ias, Tagilde, S. Paio
– edi ícios de
habi ação uni amilia e
bi amilia )
1978
(San a Eulália – demais
Tipologias).
-
No a: o concelho de
Vizela c iado em 1998
e e o igem em
eguesias de 3
concelhos, Guima ães,
Felguei as e Lousada)
VOUZELA
1951
RGEU
( egis o de p ocessos
desde 1960)
1983 Regulamen o
Municipal
No a: Os munícipios demons a am e di e en es en endimen os sob e a en ada em igo do DL 166/70 e DL 445/91, pelo
que não quando a da a não oi mencionada, não há p eenchimen o do campo.
Anexos
315
Inês Alhand a Calo
18 de ab il de 2017
[email p o ec ed]