A ilegalidade urbanística e o sistema de planeamento territorial. Perspetiva comparada sobre políticas e práticas de controlo urbanístico de obras particulares

i Ab il, 2017 Dou o amen o em Geog a ia e Planeamen o Te i o ial Á ea de Especialidade: Planeamen o e O denamen o do Te i ó io A ilegalidade u banís ica e o sis ema de planeamen o e i o ial. Pe spe i a compa ada sob e polí icas e p á icas de con olo u banís ico de ob as pa icula es. Inês Alhand a Ma ques Gonçal es Calo iii Tese ap esen ada pa a cump imen o dos equisi os necessá ios à ob enção do g au de Dou o em Geog a ia e Planeamen o Te i o ial, Á ea de Especialidade em Planeamen o e O denamen o do Te i ó io, ealizado sob a o ien ação cien í ica da P o esso a D .ª Ma ga ida Pe ei a da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Uni e sidade No a de Lisboa e de P o esso a D .ª Fe nanda Paula Oli ei a da Faculdade de Di ei o da Uni e sidade de Coimb a. AGRADECIMENTOS Em p imei o luga gos a ia de ende eça um ag adecimen o à P o .ª D .ª Ma ga ida Pe ei a po acei a o desa io de o ien a um ema ido como “ma ginal” ao planeamen o, bem como pela sua dedicação e e isão a en a. Igualmen e, à P o .ª D .ª Fe nanda Paula ag adeço a empolgan e oca de ideias, os comen á ios pe inen es e a disponibilidade pa a os escla ecimen os que emp es a am o igo ju ídico necessá io a um abalho des a na u eza. À P o .ª D .ª Rachelle Al e man es ou e e namen e g a a pelo acolhimen o no Technion, Is ael Ins i u e o Technology e no mundo académico in e nacional. Apesa da ausência de í ulo o icial de o ien ado a, em mui o (ou quase udo) de o a cons ução da pa e compa a i a in e nacional des a ese, con ibuindo não só com en usiasmo, inspi ação e amizade mas ambém com ecu sos ma e iais pa a deslocações e con e ências. Em pa alelo deixo um econhecimen o especial aos memb os do p oje o Eu opeu Ma e Nos um mais en ol idos nes a jo nada: Cos as Po okalidis, Cygal Pellach, Ioannis Papa heocha is, Kons an inos Lalenis, Ma a Llo a-Tamayo e Ronen Ba Le . Ag adeço ainda à Câma a Municipal de San a ém pelo apoio, au o ização pa a u ilização de con eúdos e acei ação dos pe íodos de ausência. Pelo companhei ismo, um ab aço pa a o núcleo “du o”, Paulo Cabaço, Philippe Ra ael e So ia Ma ins. Aos en e is ados, que não se podem nomea (po ques ões de con idencialidade da iden idade) deixo uma pala a de ap eço p o issional. Espe o que se e ejam nes e meu humilde con ibu o. Aos habi ués do G upo de T abalho do RJUE da CIMLT deixo uma especial menção, pelo con ibu o das g andes discussões e das pequenas con e sas. Ainda den o das con ibuições di e as, ag adeço ao Michael Mande ille pelas e isões do inglês, à Inês Fon es e à D .ª Pa ícia Ab an es (IGOT) pela disponibilidade pa a a colabo ação in e disciplina e ins i ucional, à Alexand a Rod igues pelo auxílio na consul a aos municípios, à O dem dos A qui e os – Secção Regional No e pelo acolhimen o do Seminá io “Cidade In o mal, Es a égias de Inclusão” e, cla o, ao Ma eus Maga o o pela ajuda com os mapas e e isão, bem como pelo ca inho e in indá el apoio. Ou as con ibuições mais b e es, mas não menos impo an es, me ecem ambém uma e e ência à D .ª Ana So ia Mo ais, And eia Ba bei o, A q.º Ca los Fu ado das Ne es, P o . D .ª Cla a Vale, D . Edua do Oli ei a, A q. Filipe Cunha, D . He mínio Ba a a, A q. Isabel Raposo, Eng.ª Isabel Pi es, A q.ª Joana Lages, A q.º João He dei o, A q.º João Quin ão, Eng.ª Luísa Apa ício, Eng.º Mo a Lopes, D . Sebas ião Teixei a, A q.º Sé gio Simões e D .ª Ru e Reimão. Po úl imo, po que a in imidade assim o pe mi e, à Ma ia Eugénia, ao Lúcio, ao F ede ico, à Cá ia e à Júlia ag adeço o ca inho, os bolos sem glú en e o e e no apoio. Do pon o de is a pessoal es a oi uma jo nada en usiasman e, mo i ado a e de descobe a p o unda. Espe o que a iagem seja igualmen e in e essan e pa a os lei o es. ii RESUMO A ilegalidade u banís ica cons i ui um desa io pa a o sis ema do planeamen o. Nos países Medi e âneos onde a iscalização é lenien e e a adminis ação não consegue p e eni , demoli ou aze legaliza odas as edi icações ilegais, o incump imen o de planos é um p oblema. Em Po ugal, a eposição da legalidade de ob as pa icula es assen a em polí icas di usas e p á icas pouco es u u adas, com ónica quase exclusi a na legalização e na manu enção “ empo á ia”. Po conseguin e, o obje i o des a ese é ap esen a ecomendações à adminis ação Po uguesa no sen ido de minimiza as agilidades das polí icas e p á icas de con olo u banís ico. A in es igação assen a na análise da expe iência de 20 municípios po ugueses da egião do Oes e de Vale do Tejo e da compa ação in e nacional com Andaluzia (Espanha), G écia e Is ael. Os a ibu os sociocul u ais associados à cul u a medi e ânea, a in eg ação na O ganização pa a a Coope ação e Desen ol imen o Económico (OCDE) e um semelhan e g au de incidência de ilegalidades ga an em a compa abilidade das á eas de es udo. A me odologia mis a ado ada combina os dados quali a i os de en e is as semies u u adas a écnicos e di igen es da adminis ação local, com dados quan i a i os complemen a es (de es ima i a e análise es a ís ica). A es u u a da ese é de ma iz geog á ica. O enquad amen o eó ico inicia no con ex o uni e sal, onde é suge ida a ipi icação da ilegalidade u banís ica em ipos (em unção do egime de p op iedade) e sub ipos (po ca ac e ís icas socioeconómicas e geog á icas). No âmbi o nacional é es imada a cons ução de mais de 282.000 edi ícios ilegais no pe íodo 1991-2011, e idenciando que o p oblema não é incipien e em Po ugal. A pe spe i a sob e o sis ema de planeamen o abo da a ( al a de) in eg ação dos elos do sis ema de planeamen o (elabo ação de planos, ges ão u banís ica e iscalização) e documen a a e olução do con olo u banís ico. Ainda no campo eó ico, são explo adas ques ões ope a i as sob e a a uação da iscalização municipal, em es ei a elação com o compo amen o dos p omo o es. A in es igação empí ica e le e a expe iência dos en e is ados dos municípios po ugueses e idenciando, po um lado, as ca ac e ís icas das ilegalidades u banís icas e, po ou o, a eação da adminis ação ao enómeno. Cinco ópicos sin e izam as p incipais agilidades das polí icas e p á icas de con olo u banís ico em Po ugal consequen es das e apas an e io es da in es igação. Esses ópicos es u u am a compa ação in e nacional. Pe an e a di e sidade de sis emas e soluções ado adas na Andaluzia (Espanha), G écia e Is ael é alcançada uma pe spe i a di e enciada sob e as agilidades po uguesas e das al e na i as que podem se equacionadas. As conclusões e elam exis i em medidas passí eis de se em in eg adas no con ex o nacional pa a esol e o limbo ju ídico-económico das edi icações incompa í eis como o sis ema de planeamen o. Sublinham ainda a ele ância da a iculação do con olo u banís ico com o egis o de p op iedade e que as amnis ias de planeamen o podem e um e ei o pouco a o á el ao o denamen o do e i ó io. As ecomendações inais deco em da ponde ação sob e os esul ados e idenciados na in es igação nacional e in e nacional. Dada a escassez de in es igação sob e ilegalidade u banís ica em p op iedade p i ada, as e lexões des a ese p e endem se ú eis pa a um g upo ala gado de planeado es, uncioná ios da adminis ação e deciso es polí icos. PALAVRAS-CHAVE: Con olo U banís ico, Fiscalização Municipal, Ges ão U banís ica, Ob as pa icula es ix ABSTRACT Illegal de elopmen is a challenge o he planning sys em. In Medi e anean coun ies, whe e en o cemen is weak and adminis a ion is unable o p e en , demolish o emedy all illegal cons uc ion wo ks, non-compliance is a p oblem. In Po ugal, es o ing compliance o illegal de elopmen depends on di use policies and no s uc u ed p ac ices, elying almos exclusi ely on e ospec i e planning applica ions and “ empo a y” main enance o buildings. The aim o his hesis is o deli e ecommenda ions ha s eng hen Po uguese policy and p ac ices o dealing wi h illegal de elopmen on p i a e p ope y. The esea ch add esses he expe ience o he municipali ies o he Region “Wes and Tagus Valley”, and a c oss-na ional compa ison wi h Andalusia (Spain), G eece and Is ael. The socio-cul u al a ibu es ela ed o he Medi e anean cul u e, he in eg a ion in OCDE, and simila le els o illegali y gua an ee compa abili y. To his pu pose, a mixed me hodology combining quali a i e da a om semi- s uc u ed in e iews o local adminis a ion o ices wi h quan i a i e da a (es ima es and assessmen ) is applied. The s uc u e o his hesis uses a geog aphical ma ix. The heo y amewo k s a s a he global le el, whe e a classi ica ion o illegal de elopmen acco ding o ypes (based on enu e secu i y) and sub ypes (by socio-economic and loca ion) is p oposed. A na ional le el, he mo e han 282.000 illegal buildings cons uc ed om 1991 o 2011 show ha he p oblem is no inconside able. The o e iew o he planning sys em add esses he lack o in eg a ion o i s links (plan design, land managemen and en o cemen ) and shows he e olu ion o de elopmen con ol. S ill in he ield o heo y, he p ac ical issues o planning en o cemen a municipal le el a e explo ed wi h close a en ion o he beha iou o de elope s. Empi ical esea ch e lec s expe ience o in e iewees by Po uguese municipali ies, showing cha ac e is ics o illegal de elopmen and he eac ion o he adminis a ion. Fi e opics summa ize he main Po uguese policy and p ac ices o dealing wi h illegal de elopmen , which esul ed in he p e ious s eps o he in es iga ion. These opics a e he basis o he in e na ional compa ison. Sys ems and solu ions adop ed in Andalusia, G eece and Is ael disclose a di e en pe spec i e o Po uguese weaknesses, and he al e na i es ha may be conside ed. The conclusions show ha he e a e measu es ha can be in eg a ed in he na ional con ex o sol e he legal and economic limbo o noncomplian de elopmen . They also emphasize he impo ance o linking building con ol o p ope y egis a ion, and ha planning amnes ies may ha e a nega i e e ec on land-use planning. Recommenda ions hus de i e om he esul s o na ional expe ience, and in e na ional case s udies. As he e is li le esea ch in non-compliance on p i a e p ope y, his pape is in ended o discussion among planne s, schola s, adminis a ion o ice s and poli icians. KEYWORDS: De elopmen con ol, Illegal de elopmen , Land managemen Planning en o cemen 2 em Espanha e I ália, po azões como a al a de pessoal com o mação, escassez de ecu sos e a ausência de p edisposição das au o idades pa a exe ce a u ela da legalidade. No con ex o dos países desen ol idos, com maio capacidade de aze cump i as eg as, ala de “ilegalidade” (Tanasescu e al., 2010) pa ece mais coe en e do que “in o malidade”. Em Po ugal, mais de duas décadas após a implemen ação gene alizada dos planos incula i os pa a os pa icula es (Planos Di e o es Municipais (PDM) e ou os Planos Municipais de O denamen o do Te i ó io (PMOT)) e da p og essi a densi icação do sis ema de planeamen o, su gem á ias in e ogações: Es es ins umen os o am capazes de o ien a a execução das ob as pa icula es? As p á icas de moni o ização e iscalização o am e icazes na p e enção do su gimen o de ob as di e gen es das in enções dos planos? Que esul ados alcança am as polí icas e p á icas de con olo u banís ico? Dados o iciais sob e a ilegalidade u banís ica são inexis en es em Po ugal e a li e a u a académica é escassa, ocando quase em exclusi o a p oblemá ica dos lo eamen os i egula es u banos ou “clandes inos”. No en an o, encon a-se pouco es udado o enómeno da cons ução ilegal em p op iedade p i ada (com pleni ude de di ei os de posse). O en oque des a in es igação é o enómeno “co en e” das ob as pa icula es ilegais. A pesquisa le ada a cabo e ela que mui as dessas ob as oco em em zonas u ais, á eas na u ais p o egidas ou de alo pa imonial onde eg as especí icas o am desenhadas pa a ga an i a sua p o eção. A en a i a de diagnós ico sob e a e icácia dos planos implemen ados impõe sabe : Que ipo de in ações é mais comum? Quais as ca ac e ís icas do enómeno em e mos de incidência e localização? Quão ex ensi o é o incump imen o dos ins umen os ges ão e i o ial? Ao con á io dos bai os de ba acas ou lo eamen os i egula es u banos, onde os a o es demog á icos, económicos e sociais são associados à necessidade p imá ia de habi ação, é di ícil cla i ica os mo i os da con inuada ealização de ob as pa icula es ilegais. A inal o que le a os p omo o es a igno a as eg as es abelecidas? Con udo, o su gimen o de ob as ilegais incompa í eis com no mas de planeamen o não pode se apenas a ibuído ao compo amen o ilíci o dos p omo o es. Não a amen e, con ibui ambém a al a de adequação e azoabilidade dos Ins umen os de Ges ão Te i o ial In odução 3 (IGT) e no mas de di ei o u banís ico. O ema da ilegalidade u banís ica desencadeia po isso uma necessá ia e lexão sob e a pe inência, obje i os e o uncionamen o de odo o sis ema de planeamen o e i o ial. Pa a p o ela a demolição e jus i ica a manu enção empo á ia das ope ações u banís icas incompa í eis com os IGT mui as ezes é c iada a expec a i a de egula ização em sede de e isão dos PDM. No en an o, cabe á aos planos a ende aos in e esses dos pa icula es e soluciona a si uação das ob as pa icula es ilegais? Com que c i é ios? Du an e as úl imas duas décadas em Po ugal, a combinação do aumen o de es ições à cons ução, de condições à enda de imó eis e um maio igo no con olo u banís ico conduziu ao conhecimen o po pa e da adminis ação de mui as si uações de ilegalidade em descon o midade com as no mas igen es. Sendo a demolição (ou a eposição das condições iniciais do e eno) de di ícil execução, a ónica da esolução do p oblema assen a quase em exclusi o na legalização. Nes e p ocedimen o a endência em sido molda as eg as pa a jus i ica a ap o ação da legalização. Os “jogos” de planeamen o (Wagne , 2016) consen idos (ou suge idos) pela adminis ação local são é eis nes e campo. Em qualque país onde exis a egulamen ação de planeamen o, o con olo u banís ico é duplamen e necessá io e complexo. As di iculdades sen idas na u ela da legalidade e na p ocu a de soluções êm um alcance ans e sal en e países. Os p og amas de amnis ia, a p omoção da legalização e ou as o mas de a uação implemen adas pela adminis ação di idem mui as ezes a opinião pública e o nam-se um desa io pa a as en idades, ibunais e go e nan es. As polí icas e a o ma de a uação das ins i uições a iam subs ancialmen e en e países, an o ao ní el nacional como local. Con udo, o espí i o gene alizado das polí icas públicas assen a na combinação de ins umen os de con olo e planeamen o e i o ial com es ições que a e am o alo do pa imónio imobiliá io. En e o impac o económico e o desen ol imen o u banís ico, o equilíb io é di ícil de a ingi . As es ições de em se pensadas de o ma a dissuadi o p op ie á ios e as emp esas de le a em a cabo no as ilegalidades mas não ão es i i as que as impeçam de con ibui pa a a economia. O desenho egula ó io não de e bene icia os in a o es, mas, po ou o lado, de e e i a aze exigências i ealis as ou 4 assen a em ecu sos inexis en es nas ins i uições (po exemplo, eque idos pa a a ex ensi a demolição ou al e ação de planos). As polí icas públicas de espos a à ilegalidade em p op iedade p i ada êm sido implemen adas nos países do Sul da Eu opa a i mos di e en es e com opções di e sas no con eúdo e na o ma. Em Espanha, o egime de simila a o a de o denação (“assimilado a ue a de o denación”, ad indo da Lei do Solo de 1965) oi ado ado pela ju isp udência a pa i do inal da década de 1980 so endo um p ocesso g adual de ajus e (Co és Mo eno, 2011; López Pé ez, 2010) e com al e ações signi ica i as em 2016. Os p og amas de amnis ia ize am adição na Tu quia, que con a com 16 p og amas de amnis ia desde 1983 (Oze , e al., 2007; Unsal, 2009) e ambém em I ália, com á ias amnis ias desde 1985 (Zan i, 2013; Zoppi, 2000). Já na segunda década do e cei o milénio, em 2011, a G écia implemen a um p og ama simila , ainda que com e ei o empo á io (Lalenis, 2015; Po siou & Boulaka, 2012). A adminis ação po uguesa dá ambém mos as de despe a len amen e pa a a mudança de pa adigma no campo do con olo u banís ico, da a uação da iscalização e pa a as “polí icas” de legalização. Em 2014, a in odução do e mo “legalização” no léxico u banís ico oi, após décadas de p á ica (Calo , 2013; Rod igues, 2012) inalmen e consag ada na legislação 1 . No mesmo ano é implemen ado o Regime Ex ao diná io de Regula ização das A i idades Económicas 2 (RERAE), uma amnis ia de planeamen o “sele i a”. As con e ências decisó ias do RERAE começam no inal de 2016 a ganha con o nos e o ema do impac o que a ilegalidade u banís ica em (ou de e ia e ) no sis ema de planeamen o es á, po isso e inalmen e, em “cima da mesa”. Ao ní el da iscalização já an es se inham ei o sen i al e ações ele an es na o ma de a uação da adminis ação local. Em 2008, o p ocedimen o de comunicação p é ia p e is o no Regime Ju ídico da U banização e Edi icação 3 (RJUE) e em 2011, a 1 Dec e o-Lei n.º 555/99, de 16 de dezemb o, na edação do Dec e o-Lei n.º 136/2014, de 9 de se emb o. 2 Dec e o-Lei n.º 165/2014, de 5 de no emb o. 3 A comunicação p é ia oi in oduzida no RJUE com a Lei n.º 60/2007, de 4 de se emb o, man endo-se nas demais e sões. In odução 5 me a comunicação p é ia do Licenciamen o Ze o 4 ouxe am ino ação ao es abelece a iscalização a pos e io i como mé odo exclusi o de con olo de algumas ope ações u banís icas e a i idades. A eação da adminis ação local e á po isso de se agilizada, já que o adicional empo de espos a ao licenciamen o de ob as pa icula es não é compa í el com a iscalização sucessi a. Como é na u al, a iscalização municipal desempenha um papel de e as ele an e na cadeia de acon ecimen os. Ainda hoje se man ém a ual a ideia de que a “ iscalização é p o a elmen e… o elo mais aco do sis ema de planeamen o” (Dob y, 1975 in McKay & Ellis, 2005). Po adição, a iscalização u banís ica não é um ema popula em planeamen o, pela sua ele ada complexidade, ecnicidade e dependência da á ea ju ídica (Ha is, 2015) mas a igu a-se como um elo undamen al no p ocesso. A di iculdade da iscalização de ob as pa icula es é, ao con á io de ou os enómenos ilegais com ele ada densidade, lida com um núme o ele ado de pequenas in ações, dispe sas no espaço e no empo. Os p oblemas ope acionais epo ados em ou os países desen ol idos são equi alen es aos po ugueses (e p o a elmen e a mui os ou os países). A li e a u a apon a pa a a in equência da aplicação de medidas puni i as, a al a de on ade pa a as le a a é às úl imas ins âncias e os magis ados não se em einados pa a lida com a complexidade da legislação u banís ica (McKay & Ellis, 2005); a di iculdade de acesso à p op iedade e à in o mação, os insu icien es ecu sos humanos e económicos a e os ao se iço de iscalização (McKay, e al., 2015; Rush, e al., 2012); a di iculdade em iden i ica e comp o a as al e ações de uso (Ha is, 2015); e a ole ância do Es ado pe an e de e minados ipos de enómenos (Tanasescu, e al., 2010). Es es ópicos apon am pa a agilidades comuns. Se ão as agilidades de ou os países semelhan es ou di e en es das exis en es em Po ugal? As polí icas públicas pode ão se o alecidas ou, pe an e a des alo ização cul u al da ilegalidade u banís ica, es as se ão semp e condenadas a acassa ? Na u almen e, a solução ado ada po cada país em os seus pon os posi i os e nega i os. A compa ação en e países pe mi e uma isão de e as en iquecedo a, desen ol endo o au oconhecimen o nacional e ao mesmo empo 4 A me a comunicação p é ia oi in oduzida pelo Dec e o-Lei n.º 48/2011, de 1 de ab il (Licenciamen o Ze o) e e ido pa a o Dec e o-Lei n.º 10/2015, de 16 de janei o (Regime Ju ídico de acesso e exe cício de a i idade de comé cio, se iços e es au ação – RJACS). 6 equaciona al e na i as e melho ias às polí icas e p á icas de con olo de ob as pa icula es. 1. Obje i os Tendo em con a a p oblemá ica iden i icada na in odução, o obje i o cen al des a ese é:  Ap esen a ecomendações aos deciso es po ugueses no sen ido de minimiza as agilidades das polí icas e p á icas de con olo u banís ico de ob as pa icula es, em especial pe an e a si uação de incompa ibilidade com no mas de planeamen o. Os obje i os especí icos complemen a es à cons ução do obje i o cen al são o ganizados em ês momen os e de inidos da seguin e o ma:  Diagnos ica o enómeno da ilegalidade u banís ica nas suas di e sas dimensões; o Iden i ica as condições e mo i ações que conco em pa a o seu su gimen o; o Apon a os p oblemas ge ados no o denamen o do e i ó io, na economia e na sociedade;  Iden i ica as agilidades das polí icas e p á icas po uguesas do con olo u banís ico em Po ugal; o En ende as azões subjacen es à leniência da adminis ação nas ações de moni o ização e eposição da legalidade; o Apon a as incong uências esul an es da a iculação en e no mas de con olo p é io e ins umen os de planeamen o; o Re le i sob e as espec á eis consequências das polí icas públicas ela i as às ob as em descon o midade com as no mas de planeamen o. In odução 7  P opo ecomendações pa a a melho ia do sis ema de planeamen o: o Analisa as polí icas e p á icas de países medi e âneos nas e en es das p incipais agilidades iden i icadas em Po ugal. o Repensa as polí icas de o ma in eg ada, com is a à melho ia do con olo u banís ico e, po consequência, do sis ema de planeamen o e i o ial. 2. Ques ões e hipó eses As hipó eses colocadas elacionam-se com as e apas necessá ias pa a alcança os obje i os acima de inidos, sendo o ien ado es da es u u a da ese. A. Quais os a o es que jus i icam o su gimen o as ob as pa icula es ilegais nas úl imas duas décadas?  Hipó ese 1. A ca ência de habi ação p imá ia, as di iculdades socioeconómicas da população e insu iciência de alojamen o conduzi am à necessidade de um aumen o de edi icações ilegais.  Hipó ese 2: As mo i ações dos p omo o es p endem-se com o desconhecimen o das no mas e con eniência e pad ões de consumo dos p omo o es. B. Quais os a o es que impedem a conc e ização do con olo u banís ico po pa e da adminis ação local de o ma e icien e e in eg ada?  Hipó ese 1: O excecional comp omisso polí ico pa a com os elei o es impede a conc e ização das ações de moni o ização.  Hipó ese 2: O âmbi o do con olo p é io é demasiado es i i o às in enções dos p omo o es e as medidas de u ela e os ecu sos inancei os à disposição da adminis ação local são insu icien es pa a ope acionaliza a eposição da legalidade. 8 C. As polí icas e p á icas de con olo u banís ico na Andaluzia, G écia e Is ael êm e amen as que ga an em uma mais e icaz conc e ização dos obje i os do sis ema de planeamen o?  Hipó ese 1. As polí icas públicas êm com um desenho mais cong uen e, mas não se e elam e icazes. Hipó ese 2: Não exis em polí icas públicas assen ando as soluções sob e udo na espos a caso-a-caso. D. As boas p á icas e polí icas públicas das á eas de es udo pode ão se ado adas e con ibui pa a ul apassa agilidades iden i icadas em Po ugal?  Hipó ese 1: As di e enças de o ganização adminis a i a e sis ema de planeamen o impedem a adoção das polí icas e p á icas de ou os países.  Hipó ese 2: Algumas das e amen as são e icazes e podem se ado adas, com as de idas adap ações de con ex o pa a ul apassa as agilidades. 3. Me odologia O obje o cen al da ese assen a numa in es igação de ca á e empí ico, sus en ado po me odologias compa a i as. Segundo Kan o & Sa i ch (2005) a compa ação pe mi e cla i ica e explica enómenos sociais po ês azões: (i) po que a compa ação mos a com maio p ecisão como as a iá eis uncionam di e en emen e numa a iedade de cená ios; (ii) po que pe mi e pe cebe melho como a descobe a de anomalias den o de di e en es sis emas podem e ina e ap imo a o conhecimen o eó ico; e (iii) po que a compa ação p o idencia modelos de con as e que apon am dis inções c uciais den o de um de e minado conjun o de esul ados. O exe cício de compa ação em como obje i o a p ocu a de simila idades e a iações que e elam as di e enças en e en idades mas ambém os aspe os únicos de uma en idade em pa icula , que se ia i ualmen e impossí el de ou a o ma (Mills, an de Bun , & B uijn, 2006). A me odologia compa a i a é u ilizada nes a ese em dois âmbi os espaciais. A ní el nacional pela compa ação das p á icas municipais de 20 municípios da egião do Oes e e Vale do Tejo (OVT), epo ando ao âmbi o e i o ial do Plano Regional In odução 9 de O denamen o do Te i ó io (PROT-OVT) e ab angendo po isso as sub- egiões do Oes e, Médio Tejo e Lezí ia do Tejo. A ní el in e nacional, assen a na compa ação das polí icas e p á icas de con olo u banís ico com Andaluzia (comunidade au ónoma de Espanha), G écia e Is ael. Na u almen e, a compa ação ansnacional conhece obs áculos ac escidos do pon o de is a me odológico, já que não exis e uma eo ia comum de polí icas u banas acei e uni e salmen e que p o idencie uma di eção e p eposições es adas pa a examina os enómenos u banís icos en e di e en es países e cul u as (Kan o & Sa i ch, 2005). Na úl ima década os es udos u banís icos conhece am um enascimen o e eo ien ação da in es igação ansnacional compa ada, alimen ada pelos deba es da globalização (McFa lane & Robinson, 2012; Nijman, 2007; Selle s, 2005). Segundo McFa lane & Robinson (2012), em conc e o es a eo ien ação elaciona-se com: (i) a globalização e e e ência c uzada de polí icas e modelos u banos; (ii) a ci culação de pe i os na á ea da a qui e u a, consul o ia e planeamen o; (iii) o abalho do a i ismo u bano ansnacional; (i ) e as ocas de essonâncias globais de cul u as u banas. Kan o & Sa i ch (2005) iden i icam como p incipais obs áculos ou alhas nas compa ações de âmbi o u banís ico: (i) o âmbi o ou p o undidade; (ii) os signi icados de con ex o e (iii) o pa oquialismo concei ual. Numa cons ução mais elabo ada, Mills e al. (2006) apon am como p oblemas pe sis en es: (i) a seleção de casos, unidade, ní el e Quad o 1: Qua o combinações al e na i as de combinações de alegações, es a égias de inqué i o e mé odos Abo dagem de in es igação Alegações de Conhecimen o Es a égia de Inqué i o Mé odos Quan i a i o Suposições pós posi i is as Desenho expe imen al Medi a i udes, classi icação de compo amen os Quali a i o Suposições cons u i is as Desenho e nog á ico Obse ações de campo Quali a i o Suposições emancipa ó ias Desenho na a i o En e is as de espos as abe as Mé odos mis os Suposições p agmá icas Desenho de mé odos mis os Medições echadas, obse ações abe as Fon e: T adução de C eswell (2003, p. 20) 10 escala de análise; (ii) a cons ução de equi alência; (iii) a a iá el ou o ien ação pa a o caso e (i ) as ques ões de casualidade. Po que es a úl ima cons ução apon a algumas soluções é u ilizada como base es u u ado a da me odologia aplicada, an o na compa ação nacional como in e nacional, desc i a nos subcapí ulos seguin es. A in es igação compa ada é um e mo amplo que inclui an o a compa ação quan i a i a como quali a i a de en idades sociais, cuja elação pode se es abelecida a ní el geog á ico ou polí ico sob a o ma ansnacional ou egional (Mills e al., 2006). A me odologia mis a assen a numa ma iz que u iliza uma combinação de obse ações pa icipa i as e en e is as semies u u adas (dados quali a i os) com a adicional in o mação es a ís ica (dados quan i a i os). De aco do com C eswell (2003), a es a égia pa a a conc e ização des e mé odo pode se po mis u a, ligação ou inco po ação 5 . Nes a ese u iliza-se a denominada me odologia mis a com es a égia de inco po ação, em que o “in es igado con e ge dados quan i a i os e quali a i os de o ma a p o idencia uma análise comp eensí el do p oblema de in es igação. Nes e ipo, o in es igado ecolhe ambas as o mas de dados ao mesmo empo du an e o es udo e depois in eg a a in o mação na in e p e ação dos dados ge ais” (C eswell, 2003, p.16). As limi ações de cada um dos mé odos pode ão se ul apassadas pela u ilização de ipos de me odologias complemen a es. Assim, os exe cícios quan i a i os (cons uídos a pa i de dados es a ís icos, ela ó ios da a i idade dos municípios e dados de in o mação geog á ica) complemen am a in es igação empí ica. Os dados quan i a i os o am imp escindí eis pa a documen a e undamen a a ele ância da emá ica de es udo, complemen ando a análise quali a i a que cons i ui a base da in es igação. A análise quali a i a assen a em en e is as p esenciais e semies u u adas com écnicos ou di igen es da adminis ação local. As en e is as semies u u adas combinam pe gun as abe as e echadas onde o en e is ado em a possibilidade de disco e sob e o ema p opos o em con ex o semelhan e ao de uma con e sa in o mal. Es e ipo de en e is a é asse i o, na medida em que pe mi e delimi a o olume da in o mação e ob e assim um di ecionamen o maio pa a o en oque do ema e dos 5 As aduções pa a po uguês de “sequen ial, concu en , ans o ma i e” são di e sas, pelo que se u iliza am aquelas que se julga e em uma ligação mais imedia a ao con eúdo. In odução 11 obje i os a alcança (Boni & Qua esma, 2005). Pe mi e a compa ação a a és do mesmo conjun o de pe gun as, em que as espos as e le em as especi icidades en e en e is ados e municípios (e não a di e ença das pe gun as). Semp e que possí el o am acau eladas as suges ões de Bou dieu (1993) pa a a ealização de en e is as. Es e au o de ende que o p óp io in es igado de e aze a en e is a, po melho sabe o que es á à p ocu a ( acili ando a oca e in e p e ação de exp essões não- e bais), que as ansc ições sejam ealizadas pelo in es igado e o ex o seja ali iado de ases con usas e edundâncias e bais ou iques de linguagem. Os subcapí ulos seguin es ap o undam as especi icidades de cada uma das me odologias u ilizadas. 3.1.Análise quan i a i a A p óp ia na u eza da ilegalidade u banís ica, em que o p opósi o (ou e ei o) é ugi ao con olo o mal, aca e a g andes desa ios quando se p e ende ealiza qualque análise quan i a i a. A ausência de dados quan i a i os o iciais é uma das ca ac e ís icas pa ilhadas pelas á eas de es udo in e nacionais. Em Po ugal, a ausência de es ima i as ins i ucionais ou académicas conduziu à necessidade de, po um lado, euni a in o mação a ulsa dispe sa e, po ou o lado, ealiza exe cícios p óp ios de es ima i a sob e a incidência de ilegalidade u banís ica. Sendo a análise quan i a i a subsidiá ia, os exe cícios encaixam em di e en es capí ulos. O p imei o exe cício quan i a i o ap esen a uma es ima i a do núme o de edi icações execu adas sem licença de cons ução em Po ugal no pe íodo 1991-2011, com base in o mação es a ís ica do INE. O segundo documen a a incidência dos p ocessos de legalização na a i idade de ges ão u banís ica em qua o municípios do OVT (Alpia ça, Azambuja, Ca axo e San a ém), a a és de dados ob idos na in es igação empí ica. No e cei o exe cício, com o ecu so a Sis ema de In o mação Geog á ica (SIG) e de eção emo a, é es imado o aumen o das á eas cons uídas em solo ab angido pela Rese a Ag ícola Nacional (RAN) e Rese a Ecológica Nacional (REN), em ês municípios (Almei im, Bena en e e San a ém). 3.1.1. Es ima i a de edi ícios execu ados sem licença de cons ução A es ima i a oi calculada pa a cada uma das NUTS III (NUTS 2001), com base em dados es a ís icos disponibilizados pelo Ins i u o Nacional de Es a ís ica (INE). Es a 18 3.3. Análise compa a i a in e nacional A ealização de en e is as em países es angei os encon ou di iculdades adicionais, a p imei a das quais deco en e do que alguns au o es chamam de con ex ualização (Mills e al., 2006). Is o po que o ema da ilegalidade u banís ica em, dependendo da nacionalidade do in e locu o , uma associação imedia a com ipos ou sub ipos de ilegalidade di e en es – ge almen e o enómeno p edominan e no seu país de o igem. Numa p imei a ase a di e en e e minologia impediu a iden i icação p é ia de li e a u a dedicada. Assim, a base de pa ida à in es igação in e nacional o am as en e is as explo a ó ias em á ios países, cuja opo unidade e disponibilidade du an e os p imei os anos da in es igação pe mi i am. Além dos países que se o na am es udos de caso o am ealizadas en e is as explo a ó ias em municípios da Alemanha, Áus ia, Bélgica, F ança, I ália, Suíça e Tu quia (lis agem no Anexo I). Es a abo dagem oi essencial pa a iden i ica “pala as-cha e” 7 pa a a pesquisa de e e ências bibliog á icas e que se i am de “ga ilho” pa a á ias con e sas in o mais com in es igado es in e nacionais. A ins ância de in es igação de Ab il a Junho de 2013 no “Labo a ó io de Polí icas de Planeamen o Compa ado” do Technion, Is ael Ins i u e o Technology em Is ael, sob a o ien ação da P o esso a D .ª Rachelle Al e man pe mi iu ab i ho izon es e conhece em p o undidade o país enquan o á ea de es udo. Na sequência des a ins ância, a pa icipação no p oje o de in es igação Eu opeu “Ma e Nos um, B idging he Legal-Ins i u ional Gap in Medi e anean Coas line Managemen ” nos dois anos seguin es ouxe ambém a opo unidade de ap o unda a in es igação na G écia. Na Andaluzia os dados o am ecolhidos em isi as espaçadas no empo. Pa a a cons ução da isão in e nacional compa ada o am ambém de pa icula ele ância con e sas in o mais com académicos dos países de es udo, po ocasião de seminá ios e con e ências in e nacionais (em especial as da associação “Planning Law and P ope y Righ s”). Já na ase inal da in es igação, a ins ância de in es igação de cinco dias na Uni e si y o Wes England em Ingla e a, sob a o ien ação do P o . Adam Sheppa d, oi impo an e pa a escla ece o sen ido de algumas ques ões de “planning en o cemen ” encon adas na li e a u a. 7 São exemplos de pala as cha e “assimilado a ue a de o denácion” em cas elhano, “condono edilizio” em i aliano, “ ak opoiisi” em g ego. In odução 19 A escolha das á eas de es udo oi ealizada no inal do ano de 2013. Um es udo p elimina da compa ação oi es ado na con e ência Planning Law and P ope y Righ s em e e ei o de 2014 em Hai a, Is ael. En e is as complemen a es, com maio incidência nas ques ões de ap o undamen o, i e am luga numa ase pos e io : na G écia em ab il de 2014, em Is ael em e e ei o de 2014 e em Espanha em ou ub o de 2016. Espanha (Andaluzia), G écia e Is ael o am os es udos de caso escolhidos, pelos seguin es a o es:  A homogeneidade cul u al, de ca ac e ís icas medi e ânicas e in eg ação na O ganização pa a a Coope ação e Desen ol imen o Económico (OCDE), em que o incump imen o das no mas em um ní el in e médio (en e os países do No e da Eu opa e países em desen ol imen o);  Os aspe os comuns e dissonan es do sis ema de planeamen o (G écia e Espanha mais simila es a Po ugal e Is ael di e gen e);  As “soluções” das polí icas públicas de con olo de ob as pa icula es incompa í eis com as no mas de planeamen o se em mui o di e enciadas;  A ele ância das polí icas públicas e p á icas se em ele an es pa a a discussão e elabo ação de ecomendações;  A opo unidade de empo e ecu sos pa a ap o unda a in es igação nesses países (Espanha pela p oximidade ísica, Is ael e G écia po elações sociais académicas es abelecidas);  A ligação ao medi e âneo e a maio incidência de ilegalidades conduzi am à escolha da Andaluzia, em de imen o de ou as Comunidades Au ónomas de Espanha (es as êm au onomia legisla i a em ma é ia de o denamen o, o que impossibili a gene aliza a análise ao país). O guião das en e is as pa a os in e locu o es in e nacionais (Anexo II) em como base os mesmos blocos emá icos do guião nacional, sendo mui as das pe gun as comuns. Con udo, po exis i em á ios aspe os do sis ema adminis a i o e o ganizacional desconhecidos, o am con empladas pe gun as adicionais explo a ó ias sob e o uncionamen o do sis ema de planeamen o. Na Andaluzia as en e is as o am ealizadas em cas elhano, em isi as pon uais ( e anexo II) . Em Is ael e na G écia, as isi as o am mais longas e a língua de comunicação oi o inglês. Não sendo es a a língua 20 ma e na de nenhum dos in e locu o es, du an e a en e is a oi mui as ezes necessá io e o mula as pe gun as. À medida que se a ança a no conhecimen o de de e minado país as pe gun as explo a ó ias (p.e. sob e as linhas ge ais do sis ema de planeamen o e polí icas públicas) o am abandonadas em de imen o das de p o undidade (p.e. p ocedimen os in e nos, ins ução de p ocessos, alo es das con ao denações). As en e is as o am g a adas mas ansc i as apenas pa cialmen e. A in o mação ecolhida oi, semp e que possí el, con i mada em on es bibliog á icas de o igem académica, ins i ucional e de imp ensa esc i a. 4. F agilidades da in es igação A in es igação oca em exclusi o a pe spe i a dos a o es da adminis ação local. O empo, os ecu sos disponí eis e a dimensão das a e as p opos as não pe mi i am a ealização de en e is as sis emá icas com ep esen an es de ou os a o es do p ocesso, nomeadamen e p omo o es, agen es imobiliá ios, O ganizações Não Go e namen ais (ONG) e deciso es polí icos. Reconhece-se que o ala gamen o das en e is as a um conjun o mais amplo de a o es pe mi i ia uma isão mais ab angen e sob e a emá ica. Con udo, a a es a di e sidade de o ma in eg ada em sede de en e is as não oi iá el no empo ú il de ealização da ese. No en an o, é ele an e menciona que o am ealizadas algumas en e is as ci ú gicas ao ní el da adminis ação cen al, com écnicos e di igen es da Agência Po uguesa do Ambien e (APA) no Alga e e em Lisboa e da Di eção Ge al do Te i ó io (DGT). O con eúdo des as “con e sas” e le e-se essencialmen e no capí ulo do diagnós ico nacional, mas não deixa de se sen ido que a ealização de mais en e is as e de o ma mais es u u ada pode ia aze um melho en endimen o sob e as en opias ins i ucionais que a e am o planeamen o em Po ugal. Di e en e de ou os emas académicos de planeamen o, a in es igação sob e a ilegalidade pa e de uma base eó ico-concep ual mui o eduzida. As e e ências li e á ias, especialmen e em Po ugal, são bas an e limi adas. A documen ação académica de casos é escassa, mesmo quando a ingem a media ização (como no caso In odução 21 das habi ações ilegais na Ria Fo mosa). Assim, a comp eensão dos enómenos ex e nos aos municípios de es udo e ela am-se um “puzzle” di ícil de mon a . No en an o, en ou-se ans o ma es a limi ação em i ude, ao euni in o mação dispe sa pa a es u u a o enquad amen o eó ico. A conjugação com a a i idade p o issional di ou es ições no empo de pe manência em ou os países e o çou a edução do núme o de es udos de casos a compa a (dos cinco p e is os no p oje o ese, analisa am-se apenas ês). A apos a oi po isso o ap o undamen o em de imen o do núme o, pe mi indo um maio ní el de ap o undamen o de cada á ea de es udo. A in enção de ala ga a compa ação de polí icas sob e a ilegalidade u banís ica a ou os países é um campo de po encial in es imen o em in es igações u u as ( e Secção 3 das Conclusões & Recomendações). 5. Es u u a A es u u a da ese assen a em ês pa es, uma de enquad amen o eó ico e duas de in es igação empí ica, nacional e in e nacional. O p imei o capí ulo p o idencia uma pe spe i a sob e os enómenos de ilegalidade u banís ica a ní el global, e idenciando semelhanças e di e enças dos ipos de si uações de ilegalidade: (i) ap op iação; (ii) lo eamen os e acionamen os i egula es; e (iii) ob as pa icula es. Pa a ilus a os ipos e sub ipos são ap esen ados exemplos nacionais e in e nacionais, e e enciados à li e a u a académica ou na imp ensa. O capí ulo seguin e es ei a pa a as ob as pa icula es, e pa a o con ex o nacional. A in eg ação dos elos do sis ema de planeamen o, a e olução do con olo u banís ico municipal, a es ima i a sob e a ealização de edi ícios habi acionais cons uídos sem licença no pe íodo 1991-2011 e as polí icas e p á icas de eposição da legalidade em Po ugal são aqui explo adas. Ainda den o do campo eó ico, o Capí ulo 3 é dedicado à e isão de li e a u a das ques ões mais locais, que sob e o compo amen o dos pa icula es (“ eo ia compo amen al”) como da a uação municipal (“planning en o cemen ”), bem como das especi icidades no ma i as da i/legalidade. Os dois p imei os capí ulos da segunda pa e assen am na análise quali a i a do con eúdo das en e is as e dois es udos quan i a i os, de âmbi o municipal. O Capí ulo 22 4 in oduz as ques ões de índole e i o ial, que da ca ac e ização geog á ica, social e económica, como da incidência de si uações de ilegalidade u banís ica. O capí ulo seguin e explo a a componen e das p á icas municipais de eposição da legalidade, analisando a pe spe i a dos en e is ados. As conclusões ex aídas a é aqui são aduzidas em cinco ópicos sob e as p incipais agilidades das polí icas e p á icas de con olo u banís ico de ob as p i adas em Po ugal. A e cei a pa e conside a os ópicos das agilidades po uguesas es u u ando a compa ação in e nacional. A compa ação com Andaluzia (Espanha), G écia e Is ael pe mi e iden i ica denominado es comuns e aspe os dissiden es em elação a Po ugal, p opo cionando uma isão ab angen e dos p oblemas. Pe an e a no a pe spe i a alcançada são ponde adas ecomendações, com is a ao o alecimen o do sis ema po uguês. Figu a 2: Sín ese da es u u a de ese Fon e: Elabo ação p óp ia Em suma, a ese é o ien ada po uma es u u a de ma iz geog á ica. O enquad amen o eó ico pa e do ge al pa a o pa icula : uni e sal, nacional e local; enquan o a in es igação empí ica nasce do ní el local & egional, desen ol endo-se pa a o in e nacional (países medi e âneos da OCDE). Es a es u u a pode se aduzida na o ma de “ampulhe a” (Figu a 2). A ní el da delimi ação da in es igação se á ainda de isa que o en oque é o enómeno “co en e” das ob as pa icula es ilegais. Como al, delibe adamen e, não são In odução 23 a adas em p o undidade: (i) casos de ilegalidade ma e ial, deco en e de licença ou au o ização in álida po anulação, e ogação ou de e minação de a o nulo (po e con o nos ju ídicos especí icos que ul apassam o enquad amen o disciplina des a ese); (ii) ob as ealizadas po en idades públicas (dado imiscui -se na elação en e en idades da adminis ação, ema que a me odologia não p e endeu ap o unda ); e (iii) o p ocesso de egula ização das Á eas U banas de Génese Ilegal (po não se a a de p op iedade p i ada plena e o egime de cop op iedade exigi um a amen o di e enciado). 6. Te mos e concei os Explici am-se aqui os p incipais e mos e concei os ado ados nes a ese, pa a cla i ica o sen ido. Es a não p e ende se uma lis agem exaus i a mas sim sele i a dos e mos e concei os que pode ão se no idade ou de signi icado menos imedia o pa a o lei o . Op ou-se assim po exclui os e mos es abilizados (como licenciamen o, ope ação u banís ica ou ins umen os de ges ão e i o ial) ou aqueles de inidos de o ma mais elabo ada ao longo da ese (como sis ema de planeamen o).  Amnis ia de planeamen o: documen o legal com pe íodo de igência limi ado que isa esol e o limbo económico-ju ídico das ope ações u banís icas incompa í eis com os IGT.  Con olo u banís ico: pode exe cido pela adminis ação que isa ga an i a adequação das ope ações u banís icas com as no mas de planeamen o e i o ial. Inclui as medidas di e as e indi e as de u ela da legalidade.  Legalização: o ma de eposição da legalidade pela ia o mal (podendo no en an o depende de al e ações ma e iais).  Reposição ma e ial da legalidade: demolição, eposição do e eno ou da cons ução nas condições o iginais, po in e enção ísica no e i ó io ou nos edi ícios.  Medidas di e as de u ela: sanções e ou as e amen as ao alcance da adminis ação local ou cen al (quando enham ju isdição sob e o e i ó io). Inclui a aplicação de con ao denações, o dens de emba go e cessação de u ilização. 24  Medidas indi e as de u ela: o mas al e na i as de con olo da condição de legalidade de edi icações po en idades ex e nas à adminis ação local com impac o di e o no alo do imó el. Podem inclui medidas como a es ição à enda ou ansmissão ( e i icada po no á io), hipo ecas (po en idades bancá ias), a ibuição de undos comuni á ios (União Eu opeia) e ins umen os iscais (pela Au o idade T ibu á ia).  No mas de planeamen o: odas as eg as sob e a implan ação, olume ia e elação en e edi ícios. Com um sen ido amplo, ab ange não só as no mas de inidas em PMOT mas ambém no mas de sal agua da pa imonial ou ou as de o ganização espacial do edi icado como po exemplo o a as amen o en e edi ícios.  No mas écnicas: aquelas cujo obje i o é de e mina a con igu ação in e io e ex e io dos edi ícios do pon o de is a da a qui e u a, es abilidade, é mica, acús ica e ou os p oje os de especialidades.  Ob as pa icula es: odas e quaisque ope ações u banís icas ealizadas na p esença de legi imidade de posse plena, po en idades não públicas. Pode esul a de uma ou mais ope ações u banís icas.  Polí ica de con olo u banís ico: Ações es u u adas e conce adas da adminis ação, o ien ado as das a i idades de licenciamen o e u ela u banís ica. Pode e e i -se à a uação da adminis ação cen al (mais equen e) e da adminis ação local (quando egida po c i é ios cla os).  P á ica de con olo u banís ico: Soma ó io de ações indi iduais e decisões sob e as ques ões de licenciamen o e u ela da legalidade, com endência pa a a ausência de c i é ios de coe ência e anspa ência.  P omo o es: p op ie á ios, a enda á ios ou ou os de en o es de di ei os eais que, com legi imidade de posse, ealizem ope ações u banís icas.  Res ições Imobiliá ias: uma das medidas de u ela indi e a da legalidade, que es inge os di ei os de hipo eca, enda ou ansmissão dos bens imó eis.  Tu ela da legalidade: Inclui as medidas di e as de u ela da legalidade, bem como as ações ju ídicas subsequen es à a uação sob e as in ações u banís icas. 25 PARTE I – Enquad amen o Teó ico 27 CAPITULO 1. Uni e so da ilegalidade u banís ica 1.1. T ilogia da ilegalidade u banís ica A ilegalidade u banís ica é um uni e so complexo de si uações di e enciadas. No sen ido de delimi a e cla i ica o campo de es udo da in es igação se á, em p imei a ins ância, necessá io obse a as suas di e en es e en es. No campo da ilegalidade u banís ica exis e uma di iculdade obje i a de “classi icação”. Mesmo na li e a u a especializada, sob o chapéu de “in o mal” são e e idas si uações de génese mui o dis in a. A inal, que semelhanças e di e enças podem se apon adas en e uma “ a ela” na Amé ica do Sul, uma segunda habi ação nas dunas de uma p aia em Po ugal, a cons ução de uma habi ação no g eenbel em Ingla e a ou a ocupação de p édios de olu os na Holanda? Com is a à comp eensão global do enómeno, da cla i icação do discu so e enquad amen o do ema de es udo, nes e capí ulo é p opos a uma ca ego ização dos á ios ipos e sub ipos da “Ilegalidade U banís ica”. Dado não e sido iden i icado na li e a u a uma classi icação sa is a ó ia, en ende-se que os p ocessos u banís icos in o mais ca ecem de uma “a umação”. A ma iz aqui p opos a ab ange os á ios casos encon ados na li e a u a e na in es igação empí ica des a ese, que sal o melho conhecimen o, é de ca á e ino ado no con ex o de países desen ol idos. Es a p e ende ajuda à comp eensão global do ema e e i a equí ocos no enquad amen o do obje o de es udo (não a as ezes con undido com ou as p oblemá icas). Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 34 desen ol idos. Os sub ipos elencados não p e endem e uma o mulação exaus i a (que ca ece ia de um maio in es imen o me odológico) mas apenas “o ganiza ” os casos encon ados na li e a u a e na in es igação empí ica de supo e à ese. 1.2. Tipo I – Ap op iação do solo ou do edi icado A ap op iação do solo deco e da cons ução isolada ou concen ada de edi ícios ilegais, em e as in adidas ou ap op iadas, sob e as quais quem edi ica não em qualque di ei o sob e a p op iedade do solo. Os bai os in o mais u banos abo dados na li e a u a dizem sob e udo espei o aos casos de ap op iação de solo público nos países em desen ol imen o, com edi icações au ocons uídas po população pob e, no in e io ou pe i e ia de g andes cen os u banos (B ueckne & Lall, 2014; Chiodelli & Mo oni, 2014; Fe nandes, 2011; UN-Habi a , 2003). Con udo, os casos de ap op iação de solo não se esgo am na ocupação de e enos públicos, ão pouco a e am apenas á eas u banas e ambém não se cingem à colma ação das necessidades de habi ação de população mig an e, pob e ou socialmen e des a o ecida. Mesmo nos países onde os bai os de ba acas são o enómeno p edominan e, es es coexis em com ou os ipos de ilegalidade u banís ica. Me ece po isso a pena apon a as p incipais ca ac e ís icas de cada um deles. En e a e isão de li e a u a e a in es igação empí ica o am iden i icadas si uações de ap op iação que pode ão se ag upadas nos seguin es sub ipos:  Bai os de ba acas;  Núcleos de pesca e ec eio;  Bai os de e nias seminómadas;  Edi ícios ocupados. 1.2.1. Bai os de “ba acas” O “clássico” aglome ado in o mal su ge da ap op iação de solo po população mig an e, no in e io ou pe i e ia de cidades de g ande dimensão. A mig ação, a al a de al e na i as da população mais pob e e a ausência de espos a social de habi ação são Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 35 apon ados como o a o es de necessidade que conduzem à ilegalidade. Em compa ação com os países em desen ol imen o, os bai os de ba acas em Po ugal e na Eu opa êm uma escala mais eduzida (Aguile a & Sma , 2016). Den o do g upo dos bai os de ba acas impo a ainda aze ou a dis inção ao ní el do egime de p op iedade. Es e assun o em pouco ele o na li e a u a mas az oda a di e ença na p á ica, po acili a ou condiciona a in e enção da adminis ação. Em Po ugal o am a e idos os seguin es casos: (i) solo público; (ii) solo p i ado do município; (iii) solo p i ado do Es ado; e (i ) solo p i ado de pa icula es.  A ap op iação do solo público é p o a elmen e a si uação mais comum. Es e é o caso do Bai o Cañada Real, si uado na pe i e ia de Mad id, apon ado como o maio “bai o de ba acas” da Eu opa (Aguile a & Sma , 2016). Na AML, pela a ualidade, pode se mencionado po exemplo o Bai o do Lelo (concelho de Almada), inse ido na zona de p o eção da a iba óssil da Cos a da Capa ica. Es a ocupação ecen e (2000-2014) pa a habi ação p imá ia con a com 400 habi an es (Pi es, 2014). Pe an e a ocupação do solo público, a adminis ação pode aze uso de e amen as como o despejo, ealojamen o e demolição ou, em al e na i a, a concessão de í ulos de p op iedade. Na li e a u a dos países em desen ol imen o a concessão de í ulo (“ i ling”) é ida com o pon o de pa ida pa a o melho amen o das condições ma e iais e sociais dos bai os (Gilbe , 2002; de So o, 2000).  A ap op iação de domínio p i ado do município é uma si uação di e en e da an e io , mais a o á el à esolução. O Bai o PRODAC (Associação de P odu i idade de Au o Cons ução) e o Bai o São João de B i o (Pi es, 2014) são dois exemplos encon ados no município de Lisboa. Nes es casos a ap op iação inicial oi consen ida e assen a na cedência a í ulo p ecá io. No sen ido da esolução, uma ez ul apassada a ques ão da di isão undiá ia e do ação de in aes u u as, es a pode se ansmi ida aos p i ados (o que nem semp e é possí el na ap op iação do solo público).  A ap op iação do domínio p i ado do Es ado é p o a elmen e menos equen e em Po ugal do que as ca ego ias an e io es. O único exemplo encon ado é o Bai o da Se a do Pila em Vila No a de Gaia, cons uído em Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 36 e enos pe encen es ao Minis é io das Finanças. Após décadas da au a quia en a sem sucesso egula iza o bai o, a esolução pa ece es a mais pe o com a conc e ização da comp a dos e enos po pa e do município (Coen ão, 2016). Em países com mais ní eis in e médios de adminis ação (Fede al, Regional) pode ha e di e enças signi ica i as nas medidas de u ela passí eis de se ado adas (o que mo i a algumas ezes a p emedi ação da escolha do e eno al o de ap op iação).  A ap op iação de p op iedade de pa icula es é, de en e as ca ego ias aqui mencionadas, p o a elmen e a que ap esen a mais di iculdades de esolução, is o a espos a da adminis ação es a limi ada. O caso do Bai o da Co a da Mou a na Amado a é um exemplo cla o de como a en a i a de in e enção da adminis ação pode sai us ada pe an e a p esença de di ei os dos p op ie á ios (Ascensão, 2016). Realça-se que com base nos casos aqui apon ados, a p imei a e apa pa a a esolução “ a o á el” aos mo ado es sob e a si uação de posse passa pela in eg ação do solo na ges ão ou no domínio p i ado do município. 1.2.2. Núcleos de pesca e ec eio Os núcleos de pesca e ec eio de i am igualmen e de ap op iação do solo mas di e enciam-se do g upo an e io po a habi ação pe manen e não se p edominan e e pela localização, na p oximidade de ios ou do ma . A qualidade das edi icações ende a se melho do que as dos bai os de ba acas. Ao con á io dos bai os de ba acas u banos, as edi icações (isoladas ou em aglome ados) em Domínio Público Ma í imo (DPM) e lu ial endem a se execu adas po cidadãos nacionais e locais. A a i idade pisca ó ia jus i ica a o igem da o alidade dos aglome ados de ec eio iden i icados. Con udo, nas úl imas décadas as esidências pe manen es de pescado es endem a diminui , dando luga a segundas habi ações combinadas com o ap o ei amen o u ís ico. Nes a ca ego ia ecai o que Fe nandes (2011) sucin amen e abo da como “aglome ados in o mais de não-pob es”. Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 37 Em Po ugal, os aglome ados no Domínio Público Ma í imo êm uma ele ada exp essão, em pa e mo i ada pela sua delimi ação p ecoce na his ó ia (1864), gene osa ex ensão (50m) e pelo egime especial de bem do domínio público do Es ado, inaliená el, impenho á el e imp esc i í el 10 . Que is o dize que os pa icula es só podem dispo do di ei o de u ilização ou explo ação do Domínio Público Ma í imo e nunca da sua p op iedade. A ap op iação do Domínio Público Ma í imo po pescado es oi “ adicional” em algumas pa es de Po ugal. Ca doso (1983, p. 343) e e e que as habi ações ilegais de ec eio “oco em em núcleos concen ados ao longo da cos a Oes e ao Sul do Po o e no Alga e.” Ao No e, os “palhei os” sob e es acas na cos a de A ei o o na am-se um símbolo da a qui e u a e nacula po uguesa. São Ped o de Moel (Ma inha G ande), Alcobaça e Baleal (Peniche) inham igualmen e núcleos em Domínio Público, demolidos en e 1987 e 1988 (Pi es, 1996). No en an o, a ap op iação do domínio público em mais exp essão na p oximidade de Lisboa (Pa que Na u al da A ábida, paisagem p o egida da A iba Fóssil da Cos a da Capa ica, Lagoa de Albu ei a e Pa que Na u al de Sin a Cascais) e a Sul do país (Pa que Na u al do Sudoes e Alen ejano e Cos a Vicen ina e Pa que Na u al da Ria Fo mosa). Um in en á io ealizado pela Sociedade POLIS (2009) en e no emb o de 2008 e maio de 2009 e elou exis i em 2366 11 cons uções nas ilhas ba ei a e ilho es da Ria Fo mosa (Figu as 5 e 6). Aquela en idade escla eceu em en e is a a a em-se de 624 edi ícios de habi ação pe manen e, 1327 de habi ação de laze / é ias, 256 de apoio à a i idade de esiden es, 123 de apoio à a i idade de não- esiden es, 27 apoios de p aia e 275 com uso não e e ido. Es e núme o o al demons a um aumen o de 18,8% compa ado com um es udo simila em 1994 (con udo o es udo de 2009 não ab ange as cons uções que são p op iedade de en idades públicas, ao con á io do 10 Dec e o de 31 de dezemb o de 1864, Diá io de Lisboa n.º 10. 11 As 2366 cons uções encon am-se dis ibuídas pelas ilhas da seguin e o ma: A mona 809, Cula a 377, Fa ol 439, Hanga es 162, P aia de Fa o 248 (es e núme o não inclui a á ea cen al desa e adas do domínio público)), Fuse a 77, Ta i a 46 e espalhadas pelos ilho es 208. En e elas, as que con am com mais cons uções são o Ramalhe e com 64, Coco com 47 e Ra as com 38 (POLIS, 2009). Figu a 5 : Núcleo do Fa ol, Ilha da Cula a, município de Fa o, Po ugal. Vis a sob e a zona Es e. Fon e: A qui o da au o a (2016) Figu a 6 : P aia de Fa o, município de Fa o, Po ugal. Fon e: A qui o da au o a (2015) Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 38 an e io ) (POLIS, 2009). Sob e a si uação da Ria Fo mosa ha e á no en an o de aze dis inções no que espei a ao egime de posse, encon ando-se ali qua o si uações di e en es:  Desa e ação (em pe manência) do domínio público ma í imo, com PP: Na á ea cen al da P aia de Fa o, 476 280m 2 o am desa e ados do domínio público em 1956 12 , ans e indo a esponsabilidade de adminis ação pa a o município de Fa o. Is o pe mi iu a delimi ação da á ea u bana e a ap o ação de PP em 1988.  Cedência do Domínio Público Ma í imo po pe íodos de 30 anos: O núcleo cen al da A mona oi al o de cedência em 1983 13 , dando ao município de Olhão o di ei o de usa os e enos do domínio público localizados na pa e Oes e da Ilha da A mona pelo pe íodo de 30 anos. Es a cedência oi eno ada po igual pe íodo em 2013. A á ea u bana- u ís ica oi al o de PP em 1995 14 .  Domínio p i ado da Au o idade do Po o de Fa o: Ce ca de me ade do núcleo do Fa ol (Ilha da Cula a, município de Fa o) pe enceu ao ex in o Ins i u o Po uá io e dos T anspo es Ma í imos (IPTM). O “Bai o 25 de Ab il” iniciado en e 1976-1985 se ia de apoio aos abalhado es e engenhei os du an e a cons ução do pon ão. Hoje a á ea es á sob ju isdição da Adminis ação do Po o de Sines e do Alga e.  Domínio Público Ma í imo: Ce ca de me ade do núcleo do Fa ol, a o alidade do núcleo de Hanga es e Cula a, ilho es, e cons uções pe i é icas na P aia de Fa o e Núcleo da A mona es ão em Domínio Público Ma í imo. Os casos de ap op iação do domínio público lu ial êm uma dimensão mais modes a, compa ada com a ap op iação do Domínio Público Ma í imo. A adição 12 Dec e o-Lei n.º 40718, de 2 de agos o de 1956. 13 Dec e o-Lei n.º 92/83, de 16 de e e ei o. 14 A iso no Diá io da República, II sé ie, de 22 de ab il de 1995. Figu a 7: Aldeia da Palho a, município do Ca axo, Po ugal. Fon e: A qui o da Au o a (2013) Figu a 8: Cons uçõ es na ma gem do io E os, munícipio de Alexand oupolis, G écia. Fon e: A qui o da Au o a (2014) Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 39 cons u i a dos palhei os da cos a de A ei o (e de ap op iação do solo) oi anspo ada pa a o Tejo pela comunidade A iei a. Subsis em a é hoje pala i as na Palho a (Ca axo; Figu a 7), Canei as (San a ém) e Esca oupim (Sal a e a de Magos) (Calo , Palla, Nunes & Mo ei a, 2013; P. Gaspa & Palla, 2009). Algumas des as edi icações o am de ce a o ma legi imadas po “ í ulos de u ilização dos ecu sos híd icos” anuais e concedidos de o ma ei e ada du an e alguns pe íodos da sua exis ência. A singula idade dos mé odos cons u i os u ilizados nas pala i as (Calo , 2011) e da exp essão cul u al A iei a conduzi am à c iação do P oje o Cul u a A iei a 15 com is a ao econhecimen o do seu pa imónio ima e ial. A en a i a de omen a o in e esse u ís ico na Lezí ia do Tejo com base numa o a das aldeias en en a g andes condicionalismos dos IGT igen es. Na G écia, o caso das edi icações ilegais nas ma gens do del a do Rio E os, no município de Alexand oupolis, ap esen a ca ac e ís icas semelhan es (Figu a 8). A discussão em o no da legi imidade em pe manece no local passa po salien a a ele ância dos pescado es na igilância da on ei a com a Tu quia (Lalenis, Papa heocha is & Sylaios, 2015). Com base nos exemplos epo ados, conclui- se que os sis emas laguna es em zonas cos ei as, com águas calmas, como o E os e a Ria Fo mosa são p opícios à ap op iação. Den o des a ca ego ia o am iden i icados ainda casos de ap op iação de solo p i ado. O bai o da Co a do Vapo (Figu a 9) ocupou um e eno p i ado da an iga Fáb ica de Explosi os da T a a ia (p op iedade ansmi ida po sucessi as ezes a pa i da década de 1990). Em 2002 con a a com ce ca de 350 casas, das quais 90 de habi an es pe manen es (Quei ós, 2011). No OVT o am epo ados casos onde a ap op iação se ez com o consen imen o dos p op ie á ios. As aldeias A iei as de San ana (Ca axo) e Lezi ão (Azambuja) nasce am da concen ação de habi ações de abalhado es que di idiam as suas a e as en e a pesca e a a i idade ag ícola, aos quais os “senho es” concediam, sem con a o ou ou o ipo de ínculo, uma pa cela de solo pa a edi ica . A al a de ínculo e o desin e esse dos legí imos p op ie á ios do e eno 15 P oje o Cul u a A iei a, coo denado pelo Ins i u o Poli écnico de San a ém. Resumo disponí el em h p://www.ipsan a em.p /a qui o/669. Figu a 9: Co a do Vapo , Almada, Po ugal Fon e: A qui o da Au o a (2016) Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 40 le ou à consolidação das edi icações ou ansmissão, ambém in o mal, a he dei os ou e cei os. Dado localiza em-se o a das á eas u banas, e na ausência de possibilidade de acionamen o, a egula ização undiá ia é de di ícil esolução. 1.2.3. Bai os de e nias seminómadas Mui os dos casos de bai o in o mais e a ados na li e a u a de países desen ol idos epo am à ocupação de solo alheio po g upos é nicos seminómadas. Com especi icidades sociais e cul u ais p óp ias es e é um ema de momen o eduzido à dimensão local em Po ugal (Dias, Fa inha & Sil a, 2009; ECRI, 2007) mas bas an e mais la en e em ou os países Eu opeus. Ryan (2014) documen a que após o ala gamen o da União Eu opeia à Roménia e à Bulgá ia, a Suécia depa ou-se com uma mig ação ex ensi a da comunidade cigana. Em Ingla e a, a ins alação de uma comunidade em DaleFa m, em Essex G een Bel , a ingiu ambém isibilidade mediá ica e académica (Home, 2012). Os g andes bai os da comunidade beduína nas zonas desé icas em Is ael é um assun o amplamen e deba ido pela li e a u a in e nacional (Shmueli & Khamaisi, 2011; Yi achel, 2008). Assim como nas ou as ipologias iden i icadas, es es aglome ados su gem an o da ap op iação de solo público como do solo p i ado, es ando em unção desse ac o acili ada ou condicionada a a uação da adminis ação. 1.2.4. Edi ícios ocupados A ocupação de edi ícios implica i e ou usa um edi ício sem o consen imen o do dono, com a in enção de o aze du an e um longo pe íodo de empo. A ocupação casuís ica de edi ícios, especialmen e quando azios, semp e exis iu po azão de necessidades habi acionais p emen es ou simples opo unidade. Em Po ugal, a ocupação de casas abandonadas ou azias icou associado ao Pe íodo Re olucioná io em Cu so – PREC, após a e olução de 25 de Ab il de 1974 (Va ela, 2009) não sendo um enómeno co en e na a ualidade. Con udo, em países do No e da Eu opa como a Alemanha e Holanda, es a é p oblemá ica a ual com aízes an igas. Desde a década de 1960 a ocupação de edi ícios é supo ada ou inspi ada po mo imen os sociais o ganizados (P uij , 2013). Depois de uma longa his ó ia de con li os com p op ie á ios, em ou ub o Figu a 10: Ocupação de edi ício esis indo ao despejo, Ams e dão, Holanda Fon e: Boe (2014) Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 41 de 2010 o Go e no Holandês legislou a ocupação no sen ido de di icul a a con inuidade da longa adição de ocupação de edi ícios azios pa a habi ação comuni á ia ou espaços cul u ais (Boe , 2014). A egulamen ação em causa é um bom exemplo de “ex alegali y”, ou seja, de como a ilegalidade é moldada pelas no mas (Sma & Ze illi, 2014). Den o des a ca ego ia, as mo i ações dos “ocupas” ambém não de em se en endidas como homogéneas e apenas deco en es das ca ências habi acionais a p eços acessí eis. P uij (2013) apon a cinco con igu ações da “ocupação u bana” endo em con a as ca ac e ís icas das pessoas en ol idas, o ipo de edi ícios, o enquad amen o, as exigências ei as pelos a i is as e mobilização e pad ões de o ganização, a sabe : (i) “de p i ação”, que en ol e pessoas pob es que so em de p i ação se e a de habi ação; (ii) “como es a égia al e na i a de habi ação” quando as pessoas o ganizam a ocupação pa a i ao encon o das suas necessidades de habi ação; (iii) “de emp eendedo ismo” quando encon a nela a opo unidade de ins ala quase odos os ipos de es abelecimen os sem a necessidade de g andes ecu sos ou o isco de se a olado em bu oc acia; (i ) “de conse ação”, sendo uma á ica usada na p ese ação da paisagem u bana con a uma ans o mação planeada; e ( ) “polí ica” enquan o campo de ação pa a aqueles en ol idos em sis emas an ipolí icos. A ocupação de edi ícios é em p imei o luga uma ques ão de “posse” e não consubs ancia necessa iamen e uma ope ação u banís ica ilegal. No en an o é p o á el e expec á el que es as oco am, que pela ( equen e) pin u a das achadas, que po al e ações ma e iais ou de uso. 1.3. Tipo II - Lo eamen os e acionamen os i egula es Os lo eamen os e acionamen o i egula es dis inguem-se da ap op iação do solo po que os p omo o es das edi icações ilegais êm uma “ce a” legi imidade e a exis ência de um qualque í ulo de p op iedade. A di e ença pa a com as ob as p i adas é o ac o de o í ulo pode se con es ado pela adminis ação. O acionamen o pe si pode não se p oblemá ico mas a ques ão essencial é o ac o de es e p opicia o su gimen o de no as edi icações em locais não designados ou p óp ios pa a o e ei o e/ou sem as de idas in aes u u as u banas. Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 42 O lo eamen o i egula u bano é o sub ipo mais comum des e g upo e amplamen e explo ado na li e a u a po uguesa (Rod igues, 2011; Rolo, 2006; Sil a & Fa all, 2016a). No en an o, como a segui se de ende, ou os p ocessos de acionamen o po enciam o su gimen o de edi icações de ca á e ilegal. As si uações epo adas a iam na escala e ab angem um la go espec o, desde os g andes lo eamen os i egula es da AML à singela di isão de e enos ús icos em duas pa celas. Nes e g upo são apon ados os seguin es sub ipos.  Lo eamen os i egula es u banos;  Lo eamen os i egula es de ec eio;  A endamen os conducen es ao acionamen o (en i euse e a o amen o);  F acionamen o a ulso po ou as “a es”. 1.3.1. Lo eamen os i egula es u banos Os lo eamen os i egula es pe iu banos cons i uem um dos p incipais p oblemas u banís icos em mui os países em desen ol imen o e ambém em á ios países Eu opeus. Gaspa (1989) e ela que o p oblema da cons ução e u banização ilegal e a já na década de 1980 ans e sal a á ios países da OCDE, nomeadamen e em Espanha, G écia, I ália, Jugoslá ia, Po ugal e Tu quia. No con ex o pe iu bano, es e enómeno é en endido como uma espos a às necessidades habi acionais de uma classe média baixa que na p oximidade dos g andes cen os u banos encon a uma solução habi acional al e na i a ao se o o mal. À medida das suas poupanças, a cons ução e olu i a de habi ações uni amilia es associada a uma pequena pa cela de e eno ep oduz um es ilo de ida u al ou um ideal de habi ação, segundo os pad ões sociais. A qualidade das edi icações em lo eamen os i egula es ende a se supe io às dos bai os de ba acas e algumas ezes não se dis ingue do ecido o mal da cidade. Apesa de a habi ação p imá ia do p óp io se o a o impulsionado do enómeno, não se á de desp eza a coexis ência com ou os usos complemen a es, como comé cio e se iços (Tomé, 2011). Po ou o lado, ambém se ende a não p es a a de ida a enção ao opo unismo que o ien ou as ases seguin es (Rolo, 2006) e ao ex ensi o me cado de a endamen o. Sma (1986) denomina es e enómeno como “me cado imobiliá io Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 43 in isí el”. Alguns bai os da AML, como o emblemá ico bai o da B andoa, no município da Amado a, êm p opensão a inclui es e ipo de me cado. A o ma mais equen e de conc e iza o lo eamen o i egula em Po ugal e a a cop op iedade múl ipla e enda dos e enos em “a os”. Ainda que ao núme o de a os não co espondesse uma pa cela ísica, a di isão e a ma e ializada pelo p omo o a a és da colocação de es acas nos limi es dos lo es. Apesa de o no ma i o legal e conseguido es anca a di isão de pa celas em “a os” a pa i da década de 1980 16 , a en a i a de di isão de e enos ús icos é ei e ada ao longo do empo. Técnicos municipais e e em po exemplo a cons i uição de sociedades come ciais, em que o egis o come cial de quo as unciona a como equi alen e a a os indi isos (Raposo, 2009, p. 29) ou ainda o pa celamen o em “quin inhas” de 5.000m 2 , co esponden e à á ea mínima de cul u a pa a e enos de egadio 17 (Raposo, 2009, p. 32). Pe an e o conhecimen o da si uação consumada des e negócio, es a á ao município eco e a p ocessos judiciais pa a eque e a anulação de esc i u as e egis os. Es e oi um enómeno p edominan e nas décadas de 1960 e 1970. Desde 1973 a legislação de comba e ao lo eamen o clandes ino en ou e i a a disseminação do p oblema. Na segunda me ade dos anos 1990, alguns dos lo eamen os i egula es o am delimi ados pelos municípios como “Á eas U banas de Génese Ilegal” na sequência da Lei n.º 91/95, de 2 de se emb o. No en an o, nem odos se encon am delimi ados. Fo malmen e não exis e in o mação sis ema izada sob e as AUGI delimi adas, mas uma lis agem a ní el nacional pode se encon ada em Oli ei a & Lopes (2016) como complemen o a ou os abalhos com o mesmo p opósi o na AML (Raposo, 2009; Rolo, 2006). Na a ualidade, de uma o ma ge al, a di isão de e enos ús icos em g ande escala encon a-se es ancado, ainda que subsis am ou as o mas de acionamen o (Secção 3.4. des e capí ulo). O bai o da Quin a do Conde é apon ado como sendo o maio lo eamen o de o igem i egula na zona de Lisboa (Sil a & Fa all, 2016b). 16 Dec e o-Lei n.º 400/84, de 31 de dezemb o. 17 Segundo a Po a ia n.º 202/70, de 21 de ab il. Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 50 Po pa ece ú il op ou-se pelo e mo “semilegal” suge ido po Po siou (2015), e disc imina am-se ês si uações em unção da g aduação de po encial impac o u banís ico: po ampliação, po al e ação ma e ial e po al e ação de u ilização. O no o aco do o og á ico aca e a a mais- alia de deixa ao c i é io do lei o a p e e ência pela possí el in e p e ação dupla, de “semi-legal” ou “semi-ilegal”. As subca ego ias mencionam ambém a demolição e ou as ope ações u banís icas ilegais (que não se aduzem em edi icação). Do pon o de is a concep ual, e em unção do impac o u banís ico que se discu i á no capí ulo seguin e, podem se apon ados cinco sub ipos de ob as pa icula es ilegais:  Edi ícios (in eg almen e) ilegais;  Edi ícios semilegais, po ampliação;  Edi ícios semilegais, po al e ação ma e ial;  Edi ícios semilegais, po al e ação de u ilização;  Demolição ilegal;  Ou as ope ações u banís icas ilegais. Es as ca ego ias, ú eis pa a cla i ica o discu so da es an e ese, ag egam á ias ope ações u banís icas ipi icadas pelo RJUE. As ca ac e ís icas e casos ilus a i os de cada uma das subca ego ias são ap esen ados de o ma sis emá ica, com no as sob e as p incipais ca ac e ís icas e p oblemas associados. Os casos escolhidos são demons a i os da p esença da p oblemá ica em países desen ol idos, p e endendo e idencia a sua pe inência, a ualidade e impac o. Não sendo o obje i o des e abalho denuncia si uações, os casos mencionados baseiam-se em casos p esen es na li e a u a ou imp ensa. O insóli o oi ou o c i é io de eleição. Figu a 17: Palhei o de Fidle , Sal o d, Ingla e a Fon e: Le y (2015) Figu a 18: Cas elo de Fidle , Sal o d, Ingla e a Fon e: Le y (2015) Figu a 19: Cas elo do apicul o Volke Sie adzki, Alemanha Fon e: N- (2015) Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 51 1.4.1. Edi ícios (in eg almen e) ilegais De en e as ope ações u banís icas, os edi ícios in eg almen e ilegais são aqueles com maio impac o u banís ico. A necessidade de execu a no as in aes u u as ou a sob eca ga das exis en es, a desca ac e ização da paisagem u bana ou u al, a in e e ência com a insalub idade de cons uções izinhas e a ex ensi a impe meabilização do solo são alguns dos p oblemas e impac os imedia os que os edi ícios in eg almen e ilegais podem aca e a . Con o me an es oi e e ido, po que a legalidade depende da legi imidade de posse, em si uações de ap op iação do solo ou lo eamen os i egula es as edi icações se ão semp e in eg almen e ilegais. A edi icação in eg almen e ilegal em p op iedade p i ada é um enómeno que ende a des anece nos países com economia a ançada, mas nem es es es ão imunes ao seu apa ecimen o. Um dos casos in e nacionais mais cu iosos (e com e lexo na mudança das polí icas de con olo u banís ico) é o do caso Fidle , um ag icul o que cons uiu uma habi ação em o ma de cas elo no g eenbel de Sal o d, em Ingla e a. O S . Fidle man e e a luxuosa habi ação camu lada du an e qua o anos, sob a apa ência de um palhei o, na expec a i a de e deco ido o p azo de p esc ição das medidas de u ela da legalidade. Após uma longa ba alha judicial, e sob ameaça de p isão, a demolição oi conc e izada em junho de 2016 (BBC News, 2016). Em pa alelo com ou o caso semelhan e, o caso Beesley, é discu ido ago a pelos ibunais e pela academia se ha e á necessidade de al e a a legislação inglesa pa a esponde à “ocul ação delibe ada” (Ha ield, 2013). A sé ie de ele isão inglesa “Dammed houses: don´ demolish my home” ela a á ios ou os ca ica os casos da “ba alha dos p op ie á ios pa a sal a os seus luga es de sonho da demolição, depois de não consegui em engana as au o idades de planeamen o, e elando a é onde alguns ão pa a de ende a sua casa, p op iedade e amília” 24 . Na mesma linha, na Alemanha, o apicul o Volke Sie adzki iu demolido o seu (mais modes o) cas elo execu ado com ma e iais eciclados e mé odos cons u i os com p eocupações ambien ais (N- , 2015). Con udo, nes e caso a demolição pa ece e sido mais mo i ada pela in enção de exp op iação de pa e do e eno pa a a execução de uma ia pública do que po uma ques ão de p incípio e 24 h p://www.channel4.com/p og ammes/damned-designs-don -demolish-my-home/episode- guide (acedido em 19 de e e ei o de 2017) Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 52 espei o pelas es ições de planeamen o, como os casos de Ingla e a. Em ambos os casos, a opinião pública di idiu-se. Em Po ugal, uma b e e e isão de imp ensa e elou ambém alguns casos de edi ícios in eg almen e ilegais. Nos úl imos anos, me ece am a a enção da imp ensa; (i) no Pa que Na u al da Se a da A ábida, a casa de um ag icul o e da “mulhe do Sec e á io de Es ado” e “ce ca de uma dezena” de ou as habi ações ilegais (Ce ejo, 2010); (ii) a casa de é ias do dono da Al ice em Viei a do Minho, onde a al e ação do PDM e da REN e i ou a demolição (Mon ei o, 2015); e (iii) a casa do ex- au a ca de Sin a em ecu so p olongado nos ibunais (Ce ejo, 2014). Es es exemplos são uma amos a das mui as si uações exis en es no e i ó io. Num pad ão de ocupação dispe sa a maio ia das edi icações ilegais con undem-se com as legais, sendo impe ce í eis pa a o cidadão comum, e mui os delas, ambém pa a a adminis ação. 1.4.2. Edi ícios semilegais, po ampliação Os edi ícios semilegais po ampliação são aqueles que, exis indo uma p imei a edi icação legal (com licença de cons ução) so em pos e io men e ampliação em al u a e/ou da á ea cons uída. A ampliação da á ea cons uída pode se con inan e ou não com o edi ício p incipal. E i ando a discussão en e ampliações e cons uções anexas, conside ou-se ab angida po es a designação a cons ução de anexos e ou os edi ícios, es u u almen e independen es, desde que coexis en es numa mesma pa cela de e eno. A ques ão da exis ência de uma edi icação com í ulo de u ilização é de e as impo an e pa a e ei os da aplicação das es ições imobiliá ias em Po ugal ( e Secção 5.4. do Capí ulo 5) . A ampliação ilegal de edi icações legais é a o ma mais eco en e e ans e sal de ilegalidade u banís ica. O impac o no e i ó io não se á ão ele ado Figu a 20 : P édio em cons ução com cinco pisos ilegais, Hai a, Is ael. Fon e: Bosso (2013) Figu a 21: Villa no opo de um a anha- céus de 26 pisos, Pequim, China Fon e: Designboom (2013) Figu a 22: Bai o de enda económica, San a Ma ia Maio no Funchal. Fon e: Suma es (2016) Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 53 como a dos edi ícios in eg almen e ilegais, is o a p é-exis ência legi ima a u ilização das in aes u u as públicas. No en an o, con ibuiu pa a a sua sob eca ga. A es ima i a sob e os edi ícios semilegais é di ícil de alcança , mas é sen ido como um enómeno mui o equen e no con ex o medi e ânico. Desde pequenas ampliações a ampliações com á ias cen enas de me os quad ados, o espec o de si uações é amplo. No con ex o nacional encon a-se documen ado o caso “e olu i o” do Bai o de San a Ma ia no Funchal. Segundo Suma es (2016, p. 12) “ao longo dos anos, e baseando- se num sis ema de au ocons ução ilegal mas ole ado pelo município, cada mo ado oi expandindo o seu espaço. Delimi a am na maio pa e dos casos os e enos com mu os limí o es e cons uí am den o des es mu os espaços que chegam a ocupa ês pisos. (…) A maio p oblemá ica que eme ge des e sis ema de au ocons ução p ende-se com o conjun o u bano que esul a de um soma ó io de pa es. As casas são pouco en iladas, êm á eas in e io es sem luz di e a e um dé ice de á eas ex e io es comuns.” A li e a u a dá no a que a ampliação po adição de pisos no opo de edi ícios é bas an e eco en e em alguns países asiá icos, enca ada como uma o ma de colma a a escassez de habi ação a p eço acessí el. O enómeno das “habi ações de cobe u a” é ex ensi o em Hong Kong (Tanasescu e al., 2010). Em Pequim, China, um amoso médico de acupun u a le ou a ampliação um pouco mais longe do que o habi ual, ao ac escen a uma ila de dois pisos no opo de um a anha-céus de 26 pisos (Designboom, 2013). A p eocupação dos izinhos p ende-se com o impac o do peso das ped as do “ja dim” sob e a es abilidade do edi ício. Em Is ael um cons u o adicionou cinco pisos ao p oje o ap o ado, du an e a execução de um edi ício plu i amilia em Hai a. O caso e e epe cussões mediá icas e no sis ema de planeamen o, pe an e as á ias en a i as da emp esa p op ie á ia em al e a os ins umen os de planeamen o igen es e a elu ância da adminis ação cen al em acei á-la (Bosso, 2013). Em suma, a ampliação de cons uções an es legais aca e a (especialmen e quando ex ensi o) ambém p oblemas u banís icos, como a desca ac e ização da paisagem e do ambien e cons uído, p ejuízo das condições de en ilação e iluminação das edi icações (p óp ias e izinhas), a sob eca ga de in aes u u as e dos se iços públicos, bem como a edução da á ea pe meá el do solo. Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 54 1.4.3. Edi ícios semilegais, po al e ação ma e ial Os edi ícios semilegais po al e ação ma e ial são aqueles cujas in e enções não p essupõem a ampliação de á ea mas apenas a ealização de al e ações à achada, à o ma da cobe u a ou qualque ou o elemen o do “en elope” da edi icação. Pode á ambém inclui as ob as no in e io dos edi ícios, quando es as es ejam sujei as a con olo p é io. En e os casos mais ca ica os des e g upo es á ce amen e o Heading on Sha k, uma escul u a do co po de um uba ão salien e da cobe u a de edi ício habi acional em banda (Figu a 23). O li o do au o des a in e enção e ela, en e ou as ma é ias, as hila ian es mas assus ado as ba alhas que e e com a Câma a Municipal de Ox o d pa a man e o amoso e mui o-amado pon o de e e ência de Heding on (Heine, 2011). O ence amen o de a andas é uma ilegalidade eco en e nos países medi e âneos. Dependendo da legislação nacional e dos c i é ios de con abilização de á ea de cons ução, es e pode á ou não consubs ancia uma ampliação. Na G écia, as a andas e espaços ex e io es (designados espaços “semi-hype h ials”) são elemen os undamen ais pa a ga an i as condições de en ilação e a e ecimen o das edi icações, não sendo con abilizados pa a a á ea de cons ução da habi ação. O seu ence amen o, além de inco e em des espei o pelos índices cons u i os, aca e a ambém a diminuição do desempenho ene gé ico dos edi ícios. O impac o es é ico da a iedade de soluções pa a ence amen o de a andas az pa e do ecido u bano da maio ia das cidades medi e âneas ( e seções 6.3. e 6.4 do Capí ulo 6) . Os p oblemas das edi icações semilegais com al e ações ma e iais podem se apon ados como a desca ac e ização do ambien e cons uído (assun o especialmen e delicado em conjun os edi icados de in e esse pa imonial), incoe ência o mal de achadas, p ejuízo das condições de iluminação e en ilação de compa imen os habi acionais e desempenho ene gé ico das edi icações. 1.4.4. Edi ícios semilegais, po al e ação de u ilização Figu a 23: Heaing on Sha k, Ox o d, Ingla e a Fon e: Osbo ne (2014) Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 55 A al e ação de uso de uma edi icação legal consubs ancia uma al e ação ima e ial, po isso dis in a das ca ego ias an e io es. Quando a al e ação de uso es á sujei a a con olo p é io, a a-se ambém de uma o ma de ilegalidade. A al e ação de u ilização pode da -se ao ní el da edi icação (num odo) ou apenas ao ní el dos compa imen os. A di isão in e io com aumen o do núme o de ogos encaixa nes a subca ego ia. No con ex o po uguês (e p esume-se que em ou os) o concei o de “al e ação de u ilização” so e a anços e e ocessos em unção de uma polí ica mais ou menos a o á el ao negócio. Po exemplo, a al e ação de uso de um es abelecimen o de “se iços” pa a “cabelei ei o” es e e sujei a a al e ação de uso an es de 2012 (implemen ação do Licenciamen o Ze o 25 ), sujei o a me a comunicação a é 2015 26 e desde en ão isen o de qualque p ocedimen o. F equen emen e é discu ido nas ações da iscalização municipal e nos ibunais os limi es da compa ibilidade de uma edi icação com au o ização pa a habi ação com ou os usos (alojamen o u ís ico, con eção de bolos ou e eições pa a enda, p odução de ce eja, de enção casei a de animais domés icos ou pa a consumo, e c.). A al e ação de uso ilegal ende a p ocessa -se de uma u ilização menos en á el pa a ou a mais an ajosa pa a o p omo o , mas mais exigen e em elação às in aes u u as públicas, po exemplo, de ga agem pa a comé cio, de a ecadação pa a habi ação ou de habi ação pa a u ismo. A al e ação do uso de compa imen os (ou edi icações acessó ias) com di isão e aumen o do núme o de ogos é equen e em países onde o p eço da habi ação ou do a endamen o é ele ado. Es e ema é iden i icado no sis ema de planeamen o do Reino Unido como a p oblemá ica da 25 Dec e o-Lei n.º 48/2011, de 01 de ab il. 26 Dec e o-Lei n.º 10/2015, de 16 de Janei o. Figu a 24: Habi ação uni amilia em cons ução num bai o ca o de Is ael. A placa diz “unidade habi acional ma is pequena na ca e, en ada pela ga agem”. Fon e: A qui o de Rachelle Al e man (2014) Figu a 25 : Anúncio de ga agem/ba pa a a endamen o u ís ico, P aga, República Checa Fon e: Pla a o ma Ai bnb (2015) Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 56 “habi ação de ocupação múl ipla”. Segundo Cau ain & Bouza o ski (2016), em Ingla e a é es imado que en e 1 e 3% dos edi ícios de habi ação do país enham edi ícios pa ilhados ou subdi ididos no se o de a endamen o p i ado. Em Lond es, alguns bai os conhecem maio concen ação e podem chega aos 15%, endo icado popula izado pela exp essão Beds in sheds. Em Calga y, Canadá, o enómeno da ocupação de ca es de edi ícios habi acionais é um p oblema ex ensi o e de longa da a. Tanasescu e al. (2010) apon am pa a a exis ência de 18.000 apa amen os de ca e, com condições de segu ança e habi abilidade não egulamen a es. Es es au o es documen am em p o undidade o p ocesso de e ocessos e a anços das polí icas municipais de con olo u banís ico e en a i as de egula ização. Em Is ael a subdi isão de apa amen os é ambém comum. A Figu a 24 documen a um desses casos, onde a placa anuncia a exis ência de uma segunda habi ação com en ada pela ca e. A mul iplicação de ogos ou de ocupan es em ambien es u banos aca e a p oblemas de salub idade, segu ança (nomeadamen e con a incêndios), es acionamen o, sob eca ga das in aes u u as e se iços. Em Po ugal, no OVT (e p o a elmen e em ou as egiões do país) a al e ação de uso de anexos pa a habi ação é ambém equen e, ainda que mais es i a à u ilização pelo núcleo amilia . Dada a sua en abilidade, o ap o ei amen o u ís ico omen a ambém a u ilização de edi icações às quais não são o malmen e econhecidas as exigí eis condições de habi abilidade (no e-se que o a ual egime do “Alojamen o Local” p essupõe a exis ência de au o ização de u ilização 27 ). Con udo, o a endamen o de anexos e ou o ipo de cons uções “p ecá ias” (ainda que adap ados pa a o e ei o) pa a ins u ís icos pode se p oblemá ico. Em P aga, República Checa, encon a a-se publici ado na pla a o ma Ai bnb 28 o a endamen o u ís ico de uma ga agem, que ambém se ia de ba e cuja casa de banho e a localizada nos a bus os izinhos (Figu a 25). 27 Embo a se conheçam in e p e ações di e en es, conside a-se que segundo o a igo 3.º do Dec e o-Lei n.º 128/2014, de 29 de agos o as edi icações de e ão possui au o ização de u ilização pa a habi ação (mo adia ou apa amen o) ou es abelecimen o de hospedagem. 28 h ps://www.ai bnb.p / ooms/10457093 (acedido em 26 de junho de 2015). Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 57 A sob eca ga das in aes u u as ad indas do in ensi o uso sazonal não é um p oblema u bano desp ezí el. O con olo u banís ico da al e ação de uso é mani es amen e mais di ícil do que as demais ca ego ias po que assen a em ci cuns âncias nem semp e aduzidas em elemen os ísicos e isí eis. A di iculdade em iden i ica as si uações de al e ação de uso é um dos p oblemas ope acionais da iscalização. Es a ques ão aduz-se, de o ma mui o di e a, no sis ema de con olo u banís ico em Ingla e a, onde o p azo de p esc ição das “al e ações subs anciais de uso” é de 10 anos, em ez dos qua o aplicá eis às “ope ações ísicas” (Ha is, 2015). 1.4.5. Demolições ilegais A demolição ilegal é especialmen e ida como p oblemá ica em edi ícios com alo pa imonial. Quando as eg as de p ese ação são demasiado es i i as as demolições endem a oco e sem as de idas licenças (po ezes dissimuladas de “aciden es”). Na demolição ilegal es ão em causa sob e udo os alo es pa imoniais a e ados, bem como a sal agua da da con enção de edi ícios izinhos e a e en ual al a de a amen o dos esíduos de cons ução. As medidas de u ela da legalidade aplicá eis à demolição ilegal êm mui as ezes um e ei o eduzido po que a eposição das condições iniciais é mani es amen e impossí el. 1.4.6. Ou as ope ações u banís icas ilegais Algumas ope ações u banís icas que não se aduzem em á ea ou olume edi icado pode ão padece de ilegalidade, o mal ou ma e ial, ais como abalhos de emodelação de e enos, cons ução de mu os ou ins alação de piscinas. As ope ações u banís icas “isen as 29 ”, apesa de não necessi a em de licenciamen o, podem ambém padece de ilegalidade ma e ial quando não cump am com as no mas dos planos. O con olo u banís ico de mu os causa po ezes ele ada icção en e a adminis ação e os pa icula es. O alinhamen o e a al u a são pa âme os não a as ezes igno ados pelo cidadão comum. A ins alação ilegal de piscinas é ambém comum nos países medi e âneos. As en idades ibu á ias ( an o em Po ugal como na G écia) 29 Dec e o-Lei n.º 555/99, de 16 de dezemb o, na edação do Dec e o-Lei n.º 136/2014, de 9 de se emb o (RJUE), A igo 6.º e 6.º A. Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 58 endem a se mais e icien es do que as en idades de planeamen o na iden i icação des es elemen os. Segundo Guima ães (2012) nos mon es no e de A enas apenas 324 p op ie á ios decla a am e piscinas enquan o as imagens de sa éli e denuncia am mais de 10mil, omen ando o apa ecimen o de um no o me cado de cobe u a pa a piscinas. A sua ins alação pode ap esen a alguns iscos, especialmen e quando ins aladas em zonas de ins abilidade geológica, passí el de ag a amen o pe an e ugas e in il ação de água no solo. A sob eca ga das in aes u u as de abas ecimen o de água e esgo os ambém não se á de desp eza . 1.5. Sín ese Nes e capí ulo é p opos a uma ca ego ização concep ual do uni e so das si uações de ilegalidade u banís ica em unção do egime de p op iedade. Com base na ilogia esboçada po Soliman (2007) são apon ados ês ipos de ilegalidade: (Tipo I) Ap op iação do solo ou de edi icações; (Tipo II) Lo eamen os e acionamen os i egula es; e (Tipo III) Ob as pa icula es ilegais. Pa a cada um dos ipos são p opos os en e qua o e seis sub ipos, em unção dos casos iden i icados na e isão de li e a u a e na in es igação empí ica. As ca ac e ís icas de cada um deles, bem como os seus eais (ou po enciais) p oblemas u banís icos são abo dados. A ipi icação p opos a nes e capí ulo sob e os ipos de ilegalidade e, em especial, a dis inção en e edi icação in eg almen e ilegal e semilegal (po ampliação, al e ação ma e ial e al e ação de uso) e es e-se de g ande u ilidade na es u u ação do discu so, que pa a di e encia os p oblemas p edominan es em di e en es con ex os geog á icos, que pa a es u u a polí icas de con olo u banís ico. Dos á ios exemplos elencados e i ica-se exis i em denominado es comuns que pe mi em de ini ipos e sub ipos ans e sais a á ios países, egiões ou cidades. A li e a u a ende a di e encia concep ualmen e a “in o malidade” en e Sul e No e Global (Aguile a & Sma , 2016). Con udo, es e es udo mos a a necessidade de aze ou as dis inções, nomeadamen e en e países com cus os de habi ação ele ado (países do No e e Cen o da Eu opa, Canadá, Is ael) e países com cus o de habi ação médio (Sul da Eu opa). Em países com um cus o de ida mais ele ado, a ilegalidade é quase exclusi amen e p oduzida em p op iedade p i ada, p edominando os p oblemas Capí ulo 1 – Uni e so da ilegalidade u banís ica 59 associados à escassez de habi ação a p eços acessí eis e “à ocupação habi acional múl ipla” (Cau ain & Bouza o ski, 2016). No caso de Lond es (Ingla e a) e Calga y (Canadá) e Is ael o p oblema e le e-se sob e udo em edi icações semilegais, po al e ação ma e ial ou de uso, ou ocupação de edi ícios p i ados azios. As edi icações semilegais po ampliação, a ap op iação do solo e os acionamen os i egula es êm maio exp essão nos países do Sul da Eu opa. As espos as da adminis ação a iam em unção do egime de p op iedade. A Figu a 26 e le e uma sín ese dos ipos de ilegalidades, legi imidade na posse e soluções al e na i as à demolição (com disc iminação das dis in as si uações quan o à ap op iação do solo. Em Po ugal, Espanha, G écia e I ália (assim como na Tu quia) o espec o de ilegalidades a e a odos os egimes de p op iedade. A cons ução de edi ícios in eg almen e ilegais po ap op iação do solo, em lo eamen o i egula ou em p op iedade p i ada oi um enómeno ex ensi o na segunda me ade do Século XX. As edi icações semilegais em p op iedade p i ada, po ampliação, al e ação ísica ou de uso são ambém mui o equen es. Figu a 26: Sín ese dos ipos de si uações de ilegalidade, em unção do ní el, legi imidade de posse e soluções al e na i as à demolição Fon e: Elabo ação p óp ia Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 66 2.2.1. Pe íodo p é-RGEU (an es de 1951) O concei o de ilegalidade u banís ica em, na u almen e, uma elação di e a com as “ob igações” impos as aos pa icula es. Ou seja, do pon o de is a o mal, apenas pode se conside ada ilegal a ope ação u banís ica em incump imen o das exigências aplicá eis no momen o da sua ealização. Embo a pa eça um p essupos o simples, a e dade é que as dú idas em o no do enquad amen o empo al do con olo u banís ico alimen am mui a da p á ica de iscalização e u ela u banís ica, bem como dos ibunais. Discu e-se po exemplo se num edi ício com p ocesso de ob as de 1947 a adição de umas escadas de acesso à cobe u a (em da a ince a) cons i ui uma “pequena ob a” e es a ia ou não ob igada a licenciamen o pelo Regulamen o Ge al das Edi icações U banas 31 (RGEU) e po consequência, à eposição da legalidade 32 . À semelhança do que nes e caso oi sen enciado, a ju isp udência em conside ado que não obs an e a exis ência de ob igações an e io es “só a pa i do RGEU, is o é, só a pa i de Agos o de 1951, é que se egulamen ou de o ma sis emá ica e coe en e a a i idade da cons ução de ob as pa icula es, designadamen e a execução, ampliação e al e ação de edi icações, e se especi ica am quais e am aquelas cuja execução dependia de licenciamen o” 33 . Con udo, es e en endimen o a ual não de e se con undido com os acon ecimen os à época, dado que em á ios municípios o licenciamen o é bas an e an eceden e ao RGEU. Embo a não seja o obje o cen al des a ese (e me ecesse mais ap o undamen o) são pa ilhados os esul ados ob idos de uma sumá ia in es igação sob e a ob igação de licenciamen o em pe íodo an e io ao RGEU. A menção mais an iga encon ada quan o à ob igação de ob e licença de cons ução e e e-se à cidade de B aga. O Li o das Ve eações (com da a pouco pos e io a 1553) de e mina a “Que nhúã pessoa aça Cazas de no o sem licença da Cama a” (B aca a Augus a, 1953, p. 320) 34 . O e emo o de 1755 cons i ui um ma co em 31 Dec e o-Lei n.º 38382 a 7 de agos o de 1951, com a úl ima al e ação in oduzida pelo Dec e o- Lei n.º 220/2008, de 12 de no emb o. 32 Acó dão do Sup emo T ibunal Adminis a i o, de 5 de e e ei o de 2009, P ocesso 0657/08. 33 Ibidem. 34 Pela pe inência e an iguidade da publicação, ansc e e-se na in eg a: “ l.º 176 Que nhúã pessoa aça Cazas de no o sem licença da Cama a: Aco da ão mais que oda a pessoa que ize cazas de no o. as não assen em nõ ação sem licença des a Cama a pe a que a Cama a as a p imei o e se he Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 67 ma é ia de con olo u banís ico em Lisboa, embo a no A qui o Municipal da cidade es ejam e e enciados mais de uma cen ena de p ocessos p é- e amo o (B i o, 2001). No Po o exis em e e ências bibliog á icas com menção a p ocessos de ob as de 1779, 1784 e 1786 (Al es, 1988). Con udo, no A qui o Municipal do Po o os p imei os egis os da am apenas de 1794. A lei u a c onológica e ipológica dos p ocessos de ob as é in iá el no A qui o Municipal de Lisboa po es e es a o ganizado po uas e a é aos anos 1940 não e uma sequência nume ada. No A qui o Municipal do Po o a in o mação es á mais acessí el e pe mi e a e i alguns dados. Os p imei os p ocessos dizem espei o a edi ícios con inan es com a ia pública no núcleo cen al do Po o e incluem usos di e si icados. O “p ocesso” consis e num documen o de uma página, apenas com um alçado (“plan a” à e minologia da época), sendo a licença emi ida pela Jun a das Ob as Públicas, insc i a no opo da olha (Figu a 29). Es a Jun a é ex in a em 1834, e em 1936 o Código Adminis a i o ans e e pa a os municípios a compe ência em algumas ma é ias, en e elas “inibi o es abelecimen o den o as po oações, de áb icas cujas manu a u as p oduzam maus chei os (…) ” e sujei a a explosões e incêndios, bem como a de “ aze ” pos u as pa a egula a polícia in e io 35 . Nes a ase, exis em licenciamen os ambém pa a zonas não cen ais do Po o. A p imei a e e ência encon ada sob e o licenciamen o municipal no Po o su ge no Diá io do Go e no n.º 135 de 8 de Junho de 1838, onde sua Majes ade a Rainha manda decla a que “a egula idade dos p ospe os dos Edi ícios das Cidades e Villas, os lici o aze em-se e achando que he lici o aze emse se da á a di a licença e onde ão de se e se ão sob adas. e de ou a manei a se não acão as aes cazas. que se quise em aze assi na Cidade como a abaldes. como as que se que em aze pa a a Pon e de Gnima ães. (Li o das Ve eações in B aca a Augus a, ol. IV, Agos o de 1953, nº 4 (25)) 35 Código Adminis a i o de 1836, Dec e o de 31 de dezemb o, A igo 82.º, n.º 6, § 17 e § 27. Figu a 29 : “Plan a” de p édio subme ido à ap eciação da Jun a das Ob as Públicas (Licença 17/1876). Fon e: A qui o His ó ico e Municipal do Po o Figu a 30: Peça desenhada de p ocesso subme ido à ap eciação da Câma a Municipal do Po o (P ocesso 16/1896). Fon e: A qui o His ó ico e Municipal do Po o Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 68 alinhamen os de suas uas são de in e esse municipal” escla ecendo que “a Câma a Municipal da Cidade do Po o es á au o izada na Lei pa a em sua pos u as, a li e aculdade de edi ica sem ap o ação da câma a da sua espe i a plan a, cominando aos con a en o es as necessá ias mul as, e a ap o ação da ob a ei a sem ap o ação da plan a, ou con a a plan a ap o ada.” Exis em po isso e idências de que a ob iga o iedade de subme e a execução de ob as a p é io licenciamen o em Lisboa e Po o oi po isso, e ao con á io do que an e io men e se supôs (Calo , 2013) es abelecida em da a an e io ao Dec e o de 31 de dezemb o de 1864. A cons i uição dos p ocessos de licenciamen o ica mais so is icada a pa i de 1896, p o a elmen e na sequência da p omulgação do “Regulamen o pa a o se iço de inspeção e igilância pa a segu ança dos ope á ios maio es e meno es nos abalhos de cons uções ci is” 36 . Os eque en es passam a ap esen a alçado, plan a de in e io es e esquema da ossa (Figu a 30), bem como eque imen o, memó ia desc i i a e e mo de esponsabilidade pela segu ança dos ope á ios (Vale & Ab an es, 2010). Segundo a qui os disponibilizados online, ou os municípios como Cascais 37 , Guima ães 38 e Vila No a de Gaia 39 possuem ambém egis os de p ocessos de ob as ainda no inal do século XIX. No início do Séc. XX, em 1903, su ge um egulamen o com ma cadas p eocupações higienis as, o Regulamen o de Salub idade das Edi icações U banas 40 . As suas “Disposições ge aes” e e em que “o pedido pa a es as ob as se á acompanhado das plan as, alçados, co es e escla ecimen os p ecisos pa a se conhece que se ão nelles a endidas a disposições do dec e o de 31 de Dezemb o de 1864 e as p esc ições sani á ias e e idas nes e egulamen o.” Segundo in o mação do A qui o Municipal da Câma a Municipal de Lisboa, as p imei as licenças de u ilização da am 1904 (ano seguin e à publicação des e diploma) ha endo no en an o um hia o a é 1916 (a pa i da qual exis em li os pa a odos os anos). Sob e os moldes de implemen ação do licenciamen o nos es an es municípios é di ícil aça gene alizações. Uma consul a aos 36 Lisboa: Diá io do Go e no nº 151, 1895. 37 Disponí el em h p://www.cm-cascais.p /a qui ohis o icodigi al. 38 Disponí el em h p://a chee o.amap.com.p /sea ch. 39 Disponí el em h p://a qui o.cm-gaia.p /. 40 Dec e o de 14 de e e ei o de 1903, Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 69 municípios po ugueses (po co eio ele ónico, consul a aos eque imen os disponí eis online e con ac o ele ónico) e ela o en endimen o a ual dos seus se iços adminis a i os sob e a da a de início da exigência de licença de cons ução e u ilização. O esul ado des a consul a encon a-se sis ema izado no Anexo IV. Ve i ica-se que o RGEU é e e i amen e o ma co inicial pa a a maio ia, con udo ês municípios de am no a de conside a em a da a de uma pos u a municipal an e io : Se e do Vouga (1938), Oli ei a de Azeméis (1942) e Fe ei a do Zêze e (1949). À semelhança de Lisboa e Po o, á ios municípios conside am hoje que a exigência de licenciamen o apenas se aplica a pa i do RGEU embo a se conheçam pos u as municipais an e io es (po exemplo Espinho 41 , Vila No a de Gaia e Loulé). Vá ios de am no a de e em p ocessos de licenciamen o an e io es sem conhece em o undamen o (po exemplo San a Ma ia da Fei a (1941), Alcanena (década de 1920) e San a ém (um de 1935 e de o ma sis emá ica a pa i de 1949)). A é 1951 pa ece e exis ido uma ce a disc iciona iedade po pa e dos municípios na aplicação da legislação nacional, sendo pouco p o á el que es a osse aplicada de o ma di e a (sem a exis ência de pos u as). O Dec e o 14372 de 3 de ou ub o de 1927 42 e a Po a ia 6065 de 30 de ma ço de 1929 43 encon am-se exp essamen e mencionados na licença de ob as mais an iga iden i icada no município de San a ém (maio de 1935). No en an o, es a legislação an ecesso a dos “al a ás sani á ios” não é cong uen e com a di e sidade de usos e localização isados nos p ocessos. Também o Dec e o 14268 de 13 de se emb o de 1927 dizia se compe ência das “câma as municipais dos concelhos com sede em cidades ou ilas com mais de 10.000 habi an es o dena (…) a demolição de pequenas casas aba acadas (…) desde que sejam cons uídas den o da cidade ou da ila sem o espe i os p oje o e licenças ap o ado e concedidas pelas e e idas câma as”. O Dec e o 15899 de 23 de Agos o de 41 Sob e o con olo da a qui e u a em Espinho no pe íodo 1900-1943 e Ba ei o (2013). 42 O Dec e o 14372 de 3 de ou ub o de 1927 isa escla ece e sis ema iza a a ecadação de axas os se iços de saúde. 43 A Po a ia 6065 de 30 de ma ço de 1929 “ap o a no as ins uções pa a o licenciamen o dos es abelecimen os insalub es, incómodos e pe igosos e pa a o licenciamen o sani á io de casas de espe áculo e luga es de eunião, de ho éis e hospeda ias, de es au an es, ca és, abe nas e es abelecimen os simila es”. Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 70 1928 es ende pos e io men e as mesmas disposições “às câma as municipais dos concelhos com sede em cidades, mesmo com menos de 10.000 habi an es”. Já na á ea do planeamen o e i o ial, o Dec e o-Lei n.º 24802, em 21 de dezemb o de 1934, p e endeu ob iga as câma as municipais ao le an amen o de plan as opog á icas e à elabo ação de planos de u banização nas zonas edi icadas, zonas a u baniza no in e io ou na pe i e ia das localidade e nas a é ias de ligação às edes de iação o diná ia e acele ada e a quaisque cen os p óximos de ec eio, cu a, epouso ou do in e esse u ís ico 44 . No en an o es e não e e e icácia ele an e, si uação que se man e e na igência do Dec e o-Lei n.º 33921/44 de 5 de se emb o e do Dec e o-Lei n.º 35931/46 de 4 e no emb o. Es e úl imo e e e que “se encon am em es udo algumas cen enas de planos de u banização de sedes de concelho e de localidades” e que “os an eplanos de u banização ap o ados (…) se ão ob iga o iamen e espei ados em odas as edi icações, eedi icações ou ans o mações de p édios (…)” 45 . As implicações p á icas des es diplomas e ão sido limi adas. Nes a p imei a ase an eceden e a 1951 ence am-se ambém os p imei os passos a ní el da p o eção pa imonial, a a és da classi icação de edi ícios (a pa i de 1906, com o Dec e o de 27-09-1906, DG n.º 228, de 9-10-1906) e das espe i as zonas de p o eção, a pa i de 1936 (com a Po a ia publicada no DG, 2.ª sé ie, n.º 117, de 18- 08-1943) 46 . 2.2.2. Salub idade e segu ança das edi icações (1951-1988) As á ias e sões do Código Adminis a i o mencionam de o ma ei e ada o licenciamen o. Con udo, es a imposição su iu e ei o em odo o país (com algumas exceções) com a en ada em igo do RGEU. Es e diploma em uma dupla e en e. Po um lado, ma ca em de ini i o a ob igação de licenciamen o e, em simul âneo, implemen a no mas écnicas de salub idade e segu ança das edi icações. No que diz 44 Dec e o-Lei n.º 24802, em 21 de dezemb o de 1934, A igo 4.º. 45 Dec e o-Lei n.º 35931/46, de 4 e no emb o, A igo único. 46 Segundo in o mação disponibilizada no sí io da Di eção Ge al de Pa imónio Cul u al: h p://pa imoniocul u al.p /p /pa imonio/pa imonio-imo el/classi icacao-de-bens-imo eis-e- ixacao- de-zep/ Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 71 espei o ao âmbi o do licenciamen o, es e em aplicação imedia a e di e a às á eas den o da sede de concelho e, em odos os casos, às edi icações de ca á e indus ial ou de u ilização cole i a. A ju isp udência conside a pací ico o en endimen o de que a ob igação de con olo u banís ico o a do pe íme o u bano e das zonas u ais de p o eção das sedes de concelho é deixada à disc iciona iedade dos municípios aplicando-se apenas quando haja delibe ação municipal exp essa nesse sen ido 47 . Es e quad o man ém-se inal e ado a é à en ada em igo do Dec e o-Lei n.º 445/91 de 20 de no emb o, passando em de ini i o a se exigido licenciamen o pa a odo o e i ó io. No en an o, o esul ado da consul a aos municípios e ela a exis ência de uma g ande a iedade de en endimen os, com epe cussões di e as no exe cício da u ela da legalidade e pa a os pa icula es. No que diz espei o à sede de concelho, a maio ia dos municípios apon a a da a de en ada em igo do RGEU ainda que á ios municípios mencionem e adiada a sua aplicação pa a a década de 1960 ou 1970 (po exemplo A mama (1965), Lamego (1962), Monção (1971), Pampilhosa da Se a (1979), Po o de Mós (1962), Valpaços (1970)). Pa a as á eas e localidades o a das sedes de concelho, a implemen ação do con olo u banís ico é ainda mais di e si icado no empo. O município “ ipo” delibe ou a ex ensão do âmbi o do con olo ao es an e município de uma única ez. Uma mino ia es endeu-o de o ma g adual, aplicado p imei amen e às sedes de eguesia (Sou e), a localidades especí icas (Almei im e Oli ei a de Azeméis) ou median e c i é ios de “si uação” (como a dis ância à ia pública em A ouca). As delibe ações cama á ias ou egulamen os su gem com maio incidência nas décadas de 1960-70 ha endo eduzidos casos a pa i de 1980 (Toma e Po o de Mós). Nos municípios sem delibe ação ou egulamen o conhecido, as espos as apon am em á ias di eções. Com alguma su p esa, é subs ancial o núme o de municípios que ado a am “po de ei o” a da a do RGEU como e e ência pa a as á eas u ais. No en an o es a pode se uma posição coe en e quando exis a legislação ou pos u as mais an igas que ob iga am ao licenciamen o na o alidade do concelho (como no caso de Lisboa, Po o, Espinho e Vila No a de Gaia). Alguns municípios apon am ainda o Dec e o-Lei n.º 166/70, de 15 de ab il como ma co pa a as eguesias u ais, não se 47 Conjugação do a igo 2º do Dec e o-Lei n.º 38382, de 7 de agos o de 1951 (al e ado pelo Dec e o-Lei nº 44258, de 31 de ma ço de 1962) e do A igo 1.º. Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 72 encon ando nenhum a gumen o que o possa jus i ica . Pe an e a ausência de delibe ação poucos indica am a espos a que a ju isp udência em en endendo como co e a: que na ausência de delibe ação a exigência de licenciamen o apenas se p ocessa com a en ada em igo do Dec e o-Lei n.º 445/91, de 20 de ou ub o. Uma ez que es e p essupos o dis ingue a si uação de legalidade ou ilegalidade o mal, nos municípios sem delibe ação cama á ia ou egulamen o, pa ece pode se pos a em causa a legi imidade do município exigi a legalização de uma ope ação u banís ica ealizada en e 1951 e 1992 o a da sede de concelho. Es e singelo es udo pe mi e conclui que o con olo u banís ico conheceu no passado e conhece ainda hoje, g andes assime ias de implemen ação que na u almen e êm implicações, nomeadamen e quan o à exigência de licenciamen o aos pa icula es. Pa ece po isso desejá el a ma e ialização des es en endimen os em egulamen o municipal. Numa lei u a ge al dos á ios diplomas que incidem na 1ª Fase da e olução do con olo u banís ico e planeamen o e i o ial (1951-1988) encon amos do lado das no mas écnicas de cons ução, o ma co inicial associado ao RGEU e na década de 1980, no mas de es abilidade dos edi ícios elacionadas com es u u as de aço. Do lado do planeamen o e i o ial, es a e apa é ma cada pelas p imei as en a i as do Es ado impo aos municípios a elabo ação de planos. Encon amos ainda á ios diplomas dedicados ao con olo de lo eamen os e ao enómeno “clandes ino” i enciado sob e udo AML. Impo a e e i que apenas a pa i do Dec e o-Lei n.º 289/73, de 6 de junho os lo eamen os passa am a in eg a as compe ências municipais. Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 73 2.2.3. Ins umen os adicionais de ocupação do solo (1989-1997) Na 2ª Fase (1989-1997) adqui e especial ele ância a implemen ação dos “ins umen os adicionais de ocupação do solo” que, no caso po uguês, acumulou com a implemen ação das no mas de “p o eção ambien al”, condensando assim no empo os p essupos os da segunda e qua a ge ação de Al e man (2014). Como ma co inicial des a ase apon a-se a Lei n.º 93/89, de 12 de se emb o que “au o iza o Go e no a legisla sob e as a ibuições das au a quias locais espei an es aos planos municipais do o denamen o do e i ó io”. Em complemen o, o Dec e o-Lei n.º 69/90, de 2 de ma ço em egula ”a elabo ação, ap o ação e a i icação dos planos municipais de o denamen o do e i ó io”. Uma das p incipais di e enças pa a com a p á ica de planeamen o e i o ial a é aqui é que os PDM êm incidência sob e odo o e i ó io do município. Pa alelamen e su gem o ien ações es u u ado as com os p imei os egimes da RAN 48 e REN 49 . Ou as disposições de complemen o à p o eção ambien al seguem- se, nomeadamen e no Dec e o-Lei n.º 309/93, de 2 de se emb o que egula a elabo ação e a ap o ação dos Planos de O denamen o da O la Cos ei a (POOC); o Dec e o-Lei n.º 19/93, de 23 de janei o pa a a Rede Nacional de Á eas P o egidas; e o Dec e o Regulamen a n.º 37/91, de 23 de julho pa a os Planos de O denamen o das Albu ei as de Águas Públicas. Es a no a di eção do con olo u banís ico, ago a assumidamen e ocacionado pa a a o ganização e i o ial, é complemen ado com o “ e o ço” do con olo u banís ico ins i uído pelo Dec e o-Lei n.º 445/91, de 20 de no emb o, passando em de ini i o a se exigido licenciamen o pa a odo o e i ó io nacional. Ainda nes a ase, a Lei n.º 91/95, de 2 de se emb o em in oduzi uma espos a mais e e i a aos lo eamen os i egula es. 2.2.4. Reg as sob e qualidade da cons ução (1998-2013) A i agem pa a a 3ª Fase é ma cada pela publicação da Lei de Bases da Polí ica de O denamen o do Te i ó io e do U banismo de 1998 50 . A pa i de 1999, com a 48 Dec e o-Lei n.º 196/89, de 14 de junho. 49 Dec e o-Lei n.º 93/90, de 19 de ma ço. 50 Lei n.º 48/98, de 11 de Agos o. Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 74 en ada em igo do Regime Ju ídico dos Ins umen os de Ges ão Te i o ial (RJIGT) 51 e do RJUE 52 (ul apassada a implemen ação con u bada des e úl imo), ins i ui-se uma isão pa alela dos diplomas. O RJUE passa a euni no mesmo diploma o con olo dos lo eamen os e da edi icação, que a é aqui se encon a am sepa ados. O RJIGT a i ma- se enquan o ins umen o de supo e à elabo ação de planos. A a enção sob e os alo es pa imoniais é e o çada com a publicação da Lei de Bases e Regime de P o eção e Valo ização do Pa imónio Cul u al em 2001 53 . Nes e pe íodo aumen a ambém o g au de exigência pa a com a qualidade da edi icação, nomeadamen e quan o ao compo amen o é mico, con o o acús ico, segu ança con a incêndios e acessibilidade de pessoas com mobilidade condicionada. Já na segunda me ade da década, a 7ª al e ação ao RJUE pela Lei n.º 60/2008, de 4 de se emb o em in oduzi al e ações signi ica i as no con olo u banís ico: com is a à acili ação é ala gado o âmbi o das ob as isen as e é in oduzido o p ocedimen o de comunicação p é ia (pa a um ní el in e médio de ope ações u banís icas, quando exis a maio de inição dos pa âme os u banos). Também nes e pe íodo, a publicação da al e ação aos egimes da RAN 54 e da REN 55 e, em pa icula , das espe i as po a ias que publici am os c i é ios e condições pa a as exceções êm aze maio anspa ência e p e isibilidade ao licenciamen o de ob as pa icula es. Em pa alelo, o alece-se a es a égia de eabili ação u bana com o Regime Ju ídico da Reabili ação U bana de 2009 56 . Na igência da sucesso a Lei n.º 32/2012, de 14 de agos o exis e o aumen o signi ica i o do núme o de Á eas de Reabili ação U bana (ARU) e Ope ações de Reabili ação U bana (ORU), ap o adas pelos municípios 57 . 51 Dec e o-Lei n.º 380/99, de 22 de se emb o. 52 Dec e o-Lei n.º 555/99, de 16 de dezemb o. 53 Lei n.º 107/2001, de 8 de se emb o. 54 Dec e o-Lei n.º 73/2009, de 31 de ma ço e Po a ia n.º 162/2011, de 18 de ab il. 55 Dec e o-Lei n.º 166/2008, de 22 de agos o e Po a ia n.º 419/2012, de 20 de dezemb o. 56 Dec e o-Lei n.º 307/2009, de 23 de ou ub o. 57 Os núme os conc e os, de ap o ação na igência de cada diploma, encon am-se documen ados em: h ps://www.po aldahabi acao.p /p /po al/ eabili acao/homea u.h ml (acedido em 12 de dezemb o de 2016. Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 75 Ou a al e ação assinalá el, com epe cussões nas medidas de u ela da legalidade, e e e-se à c iminalização da ilegalidade u banís ica in oduzida em 2010 an o dos p omo o es 58 , uncioná io da adminis ação 59 , como de i ula es de ca gos polí icos 60 . A c iminalização incide sob e udo nos casos de p ocessos inde idamen e ap o ados que se e i am a ope ações u banís icas com impac o na ia pública, na RAN ou REN, bem como no domínio público ou e eno especialmen e p o egido. No caso dos p omo o es a condenação depende ainda da “consciência da descon o midade da sua condu a com as no mas u banís icas”, podendo se punido com pena de p isão a é ês anos ou mul a. 2.2.5. Legalização ex ao diná ia e pe equação (depois de 2014) Ainda que seja cedo pa a conhece os e lexos, en ende-se que a Lei de Bases Ge ais da Polí ica Pública do Solo, do O denamen o do Te i ó io e do U banismo 2014 61 ma ca o início da 4ª Fase. Es a ca ac e iza-se pela p edominância da componen e económica do planeamen o e i o ial sob e ou as e en es o ien ado as an es con igu adas (ambien al, p ese ação ag ícola, o denamen o de zonas cos ei as, e c.). Nes a ase da e olução do con olo u banís ico em Po ugal pode íamos ainda enquad a a “implemen ação de ins umen os de egulação como subs i u os do inanciamen o público” mencionada po Al e man (2014). Apesa da igu a da “pe equação” cons a já como e amen a do RJIGT desde 1999, nos úl imos anos es a medida subs i u a do inanciamen o público pa a a execução de p og amas u banos em conhecido um maio in e esse (p o a elmen e mais no campo académico do que p á ico). O p oje o “PERCOM - A equidade e e iciência no p ocesso de u banização: modelo de execução pe equa i a” incidiu sob e a ques ão da equidade no planeamen o e, em pa icula , de como ul apassa a al a de e icácia da aplicação de modelos e mecanismos pe equa i os em PP em Po ugal (Condessa, Mo ais de Sá, Camb a, & Fe ei a, 2015; Condessa, Rod igues, Pais, & Mo ais de Sá, 2012). 58 (PT) Al e ação do Código Penal pela Lei n.º 32/2010, de 2 de se emb o, A . 278.º-A. 59 (PT) Al e ação do Código Penal pela Lei n.º 32/2010, de 2 de se emb o, A . 382.º-A 60 (PT) Lei n.º 41/2010, de 3 de se emb o, A . 2º. 61 Lei n.º 31/2014, de 30 de maio. Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 82 nos anos 1986-1989. O Po inho da A ábida sob essai como aquele onde a edução oi mais d ás ica. Já no e cei o milénio, o Minis é io do Ambien e e O denamen o do Te i ó io lança inicia i as conc e as que p omo em a coo denação en e en idades com u ela sob e as zonas cos ei as e es abelece se iços o ien ados pa a o con olo da ilegalidade u banís ica. A Es u u a de P oje o pa a a Reposição da Legalidade, (subsequen e ao p og ama Finis e a c iado em 2003 66 ) oi ocacionada pa a p opo medidas co e o as das dis unções que oco em no li o al, em especial di ecionada pa a ações que isam a eposição da legalidade. Segundo Ba bei o (2010) es a es u u a iden i icou 314 cons uções ilegais en e 2006 e 2010. A pla a o ma SIARL (Sis ema de In o mação de Apoio à Reposição da Legalidade) oi uma e amen a in e a i a de SIG c iada pa a acili a a oca de in o mação geog á ica en e o ganismos que in eg am o Minis é io, possibili ando a pa ilha de decisões em ma é ias do Li o al. Na e são disponí el ao público, com dados mais es i os, a pla a o ma adqui e o nome de Sis ema de Adminis ação do Recu so do Li o al 67 . Mais ecen emen e, e com g ande isibilidade mediá ica e sob o chapéu do p og ama POLIS Ria Fo mosa o am conc e izadas mais demolições do domínio público ma í imo das ilhas e ilho es da Ria Fo mosa. Es e p og ama p e endeu p omo e a coo denação en e os municípios e as á ias ins i uições com u ela sob e aquela á ea. Ao con á io das ações nos anos 1980, a a uação da POLIS encon a-se ago a supo ada pelas de e minações do POOC Vilamou a-Vila Real de San o An ónio 68 . As demolições de es u u as nos ilho es, cons uídas po população mais pob e e socialmen e ma ginal, ize am-se sem g ande oposição. No núcleo da P aia da Fuse a (Ilha da A mona, Olhão) a ena u alização icou acili ada pela empes ade do In e no de 2010 que demoliu ce ca de me ade das 77 casas de é ias exis en es (POLIS, 2010). Maio ad e sidade conheceu a en a i a de eposição da legalidade nas anjas do núcleo da P aia de Fa o e no núcleo do Fa ol (ambos pe encen es ao município de Fa o). Na P aia de Fa o o am conc e izadas algumas demolições (Figu a 36) e no inal 66 Resolução do Conselho de Minis os n.º 22/2003, de 18 de e e ei o. 67 Disponí el em h p://www.sia l.igeo.p /des aques.aspx (acedido em 10 de ab il de 2017). 68 Resolução de Conselho de Minis os n.º 103/2005, de 27 de junho. Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 83 de 2016 ou as agua dam decisão de ini i a do ibunal. As demolições no núcleo do Fa ol encon a am maio esis ência po pa e dos habi an es e polí icos locais e os abalhos o am suspensos de ido a dezenas de p o idências cau ela es subme idas po um dos municípios izinhos (Olhão) e po ou os mo ado es (Ruela, 2015). A ação judicial a gumen a a que o plano de demolições não inha em conside ação o habi a do camaleão que habi a os quin ais das habi ações (Figu a 38). Apesa de acei e na p imei a ins ância, o Sup emo T ibunal de Jus iça negou a ação po conside a que os mo ado es inham “ilegi imidade a i a” pa a de ende causas ambien ais (Re ez, 2016). O núcleo dos Hanga es ( ambém na ilha da Cula a) es a a em e e ei o de 2016 na mi a pa a a conc e ização da ena u alização, com alguns pa idos polí icos a p onuncia em-se con a as demolições (Lusa, 2017; JN, 2017). O é mino do inanciamen o eu opeu em ma ço de 2017, que supo a as ações da POLIS, i á p o a elmen e condiciona a “ ena u alização” ou “ ees u u ação” dos núcleos con o me p e is a nos planos de ação. Pela pe inência e a ualidade, o p ocesso de eposição da legalidade da Ria Fo mosa oi al o de desen ol imen o enquan o con ibu o pa a o Rela ó io Final do p oje o eu opeu “Ma e Nos um, B idging he Legal - Ins i u ional Gap in Medi e anean Coas line Managemen ” (Al e man, 2016). Con udo, a ando-se de uma si uação de ocupação do solo público e não em p op iedade p i ada não cabe aqui mais desen ol imen o des e (in e essan e e a ual) caso de eposição da legalidade. Fo a das á eas me opoli anas de Lisboa e Po o e do domínio público ma í imo, as “p á icas” de demolição são pon uais e po isso mais di íceis de e a a . O município de Vila No a de Gaia omou pa a si a inicia i a de execu a a demolição de á ias habi ações em e enos ocupados e p op iedade do Minis é io das Finanças, em pa e da Se a do Pila , em Vila No a de Gaia, po azões de segu ança e pe igo de de ocada na encos a. P esume-se que a egula ização de algumas AUGI enha dependido de demolições mas não se encon a am documen adas si uações especí icas. A sín ese das si uações inden i icadas pode se encon ada na Figu a 39. Em p op iedade p i ada, a e isão li e á ia e de imp ensa esul ou apenas no apu amen o de um único caso: o da mulhe do Sec e á io de Es ado no Pa que Na u al da Se a da A ábida (Ce ejo, 2010). A ausência de no ícia de ou os casos é Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 84 desp opo cionada ace ao diagnós ico an es açado de 3.000 edi icações ilegais em Pa ques Na u ais (Ca alho, 2005). A in es igação empí ica e ela a exis ência de casos de demolição pon uais a ní el local, ainda que quase semp e elacionados com a ocupação da ia pública ( e secção 5.3.2. do capí ulo 5). No en an o es e “es anho” silêncio é co obo ado pela cons a ação da inexecução de sen enças mesmo quando as ações são le adas a é às úl imas consequências (Sil a, 2012). Em suma, na sua his ó ia ecen e Po ugal conheceu dois pe íodos de ações conce adas de eposição da legalidade em á eas do domínio público ma í imo, a p imei a a ní el nacional e a segunda mais limi ada às ilhas da Ria Fo mosa. A impo ância das demolições pon uais e pedagógicas a igu am-se undamen ais pa a o planeamen o. O abalho de Ca alho (2015) e de Ba bei o (2011) dão no a das epe cussões posi i as na con enção dos enómenos. Con udo, na Ria Fo mosa há egis o do aumen o do núme o de cons uções. Impo a aze no a que apesa de ecai sob e os municípios a p incipal esponsabilidade sob e a u ela da legalidade, exis em ou as en idades da adminis ação que êm pode es subsidiá ios e i o iais, como as Comissões de Coo denação e Desen ol imen o Regional (CCDR), da APA e o Ins i u o de Conse ação da Na u eza e das Flo es as (ICNF), ou de iscalização da a i idade municipal, pela Inspeção Ge al de Finanças (an e io men e Inspeção Ge al da Adminis ação Local (IGAL) e Inspeção Ge al de Ag icul u a do Ma , do Ambien e e do O denamen o do Te i ó io (IGAMAOT)). Es a en idade disponibiliza no seu sí io da in e ne 69 ela ó ios das audi o ias emá icas aos municípios, onde cons am alguns e e en es ao “Con olo do U banismo”. 69 h p://www.ig .go .p /publicacoes1/ ela o ios-ig -adminis acao-local3.aspx Figu a 36: Espaço em azio depois de demolição, núcleo da P aia de Fa o, Fa o Fon e: A qui o da au o a (2015) Figu a 37 : Au ocolan e “Não às demolições na Ria Fo mosa”, núcleo da P aia de Fa o, Fa o Fon e: A qui o da Au o a (2015) Figu a 38: Ca az “Paz, am o e mui os camaleões”, núcleo do Fa ol, Ilha da Cula a, Fa o Fon e: A qui o da au o a (2016) Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 85 2.4.2. “Polí ica” de legalização A eposição da legalidade pela ia o mal, a a és da legalização é a solução co en e pa a as ob as pa icula es ilegais. A é ecen emen e es a e a olhada com alguma descon iança po pa e da adminis ação cen al. An es de 2014 a endência das en idades, nomeadamen e das CCDR, e a nega a exis ência de legalizações po es as não se encon a em p e is as no o denamen o ju ídico (Calo , 2013). Con udo, a é 2014, a legalização não exis ia no léxico do di ei o do u banismo, embo a cons i uísse uma p á ica co en e. Com a publicação da Lei dos Solos de 2014 70 e a al e ação ao RJUE pelo Dec e o-Lei n.º 136/2014, de 9 de se emb o pa ece e ha ido uma mudança signi ica i a na acei ação da legalização. A é ecen emen e a Lei das AUGI 71 p e igu a a 70 Lei de Bases Ge ais da Polí ica Pública de Solos, de O denamen o do Te i ó io e de U banismo, Lei n.º 31/2014, de 30 de maio. 71 Lei n.º 91/95, de 2 de se emb o. Figu a 39: Localização de si uações de ilegalidade u banís ica em Po ugal Con inen al Fon e: Elabo ação p óp ia Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 86 o único egime excecional igen e nes a ma é ia, se bem que, impo a sublinha , diz espei o à esolução da ques ão undiá ia e das in aes u u as u banas. A legalização das edi icações após a econ e são da AUGI con inua a es a ab angida pelo egime ge al do RJUE. Em conjun o com o RERAE 72 começa a desenha -se no pano ama nacional o que, pe inen emen e, Oli ei a & Lopes (2016) chamam de “polí ica” de legalização. A 13.ª al e ação ao RJUE pelo Dec e o-Lei n.º 136/2014 de 9 de se emb o, al e a subs ancialmen e o a igo 102.º (an es dedicado apenas ao emba go) e in oduz maio de alhe às medidas de eposição da legalidade. O a igo 102.º-A in oduz a “legalização” e a no idade de pode em se dispensadas algumas no mas. No seu n.º 5 admi e-se que “pode se dispensado o cump imen o de no mas écnicas ela i as à cons ução cujo cump imen o se enha o nado impossí el ou que não seja azoá el exigi , desde que se e i ique e em sido cump idas as condições écnicas igen es à da a da ealização da ope ação u banís ica em ques ão, compe indo ao eque en e aze a p o a de al da a”. Impo a e e i que a é en ão, de aco do com o p incípio empus egi ac um ins i uído pelo a igo 67.ºdo RJUE, na legalização e a exigido o cump imen o de odas as no mas legais e egulamen a es em igo , c iando algumas impossibilidades p á icas (Calo , 2013). O RERAE dá um passo ele an e em elação ao impasse c iado na conjun u a da no ma i a po uguesa quan o às ob as incompa í eis com as no mas de planeamen o. O ho izon e des a amnis ia “sele i a” es a a inicialmen e p e is o pa a 2 de janei o de 2016. Con udo, a Lei n.º 21/2016, de 19 de julho em (ex empo aneamen e) es ende o seu p azo en e 19 de julho de 2016 e 24 de julho de 2017. Embo a não seja e e ido no p eâmbulo, na ealidade es a Lei consubs ancia ambém a ex ensão do “âmbi o” e do egime” do RERAE. Signi ica que es e egime excecional se pode á ago a aplica ambém à egula ização de edi icações a e as a a i idades “que não enham chegado a inicia -se ou enham cessado ou sido suspensas há mais de um ano, desde que exis issem, iniciadas ou acabadas, ins alações de supo e dessa a i idade à da a de en ada em igo do Dec e o-Lei n.º 165/2014, de 5 de no emb o” bem como aos “es abelecimen os e explo ações que se des inem ao apoio da a i idade ag opecuá ia, da ag icul u a, 72 Dec e o-Lei n.º 165/2014, de 5 de no emb o. Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 87 ho ocul u a, u icul u a, sil icul u a e apicul u a, designadamen e a mazéns, anexos e cen ais de io”. Em e mos p á icos, qualque edi icação exis en e pode á ago a se u ilizada pa a es e im. A p incipal di e ença pa a com as demais amnis ias em ou os países (I ália, G écia e Tu quia) consis e no ac o de o RERAE ob iga à al e ação dos ins umen os de planeamen o. O seu a igo 12, n.º 1 e e e que “nos casos de delibe ação a o á el ou a o á el condicionada que enha po p essupos o a descon o midade com ins umen os de ges ão e i o ial incula i o dos pa icula es a en idade compe en e de e p omo e a al e ação, e isão ou elabo ação do ins umen o de ges ão e i o ial em causa, no sen ido de con empla a egula ização do es abelecimen o ou explo ação (…)”. A opção do legislado em impo a al e ação aos ins umen os de planeamen o pa ece se incong uen e com os obje i os p opos os, po que ao exigi que a egula ização de ini i a se aça po ia da legalização, e azendo-a depende da al e ação aos IGT, es á a alonga no empo odo o p ocesso, não indo ambém ao encon o dos in e esses dos emp esá ios. Po ou o lado, cabe á mais uma ez aos municípios “paga ” a al e ação de planos, sem ce ezas que as axas ob idas pela egula ização e legalização á chega pe o dos enca gos que es e p ocesso ep esen a pa a o município (ainda mais po que o inicio do p ocesso depende do pagamen o de uma axa que, quando a en idade coo denado a é a câma a, pode á po con eniência de p azo o na -se isen a). Um ou o lado, como em odos as amnis ias de planeamen o des a na u eza, es á subjacen e um sen ido de injus iça pa a com os pa icula es cump ido es (que das ob igações de licenciamen o, que dos p azos es abelecidos). O no o p azo e ala gamen o do âmbi o do egime de egula ização em, sal o melho opinião, ag a a ainda a injus iça. A ju en ude do diploma e o emb ioná io es ado de a anço do p ocesso de egula ização não pe mi em nes e momen o alcança os e ei os p á icos des e p ocesso. De qualque o ma as es a égias públicas elacionadas com o a amen o das edi icações incompa í eis com as no mas de planeamen o é uma das agilidades apon adas ao sis ema po uguês. Es a ma é ia conhece po isso especial a enção na Pa e III da ese, de compa ação in e nacional e ambém das ecomendações. Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 88 2.5. Sín ese Do Capí ulo 2 pode á se ex aído que em Po ugal não se encon a en aizada uma isão in eg ada do sis ema de planeamen o e i o ial. A a iculação dos ês elos ope acionais de elabo ação de planos, ges ão u banís ica e iscalização é impo an e. Tendencialmen e são en endidas como a i idades dis in as e não necessa iamen e ocadas no mesmo obje i o. Pa a es e e ei o não ajuda á a dis inção dos diplomas legais que egem a elabo ação de planos (RJIGT) e ges ão u banís ica (RJUE), a ausência de um diploma de iscalização equipa á el e nem ão pouco a semân ica associada. O ac o de ulga men e se denomina “planeamen o” a um se o cuja a i idade é a elabo ação de planos é sin omá ica da isão “planocên ica” co en e, demasiado ocada no plano enquan o obje o e não como ins umen o de ges ão e i o ial. A al a de isão in eg ada do p ocesso induz, não a as ezes, a “ges ão u banís ica” e “ iscalização” numa es a égia em que os pa icipan es não se e êm, eduzindo as eais pe spe i as da execução do “plano”. O equilíb io en e os ês elos do sis ema de planeamen o é po isso de omen a . Da lei u a da e olução egulamen a esul a cla o que a p á ica do licenciamen o é “omnip esen e” desde o inal do século XIX. Con udo numa p imei a longa ase, as sucessi as en a i as legisla i as de impo aos municípios a implemen ação do con olo u banís ico a a és de Pos u as Municipais conhece am pouca i meza a é 1951, com a publicação do RGEU. Da mesma o ma, apenas após á ias en a i as se conc e izam e e i amen e planos municipais com unção de o denação do e i ó io. O des asamen o empo al en e a egulamen ação e a aplicação e e i a do con olo u banís ico e planeamen o e i o ial é e iden e. Es e ganha no en an o maio solidez desde a segunda me ade da década de 1990, quando os PMOT se o nam incula i os pa a os pa icula es e com es a mudança o di ei o do planeamen o adqui e maio ele ância. Os esul ados quan i a i os de es ima i a das edi icações ilegais en e 1991 e 2011 dão no a da exis ência de, no mínimo, 282.487 cons uções ilegais (Anexo III). A lei u a dos esul ados deno a as assime ias en e NUTS II e NUTS III. Ao ní el das NUTS II, o alo b u o mais al o encon a-se no No e (mais de 87.000 edi ícios) e o meno na Região Au ónoma dos Aço es (ce ca de 7600). As NUTS III do Alga e e G ande Po o Capí ulo 2 – O con olo u banís ico no con ex o nacional 89 demons am se mais c í icas em e mos b u os ( espe i amen e ce ca de 22.00 e 17.400 edi ícios). No en an o, conside ando a pe cen agem dos edi ícios ilegais pe an e os edi ícios cons uídos nessa mesma época, Al o T ás-os-Mon es e Bei a In e io No e ap esen am os alo es mais ele ados (39 e 36%). A conc e ização de demolições ez-se em duas ci cuns âncias ao ab igo das polí icas públicas habi acionais em Lisboa e Po o na década de 1960 e de p o eção ao domínio público ma í imo a pa i da segunda me ade da década de 1980. Con udo, a demolição coe ci a em p op iedade p i ada é inexp essi a, mesmo quando le ada à úl ima ins ância e o denada pelo T ibunal, aduzindo-se na manu enção “ empo á ia” de mui as edi icações incompa í eis com as no mas de planeamen o. As es ições à enda de imó eis ilegais implemen adas em 1999 azem com que a condição de “ilegal” passe a e signi icância ambém pa a os pa icula es e não apenas pa a a adminis ação (como Ca doso (1983) de o ma pe inen e a i ma a na década de 1980). As ob as cuja legalização não é possí el icam assim num limbo ju ídico, imobiliá io e económico. Na ausência de al e na i as exequí eis, a p essão dos p omo o es na legalização em sido c escen e mas a sua conc e ização em sido cada ez mais di icul ada pelo núme o de no mas écnicas e es ições de planeamen o aplicá eis. Em 2014, o Es ado ado ou medidas mais acili ado as à legalização de ob as pa icula es. O RERAE e a al e ação ao RJUE pelo Dec e o-Lei n.º 136/2014, de 9 de se emb o p omo e am uma mudança signi ica i a que se pode enca a como uma “polí ica” de legalização. Apesa des as medidas acili ado as ecen es, a eposição da legalidade nas demais (e maio ia) das ob as pa icula es incompa í eis com os IGT con inua no limbo. Como indicia o RERAE e alguns PDM de segunda ge ação, eme e pa a os planos a esolução des e impasse. 90 CAPITULO 3. Ilegalidade e a uação da adminis ação local Es e capí ulo e sa sob e o compo amen o, an o dos p omo o es como dos agen es da adminis ação, em especial sob e os aspe os que a e am a e en e mais ope a i a do sis ema de planeamen o: a iscalização de ob as pa icula es. Ao ní el nacional, a li e a u a sob e as ques ões ope a i as associadas à iscalização é quase inexis en e, com as poucas exceções e e idas. Po con as e, as medidas de eposição da legalidade no âmbi o ju ídico me ece am maio a enção académica, o que não deixa á de se ques iona . 3.1. A aliação, moni o ização e iscalização municipal A a aliação, moni o ização e iscalização municipal são elemen os do sis ema de planeamen o in imamen e elacionados. O concei o de “planning en o cemen ” em suben endido um signi icado mais ab angen e do que apenas as ações de iscalização. Sob e a de inição de “en o cemen ”, pa a Cohen (1998, p. 63) “a moni o ização e iscalização são desenhadas pa a le a as emp esas (e os indi íduos) a cump i com a egulamen ação o mal e eg as in o mais de condu a e no mas sociais. Inclui a moni o ização e inspeções pelas au o idades de iscalização assim como as sanções pa a emedia e ou os mecanismos desenhados pa a puni e/ou aze a emp esa ao cump imen o. Também inclui ações não-go e namen ais como acusações dos p i ados au o izados pelo go e no e mecanismos in o mais como a p essão pública.” Já a OECD (2003, p. 9) de ine “en o cemen ”, no sen ido mais ab angen e, como a “aplicação de odas as e amen as disponí eis pa a a ingi o cump imen o, incluindo a p omoção do Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local 91 cump imen o, a sua moni o ização e a espos a ao incump imen o. No seu sen ido mais es i o, es e pode se de inido como um conjun o de ações que o go e no ou ou os conduzem pa a co igi ou pa a o compo amen o que não cump a com os equisi os. Como suge em es es e ou os au o es na li e a u a es angei a, “moni o ing” es á in imamen e ligada ao “en o cemen ” (Bu by, May, & Pa e son, 1998; Cohen, 1998; McKay e al., 2015). Impo a, po isso e po uma ques ão de cla eza, dis ingui a moni o ização de “planos” po p o issionais do u banismo e a moni o ização de “ope ações u banís icas” po écnicos de ges ão u banís ica e iscalização municipal. Como a segui de ad oga á, as duas e en es ocam-se em de e minado pon o, já que a conc e ização e in o mação sob e as ope ações u banís icas de e ia se uma das p incipais componen es da moni o ização e a aliação de planos. No en an o, cons a a-se que em Po ugal es a in eg ação em sido di ícil de alcança . A moni o ização é incluída po Cos a Lobo e al. (1990) nas “no as endências me odológicas” de planeamen o em Po ugal, de inindo-a como “uma a e a au ónoma de a aliação c í ica do p ocesso de planeamen o. Pa e-se semp e de um p ocesso já em andamen o e, po p incípio, não se pode igno a a p á ica an e io . Faz pouco sen ido elabo a planos sem dispo de um sis ema de planeamen o (…) assen e num p ocesso uno, con ínuo e es a égico, is o é, capaz de se adap a e in le i pe an e al e ações e i icadas na dinâmica da ealidade, e en ualmen e em esul ado das medidas de ações deco en es da implemen ação do p óp io p ocesso de planeamen o.” O Dec e o-Lei n.º 69/90, de 2 de ma ço não incluiu nenhuma alusão à moni o ização, su gindo es a no campo o mal do no ma i o po uguês associada à igu a da “a aliação” in oduzida pelo an igo RJIGT 73 . Desde en ão, a eo ização sob e o concei o e papel da a aliação e moni o ização no sis ema de planeamen o densi icou- se (Cab al, 2010; Lopes, 2011; Masca enhas e al., 2012; Oli ei a & Pinho, 2010) embo a a sua aplicação p á ica con inue a se incipien e. A a aliação é e o çada e o nada mais obje i a com o Dec e o-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio. Nes a ma é ia iden i icam-se como e olução as ês p incipais al e ações pe an e o an e io diploma: 73 DL 380/99, de 22 de se emb o, Capí ulo VI. Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local 98 Es a emos aqui pe an e uma si uação legal (p imei a) e duas si uações ilegais (segunda e e cei a), mas em que apenas as duas p imei as ações são ealizadas “à luz da lei”. A ação do condu o que az ma cha a ás pa a en a na ua não e ia oco ido se não osse a p esença de uma es ição. Com base em Cowley (2016) es a classi icação pode á se aduzida g a icamen e con o me o Quad o 4. A ideia de nomo opism aplicada aos aglome ados “in o mais” dos países em desen ol imen o oi ence ada po Chiodelli & Mo oni (2014). Es es au o es ad ogam que, em mui os casos, a p óp ia egulamen ação da edi icação e do uso do solo são a causa da p oli e ação de aglome ados não au o izados de baixa- enda. A conceção eó ica em causa salien a ainda que uma das consequências mais no á eis do concei o de nomo opism é que a e icácia da eg a não pode se eduzida aos e ei os do seu es i o cump imen o. Na e icácia ha e á adicionalmen e de e em con a o e ei o causal p omo ido pela exis ência da p óp ia eg a, sendo de conside a as múl iplas o mas de uma eg a in luencia uma ação. 3.2.3. Ní eis de necessidade A necessidade é sem dú ida um mo i o p esen e e legí imo nos bai os de ba acas, abo dado na li e a u a de u banismo in o mal do Sul Global (Da is, 2006; Du and-Lasse e & Cle c, 1996). Con udo, se á hoje a necessidade um a gumen o álido pa a jus i ica a cons ução ou pe manência de ob as pa icula es ilegais nos países desen ol idos, como Po ugal? Ce o de que não pode ão se enca adas de igual o ma, a inal, como se pode á dis ingui a legi imidade dessas necessidades? Na AML, a espos a às necessidades habi acionais de uma população com acos ecu sos oi na e apa inicial en endida como o mo i o p incipal pa a o desen ol imen o dos lo eamen os i egula es. Numa ase pos e io a necessidade deu luga a si uações Quad o 4: Compo amen o nomo opic Caso 1 Caso 2 Caso 3 Cump e com as eg as Con o na delibe adamen e as eg as Desconhece as eg as Legal Ilegal Nomo opic A-nomic Fon e: T aduzido de Cowley (2016) Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local 99 de opo unidade (Rolo, 2006). A cons ução de edi ícios mul i amilia es pa a a endamen o e a cons ução de segunda habi ação são exemplos e iden es dessa e en e de ap o ei amen o económico. Não obs an e a apa en e mudança de pa adigma, o campo da necessidade con inua a igu a como elemen o cen al no discu so de u banis as po ugueses (Quin ão, 2014; Sil a & Fa all, 2016a). Ela encon a- se ambém en aizada no nosso sis ema legal e a “legi imidade” da necessidade se á de ex ema impo ância pa a a es a égias de con olo u banís ico. Desconhecendo eo ização que incida sob e es a ma é ia, a na u eza dos casos iden i icados apon a pa a a exis ência das seguin es ca ego ias: (i) necessidade p imá ia (habi ação p óp ia); (ii) necessidade ela i a/ideal de consumo; (iii) endimen o p óp io; (i ) endimen o complemen a ( u ismo); e ( ) luc o. (i) Necessidade p imá ia (de habi ação p óp ia) - O di ei o à habi ação é um p edicado que cons i ui um di ei o cons i ucional e econhecido uni e salmen e. Pa a que a habi ação seja econhecida como uma necessidade p imá ia e ão de se e i icadas á ias condições, nomeadamen e à ausência de “al e na i a”. Es e a gumen o es a á assim a edado pe an e a p esença de ecu sos económicos ou a posse de ou as habi ações po pa e do p óp io ou do cônjuge (em local p óximo). A pob eza e o aumen o do ag egado amilia são as azões jus i ica i as, econhecendo-se no en an o necessidade p imá ia em algumas ob as de ampliação. (ii) Necessidade secundá ia – As edi icações não elacionadas com a habi ação p imá ia, ou seja, de habi ação secundá ia ou edi icações pa a ou os usos. Habi ações pa a ec eio, é ias ou alugue u ís ico, bem como cons ução de ga agens, anexos e piscinas cabe ão ce amen e nes a ca ego ia. A p óp ia na u eza das ope ações u banís icas (como piscinas) ou a dimensão exage ada (habi ações ou anexos com á ea acima do con encional) não pe mi em assumi a a -se de uma necessidade p imá ia. (iii) Necessidade de subsis ência do p óp io - Algumas edi icações de apoio à a i idade ag ícola ou pisca ó ia podem se conside adas de necessidade p imá ia, especialmen e quando p e igu am a única on e de endimen o do p óp io. Admi e-se que no mesmo ní el de necessidade possam es a ou as edi icações associadas a comé cio, se iço, u ismo ou pequenas indús ias. No en an o, e mais uma ez, a linha Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local 100 que sepa a a necessidade p imá ia de subsis ência p óp ia de uma a i idade p odu i a é bas an e énue. (i ) Necessidade de endimen o complemen a - O c escimen o da p ocu a do p odu o u ís ico aca e a uma maio p essão e a c iação de opo unidade de en abilização das edi icações. Es e enómeno em ido c escen e inc emen o e é uma das p oblemá icas mais acen uadas em zonas de o e a ação u ís ica dos países Medi e âneos e zonas cos ei as em ge al. A habi ação ilegal ou os anexos ans o mados em habi ações empo á ias são uma impo an e on e de endimen o pa a os pa icula es, mui as ezes conciliado com habi ação p óp ia ou secundá ia. ( ) “Necessidade” de luc o – Es a ca ego ia dis ingue-se das an e io es pelo ac o de o obje o da mo i ação ul apassa a subsis ência do p óp io e e um ca á e ocado no p o ei o económico. A cons ução ou al e ação de uso de edi ícios pa a ins indus iais ou ag oindus iais é uma ealidade que ni idamen e se enquad a nes e g upo. Na u ilização de medidas de eposição da legalidade, a de e minação en e a di e ença en e habi ação p imá ia e não p imá ia é de g ande ele ância. Po que p o egida pelos di ei os humanos, na demolição de habi ação p imá ia (legal ou ilegal) a adminis ação es á ob igada a concede p é io ealojamen o ao ag egado amilia . A a e ição do ipo de habi ação é de e minan e nos p ocessos de eposição da legalidade po que a exis ência de habi ação p imá ia dá di ei o ao ealojamen o. No p ocesso da Ria Fo mosa, no Alga e ( e 2.4.1. do segundo capí ulo) as habi ações pe manen es o am “poupadas” na ase inicial, de ido ao a aso na cons ução dos edi ícios pa a ealojamen o. O ónus da comp o ação sob e o ipo de habi ação ecaiu numa p imei a ase sob e os p op ie á ios. Po Edi al de 16 de dezemb o de 2009 oi solici ada a en ega de á ios documen os enden es a comp o a se as edi icações consis iam em p imei as ou segundas habi ações e a a i idade económica ou exe cício de p o issão na Ria Fo mosa. Pediam especi icamen e bilhe es de iden idade e ca ões de con ibuin e de odos os esiden es; comp o a i o de ma ícula das c ianças e jo ens insc i os em escolas públicas ou p i adas; comp o a i o de mo ada iscal; comp o a i o de mo ada decla ada nos se iços de Segu ança Social; lis a do pa imónio p edial dos memb os do casal; comp o a i o de emp ego; a u as do o necimen o de água e de ele icidade dos Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local 101 úl imos seis meses (quando exis a abas ecimen o) e decla ação sob comp omisso de hon a, assinada pelo casal, a es ando que êm esidência pe manen e na habi ação. Es e p ocesso oi complemen ado com isi as às habi ações no pe íodo de In e no. A e i icação do ipo de habi ação, em especial quando se a am de casos isolados, é semp e um p ocesso complexo, mo oso e de di ícil e i icação e comp o ação. 3.3. A eação da adminis ação: iloso ias e es a égias de iscalização As es a égias de con olo u banís ico, em especial da iscalização, são uma o ma de eação ao compo amen o dos p omo o es. As iloso ias e es a égias da adminis ação nes e ní el es ão po isso ligadas às eo ias compo amen ais an es e e idas. A complexidade da a e a conduziu a linhas de o ien ação eó ica, o ganizadas segundo “ iloso ias” e “es a égias”. 3.3.1. Filoso ia acili ado a e iloso ia sis emá ica O con olo u banís ico em um papel de e minan e pa a que o sis ema de planeamen o possa alcança os seus obje i os mas de e á ao mesmo empo acau ela que os cus os da cons ução não se o nam desp opo cionados. Quando a egulamen ação se o na demasiado exigen e e a iscalização do seu cump imen o é ape ada, es a ende a se c i icada pela desp opo cionalidade dos cus os associados. Não obs an e a acionalidade das no mas pode se con es ada, cabe às agências ou en idades esponsá eis pelo con olo u banís ico ponde a , em casos conc e os, a aplicabilidade das mesmas e decidi a é que pon o se in es e os meios disponí eis pa a conduzi os p omo o es a cump i com a egulamen ação. A li e a u a inglesa e ame icana cons i uem a base da o mulação eó ica que ponde a es es dois aspe os. A inal, quais as es a égias de iscalização mais e icien es na p e enção e eposição da legalidade? Qual o g au adequado de con olo pa a ga an i o cump imen o das no mas sem p ejudica o desen ol imen o económico? Den o das á ias ca ego izações, a iloso ia ap esen a-se como a mais gene alis a, dis inguindo duas opções de a uação da adminis ação: a iloso ia sis emá ica e a iloso ia acili ado a. Es as es ão in imamen e elacionadas com a mo i ação dos p omo o es ( e e ida na secção an e io ). A p imei a iloso ia assen a Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local 102 numa implemen ação by- he-book das no mas, numa isão adicional e ígida na aplicação das eg as, enquan o a iloso ia acili ado a é en endida como uma al e na i a a es e modelo con encional, c iando incen i os ao cump imen o e po isso en endida como business- iendly, ou seja, a o á el ao negócio (Bu by e al., 1998; McKay & Ellis, 2005) A iloso ia sis emá ica (menos acili ado a) pau a-se po uma ação da iscalização uni o me, uma exigência es i a do cump imen o das no mas, ape ada supe isão dos iscais e o uso equen e de sanções ( ais como o dens de emba go e con ao denações) pa a de e as in ações. Po não con empla a hipó ese de disc iciona iedade, es a iloso ia é ge almen e apon ada como um empecilho ao desen ol imen o económico (McKay & Ellis, 2005). As c í icas apon adas à iloso ia sis emá ica p endem-se com o ac o de es a p esumi que as no mas écnicas e de planeamen o es ão bem delineadas, são pouco ambíguas e ap op iadas pa a a maio ia de si uações. Con udo, na p á ica, al pode não oco e , em especial na p esença de no mas p esc i i as onde “um modelo se e pa a odos”. A aplicação sis emá ica das no mas eque uma aplicação uni o me, con as ando com a a iedade de si uações a que êm de da espos a. Ad oga-se assim que a di e sidade de si uações u banís icas eque em disc iciona iedade, sob pena de as ações dos iscais aze em pouco sen ido e os p omo o es igno a em as no mas (Bu by e al., 1998). A iloso ia “ acili ado a” (ou a o á el ao negócio) pau a-se po uma a uação di e enciada po pa e da adminis ação: pe mi e-se a disc iciona iedade na a aliação das si uações e dos p omo o es, em unção do seu compo amen o. As sanções são u ilizadas apenas quando es i amen e necessá io e as ações são o ien adas pa a o obje i o de alcança o cump imen o da egulamen ação. Segundo Bu by e al. (1998), a iloso ia “business iendly” pe mi e a enua e en uais e ei os nega i os da egulamen ação sob e o se o da cons ução. Es a pos u a “al e na i a” me ece maio acolhimen o nos EUA (P io , 2010). Segundo es a iloso ia os mo i os conducen es ao incump imen o das no mas po pa e dos p omo o es não se cingem ao cálculo do p o ei o económico. As azões mais equen es p endem-se an es com o desconhecimen o das no mas, negligência, incompe ência e desaco do com os p incípios subjacen e aos equisi os impos os. Po Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local 103 consequência ac edi a-se que a con o midade pode se aumen ada se a adminis ação ado a uma a i ude colabo a i a, nomeadamen e p omo endo: (i) a u ilização de linhas de ação o ien ado as lexí eis; (ii) a explicação das no mas em causa, aconselhando como epa á-las e chegando a aco do com os in a o es quan o ao p azo pa a e e ê- las; (iii) a u ilização de incen i os pa a quem az es o ços hones os em cump i ; e (i ) a disponibilização de assis ência écnica e in o mação aos p omo o es. A ideia ge al é p omo e o clima incen i ado ao cump imen o olun á io das no mas, p o idenciando assis ência écnica e ese ando a punição pa a os “maus-elemen os” que come em in ações de o ma ei e ada. Segundo Bu by e al., (2000), a di e enciação das iloso ias de con olo u banís ico não esul a, na maio ia dos casos, de uma decisão in encional da adminis ação mas an es da ónica das suas ações p á icas. No en an o, Bu by e al. (1998) de endem a necessidade de a adminis ação elege en e duas opções p á icas, en e um con olo u banís ico ocado na capacidade da adminis ação em de e a e co igi in ações ou a c iação de laços de comp omisso com os p omo o es (minimizando a necessidade de in e enção da iscalização). No sen ido de a alia as consequências da adoção da iloso ia “sis emá ica” ou “ acili ado a”, Bu by e al. (1998) ap esen am esul ados de uma as a in es igação empí ica, baseada num inqué i o nacional em cidades e es ados dos EUA. O p opósi o e a a e i qual das duas iloso ias p omo ia melho es esul ados, ou seja, alcança a maio es ní eis de cump imen o do “código de cons ução”. As conclusões des e es udo apon am pa a melho es esul ados em si uações de iloso ia “ acili ado a”, na qual se deno ou um (ainda que ligei o) aumen o do comp omisso po pa e dos p omo o es e, po consequência, ambém da con o midade ge al com as no mas. Na p esença de uma iloso ia de con olo sis emá ica, não oi de e ada nenhuma al e ação ao g au de comp omisso po pa e dos p omo o es. Apesa da ele ância da in es igação, não pode deixa de se aze no a que os esul ados ob idos são énues: numa mudança de pe cen il de 25 pa a 75, exis e apenas 5% de aumen o de comp omisso quando aplicada uma iloso ia acili ado a. Como os au o es e e em, o esul ado é explicado, em pa e, pelo ac o de a aplicação des a iloso ia necessi a de uma lide ança p ó-a i a, um o e supo e ju ídico e Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local 104 especialização écnica, que no ge al p opo ciona um ambien e a o á el à p ossecução de um e icien e con olo u banís ico. A u ilização de uma iloso ia acili ado a ende a basea -se numa es a égia de con olo u banís ico mais asse i a, o que pode á não oco e na “ adicional” iloso ia sis emá ica, com maio endência a se lenien e. Des e es udo não esul a cla o se os esul ados ob idos dependem da opção de iloso ia ou, como se suspei a, an es da asse i idade e se iedade da es a égia de a uação da adminis ação. Como e e em Bu by e al. (1998), o comp omisso ende a aumen a quando os p omo o es sen em uma es a égia de con olo sé ia po pa e da adminis ação mas pode se sup imido se um inciden e de co upção oco e num pe íodo de menos de 10 anos. A conjun u a económica pa ece ambém in luencia os esul ados. Ainda segundo Bu by e al. (1998) a c ise económica ende a sup imi o comp omisso do p omo o , enquan o o c escimen o ápido ende a p omo ê-lo. O mo i o apon ado pa a es e ac o é de que em pe íodos de c escimen o ápido os p omo o es êm mais hipó eses de sucesso do que quando se sen em o çados a encu a p azos. 3.3.2. Es a égias e ou as dis inções As es a égias e iloso ias es ão elacionadas en e si. Enquan o as iloso ias assen am numa dico omia, a es a égia é um e lexo da o ma como a adminis ação p omo e o cump imen o da egulamen ação. Den o das linhas ge ais que de inem as iloso ias, Bu by e al., (2000) dis inguem qua o ipos de es a égias de iscalização baseadas na p esença/p edominância dos seguin es componen es: • Con olo se e o, que consis e numa ação sis emá ica de iscalização e limi ada acili ação no cump imen o das no mas; • Con olo c ia i o, que consis e num al o ní el de cada ní el de cada componen e ( iscalização e acili ação); • Con olo acili ado , que consis e num al o ní el de acili ação e menos igidez; • Con olo acomoda ício, que consis e num ní el baixo de cada componen e (se e idade e acili ação). Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local 105 As duas úl imas es a égias de con olo u banís ico são apon adas como posi i as na p omoção de desen ol imen o económico, enquan o as p imei as são enca adas como um obs áculo. Uma das ques ões cha e é analisa a é que pon o as es a égias que p opo cionam o desen ol imen o económico comp ome em a segu ança pública. Ay es & B ai hwai e (1992 in Baldwin e al., 2012, p. 260) o maliza am as es a égias de a uação da iscalização numa pi âmide de sanções que ai escalando pelas camadas à medida que os in a o es se ão ecusando a p omo e a con o midade com as exigências legais (Figu a 41). Na base da pi âmide encon am-se as o mas de negociação, onde cabe aos agen es da adminis ação ad e i , apenas na o ma e bal, sob e qualque descon o midade de e ada. Os a isos esc i os ou e bais se ão o segundo ní el de ação. Na ausência de eposição da legalidade adequada, a acusação a a és da ins au ação dos p ocedimen os legais, como as o dens de emba go ou aplicação de con ao denações, su ge nes e modelo conce ual como a úl ima medida na escala de sanções. Na e dade as o dens de emba go não isam sanciona , sendo an es en endidas como medidas cau ela es pa a impedi que se ag a em as ilegalidades. A pi âmide das es a égias desen ol ida po Baldwin e al. (2012) conce ualiza a hie a quia das espos as da adminis ação, g adualmen e mais asse i as quando os in a o es não cump em e menos exigen es quando se dispõem a emedia a si uação (Figu a 42). Segundo McKay & Ellis (2005), os dois ní eis in e io es da pi âmide são Figu a 41: Pi âmide das sanções Fon e: T aduzido de Ay es & B ai hwai e (1992 in Baldwin e al., 2012, p. 260) Re ogação da licença Suspensão da licença Penalidade c iminal Penalidade ci il Ca a de A iso Pe suasão Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local 106 indica i os de uma abo dagem pe suasi a po pa e da adminis ação, enquan o os dois ní eis supe io es e e em-se a uma abo dagem insis en e. A abo dagem pe suasi a assen a na educação e pe suasão dos p omo o es, p ocu ando ado a ações que os con ençam a emedia as descon o midades com as no mas. Es a es a égia “ ipicamen e B i ânica” a amen e a inge esul ados imedia os e po isso eque paciência (Baldwin e al., 2012). A abo dagem insis en e é menos lexí el do que a an e io , exis indo limi es pa a a ole ância da adminis ação pe an e as in ações e ecusa de eposição da legalidade. Nes e con ex o, as sanções são in ocadas quando se o na e iden e que o in a o não es á a ado a as medidas necessá ias pa a se con o ma com as exigências legais. Explo ando cada um dos ní eis, na base da pi âmide a aixa de au o egulação espelha o concei o es abelecido pelo go e no b i ânico a a és da de inição de pa âme os que as emp esas de e iam obse a , pelo desen ol imen o de sis emas e eg as desenhadas pa a assegu a o cump imen o a a és da coope ação (McKay & Ellis, 2005). O segundo e e cei o ní eis da pi âmide de e minam a cha nei a en e a abo dagem pe suasi a e abo dagem insis en e. Mas es as conceções de es a égias e iloso ias não são es anques. A li e a u a assen e em in es igação empí ica demons a a exis ência de di e en es es ilos en e as equipas de con olo u banís ico den o de um mesmo país (McKay & Ellis, 2005; P io , 2000). Na li e a u a po uguesa a eo ização sob e a ação da iscalização conhece pouco desen ol imen o. No âmbi o ju ídico Mon ei o (2010) elabo a um pe inen e Figu a 42: Pi âmide das es a égias de iscalização Fon e: T adução de Baldwin e al. (2012, p. 261) Regulação de comando com punição não disc icioná ia Regulação de comando com punição disc icioná ia Au o- egulação iscalizada Au o- egulação Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local 107 enquad amen o e his o ial sob e a a i idade da iscalização municipal em Po ugal. A ní el ope a i o es e au o ca aloga dois “momen os” aos quais co espondem pode es de iscalização de na u eza di e sa: (i) iscalização de ipo e i ica i o, pela ealização de inspeções e is o ias pe iódicas pa a de e mina o es ado ou si uação de ac o do imó el; e (ii) iscalização de ipo ep essi o, associado às medidas de p o eção da legalidade u banís ica e sanções adminis a i as pe an e a iden i icação de uma ilegalidade u banís ica. Num ní el mais ope a i o, Flo êncio (2010) a alia a a és de inqué i o as p á icas de iscalização ins i uídas em 17 municípios da Á ea Me opoli ana de Lisboa. O es udo concluiu que nenhum eco e a emp esas do se o p i ado (sendo as a e as exe cidas po uncioná ios que êm essa como a sua p incipal missão) mas apenas seis dispõem de egulamen o municipal de iscalização. A au onomia da Fiscalização é a eg a, exis indo no en an o municípios onde a in e enção dos uncioná ios ca ece de alidação do supe io hie á quico. Es a au o a apon a ainda que a iscalização de ob as em execução é e e uada maio i a iamen e sem qualque c i é io p é-de inido. Deno a ainda que a al e ação in oduzida no RJUE pela Lei n.º 60/2008, de 16 de se emb o (que e o çou a pe spe i a de iscalização a pos e io i) não inha à da a do inqué i o p oduzido e ei os na eadap ação dos meios humanos disponí eis, suge indo a au o a o e o ço po inco po ação de uncioná ios an es a e os à análise de p oje os. 3.3.3. Vigilância do e i ó io e o papel das no as ecnologias A igilância (su eillance) é ou o dos emas associados à iscalização de ob as pa icula es, pouco e e enciado na li e a u a mas com c escen e pe inência. Os mecanismos de con olo social ine en es ao sis ema de planeamen o ealçam a impo ância das “ adicionais” o mas de igilância da izinhança (Ha is, 2011). Con udo, a u ilização das no as ecnologias pa a a igilância do e i ó io em conhecido uma c escen e ele ância nas úl imas duas décadas, ab indo no as possibilidades à adminis ação. As cobe u as aé eas o og á icas são as mais an igas en e as “no as ecnologias”. Es as p opo cionam ma e ial in e essan e a ní el do planeamen o endo no en an o algumas limi ações ine en es e po enciais, deco en es dos p oblemas de in e p e ação e admissibilidade enquan o p o a pe an e o ibunal Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local 114 adminis ação local ende a se solidá ia com o p omo o e se diligen e nas diligências possí eis pa a emedia a si uação (Paulo, 2015). 3.4.3. Ausência e descon o midade com licença A ope ação u banís ica ilegal pode á e como causa da ilegalidade a inexis ência ou descon o midade com o í ulo de cons ução. Me ecem po isso dis inção os espe i os concei os:  Licença de cons ução ou u ilização inexis en e: Ope ação u banís ica ealizada sem í ulo de cons ução. Cabem nes a ca ego ia as ob as ealizadas sem o conhecimen o da adminis ação ou aquelas em que os pa icula es subme e am o p oje o a ap o ação mas ainda não o maliza am a ob enção do í ulo. A mo osidade na espos a da adminis ação aos pedidos dos pa icula es conduz mui as ezes à an ecipação do início das ob as.  Licença de cons ução ou u ilização descon o me: Ope ação u banís ica com í ulo de cons ução mas execu ada em descon o midade com o p oje o ap o ado. As al e ações in oduzidas em ob a, que po inicia i a dos p omo o es ou emp ei ei os (com ou sem anuência in o mal de agen es da adminis ação) mo i am casos p á icos de complicada esolução. A es e p opósi o, me ece no a o ac o de uma das poucas dis inções do “ ipo” de ob as ilegais no o denamen o ju ídico po uguês espei a a es es concei os. As con ao denações p e is as no RJUE p e eem uma con ao denação mínima mais a ul ada nos casos de í ulo descon o me (1500 eu os) do que na inexis ência de í ulo (500 eu os). Sem jus i icação explíci a, apenas se pode á supo que es a dis inção se baseia na assunção de que a ob a cons uída em descon o midade com o p oje o ap o ado padece á de uma qualque ilegalidade ma e ial (o que na p á ica não se á necessa iamen e e dade). 3.5. Sín ese No Capí ulo 3 a e isão de li e a u a sob e as ma é ias a e as ao con olo u banís ico municipal conclui pela exis ência de á ias possibilidades de abo dagem ela i as à iscalização de ob as pa icula es. Num sis ema in eg ado de planeamen o Capí ulo 3 – Ilegalidade e a uação da adminis ação local 115 pa ece de i al impo ância enquad a a ação da iscalização com a moni o ização e a aliação de planos, a e indo o papel de cada um na ecolha de in o mação sob e a execução de planos. A eo ização sob e as iloso ias ( acili ado a e sis emá ica) e es a égias de iscalização é especialmen e ú il po exp essa uma eação ao compo amen o dos p omo o es: não é indi e en e se o seu compo amen o nasce da in encionalidade ou desconhecimen o. Nes e campo, as o mulações eó icas sob e a lógica das consequências e lógica de ap op iação, bem como da ideia de Nomo opism e elam-se de especial u ilidade pa a posiciona a ação dos municípios na in es igação empí ica. Salien a-se que a cla i icação das ques ões no ma i as de legalidade de e se en endida não apenas como uma ques ão ju ídica a e a à ges ão u banís ica e iscalização mas como uma ques ão ope a i a de planeamen o. Os mo i os que de e minam a legalidade ou ilegalidade p endem-se com o âmbi o do con olo u banís ico e di ei os con e idos à an iguidade dos imó eis. Com e e ência ao o denamen o ju ídico e de con olo u banís ico em Po ugal são explo ados os á ios concei os de edi icação legal, ilegal e semilegal, bem como as azões que lhes con e em essa condição. Em complemen o, abo da-se ambém a dis inção en e ilegalidade o mal e ma e ial, já que são concei os de e minan es pa a de ini o âmbi o da ese. Ainda no campo da ipi icação suge e-se que é ú il es abelece a di e ença en e as si uações de ausência e de descon o midade com licença. 116 PARTE II – In es igação empí ica. Polí icas e p á icas de con olo u banís ico na adminis ação local (Oes e e Vale do Tejo) 117 CAPITULO 4. Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo O p esen e capí ulo in oduz a in es igação empí ica a ní el nacional, assen e em en e is as semies u u adas a écnicos e di igen es de 20 municípios pe encen es ao OVT. Tendo po base a me odologia an es desc i a ( e secção 3.2. da In odução) , o obje i o é po um lado documen a as ca ac e ís icas da egião e da ilegalidade u banís ica e po ou o, explo a as polí icas e p á icas de con olo u banís ico po pa e da adminis ação local. A li e a u a po uguesa é sucin a na desc ição dos enómenos ilegais o a das á eas me opoli anas. Es e capí ulo p e ende colma a essa lacuna. Na u almen e, as espos as dos en e is ados co espondem a pe ceções da ealidade, moldadas pelo seu ca á e , o mação académica e mui as ezes in luenciadas pela imagem que p oje am do municípios e dos ca gos que ocupam. Po se a a em de écnicos expe ien es ou di igen es em municípios com ca ac e ís icas di e sas ao ní el socioeconómico e de p essões u banís icas, os esul ados da análise espelham uma pe spe i a impo an e sob e a p odução de ilegalidade u banís ica. A a és do discu so dos écnicos municipais, nes e capí ulo é ap esen ado o enquad amen o sob e: (i) e i ó io e planeamen o no OVT; (i) mo i ação dos p omo o es; (iii) incidência geog á ica; e (i ) ipo de ope ação u banís ica. 4.1. Te i ó io e planeamen o no Oes e e Vale do Tejo No que diz espei o ao e i ó io, o OVT ap esen a pad ões di e si icados. Si uada sensi elmen e no cen o de Po ugal, a egião es á localizada imedia amen e a Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 118 No e da AML. No limi e Oes e, a en e cos ei a em ex ensão supe io a 100 km, en e os concelhos de Alcobaça e To es Ved as. Em e mos adminis a i os, pa a a análise aqui ap esen ada o am conside ados os dados das NUTS de 2002 75 , igen es à da a de publicação do PROT-OVT (2010) e à da a de ealização das en e is as (2013). Nesse p essupos o o OVT e a compos o po 33 concelhos e 313 eguesias. A egião ab ange ês NUTS III: Oes e, Médio Tejo e Lezí ia do Tejo, às quais co espondem ês comunidades in e municipais. Pa a e ei os do Quad o de Re e ência Es a égica Nacional (QREN), a Lezí ia do Tejo encon a-se inse ida na NUTSII do Alen ejo enquan o o Oes e e Médio Tejo na NUTS II Cen o. No en an o, pa a e ei os de o denamen o do e i ó io, o OVT az pa e da AML e Vale do Tejo e es á in eg almen e sob a u ela da CCDR-LVT. Ao longo de ap oximadamen e 120 km, o io Tejo a a essa um ale que se ala ga p og essi amen e em di eção a jusan e. Os solos de boa qualidade são ap o ei ados 75 Não inclui po isso os municípios de Mação, Se ã e Vila de Rei adicionados ao Médio Tejo em 2013. Figu a 44: Rep esen ação do OVT com indicação dos municípios en e is ados, população, p incipais ias e ios, NUTS III (2002). Fon e: Elabo ação p óp ia Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 119 pa a a a i idade ag ícola in ensi a. O io So aia e o io Zêze e são ou os dos p incipais cu sos de água que pe co em a egião, ambos a luen es do io Tejo. A ba agem do Cas elo de Bode, no pe cu so do Rio Zêze e, é a maio albu ei a da egião com ma gem nos concelhos de Fe ei a do Zêze e, Toma e Ab an es. Es a é ap o ei ada pa a p odução hid oelé ica e como local de ec eio, associado a despo os náu icos de águas calmas. As á eas de maio ele ação co espondem às se as de Ai es (680m), Candeei os (490m) e Mon ejun o (670m). Os alo es na u ais em p esença conduzi am à delimi ação de algumas á eas p o egidas, designadamen e, o Pa que Na u al das Se as de Ai e e Candeei os, a Paisagem P o egida da Se a de Mon ejun o e a Rese a Na u al das Be lengas (si uada no A lân ico a ce ca de 10 km da cos a de Peniche). Com a á ea de 8.801 km 2 , o OVT ep esen a 9,9% do e i ó io nacional mas a di e sidade da ocupação humana é ep esen a i a das di e en es si uações que podem se encon adas de No e a Sul do país. Segundo o Censo de 2011 a egião OVT con a a com 830.632 habi an es, ce ca de 7,9% do o al da população de Po ugal. Nos úl imos pe íodos in e censi á ios oi con abilizado um c escimen o populacional modes o, de 4,4% en e 1991 e 2001 e de 3,4% en e 2001 e 2011. A densidade é de 105.6 habi an es po Km 2 , um pouco acima da média de Po ugal Con inen al (114.5 habi an es po Km 2 ). Os concelhos mais populosos são To es Ved as (79.465 habi an es), San a ém (62.200) e Alcobaça (56.676) e Caldas da Rainha (51.729). Na aixa dos 40.000-50.0000 habi an es enquad am-se os concelhos de Ou ém, Alenque e Toma . En oncamen o e Peniche des acam-se como os concelhos de maio densidade populacional (1.443 e 356 hab/km2). A cidade com mais população é San a ém, com 29.777 habi an es, no modes o 40º luga a ní el nacional. O Oes e é a sub- egião com mais população e maio densidade (362.523 habi an es e 163,3hab/m 2 ). Com uma di e ença signi ica i a, a Lezí ia do Tejo é o segundo a ní el da população (247.499 habi an es) mas com densidade in e io ao Médio Tejo (57.9hab/m 2 e 95.7hab/m 2 , espe i amen e). Os censos do INE dão no a a exis ência de um o al de 326.889 edi ícios em 2001 e 375.193 edi ícios em 2011 (ce ca de 10,6% dos edi ícios em Po ugal). Ainda de aco do com a mesma on e, a axa de a iação de c escimen o é de ce ca de 10,1% en e 1991- Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 120 2001 (equipa á el à média nacional) e 14,3% en e 2001-2011 (excedendo a média nacional, de 12,2%). Ao disc imina as sub- egiões e i ica-se que es a axa é mais ele ada no Oes e (18,9%) e na Lezí ia do Tejo (14,6%) e mais eduzida no Médio Tejo (9,3%). Ve i ica-se po isso que no pe íodo 1991-2011 a axa de a iação do núme o de edi ícios no OVT supe ou conside a elmen e o co esponden e c escimen o demog á ico - 3.9% habi an es e 12,2% do núme o de edi ícios (Quad o 5). Quad o 5: Sín ese dos dados de á ea, população e edi ícios as NUTS II e III in eg an es do OVT. Local de esidência Á ea (km 2 ) População (n.º ) Densidade (hab/km 2 ) Edi ícios (n.º) Densidade (edi /km 2 ) Po ugal 92.212 10.562.178 115 3.544.389 421 Oes e 2.220 362.540 163 160.794 243 Alcobaça 408 56.693 139 26.663 65 Alenque 304 43.267 142 16.332 54 A uda dos Vinhos 78 13.391 172 4.752 61 Bomba al 91 13.193 145 6.489 71 Cada al 175 14.228 81 7.878 45 Caldas da Rainha 256 51.729 202 19.202 75 Lou inhã 147 25.735 175 13.306 91 Naza é 82 15.158 185 7.628 93 Óbidos 142 11.772 83 8.286 58 Peniche 78 27.753 356 13.329 171 Sob al de Mon e Ag aço 52 10.156 195 4.113 79 To es Ved as 407 79.465 195 32.816 81 Médio Tejo 2.306 220.661 96 107.291 227 Ab an es 715 39.325 55 20.368 28 Alcanena 127 13.868 109 6.697 53 Cons ância 80 4.056 51 1.851 23 En oncamen o 14 20.206 1.443 4.150 296 Fe ei a do Zêze e 190 8.619 45 6.933 36 Ou ém 417 45.932 110 23.709 57 Sa doal 92 3.939 43 2.810 31 Toma 351 40.677 116 20.756 59 To es No as 270 36.717 136 16.603 61 Vila No a da Ba quinha 50 7.322 146 3.414 68 Lezí ia do Tejo 4.275 247.453 58 107.108 291 Azambuja 263 21.814 83 9.489 36 Almei im 222 23.376 105 9.358 42 Alpia ça 95 7.702 81 3.473 37 Bena en e 521 29.019 56 9.547 18 Ca axo 158 24.462 155 10.007 63 Chamusca 746 10.120 14 5.804 8 Co uche 1.116 19.944 18 11.790 11 Golegã 77 5.465 71 2.773 36 Rio Maio 273 21.192 78 9.829 36 Sal a e a de Magos 244 22.159 91 10.713 44 San a ém 560 62.200 111 24.325 43 Oes e e Vale do Tejo 8.801 830.654 XX 375.193 Fon e: INE (Censo de 2011, NUTS – 2002) Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 121 O OVT é compos o po um sis ema u bano polinucleado, a a essado po á ios impo an es eixos odo iá ios, en e eles a A1, que liga Po o a Lisboa e a a essa a egião na di eção No e-Sul. No seu nó de To es No as es abelece a ligação com a A23 (que a a essa o Médio Tejo no sen ido Oes e-Es e) e o nó de San a ém, com a A13 (que segue na di eção Sul e az ligação com a A2 no sen ido do Alga e e A6 no sen ido Lisboa- Badajoz). A A8 a a essa a sub- egião do Oes e ambém no sen ido No e-Sul, sendo pa alela à A1 e c uzando com a A13 no nó das Caldas da Rainha. A ní el das in aes u u as de anspo e a egião é ambém se ida pela p incipal linha e o iá ia do país, que liga Lisboa e Po o e ambém pela linha do Oes e. Em ma é ia de po oamen o Ma ques (2008, p. 17) desc e e que “na década de no en a hou e uma o e disseminação de pequenos aglome ados e do modelo di uso de po oamen o, mui o especialmen e no Oes e e nas á eas de maio acessibilidade de odo o OVT e nas á eas de maio acessibilidade à me ópole de Lisboa. Simul aneamen e, as á eas pe iu banas dila a am-se, a edi icação linea ao longo das ias p oli e ou e os ecidos ag o lo es ais agmen a am-se”. A en emos ago a às pa icula idades de cada uma das sub egiões. O Oes e em um modelo de po oamen o assen e na ele ada dispe são, associado à dimensão das pa celas e aglome ação em casais. A in luência do li o al é ma cada pela p esença de segunda habi ação e emp eendimen os u ís icos, em pa alelo com a a i idade ho ícola, u ícola, inícola e de p odução lo es al. As zonas indus iais de Rio Maio , Benedi a, Pa aias e Macei a são es u u adas pelo IC2 (an iga Nacional 1). O Médio Tejo é compos o po uma ede de núcleos u banos de média dimensão com o e dinâmica u bana: Ab an es, To es No as, Toma , En oncamen o, Fá ima e Ou ém. As a i idades indus iais e de logís ica dis ibuem-se pelo eixo Alcanena-To es No as, passando pelo En oncamen o-Vila No a da Ba quinha a é Ab an es (Ma ques, 2008). Na Lezí ia do Tejo, a ag icul u a de egadio e as ex ensas á eas de i icul u a e oli icul u a coexis em com a u banização dispe sa, a lo es a mul i uncional e uma a i idade pecuá ia ex ensi a. Nos eixos iá ios e odo iá ios de conexão à AML incidem Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 122 a i idades económicas e pla a o mas de logís ica, em ambas as ma gens do Rio Tejo: na ma gem di ei a, Alenque , Ca egado, Vila No a da Rainha e Azambuja e, na ma gem esque da, o eixo Po o Al o, Samo a, Bena en e, Samo a Co eia. O p oje o não Quad o 6: Sín ese dos dados dos IGT e es ima i a de p ocessos de legalização nos municípios do OVT. Da a de publicação do PDM (1) PU N.º (2) PP N.º (2) Á ea mínima pa cela (m 2 )* (1) Es ima i a Legalização (%) (3) Oes e Alcobaça RCM n.º 177/97, de 2/10 0 14 5.000 - Alenque RCM n.º 13/95, de 14/02 0 2 5.000 - de 5% A uda dos Vinhos RCM n.º 17/97, de 28/01 1 1 5.000*** - Bomba al RCM n.º 10/97, de 21/01 0 1 5.000 + de 50% Cada al RCM n.º 170/95, de 13/12 2 1 20.000 ou 1.000** - Caldas da Rainha RCM n.º 101/2002, de 18/06 1 1 10.000/5.000 - Lou inhã RCM n.º 131/99, de 26/10 0 2 2.000 30% Naza é RCM n.º 7/97, de 16/01 0 3 5.000 - de 5% Óbidos RCM n.º 187/96, de 28/11 3 1 5.000 - Peniche RCM n.º 139/95, de 30/12 2 0 inexis en e 20% Sob al de Mon e Ag aço RCM n.º 124/96, de 27/08 0 0 40.000/10.000/ 1.000** - To es Ved as RCM n.º 159/95, de 30/11 RCM n.º 144/2007, de 26/09 1 7 40.000 - Médio Tejo Ab an es RCM n.º 51/95, de 01/06 9 1 inexis en e 30-40% Alcanena RCM n.º 98/94 de 06/10 0 4 500 - Cons ância RCM n.º 1/94, de 07/01 A iso n.º 10012/2015, de 02/09 0 1 5.000 ou 1.000** - En oncamen o RCM n.º 181/95, de 29/12 0 2 inexis en e 0,5% Fe ei a do Zêze e RCM n.º 175/95, de 20/12 1 2 3.000 - Ou ém RCM n.º 148A/2002, de 30/12 6 9 20.000 - Sa doal RCM n.º 95/94, de 30/09 0 5 15.000 -2% Toma RCM n.º 100/94, de 08/10 0 23 1.500 +50% To es No as RCM n.º 16/97, de 05/02 2 3 1.000 80% Vila No a da Ba quinha RCM n.º 116/95, de 15/11 3 5.000 - de 5% Lezí ia do Tejo Almei im RCM n.º 48/93, de 01/06 5 14 inexis en e - Alpia ça RCM n.º 13/95, de 14/02 1 3 inexis en e 50% Azambuja RCM n.º 14/95, de 16/02 0 1 inexis en e + de 50% Bena en e RCM n.º 164/95, de 07/12 0 2 1.000*** - de 5% Ca axo RCM n.º 5/98, de 22/01 0 4 5.000/ 2.500 ** 20% Chamusca RCM n.º 180/95, de 27/12 1 0 40.000 30% Co uche RCM n.º 111/2000, de 24/12 2 5 75.000 ou inexis en e *** 5% Golegã RCM n.º 106/2000, de 18/08 0 0 não pe mi ida - de 5% Rio Maio RCM n.º 47/95, de 17/05 0 7 inexis en e - Sal a e a de Magos RCM n.º 145/2000, de 27/10 0 3 1.000 66% San a ém RCM n.º 111/95, de 24/10 2 10 3.000 ou inexis en e** + de 50% * Á ea mínima do e eno pa a cons ução de habi ação em solo u al o a da RAN, an es da al e ação po adap ação ao PROT-OVT; **Dependen e da p oximidade aos núcleos u banos e in aes u u as; ***Quando a pa cela se encon e egis ada an es da publicação do PDM. Fon es: (1) PROT-OVT e PDM dos municípios; (2) SNIG (acedido a 10 de ma ço de 2017); (3) Es ima i a dos en e is ados ace ao o al de p ocessos no úl imo ano (com e e ência a agos o/se emb o de 2013). Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 123 conc e izado do no o Ae opo o de Lisboa (p e is o inicialmen e pa a o concelho de Bomba al e pos e io men e Alcoche e) c iou expec a i as de desen ol imen o, com e lexo na a i idade da ges ão u banís ica. O Quad o 6 sin e iza a in o mação sob e os PMOT (PDM, PU e PP). Cons a a-se que os PDM de p imei a ge ação o am implemen ados en e 1 de junho de 1993 (Almei im) e 30 de dezemb o de 2002 (Ou ém). O PROT-OVT oi ap o ado em 2009 76 endo en ado em igo no dia 1 de no emb o do mesmo ano. As o ien ações e di e izes con empladas no PROT não êm aplicação di e a aos pa icula es e, pa a se em incula i os, ca ece am de ansposição pa a os PMOT e pa a os Planos Especiais de O denamen o do Te i ó io (PEOT). À da a da en ada em igo do PROT-OVT apenas o município de To es Ved as inha concluído a e isão (2007) e pos e io men e, apenas Cons ância publicou a e isão do seu PDM (2015). Todos os PROT ap esen am a con enção da edi icação dispe sa como um dos p incipais obje i os e es a égia de in e enção no espaço u al. No PROT-OVT (e ambém no do Alga e) ai-se um pouco mais longe ao p oibi a edi icação dispe sa, eme endo a cons ução pa a os espaços u banos de baixa densidade, aglome ados u ais e ou as ipologias especí icas de po oamen o u al. A al e ação po adap ação dos PDM às disposições do PROT-OVT (em ma é ia de p oibição de habi ação dispe sa) de e ia se conc e izada a é 90 dias após a sua publicação. O p ocesso de adap ação (e ou as ma é ias) encon a-se bem documen ado nos ela ó ios de moni o ização do PROT OVT, espei an es anos de 2011, 2012, 2013, 2014 e 2016. O 5º e mais ecen e ela ó io espelha a longe idade do p ocesso de e isão dos PDM: “dos 32 concelhos do OVT que êm em cu so a e isão dos PDM, 26 inicia am o p ocedimen o há mais de 10 anos (81%) e 2 há mais de 7 anos. (…) Os dois planos publicados mais ecen emen e (To es Ved as e Cons ância) e i ica-se que a sua elabo ação demo ou mais de 10 anos. Nos 34 concelhos 77 só es á concluído o p ocesso de Re isão do PDM de To es Ved as e de Cons ância e apenas es es êm menos de 10 anos de igência, ou seja 94% dos PDM da egião o am publicados há mais de 10 anos. 76 Resolução de Conselho de Minis os n.º 64-A/ 2009, de 6 de Agos o, com Decla ação de Re i icação n.º 71-A/ 2009, de 2 de Ou ub o. 77 Inclui e e ência ao concelho de Mação, incluído no OVT em 2013. Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 130 de e ap o adas no as cons uções do que aquelas den o do limi e da á ea p o egida. Na u almen e, es a si uação incoe en e e de “injus iça” e e epe cussões ao ní el da alo ização dos e enos e e en ualmen e de ilegalidades u banís icas. A ualmen e es a si uação es á sanada. Ambas as en idades são chamadas a emi i pa ece e êm uma a uação mais anspa en e, con e ida pela egulamen ação dos c i é ios de exceção 81 (diminuindo subs ancialmen e os c i é ios disc icioná ios que an es p e aleciam). Na decisão sob e a localização da ob a ilegal conco em na u almen e ou os a o es de con eniência ou necessidade, como a p oximidade à on e de endimen o de subsis ência, ao núcleo amilia ou a a e i idade pelo luga . A p oximidade ao núcleo amilia e sem dú ida um dos a o es sociais mais impo an es no OVT, mo i ando a mul iplicação de unidades de habi ação em espaço u al. (ii) Sa is ação do sen ido de u gência. O sen ido de u gência (ou opo unidade) é enquad ada como uma con eniência que pode ou não es a elacionada com o cus o. A de e minação da da a de execução das ob as, sem dependência da espos a (ince a) da adminis ação, pode se aduzida em alo económico quando a con a ação de um emp ei ei o seja mais ba a a no imedia o ou pe an e a disponibilidade de amigos e amilia es na ealização da ob a. Assim, o “ alo ” pode á se en endido como uma an agem associada ao sen ido de opo unidade (con eniência quan o a condições me eo ológicas a o á eis e disponibilidade do emp ei ei o/ope á ios). Os p omo o es apon a am aos en e is ados as ci cuns âncias impe a i as pa a a ealização de ob as ilegais como a disponibilidade de mão-de-ob a, as condições me eo ológicas ou as necessidades deco en e do c escimen o do ag egado amilia . Pe gun o semp e. E eles dizem que po causa do empo da a-lhes jei o, que inha o ped ei o a jei o, que o ped ei o não inha nada pa a aze e não es á a cho e , inha que ap o ei a . É mais ou menos isso. (PRT.O.5) Sim. “Não ui eu”, “ já comp ei assim” ou en ão…”eu iz aquilo po que inha mui a u gência, po que iz no e ão po causa das chu as do Ou ono, iz à p essa”. Sim, são as explicações co en es. Não emos que ac edi a nis o udo mas são essas as explicações. PRT.L.1 Po ques ões á ias. Ques ões de opo unidade. Pessoas que, sei lá, nasceu mais um ilho e inham que amplia a casa. (PRT.L.7) 81 As exceções são eguladas pela Po a ia n.º 419/2012, de 20 de dezemb o no caso da REN e pelo p óp io Plano de O denamen o no caso do Pa que Na u al das Se as de Ai es e Candeei os. Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 131 A u gência é in ocada como mo i o pa a a ealização de ob as sem qualque pedido, mas p o a elmen e com mais equência, a an ecipação (ou não conclusão) de pedidos o mulados. Nes a ci cuns ância o p omo o dá en ada do p ocesso de licenciamen o mas não espe a pela espos a do município. Os en e is ados elacionam a an ecipação com a p essa po pa e dos p omo o es e a al a de conclusão dos p ocessos como uma si uação eco en e. No en an o ha e á ambém de enca a como a o a e en ual (e eal) mo osidade na espos a po pa e dos se iços municipais. E começa ob as sem licença, apesa de o p ocesso es a em cu so na câma a, eles não espe am. Têm mui a p essa e acham que são pessoas impo an es e começam… (PRT.M.3) Esses p ocessos an igos que nós amos no i ica as pessoas pa a cá i em. (…) As pessoas ica am de i le an a a licença, nunca ie am, es ão cons uídas. Não que dize que não es ejam de aco do com o p oje o mas não êm licença. (PRT.O.1A) As medidas do PROT passa am [a á ea mínima da pa cela] de 5.000m 2 pa a 40.000m 2 . As pessoas inham os p oje os ap o ados [an es da al e ação se o na e e i a] mas não le an a am a licenças. Quando en a am ea i a os p ocessos já inham caducado, mas algumas pessoas já inham começado a aze . Essas ob as es ão emba gadas e es amos a e se se conseguem esol e . (PRT.O.4A). (iii) Cus os económicos do p ocesso adminis a i o. O ní el de complexidade e cus os dos p ocedimen os de con olo p é io êm um papel impo an e no enómeno de ilegalidade po que se os p ocedimen os o em mui o complicados e one osos, os p omo o es endem a p ossegui sem licença. Sob e es a ma é ia, o Doing Business Repo (Wo ld Bank, 2013) ap esen a uma alo ação ela i amen e posi i a de Po ugal em e mos de simpli icação da complexidade, mo osidade e cus os do p ocesso adminis a i o (no 35.º luga em 2013). Con udo, o uncionamen o, o empo de espos a e a disc iciona iedade dos municípios (nomeadamen e em elação às axas municipais) podem di a di e gências na pe ceção dos p omo o es sob e o cus o inal da ob a. Como enca am os p omo o es a ques ão dos cus os do p ocesso adminis a i o? Te á es e a o in luência na ealização de ob as sem í ulo de cons ução? Se ão as axas ag a adas na legalização um elemen o dissuaso ? Que mecanismos encon a am os municípios pa a a dissuasão? Os enca gos associados ao p ocedimen o são de duas o dens: axas municipais associadas ao p ocesso e hono á ios dos écnicos p i ados. Segundo os en e is ados, o alo das axas adminis a i as é pouco signi ica i o em elação aos cus os da con a ação de écnicos. Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 132 Depois há semp e es a ideia, nem é an o de ugi às axas po que as axas não são mui o ele adas. O que em mesmo peso é a ques ão dos écnicos, do p ocesso em si, dos cus os associados ao p ocesso com odos os p oje os en ol idos. (PRT.M.1) Depois, emos aí um g upo de emp esas de pessoas ligadas à cons ução ci il que não êm p op iamen e emp esa mas omen am mui o isso. “Ah, não ão à câma a e al. Depois no im paga a mul a e sai mais ba a o do que manda aze o p oje o”. E eles a ançam com a ob a. [Mas sabem que depois êm de aze legalização?]. Não sabem. Mas en e an o a ob a já es á ei a e eles já ecebe am o dinhei o. (…) Às ezes as pessoas a é azem [ilegal] incen i adas po quem e e i amen e ai cons ui - po que é mais ápido e não es á à espe a de papéis. (PRT.O.2) Os écnicos en ol idos no p ocesso são o au o e coo denado do p oje o de a qui e u a, o di e o écnico e di e o de iscalização da ob a, bem como os au o es dos p oje os das á ias especialidades (quando aplicá el ou exigido). A “isenção” da en ega dos p oje os de especialidades na legalização é bas an e comum e isso ep esen a a poupança de ce ca de 50% dos cus os o al do p ocesso (Calo , 2013). Da mesma o ma não se á i ele an e o bene ício da “isenção” do al a á do emp ei ei o p e is o hoje no RJUE. Es a pe spe i a de cus os encu ados (mui as ezes ansmi ida pelos écnicos p i ados ou emp ei ei os aos p op ie á ios) pa ece e in luência em alguns casos de opção pela ilegalidade. No caso das ob as de conse ação em edi ícios inse idos em Cen o His ó ico, es a ma é ia em ele ada pe inência, po ha e uma ní ida desp opo ção en e enca gos do p ocesso adminis a i o e o p eço da execução da “ob a” ( e subsecção 4.4 des e capí ulo) . As exigências e dispensas no p ocedimen o de legalização de em se ponde adas a endendo ao equilíb io pecuniá io. Po um lado não de em se ei as exigências desp opo cionadas mas po ou os as “isenções” de em se compensadas, pa a que es e não seja um p ocedimen o mani es amen e mais an ajoso do que eque e a licença no de ido empo. (i ) Cus os associados às condições das ob as. As condições impos as na execução das ob as, não a as ezes, são ab e iadas e acili adas quando a ob a é ealizada ilegalmen e. A imposição de acompanhamen o a queológico em conjun os classi icados ou em ias de classi icação e a ob enção de au o ização pa a aba e ou ansplan e de espécies a bó eas p o egidas são dois exemplos de condições one osas, equen emen e ele adas. Em mui as ou as ci cuns âncias, p e alece o alo da libe dade de aze as ob as à on ade, gos o e con eniência do p omo o , sem o “incómodo” de a ende às condições impos as po legislação nacional e egulamen os municipais (não a as ezes conside adas abusi as e desp oposi adas). Es a a i ude é Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 133 mais isí el quando a ap o ação depende de pa ece es de índole disc icioná ia e subje i a, como aqueles associados ao Pa imónio Cul u al. Assim, o papel da ince eza na ap o ação ou uma “ eg a desnecessa iamen e es i a” não se á de odo um a o alheio ao aciocínio cus o-bene ício que an ecipa a decisão sob e a ilegalidade u banís ica. 4.3.2. Lógica da ap op iação: desconhecimen o A “lógica da ap op iação” enca a a ação dos p omo o es pa a além do cus o- bene ício, con apondo-se à “lógica das consequências”. A “lógica da ap op iação” assen a na ideia que os p omo o es que em cump i com as no mas mas não conseguem po que são demasiado di íceis de a ingi . A c í ica da complexidade é-lhe in ínseca e ad oga que a capacidade de espos a dos a o es é limi ada po que as no mas são mui o nume osas, di íceis de en ende , demasiado luidas ou em cons an e al e ação e di íceis de encon a . De aco do com os seus de enso es, a maio ia dos a o es não sabe o que cons i ui o cump imen o pe ei o da lei e po isso não consegue a ingi-lo (Zaelke e al., 2005). Se á a complexidade das no mas um a o de e minan e no cump imen o das no mas no OVT? Nos anos 1980, Ca doso (1983) e e e que o p omo o da habi ação ilegal “nem en a ob e uma licença de cons ução po que ele/ela ou não sabe das eg as legais ou simplesmen e escolhe igno á-las de o ma a não pe de empo. A exis ência des e ipo de habi ação ilegal é maio i a iamen e um esul ado da al a de in o mação e/ou al a de eg as de planeamen o cla as e a p edominância de mecanismos bu oc á icos mui o pesados” (Ca doso, 1983, p. 342). No mesmo sen ido Rolo (2006, p. 22), a i ma que a cons ução ilegal dispe sa “su ge p edominan emen e no in e io do país onde o en endimen o das leis di icilmen e chega a e o pode local, po al a de ecu sos, não con a ia a a dispe são. Po ou o lado, cul u almen e, a cons ução amilia es a a en aizada e a sua in e dição e a mui o mal comp eendida pela população.” O diagnós ico açado pelos e e idos au o es e a a os municípios u ais do país há algumas décadas a ás. Se á o desconhecimen o das no mas ainda um a o p eponde an e no cená io do OVT? Ou se á an es a al a de comp eensão po pa e da população que di a a pe sis ência de ilegalidades u banís icas? Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 134 Pa a a espos a a es as ques ões p ocu amos no discu so dos en e is ados indícios dos a gumen os enden es à “lógica da ap op iação”. Con udo, ha e á desde logo de cla i ica a dis inção en e o conhecimen o sob e as “no mas de con olo p é io” e as “no mas de planeamen o”. O empo que deco eu en e a implemen ação de umas e ou as não é insigni ican e. O desconhecimen o, a descon o midade com as no mas de planeamen o e a ans e ência de esponsabilidade di am compo amen os que podem se inse idos na “lógica da ap op iação”. (i) Desconhecimen o sob e con olo p é io. No que diz espei o à ob igação de con olo p é io, o assun o do desconhecimen o é, com algumas exceções, ejei ado pela maio ia dos en e is ados. Es es conside am que a an iguidade das eg as de con olo p é io não é acei á el e enca am as a i mações nesse sen ido com descon iança. É assim, as eg as exis em e exis em há mui o empo e odas as pessoas as conhecem. São mui o poucos aqueles que azem ob as clandes inas con encidos que não p ecisa am nada. Nada! Mui o poucos... (PRT.O.2) Mui as ezes o que acon ece é que as pessoas que êm menos pode de comp a azem a sua p óp ia ob a, aqueles anexos, e ap o ei am, azem e êm com a desculpa que não sabem. E iden e que oda a gen e sabe. Mas êm com essa desculpa. (PRT.L.4) Ou o dia o iscal con ou-me uma… um ulano lhe disse que em Agos o não ha ia licenças. Que as licenças ica am suspensas em Agos o! In ocam desconhecimen o. (PRT.M.1) Uma si uação em conc e o p ende-se com as ob as de escassa ele ância u banís ica. O a igo 6.º do RJUE p e ê que algumas ob as de conse ação ou pequenas cons uções (como a subs i uição de uma cobe u a man endo os ma e iais o iginais ou a cons ução de um mu o não con inan e com a ia pública) não es ão sujei as a qualque p ocedimen o de con olo p é io. Os en e is ados epo a am algumas si uações em que a in enção inicial é uma ob a isen a de licença mas, no deco e da ob a, acabam po incidi ope ações u banís icas sujei as a con olo p é io. Uma das si uações mais comuns de i a da subs i uição da es u u a da cobe u a de uma edi icação exis en e. O que acon ece mui as ezes são aquelas pequeninas ob as de conse ação em que as pessoas ão aze subs i uição de cobe u a. Ago a a moda é subs i uem a cobe u a de madei a po es u u a de alumínio ou de aço mui o le e. Aquilo é udo mui o ácil e em dois dias azem uma subs i uição. (PRT.L.7) Po exemplo p ocessos de ob as isen as e a gen e descob e que não são bem isen as, a gen e descob e a subida de empena. (PRT.M.3) Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 135 Às ezes há necessidade de subs i ui a cobe u a e al e no malmen e as pessoas es icam-se semp e um bocadinho e le an am os elhados. E aí emos…não é uma concen ação mui o ele ada mas é onde emos de ac o algumas si uações de ob as ilegais. (PRT.O.2) (ii) Desconhecimen o sob e no mas de planeamen o. A p edisposição pa a o cump imen o dos IGT não es á necessa iamen e inculada ao conhecimen o de con olo p é io. P imei o po que a implemen ação do sis ema de planeamen o incula i o acon eceu com mais de ês décadas de di e ença e, segundo, po que a pa cela de e eno é um bem insusce í el de deslocação. Ou seja, é expe á el que mui os dos p omo o es a é quisessem cump i com os de e es associados ao con olo p é io mas não o azem po sabe que a p e ensão não em enquad amen o a o á el nos IGT. Ob iamen e que, num segundo ní el (mas igualmen e impo an e) en a á em linha de con a o juízo c í ico dos p omo o es sob e a adequação dos IGT à sua ealidade. Os p oblemas ge ados pelo desajus e en e manchas de zonamen o e cadas o e a au oma ização de manchas ( e subsecções 5.6.1. e 5.6.3. do Capí ulo 5) êm aqui um papel impo an e na (des)c edibilidade do sis ema de planeamen o. A maio ia dos en e is ados a i ma o espei o gene alizado pelos IGT. Nos casos excecionais de incump imen o o am mencionadas azões de o dem cul u al associadas ao desconhecimen o, po pa e de alguns segmen os da população (em especial ace aos egimes da RAN e da REN). Que nós enhamos dado con a de e mos assim cons uções mesmo g a osas, isso não, uma ou duas e en ualmen e uma pessoa que ez e que não sabia que e a REN e depois em pedi luz ou agua ou legalização e depois es á na REN. Mas eu penso que a é se ia desconhecimen o da p óp ia pessoa. (PRT.M.4) As pessoas mui as ezes a é desconhecem comple amen e. As pessoas não azem a mínima ideia. Cons oem sem se in o ma em. E depois isso e le e-se em p oblemas i esolú eis a segui . As pessoas não êm a mínima noção se é uma Rese a Ecológica, se é uma Rese a Ag ícola, Na u al. Fazem e p on o. (PRT.M.2) Na a i mação igu a i a de um dos en e is ados, “a Rese a Ecológica e a Rese a Ag ícola en am den o das casas das pessoas”. Respei am quando êm conhecimen o, ou seja, quando êm aze licenciamen o. O que se passa é que a Rese a Ecológica e a Rese a Ag ícola en am den o das casas das pessoas. As pessoas não êm noção, mui as ezes, de que es ão em Rese a Ag ícola ou Rese a Ecológica, po an o quando azem as coisas, azem na boa- é, não é po maldade, não é com a in enção de ul apassa a REN e RAN, po que mui as ezes nem sabem o que isso é. Eu acho que não êm conhecimen o.” (PRT.M.5) Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 136 Como con apon o, ou os en e is ados conside am que o empo de ma u ação dos PDMs e as ações de sensibilização pa a os planos impedem a acei ação de a gumen os associados ao desconhecimen o. Hoje não há desculpa. Mas eu julgo que as p imei as ações de sensibilização pa a os planos di e o es municipais ie am de ce a o ma ale a as pessoas pa a a exis ência de eg as. Esse é um p ocesso já da an e io ge ação, po an o eu acho que hoje as pessoas sabem que de ac o de em subme e a licenciamen o, sob pena de depois inco em em in ações das quais podem esul a coimas e a é a demolição das cons uções e esul ando em g a es p ejuízos ma e iais. (PRT.L.1) (iii) Incump imen o conscien e das no mas de planeamen o. O desconhecimen o das no mas de planeamen o é, na gene alidade, acei e como um a gumen o álido na pe spe i a dos en e is ados. No en an o, ambém exis em casos em que as ci cuns âncias demons am ha e um conhecimen o das no mas e um in encional des espei o pelas mesmas. Um exemplo cla o de nomo opism ou a uação à luz das no mas sem lhes da cump imen o ( e subsecção 3.3.2. do Capí ulo 3) oi epo ado po um dos en e is ados: Mas eu só lhe que ia mos a um exemplo. Is o chama-se…olhe aqui, um apoio ag ícola (com pon o de in e ogação pa a ala com o nosso ju is a e com o nosso p esiden e). Legalização de apoio ag ícola. Po an o, começo po lhe mos a a plan a de o denamen o e plan a de condicionan es. P op iedade ús ica, o a do aglome ado u bano. [A cons ução ocupa uma pequena pa e do e eno não ab angida pela RAN]. Po an o, sabiam pe ei amen e o que es a am a aze . (…) E ago a só pa a lhe mos a a plan a com a compa imen ação in e na. (…) Os amosos a umos com a á ea de um qua o, caldei a de aquecimen o de água a lenha (pa a aquece as ações). (…) Assim desca ados são só dois ou ês [casos]. Mas is o esul a da p oibição do PROT. O PROT p oíbe a cons ução de habi ação mas pe mi e os apoios ag ícolas, po an o... (PRT.L.9) O ac o de a edi icação e sido implan ada na pequena á ea do e eno onde a RAN não incide e o edi ício e ca ac e ís icas a qui e ónicas que se assemelham a uma habi ação conduz à ideia de que o p omo o , sabendo das es ições associadas à RAN, op ou po aze a ope ação u banís ica sem licença mas não in alidando a pe spe i a de a i a legaliza . (i ) T ans e ência de esponsabilidade. A mo i ação pa a a ealização de ob as ilegais mui as ezes não pode se a ibuída aos p op ie á ios. Es es endem, pe an e a adminis ação, em nega ou ans e i a esponsabilidade, eme endo ge almen e pa a os p ogeni o es ou pa a os emp ei ei os. No caso dos pais, as e e ências su gem pe an e a necessidade de legaliza edi icações mais an igas. Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 137 Não dizem que são ilegais, dizem que já inham dos pais deles e que já es a a lá há mui o empo e que nunca ninguém se cha eou e ago a que em legaliza aquilo, é basicamen e isso. (PRT.O.1A) Mas eu acha a que podia se po que me disse am que podia se . Mas ago a não é possí el aze sem licença os 20m 2 ? Ou po que é uma he ança dos meus pais, e mui os casos é de si uações de pais que ize am há 20-30 anos a ás e hoje êm legaliza . (PRT.M.5) Po ou o lado, os casos de ans e ência de esponsabilidade pa a os emp ei ei os apa ece mais associada a ob as ealizadas num empo mais ecen e. Os en e is ados conside a am que a esponsabilização dos emp ei ei os é po ezes e e i a mas, num dos casos, o ca á e in e osímil da si uação indicia a a -se apenas de uma en a i a de jus i icação pessoal. O que em mesmo peso é a ques ão dos écnicos, do p ocesso em si, dos cus os associados ao p ocesso com odos os p oje os en ol idos. Po que às ezes a é são os p óp ios cons u o es que depois êm a a das coisas. Ou seja, dá-me imp essão que eles depois se esponsabilizam e depois não êm ou a manei a senão assumi (…). (PRT.M.1) Do géne o do…es a a a li o. Ouça nós a é já i emos uma ez uma senho a aqui do bai o que enquan o oi às Caldas comp a os azulejos pa a a casa de banho, o cons u o inha-lhe ac escen ado mais um piso, e sem ela da con a e sem e dado au o ização. (PRT.O.2) Ou a si uação que en ol e compe ências écnicas mui as ezes e e ida pelos en e is ados é a ealização da ob a em desaco do com o p oje o ap o ado. Ou seja, o p omo o ob ém o í ulo de cons ução mas du an e a sua execução in oduz al e ações ou ampliações que não es ão em con o midade com o p oje o ap o ado ou as condições impos as. Es a si uação se á de especial ele ância po que é sen ida mui as ezes como uma manipulação po pa e dos p omo o es e se aduz quase ine i a elmen e numa ele ada p essão sob e a legalização. Mas que dize , aquelas [cons uções] que não êm mesmo p ocesso ambém não são an as como isso. Temos é uma ob a que oi licenciada com 100m 2 e em 150m 2 po exemplo. Isso emos p ocesso. Aquelas que não êm p ocesso emos au o de no ícia…mas essas ambém não sei. (PRT.M.2) Uma das azões pela qual eu me deba i mui os pa a e aqui iscalização pa a ob as que es ão licenciadas é po que um dos p oblemas que nós ínhamos e a o incump imen o dos p oje os. (…) Não a as ezes (…) o execu i o é pos o pe an e o ac o consumado de o edi ício e a cé cea mais al a 1 me o do que o p oje o que inha ap o ado. (…) E o que é que se az ago a? (PRT.O.3) 4.4. Incidência geog á ica das ob as ilegais Dado a egião se ma cada pela combinação de cidades de média dimensão, aglome ados u banos com limi es di usos e um e i ó io u al us igado pela dispe são de cons ução u bana, o ques ioná io oi di ecionado pa a a e i se se iam pe ce í eis Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 138 pad ões de incidência e i o ial no su gimen o de ob as ilegais. Em con apon o à concen ação expe ienciada na AML, no OVT a p odução de cons ução ilegal em um ca á e ma cadamen e dispe so. A habi ação ilegal o a da capi al oi ca ac e izada po Ca doso (1983, p. 342) como um enómeno que “oco e p incipalmen e na p oximidade de cidades-médias a pequenos cen os u banos, pa icula men e no no des e do país onde os aglome ados dispe sos são o pad ão dominan e”. Umas décadas mais a de Rolo (2006, p. 22) ea i ma que “nalgumas zonas do país es e ipo de ocupação ainda é uma ealidade”. As desc ições em ap eço se ão edu o as e, especialmen e, desa ualizadas ace à ealidade p esenciada nas úl imas décadas. Se á en ão ele an e apu a : que pad ões de incidência geog á ica o am iden i icados pelos en e is ados? Ha e á ambém casos de concen ação de ob as ilegais? A única menção à delimi ação de Á eas U banas de Génese Ilegal (AUGI) espei a ao município da Lou inhã, ab angendo no en an o ce ca de apenas 12 cons uções. O p ocesso de econ e são não inha sido concluído à da a da en e is a, es ando a se conside ada na e isão do PDM uma Unidade de Execução pa a p ocede à sua egula ização. Se á po isso de conclui que a delimi ação de AUGI oi uma p á ica incipien e no OVT. Dois dos en e is ados nega am a exis ência de ob as ilegais de qualque espécie, enquan o qua o não iden i ica am nenhuma si uação conc e a de incidência e i o ial. No discu so dos demais en e is ados o am apu adas á ias alusões de índole espacial, que se podem associa nas seguin es ca ego ias: (i) Zona u al indi e enciada; (ii) Fo os ou casais; (iii) Á ea u bana especí ica; ( ) Cen o his ó ico; e ( ii) Domínio híd ico. (i) Zona u al (indi e enciada). Alguns en e is ados e e em a p edominância de ob as ilegais na “zona u al”. A di iculdade de iscaliza e de e a as in ações u banís icas, que de ido à dis ância da es u u a ísica dos se iços cama á ios, que pela meno in ensidade de deslocação de pessoas ( eduzindo igualmen e a igilância po pa e de izinhos e anseun es) são a o es apon ados como a o á eis pa a a sua oco ência. Capí ulo 4 – Pad ões da ilegalidade u banís ica no Oes e e Vale do Tejo 139 Sim, eu penso se á mais na pa e u al. Penso que se á mais na pa e u al. Po quê? Po que há mais di iculdade da iscalização de e a e po que nem semp e passamos naquelas se en ias ou naquelas es adas municipais. Esse se á al ez o sí io onde as ob as são…onde há mais ob as ilegais não de e adas. (PRT.O.5) (…) Tal ez enham apa ecido algumas su p esas, ao edo de aldeias mais esquecidas, daquelas mais ao no e que a gen e não ai com an a egula idade. (PRT.M.3) Na zona u al. Tem a e com a dis ância, não é? Quan o mais longe mais as pessoas se sen em à on ade pa a come e ilegalidades. (PRT.M.2) (ii) Fo os e casais. A Lezí ia do Tejo é p o undamen e ma cada po uma es u u a undiá ia baseada nos o os ou casais, con o me anspa ece dos inúme os casos de oponímia local com esses p e ixos (i.e. Fo os de Sal a e a, Fo os de Ben ica, Casais de São B ás). Os o os ou casais êm ca ac e ís icas p óximas do que são “á eas de edi icação dispe sa”. A ques ão da o igem undiá ia e a densidade edi ica ó ia mais ele ada se ão ca ac e ís icas di e enciado as em elação ao solo u al “comum”. Os en e is ados elacionam as in ações u banís icas nes as á eas com o acionamen o da p op iedade, a dispe são indisc iminada e a di iculdade em egula iza a si uação da posse (impedi i a do licenciamen o). Es e modelo de ocupação é cono ado como uma “ques ão cul u al nes a á ea do e i ó io”. [Es a zona con a] com mui os casais, po an o, acionamen o, dispe são indisc iminada, sem qualque eg a e que depois le a à cons ução ilegal. (…). [A cons ução ilegal incide] po an o nes a zona agmen ada. (PRT.L.9) Te enos mui o g andes que depois as pessoas o am ocupando, já ha ia con a os com os pais e com os a ós. Já ha ia con a os mas não ha ia egis os. Con a os de cedência desse espaço, do o o. O p op ie á io ag ícola é uma ques ão cul u al aqui nes a á ea do e i ó io. Mas a é é impo an e pa a o eu abalho, po que aí é que há g andes cons uções clandes inas po que como não ha ia egis o da p op iedade, não podia ha e luga a licenciamen o. (PRT.L.1) Ao longo do empo, a necessidade e p essão po pa e dos mo ado es pa a alcança a legalidade conduziu a á ias en a i as de ul apassa os cons angimen os associados à posse. Po que de ele o, me ece á a pena elenca as “ ó mulas” encon adas ao longo do empo pa a egula ização undiá ia des as á eas, designadamen e: o egis o de o o, as esc i u as de jus i icação ou usucapião e a ans e ência pa a o domínio p i ado do município com pos e io enda ao p op ie á io. Capí ulo 7 – Compa ação compa ada das agilidades 242 Ao ní el da moni o ização ealçou-se a pe inência da imposição op-down de moni o ização sis emá ica ecen emen e impos a aos municípios da Andaluzia. Ad oga- se que a amnis ia de planeamen o em que assen a a polí ica g ega em um alcance limi ado, po es a em dependen es da inicia i a dos pa icula es, não dando ga an ias de se em iden i icadas odas as ilegalidades. Em Is ael, a u ilização de o og a ias aé eas e o incen i o à denúncia po pa e da população e le e uma adição mais longa de u ilização de no as ecnologias pa a o con olo do e i ó io. Com a democ a ização do acesso a o og a ias aé eas e s ee iew p opo cionada po pla a o mas ipo googlemaps, a moni o ização sis emá ica ica ao alcance de odos (inclusi e dos municípios). A ní el das medidas di e as de u ela de legalidade o am salien ados aspe os que se p endem com o g au de ele ância da in ação u banís ica. Em algumas ci cuns âncias os espe i os sis emas de planeamen o das á eas de es udo azem dis inções: Is ael seleciona os p ocessos que são (ou não) eme idos pa a ibunal; a G écia exclui á eas com especial p o eção do âmbi o da amnis ia e a Andaluzia a ibui um p azo de p esc ição das in ações mais ala gado nos Pa ques Na u ais. Em Po ugal, a dis inção do alo das con ao denações pa ece insu icien e pa a a de ida ponde ação da g a idade das si uações e, e en ualmen e, calib a os es o ços e ecu sos da adminis ação na eposição da legalidade. As es ições à enda ou ou as o mas de medidas indi e as de u ela são medidas comp o adamen e e icazes na mo i ação dos p omo o es, embo a u ilizadas em di e en es pe spe i as nas á eas de es udo. G écia e Po ugal azem depende os negócios da e i icação de legalidade, mas na G écia pode á se mais e icaz po impo a e i icação de um écnico aquando da ansmissão. Essa e i icação à da a ambém é ealizada em Is ael, mas pela adminis ação local. Con udo, es a in o mação ansmi ida ao egis o p edial em ca á e in o ma i o, não condicionando a ansação. A c iação de uma segunda ca ego ia de licença, sem es ição à enda mas com limi ação à concessão de emp és imos, é o que esul a da polí ica andaluza. Quan o à signi icância da o ganização adminis a i a na p edisposição da adminis ação pa a a eposição da legalidade, concluiu-se que a leniência é uma ca ac e ís ica pa ilhada pelas á eas de es udo, econhecendo alguma ligei a an agem Capí ulo 7 – Compa ação compa ada das agilidades 243 na si uação em que a u ela e concessão de licenças pela adminis ação local é dependen e de pa ece da adminis ação cen al. Ve i icando a susce ibilidade do sis ema po uguês aos “jogos” de planeamen o pa a a legalização, o am analisadas as soluções ado adas pelas á eas de es udo que azem diminui ou elimina a en ase nes e p ocedimen o. Da ausência de al e na i as, deco e em Po ugal uma ele ada p essão na al e ação dos ins umen os de planeamen o. Em Is ael a p essão é maio , mas a al e ação de planos po inicia i a p i ada az pa e do seu sis ema, pelo que e ela menos incong uência do que em Po ugal. Os mecanismos implemen ados na G écia e Espanha a as am quase po comple o a p essão na al e ação dos ins umen os pa a esol e ilegalidades casuís icas. CONCLUSÕES & RECOMENDAÇÕES 1. Conside ações inais A ilegalidade u banís ica é um p oblema ans e sal a á ios países. Nos países desen ol idos, onde o sis ema de planeamen o e con olo u banís ico a inge um ele ado g au de complexidade o na-se impo an e cla i ica as polí icas públicas aplicá eis às ob as pa icula es em incump imen o com as no mas es abelecidas. Como e le e o caso po uguês, o soma ó io de p á icas (pouco es u u adas e coe en es) e le e-se na ausência de espos a adequada e a p opensão pa a o su gimen o de no as si uações de ilegalidade. En ende a di e sidade e especi icidades das si uações de ilegalidade é um passo undamen al pa a “desenha ” e en uais soluções. O enquad amen o eó ico des a ese p opõe a ca ego ização do uni e so das si uações de ilegalidade u banís ica em unção do egime de p op iedade. Os ês ipos indicados po Soliman (2007) (Ap op iação do solo ou do edi icado; Lo eamen os e acionamen os i egula es e Ob as pa icula es ilegais) são ado ados como base pa a a cons ução da ma iz medi e ânea da p oblemá ica. As subca ego ias (en e qua o e seis pa a cada ipo) apon am as ca ac e ís icas e p oblemas comuns ans e sais a á ios países medi e âneos. A ipi icação sob e os ipos de ob as pa icula es, em especial a dis inção en e edi icação in eg almen e ilegal e edi icação semilegal (po ampliação, al e ação ma e ial e Conclusões e ecomendações 246 al e ação de uso) é ele an e em elação ao impac o u banís ico e, con o me a es a a compa ação in e nacional, ambém na de inição das polí icas de con olo u banís ico. Em Po ugal, a ausência de isão in eg ada do sis ema de planeamen o e i o ial e a in eg ação dos ês elos ope acionais de elabo ação de planos, ges ão u banís ica e iscalização não é cla a nem o imizada. A sepa ação dos p incipais diplomas legais (RJIGT e RJUE) e semân ica associada (desligada do planeamen o) não ajuda o p opósi o in eg ado necessá io a um sis ema de planeamen o obus o. As e idências mos am que a p á ica do licenciamen o no con ex o nacional é bas an e an e io a 1951, mas apenas a pa i dessa da a, e com a publicação do RGEU, se implemen ou um con olo u banís ico de âmbi o nacional. Ainda assim, o le an amen o ealizado jun o dos municípios po ugueses quan o à da a em que conside am e iniciado o con olo u banís ico e ela incong uências com es e en endimen o “gene alis a”, dando no a de an ecipações e a asos (com g andes di e gências nas zonas u ais). Apenas a pa i de 1991 se a i mou a ob igação de licenciamen o a odo o e i ó io nacional de o ma inequí oca. A segunda me ade da década de 1990 assis e à publicação em massa dos PDM e ou os PMOT incula i os pa a os pa icula es, onde o di ei o do planeamen o passa a e mais signi icância. A es ima i a ap esen ada apon a pa a a cons ução de mais de 282.000 no as edi icações ilegais, no pe íodo en e 1991 e 2011. As assime ias en e as NUTS aduzem di e sidade geog á ica de esul ados. Em e mos b u os, as NUTS III mais c í icas são, pa a além do Alga e (com ce ca 22.000 edi ícios), o G ande Po o (ce ca de 17.000), o Oes e e a Península de Se úbal (acima dos 15.000). No en an o, conside ando a pe cen agem dos edi ícios ilegais pe an e os edi ícios cons uídos nessa mesma época, Al o T ás-os-Mon es e Bei a In e io No e ap esen am os alo es mais ele ados (39 e 36%). A espos a à ilegalidade u banís ica po pa e da adminis ação não e e no mesmo pe íodo uma polí ica cla a e a i ma i a. As demolições p oduzi am-se sob e udo ao ab igo das polí icas públicas habi acionais nas á eas me opoli anas e no domínio público ma í imo. A demolição, olun á ia ou coe ci a, de ob as p i adas incompa í eis com as no mas de planeamen o em pouca exp essão, mesmo quando o denada pelo T ibunal. A manu enção “ empo á ia” (na expec a i a de al e ação dos PDM) é uma o ma co en e de adia a demolição po pa e da adminis ação. Con udo, as es ições Conclusões e ecomendações 247 à enda de imó eis ilegais implemen adas em 1999 incu em igualmen e p essão nos pa icula es e a endência é a esolução po ia da legalização, po ezes o çada e com ecu so a “jogos” de planeamen o. Mui as ob as pa icula es incompa í eis com as no mas de planeamen o encon am-se hoje num limbo ju ídico e económico, não podendo se endidas nem legalizadas. O RERAE e a al e ação ao RJUE pelo Dec e o-Lei n.º 136/2014 de 9 de se emb o êm en a esol e esse impasse, ao acili a a legalização. Con udo, po que apenas incidem sob e um (pequeno) segmen o das si uações exis en es, são necessá ias medidas adicionais, pe spe i ando-se cabe aos u u os PMOT ameniza a sua si uação. A abo dagem eó ica sob e a a uação da iscalização municipal conclui pela exis ência de á ias espos as possí eis po pa e da adminis ação. A iloso ia acili ado a e a iloso ia sis emá ica equacionam es a égias de a uação, em unção da pe ceção da mo i ação subjacen e ao compo amen o dos p omo o es. A in encionalidade ou desconhecimen o são associadas à lógica das consequências e lógica de ap op iação. Ad oga-se que as e amen as legais de u ela da legalidade não são me os ins umen os de polícia mas de em se epensados enquan o elemen os ope a i o do sis ema de planeamen o. A in es igação empí ica assen e em en e is as a di igen es e écnicos de 20 municípios do OVT (que inclui as NUTS III do Oes e, Médio Tejo e Lezí ia) p e ende da espos a às ques ões e hipó eses lançadas no capí ulo inicial da ese. O es udo quali a i o em ap eço pe mi iu conclui pela exis ência de pad ões de ilegalidade u banís ica, que ao ní el da mo i ação dos p omo o es, localização e ipo de obje o. O OVT e a a a oco ência do enómeno em municípios o a das á eas me opoli anas de Lisboa e Po o, onde es e se encon a melho e a ado na li e a u a. A ca ência habi acional não é, no pe íodo en e 1991-2011, um a gumen o plausí el ace à disc epância en e a axa de a iação do núme o de edi ícios no OVT (12,2%) e o co esponden e c escimen o demog á ico (3,9%). Quan o à mo i ação dos p omo o es, o a o p incipal apon ado pelos en e is ados pa a a con inuidade do enómeno é o desconhecimen o das no mas (de con olo u banís ico e no mas de planeamen o e i o ial) embo a sejam e a ados casos em que a consciência do incump imen o é no ó ia. Os lo eamen os i egula es e Conclusões e ecomendações 248 a ap op iação do domínio público êm pouca p esença, compa a i amen e com a edi icação ilegal e semilegal em p op iedade p i ada. As zonas u ais, á eas com o os e casais, á eas u banas especí icas e ambém em Cen os His ó icos o am apon adas como pad ões de localização. O ipo de ope ações u banís icas e e en es a usos não habi acionais e ela azões/mo i ações de con eniência e consumo, não se podendo in e p e a como consequência de necessidades p imá ias. O diagnós ico açado e le e a ela i a ine icácia do con olo u banís ico em p e eni o su gimen o de no as ilegalidades e, po conseguin e, a e ando os obje i os do (hoje complexo) sis ema de planeamen o implemen ado. No que diz espei o às ques ões colocadas no capí ulo inicial da ese pode conclui -se que a p imei a hipó ese equacionada (de ca ência de habi ação p imá ia) em pouca exp essi idade, sendo de conside a a maio adequabilidade da segunda (as mo i ações dos p omo o es p endem-se an es com o desconhecimen o das no mas, con eniência e pad ões de consumo dos p omo o es). No que diz espei o à espos a da adminis ação, exis e uma cla a p edominância da eposição da legalidade pela ia o mal da legalização em de imen o da eposição ma e ial (demolição ou al e ação). A legalização é a solução p e e encial em odas as ci cuns âncias. Pe an e a ausência de al e na i as e a p essão pa a o desbloqueio dos negócios de enda, os en e is ados demons a am a gene alizada p edisposição pa a ajuda a encon a lacunas nas eg as es abelecidas, com is a à conc e ização da legalização. Os “jogos” de planeamen o são ag a ados pela quan idade de legalizações. Um e ço dos en e is ados e e iu que nos anos an e io es a 2013 as legalizações co espondiam a mais de me ade do o al de p ocessos de ob as, sendo os esul ados co obo ados pelo es udo quan i a i o ap esen ado ( e Secção 5.5. do Capí ulo 5) com e e ência a qua o dos municípios de es udo). A necessidade de de u pação das no mas não é sinal de um sis ema de planeamen o saudá el. A demolição é uma medida ex ema, excecionalmen e conc e izada pelos municípios em p op iedade p i ada (sal o quando in e e e com o espaço público). A inexecução de demolições é acei e pelos municípios, mas ambém ole ada po ou as en idades iscalizado as e ibunais. A manu enção “ empo á ia” de edi icações incompa í eis com os IGT é hoje uma ealidade e uma p á ica não assumida (e pouco ques ionada). A al e ação aos PMOT com is a à legalização é hoje o p incipal Conclusões e ecomendações 249 a gumen o pa a a suspensão de medidas de eposição da legalidade. Con udo, o sen ido c í ico e a ponde ação sob e os c i é ios u banís icos adequados pa a o e i ó io es ão ausen es do p ocesso. As agilidades sob e a capacidade da adminis ação no con olo u banís ico podem se sin e izadas em cinco ópicos: (i) Diagnós ico e moni o ização; (ii) Medidas di e as de u ela; (iii) Res ições imobiliá ias; (i ) Legalização; e ( ) Incompa ibilidade com IGT. A in es igação empí ica de âmbi o in e nacional ap esen a uma pe spe i a compa ada com as polí icas e p á icas de con olo u banís ico em ês á eas de es udo medi e âneos e da OCDE: a Andaluzia (Comunidade Au ónoma de Espanha), G écia e Is ael. As á eas de es udo em ap eço deno am uma posição in e média en e países de incump imen o mais gene alizado e os países mais cump ido es. No en an o, exis em di e enças na p edominância dos ipos e sub ipos de ilegalidades. A ap op iação do solo az-se sen i mais em Po ugal (bai os de ba acas e núcleos de pesca e ec eio) e em Is ael (bai os de g upos seminómadas). Po ugal, Andaluzia e G écia pa ilham a p oblemá ica ex ensi a dos lo eamen os i egula es u banos, lo eamen o de ec eio e os acionamen os “po ou as a es”. A edi icação in eg almen e ilegal em p op iedade p i ada pa ece a e a mais a G écia do que Po ugal e a Andaluzia. Es a si uação é pon ual nas cidades á abes de Is ael. Con udo, as edi icações semilegais, que po ampliação, al e ação ísica, al e ação de uso e ou as ope ações u banís icas (como piscinas e mu os) são mui o equen es e ulga es em odas as á eas de es udo. À semelhança de Po ugal, e excluindo a polí ica implemen ada em 2011 na G écia, a eação às ob as ilegais desen ol eu-se nos casos de es udo po adap ação a p á icas co en es já ins i uídas. A aplicação do egime de “ o a de o denação” na Andaluzia deco e de uma in e p e ação ex ensi a da ju isp udência (sen enças en e 1987 e 1992). Em Is ael, a al e ação aos planos é abe a à inicia i a p i ada e mui as ezes acei e pelos municípios com unção legalizado a. Con udo, nos úl imos anos econhece-se a pa i de 2010, em odos os casos de es udo, um ques iona sob e as p á icas ins i uídas. Na G écia, o pagamen o pela não demolição oi subs i uído em 2011 po uma amnis ia de pe dão empo á io in eg ado. No a legislação en a em igo em Po ugal (2014) e na Andaluzia (2016). Em Is ael, desenha-se igualmen e uma no a Conclusões e ecomendações 250 polí ica com endu ecimen o de eação. A espos a às ob as pa icula es ilegais e semilegais começa a desenha -se de o ma mais obje i a nas á eas de es udo, em mais es ei a a iculação com o planeamen o e i o ial. No con ex o medi e ânico a que pe encem os es udos de caso, as polí icas públicas endem a se agilizadas pela p á ica social de des alo ização do incump imen o das no mas. Sob e as cinco agilidades que cons i uem o e mo de compa ação concluiu-se o seguin e: (i) A elabo ação de diagnós ico e implemen ação da a i idade de moni o ização nos municípios da Andaluzia pa e de uma imposição op-down, não sendo ainda possí el a e i a sua e icácia pela ju en ude da medida (apesa de pa ece uma medida posi i a). As amnis ias de planeamen o, como os ado ado pela G écia, azem in o mação adicional à adminis ação mas êm um alcance limi ado, po depende em da inicia i a dos pa icula es. Em Is ael, a compa ação de o og a ias aé eas e um ele ado ní el de denúncias po pa e da população ga an em esse p opósi o. (ii) Sob e as medidas di e as de u ela de legalidade (ao alcance dos municípios) a i ma-se a necessidade de dis ingui o impac o da g a idade da in ação u banís ica, com is a à acionalização dos ecu sos da adminis ação. Em Is ael, a decisão dos p ocessos que são (ou não) eme idos pa a ibunal ga an e a ca ego ização de pelo menos dois ní eis de g a idade. A G écia e a Andaluzia ap esen am uma dis inção e i o ial. A G écia exclui do âmbi o da amnis ia de planeamen o á eas e i o iais sensí eis e a Andaluzia p e ê um p azo de p esc ição das in ações mais ala gado quando se localize em á eas p o egidas (como Pa ques Nacionais). (iii) As es ições à enda, hipo eca e ou as medidas indi e as de u ela (que a e am o alo do imó el) êm em Po ugal ele ada e icácia quan o à p e enção de no as ilegalidades. A G écia em hoje o ní el mais ape ado de con olo à enda, impedindo a ansmissão de edi icações ilegais e semilegais. Em Espanha, não exis e es ição à enda mas os imó eis na condição de simila a o a de o denação não podem se hipo ecados. Em Is ael, a adminis ação local e i ica a si uação do imó el à da a da enda e, se de e ada alguma ilegalidade, a in o mação é ansmi ida ao egis o p edial mas a enda não é condicionada. Conclusões e ecomendações 251 (i ) Os “jogos” de planeamen o com is a à legalização apenas o am de e ados em Po ugal. Em Is ael, a p essão na legalização é ali iada pela possibilidade de al e ação de planos po inicia i a p i ada. A amnis ia de planeamen o da G écia e o concei o de “simila a o a de o denação” em Espanha c iam al e na i as e, po isso, os casos isolados de ilegalidade não condicionam as decisões dos ins umen os de planeamen o e i o ial. Conclui-se po isso que a p essão na legalização e a p edominância dos “jogos” de planeamen o ad ém da ausência de uma al e na i a que pe mi a aos p op ie á ios e adminis ação admi i a pe manência de edi icações incompa í eis com as no mas. ( ) Em Po ugal, a incompa ibilidade de ob as ilegais com os ins umen os de planeamen o ge a um impasse, le ando à manu enção (po empo inde inido) de mui as edi icações. O RERAE en a esol e (apenas) o p oblema de edi icações a e as a de e minados ipos de a i idades. A amnis ia da G écia isa esol e esse impasse pa a um conjun o mais amplo de si uações mas o ac o de e um p azo es i o e pode c ia a expe a i a de epe ição no u u o, não o o nam “saudá el”. Em Espanha, a c iação do segundo ipo de es a u o pa a esol e o impasse é uma solução que de i a de ci cuns âncias á ias e não de uma acionalização in eg ada do p oblema. A solução de Is ael quan o à al e ação dos planos não pode se equipa ada. No en an o, po que os p ocessos demo am a a ingi esul ados, conside a-se que as polí icas de con inuidade ins i uídas em Is ael e em Espanha são p e e í eis às amnis ias de âmbi o empo á io, como na G écia e em Po ugal (com o RERAE). C ê-se, assim, que o obje i o p incipal e obje i os secundá ios da ese es ão cump idos, não obs an e a pe inência e a complexidade do ema me ece es udos complemen a es. 258 Medi e anean. (acedido em 29 de ma ço e 2017). Disponí el em h p://ma enos ump ojec .eu/ (acedido em 10 de ab il de 2017) An unes, M. (1983). Deba e: há que c ia al e na i as ao “clandes ino.” Equipamen o, (1), 8–14. Ascensão, E. (2016). In e aces o in o mali y: When expe s mee in o mal se le s. Ci y, 20(4), 563–580. h p://doi.o g/10.1080/13604813.2016.1193337 Ay es, I., & B ai hwai e, J. (1992). Responsi e egula ion. anscending he de egula ion deba e. New Yo k: Ox o d Uni e si y P ess. Baldwin, R., Ca e, M., & Lodge, M. (2012). Unde s anding egula ion. 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Conil cambia sus o denanzas u banís icas pa a legaliza ce ca de cinco mil i iendas. Dia io de Se illa (online). 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Vis a sob e a zona Es e. ............ 37 Figu a 6: P aia de Fa o, município de Fa o, Po ugal. ................................................................................ 37 Figu a 7: Aldeia da Palho a, município do Ca axo, Po ugal..................................................................... 38 Figu a 8: Cons uções na ma gem do io E os, munícipio de Alexand oupolis, G écia. ............................ 38 Figu a 9: Co a do Vapo , Almada, Po ugal ............................................................................................... 39 Figu a 10: Ocupação de edi ício esis indo ao despejo, Ams e dão, Holanda ........................................... 40 Figu a 11: Bai o de Jaywick, Essex, Ingla e a. ......................................................................................... 44 Figu a 12: Lo eamen os i egula es de pequena dimensão, jun o à Lagoa de Albu ei a, Sesimb a .......... 44 Figu a 13: Fo os de Sal a e a, município de Sal a e a de Magos, Po ugal ........................................... 46 Figu a 14: Vis a sob e o Bai o 25 de ab il, Fa ol, Ilha da Cula a, Fa o .................................................... 47 Figu a 15: Rua do Bai o 25 de ab il, Fa ol, Ilha da Cula a, Fa o .............................................................. 47 Figu a 16: Exemplo de p édio “enc a ado” consequen e de desanexação de a igo u bano (a igo 73). . 47 Figu a 17: Palhei o de Fidle , Sal o d, Ingla e a........................................................................................ 50 Figu a 18: Cas elo de Fidle , Sal o d, Ingla e a ......................................................................................... 50 Figu a 19: Cas elo do apicul o Volke Sie adzki, Alemanha ...................................................................... 50 Figu a 20: P édio em cons ução com cinco pisos ilegais, Hai a, Is ael. ..................................................... 52 Figu a 21: Villa no opo de um a anha-céus de 26 pisos, Pequim, China .................................................. 52 Figu a 22: Bai o de enda económica, San a Ma ia Maio no Funchal..................................................... 52 Figu a 23: Heaing on Sha k, Ox o d, Ingla e a ......................................................................................... 54 Figu a 24: Habi ação uni amilia em cons ução num bai o ca o de Is ael. A placa diz “unidade habi acional mais pequena na ca e, en ada pela ga agem”. ................................................................... 55 Figu a 25: Anúncio de ga agem/ba pa a a endamen o u ís ico, P aga, República Checa .................... 55 Figu a 26: Sín ese dos ipos de si uações de ilegalidade, em unção do ní el, legi imidade de posse e soluções al e na i as à demolição.............................................................................................................. 59 Figu a 27: Elos do sis ema de planeamen o ............................................................................................... 60 Figu a 28: Ma iz de e olução do con olo u banís ico e planeamen o e i o ial em Po ugal ................ 65 Figu a 29: “Plan a” de p édio subme ido à ap eciação da Jun a das Ob as Públicas (Licença 17/1876). . 67 Figu a 30: Peça desenhada de p ocesso subme ido à ap eciação da Câma a Municipal do Po o (P ocesso 16/1896). .................................................................................................................................................... 67 Figu a 31: Habi ações cons uídas sem licença em cada dis i o de Po ugal (1960-1969), pe cen agem 77 Figu a 32: Habi ações cons uídas sem licença em cada dis i o de Po ugal (1970-1981), pe cen agem 77 Anexos 290 En e is as In e nacionais En idade Á eas uncionais do en e is ado Da a Alemanha Município de Mainz Ges ão U banís ica 19.07.2013 Áus ia Município de Vienna Planeamen o e Fiscalização 05.04.2013 Bélgica Comuna de Halle (Fland es) Ges ão U banís ica 05.08.2013 Espanha (Andaluzia) Jun a de Andaluzia (Cádiz) Planeamen o 03.10.2016 Município de Cádiz Planeamen o 03.10.2016 Município de Cádiz Fiscalização 03.10.2016 Município de Je ez de La F on e a Ges ão U banís ica e Fiscalização 15.10.2012 F ança Município de Lille Ges ão U banís ica e Fiscalização 06.08.2013 G écia Município de Alexand oupolis Planeamen o 21.07.2013 Município de Kadi sa Con olo u banís ico 17.10.2014 Município de Ka ala Fiscalização 10.08.2014 Município de Sou h Pellion Ges ão U banís ica 13.10.2014 Município de Volos Fiscalização 14.10.2014 Município de Volos Ges ão U banís ica 14.10.2014 Is ael Comissão Local de Planeamen o de Galilee Fiscalização 23.04.2013 Comissão Local de Planeamen o de Hai a Planeamen o 03.06.2013 Comissão Local de Planeamen o de Ne anya Ges ão U banís ica e Planeamen o 19.05.2013 Comissão Local de Planeamen o de Rishon Lezion Ges ão U banís ica 17.02.2014 Comissão Local de Planeamen o de Rishon Lezion Fiscalização 17.02.2014 I ália Município de Be gamo Planeamen o 03.07.2013 Tu quia Município de Kadikoy (Is ambul) Ges ão U banís ica 24.03.2014 Município de Uskuda (Is ambul) Ges ão U banís ica 25.03.2014 Anexos 291 Anexo II. Guião de en e is as Guião de en e is as dos municípios po ugueses A p esen e en e is a con ém um conjun o de pe gun as com o obje i o de euni in o mação pa a aça um diagnós ico do impac o e das di iculdades da adminis ação em lida com as ob as ilegais. P e ende-se a e i o impac o des as pa a a ges ão u banís ica e pa a o planeamen o e i o ial. A en e is a se á g a ada e ansc i a pa a a amen o da in o mação. Con udo, a sua iden idade e a iden i icação do município não se á e e ida. O obje i o é ob e uma pe spe i a p á ica sob e os p oblemas, po isso não se a a de da espos as ce as ou e adas, mas sabe a sua opinião, com base na sua expe iência p o issional. A en e is a encon a-se es u u ada em ês pa es:  1ª pa e - Enquad amen o sob e a sua expe iência p o issional, os IGT igen es e a o gânica do município;  2º pa e – Ca a e ís icas das ob as pa icula es ilegais, designadamen e sob e o con ex o geog á ico onde são ealizadas;  3ª pa e – P ocedimen os ela i os à legalização e a eposição da legalidade. 1ª Pa e: Expe iência p o issional, IGT igen es e o gânica do município Se me pe mi e começa ia po en a pe cebe como unciona a es u u a municipal associada ao con olo u banís ico, nomeadamen e quan o à a iculação com os ins umen os de apoio à ges ão: 1. Pode ia ala -me do seu pe cu so p o issional no município e as unções que exe ce a ualmen e? 2. O PDM oi a i icado em que ano? Qual é a a ual si uação do p ocesso de e isão do PDM? (Há quan os anos es á em elabo ação ou po que ainda não oi iniciada)? a. Hou e alguma mudança signi ica i a nos Ins umen os de Ges ão Te i o ial desde a da a em que começou a exe ce unções no município? Qual? E, po ou o lado, acha que desde essa da a hou e mudanças nas dinâmicas socioeconómicas ins aladas? b. O PDM de ine uma es a égia pa a o desen ol imen o u banís ico do município. Exis e algum se iço com compe ências de moni o ização da execução do PDM e ou os IGT? Se sim, essa moni o ização é ealizada de o ma pon ual ou sis emá ica? c. Sabe se a CM dispõe de Rela ó io sob e o es ado do o denamen o do e i ó io? Qual a da a da conclusão? Foi ei o um Rela ó io da A aliação da Execução do PDM an e io ? Qual a da a? 3. No que diz espei o a ou os ins umen os de planeamen o, exis em planos de sal agua da, planos especiais de o denamen o do e i ó io, es ições ou ou as condicionan es sob e g andes á eas do e i ó io (po exemplo Pa ques Na u ais, Cen o His ó icos, POOCs, e c)? a. Quan os Planos de U banização e Planos de Po meno se encon am em execução? Anexos 292 4. A ní el da o gânica municipal, como se a iculam os se iços de Planeamen o, a Ges ão U banís ica e a Fiscalização? Como es ão dis ibuídos es es se iços a ní el dos Pelou os? a. Há quan os anos es á em igo es a o gânica municipal? Na sua opinião, quais são as an agens e des an agens des a o gânica? Oco e am melho ias ace à si uação an e io ? De que na u eza? b. Como é ealizada a oca de in o mação en e esses se iços? (pon ual ou sis emá ica - conc e ize) 2ª Pa e: Ca ac e ís icas das ob as pa icula es ilegais Passando ago a pa a a segunda pa e da en e is a, gos a ia de lhe pe gun a : 5. Exis em á eas do município onde há maio incidência de ob as ilegais? a. Que azões apon a pa a a oco ência desse ac o? b. As es ições à cons ução impos as pelos IGT e elam-se e icazes ou são equen emen e des espei adas? Quais os mo i os? 6. Em con ex o u al, quais as qua o ope ações u banís icas ilegais mais equen es? (mu os, es u as, ampliações, anexos,…) a. Que p oblemas aca e am pa a o o denamen o do e i ó io? b. Conside a exis i alguma elação en e a ealização de ob as ilegais e a dispe são e i o ial? 7. Em con ex o u bano, quais as qua o ope ações u banís icas ilegais mais equen es e quais os p incipais p oblemas que aca e am pa a o ambien e u bano? 8. É possí el à di isão de ges ão u banís ica dis ingui no e i ó io as edi icações legais/ilegais? (O con olo u banís ico encon a-se associado aos ins umen os de in o mação e i o ial?) 9. Qual a pos u a do execu i o em elação a edi icações ilegais, nomeadamen e quando es á associada à ins alação de a i idades económicas e pos os de abalho? 10. As câma as a amen e execu am demolições. No úl imo manda o o município execu ou alguma demolição de ob as ilegais? Quan as? Aplicadas a que ci cuns âncias? a. Quais conside a se em os p incipais mo i os que inibem a execução da demolição? b. A igu a do emba go em-se mos ado e icaz? Em que ci cuns âncias? c. As con ao denações são aplicadas apenas aos p op ie á ios – conside a es a si uação e icaz ou insu icien e? 11. Os p op ie á ios p ocu am-no equen emen e pa a en a ajuda a esol e os seus p ocessos de legalização? a. Quais são os a gumen os que o necem pa a jus i ica a ealização das ob as ilegais? b. Exis e algum pad ão na condição económica dos p i ados que as execu am? 3ª pa e – Legalização e eposição da legalidade. Anexos 293 12. Da sua pe ceção, ace ao o al de p ocessos de ob as de um ano, qual a pe cen agem de p ocessos de legalização? a. No a que essa p opo ção so eu al e ações nos úl imos 5 anos? b. Em que sen ido? Quais se ão as causas possí eis? c. O c uzamen o de in o mação a a és do po al do IMI, em e elado mui as incong uências en e os p ocessos de ob as e a ealidade edi icada? Como êm sido conduzidos esses p ocessos? 13. Os seus écnicos demons am mais dú idas sob e a ap eciação dos p ocessos de legalização do que nas p e ensões no mais, o muladas a p io i? Essas dú idas p endem-se com que aspe os? a. Sendo o RJUE omisso quan o ao p ocedimen o da legalização, exis iu a necessidade de es abelece no mas in e nas sob e os elemen os ins u ó ios e c i é ios a ado a na ap eciação dos mesmos? Essas ques ões o am e idas pa a algum egulamen o municipal? b. Conside a que se ia ú il exis i no RJUE um p ocedimen o especí ico de legalização? c. O município cob a axas ac escidas nos p ocessos de legalização? d. Nos p ocessos de legalização, os écnicos au o es dos p oje os omam a inicia i a de p opo al e ações às ob as que p e endem legaliza ou espe am que a câma a as imponha? 14. O núme o de p ocessos ob as ilegais que não se conseguem legaliza êm indo a diminui ou aumen a desde que exe ce unções na câma a? A en ada em igo do PDM e e alguma in luência nes a ma é ia? E as al e ações ao PDM impos as pelo PROT-OVT? 15. Exis em si uações de ope ações u banís icas an igas (an e io es aos anos 90) inde e idas po iola em no mas de planos que lhe são pos e io es? Como ap ecia es a si uação? 16. Conside a que as decisões de inde e imen o de legalizações, baseadas nos ins umen os de planeamen o da a ualidade são, na gene alidade, adequados ou desadequados às dinâmicas sociais e e i o iais? Po quê? 17. Na al e ação dos ins umen os de planeamen o, nomeadamen e na e isão do PDM, en a- se esol e a si uação de ob as ilegalizá eis? Ten a-se esol e odas as si uações ou exis e algum c i é io de inido? 18. Conside a que os ins umen os ju ídicos disponí eis são e icazes na p e enção do su gimen o de no as ope ações u banís icas ilegais? Po quê? 19. Uma úl ima ques ão. Na sua opinião quais se iam as al e ações necessá ias pa a o na o RJUE mais e icien e? As pe gun as da en e is a es ão e minadas. Tem mais alguma conside ação sob e o ema que deseje ac escen a ? Gos a ia de ag adece a sua disponibilidade e a sua con ibuição, que se ão mui o impo an es pa a as conclusões do abalho. Anexos 294 Guião de en e is a em países es angei os This in e iew con ains a se o ques ions aimed a ga he ing in o ma ion o make a diagnosis o he impac and adminis a ion di icul ies in dealing wi h illegal wo ks. The aim is o assess hei impac on land managemen and land use planning. The in e iew will be eco ded and ansc ibed. Howe e , you iden i y and he municipali y iden i ica ion will no be e ealed. The goal is o ge a p ac ical pe spec i e on p oblems, so i is no abou gi ing igh o w ong answe s, bu knowing you opinion based on you p o essional expe ience. The in e iew is s uc u ed in h ee pa s:  1s pa : F aming o hei p o essional expe ience, he cu en IGT and he o ganiza ion o he municipali y;  2nd pa : Cha ac e is ics o illegal p i a e wo ks, in pa icula on he geog aphical con ex in which hey a e ca ied ou ;  3 d pa : P ocedu es ela ing o legaliza ion and es o a ion o legali y 1s pa : P o essional and ins i u ional amewo k: 1. Can you please ell me you academic backg ound and you cu en posi ion in he ins i u ion? 2. How long ha e de elopmen plans been in o ce? How a e hey app o ed and implemen ed? 3. Which a e he main es ic ions o de elopmen ? 4. How does you depa men ela e o he o he pa s o he planning sys em ( o wa d planning, en o cemen and de elopmen con ol)? Is he e speci ically an en o cemen depa men ? How is he communica ion be ween hem? 5. Who issues building pe mi s – only municipali ies o also p i a es? 6. How long does i usually ake o ge a building pe mi ? 7. Do building pe mi ees ep esen high e enue o local au ho i ies? 2nd pa : Illegal de elopmen 8. Is he e any speci ic a ea in he coun y/ own whe e mo e illegal building exis s (o exis ed)? When and why do you hink in ingemen s happen? 10. Wha kind o in ingemen s a e mo e equen ly in u al a eas? And non u al? 14. Since when a e building pe mi s equi ed? (Any di e ence be ween u ban/ u al a eas?) 15. Who is esponsible o issuing ines? How do en o cemen o ice s de ec and in es iga e b eaches o con ol? ( eac i e o sys ema ic ac ions?) 16. Who pays he ine when illegal building is de ec ed? (Owne s/cons uc e s o bo h?) 17. Can an illegal building be sold? Be gi en a mo gage? Ha e wa e /elec ici y supply? 18. Besides demoli ion, is he e any o he solu ion o buildings ha canno ha e a e ospec i e pe mi ? Anexos 295 19. How o en is demoli ion en o ced? Unde which ci cums ances? 3 d pa : Re ospec i e planning pe mi s and non-complian de elopmen 11. Is he e any special p ocedu e o legaliza ion o is i he same as o ob ain building pe mi s o a new building? 12. Wha a chi ec u al designs and documen s a e needed o legalize a building? How is he assessmen o i s s uc u e, he mic o acous ic condi ions done? 13. How many building pe mi s do you ha e pe yea ? Wha pe cen age o hose a e e ospec i e applica ions? 20. Is e ospec i e pe mi s issued o buildings ha don’ comply wi h ecen building egula ions? 22. Do illegal cons uc ions buildings need o comply wi h zoning plans, e en i hey we e buil be o e? Anexo III. Quad o de esul ados. Edi icações sem licença de cons ução. Localização geog á ica (à da a dos Censos 2011); NUTS II e NUTS III To al de Edi ícios (1) Edi ícios, época de cons uçã o 1991- 2011 (2) Edi ícios licenciad os1991- 2010 (3) Edi ícios demolido s (4) Edi ícios sem licença de cons uçã o (cálculo) % sob e N.º de edi ícios com época de cons uçã o 1991- 2011 % sob e o o al de edi ícios N.º N.º N.º N.º N.º % % Po ugal 3544389 1068476 810477 24488 282487 26 8 Con inen e 3353610 1002064 762737 23959 239327 24 7 No e 1209911 381264 293838 8242 87426 23 7 Minho-Lima 120886 37609 29598 2044 8011 21 7 Cá ado 124414 49437 39659 313 9778 20 8 A e 157558 54536 45373 697 9163 17 6 G ande Po o 273491 67506 50113 1021 17393 26 6 Tâmega 197914 72888 61345 1147 11543 16 6 En e Dou o e Vouga 89030 29270 22139 76 7131 24 8 Dou o 119398 33977 23657 2159 10320 30 9 Al o T ás-os-Mon es 127220 36041 21839 785 14202 39 11 Cen o 1111952 321529 242134 7108 79395 25 7 Baixo Vouga 149921 45177 37476 858 7701 17 5 Baixo Mondego 128139 35611 28045 615 7566 21 6 Pinhal Li o al 109618 31324 24396 353 6928 22 6 Pinhal In e io No e 85699 22741 17042 1077 5699 25 7 Dão-La ões 145974 48018 36527 1437 11491 24 8 Pinhal In e io Sul 30618 8706 5885 316 2821 32 9 Se a da Es ela 28969 7470 5696 255 1774 24 6 Bei a In e io No e 74429 19355 12400 783 6955 36 9 Bei a In e io Sul 46039 10515 7899 734 2616 25 6 Co a da Bei a 44461 11449 7614 91 3835 33 9 Oes e 160794 53921 38489 151 15432 29 10 Médio Tejo 107291 27242 20665 438 6577 24 6 Lisboa 448957 127900 99094 3687 28806 23 6 G ande Lisboa 277387 69081 55561 2967 13520 20 5 Península de Se úbal 171570 58819 43533 720 15286 26 9 Alen ejo 383866 99019 77364 2886 21655 22 6 Alen ejo Li o al 53482 15900 11051 342 4849 30 9 Al o Alen ejo 68275 16346 13682 590 2664 16 4 Alen ejo Cen al 80100 19806 16163 428 3643 18 5 Baixo Alen ejo 74901 17750 11521 783 6229 35 8 Lezí ia do Tejo 107108 29217 24947 743 4270 15 4 Alga e 198924 72352 50307 2036 22045 30 11 Região Au ónoma dos Aço es 98818 33160 25558 485 7602 23 8 Região Au ónoma da Madei a 91961 33252 22182 44 11070 33 12 (1) Edi ícios (N.º) po Localização geog á ica (à da a dos Censos 2011) e Época de cons ução; Decenal; (Época de cons ução 1991-2011; (2) Edi ícios (N.º) po Localização geog á ica (à da a dos Censos 2011) e Época de cons ução; Decenal; (Época de cons ução 1991-2011); (3) Edi ícios licenciados (N.º) po Localização geog á ica (NUTS - 2002); Anual; Cons ução no a+ Ampliação, econs ução e al e ação; Habi ação Familia (soma ó io do pe íodo 1991-2010; (4) Edi ícios licenciados (N.º) po Localização geog á ica (NUTS - 2002) e Tipo de ob a; Anual; Demolição Anexo IV. Quad o de da as de exigência de au o ização de u ilização po município O p esen e anexo sin e iza a espos a da consul a aos munícipios ( eme idas po email ou po consul a ele ónica), endo sido inqui ida a da a a pa i da qual os se iços conside am se ob iga ó ia a au o ização de u ilização. Quando o necida a in o mação pelo munícipio, complemen ou-se o quad o com as da as de exigência de licença de cons ução. A consul a oi ealizada en e dezemb o de 2016 e ab il de 2017. Sal agua da- se que as da as aqui mencionadas e le em o conhecimen o (nem semp e pleno) dos in e locu o es e o en endimen o a ual dos se iços (sujei o a al e ações). Po isso a in o mação em ca á e indica i o (e não o icial) e de e á se semp e con i mada jun o dos espe i os se iços municipais. MUNÍCIPIOS Sede de concelho Á eas Ru ais Da a Diploma/delibe ação Da a Diploma/delibe ação ABRANTES 7 de agos o de 1951 RGEU 18 janei o de 1969 Delibe ação cama á ia 7 de agos o de 1951 RGEU 1 Janei o de 1957 (licença de cons ução) Delibe ação cama á ia 7 de agos o de 1951 RGEU 15 Junho de 1970 (licença de u ilização) Delibe ação cama á ia AGUIAR DA BEIRA 7 de agos o de 1951 RGEU 1 de Fe e ei o de 1992 Delibe ação cama á ia ALANDROAL 14 de junho de 1974 (Aland oal, Te ena e Ju ema) Delibe ação Cama á ia 1 de Maio de 1981 (Rosá io, Mina do Bugalho, Mon es Jun os, Ho inhas, Aldeia da Venda e Cabeça de Ca nei o) 1 de Ab il de 1982 (O alhos, Ma melos, Casas No as de Ma es e Fe ei a de Capelinhos) Delibe ação cama á ia 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 (licença de cons ução) RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU no emb o de 1974 (licença de u ilização) Delibe ação cama á ia ALBUFEIRA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU ( eque imen o online, OP-CRT02.03) ALCÁCER DO SAL 7 de agos o de 1951 (Alcáce e To ão) RGEU 1982 RMEU de 31 de julho de 1982 ALCANENA 7 de agos o de 1951 RGEU (com p ocessos an e io es, desde a década de 20) 1 de junho de 1968 Regulamen o Municipal ALCOBAÇA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU ( eque imen o online, modelo 12) ALCOCHETE 7 de agos o de 1951 (pe íme os u banos e RGEU - DL 445/91 Anexos 306 15 de ab il de 1970 pa a o es an e concelho LISBOA 7 de agos o de 1951 RGEU (com p ocessos an e io es a 1755; p imei as licenças de u ilização de 1904 com hia o a é 1916) 7 de agos o de 1951 RGEU LOULÉ 7 de agos o de 1951 RGEU (com p ocessos desde 1923 e á ias pos u as municipais desde o inal do séc. XIX) - DL 166/70 LOURES 7 de agos o de 1951 RGEU 1 de janei o de 1964 Delibe ação cama á ia LOURINHÃ 7 de agos o de 1951 RGEU 18 de e e ei o de 1992 DL 445/91 LOUSÃ 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU 1969 ( egis o de en ada de p ocessos) 1969 ( egis o de en ada de p ocessos) Fe e ei o 1978 (licença de u ilização) Delibe ação cama á ia e e ei o de 1978 (licença de u ilização) Delibe ação cama á ia MAÇÃO 8 de agos o de 1951 RGEU 8 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU 1980 (Da a de egis o dos p imei os p ocessos) MACHICO 1956 Regulamen o Municipal 1956 Regulamen o Municipal MADALENA 1964 (Da a de egis o dos p imei os p ocessos) 1964 (Da a de egis o dos p imei os p ocessos) MAFRA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU MAIA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU 12 de julho de 1973 Delibe ação cama á ia 12 de julho de 1973 Delibe ação cama á ia 19 de ab il de 1979 - MANTEIGAS 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU MARCO DE CANAVESES 7 de agos o de 1951 RGEU Janei o de 1973 - MARINHA GRANDE 7 de agos o de 1951 (Viei a e Ma inha G ande) RGEU 7 de ou ub o 1970 ( eguesia de Pa aias / Moi a) - (pe encia a ou o munícipio) MARVÃO 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU MATOSINHOS 7 de agos o de 1951 RGEU 20 de julho 1957 Delibe ação de 8 de se emb o de 1956 publicado po edi al de 20 de julho de 1957 MEALHADA Janei o de 1957 (Mealhada, Luso e Pampilhosa) Regulamen o de Cons ução (pa e in eg an e do código de pos u as) de 14 de se emb o de 1957 - DL 166/70 MEDA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU (sem delibe ação cama á ia) MELGAÇO 7 de agos o de 1951 RGEU 15 se emb o de 1970 Delibe ação cama á ia MÉRTOLA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU MESÃO FRIO 19 de julho de 1935 / (cons ução, econs ução ou Código de Pos u as RGEU 19 de julho de 1935 / (cons ução, econs ução ou Código de Pos u as RGEU Anexos 307 ampliação de edi ícios pa icula es, mu os, pa edes ou ou a edação, abe u a de janelas ou po as, ou qualque ou a ob a on ei as às uas, es adas, caminhos, la gos, p aças ou ou os luga es públicos, que con igua, que a as ados dos mesmos pon os a é à dis ância de 3 m) 7 de agos o de 1951 (demais si uações) ampliação de edi ícios pa icula es, mu os, pa edes ou ou a edação, abe u a de janelas ou po as, ou qualque ou a ob a on ei as às uas, es adas, caminhos, la gos, p aças ou ou os luga es públicos, que con igua, que a as ados dos mesmos pon os a é à dis ância de 3 m) 7 de agos o de 1951 (demais si uações) MIRA 7 de agos o de 1951 RGEU 16 de dezemb o de 1980 Pos u a municipal ap o ada em sessão de câma a de 22 de no emb o e assembleia municipal de 16 de dezemb o de 1980 MIRANDA DO CORVO 7 de agos o de 1951 RGEU 15 de se emb o de 1966 Delibe ação cama á ia de 12 de agos o de 1965 MIRANDA DO DOURO 1 de janei o de 1980 Delibe ação de câma a de 9 de maio de 2001 1 de janei o de 1980 Delibe ação de câma a de 9 de maio de 2001 MIRANDELA 7 de agos o de 1951 RGEU 28 de ab il de 1954 (To e D.ª Chama, Masca enhas, Suçães, F echas, S. Ped o Velho e nos es an es aglome ados quando con inan es com a ia pública) DL 166/70 (demais si uações) Edi al de 28 de ab il de 1964 DL 166/70 7 de agos o de 1951 (licença de cons ução) RGEU 7 de agos o de 1951 (licença de cons ução) RGEU 1 de janei o de 1980 (dispensada licença de u ilização desde que não exis a p oje o) Decisão de câma a de 19 de junho de 2006 publicada em DR de 12 de ou ub o de 2006 1 de janei o de 1980 (dispensada licença de u ilização desde que não exis a p oje o) Decisão de câma a de 19 de junho de 2006 publicada em DR de 12 de ou ub o de 2006 MOIMENTA DA BEIRA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU MOITA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU MONÇÃO 1971 Reunião cama á ia de 1998 (isen a licença de u ilização en e 1951 e 1971) 1971 Reunião cama á ia de 1998 (isen a licença de u ilização en e 1951 e 1971) MONCHIQUE 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU MONDIM DE BASTO 7 de agos o de 1951 RGEU 1 de Janei o de 1966 Regulamen o Municipal de 15 de se emb o de 1965 MONFORTE 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU MONTALEGRE 7 de agos o de 1951 RGEU - DL 166/70 Anexos 308 MONTEMOR-O-NOVO 8 de dezemb o de 1991 Delibe ação cama á ia de 13 de julho de 2007, anspos a pa a RMEU 30 de ma ço de 1992 Delibe ação cama á ia de 13 de julho de 2007, anspos a pa a RMEU MONTEMOR - O - VELHO 7 de agos o de 1951 RGEU 11 de junho de 1971 Delibe ação cama á ia MONTIJO 7 de agos o de 1951 RGEU 10 de ab il de 1961 Pos u a de Ob as ap o ada na eunião de Câma a 10 de ab il de 1961 MORA 12 de agos o de 1951 T anspos o pa a o RMEU, de e e ei o de 2010 29 de junho de 1987 T anspos o pa a o RMEU, de e e ei o de 2010 MORTÁGUA 7 de agos o de 1951 RGEU 24 de e e ei o 1981 Regulamen o M de ob as de edi icação u bano, ap o ado a 13 de e e ei o de 1981 MOURA 7 de agos o de 1951 RGEU 20 de se emb o de 1963 Regulamen o Municipal de 29 de agos o de 1963 MOURÃO 7 de agos o de 1951 RGEU - DL 445/91 MURÇA 7 de agos o de 1951 RGEU - DL 166/70 MURTOSA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU NAZARÉ 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU NELAS 7 de agos o de 1951 RGEU 12 de junho de 1970 RMEU de Nelas NISA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU NORDESTE 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU ÓBIDOS 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU ODEMIRA 1965 (quando exis a licença de cons ução) DL 166/70 (exce o pa a edi ícios com licença de cons ução an e io ) Da a de egis o dos p imei os p ocessos DL 166/70 1965 (quando exis a licença de cons ução) DL 166/70 (exce o pa a edi ícios com licença de cons ução an e io ) Da a de egis o dos p imei os p ocessos DL 166/70 ODIVELAS 7 de agos o de 1951 RGEU 4 de e e ei o de 1963 RMEU do Concelho de Lou es OEIRAS 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU OLEIROS 7 de agos o de 1951 RGEU 30 de junho de 1982 T anspos o pa a o a igo 51.º do RMUE de 2016 OLHÃO 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU OLIVEIRA DE AZEMÉIS 3 de dezemb o de 1942 - 02 de janei o de 1952 (luga es de Pinhei o, Bempos a e A eosa na eguesia de Pinhei o da Bempos a e Vila de Cucujães) 14 de maio de 1964 (demais eguesias) - OLIVEIRA DE FRADES 7 de agos o de 1951 RGEU 1 de janei o de 1962 RMEU OLIVEIRA DO BAIRRO 7 de agos o de 1951 RGEU 1 de no emb o 1982 Delibe ação cama á ia OLIVEIRA DO HOSPITAL 7 de agos o de 1951 RGEU 1970 Delibe ação cama á ia OURÉM 7 de agos o de 1951 RGEU 15 de ab il 1970 ( eque imen o modelo 20019.13/12/2014) Anexos 309 OURIQUE 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU OVAR 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU PAÇOS DE FERREIRA 7 de agos o de 1951 (Paços de Fe ei a e F eamunde) RGEU 1986 Delibe ação cama á ia PALMELA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU ( eque imen o DAUF017 online) 1 de janei o de 1955 Da a de egis o dos p imei os p ocessos 1 de janei o de 1955 Da a de egis o dos p imei os p ocessos 01 de janei o de 1979 (licença de u ilização) Reunião o diná ia de câma a de 03 de no emb o de 1999 01 de janei o de 1979 (licença de u ilização) Reunião o diná ia de câma a de 03 de no emb o de 1999 PAREDES 7 de agos o de 1951 RGEU 27 de junho 1972 - PAREDES DE COURA 7 de agos o de 1951 RGEU 20 de dezemb o de 1979 Regulamen o Municipal de Edi icações U banas PEDRÓGÃO GRANDE 7 de agos o de 1951 RGEU 29 de ab il de 1985 Delibe ação cama á ia PENACOVA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU PENAFIEL 8 de maio de 1960 - 8 de maio de 1960 - PENALVA DO CASTELO 1971 Da a de egis o dos p imei os p ocessos 1971 Da a de egis o dos p imei os p ocessos 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU - DL 166/70 (licença de u ilização) - DL 166/70 (licença de u ilização) PENEDONO 1977 Delibe ação cama á ia de 20 de maio 2011 1977 Delibe ação cama á ia de 20 de maio 2011 PENELA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU PENICHE 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU PESO DA RÉGUA 7 de agos o de 1951 RGEU dezemb o de 1965 RMUE PINHEL 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 (licença de cons ução) RGEU 13 de e e ei o de 1952 (licença de cons ução) Regulamen o de Edi icações U banas de 1952 13 de e e ei o de 1952 (Pombal, Abiul, Lou içal e Redinha; sedes de eguesia e po oações a a essadas ou ma ginadas po es ada nacional ou municipal) (licença de u ilização) Regulamen o de Edi icações U banas de 1952 1 de janei o de 1963 RMEU PONTA DELGADA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU (Reque imen o IM.73.LO (20) disponí el online) PONTA DO SOL 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU PONTE DA BARCA 7 de agos o de 1951 RGEU 20 de maio de 1980 Delibe ação cama á ia PONTE DE LIMA 24 de agos o de 1964 RMEU de 1964 20 de janei o de 1972 Al e ação do RMEU de 1971 PONTE DE SOR 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de ma ço de 1989 En ada em igo do PDM PORTALEGRE 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU PORTEL 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU Anexos 310 PORTIMÃO 7 de agos o de 1951 RGEU DL 166/70 (á eas u banas de inidas em plan a) DL 445/91 ( o a das á eas u banas) DL 166/70 DL 445/91 PORTO 7 de agos o de 1951 RGEU (com p ocessos desde o inal do séc. XVIII) 7 de agos o de 1951 RGEU PORTO DE MÓS 1962 Implemen ação a dia do RGEU 31 de ma ço de 1962 (edi icações de ca ac e indus ial ou u ilização cole i a) 24 de ma ço de 1980 (demais si uações) - PORTO MONIZ 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU PORTO SANTO 9 de se emb o 1971 - 9 de se emb o 1971 - PÓVOA DE LANHOSO 1 de junho de 1969 - 1 de junho de 1969 - PÓVOA DE VARZIM 7 de agos o de 1951 RGEU 3 de junho de 1968 Delibe ação cama á ia POVOAÇÃO 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 Final da década de 60 (pa a mo adias) RGEU (o ien ação dos se iços) PRAIA DA VITÓRIA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU PROENÇA-A-NOVA 1970 (licença e p oje o) Delibe ação cama á ia 1970 (apenas licença sem p oje o) DL 445/91 (com exigência de p oje o) Delibe ação cama á ia DL 445/91 REDONDO 7 de agos o de 1951 (Redondo, Aldeia de Se a D'Ossa, F eixo, Fo os da Fon e Seca, San a Susana, Mon oi o, Aldeias de Mon oi o e Falcoei a) RGEU (delimi ações de inida na a a de eunião de Câma a de 09 de maio de 2012) - DL 166/70 REGUENGOS DE MONSARAZ 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU RESENDE 7 de agos o de 1951 RGEU 1 de janei o de 1960 (S. Ma inho de Mou os e Caldas de A egos ( eguesias de An eade e Miomães) e em e enos con inan es com as ias e luga es públicos sujei os a ju isdição municipal ou pa oquia) 15 de ou ub o de 1962 (adiciona as cons uções quando implan adas a menos de 30 me os da ia pública) RMEU de 1 de janei o de 1960 RMEU de 15 de ou ub o de 1962 DL 166/70 Anexos 311 16 de ab il de 1970 (demais á ea do concelho) RIBEIRA BRAVA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU RIBEIRA DE PENA 7 de agos o de 1951 RGEU 1985 Delibe ação cama á ia de 2 de ou ub o de 1986 RIBEIRA GRANDE 1 de janei o de 1961 Delibe ação cama á ia de 11 de julho de 2006 1 de janei o de 1961 Delibe ação cama á ia de 11 de julho de 2006 RIO MAIOR 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU SABROSA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU SABUGAL 7 de agos o de 1951 RGEU - DL 166/70 SALVATERRA DE MAGOS 7 de agos o de 1951 RGEU 11 de Maio de 1970 Delibe ação cama á ia SANTA COMBA DÃO 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU SANTA CRUZ 7 de agos o de 1951 RGEU 1983 ( eque imen o CT6, disponí el online) SANTA CRUZ DA GRACIOSA 8 de agos o de 1951 RGEU 8 de agos o de 1951 RGEU SANTA CRUZ DAS FLORES 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU SANTA MARIA DA FEIRA 7 de agos o de 1951 RGEU (com p ocessos desde 1941) 7 de agos o de 1951 RGEU (com p ocessos desde 1941) SANTA MARTA DE PENAGUIÃO 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU SANTANA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU SANTARÉM 7 de agos o de 1951 (planal o da cidade de San a ém) RGEU (com p ocessos desde 1949) 3 de ou ub o 1962 Delibe ação cama á ia SANTIAGO DO CACÉM 7 de agos o de 1951 RGEU 10 de janei o de 1968 Delibe ação cama á ia SANTO TIRSO 01 de junho de 1963 RMUE 01 de junho de 1963 RMUE SÃO BRÁS DE ALPORTEL 7 de agos o de 1951 RGEU 21 de dezemb o de 1967 RMEU SÃO JOÃO DA MADEIRA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU SÃO JOÃO DA PESQUEIRA 1969 Delibe ação cama á ia 1969 Delibe ação cama á ia SÃO PEDRO DO SUL 7 de agos o de 1951 RGEU 1 de ou ub o 1983 Delibe ação de 29 de julho de 1983 SÃO ROQUE DO PICO 7 de agos o de 1951 (apenas êm egis os de p ocessos desde 1960) RGEU 7 de agos o de 1951 (apenas êm egis os de p ocessos desde 1960) RGEU SÃO VICENTE 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU SARDOAL 7 de agos o de 1951 RGEU 1 de se emb o de 1955 SÁTÃO 1974 Delibe ação cama á ia de 23 de agos o de 1973 1974 Delibe ação cama á ia de 23 de agos o de 1973 SEIA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU SEIXAL 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU SERNANCELHE 3 de no emb o de 1952 Regulamen o municipal - DL 166/70 Anexos 312 (Se nancelhe, Vila da Pon e, Pon e do Abade e Fe ei im) SERPA 7 de agos o de 1951 RGEU 1953 Delibe ação cama á ia SERTÃ 7 de agos o de 1951 RGEU 16 de junho de 1970 Delibe ação cama á ia SESIMBRA 7 de agos o de 1951 RGEU 23 de no emb o de 1965 Delibe ação cama á ia SETÚBAL 7 de agos o de 1951 RGEU 18 de janei o de 1973 Despacho do Sec e á io de Es ado sob e delibe ação cama á ia SEVER DO VOUGA 9 de No emb o de 1938 Código de Pos u as 9 de No emb o de 1938 (den o da á ea da ila e po oações, bem como as ob as pa a ins indus iais e de u ilização cole i a) 13 maio de 1964 (demais á ea do concelho) Código de Pos u as RMEU SILVES 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU SINES 7 de agos o de 1951 RGEU 4 de junho de 1984 RMEU SINTRA 7 de agos o de 1951 RGEU 1 de ab il de 1962 - SOBRAL DE MONTE AGRAÇO 7 de agos o de 1951 RGEU (com p ocessos an e io es, de p édios de endimen o) 7 de agos o de 1951 RGEU SOURE 7 de agos o de 1951 RGEU 1963 (sedes de eguesia e localidade de Paleão) 1975 (demais á ea do concelho) - SOUSEL 7 de agos o de 1951 RGEU 20 de no emb o de 1991 DL 445/91 TÁBUA 7 de agos o de 1951 RGEU 1 de ab il de 1960 - TABUAÇO 24 de se emb o de 1960 Delibe ação cama á ia 24 de se emb o de 1960 Delibe ação cama á ia TAROUCA 8 de agos o de 1951 RGEU 8 de agos o de 1951 RGEU TAVIRA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU TERRAS DE BOURO 1 de janei o de 1979 - 1 de janei o de 1979 - TOMAR 7 de agos o de 1951 RGEU 15 de junho de 1988 Delibe ação cama á ia 7 de agos o de 1951 (licença de cons ução) RGEU 7 de agos o de 1951 (licença de cons ução) RGEU 7 de agos o de 1951 (licença de u ilização) RGEU 29 de se emb o de 1980 (licença de u ilização) Delibe ação da assembleia municipal TORRE DE MONCORVO 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU TORRES NOVAS 7 de agos o de 1951 RGEU 1965 Delibe ação cama á ia TORRES VEDRAS 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU TRANCOSO 1951 RGEU 1951 RGEU TROFA 1951 RGEU 1951 RGEU VAGOS - DL 166/70, anspos o pa a o a igo 19.º do - DL 166/70, anspos o pa a o a igo 19.º do Anexos 313 RMUE de 15 de julho de 2015 RMUE de 15 de julho de 2015 VALE DE CAMBRA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU VALENÇA 7 de agos o de 1951 RGEU 1961 RMEU VALONGO (si e) 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU VALPAÇOS 7 de agos o de 1951 RGEU 1978 - VELAS 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU VENDAS NOVAS 2 de dezemb o de 1962 Delibe ação cama á ia de 11 de e e ei o de 1983 2 de dezemb o de 1962 Delibe ação cama á ia de 11 de e e ei o de 1983 VIANA DO ALENTEJO 7 de agos o de 1951 RGEU 30 de ab il de 1987 Pos u a Municipal VIANA DO CASTELO 7 de agos o de 1951 RGEU 20 de e e ei o de 1978 Delibe ação cama á ia VIDIGUEIRA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU VIEIRA DO MINHO (si e) 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU VILA DE REI (si e) 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU VILA DO BISPO 7 de agos o de 1951 RGEU Julho de 1980 Regulamen o Municipal VILA DO CONDE 7 de agos o de 1951 RGEU 1965 - VILA DO PORTO 11 de ab il de 1966 (licença de u ilização) Delibe ação cama á ia 11 de ab il de 1966 (licença de u ilização) Delibe ação cama á ia VILA FLOR 7 de agos o de 1951 RGEU - - VILA FRANCA DE XIRA 2 de janei o de 1949 (Vila F anca de Xi a ou qualque ou a po oação do concelho e ainda e enos que de on em es adas, caminhos ou luga es públicos) Regulamen o de Ob as e Cons uções U banas de 7 de se emb o de 1948 7 de agos o de 1951 RGEU VILA FRANCA DO CAMPO 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU VILA NOVA DA BARQUINHA 25 de Janei o de 1952 Delibe ação cama á ia 25 de Janei o de 1952 Delibe ação cama á ia VILA NOVA DE CERVEIRA 7 de agos o de 1951 RGEU 27 ma ço de 1957 Delibe ação cama á ia VILA NOVA DE FAMALICÃO 7 de agos o de 1951 RGEU 4 No emb o 1968 Delibe ação cama á ia VILA NOVA DE FOZ CÔA 12 de se emb o 1974 Delibe ação cama á ia 12 de se emb o 1974 Delibe ação cama á ia VILA NOVA DE GAIA 7 de agos o de 1951 RGEU (com p ocessos desde o inal do séc. XIX) 7 de agos o de 1951 RGEU VILA NOVA DE PAIVA 7 de agos o de 1951 RGEU Ab il de 1984 Plano Ge al de U banização VILA NOVA DE POIARES 7 de agos o de 1951 RGEU 20 de no emb o de 1991 DL 445/91 VILA POUCA DE AGUIAR 20 de ab il de 1970 DL 166/70 1 de maio de 1981 Edi al de maio de 1981 VILA REAL 1959 RMEU de 1958 1973 - VILA REAL DE SANTO ANTÓNIO 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU VILA VELHA DE RÓDÃO 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU VILA VERDE 7 de ma ço de 1951 RGEU 24 de ma ço de 1972 - VILA VIÇOSA 7 de agos o de 1951 RGEU 7 de agos o de 1951 RGEU Anexos 314 (com p ocessos a pa i de 1934) VIMIOSO 7 de agos o de 1951 RGEU 1 de janei o de 1982 ( eguesias de A goselo, Ca ção e San ulhão) 21 de e e ei o de 1992 (demais eguesias) A a de eunião de câma a de 20 de maio de 2002 VINHAIS 7 de agos o de 1951 RGEU 4 de Agos o 1972 Delibe ação cama á ia VISEU 1 de julho de 1967 Al e ação do RMEU po delibe ação de 13 de janei o de 1967 1 de julho de 1967 Al e ação do RMEU po delibe ação de 13 de janei o de 1967 7 de agos o de 1951 (licença de cons ução) RGEU 7 de agos o de 1951 (licença de u ilização) RGEU 1966 - (licença de u ilização) 1951 (S. Miguel das Caldas, S. João das Caldas, In ias, Tagilde, S. Paio – Edi ícios Mul i amilia es, Comé cio, Se iços e A mazém) 1966 (San o Ad ião) 1976 (S. Miguel das Caldas, S. João das Caldas, In ias, Tagilde, S. Paio – edi ícios de habi ação uni amilia e bi amilia ) 1978 (San a Eulália – demais Tipologias). - No a: o concelho de Vizela c iado em 1998 e e o igem em eguesias de 3 concelhos, Guima ães, Felguei as e Lousada) VOUZELA 1951 RGEU ( egis o de p ocessos desde 1960) 1983 Regulamen o Municipal No a: Os munícipios demons a am e di e en es en endimen os sob e a en ada em igo do DL 166/70 e DL 445/91, pelo que não quando a da a não oi mencionada, não há p eenchimen o do campo. Anexos 315 Inês Alhand a Calo 18 de ab il de 2017 [email p o ec ed]