R.V.A.P. núm. 115. Sep iemb e-Diciemb e 2019. Págs. 53-102
Ve sión imp esa ISSN: 0211-9560 • Ve sión en línea ISSN: 2695-5407 53
La nue a polí ica de i ienda en España y su incidencia
en el Plan 2018-2021
The new housing policy in Spain and i s impac on he
2018-2021 Plan
NICOLÁS ALEJANDRO GUILLÉN NAVARRO (1)
Uni e sidad de Za agoza
[email p o ec ed]
LABURPENA: 2018-2021 E xebizi za Planak inka u egi en di u au eko planean
hasi ako plan eamenduak, alokai ua e a bi gai zea sus a uz osagai gako gisa. Plan
honen inda gunee ako ba zuk di a, esa e ako, alokai ua en a loa dinamiza zeko
lagun za mul zo opa oa, edo giza e- alde ba zuen zako lagun zak, hala nola 35 u -
ez behe ako pe sonak, 65 u ez go akoak, desgai asunen ba du enak edo a u za-
azpen- edo bo a ze-egoe an daudenak xede di uz enak; ho i guz ia, Espainiako
e aikun za en sek o ea en e o kizunaz zalan za uga i e agi en di uen ekonomia en
an sizio-aldi ba ean.
HITZ GAKOAK: E xebizi za iza eko eskubidea. Giza e-la ialdia. Desjabe zea.
E xebizi za esku a zea. Alokai ua. E xegabe zea.
ABSTRACT: The 2018-2021 Housing Plan ein o ces he app oaches ha
we e ini ia ed du ing he o me Plan suppo ing en ing and es o a ion as
co ne s ones. The inclusion o an impo an block o aids o enli en he en ing
sec o o he suppo o social collec i es as hose younge han 35 yea s o age,
people olde han 65, disabled people o pe sons a he isk o e ic ion a e some
o he s eng hs in his Plan, and all o his o a pe iod o ansi ion ha makes
e y doub ul he u u e o he building sec o in Spain.
KEYWORDS: The igh o housing. Social eme gency. Exp opia ion. Access o
Housing. E ic ion.
RESUMEN: El Plan de i ienda 2018-2021 consolida los plan eamien os inicia-
dos en el an e io Plan, con el apoyo al alquile y a la ehabili ación como piezas
cla e. La inco po ación de un bloque impo an e de ayudas pa a dinamiza el sec o
del alquile o el apoyo a colec i os sociales como los meno es de 35 años, los ma-
yo es de 65, las pe sonas discapaci adas o las pe sonas en si uación de desahucio
(1) T abajo del g upo de in es igación ADESTER (Adminis ación, Economía, Sociedad y Te i o-
io), p oyec o S22_17R, inanciado po el Gobie no de A agón y FEDER pa a el pe íodo 2014-2020
(«Cons uyendo Eu opa desde A agón»).
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o lanzamien o son algunos de los pun os ue es de es e Plan, odo ello en un pe-
iodo de ansición que o ece muchas dudas de cuál a a se el de eni del sec o
de la cons ucción en España.
PALABRAS CLAVE: De echo a la i ienda. Eme gencia social. Exp opiación.
Acceso a la i ienda. Alquile . Desahucio.
T abajo ecibido el 25 de julio de 2019
Acep ado po el Consejo de Redacción el 27 de sep iemb e de 2019
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Suma io: I. In oducción.—II. De echo a una i ienda digna y su ma-
e ialización: del acceso a una i ienda a la eme gencia social.—III.
Planes de i ienda en la democ acia: e olución has a la ac ualidad.—
IV. Plan de Vi ienda 2018-2021. 1. P og ama de ayuda al alquile de i-
ienda. 2. P og ama de ayuda a las pe sonas en si uación de desahu-
cio o lanzamien o de su i ienda habi ual. 3. P og ama de omen o
del pa que de i ienda en alquile o en égimen de cesión en uso.
4. P og ama de omen o de mejo a de la e iciencia ene gé ica y sos-
enibilidad en i iendas. 5. P og ama de omen o de la conse a-
ción, de la mejo a de la segu idad de u ilización y de la accesibilidad
en i iendas. 6. P og ama de omen o de la egene ación y eno a-
ción u bana y u al. 7. P og ama de ayuda a los jó enes. 8. P og a-
ma de omen o de i iendas pa a pe sonas mayo es y pe sonas con
discapacidad.—V. Conclusión.—VI. Bibliog a ía.
I. In oducción
El Real Dec e o 106/2018, de 9 de ma zo, po el que se egula el Plan
Es a al de Vi ienda 2018-2021 (en adelan e, PEV), es la espues a no ma-
i a es a al pa a los p óximos cua o años a la p oblemá ica habi acional
p esen e en nues o país, acen uada po la c isis económica iniciada en
2008.
T as la p ó oga pa a 2017 del Plan 2013-2016 po el Real Dec e o
637/2016, de 9 de diciemb e, había g andes dudas de cómo e oluciona-
ían las polí icas de i ienda en e a un sec o de la cons ucción que
despie a de su le a go, una sociedad cada ez más concienciada y p eo-
cupada po el acceso a la i ienda y un me cado de la i ienda p o egida
en ecesión y al que el ciudadano ha dado la espalda.
Si el an e io Plan había is o en el alquile una he amien a ú il y que
podía sa is ace los in e eses de odas las pa es implicadas, el nue o
PEV acoge es os plan eamien os al que hay que suma la ehabili ación
que, a di e encia del Plan 2013-2016, no sale mencionada en el í ulo de la
no ma, pe o es á p esen e en el PEV a a és de di e en es p og amas.
El oscu an ismo que se cie ne sob e el de echo a una i ienda digna
y adecuada del a .47 CE ha dado juego du an e décadas a múl iples
in e p e aciones y adopción de medidas, no siemp e ace adas, a en-
diendo más a in e eses económicos y polí icos que a una ealidad in-
mobilia ia insos enible que dio o igen a la explosión de una bu buja
c eada. El in en o de copia de polí icas de o os países (esencialmen e
del mundo anglosajón) adolece de un hecho impo an e y es la iden i-
icación cla a de a quién se debe p o ege o espalda median e es as
medidas o p og amas. En es e sen ido, si las polí icas anglosajonas se
cen an en la igu a de la pe sona sin hoga (homeless) en endida más
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allá de la conno ación de agabundo o sin echo ( oo less), aquí, como
e emos, la posibilidad de acudi a las medidas del PEV se ab e a g an
pa e de la población, ello sin ocaliza p og amas adecuados a aque-
llas pe sonas ol idadas o desplazadas a la ho a de encon a un aloja-
mien o po su si uación económica. Es e dad que en el PEV se incluye
un nue o p og ama como es el de ayuda a las pe sonas en si uación de
desahucio o lanzamien o de su i ienda habi ual que aun así dis a mu-
cho del ejecu ado en países como Escocia, con unos excelen es esul a-
dos y en el que hay una implicación plena ya no sólo de las pa es a ec-
adas, sino sob e odo de la Adminis ación (2).
II. De echo a una i ienda digna y su ma e ialización: del acceso
a una i ienda a la eme gencia social
Desde la ap obación de la Cons i ución Española, las polí icas de i-
ienda en España han gi ado en o no a un con o e ido a ículo 47
CE (3). La inclusión en el mismo del denominado de echo a una i ienda
digna y adecuada ha gene ado un in e esan e deba e ace ca de cómo se
debe a icula es e de echo, quiénes son los esponsables de impulsa lo
o quiénes se pueden bene icia del mismo (4).
Como pun o de pa ida, el de echo a la i ienda o ma pa e de los
denominados «p incipios ec o es de la polí ica social y económica», los
cuales se encuen an incluidos en el Capí ulo III del Tí ulo I. En es e sen-
ido, exis e una inculación muy es echa con la ac uación de los pode es
públicos (a .53.3 CE) (5) y es que con iene señala que es e p incipio ec-
o ha de in o ma la ac uación de odos los pode es públicos en el eje -
cicio de sus espec i as compe encias, a in de p omo e las condiciones
(2) Vid. GUILLÉN NAVARRO (2010).
(3) Po o a pa e, no se debe ob ia la conside ación de la i ienda, como bien necesa io, hecha
en el a .25 de la Decla ación de De echos Humanos de 10 de diciemb e de 1948 y en la Ca a So-
cial Eu opea de 1961 además del econocimien o del de echo a una i ienda digna ecogido en el
a .11 del Pac o In e nacional de De echos Económicos, Sociales y Cul u ales (PIDESC).
(4) Ace ca de la incidencia del de echo a la i ienda se pueden consul a , en e o os, los es udios
de GARCÍA-ÁLVAREZ GARCÍA (2010); López Ramón (2014); MARTÍN-RETORTILLO BAQUER (2017);
RUIZ-RICO RUIZ (2013) y VAQUER CABALLERÍA (2016 y 2011).
(5) Vid. Au o de 8 ab il 1992 del T ibunal Sup emo (RJ 3409) (FJcua o): «Al econduci el ema
decidendi al campo es ic amen e ju ídico, o zosamen e enemos que empeza econociendo
que la Cons i ución Española, en su Capí ulo 3.º, dedicado a los p incipios ec o es de la polí ica
social y económica, dedica su a .47 a econoce el de echo de odos los españoles, sin dis in-
ciones de ninguna clase, al dis u e de una i ienda digna y adecuada Imponiendo a los pode es
públicos el p omo e las condiciones necesa ias, es ableciendo las no mas pe inen es, pa a ha-
ce e ec i o es e de echo, egulando la u ilización del suelo, de acue do con el in e és gene al,
pa a impedi la especulación. Poniendo a la Adminis ación pública al se icio de los in e eses
gene ales, con obje i idad».
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necesa ias pa a que odo español pueda dis u a de una i ienda digna
y adecuada (6).
De odos modos, es impo an e deja cla o, como señala Ponce Solé
(2008: págs.83 y ss.), que los pode es públicos es án compelidos única-
men e a pone los medios necesa ios pa a alcanza unos de e minados
ines, pe o sin que de ello se pueda ex ae una esponsabilidad si es os
esul ados no se log an, a pesa de habe pues o en ma cha los medios
necesa ios pa a ello. Es a si uación se pone en consonancia con lo pos-
u a de la O icina del Al o Comisionado de las Naciones Unidas pa a los
De echos Humanos (2010: pág.6) que des inculaba el de echo a una i-
ienda con la obligación de los gobie nos de cons ui un pa que de i-
iendas pa a oda la nación, si bien la mayo ía de ellos pa icipan en g an
medida de la cons ucción de i iendas con des ino a pe sonas des a o-
ecidas.
Con ello, el de echo a la i ienda hay que e lo en un sen ido amplio
al pode comp ende aspec os an di e sos como la p e ención de si ua-
ciones de sinhoga ismo o de desalojos o zosos, la lucha con a la dis-
c iminación en el acceso a la una i ienda, la p o ección de los g upos
más ulne ables o el acceso a se icios adecuados. Si se analizan las po-
lí icas públicas de i ienda de los úl imos años, se comp ueba como du-
an e décadas el gas o público se cen aba en inancia la cons ucción de
i iendas con un égimen de p o ección, p oduciéndose en los úl imos
años un cambio al apos a po el alquile , el acceso a la i ienda de co-
lec i os conc e os como meno es de 35 años, la ehabili ación o los pa -
ques públicos de i ienda.
Po lo que espec a a los bene icia ios de es e de echo, uno de los
p oblemas iden i icados es que e dade amen e los bene icia ios de las
acciones lle adas a cabo po los planes de i ienda han sido los p omo-
o es de i iendas. No obs an e, es e dad que, cen ándonos en el bene-
icia io inal de es as polí icas, ha habido un ánsi o de las clases medias
a colec i os necesi ados. En es e sen ido, la in oducción de dos concep-
os cla es como son los de la «necesidad» y la «p e e encia», log an pe -
ecciona oda ía más es a delimi ación, ya que el simple hecho de pe e-
nencia a un colec i o y p esen a una si uación económica des a o able
necesi a comple a se con la ac edi ación de que es e ciudadano, po sus
ci cuns ancias, necesi a se obje o de asis encia pública (7).
(6) Vid. FJsegundo de la STC152/1988, de 20 de julio. Comple ándose con el FJsép imo de la
STC7/2010 de 27 ab il (Sala p ime a), del cual se comp ueba de que an e la duda de qué pode pú-
blico es el esponsable de oma hay que conside a que son odas las Adminis aciones las que es-
án implicadas en el eje cicio de sus espec i as compe encias. En es e mismo sen ido, LÓPEZ RA-
MÓN (2009: pág.85), PONCE SOLÉ (2008: págs.83 y ss.) y ROGER FERNÁNDEZ (2005).
(7) Vid. RUIZ-RICO RUIZ (2007: pág.40).
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La exis encia del de echo a la i ienda y su ma e ialización, siemp e de-
limi ando cla amen e la igu a del bene icia io, es una cues ión muy deba-
ida en el ámbi o doc inal y ju isdiccional. Así, la cues ión undamen al a
dilucida es si debe en ende se como un au én ico de echo subje i o y, con
ello, acili a el acceso a los ibunales pa a exigi su cumplimien o. En es e
sen ido, la inclusión del de echo a una i ienda digna en e los p incipios
ec o es de la polí ica social y económica no gene a po sí solo un de e-
cho suscep ible de eclamación al a a se de una in i ación de los pode es
públicos pa a que acili en dicho dis u e den o de las posibilidades eco-
nómicas (8). Es a in e p e ación conlle a a asen a , en p incipio, la inexis-
encia de un de echo eclamable an e los ibunales (9). No obs an e, es
e dad que de la edacción del a .53.3 CE, se es ablece que los p incipios
ec o es sólo pueden se alegados an e la ju isdicción o dina ia de acue do
con lo que dispongan las leyes que los desa ollen (10).
Es e inciso ha conlle ado a que en los úl imos años hayan apa ecido
di e en es no mas que han ido más allá e incluso han iden i icado di ec-
amen e es e de echo como subje i o. En es e sen ido, exis en Comuni-
dades que ya han ap obado leyes que hacen mención exp esa al de echo
a la i ienda en sus í ulos, in oduciendo algunas de ellas cla amen e
la p o ección ju isdiccional (11). Tal es el caso de Andalucía con la ap o-
bación de la Ley1/2010, de 8 de ma zo, egulado a del De echo a la Vi-
(8) An eceden e quin o del Au o del TC (Pleno) núm.223/2005, de 24 mayo. Ace ca del deba e sob e
su conside ación: LÓPEZ RAMÓN [(2009: pág.84) y (2010: págs.13-14)], PISARELLO PRADOS (2009:
págs.4-5), TEJEDOR BIELSA (2010: pág.1814), LALAGUNA Y DURÁN (1997: pág.1882) y FERNÁN-
DEZ-RUBIO HORNILLOS (2010: págs.114 y ss.), GARCÍA MACHO (2009: págs.89 y ss.), PONCE
SOLÉ (2008: págs.80 y ss.).
(9) Vid. LALAGUNA Y DURÁN (1997: pág.1882) y FERNÁNDEZ-RUBIO HORNILLOS (2010: págs.114 y ss.).
(10) Vid. Fundamen o ju ídico sex o de la Sen encia de 19 ab il 2000 del T ibunal Sup emo (RJ 2963)
y el azonamien o ju ídico e ce o del Au o de 22 ene o 2004 del T ibunal Sup emo: (JUR 113708):
«Pues bien, bas e deci pa a echaza al alega o que el p ocedimien o seguido en la ins ancia ha sido
el o dina io, y que la in ocación de un de echo undamen al —el a .47 de la Cons i ución no lo es—,
cuando el p ocedimien o en el que ha ecaído la sen encia impugnada no es el especial pa a la de-
ensa de los de echos de es a na u aleza — ami ado al ampa o de la Ley62/78, de 26 de diciemb e,
en la ac ualidad incluido, como p oceso especí ico, den o del a .114 y siguien es de la Ley29/98,
de 13 de julio—, no es á comp endida como ha dicho ei e adamen e es a Sala, en la excepción del
a .86.2.b) «in ine» de la Ley de es a Ju isdicción. Po lo an o, la in ocación del de echo al dis u e
de una i ienda digna y adecuada (a .47 CE) p incipio ec o de la polí ica social que solo puede se
alegado an e los ibunales de acue do con lo que dispongan las leyes que lo desa ollen (a .53.3
CE), no al e a el égimen de los ecu sos es ablecidos en la ley, a lo que inalmen e ha de añadi se
que, como ha dicho ei e adamen e es a Sala, el de echo a la u ela judicial e ec i a econocido en el
a .24 de la Cons i ución no esul a a ec ado po que en es a ju isdicción un p oceso quede esuel o
de ini i amen e en única ins ancia». De igual mane a, PISARELLO PRADOS (2009: pág.6-7).
(11) Vid. OLIVÁN DEL CACHO (2009: págs.738-739). Así, se pude hace mención a Andalucía
(Ley1/2010, de 8 de ma zo, egulado a del De echo a la Vi ienda en Andalucía), Ca aluña (Ley18/2007,
de 28 de diciemb e, del de echo a la Vi ienda de Ca aluña), Cas illa y León (Ley9/2010, de 30 de
agos o, del de echo a la i ienda en Cas illa y León) o Na a a (Ley Fo al 10/2010, de 10 de mayo, del
De echo a la Vi ienda en Na a a).
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ienda en Andalucía; Ca aluña con la Ley18/2007, de 28 de diciemb e,
del de echo a la Vi ienda de Ca aluña; Cas illa León con la Ley9/2010, de
30 de agos o o la Comunidad Fo al de Na a a a a és de la Ley Fo al
28/2018, de 26 de diciemb e que p ecisamen e lle a po í ulo sob e el so-
b e el de echo subje i o a la i ienda en Na a a.
Analizando es as no mas, encon amos una e olución signi ica i a
en el a amien o del de echo a la i ienda ya que po ejemplo en Ca a-
luña se posibili a, en eje cicio de la acción pública, la exigencia del cum-
plimien o de la legislación en ma e ia de i ienda (12), o en Andalucía se
hace e e encia di ec amen e a la exis encia de un de echo subje i o y la
posibilidad de exigencia de las obligaciones de la Adminis ación a a és
del econocimien o en el a .24 de la p o ección ju isdiccional del de e-
cho. En el caso de Cas illa León se a a básicamen e de un ins umen o
de plani icación, si uación que ocu e ambién en Na a a en la que la
Ley Fo al 28/2018, aunque deja cla a la exis encia de un de echo subje-
i o, pos e io men e se cen a básicamen e en que las Adminis aciones
Públicas de Na a a deben ela po la sa is acción y p o ección de es e
de echo y acla a que en de ec o de i ienda disponible, la sa is acción de
al de echo se ga an iza á median e un sis ema de deducciones iscales
po a endamien o (a .1).
No obs an e, apa e de las an e io es egulaciones, son la no ma
asca y alenciana, las que han supues o oda una e olución po su con-
enido. En es e sen ido, en el País Vasco, la Ley3/2015, de 18 de junio, de
i ienda del País Vasco, ecogía y ecoge in e esan es ma izaciones a la
ex ensión del denominado de echo subje i o a la i ienda, des acándose
sin duda el apa ado 1 del a ículo 6, del que su edacción o iginal no de-
jaba luga a dudas ace ca de la iden i icación del de echo a la i ienda
como de echo subje i o exigible ya no sólo an e los ó ganos adminis a-
i os, sino ambién an e los juzgados y ibunales, inciso p oblemá ico
como e emos (13).
P o undizando en dicho p ecep o, hay dos aspec os a des aca como
son los ela i os a los suje os y al de echo eclamable. En cuan o a los
(12) Así, en el a .6 de la Ley de i ienda ca alana se expone lo siguien e: « odos los ciudadanos, en
eje cicio de la acción pública en ma e ia de i ienda, pueden exigi an e los ó ganos adminis a i os y
an e la ju isdicción con encioso-adminis a i a el cumplimien o de la legislación en ma e ia de i ienda
y de las disposiciones y medidas es ablecidas po el planeamien o u banís ico e e idas a la i ienda».
(13) «Se á pública la acción pa a exigi an e los ó ganos adminis a i os y an e los juzgados y i-
bunales de la ju isdicción compe en e la obse ancia de la p esen e ley, así como de las no mas,
disposiciones, planes y p og amas que se dic en en su desa ollo y ejecución». La ac ual edacción
es la siguien e: «Se á pública la acción pa a exigi an e los ó ganos adminis a i os la obse ancia
de la p esen e ley, así como de las no mas, disposiciones, planes y p og amas que se dic en en su
desa ollo y ejecución», como se comp ueba se elimina el inciso e e ido al ámbi o judicial as de-
cla a se incons i ucional y nulo el inciso «y an e los juzgados y ibunales de la ju isdicción compe-
en e» po sen encia del TC núm.97/2018, de 19 de sep iemb e.
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suje os, la no ma asocia la posible exigencia de es e de echo a una se-
ie de condicionan es ecogidos en el a .9 (pa ecido a la edacción anda-
luza), en conc e o, no halla se en posesión de i ienda ni de alojamien o
es able o adecuado, es a insc i o en el egis o de demandan es pa a la
adjudicación de una i ienda p o egida o ac edi a unos ing esos anuales
comp endidos en e los lími es es ablecidos eglamen a iamen e; pe o,
aho a bien, ¿cuál es el de echo eclamable? En es e sen ido, el a ículo 9,
en su apa ado p ime o, señala la pues a a disposición, «en égimen de
alquile , de una i ienda p o egida o de un alojamien o p o egido, o in-
cluso de una i ienda lib e». Como se comp ueba, una ma e ialización di-
ec a del de echo a una i ienda digna y adecuada (14).
Misma si uación ocu ía en la Comunidad Valenciana en donde el
a .6.1 de la Ley2/2017, de 3 de eb e o, po la unción social de la i-
ienda de la Comunidad Valenciana, ecogía ambién la acción pública
al pe mi i que « odas las pe sonas, en eje cicio de la acción pública en
ma e ia de i ienda», pudie an exigi an e los ó ganos adminis a i os y
ju isdiccionales compe en es el cumplimien o de la no ma i a en ma e-
ia de i ienda. No obs an e, la apues a po la exis encia de un de echo
eclamable ía ju isdiccional ha sido enada po la acción del T ibunal
Cons i ucional (en adelan e, TC) en los dos casos.
Empezando con la no ma alenciana, el inciso ecogido en el a .6.1
ue decla ado incons i ucional y nulo po sen encia 80/2018, de 5 de ju-
lio, a aíz de una in asión de la compe encia es a al en ma e ia p ocesal
econocida en el a ículo 149.1.6 CE, de ahí que el T ibunal únicamen e
hicie a hincapié en la incons i ucionalidad y nulidad de ese inciso («y
ju isdiccionales») (15). Lo mismo ha ocu ido con el inciso «y an e los juz-
gados y ibunales de la ju isdicción compe en e» con enido en el a .6.1
de la Ley asca 3/2015, el cual ha sido decla ado ambién incons i ucional
y po ende nulo po Sen encia del TC 97/2018, de 19 de sep iemb e (16),
(14) Vid. BELTRÁN DE FELIPE (2000: pág.152), es e au o pone en duda el su gimien o de un de e-
cho subje i o pleno a la adjudicación de una i ienda de p omoción pública po la simple azón de
que «casi siemp e hay más solici an es que i iendas a adjudica , lo cual impide p e igu a la si ua-
ción de aquéllos como la de un de echo a la adjudicación».
(15) Vid. Fundamen o ju ídico 5.a: «Es e T ibunal compa e el c i e io coinciden e de las pa es y
conside a que la no ma impugnada se encuad a en la ma e ia de legislación p ocesal, lo que nos
si úa, po an o, en el ámbi o del a ículo 149.1.6 CE. Po consiguien e, lo que, a con inuación, de-
bemos dilucida es si la no ma impugnada cons i uye o no un eje cicio de la compe encia p ocesal
au onómica. De acue do con el a ículo 149.1.6 CE, la legislación p ocesal co esponde a una com-
pe encia gene al del Es ado, mien as que la compe encia a ibuida a las Comunidades Au ónomas
po ese p ecep o cons i ucional es de o den limi ado, pues es á ci cunsc i a a «las necesa ias espe-
cialidades que en es e o den se de i en de las pa icula idades del de echo sus an i o de las Comu-
nidades Au ónomas».
(16) An e io men e dicho apa ado 1 había sido suspendido de igencia y aplicación desde el 28 de
ma zo de 2016, pa a las pa es en el p oceso y desde el 18 de ab il de 2016 pa a los e ce os, po p o i-
dencia del TC de 12 de ab il de 2016, que admi e a ámi e el ecu so de incons i ucionalidad 1643/2016.
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La nue a polí ica de i ienda en España y su incidencia en el Plan 2018-2021 61
habiendo una emisión al a amien o dado sob e es e asun o po la sen-
encia 80/2018, en su FJ5 a).
Como se ap ecia, la conside ación del de echo a la i ienda como
simple p incipio ec o de la polí ica social y económica se a di umi-
nando poco a poco. Las exigencias del Es ado social del bienes a , la e o-
lución en las expec a i as de los ciudadanos y el comp omiso polí ico con
espec o a la población hace que es e de echo no sólo se pueda asocia
a la obligación de los pode es públicos de adop a una se ie de medidas
o a su in e ención. Con ello conside o que el obje i o p incipal del eco-
nocimien o cons i ucional del de echo a dis u a de una i ienda digna y
adecuada es a a de asegu a a odos los ciudadanos una digna calidad
de ida y es en es o donde las exigencias deben queda limi adas (17).
De odos modos, la acción de las Comunidades Au ónomas en la de-
ensa del acceso o pe manencia en una i ienda es más que e iden e,
iniciándose desde 2013 una e o ma habi acional des inada a espalda
a las clases sociales más des a o ecidas y que a incluso más allá de
las no ma i as au onómicas an e io men e e e enciadas sob e el de-
echo a la i ienda. Es in e esan e la elección de é minos como el de
eme gencia social (Ley2/2017, de 17 de eb e o, de eme gencia social
de la i ienda de Ex emadu a o Ley24/2015, de 29 de julio, de medi-
das u gen es pa a a on a la eme gencia en el ámbi o de la i ienda y
la pob eza ene gé ica en Ca aluña); unción social (Ley2/2017, de 3 de
eb e o, de la Comunidad Valenciana); o la inculación con la asis encia
social y los se icios sociales (Ley10/2016, de 1 de diciemb e, de Medi-
das de eme gencia en elación con las p es aciones económicas del Sis-
ema Público de Se icios Sociales y con el acceso a la i ienda en la
Comunidad Au ónoma de A agón), que se une a o as medidas ecogi-
das en las dis in as Leyes de i ienda au onómicas en donde desa olla
odas las inicia i as habi acionales (18).
Sin duda, la conside ación del acceso a la i ienda como un p oblema
social es un hecho que asume un p o agonismo indiscu ible. En es e sen-
ido, la unción social de la i ienda ha sido u ilizado po el ámbi o polí-
(17) En es e sen ido compa o la de inición de de echo a la i ienda ecogida po FERRANDO NI-
COLAU (1992: págs.309): «el de echo a la i ienda digna y adecuada pod ía de ini se como el de e-
cho de oda pe sona a ene un espacio ín imo, acapa ado al en o no y a la sociedad en que se en-
cuen a, donde pueden e se sa is echas las necesidades básicas de una ida digna».
(18) Vid. Ley1/2010, de 8 de ma zo, de i ienda de Andalucía; Ley5/2014, de 26 de diciemb e, de i-
ienda p o egida de Can ab ia; Ley10/2013, de 16 de diciemb e, de medidas u gen es en ma e ia de
i ienda de Cas illa y León; Ley8/2004, de 20 de oc ub e, de i ienda de la Comunidad Valenciana;
Ley3/2001, de 26 de ab il, de i ienda de Ex emadu a; Ley11/2019, de 11 de ab il, de p omoción y
acceso a la i ienda en Ex emadu a; Ley8/2012, de 29 de junio, de i ienda de Galicia; Ley5/2018,
de 19 de junio, de i ienda de Islas Balea es; Ley2/2003, de 30 de ene o. , de i ienda de Islas Cana-
ias; Ley2/2007, de 1 de ma zo, de i ienda de La Rioja; Ley3/2015, de 18 de junio, de i ienda del
País Vasco; Ley6/2015, de 24 de ma zo, de i ienda de la Región de Mu cia.
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La nue a polí ica de i ienda en España y su incidencia en el Plan 2018-2021
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Ambas no mas su gen en un momen o en el cual España su e una se-
e a c isis económica y en el cual se iden i ica a g an núme o de pe so-
nas inme sas en p ocesos de ejecución hipo eca ia po los cuales se en
p i ados de su i ienda habi ual, de ahí la adopción de un conjun o de
medidas des inadas a ali ia la si uación de aquellas pe sonas que en su
momen o con a a on un p és amo hipo eca io pa a la adquisición de su
i ienda habi ual y que no pueden hace en e al pago de es e. Es as me-
didas se man ienen en la ac ualidad si bien han su ido modi icacio-
nes an o po la Ley25/2015, de 28 de julio, de mecanismo de segunda
opo unidad, educción de la ca ga inancie a y o as medidas de o -
den social, como po el Real Dec e o-Ley5/2017, de 17 de ma zo, po
el que se modi ican el Real Dec e o-ley 6/2012 y la Ley1/2013 (41).
Sin duda, el con ex o socioeconómico ha in luido de mane a de-
e minan e en el de eni de las polí icas de i ienda. Po ejemplo, la
caída en la p omoción de nue as i iendas a aíz de una meno de-
manda de las mismas a causa de la c isis económica ue una de las
causas po la que se p odujo un cambio de umbo de es as polí icas
hacia la apues a cla a po el alquile en el Plan de i ienda 2013-2016,
jun o con las acciones de ehabili ación edi ica o ia y la egene ación y
eno ación u banas, eliminando con ello el bloque de ayudas des inas
a la p omoción y cons ucción de i iendas con un égimen de p o ec-
ción a excepción de los pa ques públicos de i ienda. Es a si uación
ambién ha a ec ado al nue o Plan de i ienda y es que hay que ene
en cuen a cómo ha e olucionado el me cado inmobilia io en España
en los úl imos años, sob e odo los dos modelos de i ienda exis en-
es como son la i ienda lib e y la i ienda p o egida o con un égi-
men de p o ección.
En es e sen ido, ambas ipologías han su ido de lleno los e ec os
cola e ales de la c isis económica y del es allido de la bu buja inmo-
bilia ia con un descenso en la cons ucción de nue as i iendas y una
caída de los p ecios ( e g á icos 1 y 2), si bien no lo es an o en el de
la i ienda p o egida al e se ma cados los p ecios po pa e de la Ad-
minis ación huyendo po an o del juego económico de la o e a y de
la demanda.
(41) Ace ca del Real Dec e o-ley 5/2017, de 17 de ma zo, po el que se modi ica el Real Dec e o-ley
6/2012, de 9 de ma zo, de medidas u gen es de p o ección de deudo es hipo eca ios sin ecu sos, y
la Ley1/2013, de 14 de mayo, de medidas pa a e o za la p o ección a los deudo es hipo eca ios,
ees uc u ación de deuda y alquile social, CASTILLO MARTÍNEZ (2017).
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G á ico 1
Núme o de i iendas lib es e minadas y núme o i iendas p o egidas
cali icadas de ini i amen e
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
VL e minada 528,7 597,6 579,6 563,6 356,5 218,5 121,0 80,08 43,23 35,22 39,89 34,35 48,85 59,37
VP cali. de . 62,85 60,87 67,51 68,58 67,90 58,31 58,30 53,33 17,05 15,04 7,931 7,118 5,465 5,167
-
100,000
200,000
300,000
400,000
500,000
600,000
700,000
VL e minada VP cali. de .
Fuen e: Minis e io de omen o (2018)
G á ico 2
P ecio €/m² de i ienda lib e y i ienda p o egida
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
V. Lib e ( /m ) 1,824 € 1,991 € 2,086 € 2,019 € 1,892 € 1,826 € 1,702 € 1,531 € 1,467 € 1,463 € 1,490 € 1,512 € 1,559 € 1,619 €
V. P o egida ( /m ) 945 € 1,016 € 1,071 € 1,132 € 1,124 € 1,164 € 1,158 € 1,129 € 1,103 € 1,100 € 1,096 € 1,124 € 1,128 € 1,127 €
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
V. Lib e ( /m ) V. P o egida ( /m )
Fuen e: Minis e io de omen o (2018)
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Como se ap ecia en los g á icos an e io es, en e 2007 y 2013 se iden-
i ica un pe iodo de ecesión y es que los da os económicos no dan luga
a dudas. Como expone Rod íguez López (2017: pág.783), si los p ecios
de la i ienda aumen a on en casi un 200% en e 1997 y 2007, és os dis-
minuye on en un 37% en e 2007 y el p ime imes e de 2014. De igual
mane a, la en a de i iendas e ocedió en un 68,5% en e 2006 y 2013,
siendo más acucian e la caída de las i iendas de nue a cons ucción,
que disminuye on en un 86,2% en el mismo pe iodo.
En es e in e alo cabe eco da que se sucedie on has a es Planes de
Vi ienda, en conc e o los de 2005-2008, 2009-2012 y 2013-2016, si bien, a
modo de c í ica, no espondie on de mane a adecuada a la ealidad econó-
mica y social de es os úl imos años al o ece espues as a días a las ne-
cesidades habi acionales de la población (42). Aunque en el Plan 2013-2016
hay un cambio de endencia con una apues a po el alquile , puede deci se
que es una eacción a día an e las p io idades de búsqueda de alojamien o
de la población que du an e los úl imos años han huido de la comp a de i-
ienda en a o del alquile , las ando con ello la p omoción de nue as i-
iendas. Más p eocupan e ha sido el me cado de la i ienda p o egida, des-
plazado como opción de los ciudadanos an e el descenso de p ecios de la
i ienda lib e, p ecios que incluso se han ido equipa ando con el paso de
los años como mues a el g á ico 2. De odos modos, en es e pe iodo el es-
ue zo medio de acceso a la i ienda ya sea en p opiedad o en alquile se
ha man enido muy ele ado pa a los hoga es con bajos ni eles de ing esos,
eniendo los hoga es con bajos ing esos se ias di icul ades en accede a
una i ienda en p opiedad median e un p és amo hipo eca io (43)
Con odo ello, y al y como se exponía en el p eámbulo del Plan 2013-
2016, la c isis económico- inancie a y sus e ec os en el sec o de la i-
ienda, han ma cado un cambio de umbo en las polí icas de i ienda,
ompiendo el espaldo a la ingen e cons ucción de nue as i iendas que
enían poca salida en aquellos años. A ello se ha sumado una mayo di-
icul ad de la población en el acceso a la i ienda debido a la p eca ie-
dad labo al y la es icción de la inanciación p o enien e de las en ida-
des c edi icias. Po o a pa e, el me cado del alquile es aba elegado a
un papel secunda io e incluso mal is o po los ciudadanos que p e e ían
ene una hipo eca an es que habi a una i ienda en alquile . La necesi-
dad de apun ala un modelo que equilib a a ambas o mas de acceso a la
(42) Ace ca de los plan eamien os y dudas c eadas ace ca de las polí icas de i ienda desde la c i-
sis de 2008: PAREJA-EASTAWAY y SÁNCHEZ-MARTÍNEZ (2015).
(43) Así, pa a 2016, RODRÍGUEZ LÓPEZ (2016: pág.710) es ablece que el acceso a una i ienda de
90 m2 suponía pa a ales hoga es un es ue zo del 65,4% en el caso de una i ienda de alquile y
del 58,4% en el caso de acceso a una i ienda en p opiedad, median e un p és amo que cub iese el
100% del p ecio de en a de la i ienda.
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i ienda ue la base sob e la que se es uc u ó el an e io plan y es la que
ha he edado el ac ual, eniendo al alquile como eje cen al de la polí ica
de i ienda, ello sin ol ida a la ehabili ación como he amien a ú il an e
un pa que inmobilia io cada ez más en ejecido.
Respec o a es e modelo de enencia, es in e esan e acudi a los da os
exis en es al espec o en España, donde se comp ueba cómo ha e olucio-
nado el alquile en las úl imas décadas en nues o país. En es e sen ido,
si en 1950 el égimen de enencia en p opiedad de i iendas p incipales
suponía el 49% en e al 51% que englobaba el alquile y o as o mas
de cesión, en 2011 los po cen ajes han a iado conside ablemen e al si-
ua se en un 78,9% en e a un 21,1% (44). A pesa de ello, se obse a con
los da os de Eu os a un aumen o del alquile en España en los úl imos
años al oscila en e el 20,2% en 2010 al 22,2% en 2016, ci as lejanas a
o os países como Alemania (48,3%), Aus ia (45%) o simplemen e la me-
dia de los 28 países de la Unión Eu opea (33,6%) (45). Apa e de los múl-
iples ac o es económicos y coyun u ales que apun alan es e aumen o,
en lo sociológico la opción del alquile oda ía es is a po los españo-
les como una opción obligada al no ene su icien es medios económi-
cos pa a comp a una i ienda o es omada como una solución empo al
has a pode adqui i una (46) .
Pa a inaliza , y si uándonos en el con ex o del nue o Plan, en el año
2018 se iden i ica un impo an e c ecimien o del me cado de la i ienda en
España en odos los sen idos (p ecios, alquile es, en as y nue a cons uc-
ción), supe ando, como señala Rod íguez López (2018: pág.803), los ni e-
les exis en es al inal de la ecesión que sucedió a la e apa de expansión
comp endida en e 1997 y 2007. No obs an e, ha de des aca se sob e odo
una ue e demanda exis en e de i iendas de alquile eniendo como posi-
ble ac o la denominada i ienda de uso u ís ico, con un aumen o signi i-
ca i o ambién de los p ecios del alquile si bien no se pueden apo a da-
os del odo iables al no exis i una es adís ica nacional al espec o.
Con odo ello, el nue o Plan se si úa en un momen o complejo, de
cambios an o sociales, como económicos y en los que la población,
el 80,8% de las pe sonas encues adas según el Minis e io de Fomen o
(2018: págs.97 y ss.), piensa que las dis in as Adminis aciones Públicas
(44) Da os o ecidos po el Minis e io de Fomen o (2018: págs.5-6) a a és de los da os del INE y
censos de población y i ienda. Los úl imos da os disponibles son los del Censo de 2011.
(45) Un es udio compa ado de la si uación del me cado del alquile en Eu opa con los da os de
Eu os a se puede consul a en Minis e io de Fomen o (2018: págs.6 y ss.).
(46) Así, den o de las azones po las que se op a po esidi en una i ienda en alquile ecogidas
po el Minis e io de Fomen o (2018: pág.91), el no ene ing esos su icien es pa a comp a se si úa
como p ime a opción 42,3%, en e a o as como no que e se hipo eca (14,9%); la mayo mo ilidad
de la i ienda de alquile (14,9%); solución empo al has a pode comp a una (13,1%) o las condi-
ciones y la en a e an una opo unidad (4,8%).
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(Gobie no, Comunidades, Ayun amien os) deben adop a medidas pa a
omen a los alquile es, como una o ma de esol e el p oblema de la i-
ienda. Opinión que se comple a con el hecho de que el 86,6% de las pe -
sonas encues adas es án a a o de medidas pa a aumen a la segu idad
ju ídica, ga an izando el cob o de la en a; el 83,5% a a o de medidas
pa a omen a la cons ucción o ehabili ación de i iendas pa a des ina -
las al alquile o que el 81,4% de las pe sonas encues adas se mues an
a a o de o ece desg a aciones iscales al a enda a io de la i ienda
pa a a o ece el alquile .
IV. Plan de Vi ienda 2018-2021
Como se ha señalado an e io men e, el ac ual Plan de i ienda a i-
cula sus medidas en o no a la igu a del alquile , apa cando, quién sabe
has a cuándo, el apoyo a la cons ucción de nue as i iendas. En es e
sen ido, es in e esan e que el Plan ma que como obje i os ya no sólo el
inc emen o del pa que de i ienda en alquile sino ambién la eac i a-
ción del sec o inmobilia io a a és del omen o del alquile .
Dejando apa e es os aspec os y dudas ace ca de la con eniencia o
ealidad de es os p opósi os, el Plan con iene un impo an e lis ado de
ayudas al alquile ocalizando un aspec o muy impo an e como es la
a ención ya no sólo de los meno es de 35 años, sino especialmen e de
las pe sonas en si uación de desahucio o lanzamien o de su i ienda
habi ual. Aunque se p esen e como no edad, es una si uación a ada y
egulada en o os países como Escocia, Ingla e a o País de Gales hace
años (47) y que España pa ece aho a a ende sob e odo po los mo-
imien os sociales como la Pla a o ma de A ec ados po la Hipo eca
(PAH).
La ehabili ación ambién es á p esen e a a és de di e en es p og a-
mas, con i iéndose en el o o elemen o esencial de es e Plan. Así, la me-
jo a de la calidad de la edi icación, de la conse ación, e iciencia ene -
gé ica, accesibilidad uni e sal y de su sos enibilidad ambien al, se e
espaldada po di e en es p og amas que analiza emos a con inuación
( abla 1), a excepción del de subsidiación de p és amos con enidos egu-
lados en an e io es planes es a ales de i ienda (48).
(47) Vid. GUILLÉN NAVARRO (2010).
(48) P og ama clásico den o de los Planes de i ienda es ales, se cen a en a ende el pago de las
ayudas de subsidiación de p és amos con enidos, egulados en an e io es planes es a ales de i-
ienda, a aquellos bene icia ios que engan de echo a la misma de acue do con la no ma i a de
aplicación (a 9 PEV).
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Tabla 1
P og amas del Plan 2018-2021
1. P og ama de subsidiación de p és amos con enidos.
2. P og ama de ayuda al alquile de i ienda.
3. P og ama de ayuda a las pe sonas en si uación de desahucio o lanzamien o
de su i ienda habi ual.
4. P og ama de omen o del pa que de i ienda en alquile o en égimen de
cesión en uso.
5. P og ama de omen o de mejo a de la e iciencia ene gé ica y sos enibilidad
en i iendas.
6. P og ama de omen o de la conse ación, de la mejo a de la segu idad de u i-
lización y de la accesibilidad en i iendas.
7. P og ama de omen o de la egene ación y eno ación u bana y u al.
8. P og ama de ayuda a los jó enes.
9. P og ama de omen o de i iendas pa a pe sonas mayo es y pe sonas con
discapacidad.
Fuen e: elabo ación p opia
1. P og ama de ayuda al alquile de i ienda
La exis encia de un bloque de ayudas al alquile ha es ado muy p e-
sen e en los úl imos Planes de i ienda. Así, el Plan 2005-2008 ya eco-
gía un conjun o de sub enciones a inquilinos, el cual se ha ido inco po-
ando a los sucesi os planes con dis in as denominaciones como ayuda a
inquilinos (Plan 2009-2012) o ayuda al alquile de la i ienda (Plan 2013-
2016). Lo mismo ocu e con el Plan 2018-2021 que ecoge un p og ama
de ayuda al alquile de i ienda, encon ándose algunas di e encias con
espec o a los an e io es Planes cuando nos e e imos a los impo es, du-
ación o lími e de ing esos.
Sin duda, hay es elemen os básicos pa a pa icipa en es e ipo de p o-
g amas y que lógicamen e se ecogen en el PEV como son el de dispone
de un con a o de a endamien o de i ienda o malizado en los é minos
de la Ley29/1994, de 24 de no iemb e, de A endamien os U banos, el que
la i ienda cons i uya la esidencia habi ual y pe manen e del a enda a io
du an e odo el pe iodo po el que se conceda la ayuda (49) y la iden i ica-
(49) No obs an e, el Plan de 2018 man iene la posibilidad de cambio de domicilio den o de la Co-
munidad Au ónoma o Ciudades de Ceu a y Melilla. Con ello, la ayuda puede segui se dis u ando
siemp e y cuando el nue o a endamien o cumpla con odos los equisi os, lími es y condiciones
es ablecidos en el PEV y que el nue o con a o de a endamien o de i ienda se o malice sin in e-
upción empo al con el an e io .
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ción de una necesidad de i ienda inculada al hecho de que no pueden
concu i a es as ayudas los p opie a ios o usu uc ua ios de alguna i-
ienda en España, in oduciéndose, no obs an e, impo an es excepcio-
nes como la no disponibilidad po causa de sepa ación o di o cio (50).
Cen ándonos en el ac ual Plan, hay un aspec o no edoso, que ya in-
oducía el Plan 2013-2016, como es una limi ación en las i iendas ob-
je o de la ayuda a a és del es ablecimien o de un impo e máximo de
en a. Así, el PEV ija es e impo e en 600 eu os mensuales (51), aumen-
ándose has a los 900 eu os pa a los casos de amilias nume osas y de
mane a excepcional en de e minados municipios, siemp e que así lo jus-
i ique la Comunidad Au ónoma o Ciudad de Ceu a y Melilla de que se
a e, hecho es e úl imo que sí que supone una no edad espec o a la
an e io egulación dada la p oblemá ica de p ecios del alquile en algu-
nas localidades (52). Apa e de es e hecho, la nue a egulación aumen a a
es años el dis u e de la ayuda, inculándose és a a un po cen aje de has a
el 40% de la en a mensual que deban sa is ace (53) y que amplía has a el
50% pa a pe sonas de más de 65 años (54). Con ello, el Plan 2018-2021 man-
iene el po cen aje máximo e inco po a ese aumen o del 10% e e ido, pe o
elimina el lími e máximo de 2.400 eu os anuales po i ienda que disponía
(50) Paliando de iciencias egula o ias an e io es, éase el Plan 2008-2013, no en an den o de
es a exclusión los casos en que siendo i ula es de una i ienda «ac edi en su no disponibilidad
po causa de sepa ación o di o cio, po cualquie o a causa ajena a su olun ad o cuando la i-
ienda esul e inaccesible po azón de discapacidad del i ula o algún miemb o de la unidad de
con i encia». Asimismo, no pueden solici a la ayuda aquellas pe sonas que engan pa en esco
en p ime o segundo g ado de consanguinidad o de a inidad con el a endado de la i ienda o
que sean socio o pa ícipe de la pe sona ísica o ju ídica que ac úe como a endado .
(51) Can idad que se pone en consonancia con los da os o ecidos po el Minis e io de Fomen o
(2018: pág.89) a a és del CIS, po los cuales en 2018 el 32,9% de las pe sonas encues adas a i -
maba paga en e 301 y 500 eu os mensuales, po cen aje que ha disminuido en e a los da os de
2014 (42,2%). Las o as opciones más ce canas se si úan casi a la pa con 17,9% pa a en as en e
101 a 300 eu os mensuales y el 17,5% pa a las de 501 a 700 eu os.
(52) Así, la p o incia de Ba celona y la Comunidad de Mad id p esen an una cuan ía media del
a endamien o en 2017 que supe a los 700€/mes, ello sin ol ida a San Sebas ián o Islas Balea-
es. En es e sen ido, según el Minis e io de Fomen o (2018: págs.18 y ss.), los municipios en
los que se egis an los mayo es p ecios del alquile son Ba celona (15,6€/m2 .mes según Fo o-
casa y 17,5 €/m2 .mes según Idealis a), Ga à (15€/m2 .mes según Fo ocasa y sin da os en Idea-
lis a), San Cuga del Vallès (14,1 €/m2 .mes y 15,3 €/m2 .mes), Cas elde ells (13,9 €/m2 .mes y
16,1 €/m2 .mes), Si ges (13,8 €/m2 .mes y 13,4 €/m2 .mes), Mad id (13,2 €/m2 .mes y 15,5 €/m2
.mes), Cal ià (13,1 €/m2 .mes y sin da os en Idealis a) y Donos ia/San Sebas ián (12,9€/m2 .mes
y 14,1 €/m2 .mes).
(53) En el caso de que la ayuda se incule a un alquile de has a 900 eu os, el amo comp endido
en e 601 y 900 eu os dis u a únicamen e de una ayuda de has a el 30 % de la en a mensual.
(54) Pe iodo que se es inge espec o al Plan 2013-2016 en el que se disponía que las ayudas se
concedían po un plazo de doce meses, p o ogables, siemp e a solici ud del in e esado, po sucesi-
os pe iodos de doce meses, has a la inalización del Plan. Po o a pa e, se man iene el po cen aje
del 40% de la en a anual, eliminándose el lími e máximo de 2.400 eu os anuales po i ienda que
sí que apa ecía en la an e io egulación.
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el an e io Plan, además de incula dichos po cen ajes a la en a mensual y
no a la en a anual como hacían las an e io es egulaciones ( abla 2).
Tabla 2
Compa ación en e las ayudas al alquile de los úl imos planes
de i ienda es a ales
Plan 2005-2008 Plan 2009-2012 Plan 2013-2016 Plan 2008-2021
Impo e
máximo de
en a
No exis e No exis e 600 eu os 600 eu os / 900
eu os
Cuan ía
máxima que
sub enciona
40 % de la en a
anual que se
aya a sa is a-
ce / lími e de
2.880 eu os po
i ienda
40 % de la en a
anual que se
aya a sa is-
ace / lími e
de 3.200 eu os
po i ienda
40 % de la en a
anual que se
aya a sa is-
ace / lími e
de 2.400 eu os
po i ienda
40 % de la en a
mensual / 60%
pa a pe sonas
mayo es de 65
años
Du ación 24 meses 24 meses 12 meses
(p o ogables)
36 meses
Ing esos
amilia es
máximos
2,5 eces el
IPREM
2,5 eces el
IPREM
Va iables según
composición
de la unidad de
con i encia
Va iables según
composición
de la unidad de
con i encia
Fuen e: elabo ación p opia
Además del cumplimien o de los an e io es equisi os, un aspec o cla e
a la ho a de solici a es a ayuda es la limi ación de los ing esos de las pe -
sonas que engan su domicilio habi ual y pe manen e en la i ienda a en-
dada, cons en o no como i ula es del con a o de a endamien o. El nue o
Plan sigue con la clásica co elación con el Indicado Público de Ren a de
E ec os Múl iples (IPREM), ijándose en 1,5 eces el IPREM si la unidad de
con i encia es á compues a po una sola pe sona adul a, inculándose a
cada pe sona adicional 0,5 eces el IPREM cuando la unidad de con i en-
cia es á compues a po dos o más pe sonas (a .17). Es a nue a co ela-
ción ab e el abanico de solici an es con espec o a las ci as que apa ecían
en el Plan 2013-2016, p esen ándose un modelo más complejo que en los
an e io es Planes que asociaban únicamen e los ing esos amilia es máxi-
mos a un núme o conc e o de eces el IPREM (55).
(55) En conc e o, la p ime a pe sona adul a se compu aba a 1 ez el IPREM; cada pe sona adicional
de 14 años o más compu aba 0,5 eces el IPREM y cada pe sona adicional meno de 14 años com-
pu aba 0,3 eces el IPREM (a s.11 y 12 Real Dec e o 233/2013, de 5 de ab il).
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Po lo que espec a a la a iculación de la ayuda y ansi ando ya al
ámbi o au onómico, las CCAA, con base en sus compe encias en ma e-
ia de i ienda y eniendo en cuen a los Con enios de Colabo ación en e
el Minis e io de Fomen o y las CCAA pa a la ejecución del PEV (56), han
ap obado di e en e no ma i a des inada a egula la ami ación y esolu-
ción de los p ocedimien os de concesión y pago de las ayudas del Plan,
así como la ges ión del abono de las sub enciones. Además, debe e-
ne se en cuen a que las CCAA pueden es ablece equisi os adicionales y
c i e ios de p e e encia en la selección de las pe sonas solici an es, siem-
p e que no inc emen en los lími es de ing esos máximos pa a accede
a la sub ención ni las cuan ías máximas de la ayuda p e is a. Con ello,
den o de la no ma i a au onómica se puede encon a po un lado la pu-
blicación de las bases egulado as de las ayudas (57) y, po o a, su con-
oca o ia pa a el año co espondien e.
Cen ándonos en el caso de las bases egulado as, un aspec o muy
impo an e que se egula es el ela i o a las acul ades de inspección. En
(56) Dichos con enios ienen como obje o el es ablecimien o de las pau as de colabo ación y los
comp omisos mu uos en e el Minis e io y la Comunidad Au ónoma, en o den a ga an iza la ejecu-
ción del PEV en el e i o io de es a úl ima. Así, como acciones se encuen an las de ami ación y
esolución de los p ocedimien os de concesión y pago de las ayudas de los p og amas del PEV o el
seguimien o, con ol y e aluación de la ejecución del PEV.
(57) Vid. en e o as, Andalucía: O den de 17 de oc ub e 2018, po la que se ap ueba las bases e-
gulado as pa a la concesión, en égimen de concu encia no compe i i a, de ayudas pa a el alqui-
le de i ienda habi ual a pe sonas en si uación de especial ulne abilidad, con ing esos limi ados
y a jó enes, en la Comunidad Au ónoma de Andalucía; A agón: O den VMV/1289/2018, de 26 de ju-
lio, po la que se con oca ayudas inancie as al alquile pa a 2018; Can ab ia: Dec e o 4/2018, de 1
de eb e o, que ap ueba la concesión de ayudas al pago del alquile en Can ab ia; Cas illa La Man-
cha: O den 80/2018, de 22 de mayo, que ap ueba las bases egulado as de las ayudas al a enda-
mien o de i iendas; Cas illa y León: O den FYM/611/2018, de 6 de junio, que ap ueba las bases e-
gulado as pa a la concesión de sub enciones des inadas al alquile de i ienda y a la Rehabili ación
de Edi icios y Vi iendas, pa a el pe íodo 2018-2021; Ca aluña: Resolución GAH/921/2018, de 10 de
mayo, que ap ueba las bases egulado as pa a la concesión, en égimen de concu encia compe-
i i a, de las sub enciones pa a el pago del alquile ; Resolución GAH/867/2018, de 2 de mayo, que
ap ueba las bases egulado as pa a la concesión, en égimen de concu encia compe i i a, p es a-
ciones pa a el pago del alquile des inadas a colec i os especí icos; Anuncio de 14 de mayo de 2018,
de ap obación de la modi icación pun ual y el ex o e undido de las bases egulado as pa a la con-
cesión de las p es aciones pa a el pago del alquile en la ciudad de Ba celona; Comunidad de Ma-
d id: Acue do de 24 de julio 2018, po el que se ap ueba el Plan Es a égico de Sub enciones de la
Comunidad de Mad id pa a la ejecución del Plan Es a al de Vi ienda 2018-2021, en su conside ación
de Plan de Ac uación; Comunidad Valenciana: O den 5/2018, de 25 de junio, que ap ueba las bases
egulado as del P og ama de ayudas al alquile de i iendas y P og ama de ayudas al alquile ; Ex-
emadu a: Dec e o 92/2018, de 19 de junio, que es ablece las bases egulado as de las ayudas com-
plemen a ias al alquile de i iendas en la Comunidad Au ónoma de Ex emadu a; Galicia: O den
de 22 de junio de 2018, que es ablece las bases egulado as pa a las ayudas al alquile de i ienda
del Plan es a al de i ienda 2018, con ca ác e plu ianual; La Rioja: O den núm.FOM/81/2018, de
22 de oc ub e, que es ablece las bases egulado as pa a la concesión de la ayuda al alquile de i-
ienda en la Comunidad Au ónoma de La Rioja; P incipado de As u ias: Resolución de 25 de ab il
de 2018, que ap ueba las bases egulado as pa a la concesión de ayudas al alquile de i ienda; Re-
gión de Mu cia: O den de 26 de sep iemb e 2018, po la que se ap ueba las bases egulado as de
las ayudas des inadas al acceso a la i ienda en la Región de Mu cia 2018-2021.
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es e sen ido, po egla gene al se op a po que se puedan ealiza de o i-
cio cuan as ac uaciones se es imen opo unas pa a la «de e minación,
conocimien o y comp obación de la documen ación, da os, equisi os y
condiciones es ablecidas» ( id. Can ab ia, a .7 del Dec e o 4/2018, de 1
eb e o). Además, se inco po an a lo an e io las co espondien es ac ua-
ciones de colabo ación con o as Adminis aciones, en idades y egis os
públicos, con el obje o de espalda la ejecución de dichas acul ades. De
es e modo en an en juego, po ejemplo, las di e en es Agencias ibu a-
ias, las En idades Ges o as de la Segu idad Social, el Ins i u o Nacional
de Es adís ica, los Cen os de Ges ión Ca as al y los Ins i u os de Se i-
cios sociales au onómicos pa a ecaba cualquie da o económico o ibu-
a io ele an e.
Po o o lado, en lo e e ido al p ocedimien o sancionado , hay una e-
misión a lo dispues o en la Ley38/2003, de 17 de no iemb e, Gene al de
Sub enciones y demás no ma i a au onómica al espec o. En es e sen-
ido, no odas las egulaciones au onómicas sob e las ayudas al alquile
cuen an con una egulación exhaus i a en el aspec o sancionado al de-
i a se, como digo, a la Ley38/2003, de 17 de no iemb e; no obs an e,
se pueden des aca los casos de Can ab ia o Galicia en donde exis e una
conc eción al espec o. En cuan o a es a úl ima Comunidad Au ónoma,
exis e una inculación con la Ley1/2016, de 18 de ene o, de anspa encia
y buen gobie no (a .17 pues o en elación con el a .15 de la Ley9/2007,
de 13 de junio, de sub enciones de Galicia), a a és de la cual el Ins i u o
Gallego de Vi ienda y Suelo (IGVS) publica en su página web o icial ya no
sólo la elación de las pe sonas bene icia ias y el impo e de las ayudas
concedidas, sino ambién las sanciones que pudie en impone se (a .28
de la O den de 22 de junio 2018), además de aslada oda la in o mación
sob e las esoluciones de concesión ecaídas a la base de da os nacional
de sub enciones de con o midad con el a . de la Ley38/2003, de 17 de
no iemb e, Gene al de Sub enciones ( id. Cas illa La Mancha, a .33 de
la O den 80/2018, de 22 mayo).
Relacionado con lo an e io , una de las consecuencias en cuan o al in-
cumplimien o de las obligaciones asociadas a la ayuda es su e ocación
y pos e io ein eg o (58). En cuan o a es e aspec o, en la no ma i a ana-
lizada se incluye an o el ein eg o, o al o pa cial, de las can idades pe -
cibidas, como la exigencia del in e és de demo a desde el momen o del
pago has a la echa en que se acue de la p ocedencia del ein eg o. Pa a
su aplicación, hay una emisión a la no ma i a de sub enciones es a al y
au onómica en su caso, asumiendo el bene icia io de an emano la obli-
gación de ein eg o de los ondos pe cibidos en los supues os con em-
(58) Como ejemplo, Ex emadu a en el a .11 del Dec e o 92/2018, de 19 junio, o Galicia, a .25 de
la O den de 22 de junio 2018.
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En ealidad, la e e encia como al al impulso del pa que de i ienda
en alquile como medida ecogida en un Plan hay que e e encia la al
Plan 2013-2016, si bien, se cen aba únicamen e en el ámbi o de la i-
ienda pública al ene como p opósi o que las Adminis aciones públi-
cas gene a an un pa que público de i iendas que pudie a se i pa a
c ea una o e a en alquile . Con ello, se idea on dos modalidades de i-
ienda ( i ienda de alquile en o ación y i ienda de alquile p o egido)
que, aunque eunían la misma limi ación de supe icie (máximo 90 m²),
di e ían en la ipología de bene icia io (69).
La nue a egulación ompe po comple o con es a delimi ación, bási-
camen e po dos aspec os. El p ime o, ya apun ado, es el incen i o eco-
nómico an o a la p omoción pública, como a la p i ada. Po o a pa e,
ya no sólo es amos hablando de alquile , sino que se inco po a ambién
a es e p og ama el égimen de cesión en uso. Además, desapa ecen las
modalidades de i ienda en alquile del an e io plan, pa a da paso a
dos ipos de ayudas di ec as y p opo cionales a la supe icie ú il de cada
i ienda con unos impo es máximos po me o cuad ado y con unos
po cen ajes máximos de sub ención po ac uación y i ienda (70).
Al igual que an e io es inicia i as al espec o, en es e p og ama no ne-
cesa iamen e es amos hablando de nue as p omociones, sino que am-
bién pueden se i iendas p oceden es de la ehabili ación de edi icios e
incluso se añaden los supues os de eanudación de ob as de i iendas
o p omociones pa alizadas (71). No obs an e, pa a odas es as si uacio-
nes se impone la obligación de que es as i iendas se des inen al me-
nos 25 años al alquile o a la cesión en uso, lo que ecue da a la du ación
máxima del égimen p omoción de i ienda p o egida pa a alquile eco-
gido en el Plan 2009-2012, ijándose además en as y p ecios máximos en
elación con los ni eles de ing esos máximos ijados pa a el inquilino o
(69) Vid. a .14: «a) Vi ienda de alquile en o ación, pa a se alquiladas a unidades de con i encia
con ing esos o ales de has a 1,2 eces el IPREM, eniendo en conside ación los de odos los que a-
yan a esidi habi ual y pe manen emen e en la i ienda. b) Vi ienda de alquile p o egido, pa a se
alquiladas a unidades de con i encia con ing esos o ales en e 1,2 y 3 eces el IPREM, sumando
los de odas las pe sonas que ayan a esidi habi ual y pe manen emen e en la i ienda».
(70) Con ello, se es ablecen dos ipos de ayudas: «a) Una ayuda di ec a, p opo cional a la supe i-
cie ú il de cada i ienda, de has a un máximo de 350 eu os po me o cuad ado de supe icie ú il de
i ienda. La cuan ía máxima de es a sub ención no pod á supe a el 50 % de la in e sión de la ac-
uación, con un lími e máximo de 36.750 eu os po i ienda. b) Una ayuda di ec a, p opo cional a la
supe icie ú il de cada i ienda, de has a un máximo de 300 eu os po me o cuad ado de supe icie
ú il de i ienda. La cuan ía máxima de es a sub ención no pod á supe a el 40 % de la in e sión de
la ac uación, con un lími e máximo de 31.500 eu os po i ienda» ( id. a .28 PEV).
(71) Po o a pa e, el Plan es ablece un pe iodo de ejecución de las p omociones nue as sub en-
cionadas, ijándose un máximo de 30 meses desde la echa de concesión de la ayuda, que pod á ex-
ende se a 36 meses cuando se a e de p omociones de más de 50 i iendas. No obs an e, cuando
se a a a de ac uaciones de ehabili ación o eanudación los plazos se án de 24 meses y 30 meses,
espec i amen e (a .31).
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cesiona io (72). En es e sen ido, las ac uaciones some idas al mismo es-
án obligadas a espe a una limi ación en la en a es ipulada que oscila
en e los 5,5 eu os mensuales po me o cuad ado de supe icie ú il de
i ienda pa a la p ime a modalidad de ayuda (350 eu os po me o cua-
d ado de supe icie ú il de i ienda) y 7 eu os mensuales en el caso de la
segunda modalidad de ayuda (máximo de 300 eu os po me o cuad ado
de supe icie ú il de i ienda), ebajándose con ello los impo an es que
con enía po ejemplo el an e io Plan (73).
Pa a inaliza , po lo que espec a a los bene icia ios de es e conjun o
de ayudas, se man iene un amplio abanico en el que se engloban a las
pe sonas ísicas mayo es de edad, el sec o público, undaciones y aso-
ciaciones (74). Su selección, en égimen de concu encia compe i i a,
iene asociado a las bases egulado as que en los úl imos meses las Co-
munidades Au ónomas an ap obando y en donde se ecogen los c i e-
ios pa a la selección de ac uaciones y concesión de ayudas (75). Así, la
alo ación ecae en una Comisión que de e mina la p elación de las soli-
ci udes de ac uaciones con base en un lis ado de c i e ios que de e mina
(72) En es e sen ido, pa a las i iendas incluidas en la modalidad 1.a) del a ículo 28 los ing esos
de los inquilinos no deben supe an en es eces el IPREM, aumen ándose a cua o eces el IPREM
si se a a de una amilia nume osa de ca ego ía gene al o de pe sonas con discapacidad y de cinco
eces el IPREM cuando se a e de amilias nume osas de ca ego ía especial o de pe sonas con dis-
capacidad. En el caso de i iendas inanciadas en la modalidad 1.b) del a ículo 28 solo pod án se
alquiladas o cedidas en uso a pe sonas cuyos ing esos, incluyendo los de odas las pe sonas que
cons i uyan la unidad de con i encia, no supe en 4,5 eces el IPREM. Es e umb al se á de cinco e-
ces el IPREM cuando se a e de amilias nume osas de ca ego ía especial o de pe sonas con disca-
pacidad.
(73) Es os impo es se ebajan con espec o a los del an e io Plan, en donde a la i ienda en o a-
ción se le asociaba una en a de 4,7 eu os mensuales po me o cuad ado y a las i iendas de alqui-
le p o egido los 6 eu os mensuales po me o cuad ado. Si uación que di ie e, po ejemplo, con la
egulación del Plan 2009-2012 en donde La en a máxima anual, po me o cuad ado de supe icie
ú il e a un po cen aje sob e el p ecio máximo de e e encia de la i ienda p o egida en alquile de
que se a e o con el Plan 2013-2016
(74) En conc e o, pe sonas ísicas mayo es de edad; las Adminis aciones Públicas, los o ganismos
públicos y demás en idades de de echo público y p i ado, así como las emp esas públicas, p i a-
das, público-p i adas y sociedades me can iles pa icipadas mayo i a iamen e po las Adminis a-
ciones Públicas; así como las undaciones, las emp esas de economía social y sus asociaciones,
coope a i as de au ocons ucción, las o ganizaciones no gube namen ales y las asociaciones decla-
adas de u ilidad pública.
(75) Vid. Andalucía: O den de 28 de mayo 2019, po la que se ap ueba las bases egulado as pa a
la selección, en égimen de concu encia compe i i a, de ac uaciones de omen o del pa que de i-
iendas en alquile o cesión del uso en Andalucía, y la concesión de las co espondien es sub en-
ciones; Cas illa La Mancha: O den 160/2018, de 31 de oc ub e, que es ablece las bases egulado as
de las ayudas pa a el P og ama de omen o del pa que de i ienda en alquile ; Ca aluña: Resolución
TES/1454/2019, de 27 de mayo, que ap ueba las bases egulado as pa a el acceso a las sub encio-
nes del p og ama de omen o del pa que de i iendas en alquile o cesión de uso del Real dec e o
106/2018, de 9 de ma zo, po el que egula el Plan es a al de i ienda 2018-2021; Región de Mu cia:
O den de 22 de mayo 2019, que es ablece las bases egulado as pa a la selección y concesión, en
égimen de concu encia compe i i a, de ac uaciones de omen o del pa que de i iendas en alqui-
le en la Región de Mu cia.
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cada Comunidad Au ónoma y en los que se engloba, po ejemplo, el nú-
me o de i iendas de la ac uación o la sujeción a p o ección pública de la
p omoción de i iendas ( id. Cas illa La Mancha).
4. P og ama de omen o de mejo a de la e iciencia ene gé ica
ysos enibilidad en i iendas
Es e p og ama se p esen a como o a no edad con espec o al an e io
Plan. Cabe eco da que si el Plan 2013-2016 ecogía di e en es bloques de
ayudas cen adas en la implan ación del in o me de e aluación de los edi-
icios, la ehabili ación edi ica o ia o el omen o de ciudades sos enibles y
compe i i as, no había una e e encia di ec a a la mejo a de la e iciencia
ene gé ica. Es e dad que odos es os bloques pueden conside a se pasos
p e ios pa a u u as ac uaciones ( éase el in o me de e aluación) po lo que
el bloque de ayudas a la e iciencia ene gé ica he eda es as p e ensiones.
Sin duda, es e p og ama hay que incula lo con odo el en amado
no ma i o su gido en o no a la e iciencia ene gé ica de los edi icios.
En es e sen ido, en el ámbi o de la Unión Eu opea cabe des aca como
una de las p ime as medidas ele an es la Di ec i a 2002/91/CE del Pa -
lamen o Eu opeo y del Consejo, de 16 de diciemb e de 2002, ela i a a
la e iciencia ene gé ica de los edi icios (76), que es ablecía la obligación
de pone a disposición de los comp ado es o usua ios de los edi icios
un ce i icado de e iciencia ene gé ica y que en España ue anspues a a
a és del Real Dec e o 47/2007, de 19 de ene o, en donde se egulaba el
p ocedimien o pa a la ce i icación de e iciencia ene gé ica de los edi i-
cios de nue a cons ucción. Pos e io men e, es a egulación eu opea ha
sido modi icada en 2010 (Di ec i a 2010/31/UE del Pa lamen o Eu opeo y
del Consejo, de 19 de mayo de 2010, ela i a a la e iciencia ene gé ica de
los edi icios) y ecien emen e en 2018 a a és de la Di ec i a UE 2018/844
del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo de 30 de mayo de 2018 (77).
En España, a la espe a de la ansposición de la nue a di ec i a, es á
igen e el Real Dec e o 235/2013, de 5 de ab il, que de ogó al de 2007 y
(76) Años a ás ya había su gido o a medida al espec o como la ap obación de la Di ec i a 93/76/
CEE del Consejo, de 13 de sep iemb e de 1993, ela i a a la limi ación de las emisiones de dióxido
de ca bono median e la mejo a de la e icacia ene gé ica (SAVE), en donde se ins aba a los Es ados
miemb os a que es ablecie an y aplica an p og amas ela i os a la ce i icación ene gé ica de los
edi icios con el obje o de educi las emisiones de dióxido de ca bono, median e la mejo a de la e i-
cacia ene gé ica de los edi icios.
(77) Además, debe ene se en cuen a la incidencia al espec o del Código écnico de la edi icación
(Real Dec e o 314/2006, de 17 de ma zo); la O den FOM/1635/2013, de 10 de sep iemb e, po la que
se ac ualiza el Documen o Básico DB-HE «Aho o de Ene gía», del Código Técnico de la Edi icación,
ap obado po Real Dec e o 314/2006, de 17 de ma zo; y el Reglamen o de Ins alaciones Té micas en
los Edi icios (RITE) ap obado median e Real Dec e o 1027/2007, de 20 de julio.
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que adecúa el p ocedimien o a lo dispues o en la Di ec i a de 2010. No
obs an e, de es a no ma sob e odo hay que des aca un aspec o muy e-
le an e como es la obligación de pone a disposición de los comp ado es
o usua ios de los edi icios el ce i icado de e iciencia ene gé ica, siendo
exigible pa a los con a os de comp a en a o a endamien o celeb ados a
pa i del 1 de junio de 2013 (78).
Como he indicado, la Di ec i a UE 2018/844 ma ca un nue o camino
en lo que a la e iciencia ene gé ica espec a. Así, in oduce in e esan es
medidas como una es a egia de eno ación de los edi icios a la go plazo
como obje i o de su desca bonización an es de 2050; el acceso iguali a-
io a la inanciación pa a la eno ación de los edi icios; la digi alización
del sis ema ene gé ico; la in oducción de sis emas de con ol y au oma i-
zación de edi icios como al e na i a a las inspecciones ísicas; el omen o
del despliegue de la in aes uc u a necesa ia pa a e-mobili y; la in oduc-
ción de un indicado de in eligencia pa a e alua la p epa ación ecnoló-
gica del edi icio; o la ins alación de pun os de eca ga pa a coche eléc-
ico en los edi icios. Todas las medidas son muy no edosas y sin duda
an a ma ca la nue a endencia de ac uaciones en ma e ia de i ienda.
Cen ándonos ya el p opósi o del p og ama, ¿cómo ha a iculado el
Plan de i ienda las ac uaciones al espec o, eniendo en cuen a las no-
edades y las nue as endencias ma cadas con la Di ec i a de 2018?
Realmen e, den o de las ac uaciones sub encionables no se ap ecia
una apues a po la adap ación a las nue as ecnologías o la desca bo-
nización an e io men e indicada. Así, el PEV incluye dos lis ados de ac-
uaciones, uno pa a i iendas uni amilia es aisladas o ag upadas en
ila y o o pa a edi icios de i iendas de ipología esidencial colec i a.
En líneas gene ales, los bloques ue es son los ela i os a la mejo a
de la en ol en e é mica; la ins alación de sis emas de cale acción, e-
ige ación, p oducción de agua calien e sani a ia y en ilación pa a el
acondicionamien o é mico, el inc emen o de la e iciencia ene gé ica
de los ya exis en e o la ins alación de equipos de gene ación o que pe -
mi an la u ilización de ene gías eno ables. Al in y al cabo, lo que se
p e ende undamen almen e es la educción de la demanda ene gé ica,
es ableciéndose unos po cen ajes mínimos según las zonas climá icas
p ees ablecidas (79).
(78) Documen o que se suma a la impo ancia de la memo ia de calidades de la i ienda que la
p omo o a de la ob a iene la obligación de en ega a los comp ado es, al y como se desp ende de
la no ma i a de consumido es y usua ios y en especial del Real Dec e o 515/1989, de 21 de ab il, so-
b e p o ección de los consumido es en cuan o a la in o mación a suminis a en la comp a en a y
a endamien o de i iendas.
(79) A . 36 PEV: zonas climá icas D y E: un 35 %; zona climá ica C: un 25 %; zonas climá icas: Ơ, A
y B, un 20 % o bien al e na i amen e una educción del consumo de ene gía p ima ia no eno able,
e e ida a la ce i icación ene gé ica, de un 30 % como mínimo.
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Po o a pa e, pa a el acceso al p og ama, el inmueble obje o de la
ayuda iene que euni una se ie de equisi os que a ían según se a-
en de i iendas uni amilia es aisladas o ag upadas en ila o edi icios de
i iendas de ipología esidencial colec i a. Si bien en ambos casos se
exige su inalización an es de 1996 o la necesidad de in o me écnico y
p oyec o de las ac uaciones a ealiza , a ía el ca ác e de domicilio ha-
bi ual y pe manen e de sus p opie a ios o a enda a ios, al exigi se en el
p ime caso sin excepción, cosa que no ocu e en el caso de los edi icios
en donde se exige el que al menos el 50% de las i iendas cons i uyan el
domicilio habi ual de sus p opie a ios o a enda a ios. Además, en es e
úl imo supues o se obliga a que al menos el 70% de su supe icie cons-
uida sob e asan e, excluida la plan a baja o plan as in e io es si iene o
ienen o os usos compa ibles, enga uso esidencial de i ienda.
Pa a inaliza , y dejando a un lado la cuan ía de las ayudas espec o de
las cuales me emi o al Plan, el lis ado de bene icia ios es bas an e am-
plio, englobándose ya no sólo a p opie a ios p i ados, comunidades de
ecinos, sociedades coope a i as, emp esas cons uc o as, a enda a ias,
concesiona ias o emp esas de se icios ene gé icos, sino ambién a Ad-
minis aciones públicas
5. P og ama de omen o de la conse ación, de la mejo a de la segu idad
de u ilización y de la accesibilidad en i iendas
A p ime a is a esul a ex aña la desapa ición del é mino ehabili a-
ción edi ica o ia ya no sólo en el í ulo del ac ual Plan, más cuando el an e-
io lo incluía jun o a la egene ación y eno ación, sino sob e odo den o
del lis ado de p og amas. En es e sen ido, las acciones sub encionables
inculadas a la ehabili ación han es ado muy p esen es en los úl imos Pla-
nes po lo que pa ecía incomp ensible su des ie o. A o unadamen e no
ha sido así, ya que en es a ocasión se ha op ado po un cambio de denomi-
nación y si en el Plan 2013-2016 se incluía den o del p og ama de omen o
de la ehabili ación edi ica o ia las acciones de conse ación, mejo a de la
calidad, sos enibilidad y accesibilidad, aho a son es as ac uaciones las que
adquie en el p o agonismo al da nomb e al p og ama (80).
Como digo, nos encon amos con sub enciones aplicables al ámbi o
de la ehabili ación sob e i iendas uni amilia es aisladas o ag upadas en
ila ya sean u banas o u ales; edi icios de i iendas de ipología esiden-
cial colec i a, in e iniendo an o en sus elemen os comunes, como en el
in e io de cada i ienda; y i iendas ubicadas en edi icios de ipología
(80) A excepción de los ela i o a la sos enibilidad, que es de i ado a un p og ama p opio como es
de omen o de la mejo a de la e iciencia ene gé ica y sos enibilidad en i iendas que ya se ha anali-
zado an e io men e.
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esidencial colec i a. Un aspec o ele an e de es e Plan es la in oducción
del ámbi o u al en es as ayudas y la inclusión de la i ienda uni amilia
den o de las ac uaciones de ehabili ación. Además, o o cambio ele-
an e es la ac ualización de la echa de cons ucción de las i iendas ob-
je o del p og ama, al ansi a , po ejemplo, del pe iodo de an es de 1981
(Plan 2013-2016) a oma 1996 como año lími e.
Las ac uaciones sub encionables son nume osas, di e enciándose en-
e ac uaciones de conse ación ( éase en cimen ación, cubie as o a-
chadas) y aquellas des inadas a la mejo a de la segu idad de u ilización
y de la accesibilidad, como la ins alación de ascenso es, sal aescale as,
ampas u o os disposi i os de accesibilidad o la ins alación domó ica y
de o os a ances ecnológicos pa a a o ece la au onomía pe sonal de
pe sonas mayo es o con discapacidad. Respec o a es as ac uaciones se
iden i ican cie os cambios espec o al an e io Plan. Así, si en el Plan
2013-2016 las ac uaciones de conse ación se inculaban al in o me de
e aluación del edi icio o a la adecuación a la no ma i a igen e pa a los
casos de ins alaciones comunes o comunicaciones, aho a se elimina di-
cha conexión, mencionándose sólo la necesidad de un in o me écnico,
y se añaden más ac uaciones como las ya apun adas de cimen ación, la
adecuación in e io o incluso el desamian ado.
Po o a pa e, y al igual que el an e io p og ama, se epi e el lis ado
de bene icia ios habiendo incluso una asociación en e inicia i as ya que
los bene icia ios de es e p og ama pueden compa ibiliza es as ayudas
con las del p og ama de omen o de la mejo a de la e iciencia ene gé ica
y sos enibilidad en i iendas. Igual ocu e con los equisi os, es ablecién-
dose de nue o la necesidad de que el edi icio o i ienda uni amilia ais-
lada da e de an es de 1996, que cons i uyan el domicilio habi ual y pe -
manen e de sus p opie a ios o a enda a ios (o se espe e el po cen aje
del 50% en el caso de los edi icios) o que se disponga de un in o me éc-
nico que ac edi e la necesidad de la ac uación.
Respec o a la cuan ía de las ayudas, és as se es ablecen con ca ác e
gene al en un 40% de la in e sión, aunque hay o as limi aciones, en con-
c e o 3.000 eu os po i ienda y 30 eu os po me o cuad ado de supe icie
cons uida de local come cial u o os usos compa ibles pa a ac uaciones de
conse ación y 8.000 eu os po i ienda y 80 eu os po me o cuad ado de
supe icie cons uida de local come cial u o os usos compa ibles pa a ac ua-
ciones pa a la mejo a de la segu idad de u ilización y de la accesibilidad (81).
(81) Además, hay o as conc eciones como ayudas de has a 14.000 €/ i ienda pa a pe sonas con dis-
capacidad; has a 17.000 €/ i ienda pa a pe sonas con g ado más se e o de discapacidad; Inc emen o
po BIC: 1.000 €/ i ienda; Inc emen o pa a meno es de 35 años: 25% en municipios con menos de
5.000 habi an es; 75% de la in e sión en caso de ing esos in e io es a 3 eces el IPREM o de ob as de
accesibilidad cuando los esiden es sean pe sonas discapaci adas o sean mayo es de 65 años
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Po úl imo, en lo que se e ie e al plazo pa a ejecu a las ob as se ija un pe-
iodo máximo de ein icua o meses, accediendo a las ayudas a a és de la
con oca o ia pública hecha po pa e de las Comunidades Au ónomas y Ciu-
dades de Ceu a y Melilla.
6. P og ama de omen o de la egene ación y eno ación u bana y u al
O o p og ama elacionado con los dos an e io es es el de egene a-
ción y eno ación, p og ama clásico en los Planes de i ienda, el cual
se cen a en inancia ob as de ehabili ación de edi icios de i iendas
y i iendas indi iduales, así como ob as de u banización de los espa-
cios públicos adyacen es y ob as pa a la cons ucción de edi icios y i-
iendas que sus i uyan a o os que p e iamen e se han demolido en la
misma zona, incluyéndose además los supues os de in a i ienda y cha-
bolismo. Ha de des aca se sob e odo la ampliación del ámbi o de ac-
uación del P og ama ya que aho a ya no sólo se hace e e encia a lo u -
bano, sino ambién a lo u al, dando con ello el mismo p o agonismo a
es e úl imo. Además, como ya se incluyó en el Plan 2005-2008, pe o es-
pecialmen e en el de 2009-2012, eg esan las ac uaciones sob e in a i-
ienda y chabolismo.
Po o a pa e, se man iene la obligación de delimi a , de mane a con-
inua o discon inua, el á ea de egene ación y eno ación u bana o u al,
si bien hay se in oducen cie as modi icaciones como el es ablecimien o
como equisi o del 70% de la edi icabilidad sob e asan e en ez del 60%
como el Plan de 2013-2016 o la eliminación del mínimo de 100 i iendas.
Po lo que espec a a los bene icia ios, no se p esen a un lis ado como
en o as ocasiones, sino que únicamen e se hace mención a las pe sonas
que asumen la esponsabilidad de la ejecución in eg al del á ea delimi-
ada po la ac uación, a excepción de la e e encia hecha a las comunida-
des de p opie a ios y ag upaciones de comunidades de p opie a ios.
Pa a inaliza , el ca álogo de ac uaciones sub encionables es el mismo
que el que ecogía el Plan 2013-2016 (82) con la excepción de la inclu-
sión de las i iendas uni amilia es o de las ob as de demolición de in a-
i iendas. Po lo que espec a a la cuan ía de las ayudas, se aumen a la
ci a po i ienda que se ehabili a (12.000 eu os en e a las 11.000 del
(82) Véase la explicación de es e p og ama en Guillén Na a o (2014). Así, se man ienen las ac ua-
ciones sub encionables ela i as al man enimien o, mejo a de la calidad y sos enibilidad del me-
dio u bano (ob as de u banización y eu banización ma e ial de los espacios públicos, mejo a de
la accesibilidad de los espacios públicos, e iciencia ambien al en ma e ia de agua, ene gía, usos de
ma e iales, ges ión de esiduos y p o ección de la biodi e sidad) u ob as de demolición de edi i-
cios y edi icación de i iendas de nue a cons ucción. Además, se sub encionan los p og amas de
ealojo, hono a ios de p o esionales o gas os de edacción de p oyec os.
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an e io Plan), man eniéndose los 30.000 eu os po cada i ienda cons-
uida en sus i ución de o a p e iamen e demolida, añadiéndose la cons-
uida en los casos de in a i ienda y chabolismo. Los gas os de ealojo
ambién se man ienen en líneas gene ales (4.000 eu os anuales, po uni-
dad de con i encia a ealoja , du an e el iempo que du en las ob as y
has a un máximo de 3 años, pa a las ac uaciones de ealojo empo al),
aumen ándose en 500 eu os po i iendas ehabili ada o cons uida la
inanciación pa a el cos e de ges ión y de los equipos y o icinas de pla-
neamien o, in o mación y acompañamien o social (aho a se es ablece en
1.000 eu os).
7. P og ama de ayuda a los jó enes
Los meno es 35 años con escasos ecu sos económicos cuen an en el
Plan 2018-2021 con dos ipos de ayudas de acceso a una i ienda, la p i-
me a des inada a a o ece el alquile de i ienda habi ual y pe manen e
y, la segunda, la adquisición de i ienda habi ual y pe manen e locali-
zada en un municipio de pequeño amaño, en conc e o menos de 5.000
habi an es.
Ambas ecue dan en g an medida a las ecogidas en el p og ama de
i ienda pa a jó enes del Plan 2005-2008, que p e eía ya en onces di e-
en es ayudas des inadas a la comp a y al alquile de i iendas. Con ello,
se e oman p og amas especí icos sob e es e colec i o que, po ejem-
plo, en el an e io Plan desapa ecie on, ello a pesa de que en los úl i-
mos años habían su gido in e esan es inicia i as an o en el ámbi o es a-
al, au onómico o incluso local, como la ayuda Es a al Di ec a a la En ada
(AEDE), la hipo eca jo en, las bolsas de i ienda jo en o la en a básica
de emancipación (83).
P o undizando en las ayudas del nue o Plan, la e e ida al alquile si-
gue semejan es pa áme os que los an e io men e explicados pa a el
bloque gene al, a excepción lógicamen e de ene menos de 35 años,
al exigi se se i ula o es a en condiciones de susc ibi un con a o de
a endamien o de i ienda o el que la i ienda a endada o a a enda ,
cons i uya o aya a cons i ui la esidencia habi ual y pe manen e del
a enda a io. Lo mismo cabe deci de las limi aciones en cuan o a la en a
de la i ienda obje o de la ayuda que debe se igual o in e io a 600 eu os
(83) En es e sen ido, es in e esan e el análisis ealizado en GUILLÉN NAVARRO (2012b: págs.142
y ss.) de la Sen encia del T ibunal Cons i ucional 129/2010, de 29 de no iemb e en el con ex o del
Real Dec e o 1472/2007, de 2 de no iemb e, po el que se egula la en a básica de emancipación de
los jó enes, no ma de ogada po Real Dec e o-ley 20/2011, de 30 de diciemb e, de medidas u gen-
es en ma e ia p esupues a ia, ibu a ia y inancie a pa a la co ección del dé ici público.
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mensuales, pudiéndose aumen a a 900 eu os en de e minados munici-
pios, o el plazo de la ayuda que ambién se ija en es años.
Teniendo en cuen a es os aspec os, qué iene de bene iciosa es a
ayuda con espec o a las ayudas al alquile an e io men e analizadas.
Sin duda, hay dos aspec os que ma can lige amen e la di e encia, el
p ime o es que la cuan ía de la ayuda se es ablece en has a el 50% de
la en a, a di e encia del o o p og ama que la ijaba en el 40%, man e-
niéndose, eso sí, la aplicación del 30 % de la en a mensual en el amo
comp endido en e 601 y 900 eu os de en a. El o o aspec o di e encia-
do se da en el aspec o económico de los bene icia ios al desapa ece la
a iabilidad de si uaciones ecogidas pa a el bloque de ayudas al alqui-
le , al es ablece se como c i e io económico el máximo de es eces el
IPREM que se amplía pa a los casos de amilias nume osas o pe sonas
con discapacidad.
Más in e és e is e la o a ipología de ayuda, sob e odo po que su-
pone un guiño al pasado en cuan o a a o ece la adquisición de i ien-
das en p opiedad. No obs an e, con iene hace una se ie de ma izacio-
nes al espec o ya que si, como ya he indicado, el Plan 2005-2008 incluía
dos ipos de ayudas a la comp a de i ienda dependiendo de si los ing e-
sos sob epasaban o no las 2,5 eces el IPREM (con lími e en 3,5 eces el
IPREM) (84), en el Plan 2018-2021 la ayuda no comp ende la adquisición
de cualquie i ienda, cosa que sí ocu ía en el caso an e io , ya que nos
encon amos an e una limi ación geog á ica al se obje o únicamen e de
la ayuda las i iendas si as en municipios de has a 5.000 habi an es, ya
sean i iendas cons uidas o po cons ui .
Po o a pa e, la nue a egulación expande el abanico de bene icia-
ios al es ablece el máximo de ing eso en 3 eces el IPREM con las co-
espondien es ampliaciones en casos de amilias nume osas o pe sonas
con discapacidad, si bien se p esen an más limi aciones en cuan o a la
i ienda obje o de la ayuda. En es e sen ido, se in oducen impo an es
aco aciones como la obligación de cons i ui en ella la esidencia habi ual
y pe manen e del bene icia io po un plazo mínimo de cinco años desde
la echa su adquisición, debiendo se ocupada en el plazo máximo de es
meses desde su en ega po la en idad endedo a. Además, el p ecio de
adquisición de la i ienda, sin los gas os y ibu os inhe en es a la ad-
quisición, debe se igual o in e io a 100.000 eu os, si uaciones que, po
ejemplo, el Plan 2005-2008 no ecogía. También se p esen an di e encias
(84) En conc e o, la ayuda e a de 10.000 eu os si los ing esos del solici an e no excedían de 2,5 e-
ces el IPREM y 7.000 eu os en el caso de que lo supe a an, pe o no llega an a un máximo de 3,5 e-
ces el IPREM. Además, podían se aumen adas en 1.000 eu os en de e minados casos como las de
amilias monopa en ales o monoma en ales, unidades amilia es con pe sonas con discapacidad,
con pe sonas mayo es de 65 años, íc imas de la iolencia de géne o, del e o ismo u o os colec i-
os en si uación o iesgo de exclusión.
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en cuan o al impo e de la ayuda con una congelación de la misma si la
compa amos con las ayudas del Plan 2005-2008, en donde ya se o o ga-
ban 10.000 eu os si los ing esos del solici an e no excedían de 2,5 eces
el IPREM, a lo que hay que suma una co elación con el p ecio de adqui-
sición de la i ienda, sin los gas os y ibu os inhe en es a la adquisición,
ya que se impone el lími e del 20% del mismo, sal o que exis a más de
un comp ado (85).
Como ya se señalado, el impulso a la adquisición de la i ienda en
p opiedad ecogido en el Plan 2018-2021 ompe el c i e io ma cado en
el an e io de cen a se undamen almen e en la i ienda en alquile . No
obs an e, el Plan a la ho a de in oduci es a medida, además de p e en-
de ayuda a que los jó enes pa a que puedan emancipa se y c ea un
hoga , en ealidad al incula se únicamen e espec o a municipios de
menos de 5.000 habi an es lo que a a esencialmen e es de implemen-
a una acción en pa alelo como es la de comba i la despoblación u al
median e la adquisición de i iendas po los jó enes. En es e sen ido, la
p eocupación po la pé dida de población (en especial de jó enes y mu-
je es) en el ámbi o u al (86), unida a su p og esi o en ejecimien o, ha
hecho que desde los pode es públicos se hayan adop ado di e en es me-
didas. Una de ellas, po ejemplo, es la ap obación en el Consejo de Minis-
os del 29 de ma zo de 2019 de las Di ec ices gene ales de la Es a egia
Nacional en e al Re o Demog á ico en donde den o de las líneas de ac-
ción se encuen a el a o ece el asen amien o y la ijación de población
en el medio u al o la pues a en ma cha de p oyec os de desa ollo so-
cioeconómico de jó enes, que ga an icen el ele o in e gene acional (87).
Con odo ello, la e eb ación del ámbi o u al pone en juego medidas
de di e en e calado en donde además impulsa las opo unidades labo ales
y de u u o de los jó enes, la i ienda asume ambién un papel ele an e,
po lo que el acili a su acceso median e ayudas puede supone un impulso
de ca a a que los jó enes elijan el medio u al como opción de u u o.
(85) En los casos en que la i ienda se adquie a po más de un p opie a io el impo e de la ayuda
se calcula aplicando al impo e de la ayuda que co esponde ía a la adquisición del 100 % de la i-
ienda, el po cen aje de cuo a adqui ida (a .60.3 PEV).
(86) A es e espec o, como señala MORALES PRIETO (2017: págs.77-78), exis e cie a disc epancia
a la ho a de de e mina cuál es el umb al que sepa a el medio u al y u bano. Así, la Ley45/2007 de
Desa ollo Sos enible del Medio Ru al, concep úa como u ales los municipios meno es de 30.000
habi an es que, al mismo iempo, engan una densidad in e io a 100 h/km2.
(87) También se puede aludi a o as medidas como el P og ama Ope a i o de Empleo Ju enil y las
sub enciones pa a la empleabilidad y el emp endimien o de jó enes en el medio u al ecogidas en
el Real Dec e o 1234/2018, de 5 de oc ub e, po el que se es ablecen las bases egulado as pa a la
concesión di ec a de sub enciones a en idades locales pa a la inanciación de p oyec os de empleo,
au oempleo y emp endimien o colec i o, di igidos a a on a el e o demog á ico en los municipios
de meno población, en el ma co del P og ama Ope a i o de Empleo Ju enil del Fondo Social Eu o-
peo (ayudas EMP-POEJ).
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