REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
La Amnis ía de la Ley O gánica 1/2024: su aplicación y su
cues ionamien o a la luz del De echo de la Unión Eu opea*
The Amnes y o O ganic Law 1/2024: applica ion and ques ioning
in ligh o Eu opean Union Law
CARMEN RODRÍGUEZ-MEDEL NIETO
Magis ada. P o eso a Asociada. Uni e sidad Complu ense de Mad id
[email p o ec ed]
ORCID: 0009-0001-6346-7754
Recibido: 01/10/2024 . Acep ado: 22/11/2024.
Cómo ci a : Rod íguez-Medel Nie o, Ca men, “La Amnis ía de la Ley O gánica 1/2024: su aplicación y su
cues ionamien o a la luz del De echo de la Unión Eu opea”, Re is a de Es udios Eu opeos 85 (2025): 200-
220.
A ículo de acceso abie o dis ibuida bajo una Licencia C ea i e Commons A ibución 4.0 In e nacional
(CC-BY 4.0)
DOI: h ps://doi.o g/10.24197/ ee.85.2025.200-220
Resumen: La Ley O gánica 1/2024, a a és de la amnis ía, obliga que los ó ganos judiciales ex ingan la
esponsabilidad penal po de e minados hechos delic i os ( ipi icados como mal e sación o como e o ismo, po
ejemplo) si no concu en las causas de exclusión exp esamen e p e is as en la no ma. En aplicación de dicha Ley
O gánica, algunos T ibunales españoles han amnis iado deli os; o os han plan eado pe iciones de decisión p ejudicial
po albe ga dudas sob e la compa ibilidad del De echo de la Unión Eu opea con la ci ada amnis ía. El a ículo analiza
b e emen e las azones de dichas esoluciones judiciales, que ue on dic adas desde la en ada en igo de la ci ada
Ley O gánica has a mediados de sep iemb e de 2024.
Palab as cla e: amnis ía; e o ismo; mal e sación; p imacía; a monización
Abs ac : O ganic Law 1/2024, h ough he amnes y, equi es Cou s o ex inguish c iminal liabili y o ce ain c iminal
ac s (ca ego ized as embezzlemen o e o ism, o example). In applica ion o said O ganic Law, some Spanish Cou s
ha e g an ed amnes y o his ype o c imes; O he s ha e iled eques s o a p elimina y uling due o doub s abou
he compa ibili y o Eu opean Union law wi h he a o emen ioned amnes y. The a icle includes an analysis o said
judicial esolu ions issued since he en y in o o ce o he a o emen ioned O ganic Law un il mid-Sep embe 2024.
Keywo ds: amnes y; e o ism; embezzlemen ; p imacy; ha moniza ion
INTRODUCCIÓN
Qué duda cabe que, una de las bellezas del De echo es iba en sus ma ices; en las
di e en es in e p e aciones que pe mi e; en la plu alidad de opiniones que pueden exis i ,
legí ima y undadamen e, sob e cómo debe aplica se, o no, una no ma.
Du an e es e año 2024, la amnis ía pa a los esponsables del p oceso independen is a
ca alán ha susci ado pos u as dispa es (en el ámbi o polí ico y social, desde luego, pe o
ambién en el ju ídico).
Desde que el 11 de junio en a a en igo la Ley O gánica 1/2024, de 10 de junio, de
amnis ía pa a la no malización ins i ucional, polí ica y social en Ca aluña
1
- en adelan e
LO 1/2024- ha habido p onunciamien os ju isdiccionales que, sin asomo de duda alguna,
han amnis iado hechos delic i os al en ende que e an pe ec amen e enma cables en la
exención de esponsabilidad penal que la no ma habili a. O os T ibunales, sin emba go,
han cues ionado que al amnis ía sea ju ídicamen e posible en gene al – po ejemplo, po
azones cons i ucionales - y, especí icamen e, en los conc e os p ocedimien os que es án
bajo su decisión.
Desde el pun o de is a écnico-ju ídico, los cues ionamien os se han a iculado po
ía de cues iones de incons i ucionalidad y po ía de pe iciones de decisión p ejudicial
al T ibunal de Jus icia de la Unión Eu opea (TJUE). Cons eñidos ine i ablemen e po la
ex ensión máxima de es a publicación, nos ocupa emos en las p óximas líneas de las
*Es e abajo se ha ealizado en el ma co del P oyec o de In es igación nacional “P oceso penal y Unión
Eu opea. Análisis y p opues as” ( e . PID2020-116848GB-100)
1
BOE de 11 de junio de 2024
La amnis ía de la Ley O gánica 1/2024: su aplicación y su cues ionamien o… 201
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
ocasiones en las que po nues os T ibunales se ha aplicado la amnis ía p e is a en la LO
1/2024; ambién, po la especialización de es a Re is a, de los cues ionamien os
p ejudiciales plan eados a la luz del De echo de la Unión Eu opea (DUE). En
consecuencia, deja emos pa a los cons i ucionalis as, lo ela i o a las cues iones de
incons i ucionalidad, cues iones que hoy día es án ya en ámi e an e el T ibunal
Cons i ucional (en adelan e, TC).
1. CONTEXTO PREVIO A LA PROMULGACIÓN DE LA AMNISTÍA
En los meses p eceden es a la p omulgación de la amnis ía pa a los independen is as
ca alanes, du an e su negociación y ami ación pa lamen a ia, la cons e nación de un
impo an e sec o de la comunidad ju ídica lle ó a una mo ilización doc inal sin
p eceden es ecien es. La doc ina, a la que desde la p ác ica o ense siemp e se le achaca
p onuncia se a pos e io i y con unos iempos incompa ibles con los de la espues a
judicial, en es a ocasión se adelan ó. Fue on muchas las publicaciones que ie on la luz
en un iempo ealmen e insóli o, analizando, desde dis in as pe spec i as, si la amnis ía
se acomodaba o no a nues os alo es cons i ucionales y a los comp omisos adqui idos
con la UE
2
. A algunas de es as publicaciones doc inales nos e e i emos en es e a ículo.
La lec u a de es a publicaciones, y su compa ación con los au os plan eando cues iones
p ejudiciales, e idencian que los ibunales u ie on muy en cuen a los azonamien os de
la doc ina especializada (en nues a opinión, pocas eces se ap ecia con an a ni idez es a
in luencia).
Po el momen o me ece que nos de engamos en dos in o mes que, sin se p ecep i os,
ue on ecabados cuando el ex o es aba oda ía en ámi e pa lamen a io
3
. Jun o con la
doc ina, es os in o mes han sido esenciales pa a los T ibunales an e los que se ha
in ocado la aplicación de la amnis ía, mo i o po el cual nos de end emos, aunque sea
b e emen e, en ellos.
1.1 In o me de la Comisión Eu opea pa a la Democ acia po el De echo (Comisión
de Venecia)
La Comisión de Venecia, en su sesión plena ia de 15 y 16 de ma zo de 2024, adop ó
su opinión sob e los equisi os del Es ado de De echo pa a dec e a una amnis ía, con
especial e e encia a la p oposición de ley Pa lamen a ia “P oposición de Ley O gánica
de Amnis ía pa a la no malización ins i ucional, polí ica y social en Ca aluña”
4
. Sus
ecomendaciones inciden en aspec os écnicos que debe ían implemen a se pa a
ga an iza , en e o as cues iones, la segu idad ju ídica. Y aluden a la necesidad de
mayo ías cuali icadas su icien emen e amplias pa a ap oba la amnis ía en el Pa lamen o,
cues ionando que la p oposición de ley, en cuan o p ocedimien o sin consul a pública, y
su ami ación po la ía de u gencia, sea el cauce adecuado.
2
Po ci a un ejemplo, en el co eo co po a i o del Pode Judicial, odos los jueces y magis ados ecibimos
la guía elabo ada po la Pla a o ma Cí ica po la Independencia Judicial pa a el plan eamien o de
cues ionamien os de la Ley de Amnis ía. Es a di usión no dejó de gene a cie a polémica en los medios y
ambién, po azón de la ma e ia, en e los in eg an es de la Ca e a Judicial (a pesa de que la di usión de
guías o ien a i as es p ác ica habi ual, po ejemplo, en ma e ia de coope ación penal in e nacional). La guía
ha sido publicada po Colex en 2024.
3
El Consejo Fiscal, sin emba go, as ecibi la pe ición del Senado pa a que emi ie a in o me, no lo hizo,
al en ende el Fiscal Gene al del Es ado que no debían p onuncia se. El sec o conse ado del Consejo
Fiscal di undió en onces un bo ado de in o me en el que incide en que la amnis ía es con a ia, además
de a la Cons i ución, al De echo de la UE. Es e bo ado , que nunca llegó po an o a ap oba se o malmen e,
es á disponible en el enlace siguien e: h p://www.asociacionde iscales.es/index.php/espacio-
00/ac i idades-a- /comunicados/i em/921-bo ado -de-in o me-de-la-ploa-p oposicion-de-ley-de-amnis ia
( echa de consul a 21/09/2024). Del mismo des aca emos que sos iene que la amnis ía es con a ia a los
T a ados in e nacionales susc i os po España en ma e ia de co upción y de e o ismo, an o en el ámbi o
de Naciones Unidas como del Consejo de Eu opa, aspec os és os no edosos que, sin emba go, no ue on
ecogidos en las esoluciones judiciales que examina emos.
4
El in o me es á disponible en h ps://www.coe.in /es/web/po al/-/ enice-commission-adop s-opinion-on-
he- ule-o -law- equi emen s-o -amnes ies-wi h-pa icula - e e ence- o- he-amnes y-bill-in-spain ( echa
de consul a 08/09/2024)
202 Ca men Rod íguez-Medel Nie o
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
1.2 In o me del Consejo Gene al del Pode Judicial (CGPJ)
El Pleno del CGPJ, en su eunión de 21 de ma zo de 2024, ap obó el in o me sob e
la p oposición de Ley O gánica de Amnis ía que nos ocupa
5
. El in o me se emi e a
pe ición de la Mesa del Senado, pues habiéndose ami ado como p oposición de ley – no
como p oyec o - no es p ecep i o ecaba lo. En es e sen ido, desde la pe spec i a de la
ami ación pa lamen a ia, el CGPJ llama la a ención sob e el hecho de que la p oposición
sea p esen ada po el g upo pa lamen a io mayo i a io que sus en a el Gobie no del
Es ado, con omisión de las ga an ías que compo a acudi al p oyec o de ley y sin que se
jus i ique ni se mo i e debidamen e las azones po las que se p escinde del ámi e
o dina io, acudiendo al de u gencia.
Des aca el CGPJ la suma impo ancia de la no ma p opues a, la ele ancia ju ídica,
social y polí ica de la amnis ía, su incidencia en el ámbi o del Pode Judicial y su ca ác e
excepcional, al encon a nos po p ime a ez desde la igencia de la Cons i ución de
1978, con una ley de amnis ía. En a iza que una ley semejan e equie e una egulación de
cla idad ex ema y que oda incidencia en el eje cicio de la po es ad ju isdiccional debe
compo a una excepcionalidad; máxime cuando se p e enden p i ilegios pa icula es,
que deben eni e es idos de ga an ías pa a e i a a bi a iedades y disc iminaciones.
Pa a jus i ica la amnis ía, el P eámbulo ecu e a un examen his ó ico que, en
opinión del CGPJ, adolece de g an aguedad, con é minos gené icos e inconc e os y ello
pese a cons i ui la o igina ia undamen ación del p i ilegio que se p e ende con e i .
Rep ocha, po ejemplo, que no se haga mención a las posiciones polí icas y sociales que
se oponen al p oceso independen is a.
Y, en ando en el ondo de la cues ión egulada, e lexiona sob e la amnis ía a la luz
del p incipio de igualdad, de segu idad ju ídica, de libe ad ideológica, plan eando la
ausencia de una doc ina del TJUE que esuel a la ensión en e p incipios que o man
pa e del De echo de la UE (po ejemplo, el p incipio de p imacía y el de ley penal más
a o able).
En cuan o a la imposibilidad de amnis ia deli os que a ec en a los in e eses
inancie os de la UE, plan ea si la ley incu e en una disc iminación in e sa, al no o ece
un ni el de p o ección penal equi alen e a los ondos públicos de las haciendas españolas,
a gumen o que luego desca a po a a se de una di e encia de a o de bienes ju ídicos
colec i os, no pe sonales.
En de ini i a, un in o me cuya me a lec u a e idencia sob adamen e la impo ancia
de con a con la cuali icada opinión de los ó ganos cons i ucionales cuando se es á
legislando en una ma e ia an ele an e como la amnis ía. A es e in o me segui emos
haciendo e e encia en las siguien es páginas.
2. CUESTIONAMIENTOS GENERALES DE LA AMNISTÍA EN RELACIÓN CON EL DERECHO
DE LA UNIÓN EUROPEA
La p ime a cues ión que su ge es dilucida a qué mecanismo cabe acudi pa a ac i a
la p o ección del DUE si és e esul a incompa ible con una amnis ía como la egulada en
la LO 1/2024
6
.
5
El in o me, del que ue ponen e el Vocal don Wenceslao F ancisco Olea Godoy, se ap obó po mayo ía.
Se o mula on dos o os pa icula es. Todos ellos es án disponibles en el enlace
h ps://www.pode judicial.es/cgpj/es/Pode -Judicial/Consejo-Gene al-del-Pode -Judicial/Ac i idad-del-
CGPJ/In o mes/In o me-sob e-la-p oposicion-de-Ley-O ganica-de-amnis ia-pa a-la-no malizacion-
ins i ucional--poli ica-y-social-en-Ca aluna ( echa de consul a 08/09/2024)
6
Con o e ido es ambién si cabe el plan eamien o de cues iones p ejudiciales an e el TJUE cuando ya se
ha plan eado an e el TC su posible incons i ucionalidad. MANGAS ecue da, sin emba go, que al
posibilidad es pe ec amen e posible, dado que son pa áme os de e isión dis in os; es más, ni siquie a se
e ía a ec ada la cues ión p ejudicial po la e en ual decla ación que en su día pod ía hace el TC sob e la
cons i ucionalidad de la LO 1/2024, c . Mangas Ma ín, A aceli (2024), “Una Cons i ución mal echa”,
núme o monog á ico: La Cons i ución de 1978 cumple 45 años, en El C onis a del es ado social y
democ á ico de de echo, núme o 108-109 (diciemb e 2023-ene o 2024), p.108-113
La amnis ía de la Ley O gánica 1/2024: su aplicación y su cues ionamien o… 203
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
Sob e la su iciencia o idoneidad de los mecanismos exis en es, BAR ecue da que el
concep o “Es ado de De echo” se in odujo po p ime a ez en el T a ado de Maas ich
de 1992 pe o que no ue has a 1997, con el T a ado de Áms e dam, que se in odujo un
p ocedimien o (ac ual a ículo 7 del T a ado de la Unión Eu opea
7
-en adelan e TUE-
p ocedimien o que ue ampliado con el T a ado de Niza de 2001) pa a sanciona a los
Es ados miemb os en el caso de que se p odujese una iolación g a e y pe sis en e, o un
iesgo cla o de iolación g a e, de los p incipios del Es ado de De echo. Des aca el au o
que es e p ocedimien o sancionado se ha mani es ado inope able pues es a iolación o
iesgo debe se ap eciada po el Consejo Eu opeo po unanimidad. Po eso se han
diseñado o os ins umen os, a sabe : 1) el in o me anual sob e el Es ado de De echo en
la Unión, que es p e en i o y 2) el Reglamen o 2020/2092 de 16 de diciemb e de 2020
sob e un égimen gene al de condicionalidad pa a la p o ección del p esupues o de la
Unión
8
, que pe mi e la aplicación de g a es sanciones de ca ác e económico a los
Es ados que ulne en los p incipios del Es ado de De echo si bien iene una impo an e
limi ación: iene que exis i un ínculo di ec o en e la iolación del Es ado de De echo
y la ealización de un daño al p esupues o de la UE, a la in eg idad de las cuen as de la
Unión
9
.
En línea con es a inculación al DUE, espec o a la posibilidad de plan ea cues iones
p ejudiciales LOZANO ecue da que no bas a con que la ley sea con a ia a los p incipios
esenciales ecogidos en las no mas eu opeas, sino que iene que exis i una conexión
eu opea adicional que pe mi a acudi al TJUE, bien po que sea de aplicación la no ma
eu opea o po que se ponga en pelig o los ondos eu opeos
10
.
Po su pa e MANGAS ei e a que los jueces españoles, en cuan o jueces eu opeos,
pueden examina de o icio la compa ibilidad de la ley de amnis ía con el De echo de la
Unión y con la ju isp udencia acla ada del TJUE, dejando inaplicadas po su p opia
au o idad las disposiciones de la ley nacional que es imen con a ias al De echo de la UE.
Es e con ol di uso no es una opción, sino una obligación si es iman la con adicción,
aunque concluye que lo ecomendable y adecuado en el con ex o de la ley de amnis ía es
solici a la cues ión p ejudicial
11
.
Adelan a emos que, al iempo del cie e de es e a ículo, se han plan eado ya a ias
pe iciones de decisión p ejudicial TJUE en elación con la aplicación de la amnis ía de la
LO 1/2024. C onológicamen e, son las siguien es:
• Au o del T ibunal de Cuen as 1/2024, depa amen o segundo de enjuiciamien o,
de 29 de julio de 2024
12
;
• Au o de la Sección P ime a de la Sala de lo Ci il y Penal del T ibunal Supe io
de Jus icia de Ca aluña de echa 30 de julio de 2024
13
;
• Au o de la Sección Te ce a de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional de
echa 5 de sep iemb e de 2024
14
;
Las ci adas pe iciones de decisión p ejudicial se e ie en, en los dos p ime os casos,
a deli os de mal e sación; en el úl imo, a deli os de e o ismo. Pe o, como no es de
ex aña , en es as esoluciones, en mayo o meno medida, hay un mínimo común
denominado al plan ea las dudas sob e la aplicación de la LO 1/2024 y su
7
Ve sión consolidada en DOUE núm. 83, de 30 de ma zo de 2010
8
DOUE núm. 433, de 22 de diciemb e de 2020
9
Ba Cendón, An onio (2024), “La Cons i ución, España y Eu opa” en La amnis ía en España. Cons i ución
y Es ado de De echo, A Co uña, Colex, pp. 242-244
10
Lozano Ibañez, Jaime (2024), “Ley de Amnis ía: el Juez español y la UE” en La amnis ía en España.
Cons i ución y Es ado de De echo, A Co uña, Colex, pp. 250
11
Mangas Ma ín, A aceli (2024), “¿Eu opa nos sal a á de noso os mismos?” en La amnis ía en España.
Cons i ución y Es ado de De echo, A Co uña, Colex, pp. 262
12
Disponible en el enlace h ps://www. cu.es/es/sea ch/al esco/index.h ml?en ance=ENJ ( echa de
consul a 08/09/2024)
13
ECLI:ES:TSJCAT:2024:301A
14
ECLI:ES:AN:2024:5750A
204 Ca men Rod íguez-Medel Nie o
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
compa ibilidad con el DUE
15
. Ve emos a con inuación es os aspec os (pa cialmen e)
comunes pa a luego p o undiza , po sepa ado, en la singula idad que plan ean los deli os
de mal e sación y de e o ismo y en las esoluciones judiciales que, en elación con la
p ime a de dichas ca ego ías delic i as, han amnis iado a los independen is as ca alanes
16
.
2.1 P incipio de segu idad ju ídica y p o ección de la con ianza legí ima
Se in oca la ju isp udencia del TJUE que exige que las no mas de De echo sean
cla as y p ecisas y que su aplicación sea p e isible pa a los jus iciables
17
. La al a de
p e isibilidad de la LO 1/2024, que c ea insegu idad ju ídica, se mani ies a an o en la
delimi ación de su ámbi o de aplicación como en los supues os de exclusión.
El in o me del CGPJ ya apun ó que la exac a delimi ación de los suje os y de los
ac os que quedan comp endidos en el ámbi o de la amnis ía se e igía como una de las
cues iones esenciales de su o mulación y que, pese a la impo ancia de asegu a
co ec amen e el ámbi o obje i o de aplicación de la no ma, la misma adolecía de una
edacción con usa. No se explica en el P eámbulo las azones que lle an al legislado a
ija una de e minada ho quilla empo al y, además, se incluye en la delimi ación del
ámbi o obje i o un elemen o subje i o (un elemen o in encional que lle a a cues iona se
quien debe decla a su exis encia y en qué momen o).
También el ámbi o de exclusiones gene a dudas en é minos de segu idad ju ídica.
Los T ibunales, en las esoluciones dic adas que comen a emos, obje an a la LO 1/2024
que la exclusión de su aplicación dis e mucho de se cla a y p ecisa. Es a imp ecisión
concu e an o en elación con los deli os de mal e sación como con los deli os de
e o ismo.
En elación con la mal e sación, la amnis ía no se aplica á cuando haya exis ido
p opósi o de en iquecimien o
18
, señalando la p opia LO 1/2024 que no se conside a á
en iquecimien o la aplicación de ondos públicos a las inalidades inculadas con el
p oceso independen is a ca alán cuando, independien emen e de su adecuación al
o denamien o ju ídico, no haya enido el p opósi o de ob ene un bene icio pe sonal de
ca ác e pa imonial
19
. Es e es el pun o neu álgico en ma e ia de mal e sación, in e p e a
qué es el p opósi o de en iquecimien o y cuando hay bene icio pa imonial pe sonal. Que
la LO 1/2024 c ea insegu idad ju ídica po su imp ecisión es un hecho hoy día cons a able
obje i amen e: como e emos al abo da especí icamen e la mal e sación, algunos
ó ganos judiciales han amnis iado es os deli os y o os no lo han hecho po su di e en e
in e p e ación de es os concep os.
En elación con el e o ismo, la insegu idad ju ídica se de i a de la inclusión de un
equisi o adicional pa a que ope e la cláusula de exclusión: no cabe amnis ia los ac os
15
Sob e odas es as cues iones comunes, c . Ulloa Rubio, Ignacio (2024), “La p oposición de Ley de
Amnis ía española: p oblemá ica de de echo de la Unión” en La Ley, Unión Eu opea, nº 123, ma zo de
2024. Es e a ículo es ci ado exp esamen e en la cues ión p ejudicial plan eada an e el TJUE po la sección
Te ce a de la Audiencia Nacional, que acogió muchos de los azonamien os del au o .
16
No ha habido amnis ía en deli os de e o ismo, pe o no sólo las ha habido en mal e saciones. Aunque
po la ex ensión máxima de es e a ículo no podamos de ene nos en ellas, con iene eco da que el TSJ Ca ,
en sen encia de 2 de julio de 2024, amnis ió un deli o de enencia de a e ac os-sus ancias- explosi os en
condición de p omo o del a ículo 568 y 570.1 CP (ECLI:ES:TSJCAT:2024:5846) y en sen encias odas
ellas de echa 25 de julio de 2024, ha amnis iado un deli o de a en ado (ECLI:ES:TSJCAT:2024:5865), un
deli o de a en ado en concu so con un deli o le e de lesiones (ECLI:ES:TSJCAT:2024:5842), incluso
deli os de a en ado en concu so con deli o menos g a e de lesiones (ECLI:ES:TSJCAT:2024:5844) –
ipología de deli os ambién amnis iados en sen encia del mismo TSJ Ca de echa 25 de junio 2024
(ECLI:ES:TSJCAT:2024:5839) - y un deli o de p e a icación (ECLI:ES:TSJCAT:2024:5845). Se iene
no icia de o a amnis ía aco dada po la Audiencia P o incial de Ba celona, po deli o de a en ado y o os,
de 5 de julio de 2024, que en sep iemb e no es á disponible oda ía en la base de da os del CENDOJ. Po
lo que a ó ganos unipe sonales se e ie e, el Juzgado de Ins ucción 7 de Ba celona, po au o de 1 de julio
de 2024, ha hecho lo p opio en elación con un deli o de lesiones y con a la in eg idad mo al
(ECLI:ES:JI:2024:1A) y el Juzgado de lo Penal núme o 2 de Figue as en au o de 1 de julio de 2024 po
deli o de desobediencia (ECLI:ES:JP:2024:2A).
17
STJUE de 30 de ab il de 2020, Hec a Vi icol SRL y Agen ia Na ionala de Adminis a e Fiscala, C-184/19,
EU: C:2020:337
18
A .1.a) LO 1/2024
19
A .1.4 LO 1/2024
La amnis ía de la Ley O gánica 1/2024: su aplicación y su cues ionamien o… 205
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
encuad ables en la Di ec i a (UE) 2017/541 del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de
15 de ma zo de 2017, ela i a a la lucha con a el e o ismo
20
– en adelan e, la Di ec i a
de e o ismo -que, a su ez, hayan causado de o ma in encionada g a es iolaciones de
de echos humanos, en pa icula las eguladas en los a ículos 2 y 3 del Con enio Eu opeo
pa a la p o ección de los De echos Humanos y de las Libe ades Fundamen ales y en el
de echo in e nacional humani a io
21
. Los é minos en que iene edac ada es a exclusión
ue on ue emen e c i icados po el CGPJ. Sos iene que no se en iende po qué no se
e ie e al Código Penal (no ma en la que se implemen ó la Di ec i a) y sí lo hace a la
Di ec i a en sí. Recue da que las Di ec i as ienen como des ina a ios los Es ados
miemb os, no siendo écnicamen e co ec o el obje i o de que los T ibunales apliquen la
Di ec i a en luga del CP. El CGPJ plan ea ambién la duda de cómo debe p ecisa se el
umb al mínimo de g a edad que pe mi e la aplicación de la amnis ía, ya que ello exige
en odo caso que se desa olle un p oceso penal y se ijen unos hechos que se decla en
p obados. Además, concluye que se es a ía a alando la exis encia de un deli o de
e o ismo que no suponga una iolación g a e de de echos humanos, lo cual puede
supone una ulne ación de la no ma i a eu opea e in e nacional. En es a línea, siguiendo
la es ela de es e in o me, la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional apun a que no se
señala cuál es el lími e en el que ha de es ablece se la g a edad de la iolación del de echo
a la ida, o a la in eg idad ísica. Los supues os que pe mi en excep ua el ius puniendi
no se con igu an de o ma axa i a, gene ando con ello una impo an e insegu idad
ju ídica.
2.2 P incipio de p imacía del De echo de la Unión y coope ación leal
La Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, al plan ea la cues ión p ejudicial, nos
ecue da que el e o ismo es un deli o a monizado y que los hechos que se de allan en
los esc i os de acusación de la Fiscalía y de la Acusación Popula se co esponden
pe ec amen e con hechos que, po mo de la Di ec i a de e o ismo, deben no sólo es a
ipi icados como delic i os en los Es ados miemb os, sino que debe ga an iza se pa a
ellos una sanción e icaz. La amnis ía, en cuan o causa de ex inción de esponsabilidad
penal, impide dicha sanción, pudiendo se con a ia al DUE al no espe a la p imacía de
és e.
La base ju ídica de la Di ec i a de e o ismo es el a ículo 83 apa ado 1 del T a ado
de la UE, que pe mi e al Pa lamen o Eu opeo y al Consejo es ablece no mas mínimas
ela i as a la de inición de las in acciones penales y de las sanciones en de e minados
ámbi os delic i os, en e los que se encuen a el e o ismo. De es e modo, siendo el
espacio de libe ad, segu idad y jus icia una compe encia compa ida en e la Unión y los
Es ados miemb os
22
, una ez que la UE ha legislado en esa ma e ia, los Es ados miemb os
debe án espe a esos mínimos, con sujeción a unos obje i os y inalidades comunes
23
.
La Audiencia Nacional expone que, si el legislado nacional no espe a es os lími es
mínimos, que es lo que hace la LO 1/2024 al deja sin sanción penal hechos encuad ables
en la di ec i a, se conculca el p incipio de p imacía del DUE (que impone la obligación
de ga an iza la e icacia de las no mas de la Unión, en es e caso, de la Di ec i a de
e o ismo).
En simila línea, ecue da la Sala que el p incipio de coope ación leal supone que los
Es ados miemb os debe án p omo e el cumplimien o de la misión de la UE,
abs eniéndose de oda medida que pueda pone en pelig o la consecución de los obje i os
de la UE, en es e caso, la c eación de un espacio eu opeo segu o en e a la amenaza
e o is a. Es cla o que, si quedan sin sanción penal hechos encuad ables en la Di ec i a
de e o ismo, la UE no es a ía log ando su misión de c ea un espacio lib e de dicha
amenaza. En es e sen ido, el legislado español hab ía queb an ado, con la LO 1/2024,
es a coope ación leal con la UE.
20
DOUE L 88 de 31.3.2017
21
A . 2.c LO 1/2024
22
A . 4.2 TFUE
23
Ulloa Rubio, Ignacio (2024), “la p oposición..” ci .u sup a
206 Ca men Rod íguez-Medel Nie o
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
2.3 P incipio de igualdad y de echo a la libe ad ideológica
La amnis ía se aplica no a odos los que hayan come ido un deli o de mal e sación o
de e o ismo. Sólo a aquellos que lo hicie an en de e minadas echas y, sob e odo, he
aquí lo ele an e, a los que lo hicie an con una de e minada inalidad: p omo e el
p oceso independen is a ca alán. Es o es ue emen e c i icado po el CGPJ en su in o me,
dado que se es á incluyendo en la delimi ación del ámbi o obje i o un elemen o subje i o,
un elemen o in encional, cuando el CP penaliza hechos, con independencia del mó il o
in encionalidad polí ica que impulse al suje o a su comisión. No es el deli o obje i amen e
conside ado el que pudie a se i al in secesionis a, sino que la ele an e es que la
in ención del suje o ue a esa, po muy alejado que pudie a es a el obje o del deli o de
dicha in encionalidad.
La Ca a de De echos Fundamen ales de la UE
24
consag a el p incipio de igualdad
de a o
25
y el p incipio de no disc iminación
26
. Ambos es án econocidos en el TUE como
alo es que si en de undamen o a la p opia UE
27
. A colación de es o, la Sala de lo Penal
ci a abundan e ju isp udencia del TJUE donde se des aca que no esul a ajus ado a
De echo que se a en de modo di e en e si uaciones compa ables, sal o que es e a o
dis in o es é jus i icado obje i amen e. Lo es á cuando hay un c i e io obje i o, azonable,
que, exis iendo un in e és gene al, pe siga un in legalmen e admisible, debiendo esul a
siemp e p opo cionado.
En elación con el e o ismo, la Sala ci a doc ina y ju isp udencia del TJUE que
sos ienen que las ci cuns ancias polí icas o sociales no ampa an el in e és gene al que
equie e la jus i icación de un a o di e enciado. Además, siendo la inalidad ideológica
(p omo e la independencia de Ca aluña) o as ideologías esul a ían disc iminadas
28
,
cues ionando la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional que es o esul e jus i icado,
azonable, obje i o o p opo cionado (pone como ejemplo la disc iminación que supond ía
pa a la ideología yihadis a, po ejemplo, pe o ambién pa a la p e ensión sepa a is a de
cualquie o o e i o io que hoy día o me pa e de España).
En lo que a la mal e sación concie ne, el in o me de la Comisión de Venecia des aca
que los ac os mal e sado es ampa ados po la amnis ía deben es a in ínsecamen e
conec ados, e i ando la a bi a iedad. En iende que el nexo causal en e las consul as
celeb adas en Ca aluña el 9 de no iemb e de 2014 y el 1 de oc ub e de 2017, de su
p epa ación o de sus consecuencias y los ac os de mal e sación y co upción amnis iados
iene que se es echo. De o o modo, si la de inición de los ac os amnis iables es amplia,
menos p ecisa, se ía di ícilmen e conciliable con el p incipio de igualdad an e la ley
29
.
2.4 La in eg idad e i o ial y inancie a eu opea
Es e con ex o, es a ideología que si e de c i e io pa a la amnis ía p omue e, como
obje i o úl imo, la seg egación de una pa e del e i o io de la UE. Los T ibunales que
han plan eado cues iones p ejudiciales ap ecian que ello puede condiciona el eje cicio
del de echo de los ciudadanos eu opeos a ci cula y esidi lib emen e en el e i o io de
los Es ados miemb os (en cuan o que una pa e de dicho e i o io se p omue e que deje
de se lo de España) y ambién las inanzas de la UE (en cuan o que la UE se empob ece ía
al deja de ecibi las apo aciones de i adas de ese e i o io, como el IVA de las
ope aciones que allí se ealizasen).
24
DOUE C 202 de 7.6.2016
25
A . 20
26
A . 21
27
A .2
28
Fe nández-Fon echa To es, Manuel (2024), “La Amnis ía y el De echo eu opeo” en Dia io La Ley,
núme o 10472, 22 de ma zo de 2024
29
Apa ado 102
La amnis ía de la Ley O gánica 1/2024: su aplicación y su cues ionamien o… 207
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
3. AMNISTÍA Y MALVERSACIÓN
3.1 La mal e sación como deli o a monizado
A los e ec os que aquí in e esan, es especialmen e ele an e eco da que el a ículo
325 TFUE es ablece unas obligaciones pa a los Es ados miemb os elación con los
in e eses inancie os de la UE, en el siguien e sen ido: 1) se debe comba i el aude y
oda ac i idad ilegal que a ec e a los in e eses inancie os de la Unión median e medidas
que debe án ene un e ec o disuaso io y se capaces de o ece una p o ección e icaz; 2)
los Es ados miemb os adop a án pa a comba i el aude que a ec e a los in e eses
inancie os de la Unión las mismas medidas que pa a comba i el aude que a ec e a sus
p opios in e eses inancie os. De es e modo se anuda la p o ección de los in e eses
inancie os de la UE a la p o ección de los in e eses inancie os de los Es ados miemb os,
en an o que ambos debe án do a se de las mismas medidas pa a comba i el aude.
Además, es obligado ae a colación que, en ma e ia de mal e sación, la UE ha
p omulgado la Di ec i a (UE) 2017/1371 del Pa lamen o Eu opeo y del Consejo, de 5 de
julio de 2017, sob e la lucha con a el aude que a ec a a los in e eses inancie os de la
Unión a a és del De echo penal
30
- en adelan e, Di ec i a PIF-. En ella encon amos una
a monización de mal e sación en lo que a los in e eses inancie os de la Unión Eu opea
se e ie e, pues o que de ine qué debemos en ende po mal e sación (ac o in encionado
ealizado po cualquie unciona io a quien se haya encomendado di ec a o
indi ec amen e la ges ión de ondos o ac i os, de comp ome e o desembolsa ondos, o
ap opia se o u iliza ac i os de o ma con a ia a los ines pa a los que es aban p e is os
y que pe judique de cualquie mane a a los in e eses inancie os de la Unión, a .4.3), y
po que obliga a los Es ados miemb os a ipi ica la como deli o siemp e que sea come ida
in encionadamen e.
Expues o es e con ex o no ma i o pod íamos des aca que, en esencia, lo que en
elación con la LO 1/2024 subyace es el cues ionamien o de si una medida como la
amnis ía, en cuan o que ex ingue la esponsabilidad penal po deli os de mal e sación, es
con a ia al De echo de la Unión Eu opea po un iple mo i o 1) po es a es e deli o
a monizado en lo que a los in e eses inancie os de la UE se e ie e; 2) po es a
equipa adas las medidas de p o ección de los in e eses inancie os comuni a ios y
nacionales y, inalmen e, 3) al no se ácilmen e deslindable lo que a a ec a a los in e eses
inancie os de la UE de lo que sólo a ec a a los nacionales, y ello a la is a de la
in e p e ación amplia ealizada po la ju isp udencia del TJUE sob e el p opio concep o
de “in e eses inancie os de la UE”.
3.2. B e e e e encia a la nue a ipi icación española de la mal e sación: el TS
decla a imp oceden e la e isión de la condena de mal e sación en el p oceso
independen is a ca alán
En a as a acili a un con ex o, con iene eco da que al iempo de los hechos
delic i os inculados al p oceso independen is a ca alán, el CP cas igaba an o a la
au o idad o al unciona io público que adminis a a deslealmen e el pa imonio público,
como al que se ap opia a de él.
La Ley O gánica 14/2022, de 22 de diciemb e, de ansposición de di ec i as
eu opeas y o as disposiciones pa a la adap ación de la legislación penal al o denamien o
de la Unión Eu opea, y e o ma de los deli os con a la in eg idad mo al, desó denes
públicos y con abando de a mas de doble uso
31
, dio una nue a edacción, en e o os, a
los deli os de mal e sación.
T as dicha e o ma, nues o CP cas iga, en o den dec ecien e de g a edad, 1) a la
au o idad o unciona io público que, con ánimo de luc o, se ap opia e de pa imonio
público que enga a su ca go po azón de sus unciones o con ocasión de las mismas, o
consien a que un e ce o con igual ánimo se ap opie del mismo; 2) ambién a quién, sin
ánimo de ap opiá selo, des ina e a usos p i ados el pa imonio público pues o a su ca go
30
DOUE L 198 de 28/07/2017
31
BOE de 23/12/2022
208 Ca men Rod íguez-Medel Nie o
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
y, inalmen e, 3) a la au o idad o unciona io público que, sin es a comp endido en los
a ículos an e io es, die e al pa imonio público que adminis a e una aplicación pública
di e en e de aquélla a la que es u ie a des inado. Po an o, de la me a sín esis de la nue a
ipi icación se desp ende ya, con oda cla idad, que el ánimo de luc o esul a un elemen o
del ipo sob e el que pi o an las di e en es conduc as delic i as, en cuan o que, si
concu e, la mal e sación es á penada en su modalidad más g a e.
Es a e o ma ope ada po la LO 14/2022 mo i ó que el T ibunal Sup emo analiza a
la p ocedencia de e isa , en sus di e en es p onunciamien os condena o ios, la sen encia
condena o ia 459/2019 de 14 de oc ub e
32
dic ada en e a de e minados esponsables
polí icos del p oceso independis a ca alán.
En lo que aho a nos ocupa (la mal e sación), en el au o 20107/2023 de 13 de
eb e o
33
el TS concluyó que no e a p oceden e la e isión de las condenas impues as. El
uso de los caudales públicos pa a las consul as no supuso un me o des ío pa a o a
inalidad pública y sí u o ánimo de luc o. De es e modo, en el au o se expone con
o undidad que “aplica los ondos públicos de la Gene ali a pa a la inanciación de una
consul a popula que desbo daba el ma co compe encial de quienes la p omo ían,
desa ollada después de ei e ados eque imien os del T ibunal Cons i ucional y del
T ibunal Supe io de Jus icia pa a e i a la y, en in, o ien ada a un p oceso secesionis a
que no llegó a ene i ualidad, nunca pod á conside a se una aplicación pública di e en e
de aquella a que es aban p esupues a iamen e adsc i os esos ondos. Y, lo que es más
e iden e, nunca pod á en ende se que se a ó de una ac uación ausen e de ánimo de
luc o”. Especialmen e impo an e, a los e ec os que luego se di án en elación con la
amnis ía, es ene en cuen a que aquel au o eco daba que “el concep o de ánimo de luc o
no puede ob ene se median e su iden i icación con el p opósi o de en iquecimien o”.
Asimismo, dice que “el olun a io des ío del pa imonio público implicó la asunción de
unos gas os ajenos a cualquie in público líci o”.
Es a in e p e ación, como es ob io deduci , no sa is izo a las De ensas. El TS, po
au o de echa 26 de junio de 2023
34
, deses ima los inciden es de nulidad p omo idos
con a el au o que denegaba la e isión de la condena po deli os de mal e sación. Se
a gumen aba po las De ensas que se había ulne ado el de echo a la legalidad penal
po que, as la e o ma ope ada, esul a necesa io dis ingui en e conduc as en las que el
au o p e ende luc a se a ni el indi idual de o as en que se hace un uso o disposición de
los ondos públicos ue a de los cauces y/o inalidades legalmen e admi idas. También
que la in e p e ación que se hace del ánimo de luc o no se co esponde con la
ju isp udencia ni con la opinión de la doc ina, que el ánimo de luc o conlle a la
inco po ación del pa imonio al dominio del au o y la gene ación de una en aja
económica. El TS ei e a “si una au o idad o unciona io público des ina ondos públicos
a una ac i idad delic i a o an iju ídica – en nues o caso, la celeb ación de un e e éndum
p ohibido judicialmen e- lo que exis e, sencillamen e, es una dis acción de ondos
públicos po pa e de aquellos que son los enca gados de de ini su des ino y que, al ac ua
de la mane a expues a, se ap opian de es os ondos. Y como al ac o ap opia i o implica
ánimo de luc o”.
3.3. La mal e sación amnis iable
La LO 1/2024 dedica su Tí ulo I al ámbi o obje i o y exclusiones de la amnis ía:
a) Ámbi o obje i o
Pa a la aplicabilidad de la amnis ía, ija un ma gen empo al (ac os ejecu ados en e
el 1 de no iemb e de 2011 y 13 de no iemb e de 2023) y dos ejes en o no a los cuales
esul an amnis iables los deli os: bien que se hayan come ido con ocasión de las consul as
celeb adas en Ca aluña el 9 de no iemb e de 2014 y el 1 de oc ub e de 2017, su
p epa ación o de sus consecuencias; bien que hayan sido ealizados en el con ex o del
denominado p oceso independen is a ca alán.
32
ECLI: ES:TS:2019:2997
33
ECLI:ES:TS:2023:1228A
34
ECLI:ES:TS:2023:8998A
La amnis ía de la Ley O gánica 1/2024: su aplicación y su cues ionamien o… 215
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
Es ado nue o, que end ía un e lejo di ec o en los ing esos comp ome idos po España
en el p esupues o de la UE. Las di icul ades pa a la independencia e an no ables, pe o la
p o ección de los in e eses inancie os de la UE debe ambién dispensa se an e
compo amien os de pues a en iesgo. Concluye po ello que los gas os de na u aleza
delic i a di ec amen e empleados en la ealización del e e éndum quedan exp esamen e
excluidos, no puede se amnis iados ( undamen o 12.3): la ejecución ma e ial del
e e éndum a ec ó a los in e eses inancie os de la UE en la medida en que compo ó un
iesgo e ec i o pa a los ing esos p e is os. Y inaliza con ci a de ju isp udencia del TJUE
que ecue da que los in e eses inancie os de la UE deben p o ege se de igual mane a
en e a conduc as de auda o ias que en e a cualquie o a ac i idad ilegal que los
pe judique.
Finalmen e, y ya en o o o den de cosas, apun a el posible plan eamien o de una
cues ión p ejudicial en elación con el pe en o io plazo de dos meses que con empla la
LO 1/2024 pa a amnis ia los deli os. De es e modo señala que “ is a la obligación de
p o ección e icaz (..) esul a cues ionable que la Ley O gánica 1/2024 pueda obliga a la
au o idad judicial a sob esee la causa en un plazo máximo de dos meses sin que haya
abo dado una in es igación de la p ocedencia de los ondos y sin habe se ago ado el
iempo o ecido po el De echo in e no pa a lle a a é mino cualquie in es igación
penal”.
Es e au o, como e a p e isible, ue ecu ido en e o ma. En lo que la mal e sación
se e ie e, se alegaba, en e o as azones, que el p opósi o de en iquecimien o no es
p edicable de los gas os que au o iza on los acusados; que el au o ehuía aplica la
li e alidad de la no ma y ealizaba una in e p e ación olun a is a y excén ica; que
quedaba acía de con enido la amnis ía de la mal e sación. El au o que la deses ima, de
echa 10 de sep iemb e de 2024
47
, en a iza que la LO 1/2024 ha dado una de inición
au én ica del é mino en iquecimien o, equipa ándolo a cualquie bene icio pe sonal de
ca ác e pa imonial, es deci , ampliando su sen ido e imológico; consecuen emen e, al
eni así dispues o po la ley, es necesa io a ene se a dicha acepción. An e la in ocación
del o o pa icula (de la magis ada de la Sala Segunda Excma. S a. Ana Fe e ) dic ado
en el Au o de la Sala que decla ó no amnis iable la mal e sación, el Magis ado Ins uc o
desa olla las azones po las que se apa a del mismo, incidiendo de nue o en la p opia
de inición ecogida en la amnis ía de en iquecimien o y en la ju isp udencia de los deli os
de mal e sación. Finalmen e, en lo que se e ie e a los in e eses inancie os de la UE, el
a gumen o de los ecu en es, basado en los hechos p obados de la sen encia del Al o
T ibunal que condenó a los esponsables del p oceso independen is a - que cali icaba de
ensoñación la independencia, es deci , que la consul a no pod ía da luga a un espacio de
sobe anía, po lo que la a ección a la UE nunca pod ía habe se p oducido – es comba ido
aduciendo que no esul a ac ible que los ecu en es p e endan egi la ins ucción de la
causa, no con el ma e ial suma ial, sino con las conclusiones ác icas de o o juicio.
3.6. Cues ión p ejudicial en elación con la mal e sación
Has a el momen o, en ma e ia de mal e sación, sólo el TSJ Ca y el T ibunal de
Cuen as han plan eado una cues ión p ejudicial an e el T ibunal de Jus icia de la Unión
Eu opea en elación con la amnis ía (au o TSJ Ca de 30 de julio de 2024 y Au o del
T ibunal de Cuen as de 29 de julio de 2024 p e iamen e ci ados). Veamos ambos po
sepa ado:
3.6.1. Au o del TSJ CAT de 30 de julio de 2024
El TSJ Ca conoce del Suma io 2/2019 en el que se ha abie o juicio o al, se han
p esen ado los co espondien es esc i os de cali icación p o isional, an o de las
Acusaciones como de las De ensas, encon ándose el p ocedimien o pendien e de
enjuiciamien o.
47
ECLI:ES:TS:2024:10532A
216 Ca men Rod íguez-Medel Nie o
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
Los hechos obje o del p ocedimien o se e ie en a la p epa ación y ejecución del
e e éndum de 1 de oc ub e de 2017. En los esc i os de acusación se sos iene que los
acusados lle a on a cabo la disposición de can idades - o au o ización de disposiciones
dine a ias- des inadas a ines elacionados con la publicidad ins i ucional del e e éndum
ilegal; al suminis o de papele as; a la con ección de un censo elec o al; a las ci aciones a
pe sonas in eg an es de mesas elec o ales; así como a la c eación de una Hacienda pública
como nue a “es uc u a de es ado” y he amien a de inanciación inmedia a de la
p e endida epública. Po ello, la Fiscalía, eje ci ando la acusación pública; la Abogacía
del Es ado, como acusación pa icula , y el pa ido polí ico VOX, como acusación
popula , eje ci a on acusación po deli o de mal e sación (en e o os).
El T ibunal señala (apa ado 16) que “en p incipio las conduc as de mal e sación se
e ie en a ondos p opios del p esupues o de la Comunidad Au ónoma de Ca aluña y de
su Gene ali a , sin apa en e elación con los in e eses inancie os de la UE”. Sin emba go,
se plan ea la cues ión p ejudicial ela i a a si amnis ia es os deli os a ec a al De echo de
la UE, po los siguien es mo i os:
a) la amnis ía como mecanismo de desp o ección de los in e eses inancie os nacionales
que puede epe cu i en la desp o ección de los in e eses inancie os de la UE
La desp o ección de los ondos nacionales (po una des ipi icación de conduc as, po
la ex inción de esponsabilidad c iminal) incide en el comp omiso de los Es ados
miemb os en e a la UE, de i ado del a . 325 TFUE, de p o ege análogamen e los
ondos eu opeos. De es e modo, según el au o que plan ea la cues ión p ejudicial, es a
desp o ección nacional puede pone en iesgo la p o ección de los in e eses inancie os
de la UE.
En es e sen ido, el TSJ Ca sos iene (apa ado 20) que “la UE no puede desen ende se
de cómo se a on an po los di e en es Es ados miemb os la p o ección de sus p opios
in e eses inancie os, pues o que su compo amien o al espec o cons i uye un elemen o
necesa io de e aluación del comp omiso que han adqui ido cada uno de dichos Es ados
pa a p o ege de la misma o ma los ondos inancie os comuni a ios”.
b) La comunicabilidad en e el p esupues o de la UE y los dis in os p esupues os de sus
Es ados miemb os
Es a comunicabilidad p esupues a ia se e idencia, según el au o (apa ado 21) de la
asunción po pa e de los Es ados miemb os de los obje i os de dé ici y de disciplina
p esupues a ia, a . 126 TFUE. Po ello “las conduc as de mal e sación de ondos
públicos p opios de los Es ados miemb os de la UE poseen en odo caso la i ualidad de
a ec a de cualquie mane a a los in e eses inancie os de és a” y ello es p ecisamen e lo
que p osc ibe la Di ec i a PIF, la a ec ación de cualquie mane a.
Es a misma pos u a de iende ROLDÁN que apun a que la delimi ación,
p esun amen e impecable, en e el dine o es a al y el dine o eu opeo no esul a iable en
la p ác ica, dada la co inanciación que p eside la ac uación de los ondos eu opeos
48
c) La in eg idad e i o ial de la UE y la a ección de sus p esupues os anuales
El au o incide en que la mo i ación de las conduc as (que de e minan la aplicación
de la amnis ía) e a el p opósi o de p omo e y hace ealidad la secesión de Ca aluña del
Reino de España, p oclamándola como epública independien e. A ello se aplica on los
ondos públicos mal e sados. Pues bien, de habe se alcanzado aquel obje i o se hab ía
modi icado la con igu ación e i o ial de la Unión Eu opea, “en lógica cohe encia,
ambién la disminución de las con ibuciones del eino de España al p esupues o de la
Unión (calculadas en p opo ción a la en a nacional b u a y sob e las can idades
ecaudadas po el IVA de cada Es ado) con cla o in lujo en los in e eses inancie os de la
48
Roldán Ba be o, Ja ie (2024), “La amnis ía económica y el De echo eu opeo” La amnis ía en España.
Cons i ución y Es ado de De echo, A Co uña, Colex, pp. 275
La amnis ía de la Ley O gánica 1/2024: su aplicación y su cues ionamien o… 217
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
Unión (apa ado 28). Se aduce que, aunque la aplicación del a . 155 CE impidió la
seg egación, “no puede pasa se po al o el ni el de iesgo al que llegó a expone se la
in eg idad del p esupues o de la Unión” (apa ado 29) y se cues iona “si el ni el de pelig o
conc e o y eal al que ue on e ec i amen e expues os los in e eses inancie os de la
Unión Eu opea ole a la eliminación de oda consecuencia penal pa a aquel ipo de
conduc as” oponiéndose a ello el a . 325 TFUE y la Di ec i a PIF.
d) El iesgo sis emá ico de impunidad
En opinión del TSJ Ca , apa ado 31, la amnis ía sob e la mal e sación de ondos
públicos “coloca ía a la legislación penal española en ma e ia de lucha con a las
in acciones de co upción en gene al, en posición de cla o iesgo sis emá ico de
impunidad” in ocando la doc ina ecogida en las SSTJUE de 21 de diciemb e de 2021,
C-357/19 y 24 de julio de 2023 C-107/2023, “con simul áneo de e io o de la con ianza
de los ciudadanos en el sis ema ins i ucional de la Unión Eu opea y de los Es ados
Miemb os”.
3.6.2. T ibunal de Cuen as
En el T ibunal de Cuen as se sigue un p ocedimien o de ein eg o po alcance en el
seno del cual se plan ea la cues ión p ejudicial que nos ocupa en el Au o de 29 julio de
2024
49
.
Cons i uyen el obje o del p ocedimien o po una pa e los gas os des inados a la
ealización del e e éndum ilegal sob e la independencia de Ca aluña de 1 de oc ub e de
2017 y, po o a, los gas os des inados a desa olla la denominada acción ex e io de la
Gene ali a du an e los eje cicios 2011 a 2017, p omo iendo ue a de España la
independencia de Ca aluña.
En elación con los p ime os, la sen encia 459/2019 de 14 de oc ub e del TS o denó
emi i es imonio al T ibunal de Cuen as a los e ec os de eclamación de la
esponsabilidad ci il a aquellos acusados que han esul ado condenados po un deli o de
mal e sación de caudales públicos. Nos amos pues a limi a a las cues iones que ienen
que e p ecisamen e con es a esponsabilidad de i ada del deli o de mal e sación.
Se sos iene po el T ibunal de Cuen as que la amnis ía de la LO 1/2024 pod ía se
con a ia a la ju isp udencia el TJUE en a ios aspec os, singula men e, en lo que a la
esponsabilidad de i ada de la mal e sación, po los siguien es mo i os:
-po esul a con a ia a la in e p e ación amplia del concep o p o ección de los
in e eses inancie os de la UE. El au o del T ibunal de Cuen as alude a la u ela e icaz
an e cualquie ac uación ilegal que causa a daño al pa imonio púbico, con independencia
de cuál sea el o igen o el des ino de los ondos de audados.
- po que el concep o de i egula idad incluye an o el pe juicio ac ual como el
pe juicio po encial al p esupues o de la UE. Se sos iene que, a la luz de la ju isp udencia
del TJUE, un incumplimien o de las no mas aplicables cons i uye una i egula idad
siemp e que no pueda exclui se la posibilidad de que al incumplimien o haya incidido en
el p esupues o del ondo de que se a e.
Subsidia iamen e, se sos iene que, si ue a ele an e pa a en ende que hay un
pe juicio a los in e eses inancie os de la UE de e mina el o igen de los ondos
mal e sados en los gas os en los que se incu ió como consecuencia de las consul as y
o as ac i idades enma cadas en el p oceso independis a, pod ía se con a io al De echo
de la Unión la exigencia legal de que en el pe en o io plazo de dos meses se dic a a
esolución en elación con la aplicación de la amnis ía (plazo de dos meses que iene
exigido en el a . 10 de la LO 1/2024, apa ado 56). Al hilo de es o con iene ae a
colación que ULLOA ecue da que en la pe secución de la mal e sación, más que la
na u aleza o el o igen comuni a io de los ondos, o el des ino inal del dine o mal e sado,
lo que la UE exige es la sanción e ec i a de la conduc a po encialmen e lesi a pa a sus
49
La cues ión con o e ida es si el TJUE conside a á que el T ibunal de Cuen as es ó gano judicial a los
e ec os de la pe ición de decisión p ejudicial. El au o de alla po qué si es á legi imado pa a al
plan eamien o, cues ión dis in a es a en u a si el TJUE admi i á es os azonamien os.
218 Ca men Rod íguez-Medel Nie o
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
in e eses, sin que sea p eciso demos a la exis encia de una incidencia inancie a conc e a
siemp e que no pueda exclui se la posibilidad de que al incumplimien o haya incidido en
el p esupues o
50
.
4. AMNISTÍA Y TERRORISMO
El au o de la Sección Te ce a de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional de 5
de sep iemb e de 2024 al que enimos haciendo e e encia, único que po el momen o ha
plan eado la cues ión p ejudicial en elación con deli os de e o ismo, desde el pun o de
is a p ocesal expone con de alle que la amnis ía se ha plan eado en el Suma io 7/2021
po las De ensas como a ículo de p e io p onunciamien o, as la p esen ación de los
esc i os de cali icaciones p o isionales de las acusaciones pública y popula , con ca ác e
p e io a la p esen ación de los esc i os de de ensa. T as la in ocación, el Minis e io
Fiscal, en la is a celeb ada, solici ó el a chi o al queda los hechos amnis iados, de modo
que sólo la Acusación Popula en iende que los hechos obje o de ese Suma io no son
amnis iables. La Sala conside a, sin emba go, que sí lo se ían y, po ello, le su gen dudas
en elación con la in e p e ación del De echo de la UE en ese p ocedimien o en conc e o.
Como p emisa sob e la que plan ea sus dudas al TJUE, esuel e la cues ión de si los
hechos ecogidos en los esc i os de acusaciones ienen encaje en las conduc as ecogidas
en la Di ec i a de e o ismo. Es deci , si los hechos obje o de los esc i os de la acusación
se encuad an, no sólo en el CP, sino en las conduc as p e is as en la Di ec i a,
concluyendo que, de hace lo, la ex inción de esponsabilidad penal que conlle a la
amnis ía pod ía esul a incompa ible con el de echo comuni a io. Es a labo que se
impone a los T ibunales españoles de aplica di ec amen e la Di ec i a y no el CP ue lo
que el CGPJ adelan ó en su in o me que ine i ablemen e ocu i ía, c i icándolo po las
azones que hemos expues o más a iba. Lo cie o es que cabe imagina conduc as que
puedan se cali icadas como deli o de e o ismo en el CP y no en la Di ec i a. Po ello
pa ecie a que el legislado ha que ido blinda únicamen e aquello que pod ía gene a
p oblemas con la Unión, haciendo amnis iables el e o ismo que iniese cali icado como
al po el CP, pe o no po la Di ec i a. Po an o, a la ho a de plan ea la cues ión
p ejudicial esul aba necesa io que el T ibunal explici ase po qué la amnis ía de unos
de e minados hechos e a con a ia no sólo al CP español, sino ambién a la Di ec i a de
e o ismo. Al hace lo, explica la Sala que se basa p ecisamen e en eso, en los hechos,
con on ándolos con los que la Di ec i a obliga a ipi ica y sanciona . Acoge con ello,
además, una pe ición en al sen ido de las De ensas, que sos enían, con acie o, que no
cabía pa i , sin más, de las me as cali icaciones ju ídicas de las acusaciones.
Pues bien, ealizado el análisis de los ci ados hechos, al y como ienen ecogidos en
los esc i os de acusación (que especi ica con cie o de alle, adelan ado que lo hace sin
ánimo de p ejuzga , a los solos e ec os de plan ea la cues ión p ejudicial) la Sala
concluye que pueden encuad a se en conduc as que la Di ec i a de e o ismo obliga a
ipi ica como deli o, especí icamen e, deli os de 1) pe enencia a g upo e o is a; 2)
ab icación, enencia, adquisición, anspo e, suminis o o u ilización de explosi o de
ca ác e e o is a y 3) en a i a de es agos. Concluye ambién que es as conduc as que
ambién es án e ec i amen e ecogidas en el CP español, que con empla una sanción penal
pa a dichos ac os, conc e ando además la pena solici ada po las acusaciones al ampa o
de dichos p ecep os.
A con inuación la Sala comba e el a gumen o de las De ensas de que la amnis ía no
se ía con a ia al De echo de la Unión po que no excluye la ipi icación de las conduc as,
es o es, que po la amnis ía de los deli os inculados al p oceso independen is a ca alán
no se de oga la ipi icación como deli o de e o ismo de ninguna conduc a. Pa a eba i lo,
la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional ecue da que la Di ec i a no sólo exige la
ipi icación, ambién que se adop en las medidas necesa ias pa a la sanción penal e icaz,
p opo cionada y disuaso ia de es as conduc as delic i as. Po mucho que las conduc as
sigan siendo deli o, la exención de esponsabilidad penal que conlle a la amnis ía implica
50
Ulloa Rubio, Ignacio (2024), “la p oposición..” ci .u sup a
La amnis ía de la Ley O gánica 1/2024: su aplicación y su cues ionamien o… 219
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
una excepción con a ia a la Di ec i a de e o ismo. También es o lo había apun ado ya
el in o me del CGPJ, cuando li e almen e señalaba que “pe dona median e amnis ía la
aplicación de ales sanciones implica la despenalización de las conduc as, siquie a de
o ma selec i a y limi ada a un iempo e in encionalidad de e minados, sin que la
no ma i a eu opea pa ezca ampa a semejan es excepciones”.
La Sala en a iza además que, como consecuencia de la aplicación de la amnis ía, es a
Di ec i a deja ía de ene e ec o disuaso io; no end ía luga la unción de p e ención
gene al
51
, incluso, sos iene el au o, puede conlle a un e ec o a o ecedo de que dichos
ac os de seg egación e i o ial po cauces e o is as se epi an o gene alicen. Ello incide
en el espacio de libe ad, segu idad y jus icia eu opeo y en el de echo de los ciudadanos
eu opeos al lib e eje cicio de los de echos de esidencia y ci culación en el e i o io UE.
Como colo ón inal, cabe señala que la Sala de lo Penal de la AN, con ca ác e p e io
al plan eamien o de la cues ión p ejudicial, dejó sin e ec o las medidas cau ela es que
pesaban sob e los in es igados. Lo hizo en aplicación del co espondien e p ecep o de la
LO 1/2024 que exigía el le an amien o de las ci adas cau ela es as la en ada en igo
de la ley
52
, pe o al hace lo desap o echó la opo unidad de cues iona la adecuación al
De echo de la Unión Eu opea de es a obligación au omá ica de le an amien o de lo
cau ela . No pocos au o es han esc i o al espec o, ambién lo apun aba el CGPJ en su
in o me
53
. En in, una línea a gumen al que, sin que cons en las azones pa a ello, la Sala
de lo Penal p e i ió no plan ea al TJUE.
CONCLUSIONES
Es mucho lo que es á en juego con las cues iones p ejudiciales plan eadas con ocasión
de la amnis ía a los esponsables del p oceso independen is a ca alán. En cla e nacional,
pe o ambién en cla e eu opea. Si el TJUE a ala que, a a és de la amnis ía, el De echo
de la Unión - cuando exige que de e minadas conduc as ob engan un ep oche penal
e icaz y disuaso io - pueda queda sin e ec o, la c isis de con ianza en la Unión se
ac ecen a á. Sob e odo, c eemos que a ala el ol ido penal basado únicamen e en
habe se come ido los deli os con una de e minada inalidad ideológica, la de p omo e la
independencia de Ca aluña, ha á que se esien an pila es básicos del Es ado de De echo,
como la p imacía del De echo de la Unión, la segu idad ju ídica, la igualdad y la
p ohibición de no disc iminación.
Pla ón sos u o que el legislado no debe p opone se la elicidad de cie o o den de
ciudadanos con exclusión de los demás, sino la elicidad de odos. Pues bien, con las
an e io es líneas concluimos que la amnis ía ap obada po el legislado español no log a
la sa is acción ni de unos ni de o os pues, además de impo an es cues ionamien os
écnicos-ju ídicos, que han mo i ado la suspensión de los p ocedimien os en que ue
in ocada, su aplicación has a el momen o es á siendo muy limi ada y con esoluciones
judiciales pa cas en azonamien os: esoluciones que amnis ían, sí, pe o que adolecen,
muchas de ellas, de un ex ao dina io au oma ismo, e go, esul an poco con incen es.
El iempo, pe o sob e odo las esoluciones del TJUE, di án has a qué pun o el
legislado español a inó (o no) con la p omulgación de la LO 1/2024. También la
condición en la que las amnis ías dec e adas pasa án a la his o ia ju ídica de nues o país.
51
En ese sen ido, c . Lozano Ibañez, Jaime, ci .u sup a, pp.251-252. Conside a el au o que, desde una
pe spec i a eu opea, en el caso de que no se hubie an is o a ec ados ondos eu opeos se pod ía hace
admisible la amnis ía desde el pun o de is a de la p e ención especial; pe o segui ía siendo inadmisible
desde el pun o de is a de la p e ención gene al, pues se es a ía en iando el mensaje de que los deli os de
mal e sación pueden se pe donados po azones de in e és polí ico coyun u al, poniendo en pelig o pa a
el u u o odos los ondos públicos, incluidos los eu opeos.
52
A .4 LO 1/2024
53
El hecho de que la LO 1/2024 disponga que as su en ada en igo , “a) el ó gano judicial que es é
conociendo de la causa (…) aco da á el inmedia o alzamien o de cualesquie a medidas cau ela es de
na u aleza pe sonal o eal”, implica, en opinión del CGPJ, que pudie an ene que adop a se
au omá icamen e, en cuan o se in oca a o se ap ecia a de o icio, es deci , sin que pudie an lle a se a cabo
las complejas ac uaciones que pe mi i ían de e mina si un deli o es o no amnis iable, imposibili ando que
el ó gano judicial pueda alo a , p ima acie, la p e isión decisión que adop a á sob e la concesión o no de
la amnis ía. Es e au oma ismo, apun a el CGPJ, pudie a se con a io al p incipio de ese a de ju isdicción.
220 Ca men Rod íguez-Medel Nie o
REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 200-220
ISSN 2530-9854
BIBLIOGRAFÍA
Al a o Águila-Real, Jesús (2024), “El Au o del T ibunal Sup emo sob e la mal e sación en la
ley de Amnis ía: el Sup emo iene azón” disponible en h ps://almacendede echo.o g/el-
au o-del- ibunal-sup emo-sob e-la-mal e sacion-en-la-ley-de-amnis ia-el-sup emo-
iene- azon ( echa de consul a 21/09/2024).
Ba Cendón, An onio (2024), “La Cons i ución, España y Eu opa” en La amnis ía en España.
Cons i ución y Es ado de De echo, A Co uña, Colex.
Fe nández-Fon echa To es, Manuel (2024), “La Amnis ía y el De echo eu opeo” en Dia io
La Ley, núme o 10472, 22 de ma zo de 2024.
Gimbe na O deig, En ique (2024) “¿Es amnis iable la mal e sación?”, Dia io del De echo,
edición de 24 de junio de 2024
González Cussac, José Luis (2024), “¿Po qué el T ibunal Sup emo no aplica la Ley de
Amnis ía al deli o de mal e sación?”, disponible en h ps://almacendede echo.o g/po -
que-el- ibunal-sup emo-no-aplica-la-ley-de-amnis ia-al-deli o-de-mal e sacion ( echa
de consul a 21/09/2024).
Lascu aín Sánchez, Juan An onio (2024), “Renglones o cidos” en Dia io del De echo,
edición de 20 de agos o de 2024.
Lozano Ibañez, Jaime (2024), “Ley de Amnis ía: el Juez español y la UE” en La amnis ía en
España. Cons i ución y Es ado de De echo, A Co uña, Colex.
Mangas Ma ín, A aceli (2024), “¿Eu opa nos sal a á de noso os mismos?” en La amnis ía
en España. Cons i ución y Es ado de De echo, A Co uña, Colex.
Mangas Ma ín, A aceli (2024), “Una Cons i ución mal echa”, núme o monog á ico: La
Cons i ución de 1978 cumple 45 años, en El C onis a del es ado social y democ á ico de
de echo, núme o 108-109 (diciemb e 2023-ene o 2024).
Roldán Ba be o, Ja ie (2024), “La amnis ía económica y el De echo eu opeo” La amnis ía
en España. Cons i ución y Es ado de De echo, A Co uña, Colex.
Ulloa Rubio, Ignacio (2024), “La p oposición de Ley de Amnis ía española: p oblemá ica de
de echo de la Unión” en La Ley, Unión Eu opea, nº 123, ma zo de 2024.
