Re is a Española de Ciencia Polí ica. Núm. 39. No iemb e 2015, pp. 239-261
El impac o de la dis ibución e i o ial
del pode sob e las polí icas de igualdad
en España
The impac o he e i o ial dis ibu ion o powe on
equali y policies in Spain
Alba Alonso Ál a ez
Uni e sidade de San iago de Compos ela
[email p o ec ed]
Tània Ve ge Mes e
Uni e si a Pompeu Fab a
ania. e [email p o ec ed]
Resumen
La combinación de los es udios sob e ede alismo y los es udios de géne o ha pues o en e idencia la nece-
sidad de examina el impac o de la dis ibución e i o ial del pode sob e las polí icas de igualdad y las
es a egias del mo imien o de muje es. Es e a ículo explo a cómo las p incipales dinámicas e i o iales
del Es ado de las Au onomías han a ec ado es á eas cla e de acción pública en ma e ia de igualdad, con-
c e amen e el mains eaming de géne o, las cuo as elec o ales y las polí icas con a la iolencia de géne o.
Los esul ados del análisis empí ico se alinean con el denominado “en oque condicional” adop ado ecien-
emen e po la li e a u a que ehúye alo a de mane a simpli icada la es uc u a mul ini el como posi i a o
nega i a pa a las polí icas de igualdad y señala, en cambio, las ca ac e ís icas conc e as de la con igu ación
ins i ucional que las a o ecen o limi an. En el caso español, las dinámicas compe i i as in e e i o iales
han es imulado la di usión de las polí icas po medio de p ocesos de ap endizaje, mien as que la agencia
de las muje es se ha is o a menudo a o ecida po la es uc u a de opo unidades de ca ác e mul ini el.
No obs an e, un al o g ado de descen alización jun o a la debilidad de los mecanismos de coope ación
in e gube namen al ha de i ado en la agmen ación y di e sidad de algunas polí icas.
Palab as cla e: España, gobie no mul ini el, mains eaming, cuo as, iolencia de géne o.
Abs ac
The combina ion o s udies on ede alism and gende s udies has ueled a bu geoning esea ch ha examines
he impac o he e i o ial dis ibu ion o powe on equali y policies and on he s a egies o he women’s
mo emen . This a icle explo es how he main e i o ial dynamics o he S a e o Au onomies ha e a ec ed
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h ee key a eas o public ac ion on gende equali y, namely gende mains eaming, elec o al quo as and
policies agains gende iolence. The esul s o he empi ical analysis align wi h he so-called “condi ional
app oach” ecen ly adop ed by he li e a u e ha a oids o e simpli ying he mul ile el s uc u e as ei he
posi i e o nega i e o equali y policies and iden i ies ins ead he speci ic cha ac e is ics o he ins i u ional
con igu a ion ha p omo e o limi hem. In he Spanish case, in e - egional compe i i e dynamics ha e
s imula ed policy di usion h ough lea ning p ocesses and women’s agency has o en aken ad an age
o he mul ile el oppo uni y s uc u e. None heless, a high deg ee o decen aliza ion coupled wi h weak
in e go e nmen al coope a ion mechanisms has led o agmen a ion and di e si y in policy making in
some a eas.
Keywo ds: Spain, mul ile el go e nance, mains eaming, quo as, gende -based iolence.
INTRODUCCIÓN
La i upción de enómenos como la globalización, el e aimien o del Es ado de bien-
es a o la descen alización del pode polí ico han abie o nue as ías pa a el es udio de las
polí icas de igualdad de géne o (Haussman y Saue , 2007). En es e sen ido, in es igaciones
ecien es han cen ado su a ención en cómo la ans e encia del pode del Es ado a ni eles
supe io es o in e io es de gobie no, o incluso a es e as ex e nas como el me cado o la
sociedad ci il, a o ecen o di icul an la adopción e implemen ación de las polí icas de
igualdad y el desa ollo de es a egias po pa e del mo imien o eminis a y de muje es
(Ou shoo n y Kan ola, 2007). Una de las líneas de análisis más ele an es pa a el caso
español es aquella que analiza el impac o de la dis ibución e i o ial del pode del Es ado,
un aspec o en el que esul a c ucial in oduci la pe spec i a de géne o.
Algunos es udios señalan que cie as con igu aciones de la es uc u a mul ini el pue-
den se pe judiciales pa a las polí icas de igualdad. Po ejemplo, una descen alización
asimé ica di icul a el desa ollo de polí icas homogéneas (Celis y Meie , 2011; Chappell
y Cu in, 2013). Además, la mul iplicidad de ni eles de gobie no p opo ciona mayo es
opo unidades a ac o es polí icos conse ado es pa a bloquea los cambios a o ables a la
igualdad (Haussman, 2005; G ace, 2011). Igualmen e, un cli aje e i o ial al amen e
mo ilizado puede disminui la ele ancia de los emas de géne o y agmen a el mo i-
mien o de muje es (Mcallis e , 2001; Vicke s, 2011). No obs an e, o os es udios indican
que la es uc u a mul ini el puede se bene iciosa ya que pe mi e a las muje es ans e i
sus demandas y ac i ismo de un ni el de gobie no a o o (Chappell, 2002). Asimismo, una
descen alización de ipo compe i i o iende a gene a un “e ec o demos ación” po medio
del cual las polí icas de igualdad se ans ie en de un e i o io a o o e incluso en e ni e-
les de gobie no (Linos, 2003).
Aunque la li e a u a sob e géne o y es uc u a e i o ial del pode se cen ó inicialmen-
e en la dico omía Es ado uni a io- ede al, ecien emen e se han desa ollado modelos
explica i os más complejos pa a examina las dinámicas e i o iales especí icas de los
Es ados descen alizados, aspec o en el cual es e a ículo p e ende p o undiza . En conc e-
o, analiza de mane a explo a o ia si el Es ado de las Au onomías ha a o ecido o limi ado
el desa ollo de las polí icas de igualdad. Así, es e abajo se cen a en el impac o de las
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p incipales dinámicas e i o iales de i adas del p oceso de descen alización acon ecido
en España en las úl imas décadas, y lo hace abo dando es á eas de acción cla e en ma e-
ia de p omoción de la igualdad como son la ans e salidad o mains eaming de géne o,
las cuo as elec o ales y las polí icas con a la iolencia de géne o. Las dinámicas e i o-
iales examinadas son la concu encia de di e en es a enas polí icas con capacidad legis-
la i a, la compe ición en e e i o ios pa a alcanza mayo es co as de au ogobie no y la
al a de desa ollo de los mecanismos de coope ación in e gube namen al. A su ez, el
análisis empí ico de las polí icas de igualdad seleccionadas nos pe mi e obse a qué ni el
de gobie no ha os en ado el lide azgo en su desa ollo en las úl imas cua o décadas e
iden i ica la p esencia de endencias compe i i as en e e i o ios y ni eles de gobie no,
al como ocu e en o as á eas de ac uación. Po úl imo, el análisis del caso español, con
una p eeminencia polí ica des acada del cli aje e i o ial con ibuye a e alua la inciden-
cia de uno de los ac o es que ha susci ado más suspicacias po sus po enciales e ec os
nega i os pa a el desa ollo de las polí icas de igualdad.
El a ículo p esen a la siguien e es uc u a. El segundo apa ado e isa la li e a u a y
el e ce o p esen a el ca ác e mul ini el de las polí icas de igualdad en el caso español
y la me odología u ilizada pa a su análisis. Las es secciones siguien es abo dan el
es udio de las dinámicas e i o iales del modelo de gobie no mul ini el del Es ado espa-
ñol y su impac o en dis in as polí icas de igualdad. Así, el cua o apa ado se cen a en
cómo los e ec os de las endencias compe i i as del modelo e i o ial han de i ado en
un e ec o demos ación que ha a o ecido el desa ollo del mains eaming de géne o. El
quin o apa ado analiza el modo en que una es uc u a de opo unidad mul ini el, es o
es, basada en la exis encia de a ios ni eles de gobie no, ha pe mi ido canaliza las
demandas en ma e ia de cuo as elec o ales hacia los gobie nos más a o ables a las
mismas. En el sex o, el desa ollo de polí icas con a la iolencia de géne o al amen e
he e ogéneas pe mi e ilus a los e ec os de la al a de mecanismos de coope ación
in e gube namen al. Finalmen e, la úl ima sección discu e los p incipales esul ados del
análisis empí ico.
POLÍTICAS DE IGUALDAD Y ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL PODER:
¿CÓMO DEBERÍA IMPORTAR A LAS MUJERES EL MODELO DE ESTADO?
Aunque exis en abajos pione os en décadas an e io es ( éase, po ejemplo, Vicke s,
1994) es, sin duda, en los úl imos años cuando se ha conec ado la li e a u a en ma e ia de
ede alismo con los es udios de géne o. Tales in es igaciones, especialmen e las enma ca-
das en el ins i ucionalismo eminis a, han pues o en e idencia la impo ancia de las ins i-
uciones en la ida de las muje es (K ook y Mackay, 2011). En conc e o, se han plan eado
in e ogan es como los siguien es: ¿es el ede alismo posi i o pa a las muje es? ¿O ece
mayo es opo unidades pa a el a ance de las polí icas de igualdad de géne o y del mo i-
mien o eminis a o es, po el con a io, un impedimen o? (Vicke s, 2010).
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En cuan o a las bondades del modelo ede al, se ha a i mado que es e b inda más pun-
os de acceso que un Es ado con un solo ni el de gobie no (Ou shoo n y Kan ola, 2007;
Chappell y Cu in, 2013). Pa a el mo imien o de muje es es o signi ica, en p ime luga ,
con a con un gobie no más ce cano, pe mi iendo una mayo pa icipación (Vicke s,
2011). En segundo luga , un Es ado ede al o ece una es uc u a de opo unidades mul i-
ni el que pe mi e a dicho mo imien o adap a su es a egia de ac uación al ni el de gobie -
no sob e el que iene mayo es opciones de incidi en la oma de decisiones (Chappell,
2002; Mahon y Collie , 2010). Finalmen e, las endencias compe i i as en e e i o ios y
ni eles de gobie no pueden a o ece el desa ollo de las polí icas de igualdad, como ilus-
an los casos belga y canadiense. Flandes y Québec, espec i amen e, median e la olun-
ad de adqui i un mayo au ogobie no, han es imulado la emulación de las es an es
egiones a a és de lo que la li e a u a ha denominado “e ec o con agio” o “e ec o demos-
ación” (Celis y Meie , 2007; Mahon y Collie , 2010; Smi h, 2008).
Sin emba go, cie as ca ac e ís icas de los modelos ede ales han sido iden i icadas
como limi ado as pa a las polí icas de igualdad, en consonancia con es udios sob e el
Es ado de bienes a (Obinge e al., 2005). Aunque la compe ición en e e i o ios con i-
buye a la di usión de las polí icas de igualdad a lo la go y ancho del Es ado, ambién puede
di icul a la coope ación en e gobie nos y hace más di ícil la adopción de polí icas aná-
logas (Celis y Meie , 2011). La homogeneidad de los de echos y p og amas ambién puede
e se a ec ada nega i amen e po la asime ía en e e i o ios, gene ando desigualdades
en e las muje es según su luga de p ocedencia en aspec os como el ni el de desa ollo de
los o ganismos de igualdad y de sus co espondien es polí icas (G ace, 2011; Vicke s,
2011). Se a a de la adicional ensión en e la di e sidad p opia de los Es ados ede ales
y la p e ensión de uni e salidad que ca ac e iza al Es ado de bienes a (McEwen y Mo e-
no, 2005). La olun ad de minimiza dichas desigualdades e i o iales ha lle ado al mo i-
mien o de muje es a p omo e , en gene al, los a ances en ma e ia de igualdad en el ni el
ede al.
En cuan o al ipo de di isión compe encial, el ede alismo dual esul a ía nega i o pa a
el desa ollo de las acciones en ma e ia de igualdad debido a que la ígida di isión de
pode es en e los dos ni eles di icul a el a amien o ans e sal de las polí icas e impide
que el mo imien o de muje es pueda di igi se a gobie nos más a o ables cuando un ni el
bloquea sus demandas (Celis y Meie , 2011). Además, si las compe encias de mayo
impac o pa a la ida de las muje es, como las polí icas sociales, esiden en el ni el subes-
a al, cie os de echos o medidas no pueden se in ocados en ibunales ede ales (I ing,
2008; G ace, 2011; Vicke s, 2011; Mahon y Collie , 2011). Po úl imo, en las ede aciones
plu inacionales, el econocimien o de iden idades e i o iales especí icas (e nia, lengua,
e c.) puede pe judica a las muje es, ya que las polí icas de igualdad se basan en una iden-
idad no e i o ial como es el géne o. Allí donde el cli aje e no e i o ial enga un peso
impo an e en los deba es polí icos, las iden idades no e i o iales pueden e se menosca-
badas y conduci a la agmen ación del mo imien o de muje es (Celis y Meie , 2007;
Vicke s, 2011).
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En los abajos más ecien es, la con aposición en e las opo unidades y limi aciones
que el ede alismo p esen a pa a las muje es ha sido sus i uido po un “en oque condicio-
nal” que p es a mayo a ención a las ca ac e ís icas que di e encian a los Es ados ede ales
en e sí (Vicke s, 2010; Mahon y Collie , 2011). Po ejemplo, las en ajas o ecidas po la
es uc u a e i o ial pa a p omo e el impulso de la agenda de igualdad di e i án según el
uso que de ellas hagan los pa idos polí icos (Lang y Saue , 2013). Además, el impac o de
la dis ibución e i o ial del pode no es cons an e ni en el iempo ni en e países y a ía
según la a ena polí ica analizada, al como ha e lejado la li e a u a sob e ede alismo
(Pie son, 1995). De es e modo, se han inco po ado p og esi amen e como a iables expli-
ca i as las dinámicas e i o iales especí icas de cada Es ado y se han ampliado los casos
de es udio a di e en es ipos de descen alización del pode e i o ial, más allá de los
Es ados ede ales (Chappell y Cu in, 2013; Kenny y Ve ge, 2013).
En el caso español, el impo an e olumen de compe encias concu en es y compa i-
das no se ha co espondido con un desa ollo pa alelo de los mecanismos de coope ación
in e gube namen al en e e i o ios y en e ni eles de gobie no —incluyendo la ausencia
de una cáma a de ep esen ación e i o ial— aunque g adualmen e es os han sido egula-
dos e ins i ucionalizados (Aja y Colino, 2014). El Es ado de las Au onomías se ca ac e iza
ambién po la compe ición en e e i o ios pa a ob ene más compe encias y ecu sos,
acili ado po el ca ác e abie o e inde inido del modelo e i o ial ecogido en la Cons i-
ución, lo que ha conlle ado una p og esi a homogeneización de la descen alización
(Mo eno, 1997). Es as endencias compe i i as se han de i ado, en e o os ac o es, de las
asime ías exis en es en e e i o ios y de la ele ada mo ilización polí ica del cli aje e i-
o ial, no solo po pa e de los pa idos de ámbi o no es a al (Aja y Colino, 2014) sino
ambién u o de la compe ición en e los dos p incipales pa idos es a ales, el PSOE y el
PP (Mu o, 2009; Ve ge, 2013). Ello ha dado luga al ciclo hecho di e encial-ag a io
compa a i o-mímesis e i o ial po el cual las comunidades “his ó icas” han p omo ido
con inuamen e el desa ollo de elemen os di e enciado es — en e al Es ado y las o as
comunidades au ónomas— mien as que los es an es e i o ios han mos ado una g an
olun ad de emulación (Mo eno, 2007). Dichas dinámicas e i o iales han a ec ado de
modo de e minan e la adopción e implemen ación de las polí icas públicas, en e ellas, las
di igidas a p omo e la igualdad en e muje es y homb es, al como demos a emos
median e el análisis de la ans e salidad o mains eaming de géne o, las cuo as elec o ales
y las polí icas con a la iolencia de géne o.
LAS POLÍTICAS DE IGUALDAD EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS
El gobie no cen al lide ó la in oducción de las polí icas de igualdad en España du an-
e las p ime as décadas as la ansición a la democ acia, especialmen e a pa i de la
c eación del Ins i u o de la Muje en 1983. Es e o ganismo se con i ió ápidamen e en un
ac o cla e pa a si ua la igualdad en la agenda de gobie no y pa a e o ma un ma co legal
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cla amen e disc imina o io (Valien e, 1995). No obs an e, el desa ollo del Es ado au onó-
mico hizo que las polí icas de igualdad adop a an desde el inicio un ca ác e mul ini el y
que las comunidades au ónomas adqui ie an un cla o p o agonismo en es e ámbi o (Alon-
so y Fo es , 2012; Bus elo, 2014). Los Es a u os de Au onomía ap obados a inicios de los
años ochen a ya incluye on las polí icas de igualdad en e sus compe encias y p og esi a-
men e se c ea on ins i uciones especí icas des inadas al desa ollo de las polí icas de
igualdad, en muchos casos eplicando de mane a iel la es uc u a del Ins i u o de la Muje
(Bus elo, 2004).
Sin emba go, la asime ía ma cada po el di e en e i mo e in ensidad en el acceso al
au ogobie no de e minó la e olución di e enciada de es a polí ica sec o ial según las
comunidades au ónomas. Ca aluña y el País Vasco, los e i o ios que pugna on más in en-
samen e po el au ogobie no, y Andalucía, la egión que ha mos ado una mayo olun ad
de igualación con las comunidades his ó icas, asumie on desde el inicio un ol de lide az-
go en el desa ollo de polí icas de igualdad a a és de la c eación de sus espec i os ins-
i u os de la muje y de la ap obación de planes plu ianuales de ac uación (Bus elo, 2014).
Además, sus polí icas de igualdad han dis u ado del ma co ins i ucional más es able y
a o able de odas las comunidades au ónomas así como de los p esupues os más gene o-
sos (Bus elo, 2004; Elizondo y Sil es e, 2011). No obs an e, el ciclo compe i i o que
ca ac e iza al policy-making en España iene aquí plena igencia y la inicia i a de es os
e i o ios ue gene alizada a odo el Es ado en pocos años (Alonso, 2015).
Es más, a medida que la descen alización a anzaba y las comunidades au ónomas
adqui ían nue as compe encias y mayo es ecu sos, su papel en la p omoción de la igual-
dad adqui ió más ele ancia (Bus elo y O bals, 2007). Mien as que el ni el es a al ue el
cla o inspi ado e inno ado en las ac uaciones de es a á ea compe encial has a los años
no en a, en la ac ualidad el lide azgo co esponde al ni el subes a al. Las comunidades
au ónomas han sido pione as en la in oducción de medidas cla e adop adas pos e io men-
e po el gobie no cen al. Po ejemplo, la Ley pa a la Igualdad E ec i a en e Muje es y
Homb es (Ley O gánica 3/2004) ue ap obada po el Cong eso de los Dipu ados cuando
seis leyes de igualdad au onómicas ya es aban en igo , al como se mues a en la abla 1.
Es más, la no ma es a al ep odujo en g an medida la es uc u a e ins umen os p e is os
en la ley de igualdad del País Vasco de 2005, emulada igualmen e po o as comunidades
au ónomas. Es e ejemplo ilus a ambién cómo las endencias compe i i as en e e i o ios
han a o ecido la expansión de es e ámbi o compe encial en la década de los 2000 y mo i-
ado una cla a “ca e a al alza” po la cual los e i o ios his ó icos han in en ado supe a
al ni el es a al y equipa a se con las mejo es p ác icas a ni el eu opeo (Alonso, 2015). En
es e sen ido, como se desa olla á en los siguien es apa ados, la compe i i idad en el caso
español se ha p oducido an o de mane a e ical —ya sea de a iba a abajo o de abajo a
a iba— como ho izon al —en e CC. AA.
Aunque el lide azgo del ni el cen al ha disminuido de mane a cla a, las polí icas de
igualdad ienden a amplia se cuando gobie na el PSOE, g acias a la agenda desa ollada
po las eminis as del pa ido (Th el all, 2007). Además, el Ins i u o de la Muje ha ac uado
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adicionalmen e como aliado del mo imien o de muje es cuando es e pa ido ocupa el
pode (Valien e, 2007). Bajo los gobie nos del PP, las polí icas de igualdad se man u ie on
como polí ica sec o ial di e enciada en el pe iodo 1996-2004, en pa e g acias a los ecu -
sos y al apoyo a es e ipo de ac uaciones po pa e de la Unión Eu opea. No obs an e, la
al a de conside ación de es as polí icas como p io i a ias con ibuyó a inc emen a su
agmen ación en el ni el subes a al (Bus elo y O bals, 2007). A pa i de 2011, an o en
el ni el es a al como en el au onómico, los gobie nos popula es han p o ocado impo an-
es e ocesos en la p omoción de la igualdad, incluyendo el in en o de limi a los de echos
ep oduc i os de las muje es. Se han eliminado los o ganismos de igualdad en Galicia, la
Comunidad de Mad id y Mu cia y se ha deg adado je á quicamen e y de aluado ins i u-
cionalmen e la posición del Ins i u o de la Muje . Finalmen e, los p esupues os des inados
a la p omoción de la igualdad han su ido eco es gene alizados, en pa icula en aquellos
e i o ios con gobie nos conse ado es, poniendo en iesgo la implemen ación de las
polí icas exis en es (Paleo y Alonso, 2014). Pues o que las comunidades au ónomas —con
la excepción del País Vasco y Na a a— cuen an con compe encias limi adas en ma e ia
de ecaudación de impues os y capacidad de endeudamien o, es as ac uaciones se han is o
ambién a ec adas po las medidas de aus e idad y de con ención del gas o público impul-
sadas p incipalmen e po el ejecu i o es a al.
El mo imien o eminis a y de muje es ha buscado amplia los de echos de las muje es
di igiéndose al gobie no cen al o al au onómico en unción de qué ni el os en a las com-
pe encias en cues ión. Po ejemplo, las campañas pa a e o ma el ma co legal de la in e -
upción olun a ia del emba azo se di igie on al gobie no es a al cuando el PSOE ganó las
elecciones en 2004 (Cal o, 2007). En el caso de las compe encias compa idas o concu -
en es, la mul iplicidad de pun os de gobie no pe mi e que las muje es canalicen sus
demandas al ni el del que se espe a mayo espues a. De es e modo, du an e el pe iodo de
gobie no del PP 1996-2004 las demandas ela i as a aspec os como la pa idad en la ep e-
sen ación polí ica o a la conciliación de la ida pe sonal y labo al se di igie on en mayo
medida hacia el ni el subes a al con la expec a i a de encon a mayo ecep i idad a las
ei indicaciones plan eadas. En con aposición a lo que ocu e en el ámbi o es a al, las
di e encias en e los gobie nos au onómicos del PP y del PSOE du an e es e pe iodo no
ue on demasiado sus an i as en el ámbi o de las polí icas de igualdad, po lo que el
mo imien o de muje es se ha di igido al ni el au onómico con independencia del pa ido
en el pode (Linos, 2003).
Es e a ículo pa e del ins i ucionalismo eminis a y esca a el in e és po si ua el
sis ema ins i ucional como a iable independien e que explica el impac o de las es uc u as
descen alizadas sob e la adopción de polí icas públicas (K ook y Mackay, 2011), como se
ha discu ido en el an e io apa ado. Pues o que no podemos aisla los e en os del p oceso
his ó ico en el que se inse an (c . Bü he, 2002: 484), el análisis empí ico sigue el mé odo
his ó ico de los p ocesos causales (p ocess acing) pa a analiza la secuencia o cadena de
adopción de las polí icas especí icas bajo examen y desen aña los p ocesos causales
subyacen es de i ados de las dinámicas e i o iales desa olladas a a és del iempo
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(Geo ge y Benne , 2005). Como se ha mencionado, pa imos de un caso de es udio (el
Es ado de las Au onomías) que con iene 18 unidades obse adas —las 17 comunidades
au ónomas y el gobie no cen al. Respec o a las uen es p incipales u ilizadas, se ha eali-
zado un análisis documen al exhaus i o pa a odas las comunidades au ónomas y el
gobie no cen al. En conc e o, se ha enido en conside ación la legislación, los planes de
ac uación, las e aluaciones y la li e a u a secunda ia exis en e en lo e e en e a las es
polí icas de igualdad analizadas (mains eaming de géne o, cuo as elec o ales y polí icas
con a la iolencia de géne o), con especial én asis en los a ances p oducidos en los úl i-
mos quince años.
LA IMPLEMENTACIÓN DEL MAINSTREAMING DE GÉNERO: LOS EFECTOS
DE LAS DINÁMICAS COMPETITIVAS
Tal como se ha enunciado con an e io idad, una de las dinámicas e i o iales del es a-
do español con mayo impac o sob e la adopción e implemen ación de polí icas públicas
es la que se e ie e a las endencias compe i i as en e comunidades au ónomas. Las asi-
me ías ecogidas po el ex o cons i ucional gene a on desde un inicio ensiones en e la
necesidad de amplia o disminui dicha he e ogeneidad. Ello ha dado luga a un ciclo
compe i i o po el cual las comunidades de “ ía ápida” han mos ado una cla a olun ad
de di e enciación median e el desa ollo de polí icas no edosas, mien as que las es an es
han pugnado po consegui la igualación (Mo eno, 2007). Es as endencias compe i i as
han p o ocado un “e ec o demos ación” ácilmen e obse able en el caso de las pensiones
no con ibu i as (Be amendi y Máiz, 2003) o las polí icas de inclusión social (Subi a s,
2005). La p omoción de la igualdad en e muje es y homb es no cons i uye una excepción
a es e enómeno (Linos, 2003).
De hecho, el análisis de la implemen ación del mains eaming pone de mani ies o las
dinámicas de compe encia y ap endizaje de i adas del modelo e i o ial español, an o
en e e i o ios como en e ni eles de gobie no. La pe spec i a de géne o como es a egia
ans e sal de las polí icas públicas se in odujo en España en la segunda mi ad de la déca-
da de los no en a. Conc e amen e, los planes plu ianuales de igualdad del País Vasco
(1995) y de As u ias (1996) ue on los p ime os en inclui la. En los años 2000 se p odujo
la adopción g adual en las es an es comunidades au ónomas (Alonso, 2015). Igualmen e,
se apos ó po desa olla mecanismos especí icos que pudie an con ibui a pone en p ác-
ica una es a egia an compleja como el mains eaming, que p ecisa de un cambio p o un-
do en el p oceso de elabo ación de polí icas.
Aunque algunas de es as he amien as se habían in oducido ya con an e io idad, es
du an e los años 2000 cuando se gene aliza su p esencia. En conjun o, abo dan cua o obje-
i os p incipales: (1) el es ablecimien o de unidades y de obse a o ios de igualdad con el
in de mejo a el conocimien o sob e las desigualdades de géne o; (2) la mejo a de la coo -
dinación en e depa amen os y ni eles ins i ucionales en la aplicación de las polí icas de
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igualdad median e el es ablecimien o de comisiones in e depa amen ales; (3) la e isión y
mejo a de los p ocesos y las u inas de las ins i uciones públicas, a a és de mecanismos
como los in o mes de impac o de géne o (IIG, o Gende Impac Assessmen , GIA, en
inglés) o los p esupues os con pe spec i a de géne o; y (4) el inc emen o de la pa icipación
de las muje es en el p oceso de oma de decisiones, g acias a la c eación de consejos de
pa icipación de las muje es.
Las unidades de igualdad buscan p o ee de conocimien o especí ico a los policy-
make s. Fo madas ecuen emen e po pe sonal con un cie o ni el de expe icia en ma e-
ia de polí icas de géne o, es e ipo de es uc u as con ibuyen a acili a la implemen ación
del mains eaming ya sea ecopilando es adís icas desag egadas, elabo ando in o mes de
impac o de géne o, e c. Andalucía y Can ab ia ue on los p ime os e i o ios en in oduci
una única unidad de igualdad pa a odo el gobie no a p incipios de los 2000, mien as que
la Comunidad de Mad id ins au ó una unidad especí ica pa a la Di ección Gene al de
Asun os Eu opeos. En 2005, el País Vasco adop ó un modelo basado en p o ee a cada
depa amen o de su p opia unidad. Es e en oque ue eplicado po has a sie e comunidades
au ónomas y po el gobie no cen al, lo cual mues a la no able in luencia del ma co no -
ma i o asco en el con ex o español.
Po su pa e, las comisiones in e depa amen ales ienen como obje i o a o ece la
coo dinación en e á eas sec o iales pa a ga an iza una acción de gobie no cohe en e. La
p ime a es uc u a de es a na u aleza se c eó en Ca aluña en 1993 y ha sido pos e io men-
e adop ada has a en doce comunidades au ónomas. El gobie no cen al ambién in odujo
una es uc u a análoga a a és de la Ley 3/2007. En gene al, es as comisiones eúnen a
ep esen an es de odos los depa amen os de gobie no en e una y dos eces po año pa a
discu i y aco da una es a egia común pa a p omo e la igualdad. Un caso excepcional
es el del gobie no asco, donde la comisión in e depa amen al es lide ada po el Lehen-
daka i y es á in eg ada po los/as más al os ep esen an es de cada conseje ía, hecho que
ha acili ado una implemen ación más e icaz del mains eaming (Alonso, 2015; Elizondo
y Sil es e, 2011).
En cuan o a las u inas en la elabo ación de polí icas, los in o mes de impac o de géne-
o, una he amien a que e alúa ex an e el impac o de las polí icas en la p omoción de la
igualdad, se inco po a on en Ca aluña en 2001. Ex emadu a emuló es a medida en 2002,
mien as que el gobie no cen al hizo lo p opio un año después as la ap obación en el
Cong eso de los Dipu ados de la p opues a de ley p esen ada po Con e gència i Unió,
pa ido que gobe naba Ca aluña en ese momen o. A pesa de que los in o mes de impac o
de géne o se han adop ado g adualmen e en casi odas las comunidades au ónomas y cons-
i uyen uno de los ins umen os más comunes pa a ga an iza la implemen ación del
mains eaming, su egulación di ie e en e e i o ios. Tan o el o ganismo enca gado de
elabo a lo (o ganismo de igualdad, depa amen o que p opone la no ma, o ambos), como
el ipo de no mas pa a el cual es obliga o io (solo leyes, leyes y dec e os, e c.), o los equi-
si os exis en es pa a de e mina su con enido y o ma de elabo ación a ían ampliamen e.
El modelo de egulación más a o able es el del País Vasco, donde ales in o mes son
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(Minis e io de Igualdad, 2008; Sec e a ía de Es ado de Se icios Sociales e Igualdad,
2013). Po una pa e, la asime ía compe encial —de iu e— impide una pues a en p ác ica
análoga. Así, po ejemplo, e i o ios como el País Vasco, Na a a y Ca aluña cuen an con
cue pos de segu idad au onómicos, mien as que doce de las diecisie e comunidades ienen
su p opio sis ema judicial. Po o a pa e, se han de ec ado ni eles y o mas de implemen-
ación di e enciadas en aspec os como p og amas o ma i os, desa ollo de p o ocolos o
mecanismos ins i ucionales exis en es. De hecho, mecanismos de coope ación cla e como
la Delegación del Gobie no han dedicado g an pa e de su ac i idad a ecopila las ac ua-
ciones a ni el au onómico y a desen aña el complejo mapa de ecu sos exis en e en
España. Como esul ado ha podido conclui que la he e ogeneidad en e e i o ios cons i-
uye una de las p incipales debilidades de las polí icas con a la iolencia de géne o,
mien as que la coo dinación de ecu sos y sis emas de in o mación eme ge como un e o
cla e (Sec e a ía de Es ado de Se icios Sociales e Igualdad, 2012).
En pa alelo a la Ley 1/2004, las comunidades au ónomas han desa ollado su p opio
ma co no ma i o en es e ámbi o, como puede e se en la abla 3. En 2001 Cas illa-La
Mancha ap obó la p ime a ley au onómica en ma e ia de iolencia de géne o. Desde en on-
ces, odas las comunidades au ónomas, con la excepción de las Islas Balea es, han ap oba-
do una ley especí ica o han incluido e e encias a la lucha con a la iolencia de géne o en
su espec i a ley de igualdad au onómica, como es el caso del País Vasco. Igualmen e, se
ha gene alizado la implemen ación de planes plu ianuales de ac uación y de p o ocolos,
abo dando es e enómeno desde un en oque in eg al —di e sos ni eles de gobie no y
á eas compe enciales—. El despliegue no ma i o au onómico no siemp e ep oduce de
modo iel el es a al. Mien as que la Ley 1/2004 es inge casi absolu amen e la iolencia
de géne o ( ísica, psicológica, y/o económica) a aquella que iene luga en el ma co de una
elación de pa eja o expa eja2, algunas no mas au onómicas han ascendido la no ma i a
es a al e incluyen o os ipos de iolencia. El acoso sexual y el á ico de pe sonas han sido
ecogidas po has a diez au onomías y la mu ilación geni al emenina ha sido egulada en
un o al de ocho e i o ios. El ma co más amplio co esponde a Ca aluña, que expande los
ámbi os en los que se puede p oduci la iolencia de géne o a las es e as amilia , labo al,
social y comuni a ia y con empla, en e o as iolencias, los ma imonios o zados, la
iolencia de géne o en los con lic os a mados, o la iolencia con a los de echos sexuales
y ep oduc i os de las muje es.
La he e ogeneidad del ma co no ma i o de e mina que las muje es no dis u en exac a-
men e de los mismos de echos y ecu sos en odo el e i o io. Po el con a io, las polí icas
con a la iolencia de géne o p esen an ni eles de desa ollo di e enciados, en ocasiones en
espues a a ealidades sociales di e en es. Po ejemplo, Ca aluña cuen a con las polí icas en
ma e ia de mu ilación geni al emenina más amplias del Es ado, dada la p esencia des acada
2. O os ipos de iolencia como la mu ilación geni al emenina, el á ico de pe sonas o los ma imonios o -
zados han sido egulados en el Código Penal. Sin emba go, han ocupado un luga ma ginal en el ámbi o de
las polí icas con a la iolencia de géne o del ni el es a al.
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de mig an es p oceden es de países donde oda ía exis e es a p ác ica (Alonso, 2013). En
consecuencia, se han pues o en ma cha p o ocolos, p og amas de o mación o es uc u as
especí icas pa a abo da es e enómeno, hecho que no se ha p oducido en igual medida en el
es o de au onomías.
a b l a 3.
le y e s e n m a e i a D e i o l e n c i a D e g é n e o
Año Ley
2001 Cas illa-La Mancha
2002 Na a a
2003 Cana ias
2004 Gobie no cen al, Can ab ia
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2007 Andalucía, A agón, Galicia, Mu cia
2008 Ca aluña
2010 Cas illa y León
2011 As u ias, Ex emadu a, La Rioja
Fuen e: elabo ación p opia a pa i de Iglesias C espo (2015: 49-52).
En de ini i a, el análisis p elimina de las p incipales no mas y de las e aluaciones de
su implemen ación ealizadas po los pode es públicos sugie e que, en el caso de las polí-
icas de lucha con a la iolencia de géne o, la combinación de un al o ni el de au ogobie -
no, de asime ías compe enciales y de un oda ía incipien e ni el de desa ollo de los
mecanismos de coope ación in e gube namen al no han dado luga a polí icas simila es
sino al econocimien o de di e en es de echos y al acceso a dis in os p og amas según el
e i o io de p ocedencia de las muje es. Ello con as a con el caso de o as ac uaciones en
ma e ia de igualdad y en conc e o con el desa ollo del mains eaming analizado con an e-
io idad. Es a di e enciación se debe en ende en el ma co de una polí ica de especial
complejidad, donde la de inición del p oblema y de las soluciones han sido obje o de
ue es con o e sias, y que dis a de se homogénea no solo en España, sino ambién a
ni el in e nacional (Bus elo y Lomba do, 2007).
CONCLUSIONES
Es e a ículo ha pues o en e idencia cómo el ma co ins i ucional mul ini el ha ma cado
la e olución de las polí icas de igualdad en España. En lo que espec a a sus e ec os posi-
i os, se han iden i icado las dinámicas compe i i as como un mecanismo que a o ece la
gene ación de p ocesos de ap endizaje en e e i o ios y en e ni eles de gobie no. El
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mime ismo ho izon al y e ical ha cons i uido un ac o c ucial pa a la adopción e imple-
men ación del mains eaming de géne o con una ápida ans e encia de es uc u as y
he amien as ales como las comisiones in e depa amen ales, los in o mes de impac o de
géne o, los consejos pa icipa i os de las muje es o los obse a o ios de igualdad. Asimis-
mo, el ni el subes a al ha o ecido nue as opo unidades pa a la in oducción de medidas
inno ado as, po ejemplo, cuando el ni el cen al bloqueaba la adopción de acciones posi-
i as en ma e ia de ep esen ación polí ica. De es e modo, la es uc u a compues a del
Es ado español ha pe mi ido al mo imien o eminis a edi igi sus demandas con el obje o
de consegui la adopción de cuo as elec o ales legisla i as.
No obs an e, una descen alización ele ada y un bajo ni el de desa ollo de los meca-
nismos de coope ación in e gube namen al se han aducido en polí icas di e gen es en e
e i o ios en un ámbi o cla e como es la lucha con a la iolencia de géne o. Las di e -
gencias en la de inición del p oblema y las di e en es ías pa a abo da lo han di icul ado
así la ga an ía de iguales de echos y ecu sos en e las muje es de las di e en es comuni-
dades au ónomas. De es e modo, los esul ados de es e abajo se si úan en línea con el
denominado “en oque condicional”, que ma iza las opo unidades y obs áculos inhe en es
a los modelos ede al y uni a io y plan ea la necesidad de ene en cuen a o os muchos
ac o es inhe en es a las dinámicas e i o iales subyacen es al gobie no mul ini el especí-
ico de cada país.
El análisis del caso español ambién mues a que el lide azgo del ni el cen al no es
siemp e de e minan e. Si bien es e ue cla e en el desa ollo del eminismo ins i ucional
en los años ochen a y la p ime a mi ad de los no en a, en la úl ima década la inno ación
en las polí icas de igualdad ha ecaído en las comunidades au ónomas. En es a segunda
ase, las polí icas de igualdad han sido gene alizadas a odo el e i o io po medio de las
dinámicas compe i i as, cuyo ca ác e complejo gene a p ocesos de ap endizaje an o
e icales como ho izon ales y a o ece la inno ación. Pa alelamen e, la compe encia en e
e i o ios ha ma izado la impo ancia del colo polí ico del gobie no en el ni el subes a al.
A menudo, ins umen os inno ado es han sido adop ados an o po pa idos p og esis as
como conse ado es. En es e sen ido, cabe conclui que el cli aje e i o ial no in e ie e
necesa iamen e de mane a nega i a con in e eses o iden idades que po de inición son no-
e i o iales, como es el géne o. De hecho, las comunidades au ónomas donde las iden i-
dades e i o iales y los pa idos nacionalis as son más ue es, como Ca aluña y el País
Vasco, han sido las que han lide ado de mane a e iden e el desa ollo de las polí icas de
igualdad.
Finalmen e, cabe des aca cie os cambios polí icos ecien es que a ec an an o a las
dinámicas e i o iales analizadas como al desa ollo de las polí icas de igualdad. Po una
pa e, las polí icas de aus e idad y la agenda conse ado a del gobie no del PP han a ec a-
do de mane a an p o unda a las ac uaciones en ma e ial de igualdad que España ha dejado
de lide a su expansión e inno ación. De hecho, en el pe iodo 2011-2014, se ha obse ado
una “ca e a a la baja” ( ace o he bo om) en e los gobie nos au onómicos gobe nados
po el PP, que ha de i ado en la eliminación de es uc u as de igualdad de la ga ayec o ia.
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Po o a pa e, el p opio modelo e i o ial es á en cues ión. Mien as que algunas comu-
nidades au ónomas pugnan po un mayo ni el de au ogobie no, incluyendo la indepen-
dencia como ho izon e, o os e i o ios es án dispues os a enuncia a cie as compe en-
cias. A su ez, el gobie no cen al ha ap obado a ias no mas que ecen alizan cie as
compe encias, como es el caso de la polí ica educa i a, y ha inc emen ado ue emen e
el con ol sob e la capacidad de gas o de las au onomías. En es e sen ido, se án necesa-
ias nue as in es igaciones pa a e alua el impac o de ales cambios sob e las polí icas
de igualdad.
AGRADECIMIENTOS
La con ibución de Alba Alonso al p esen e abajo se ha ealizado en el ma co de una
Beca Pos doc o al inanciada po la Xun a de Galicia.
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P esen ado pa a e aluación: 4 de mayo de 2015.
Acep ado pa a publicación: 11 de oc ub e de 2015.
ALBA ALONSO ÁLVAREZ, Uni e sidad de San iago de Compos ela
alba.alonso.al [email p o ec ed]
Alba Alonso es doc o a en Ciencias Polí icas po la Uni e sidad de San iago de Compos-
ela. Ac ualmen e es in es igado a pos doc o al de esa misma uni e sidad e in es igado a
isi an e de la V ije Uni e si ei B ussel. Ha pa icipado en el p oyec o eu opeo QUING
(Quali y in Gende + Equali y Policies) y en di e sos es udios impulsados po el Ins i u o
Eu opeo pa a la Igualdad de Géne o. Desde 2014 es miemb o coo dinado del p oyec o
Gende Equali y Policy in P ac ice. Sus p incipales ámbi os de in es igación hacen e e-
encia a géne o y polí ica en España, Po ugal y Reino Unido, el ede alismo, la eu opei-
zación y la p omoción de la igualdad en el ámbi o cien í ico. Es au o a de El mains ea-
ming de géne o en España (Ti an lo Blanch, 2015) y coedi o a de Ciencia Polí icia con
Pe spec i a de Géne o (Akal, 2014).
TÀNIA VERGE MESTRE, Uni e si a Pompeu Fab a
ania. e [email p o ec ed]
Tània Ve ge es p o eso a con a ada doc o a en la Uni e si a Pompeu Fab a (UPF),
Depa amen o de Ciencias Polí icas y Sociales. Ob u o su doc o ado po la Uni e sidad
Complu ense y el Ins i u o Uni e si a io de In es igación O ega y Gasse y ha sido
in es igado a isi an e en la Uni e si y o Sussex e in es igado a Juan de la Cie a en la
UPF. Su in es igación se cen a p incipalmen e en el géne o y la polí ica, la ep esen a-
ción polí ica y los pa idos polí icos. Ac ualmen e es la in es igado a p incipal del p o-
yec o “El impac o simbólico de la ep esen ación polí ica de las muje es”, inanciado
po el plan es a al de I+D (h p://www.up .edu/simbol ep). Sus abajos han sido publi-
cados en e is as in e nacionales como Eu opean Jou nal o Poli ical Resea ch, Poli ics
& Gende , Pa y Poli ics, Wes Eu opean Poli ics, In e na ional Poli ical Science
Re iew, Publius-The Jou nal o Fede alism, Rep esen a ion, y Jou nal o Women, Poli-
ics & Policy.
