M.'
Ángeles Sdnchez Do nínguez
La polí ica egional en el p ime anquismo,
10s Planes P o inciales de o denación económica
y
social
M.~
ÁNGELES
SÁNCHEZ
DOM~NGUZ
Uni e sidad de G anada
In oducción
En 1946, e minada la Segunda Gue a Mundial, la P esidencia del Gobie no
español c eó la Sec e a ia Gene al pa a la O denación Económico-Social.
A
pa i
de la c eación de es a Sec e m'a se inici6 en España una polí ica de o denación
económica
y
social pa a aumen a el ni el de ida
y
la en a po habi an e. Es a
polí ica ue desa ollada en dos ámbi os di e en es: el nacional y el p o incial. En
el ámbi o nacional dio luga a 10s Planes de P oducción Nacional
y
a 10s Planes de
O denación U bana
y
Sani a is,
y
en el ámbi o p o incial se p e endía la pues a en
p ác ica de unos planes p o inciales, en a monia con 10s obje i os
y
ejecución de
10s planes nacionales, en 10s cuales se ponia un én asis especial en el ap o echa-
mien o de 10s ecu sos na u ales de cada p o incia como mo o pa a su desa ollo
económico
y
social.
En es e abajo se es udia la polí ica de o denación económica
y
social en el
ámbi o p o incial, p ác icamen e desconocida has a aho a, al obje o de analiza la
polí ica de desa ollo egional de España en el p ime anquismo. Conc e amen-
e, se iden i ican 10s ins umen os de desa ollo egional diseñados en 10s cua en a
que, si bien no llega on a se pues os en p ác ica, ue on 10s an eceden es inmedia-
os del Plan Badajoz de 1952 y del Plan Jaén de 1953. Den o de esos ins umen-
os, se examina más de enidamen e el P og ama de Necesidades p o inciales de
1948, ya que és e ue el es udio de o denación mis comple o ealizado de modo
sis emá ico en odas las p o incias españolas.
Re is a de His o ia Indus ial
N.O
16.
Año
1999
La
polí ica egional en el p ime anquis no, 10s Planes P o inciales de o denaci6n econ6 nica
y
social
P e ia nen e es necesa io el epaso de las ca ac e is icas del modelo de polí ica
econó nica del p ime anquismo, asi como de la p incipal es a egia de desa o-
110 económico del pe iodo: la indus ialización. Mis especi ica nen e, se analiza la
in e p e ación ealizada po 10s esponsables económicos y polí icos de las eo ías
y
modelos económicos mis in luyen es en la polí ica econó nica, cla e pa a el es-
udio de la polí ica de desa ollo egional.
P esupues os ideológicos
y
analí icos de la poli ica egional
Los obje i os de la polí ica económica nacional del p ime anquismo e an
ecupe a la p oducción indus ial y ag a ia, disminui el pa o ag ícola de am-
plias zonas de España y aumen a el ni el de en a po habi an e. La pa icu-
la in e p e ación que de las eo ías keynesiana y clásica ealiza on 10s espon-
sables económicos pa a jus i ica la p esencia del Es ado en odos 10s sec o es
econÓmicos, desemboca on en un modelo de polí ica económica ca ac e izado
po el di igismo económico, el in e encionismo en el me cado y la au a quia
econó nica. Asimismo, la indus ialización del país se cons i uyó en la p incipal
ia de desa ollo económico. Es os cua o aspec os se es udian seguida nen e.
Di igismo económico
Según se ecogía en una ponencia del Consejo Económico Sindical' sob e las
di ec ices de la polí ica económica ag a ia de España con g an in luencia del pen-
samien o de Pa is Eguilaz2, en la si uación económico social de España no e a
posible segui 10s plan eamien os de la eo ia clásica, que daba o igen al sis ema
de alibe ad econó nica o economia libe al)). El mo i o e a que en la economia
española no se cumplian 10s supues os de la eo ia clásica (pe ec a mo ilidad
y
pleno empleo de 10s ac o es p oduc i os). Po el con a io, exis im ue es es-
icciones a la mo ilidad de 10s abajado es y de capi al, y el desempleo e a un
g a e p oblema en amplias zonas ag ícolas del país3. De ahi que se op a a po
1. Consejo Económico Sindical (1951), p. 343. El Consejo Económico Sindical ue c eado
den o de la Delegación Nacional de Sindica os po el Dec e o de 12 de eb e o de 1944. Es aba in-
eg ado po ep esen an es del Gobie no y de la je a quia sindical,
y
sus unciones de ipo econdmico
consis ían en pa icipa en la elabo ación de medidas de polí ica económica, sob e odo, e e en es a
p ecios y sala ios.
2. Pa is Eguilaz u o una g an in luencia en la inspi ación de la polí ica econó nica del mo-
men o, ya que abajó p ime 0 como conseje o en el Consejo de Economia Nacional y, pos e io -
men e, a pa i de 1945 desempeñó el ca go de Sec e a i0 Gene al de dicho Consejo. Especialmen-
e in luyen e ue su abajo
Un
Nue o O den Económico,
publicado en 1941, en el que c i icaba
polí ica y mo almen e el libe alismo económico, y con
el
que p e endia apo a medidas de polí ica
económica capaces de educi el desempleo de acue do al nue o o den poli ico de pos gue a.
3. El
Anua io Es adis ico
de
España
de 1950
(INE)
ecogía la e olución del pa o in olun a io
español desde 1935 has a 1949. En ese pe iodo, el pa o ag ícola ocup6 el p ime luga , ep esen ando
el di igismo económico que, pa adójicamen e, se jus i icaba no s610 po la eo ia
keynesiana sino ambién po la eo ia clásica4.
Sob e la base de que el Es ado conduci ía a la economia hacia unos obje i os
de e minados, es o es, el di igismo económico, se pus0 én asis en la o denación
económica y social como medio de in e ención pa a modi ica las ealidades es-
uc u ales de acue do a un plan coo dinado. Es a o denación económica, en el
ma co de una economia di igida, conseguina acaba con el desempleo. Se ecogió
la no edad que ep esen aba el plan eamien o de Keynes espec o a las eo ías an-
e io es y se iden i icó el pa o exis en e como pa o keynesiano, es deci , debido a
la al a de demanda e ec i a. Asi, cuando la in e sión co ien e ue a demasiado
baja pa a conduci a la plena ocupación, el Es ado podia in e eni en la economia
median e el gas o público, p opiciando un aumen o ne o de la demanda e ec i a.
En de ini i a, el Es ado posibili a ía la plena ocupación de odos 10s ecu sos p o-
duc i os5.
-
en 1948 el 34,8 po 100 del pa o o al nacional, seguido del pa o en la cons ucción con el 22,8 po
100. 4. Pa is Eguilaz (1941), pp. 9-10,
al
explica el signi icado y alcance de un nue o o den
económico, a i maba que
((es un e o muy gene alizado el conside a opues os 10s é minos eco-
nomia libe al y economia di igida
y
c ee que el p ime o signiJica un o den espon áneo y lib e, mien-
as que en el segzindo se impone coac i amen e una di ección. El llamado libe alismo económico,
en la p ác ica no es ningún sis ema en el que se desa ollen las elaciones eco ómicas en e unos y
o os indi iduos y en e unas
y
o as naciones en o ma au omá ica
y
den o de una co nple a libe -
ad, sino que como sucede en odo o den económico exis e en é1 una di ección coac i a. Los que en
es e sis ema di igen la economia, an o en el in e io como en el aspec o in e nacional, son 10s g zi-
posjinancie os que dominan el me cado nacional y el mlindial, u ilizando como ins umen o ju ídic0
el con a o p i ado y las ins i uciones que de él se de i an, sociedades anónimas, conso cios, e c.,
a a és de las cuales y eniendo a su, se icio el pode de sus espec i os Es ados, inlponen en 10s
ne cados la ley del más ue e)).
Es deci , en un p ime momen o se c i icó el libe alismo económico po se
un
modelo en el
que la economia ambién es 6 di igida, pe o po 10s g upos inancie os en unción de sus p opios in-
e eses. Mien as que en el modelo de ((economia di igida., iden i icada e óneamen e con la eo ía
keynesiana, el Es ado puede conduci a la economia hacia unos obje i os de e minados.
Años más a de, sua izándose sensiblemen e las c i icas a ala economia libe al)), se ecogia en
Consejo Económico Sindical (1951),
p.
342:
.el dilema que se plan eu en e la economia libe al
y
la economia di igida no es al po que la economia libe al, basada en la eo ia clásica,
y
la eco-
nomia di igida, basada en la Teo ia Gene al de Keynes, no son opues as, sino más bieiz pa alelas y
únicamen e se di e encian en la alidez
y
igencia de 10s supcces os p e ios, en 10s que cada una de
ambas eo ías económicas es án basadas,).
5. Es os plan eamien os se e lejaban en Consejo Económico Sindical (1951), p. 344:
(<Al Es-
udo co esponde asegu a un náximo ni el de ocupación a las ue zas p oduc i as del pais, de
o ma al, que odo aquél que quie a abaja pueda encon a6 den o de su pa ia, la o ma de
sa is ace
10
que es necesidad, debe
y
de echo pa a odos; pa a el10 se exige una coo dinacidn de
las di e en es ac i idades económicas de la nación median e una planijicación de odos 10s ecu sos,
con una di ección
y
o denación, en algunos casos incluso coac i a, en azón del sup em0 in e és
nacional, bien adap ando la es uc u a económica del consumo a la es uc u a p oduc i a o bien
la p oduc i a a la del consumo..
Y
a
modo
de conclusión se ecogia:
ala o denación y di ección
económica es necesa ia mien as no se den 10s supues os de lib e mo ilidad de ecu sos y pleno
empleo pa a la igencia de la eo ía económica clásica o economia libe al. Conseguidos es os su-
pues os, la economia, lib e de o denación, e incluso de di ección, puede segui po si sola siemp e
que se pueda p e e que con ella la ocupación o ni el de empleo no sólo no descende á, sino que
pod á ambién abbs be 10s exceden es que anualmen e a oje el inc emen o de población,,.
La
polí ica egional en el p ime anquismo, 10s Planes P o inciales de o denaci6n econ6mica
y
social
In ewencionismo en
el
me cado
El di igismo económico e lejaba una g an descon ianza en el necanismo de
me cado como ia pa a alcanza una si uación económica Óp ima, en endida és a
como máxima p oducción a la ez que máxima en abilidad, po 10 que queda-
ba jus i icada la in e ención en la ijación de p ecios
y
en la o ien ación de la
p oducción.
La in e ención en la ijación de p ecios consis ió básicamen e en limi a su
subida pa a e i a sus e ec os pe niciosos sob e la economia, jus i icando dicha
in e ención sob e la base de la eo ia cuan i a i a6. En cuan o a la o ien ación de
la p oducción, se pus0 especial én asis en el aumen o de la p oducción de bienes
ag a ios pa a alcanza unos ni eles minimos de abas ecimien o (de la población
y
del ganado), además de po la si uación de in aconsumo exis en e en la década
de 10s cua en a y con is as
a
la expo ación, po mo i os de segu idad7. También
se concedió una no able p imacia al aumen o de la p oducción de ma e ias p imas
pa a asegu a el au oabas ecimien o
y
pe mi i la indus ialización del país.
E iden emen e, odas es as in e e encias en el me cado no pueden undamen-
a se ni en la eo ia clásica ni en la keynesiana. Si bien Keynes p oponia la in-
e ención del Es ado pa a es abiliza la ac i idad económica8, 10 que o o gaba un
papel limi ado pe o impo an e al sec o público
y
a la polí ica económica, sus p o-
pues as es aban muy lejos de la polí ica in e encionis a desa ollada en el p ime
anquismo que supuso el abandono de 10s mecanismos de me cadog.
6.
Consejo Económico Sindical (1951), pp. 339-340.
7.
Pa is Eguilaz (1941), p. 143, apun aba la necesidad de p oduci una can idad mínima de
a ículos alimen icios po que
cel éxi o de la lucha con a el pa o
y
las c isis
y
la posibilidad de que
una nación alcance una independencia económica sz@cien e pa a man ene su sobe anía
y
libe ad
polí ica, depende en p ime e mino de que la p oducción nacional de a ículos alimen icios alcance
a cub i las necesidades del o al de la población,).
Sob e la nisma cues ión, en Consejo Económico Sindical (1951), p. 331, puede lee se:
ealidad manda no dejando luga a dudas. Vi imos en un mundo pleno de desconjianzas, egoísmos
y
ambiciones desa adas que es emecen has a las aíces el necanismo económico mundial, de al
mane a que su ge pa a c ialquie país una necesidad esencial
y
i al, como es la ob ención de aque-
llos p oduc os que en su mínima exp esión son necesa ios pa a el simple subsis i de la población
humana
y
ganade a. Se a a de esponde al mds elemen al ins in o de consewación~.
8. Keynes elabo ó la Teo ía Gene al en un con ex o económico de dep esión como ia de ecu-
pe ación económica, momen o en el que e a necesa ia una in e sión pública igo osa que gene a a
e ec os posi i os sob e la p oducción
y
el empleo, ya que en ese con ex o e a imp obable que la em-
p esa p i ada emp endie a las in e siones en cuan ía suñcien e. S610 en es as ci cuns ancias Keynes
de endía que el p ime paso debe ía se emp endido po el sec o público. Fuen es Quin ana (1983),
pp. 288-290.
9. Como analizaba Almena (1983), p. 104, el abajo de Pa is Eguilaz (1941), que como se
ha señalado alcanzó una no able di usión en 10s cua en a, se p es a a equí ocos en la in e p e ación
de 10s p incipios keynesianos. De hecho, Almena sos enia que la in luencia e ec i a del anáiisis de
Keynes sob e Pa is Eguilaz puede conside a se p ác icamen e nula, en e o as azones po que la
polí ica económica diseñada po Keynes e a insepa able de un sis ema de democ acia polí ica.
M.a
Ángeles
Sánchez
Domínguez
Au a quia económica
Se c i icaba la economia libe al po su incapacidad pa a hace en e a las c i-
sis pe iódicas, ya que al p opone el lib e cambio p opicia la ansmisión de las
oscilaciones de una economía a o a, de endiendo, po an o, la au a quia. Asi,
la polí ica come cial se plan eó en é minos p o eccionis as, minimizando 10s in-
e cambios con el ex e io con una polí ica de sus i ución de impo aciones po
azones de segu idad nacional y pa a lucha con a el pa o1'.
En el ma co de es a o ien ación au á quica, esul a pa adójico comp oba las
jus i icaciones eó icas a gumen adas, o almen e dispa es, pa a la p oducción in-
dus ial
y
pa a la p oducción ag a ia. La p oducción indus ial es u o di igida al
me cado in e io pa a alcanza la au osu iciencia indus ial del país, lle ando al
lími e la sus i ución de impo aciones, echazándose, asi, las en ajas de la di i-
sión in e nacional del abajo pos ulada po 10s au o es clásicos". En cambio, en
10 e e en e a la p oducción ag a ia, si bien se necesi aba p oduci una can idad
mínima de p oduc os alimen icios pa a cub i las necesidades de abas ecimien-
o del país y po mo i os de segu idad, como ya se indicó, se insis ia en la
g an
impo ancia que pa a la economía nacional enian las expo aciones de p oduc os
ag ícolas como p incipal uen e de di isas que pe mi ie an inancia las impo a-
ciones de p oduc os indus iales necesa ios.
Y,
p ecisamen e, se jus i icaba el o-
men o de esas expo aciones en i ud de la en aja ela i a de España sob e la
base de la di isión in e nacional del abajo12.
La indus ialización como es a egia de desa ollo económico
En el p ime anquismo, siguiendo el modelo de o os paises mis desa o-
Ilados, la indus ialización se con i ió en el a que ip0 del desa ollo económico.
El lib o
Un p oblema nacional. La indus ialización necesa ia
(1943)
de An onio
Robe con ibuyó no ablemen e a di undi en e 10s esponsables económicos del
país 10s e ec os bene iciosos de la ind~s ialización'~. Conc e amen e, Robe 14 se
e e ia al ccp oceso de acionalización de la economia española,, como el p oceso
po el que la indus ia abso be ia la mano de ob a sob an e en el campo, a acando
el p oblema de aiz, es o es, la insu iciencia p oduc i a nacional''.
10. Pa is Eguilaz (1941), pp. 137-138.
11. Consejo Económico Sindical (l951), p. 328.
12. Consejo Económico Sindical (l951), p. 276.
13. An onio Robe Robe jun o con Higinio Pa is Eguilaz ue on dos au o es muy in luyen es
en la polí ica económica del p ime anquismo. Robe abajó p ime 0 como ingenie o je e de Es-
udios de Planeamien o en la Di ección Gene al de Indus ia del Minis e i0 de Indus ia y Come cio,
y pos e io men e llegó a se Di ec o Gene al de Indus ia. González (1976).
14. Robe (1943), pp. 201-202.
15. Años mis a de, se publica on modelos de desa ollo económico con p opues as muy pa e-
cidas a las de Robe , en e ellos, el más conocido es el de Lewis (1954).

La polí ica egional en el p ime anquismo, 10s Planes P o inciales de o denaci6n econ6mica
y
social
De Figue oaI6 apo ó la base eó ica que a ala el p oceso de indus ialización,
que Robe no habia e minado de explica sa is ac o iamen e. Al se la en a po
habi an e en la indus ia mayo que en la ag icul u a, se p oduci ia un éxodo del
campo a la ciudad, abso biendo la nue a ac i idad indus ial el pa o exis en e en el
sec o p ima io, incluso 10s sucesi os exceden es demog á icos. Simul áneamen e,
pa a que la en a pe cápi a en el sec o p ima io no se ie a me mada espec o
a la ob enida en el sec o secunda io, la población campesina debe ia educi su
pa icipación ela i a.
Asi, la indus ialización, pa adigma del c ecimien o económico, apa ecia co-
mo p emisa indispensable de cualquie p og ama de ecupe ación económica. En
de ini i a, se op ó en p ime luga po aumen a la en a nacional y después po
mejo a la equidad"
.
Pa a Robe 1', la indus ialización, además de necesa ia e a p esun amen e po-
sible en España po que se disponia de ca bón y de ene gia eléc ica, se expo aba
hie o y o os me ales
y
se p oducian ma e ias p imas muy a iadas ((en can idad
p opo cionada a las posibles necesidades de la población)), dependiendo la in ensi-
dad de la indus ialización del olumen de ese as de ene gia. En la localización
indus ial debe ia ene se en cuen a la exis encia de ma e ias p imas
y
uen es de
ene gia, la disponibilidad de po encial de abajo y la p oximidad a medios de
ans~o e'~.
Es e plan eamien o ingenie i120, unido a la polí ica de come cio ex e io de
sus i ución de impo aciones, negando las en ajas de la di isión in e nacional del
abajo, ya analizada, p opici6 una polí ica de indus ialización undamen ada en la
idea de ap o echamien o in eg al, con a ia a la especialización, con la que se p e-
endia alcanza la au osu iciencia indus ial del país, mo i ando un especial in e és
16. De Figue oa (1949), p. 4.
17. La pos u a de Robe (1943), p. 90, al espec o e a muy cla a:
ele ación de la en a
nacional es asimismo condición indispensable pa a que 10s planes de ob as pdblicas de coda índole
puedan desen ol e se con la náxi na ampli ud yjnancia se sin emba azo. En caso con a io, o seu
si pe du a la ac ual insu iciencia económica del país, 10s ing esos del Es ado con inua án siendo
bajos y la abso ción del aho o a a és de emp és i os lanzados con al
i,
apa e de que pue-
de hace se di icil, en aña á la de acción de esos capi ules de o as in e siones más p oduc i as,
con ibuyendo a e a da el p oceso de acionalizacidn econó nica.
Y
análogamen e ocu i á con la
cons ucción de i iendas, empleándose con aljn capi ules y po encial labo al en ac i idades que
ac ecien an el bienes a gene al, pe o que no in luyen di ec amen e sob e el aumen o de p oduc i i-
dad nacional. Po el con a io, ac ecen ando p i ne o és a se á ácil y hacede a la polí ica de ob as
públicas y de cons ucciones p i adasn.
18.
Robe (1943), pp. 106-107.
19. Robe (1943), pp. 202-203.
20. Los p incipales p o esionales ce canos
al
pode , en su mayo ia ingenie os ylo mili a es, ca-
ecian de o mación econó nica. Po an o, en sus decisiones s610 se analizaba la iabilidad ecnica
del p oyec o y no la iabilidad económica, de o ma que se emp endia si e a écnicamen e ealiza-
ble sin ene en cuen a la e iciencia económica
y
el cos e de opo unidad, es deci , 10s esul ados
que gene a ían 10s ecu sos in e idos si se des ina an a o os p oyec os al e na i os. Velasco Mu -
ied o (1984), donde se analiza el p o agonismo de 10s ingenie os ce canos al pode en la polí ica
económica del pe iodo.
M.'
Ángeles
S inchez
Dominguez
po la búsqueda
y
explo ación de 10s ecu sos na u ales exis en es en las di e en es
p o incias españolas.
Dada la ex ao dina ia complejidad de 10s ac o es que in e enían en el p o-
ceso de acionalización económica en España, ales como cap ación de la inancia-
ción necesa ia, o ien ación p oduc i a
y
localización geog á ica de las in e siones
en unción del in e és nacional
y
igilancia de las ans e encias del po encial la-
bo al del campo a la indus ia, en opinión de Robe 2', se eque ia un mando Único.
Pa is Eguilaz2' e a más explici o
y
a i maba que, po azones sociales, económicas,
mili a es
y
polí icas, debe ía in e eni el Es ado en la indus ia, máxime cuando
se p e endia ealiza una polí ica nacional. La ma e ialización de odas es as ideas
ue, como es sabido, el
INI,
concebido po Suanzes, su undado , como el p incipal
ins umen o del Es ado pa a indus ializa el
La polí ica de o denación económica
y
social
Con es os p esupues os, en
1946
se inició la polí ica de o denación econó nica
y
social, desa ollada en dos ámbi os di e en es, el nacional
y
el p o incial, con
sus co espondien es planes o ins umen os según ecoge el Cuad o
1.
CUADRO
1
LOS PLANES
DE
ORDENACION
ECONOMICA
Y
SOCIAL
O denación nacional ~ denació~~ o incial
Plan P e io Índice de Pe iciones
Plan de
Expansión
P og ama de Necesidades
Planes P o inciales
Fuen e:
P esidencia del Gobie no, Sec e a ia Gene al pa a la O denación Econó nico-Social (1948~).
Los obje i os undamen ales de la O denación Nacional consis ían en sa is a-
ce las necesidades mínimas de la población
y
alcanza la p oducción de ene gia
y
ma e ias p imas su icien es pa a lle a a cabo la indus ialización del país en una
o al au a quia e~onómica~~. La jus i icación de que ales obje i os sólo pod ian
alcanza se median e planes nacionales e a la siguien e:
21. Robe (1943), p. 199-202.
22.
Pa is Eguilaz (1942), pp. 160-165.
23. La his o ia
y
la labo ealizada po el INI
han
sido analizadas ampliamen e po Ma ín
Aceña
y
Comin Comin (1991)
y
Schwa z
y
González (1978).
24. Más conc e amen e, 10s obje i os de la O denación Nacional ecogidos en P esidencia del
Gobie no, Sec e an'a Gene al pa a la O denación Económico-Social (1948c), pp. 3-5, e an:
a)
Plan P e io:
1'
inc emen a la p oducción de ma e ias p imas (ca bón, ace o, cemen o
y
e ilizan es)
y
de ene gía eléc ica;
2O
alcanza una alimen ación básica de 2.800 calo ias po
La
polí ica egional en el p ime anquis no, 10s Planes P o inciales de o denación econó nica
y
social
~El in p imo dial de un plan económico es el aumen o del ni el de ida y de en a nacional
po habi an e. Es o
ha
de conseglii se en las ac uales ci cuns ancias con un inc en en o en
la co ien e de bienes
y
se icios; pe o, en el ienlpo, la ealización de 10s p og amas de
g andes egadíos, de cons ~icción de i iendas, de nue as indus ias, de n~ie as áb icas
y
de nlie os pueblos, p esupone un aumen o de ma e ias p imas, ca bón, kie o, cemen o,
ene gia eléc ica, e ilizan es, alimen os, e c., cuyo es udio y ealización s610 pueden en o-
ca se desde una pe spec i a nacional. Po odo ello,
y
po es a hoy
enada
la econo ziu
espa iola, p incipal nen e po la escasez de na e ias p imas y la al a de endimien o e la
mano de ob a, pa ece necesa ia la o nación de un Plan Nacional de nhi ~a p oducción
de na e ias p i nas que pueda co npagina se con linos Planes Regionales en 10s que, con
una nlejo dis ibución de la p oducción ac ual de dichas ma e ias, se alcancen en 10s plazos
p e is os, unas ealizaciones mínimas que siemp e se án muy in e io es a las demandas y a
las necesidades de 10s pueblos))
...
ccAdemás, la unidad p o incial no puede se omada en conside ación de una mane a ex-
cllisi a cuando se a a de p oble nas de ca ác e nacional co no son las g andes ob as
ag ícolas, eléc icas, hid áulicas, 10s e oca iles, las ca e e as
y
las na e ias p imas,
que a ec an a oda la Nación y que, po o a pa e, son absolu amen e necesa ias pa a la
ejecución de un Plan p o incial. Se impone, po an o, en oca ; desde una pe spec i a na-
cional, 10s Planes de ma e ias p imas, ene gía, anspo es
y
g andes egadíos, p esen ando
después, si se quie e a e ec os polí icos, las ob as de es os Planes Nacionales como pe -
enecien es en el iempo en el espacio a la unidad p o incial, en unión de o os planes
A
pu u nen e p o inciales))
.
El obje i o de la O denación P o incial e a la sa is acción de las necesida-
des p o inciales y el desa ollo máximo de las posibilidades en a monia con ((la
ma cha gene al)) de 10s Planes NacionalesZ6. En de ini i a, se a aba de con ibui
desde el ámbi o local a 10s obje i os plan eados en la O denación Nacional, es
deci , se in en aba omen a la edis ibución de la ac i idad p oduc i a en el eni-
o io, pe o subo dinándola siemp e al más ele ado ni el de en a nacional. Es o
signi icaba que las in e siones públicas debe ian ealiza se, p io i a iamen e, en
aquellos p oyec os (p oducción de ene gia y de ma e ias p imas que posibili a an
la indus ialización) y en aquellas p o incias (las que dispusie an de una g an
i-
queza de ecu sos p oduc i os) que en mayo medida con ibuye an al c ecimien o
de la en a nacional. Es e aumen o de en a nacional, a
su
ez, epe cu i ia en el
bienes a p o incial ele ando el ni el de ida, anulando el pa o y aumen ando las
-
habi an e
y
dia;
y,
3O
la ecupe ación del sis ema de anspo es (con un plan u gen e de e ocaniles
y
un plan de anspo es ma í imos).
b)
Plan de Expansión:
l0
su iciencia en ca b6n, side u gia, cemen o, ene gia eléc ica, p oduc-
os de egadío, e ilizan es, pesca, anspo es
y
di isas pa a el Plan;
2O
inc emen o sus ancial de
ca bu an es, me ales básicos, indus ias básicas, ce eales, ib as
y
made as;
3'
ex inción p og esi a
del dé ici de i iendas, del dé ici escola
y
del pa o es acional;
y,
4O
e minación de 10s ms in os
Planes de O denación U bana
y
Sani a is.
25.
P esidencia del Gobie no, Sec e a ía Gene al pa a la O denación EconB nico-Social
(1948c),
pp.
IV-V.
Aunque esul e ex ensa la ansc ipción, se ha conside ado opo una su inclu-
sión dado que acili a la comp ensión de la elación exis en e en e la O denación Nacional
y
la
O denación P o incial, así como de la iloso ia con la que ue concebida la plani icación egional en
la época.
26.
P esidencia del Gobieno, Sec e a ía Gene al pa a la O denación EconBmico-Social
(1948c),
p.
6.
M."
Ángeles
Sánchez
Domínyez
uen es de iqueza. En cualquie caso, la ealización de 10s Planes P o inciales se
jus i icaba en 10s siguien es é minos:
(c...
el e ec o social, polí ico y aun econó nico, desde el pun o de is a local, es in ledia o,
y sob e odo, po que en algunos casos a aiien a p oblemas de suma g a edad que no admi-
en espe a, aunqzie al ayuda e asase la ealizacidn de 10s Planes Nacionales; pe o bien
en endido que sólo en es os casos de ex ema u gencia y g a edad pod án an epone se 10s
Planes P o inciales a 10s ~acionalesn~'.
Pa a con ibui desde el ámbi o p o incial a 10s obje i os de la polí ica eco-
nómica nacional e a necesa ia una polí ica de o denación de odos 10s ecu sos
p oduc i os (especialmen e de 10s ecu sos na u ales) exis en es en el país. Po
an o, p e iamen e debía conoce se la si uación económica y social, así como el
s ock de ecu sos exis en es en cada una de las p o incias españolas. Es a se ia la
p incipal unción de la Sec e m'a Gene al pa a la O denación Económico-Social
(SOES) de la P esidencia del Gobie no, c eada po Dec e o de
21
de ene o de
1946, con la siguien e jus i icación:
En ma cha, desde hace cinco aiios, 10s p og amas de econs licción
y
de es~d gimie l o y
o nen o de la iqueza nacional, y en ejecución ambién planes pa ciales de e o na social,
ha llegado el momen o en que, ac edi ada la capacidad
y
e icacia de 10s dis in os o ganis-
mos c eados pa a s~i esolución, se abo de el p oblema de la o de ación económico-social
de la Nación, coo dinando 10s de las dis in as p o incias
y
asegu ando la igilancia de su
ejecución en 10s plazos que como consecuencia de su es udio se es ablezcan,
10
que exige
la exis encia de
lm
ó gano pe manen e de coo dinación de 10s di e en es Depa a nen os
minis e iales, exclusi amen e dedicado a lle a a é mino a las Ó denes di ec as de la P e-
sidencia del Gobie no, la di ección de la g an ob a de ele ación y jus icia social que el
Régi nen p opugna,)28.
En de ini i a, la SOES ue concebida como el ins umen o de la P esidencia
del Gobie no pa a lle a a cabo, en el ma co de una economia di igida, una acción
e ec i a de o denación e i o ial, económica y social, de 10s ecu sos disponibles
e in e siones públicas.
La impo ancia que se concedió a la SOES se e leja en el a iculo 6 del Dec e o
21
de ene o de 1946, ya mencionado, en 10s siguien es é minos:
((A
in de consegui la máxima e icacia en la labo que a es a Sec e a ia Gene al se en-
comienda, odos 10s Depa amen os minis e iales le p es a án la máxima asis encia. Los
in o mes que a la misma in e esen y las consul as que o m ilen se án conside adas siemp e
con ca ác e de u gencia y e aluados con la nisma diligencia)>.
27.
P esidencia del Gobiemo, Sec e m'a Gene al pa a la O denación Económico-Social
(1948c),
p.
V.
28.
Dec e o
21
de ene o de
1946.
Sec e a ia Gene al pa a la O denación Econó nico-Social.
C eación
y
a ibuciones. Bole in O icial del Es ado de
24
de ene o de
1946,
núme o
24.
La
polí ica egional en el p ime
anquisme,
10s Planes P o inciales de o denación económica
y
social
la disponibilidad de ene gia eléc ica
y
de ecu sos mine os, el Es ado debe ía
ealiza impo an es in e siones en ob as hid áulicas que, además de aumen a la
p oducción eléc ica, ac ua ian como ins umen o keynesiano de aumen o de de-
manda e ec i a y disminución del desempleo; y la explo ación de 10s ecu sos
mine os exis en es y ocul os debe ia se lle ada a cabo po las emp esas públicas,
es deci , po el INI, p incipal ins umen o de indus ialización, pa a asegu a que
las in e siones se ealiza an en sin onia con 10s obje i os pe seguidos en el plan
nacional de indus ialización.
De acue do con es e plan eamien o, en 10s P og amas de Necesidades p o in-
ciales se p oponia (y solici aba) la in e sión del Es ado en 10s siguien es concep os:
a)
Ap o echamien o de 10s ecu sos hid icos de la p o incia, pa a inc emen-
a la supe ñcie de egadio
y
ecupe a la p oducción ag a ia.
b)
Aumen o de la p oducción de ene gia eléc ica, a al e ec o se suge ian 10s
emplazamien os mis idóneos pa a la cons ucción de cen ales é micas e
hid iíulicas.
c)
In es igaciones mine as del Ins i u o Geológico Mine o de España (IG-
ME)
y del INI pa a explo a oda la iqueza mine a de las di e en es p o-
incias.
d)
Ins alación de áb icas en unción de la adición p oduc i a de la zona y
de la exis encia de 10s inpu s necesa ios.
e)
Do ación de in aes uc u a p oduc i a, di igida undamen almen e a las
emp esas, con la inalidad de suminis a una se ie de se icios que si ie-
an de sopo e a la ac i idad económica, como la cons ucción de ca e e-
as, lineas de e oca il y ae opue os, o el abas ecimien o de agua.
i
Do ación de in aes uc u a social pa a co egi las g a es de iciencias
exis en es en i ienda, enseñanza, sanidad y en edi icios públicos (me -
cados, la ade os, Casas Cua eles de la Gua dia Ci il, e c.).
Con odas es as ac uaciones se buscaba la plena ocupación de odos 10s e-
cu sos p oduc i os del país pa a aumen a la en a nacional. No obs an e, ambién
se p e endia una mayo equidad e i o ial, educiendo las desigualdades en en a
pe cápi a, a ando de soluciona el g a e p oblema de pa o es acional en algunas
egiones como Andalucia, Ex emadu a y Cas illa-La Mancha. En cualquie caso,
el o den de p io idad de es os dos obje i os quedaba muy cla o en el P og ama de
Necesidades de la p o incia de Jaén, donde se indicaba que el p incipal p oblema
de la p o incia e a el pa o es acional o iginado po el monocul i o del oli o, pe-
o, a pesa de ello,
{cel in e és nacional exige con inua en la misma p opo ci6n
el cul i o del
La azón e a que el acei e de oli a cons i uia una de las
34.
P esidencia del Gobie no, Sec e a ia Gene al pa a la O denación EconB nico-Social
(1948b),
p.
11.

expo aciones mis adicionales, y la si uación del come cio ex e io no aconse-
jaba la pé dida de mis di isas necesa ias pa a la impo ación de equipos indus-
iales.
En o as ocasiones se ia di ícil es ablece una cla a línea di iso ia en e ambos
obje i os dada la si uación económica y social a inales de 10s años cua en a. Po
ejemplo, cuando se con emplaban medidas pa a lle a a cabo la polí ica ag a ia
de colonización se pe seguia la ex ensión del egadio pa a aumen a la p oducción
ag ícola y, a la ez, p opo ciona abajo y es abilidad a las amilias. Del mismo
modo, en el apa ado de ob as hid áulicas se p oponía la cons ucción de pan anos,
además de pa a aumen a la p oducción de ene gia eléc ica, sin duda el obje i o
p incipal, pa a palia el p oblema de pa o es acional de la ag icul u a en algunas
egiones.
Con odo, ya ue a po mo i os de e iciencia o de equidad, la p ac ica o ali-
dad de las ac uaciones solici adas en 10s P og amas de Necesidades p o inciales
e an in e siones públicas pa a la c eación o mejo a de in aes uc u as, ya que la
in e sión en in aes uc u as, an o p oduc i as como sociales, e a una de las es a-
egias implíci as en la eo ia de la indus ialización. Po an o, e a condición p e-
ia pa a el desa ollo de una p o incia dispone de ca e e as, suminis o eléc ico,
abas ecimien o de agua, i iendas que eunie an las minimas condiciones de ha-
bi abilidad, escuelas, hospi ales, e c. Pe o la in e sión en in aes uc u as ambién
se plan eaba como un mecanis no pa a abso be el exceden e de o e a de abajo
ag ícola de algunas épocas del aiio, es o es, el pa o es acional o iginado po algu-
nos cul i os como ce eales y oli o. De es a o ma se asegu m'a a las amilias unos
ing esos mínimos del abajo.
Todas es as medidas pa a asegu a el empleo a aban de e i a la mo ilidad
espacial del ac o abajo po 10s p oblemas de ines abilidad polí ica y social que
pudie a o igina al Régimen3'. Asi, se enaban las mig aciones in e egionales de
la población hacia las ciudades en busca de mejo es condiciones de ida median e
limi aciones adminis a i as como empad onamien os, sal oconduc os, a ales y,
en algunos casos, con medidas coac i as3'. Todo 10 cual, encajaba pe ec amen e
en el modelo de desa ollo de la época, según el cuál, a a és de la indus iali-
zación, el Es ado mo ilizan'a el capi al, omen ando el as ase de mano de ob a
35.
En P esidencia del Gobie no, Sec e a ia Gene al pa a la O denación Económico-Social,
(1948a), p.
16
y
SS.) se esal aba la con eniencia de da una solución al p oblema del secano en la
p o incia de Alme ía. Con es e mo i o se jus i icaba la epoblación o es al con una iple u ilidad:
económica, polí ica
y
social. Den o de la u ilidad polí ica puede lee se:
.El á bol ija al homb e
polí icamen e. No hay nada más halagado pa a el homb e del campo que ecibi el p emio de
sus des elos en una p omesa inmedia a.
La
plus alia del alo en en a de su pa cela, con unas
pocas jo nadas de abajo; la ealidad de una ele ación del bene icio de su abajo y la c eación de
una en a du able oda su ida, en e enos hoy pob es y míse os, p oduce una es abilidad polí ica
(pudié amos deci ) al e i a la emig ación en musa y al e o na la aleg ía de i i del campesino)).
36.
En Ros Homb a ella
e al.
(1978), p.
157,
se señalaba como ejemplo de es e ip0 de medida
la eexpedición de emig an es en 10s mismos enes de llegada.
La oolí ica eeional en
el
o ime anauismo. 10s Planes P o inciales de o denación econ6mica
social
de la ag icul u a a la indus ia, con 10 que se p oduci ía una mo ilidad del abajo
sec o ial e i ando la mo ilidad espacial.
En de ini i a, las egiones mis pob es con mayo es p oblemas de pa o ag ícola
end ían que agua da a la localización de indus ias y a la ealización de ob as po
pa e del Es ado como única ia de desa ollo.
El
Plan
de
O denación
Económico-Social
p o incial
El Plan de O denación Económico-Social p o incial, e ce a y Úl ima ase en
la elabo ación de 10s Planes P o inciales, ecogia las p opues as de in e siones
del co espondien e P og ama de Necesidades que habian sido cali icadas como
jus i icadas y ac ibles de lle a a la p ác ica. Es os Planes es ablecian 10s obje i os,
iempo de ejecución, p esupues o y uen es de inanciación de odas las ac uaciones
que iban a lle a se a cabo en la p o incia, e incluían el ex o p opues o de 10s
dec e os ley en 10s que debe ian ap oba se odas esas ac ua~iones~~.
En ealidad 10s Planes de O denación Económico-Social no ue on lle ados a
la p ác ica, s610 desempeña on el papel de es udios, de ahi que ue an edi ados con
el i ulo de ((P oyec o de Plan de O denación Económico-Social, de la p o incia
co e~pondien e~~.
Valo ación de
la
polí ica de desa oilo egional
y
de 10s Planes P o inciales
de o denación económica
y
social
La polí ica de o denación económica y social de la SOES en el ámbi o p o-
incial consis ió, en de ini i a, en la elabo ación de unos es udios, 10s Índices de
37.
El Plan de O denación Económico-Social p o incial ecibi ía una do ación del P esupues o
Gene al del Es ado que cons i ui ia el p esupues o del p opio Plan.
A
modo de ejemplo, en P esi-
dencia del Gobie no, Sec e a ía Gene al pa a la O denación EconB nico Social
(1953),
pp.
89-90,
se
ecogia la siguien e p opues a de inanciación de odas las ob as p e is as lle a a cabo con el Plan
P o incial:
a)
Con ca go
a
10s P esupues os del Plan, el
80,s
po
100
del o al de ob as p e is as
en ag icul u a, ob as públicas, indus ia, sanidad, enseñanza, i iendas
y
u banización.
b)
El
4
po
100
del o al a ca go del Es ado, a a Cs del Plan de mode nización de ca e e as
y
epa acicin de
aíi mados.
c)
La inicia i a p i ada inancia ia el
8
po
100
del o al, ep esen ado, po pa e de las
ob as, la epoblación o es al y u al en ag icul u a
y
la ins alación de indus ias, acogiéndose a 10s
es ímulos ijados po ley.
d)
Po úl imo, con ca go a
an icipes
ein eg ables se inancian'a el
7,s
po
100
de las ob as de epoblación o es al
y
u al en ag icul u a
y
de cons ucción de i iendns.
38.
Conc e a nen e, se ealiza on el
P oyec o de Plan de O denación Económico-Social de Ba-
dajoz
(1948),
P oyec o de Plan de O demción Económico-Social de Le' ida
(1949),
P oyec o de
Plan de O denación Económico-Social de las lslas de Hie o y de Fo men e a
(1951),
P ojec o de
Plan de O denación Económico-Social de Jaén
(195
I),
P oyec o de Plan de O denación Económico-
Social de Alme ia
(1953)
y
P oyec o de Plan de O denación Económico-Social de Cáce es
(1957).
O os abajos que pueden se clasi icados den o de es a e ce a ase ue on
Es udio EconÓ/nico-
Social de la p o incia de Mad id
1948-1955
y
Es udio pa a la O denacidn Tu ís ica de la Cos a del
So1
(1955).
M."
Ángeles
Sánchez
Dominguez
Pe iciones p o inciales, y, pos e io men e de modo más comple o, 10s P og amas
de Necesidades p o inciales, que pe mi ie on a la P esidencia del Gobie no cono-
ce la si uación económica
y
social de las p o incias españolas y las in e siones
públicas necesa ias pa a su desa ollo. Sin emba go, esas in e siones o ac uaciones
no ue on acome idas con pos e io idad en 10 que debe ían habe sido 10s Planes
de O denación Económico-Social p o inciales.
Aunque en sen ido es ic o no exis ió una e dade a polí ica de desa ollo e-
gional en la década de 10s cua en a, en ella se sen a on las bases eó icas que sus-
en a on pos e io es ins umen os de desa ollo egional. En es e sen ido, Ma ín
Lobo3' señalaba la impo ancia y necesidad de 10s es udios de base ealizados po
la SOES pa a la acción pos e io de 10s ó ganos de la Adminis ación del Es ado.
Y
Capelo Ma ínez4' opinaba que la concepción de la SOES y de las Jun as P o in-
ciales de O denación Económico-Social en añaba aspec os
posi i es
impo an es,
como plan ea la con eniencia de una plani icación nacional y de ca ác e egio-
nal, po que el ma co p o incial esul aba insu icien e (aunque acabó imponiéndose
el ámbi o p o incial po mo i os sociales
y
polí icos), p omo iendo no s610 una
acción di ec a es a al sino es imulando la inicia i a p i ada.
Cen ando las alo aciones en 10s P og amas de Necesidades, analizados en
mayo p o undidad, hab ía que señala que 10 más impo an e de ellos ue que a-
cili a on in o mación al Gobie no sob e las ma e ias p imas ( ecu sos na u ales)
y
la do ación de in aes uc u as p oduc i as
y
sociales exis en es en cada p o-
incia y, po an o, a ni el ag egado. Es a in o mación e a básica pa a acome e
el p oceso de indus ialización nacional, ya que, según la pa icula concepción
económica de 10s esponsables polí icos de la época, se asignaba al Es ado el papel
p o agonis a en el con ex o de una economia di igida, con iando
en
que su
in e -
enci6n con un plan de indus ialización esol e ía 10s p incipales p oblemas del
país, especialmen e el desempleo. Bajo es a Óp ica ingenie il, la exis encia de ma-
e ias p imas y de in aes uc u as se ían 10s ac o es decisi os. Po consiguien e,
la p eocupación del Gobie no hacia las p o incias ( egiones) no e a pa a omen a
su desa ollo económico, sino pa a analiza como és as podian con ibui al in e és
nacional en unción de su iqueza en ma e ias p i nas. No obs an e, y aunque no
ue a la p incipal azón, 10s P og amas de Necesidades die on a conoce al Go-
bie no casos de ex ema g a edad que ue on obje o de pos e io es acciones de
desa ollo económico, ales como el Plan Badajoz en 1952 y el Plan Jaén en 1953.
Es os Planes, sob e la base eó ica de 10s planes coo dinados de indus ialización
de Rosens ein-Rodan4', ue on concebidos con una iple inalidad: en p ime lu-
ga , la indus ialización de la p o incia p o oca ia el as ase de abajado es del
39. Ma ín Lobo (1962), pp. 101-1 11. Ma ín Lobo, doc o ingenie o de mon es, ue Je e de la
Sec e a ía Ges o a de 10s Planes de G andes Zonas Regables.
40. Capelo Ma ínez (1963), pp. 278-279.
41. Rosens ein-Rodan (1943).
La
poií ica egional
en
el
p ime
anquismo, 10s
Planes
P o inciales
de
o denaci6n
econdmica
y
social
campo a la indus ia con 10 que se alcanza ia mayo ni el de en a pe cápi a, se
educi ía el pa o ag ícola y se e i a ia la mo ilidad espacial de 10s abajado es a
o as p o incias dis in as; en segundo luga , la aplicación de la polí ica de colo-
nización aumen a ia la supe icie de egadio; y, en e ce luga , la ealización de
las ob as públicas necesa ias en las dos an e io es mejo a ía las in aes uc u as
de comunicaciones
y
con ibui ia a educi el pa o es acional ag ícola. Asimismo,
10s P og amas de Necesidades pueden se conside ados el p eceden e inmedia o
de o o ipo de acciones de ca ác e sec o ial u ho izon al, como 10s Planes de las
G andes Zonas Regables
y
10s Planes P o inciales de Ob as
y
Se icios a pa i de
1958. El obje i o de 10s Planes de G andes Zonas Regables ue la aplicación de la
Ley de 21 de ab il de 1949 sob e Colonización y dis ibución de la p opiedad de
las G andes Zonas Regables en las p o incias a ec adas, es o es, donde exis ie an
zonas decla adas de in e és nacional pa a la colonización (Ley de
26
de diciemb e
de 1958)42. Po su pa e, 10s Planes P o inciales de Ob as
y
Se icios pe seguian la
ealización de ob as y el suminis o de se icios de ca ác e local o p o incial, ales
como el abas ecimien o de agua
y
saneamien o, elec i icación, comunicaciones,
pequeños egadíos, cen os sani a ios, cen os eligiosos, cen os de asis encia
so-
cial y me cados, pa a mejo a las condiciones de ida de los pueblos y de las zonas
u ales más dep imidas, asi como modi ica y educi las co ien es nig a ~ ias~~.
ALMENAR, S. (1983), ~Keynesianos en España 1936-1953a,
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CAPEL0 MARTÍNEZ,
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42. En P esidencia del Gobie no, Comisi6n de Di ecci6n de Planes de G andes Zonas Regables
(1961) se ecoge un andisis de odos 10s Planes de G andes Zonas Regables exis en es en España en
ese momen o.
43. Las in e siones ealizadas po 10s Planes P o inciales en el pe iodo 1958-1969 son anali-
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1
La poli ica egional en el p ime
anquisme,
10s Planes P o inciales de o denaci6n económica
y
social
Regional policy in he .p ime anquismon: he P o incial Planning o so-
cial and economic egula ion
An economic and social egula ion policy in 1946 i s a ed in Spain in wo a eas: one,
na ional, and he o he p o incial. Thispape ocuses on he las le el in o de o s udy he egional
de elopmen policy in he *p ime anquismo)) (1 939-1 959). Specijically, i analyses he P o incial
Plans o economic and social egula ion as egional de elopmen ins umen s c ea ed in he o ies.
These ins umen s p o ided he S a e wi h in o ma ion abou he inpu s om he p o inces in o de
o unde ake he indlis ialisa ion plans as a way o gene a e highe na ional economic g ow h. In
he same way, hey can be conside ed he immedia e p eceden o egional policy peij%o nances o
he ies likz he Badajoz Plan o
1952
and he Jaén Plan o 1953.
KEY
WORDS:
Regional Poiicy, F ancois Regime, Economic Planning.
La
polí ica egional
en
el p ime anquismo, 10s Planes P o inciales de
o denación económica
y
social
En 1946 se inició en Espaiia una polí ica de o denación económica y social en dos cí nbi os:
el nacional
y
el p o incial. Es e abajo se cen a en és e úl im0 con el n de es udia la poli ica
de desa ollo egional en el p ime anquismo (1939-1959). Conc e amen e, se analizan 10s Planes
P o inciales de o denación económica y social como ins umen os de desa ollo egional diseñados
en 10s años cua en a. Es os ins ~inzen os pe mi ie on al Es ado conoce 10s ecu sos p od~~c i os
exis en es en odas las p o incias, al obje o de emp ende 10s planes de indus ializacidn del
país pa a alcanza un mayo c ecimien o económico nacional. Asimismo, pueden conside a se el
p eceden e inmedia o de ac uaciones de polí ica egional de la década de 10s años cincuen a, como
el Plan Badajoz en I952 y el Plan Jaén en 1953.
PALABRAS
CLAVE:
Polí ica egional,
F anquisme,
Piani icación econ6mica.