Un análisis retrospectivo de la Resolución 2249 (2015) del Consejo de Seguridad: ¿un modelo para futuro?

ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 / 605-636 605 ISBN: 0212-0747 • DOI: 10.15581/010.40.605-636 Un análisis retrospectivo de la Resolución 2249 (2015) del Consejo de Seguridad: ¿un modelo para el futuro? A retrospective analysis of Security Council Resolution 2249 (2015): a model for the future? Aritz oBreGón Fernández Investigador Postdoctoral Universidad del País Vasco/ Euskal Herriko Unibertsitatea, Bilbao [email protected] https://orcid.org/0000-0001-5495-7607 RECIBIDO: 19 DE JUNIO DE 2023 / ACEPTADO: 6 DE NOVIEMBRE DE 2023 Resumen: El fin de los enfrentamientos de envergadura contra el Dáesh en Siria y la expansión de los grupos terroristas por diversas zonas de África invitan a realizar un análisis retrospectivo de la Resolución 2249 (2015) del Consejo de Seguridad a fin de determinar si puede utilizarse como modelo para situaciones similares. Mediante una metodología jurídica clásica, examinamos su contenido, las posibles interpretaciones que pueden hacerse de la misma, la práctica estatal respecto a ella y, atendiendo a los elementos analizados, determinamos si puede servir de modelo para la situación que atraviesan algunas regiones de África. En el artículo concluimos que la Resolución 2249 (2015) no se refirió a ningún título jurídico de intervención, constituyéndose como una legitimación «extrajurídica» para hacer uso de la fuerza. Asimismo, dadas las condiciones específicas en las que fue aprobada y el contenido de la misma, aunque no sea descartable, resulta difícil que pueda utilizarse en el futuro. Palabras clave: Consejo de Seguridad, Resolución 2249 (2015), terrorismo internacional, derecho a la legítima defensa, solicitud de asistencia militar. Abstract: The end of major clashes against Daesh in Syria and the expansion of terrorist groups in various parts of Africa call for a retrospective analysis of Security Council Resolution 2249 (2015) to determine whether it can be used as a model for similar situations. Using a classical legal methodology, we examine its content, the possible interpretations that can be made of it, state practice with respect to it and, based on the elements analysed, determine whether it can serve as a model for the situation in some regions of Africa. In the article, we conclude that Resolution 2249 (2015) did not refer to any legal title of intervention, constituting an ‘extra-legal’ legitimation to use force. Furthermore, given the specific conditions under which it was adopted and its content, even if it cannot be ruled out, it is unlikely to be used in the future. Keywords: Security Council, Resolution 2249 (2015), international terrorism, right self-defense, request for military assistance. Sumario: I. INTRODUCCIÓN. II. ELEMENTOS FÁCTICOS DE LA RESOLUCIÓN 2249 (2015). III. LAS POSIBLES INTERPRETACIONES DE LA RESOLUCIÓN 2249 (2015). IV. UNA LEGITIMACIÓN EXTRAJURÍDICA PARA INTERVENIR. V. ¿UN MODELO PARA EL FUTURO? VI. CONCLUSIÓN. VII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS. ARITZ OBREGÓN FERNÁNDEZ 606 ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 I. IntroduccIón La emergencia del terrorismo internacional como un fenómeno desvinculado de los Estados ha desembocado en que durante el primer cuarto del siglo xxI se haya hecho uso de las intervenciones militares para acabar con sus cobijos y reducir el grado de amenaza que representa. El ejemplo más sobresaliente en este sentido lo constituyeron las acciones que se realizaron en Siria contra la estructura paraestatal del Dáesh en las que se dieron, al menos, cuatro intervenciones extranjeras de entidad: la rusa e iraní bajo el consentimiento del Gobierno sirio, la realizada por algunos Estados occidentales y árabes enmarcadas en la Coalición Global contra el Dáesh y la realizada por Turquía, estas amparadas por el supuesto derecho a la legítima defensa contra actores no estatales junto con otras justificaciones jurídicas y tesis doctrinales, como la muy criticable doctrina unwilling or unable. Si bien desde el inicio estas intervenciones estuvieron fundamentadas en títulos jurídicos diferenciados, algunos más sólidos y legítimos que otros, la Resolución 2249 (2015) de 20 de noviembre, del Consejo de Seguridad supuso un punto de inflexión que, además, generó debates muy controvertidos sobre sus posibles efectos jurídicos por el lenguaje deliberadamente ambiguo que presenta. Se han llegado a sostener interpretaciones contradictorias que van desde la autorización del uso de la fuerza hasta la falta de efectos jurídicos, pasando por el reconocimiento de la legítima defensa contra organizaciones terroristas. Así pues, por un lado, ante la emergencia del terrorismo internacional en algunas zonas de África, especialmente en la región del Sahel, Somalia o Mozambique, donde grupos terroristas adscritos al Dáesh y Al Qaeda se han hecho con el control de partes del territorio 1; por otro lado, teniendo presente 1 Institute For Economics & Peace, Global Terrorism Index 2022: Measuring the impact of terrorism, Sydney, 2022, especialmente, pp. 30-32, pp. 37-38 y pp. 46-60, www.visionofhumanity. org/wp-content/uploads/2022/03/GTI-2022-web.pdf; Estados Unidos, Remarks as Prepared for Delivery by Assistant to the President for Homeland Security, Dr. Liz Sherwood-Randall on the Future of the U.S. Counterterrorism Mission: Aligning Strategy, Policy, and Resources, de 9 de septiembre de 2021, www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/09/09/remarks-by-assistant-to-the-president-for-homeland-security-dr-liz-sherwood-randall-on-the-future-ofthe-u-s-counterterrorism-mission-aligning-strategy-policy-and-resources y Estados Unidos, Statement Of General Stephen J. Townsend, United States Army Commander, United States Africa Command Before The Senate Armed Forces Committee, de 15 de marzo de 2022, p. 4 y p. 6, www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/AFRICOM%20FY23%20Posture%20Statement%20%20ISO%20SASC%2015%20MAR%20Cleared.pdf. Véase también nota al pie 95. UN ANÁLISIS RETROSPECTIVO DE LA RESOLUCIÓN 2249 (2015) DEL CONSEJO DE SEGURIDAD ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 607 que han pasado varios años desde la pérdida del control territorial que ejercía el Dáesh sobre Siria e Iraq, el fin de las operaciones a gran escala contra este grupo terrorista en la zona, con la vuelta del Gobierno de Al Assad al escenario internacional 2 y, por tanto, finalizado el contexto de excepcionalidad en el que se aprobó esta resolución, nos encontramos en un momento óptimo para reflexionar sobre la misma de cara a su posible reedición en otros supuestos similares. Concretamente, en este texto analizamos su contenido, las posibles interpretaciones que se derivan de la misma y el uso que hicieron de ella los Estados, con el fin de determinar la posibilidad de que sirva de modelo para otras situaciones semejantes. Por tanto, a fin de lograr el objetivo establecido hacemos uso de una metodología jurídica fundamentada en el análisis sistemático de las fuentes propias del Derecho internacional. Esto es, examinamos el Derecho internacional convencional y consuetudinario relativo al uso de la fuerza, así como las resoluciones del Consejo de Seguridad. Una vez estudiado el derecho derivado de este órgano, atendemos a las posiciones estatales mantenidas en torno a la citada resolución y la práctica internacional llevada a cabo, presuntamente, a su amparo. Asimismo, también reparamos en la jurisprudencia internacional relativa a la cuestión y las contribuciones de la doctrina más solvente, especialmente las aportaciones de carácter colectivo y las que destacan por su rigor y reconocimiento académico. De esta manera, en línea con el objetivo propuesto, dividimos el presente artículo en cuatro apartados diferenciados. Comenzamos examinando todos los elementos fácticos de la Resolución 2249 (2015) para pasar después a realizar un análisis de todas las interpretaciones que pueden realizarse de la misma y de la práctica internacional de los Estados en este sentido. A continuación, en base a lo señalado, exponemos nuestras propias consideraciones de esta decisión del Consejo de Seguridad. Finalmente, a tenor de los elementos expuestos, reflexionamos si puede constituirse como un modelo para 2 BBC, Iraq declares war with Islamic State is over, de 9 de diciembre de 2017. https://www.bbc.com/ news/world-middle-east-42291985; Aljazeera, ISIL defeated in final Syria victory: SDF, de 23 de mayo de 2019, www.aljazeera.com/news/2019/3/23/isil-defeated-in-final-syria-victory-sdf; Reuters, «After years of war, Assad returns to Arab fold», 18 de mayo de 2023, www.reuters.com/ world/middle-east/after-years-war-assad-returns-arab-fold-2023-05-18/ y Estados Unidos, Combined Joint Task Force – Operation Inherent Resolve: History 2014-2023, 2023, pp. 3-5, www. inherentresolve.mil/Portals/14/Templates/CJTF-OIR_History_2022x2023.pdf?ver=loCPXSjRAQ0sh7YWmj0w5g%3d%3d×tamp=1666008946908. ARITZ OBREGÓN FERNÁNDEZ 608 ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 abordar otras amenazas terroristas de carácter territorial, específicamente para afrontar la situación en la que está inmersa el Sahel. II. elementos FáctIcos de la resolucIón 2249 (2015) A día de hoy es patente que la Resolución 2249 (2015), de 20 de noviembre, del Consejo de Seguridad ha adquirido el nivel de notoriedad de las Resoluciones 1368 y 1373 (2001). Esta resolución, aprobada por unanimidad 3, como acostumbra el Consejo cuando trata temas relacionados con las «amenazas a la paz y la seguridad internacionales causadas por actos terroristas» 4, se precipitó tras los atentados del 13 de noviembre de 2015 en París, cometidos por personas europeas vinculadas al Dáesh. En este sentido, es lógico que se redactara a propuesta y bajo el liderazgo francés, no obstante, contó con aportaciones muy importantes de la delegación rusa, que hacía solo unos meses había propuesto un proyecto de resolución que iba en la misma línea 5. Siguiendo la dinámica reactiva que caracteriza a la comunidad internacional en la lucha contra el terrorismo 6, estos atentados generaron el clima adecuado para que 3 CS PV.7565, de 20 de noviembre de 2015, p. 2. 4 Así se constata revisando todas las resoluciones aprobadas bajo ese tema. En este sentido, la primera de esta serie fue la Resolución 1189 (1998), de 13 de agosto, relativa a los atentados cometidos en Kenia y Tanzania. 5 Rusia llevaba desde el inicio de sus bombardeos en Siria tratando de lograr una resolución del Consejo de Seguridad que dotara a su intervención de una base jurídica adicional al consentimiento del Gobierno sirio. Sin embargo, Estados Unidos, Francia y Reino Unido se opusieron a ese proyecto porque entendían que condicionaba la actuación en Siria a la cooperación con el Gobierno sirio. Véase: DW, Russia submits UN Security Council resolution on fighting ‘Islamic State’, de 19 de noviembre de 2015, www.dw.com/en/russia-submits-un-security-council-resolution-on-fighting-islamic-state/a-18861330; Security Council Report, Adoption of a Resolution on Counter-Terrorism, de 20 de noviembre de 2015, www.securitycouncilreport.org/whatsinblue/2015/11/adoption-of-a-draft-resolution-on-counter-terrorism.php; CS PV.7565, de 20 de noviembre de 2015, pp. 5-6; pozo serrano, P., «El uso de la fuerza contra el Estado Islámico en Irak y Siria: problemas de fundamentación jurídica», aedi, vol. 32, 2016, p. 185, www.doi. org/10.15581/010.32.141-188; GutIérrez espada, C., «‘Choque de civilizaciones’ (el autoproclamado Estado Islámico). Respuesta de la comunidad internacional: ¿Una ‘alianza de civilizaciones’ contra el Estado Islámico?», en C. soroeta lIceras (coord.), Anuario de los cursos de derechos humanos de Donostia-San Sebastián, vol. xvi, Thomson Reuters Aranzadi, Pamplona, 2017, p. 180; y cervell hortal, M. J., «El Derecho internacional: ¿una herramienta eficaz en la lucha contra el Daesh?», en Id. (drtr.), Estado Islámico, Naciones Unidas, Derecho Internacional y Unión Europea, Comares, Granada, 2017, nota al pie 72, pp. 71-72. 6 Sobre la cuestión, véase: saul, B., Defining terrorism in international law, Oxford, Oxford University Press, 2006, pp. 58-59, www.doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199535477.001.0001; va- UN ANÁLISIS RETROSPECTIVO DE LA RESOLUCIÓN 2249 (2015) DEL CONSEJO DE SEGURIDAD ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 609 Francia impulsara un acuerdo que permitió eludir el bloqueo de Estados Unidos y Reino Unido, por un lado, y de China y Rusia, por otro, respecto a las acciones militares en Siria 7. La resolución, reafirmando los pronunciamientos precedentes, la Carta de Naciones Unidas (la Carta) y el principio de igualdad soberana 8, plantea los dos elementos que se consideran el origen de tan diversas interpretaciones. En primer lugar, todavía en su preámbulo establece una doble calificación conforme al artículo 39 de la Carta: considera que el terrorismo «constituye una de las amenazas más graves para la paz y la seguridad internacionales» 9, mientras que sostiene que el Dáesh representa una «amenaza mundial sin precedentes a la paz y la seguridad internacional» 10. Así, el Dáesh es una amenaza más grave 11 que el terrorismo «ordinario» debido a una serie de factores que recoge: ideología «extremista violenta», actos terroristas, ataques «constantes, flagrantes, sistemáticos y generalizados» contra civiles, abusos de los Derechos Humanos (ddhh) y del Derecho Internacional Humanitario (dIh), actos de destrucción del patrimonio cultural y tráfico de bienes culturales, control de recursos naturales y territorios en Iraq y Siria, así como reclutamiento y adiestramiento de los combatientes terroristas extranjeros que amenazan a todas las regiones y Estados 12. Por el contrario, el Frente Al-Nusra 13 y las entidades asociadas a Al Qaeda no recibieron la misma categoría, siendo calificadas como una «simple» cas Fernández, F., El terrorismo como crimen internacional: definición, naturaleza y consecuencias jurídicas internacionales para las personas, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, pp. 65-66 y salInas de Frías, A., «Lucha contra el terrorismo internacional: no solo del uso de la fuerza pueden vivir los Estados», redi, vol. 68, nº 2, 2016, pp. 236-238, www.doi.org/10.17103/redi.68.2.2016.1.08. 7 En este sentido, Rusia sostuvo que la resolución se preparó en «circunstancias excepcionales», después de que Francia aceptara una enmienda rusa. Véase: CS PV.7565, de 20 de noviembre de 2015, p. 5. 8 La resolución hace referencia expresa a la soberanía, integridad territorial y la independencia política. Véase: CS Res. 2249 (2015), de 20 de noviembre, considerandos 1, 2 y 3. 9 Ibid., considerando 4. 10 Ibid., considerando 5. 11 En palabras del representante venezolano, en línea con lo expresado en el preámbulo, calificó al Dáesh de una «amenaza extraordinaria y sin precedente». Véase: CS PV.7565, de 20 de noviembre de 2015, p. 9 y CS Res. 2249 (2015), de 20 de noviembre, considerando 7. 12 Las evidencias plasmadas en el considerando 5 se completan con la constatación realizada en el punto 1 de la parte dispositiva sobre su capacidad e intención de realizar nuevos ataques. Véase: CS Res. 2249 (2015), de 20 de noviembre, considerando 5 y punto 1. 13 Como es habitual en esta clase de grupos, el Frente Al-Nusra, también denominado en ocasiones como Al Qaeda en Siria y el Levante, se cambió de nombre, adoptando el de Jabhat Fateh ashSham. En todo caso, en enero de 2017 se fusionó con otros grupos para formar Hayat Tahrir al-Sham. ARITZ OBREGÓN FERNÁNDEZ 610 ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 amenaza a la paz y la seguridad internacionales 14. A través de este doble grado de amenaza, el Consejo de Seguridad parece avalar la teorización realizada por los autores de los Estudios sobre Terrorismo que afirman que, en realidad, la ola del terrorismo yihadista, iniciada a finales del siglo pasado de la mano de Al Qaeda, habría dado paso a otra de la misma ideología pero con aspiraciones territorialistas y tendentes a realizar crímenes internacionales, como el genocidio 15. En segundo lugar, después de «decidir» en el preámbulo que está dispuesto a combatir «por todos los medios» a esta amenaza «sin precedentes» 16 y de reafirmar en el punto 4 de la parte dispositiva que deben exigirse responsabilidades a los autores de actos de terrorismo y de violaciones de dIh y ddhh 17, sin hacer referencia al Capítulo vII, en el punto 5 de la parte dispositiva realiza una llamada a determinados Estados para combatir los grupos terroristas en Siria e Iraq en los siguientes términos: «Exhorta a los Estados Miembros que tengan capacidad para hacerlo a que adopten todas las medidas necesarias, de conformidad con el derecho internacional, en particular la Carta de las Naciones Unidas y el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional de los refugiados y el derecho internacional humanitario, sobre el territorio que se encuentra bajo el control del eIll, también conocido como Daesh, en Siria y el Iraq, redoblen y coordinen sus esfuerzos para prevenir y reprimir los actos terroristas cometidos específicamente por el eIll, también conocido como Daesh, así como el Frente Al-Nusra, y todas las demás personas, grupos, empresas y entidades asociados con Al-Qaida y otros grupos terroristas designados por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y los que acuerde el Grupo Internacional de Apoyo a Siria y corrobore el Consejo de Seguridad, de conformidad con la declaración del Grupo Internacional de Apoyo a Siria de 14 de noviembre, y erradiquen el cobijo que han establecido en partes importantes del Iraq y Siria» 18. 14 CS Res. 2249 (2015), de 20 de noviembre, considerando 6. 15 En este sentido véase: kaplan, J., «Terrorism’s Fifth Wave: A Theory, a Conundrum and a Dilemma», Perspectives on terrorism, vol. 2, nº 2, 2008, p. 13, www.jstor.org/stable/26298329; honIG, O. y yahel, I., «A Fifth Wave of Terrorism? The Emergence of Terrorist Semi-States», Terrorism and Political Violence, vol. 31, nº 6, 2019, pp. 1210-1228, www.doi.org/10.1080/095465 53.2017.1330201 y celos, A., «The Islamic State and Boko Haram: Fifth Wave Jihadist Terror Groups», Orbis, vol. 59, nº 2, 2015, p. 250, www.doi.org/10.1016/j.orbis.2015.02.010. 16 CS Res. 2249 (2015), de 20 de noviembre, considerando 7. 17 Ibid., punto 4. 18 Ibid., punto 5. UN ANÁLISIS RETROSPECTIVO DE LA RESOLUCIÓN 2249 (2015) DEL CONSEJO DE SEGURIDAD ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 611 Esta exhortación se reitera en términos muy similares en la Resolución 2254 (2015), de 18 de diciembre 19. En esta llamada a la acción identificamos siete elementos que juzgamos relevantes para la interpretación de la resolución. Primero, exhorta a los Estados; no utiliza los términos clásicos para autorizar el uso de la fuerza «autoriza» o «decide». Segundo, utiliza la fórmula «todas las medidas necesarias», un lenguaje habitual cuando el Consejo de Seguridad ha autorizado o decidido el uso de la fuerza. Sin embargo, como apuntamos, la resolución no está fundamentada en el Capítulo vII. Tercero, exhorta a los Estados «que tengan la capacidad», una expresión más abierta que la tradicional delegación a coaliciones de Estados o a un Estado para que lidere el uso de la fuerza autorizado 20. Cuarto, establece un marco jurídico muy determinado de actuación: las medidas deben ser conformes al Derecho internacional, especialmente la Carta de las Naciones Unidas, el Derecho internacional de los Derechos Humanos (dIdh), el Derecho internacional de las personas refugiadas y el ius in bello. La referencia a la Carta fue una 19 «Reitera el llamamiento formulado en la resolución 2249 (2015), en que exhortó a los Estados Miembros a que previnieran y reprimieran los actos terroristas cometidos específicamente por el Estado Islámico en el Iraq y el Levante (eIll, también conocido como Daesh), el Frente AlNusra (FAN) y todas las demás personas, grupos, empresas y entidades asociados con Al-Qaida o eIll, y otros grupos terroristas designados por el Consejo de Seguridad, y los que acuerde el Grupo Internacional de Apoyo a Siria y determine el Consejo de Seguridad, de conformidad con la Declaración del Grupo Internacional de Apoyo a Siria de 14 de noviembre de 2015, y erradicaran el cobijo que habían establecido en partes importantes de Siria, y hace notar que el alto el fuego mencionado no se aplicará a las acciones ofensivas o defensivas contra estas personas, grupos, empresas y entidades, conforme a lo dispuesto en la Declaración del Grupo Internacional de Apoyo a Siria de 14 de noviembre de 2015». CS Res. 2254 (2015), de 18 de diciembre, punto 8. 20 López-Jacoiste sostiene que existe una práctica consolidada desde 1990 relativa a la delegación de sus acciones a una coalición de Estados o a un Estado para que lidere el desarrollo de las acciones militares. Véase: lópez-jacoIste díaz, M. E., «Repensando el sistema de seguridad colectiva: el Consejo de Seguridad y las nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales», en C. ramón chornet (coord.), La acción colectiva del uso de la fuerza. Nuevos escenarios, «nuevos» principios de actuación en el orden internacional, Tirant lo Blanch, Valencia, 2012, p. 92. Véase también: de wet, E., The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council, Hart Publishing, Oxford-Porland, 2004, 265-266; hIlpold, P., «The evolving right of counter-terrorism: An analysis of SC resolution 2249 (2015) in view of some basic contributions in International Law literature», Questions of International Law: Zoom-out, vol. 24, 2016, p. 17, www.qil-qdi.org/ wp-content/uploads/2016/01/03_Response-to-Terrorism_hIlpold_FIN.pdf y GutIérrezsolana journoud, A., «La desregulación de las intervenciones humanitarias como causa de conflictos internacionales», en J. soroeta lIceras (coord.), Anuario de los cursos de derechos humanos de Donostia-San Sebastián. vol. xiii.: Gatazkak, Kolonialismo berriak eta giza eskubideak krisiak jotako nazioarteko gizartean / Conflictos, nuevos colonialismos y derechos humanos en una sociedad internacional en crisis, Aranzadi Thomson Reuters, 2014, pp. 92-93. ARITZ OBREGÓN FERNÁNDEZ 612 ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 enmienda rusa, aceptada por Francia 21, que pretendía recordar la base sobre la que debía actuarse, también en lo referente a la utilización de la fuerza 22. Quinto, además de las limitaciones jurídicas, hay una limitación geográfica en la aplicación de esas medidas: el territorio bajo el control del Dáesh en Siria e Iraq. Sexto, identifica los sujetos objeto de esas medidas: el Dáesh, el Frente Al-Nusra, entidades asociadas a Al Qaeda y los que pueda designar el Consejo de Seguridad 23. En este punto, llama la atención que se establezcan las mismas medidas para combatir a las dos grandes facciones del terrorismo yihadista, por un lado, el Dáesh y, por otro lado, Al Qaeda y su filial Frente Al-Nusra, que en la propia resolución merecen una calificación diferente. En cualquier caso, jurídicamente las dos amenazas ya han superado el umbral exigido para que sean susceptibles de ser objeto de las medidas del Capítulo vII. Finalmente, en séptimo lugar, establece un doble objetivo: prevenir y reprimir los actos terroristas y erradicar el cobijo que estos grupos terroristas han establecido en Iraq y Siria 24. Si bien el primero de los objetivos es posible hacerlo cumplir mediante medidas de carácter penal, pudiendo ser de aplicación los marcos jurídicos universal y regionales sobre prevención y represión del terrorismo internacional, el término «erradicar» evoca la necesidad del uso de la fuerza 25. III. las posIBles InterpretacIones de la resolucIón 2249 (2015) Resulta incuestionable interpretar que esta resolución del Consejo de Seguridad sostuvo que se debía hacer uso de la fuerza para acabar con la amenaza que representaban el Dáesh y los grupos vinculados a Al Qaeda, así como con 21 Security Council Report, Adoption of a Resolution..., op. cit.. 22 CS PV.7565, de 20 de noviembre de 2015, p. 5. 23 A nuestro juicio, este elemento queda clarificado por la Resolución 2254 (2015). Véase: CS Res. 2254 (2015), de 18 de diciembre, punto 8. 24 De la misma manera que con los actores no estatales a los que se aplican estas medidas, la Resolución 2254 (2015) clarifica la exhortación realizada en la Resolución 2249 (2015). Véase: CS Res. 2254 (2015), de 18 de diciembre, punto 8. En esta línea, Véase: akande, D. y mIlanovIc, M., «The Constructive Ambiguity of the Security Council’s ISIS Resolution», EJIL: Talk!, de 21 de noviembre de 2015, www.ejiltalk.org/the-constructive-ambiguity-of-the-security-councilsisis-resolution/. 25 En este sentido, starskI, P., «‘Legitimized Self-Defense’ – Quo Vadis Security Council?», EJIL:Talk!, de 10 de diciembre de 2015, www.ejiltalk.org/legitimized-self-defense-quo-vadissecurity-council/. UN ANÁLISIS RETROSPECTIVO DE LA RESOLUCIÓN 2249 (2015) DEL CONSEJO DE SEGURIDAD ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 613 el refugio que habían logrado consolidar en Siria e Iraq 26. Sin embargo, el Consejo de Seguridad fue absolutamente ambiguo respecto al paraguas jurídico para llevar a cabo tales acciones. Esta ambigüedad es el elemento más destacado por la doctrina 27 y no es para menos dado que fue lo que posibilitó la aprobación de la resolución. Precisamente la ambigüedad de la resolución ha dado lugar a diversas interpretaciones que pueden ser contradictorias entre sí. La primera de las interpretaciones posibles, a nuestro juicio errónea, sería entender ese párrafo como una autorización del uso de la fuerza a los Estados que puedan hacerlo para que ataquen al Dáesh y Al Qaeda en las zonas de Iraq y Siria bajo su control 28. 26 Ibidem. 27 Entre otros, véase: mIlanovIc, M., «How the Ambiguity of Resolution 2249 Does Its Work», EJIL:Talk!, de 3 de diciembre de 2015, www.ejiltalk.org/how-the-ambiguity-of-resolution2249-does-its-work/; cocchInI, A., «¿Cómo interpretar la resolución 2249 (2015) del Consejo de Seguridad?», en Las amenazas a la seguridad internacional hoy, C. martínez capdevIla (dir.) et al., aepdIrI – Escuela Diplomática – Tirant lo Blanch, Valencia, 2017, p. 176; A plea against the abusive invocation of self-defence as a response to terrorism, de 14 de septiembre de 2016, p. 1, www. ejiltalk.org/a-plea-against-the-abusive-invocation-of-self-defence-as-a-response-to-terrorism/; tams, C. 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Respuestas desde el Derecho internacional vigente, Thomson Reuters Aranzadi, Pamplona, 2017, pp. 260-261. ARITZ OBREGÓN FERNÁNDEZ 620 ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 taría en las referencias de la resolución a que el Dáesh había logrado establecer en Siria e Iraq un refugio seguro 61. A nuestro juicio, resulta evidente que estas alusiones no constituyen una suerte de reconocimiento implícito de la falta de capacidad o voluntad de Siria de combatir el terrorismo, sino de una realidad: el Dáesh se hizo con territorio en Iraq y Siria y logró mantenerlo bajo su control. La inclusión en la resolución de estas referencias obedece a otros motivos. En primer lugar, para servir como elemento valorativo de la calificación del Dáesh como una amenaza mundial sin precedentes a la paz y seguridad internacionales 62. En segundo lugar, para referirse a la solicitud de ayuda iraquí en la que afirmaba que el grupo terrorista se había extendido más allá de Iraq 63. En último lugar, para delimitar uno de los objetivos de la exhortación 64. En todo caso, tal y como hemos sostenido anteriormente 65, esta posible interpretación va en contra de los derechos reafirmados en el preámbulo de la resolución –soberanía, integridad territorial, la independencia y unidad de los Estados 66–, así como de las resoluciones precedentes y posteriores aprobadas sobre esta cuestión 67. En estas consideraciones se fundamentaron Siria 68 y algunos autores 69 para rechazar que la Resolución 2249 (2015) suponga un reconocimiento de esta doctrina. La cuarta interpretación que identificamos es la posibilidad de que la resolución afirme o reconozca uno o varios títulos jurídicos de intervención, 61 CS Res. 2249 (2015), de 20 de noviembre, considerandos 5 y 8 y punto 5. 62 «Determinando que, por su [...] control de partes y recursos naturales importantes en todo el Iraq y Siria [...] constituye una amenaza mundial sin precedentes para la paz y la seguridad internacionales». Ibid., considerando 5. 63 «Tomando nota de las cartas de fecha 25 de junio de 2014 y 20 de septiembre de 2014 de las autoridades iraquíes, en que se afirma que Dáesh ha establecido un cobijo fuera de las fronteras del Iraq que representa una amenaza directa para la seguridad del pueblo y el territorio del Iraq». Ibid., considerandos 8. 64 Ibid., punto 5. 65 oBreGón Fernández, A., «La inaplicabilidad de la doctrina unwilling or unable en la lucha antiterrorista: una manifestación del Derecho internacional hegemónico», Oñati socio-legal series, vol. 13, nº 5, 2023, pp. 1783-1816, www.doi.org/10.35295/osls.iisl.1786. 66 CS Res. 2249 (2015), de 20 de noviembre, considerandos 3. 67 A modo de ejemplo, véase dos resoluciones anteriores y posteriores a la 2249 (2015) sobre Siria en las que se enuncian estos derechos: CS Res. 2170 (2014), de 15 de agosto, considerando 2; CS Res. 2199 (2015), de 15 de febrero, considerando 7; CS Res. 2268 (2016), de 26 de febrero, considerando 2 y CS Res. 2328 (2016), de 19 de diciembre, considerando 2. 68 CS 2015/1048 – AG 70/673, de 29 de diciembre de 2015, párr. 6, pp. 2-3. 69 hIlpold, P., «The evolving right of counter-terrorism...», op. cit., p. 29 y chrIstakIs, T. y BannelIer, K., «The Joint Committee’s drones...», op. cit., pp. 220-222. UN ANÁLISIS RETROSPECTIVO DE LA RESOLUCIÓN 2249 (2015) DEL CONSEJO DE SEGURIDAD ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 621 sin aclarar cuál o cuáles serían estos 70. La falta de acuerdo sobre el paraguas jurídico para intervenir en Siria, unida a la evidente necesidad de responder, condujo a la formulación de una «ambigüedad creativa» 71 o una «ambigüedad constructiva» 72 que permite interpretar la exhortación como un reconocimiento de la legítima defensa alegada por algunos Estados de la coalición global y/o la intervención por invitación llevada a cabo por Rusia e Irán 73. La posibilidad de que cupieran las dos interpretaciones era algo sobre lo que estaban de acuerdo los miembros del Consejo de Seguridad 74, ya que fue lo que permitió que cada cual interpretara lo que quisiera y con ello se aprobara la resolución. Sin embargo, como se pone de manifiesto en las exposiciones posteriores, esto no implicaba una aceptación de la base jurídica del bloque contrario. Así, Rusia, considerando que la resolución reafirmaba y legitimaba su intervención 75, manifestó que el texto del Consejo de Seguridad no pretendía cambiar los principios jurídicos en los que se basa la lucha contra el terrorismo 76. Venezuela fue más explícita cuando afirmó que de la resolución se desprendía que toda actuación debía ser coordinada por los países con70 En este sentido, véase: deeks, A. S.., «Threading the Needle in Security Council Resolution 2249», Lawfare, de 23 de noviembre de 2015, www.lawfareblog.com/threading-needle-security-council-resolution-2249; lanG, A., «Legal basis for UK military action in Syria», op. cit., p. 9; starskI, P., «Silence within the process...», op. cit., p. 56; akande, D. y mIlanovIc, M., «The Constructive Ambiguity...», op. cit.; hIlpold, P., «The evolving right of counter-terrorism...», op. cit., p. 29; pozo serrano, P., «La legítima defensa frente...», op. cit., pp. 496-497; cervell hortal, M. J., «Sobre la doctrina...», op. cit., p. 240; cervell hortal, M. J., «El Derecho internacional...», op. cit., pp. 71-72 y alcaIde Fernández, J., «Terrorismo, seguridad colectiva...», op. cit., pp. 148-149. Véase también: Francia (CS PV.7565, de 20 de noviembre de 2015, p. 2). 71 akande, D. y mIlanovIc, M., «The Constructive Ambiguity...», op. cit.. 72 Byers, M., «Still agreeing to disagree...», op. cit., p. 104. 73 alcaIde Fernández, J., «Terrorismo y Derecho internacional, desarrollos normativos e institucionales tras el 11-S», en J. soroeta lIceras (codir.) et al., Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz 2016, Thomson Reuters Aranzadi, Pamplona, 2017, p. 93, www.ehu.eus/documents/10067636/11188229/2016-Joaquin-Alcaide-Fernandez. pdf/24d7d2ad-a945-06d4-d7c3-760cdd21b068?t=1545213805000; akande, D. y mIlanovIc, M., «The Constructive Ambiguity...», op. cit. y hIlpold, P., «The evolving right of counterterrorism...», op. cit., pp. 29-30. 74 Security Council Report, Adoption of a Resolution..., op. cit.. y cocchInI, A., «El Estado Islámico y la geopolítica...», op. cit., p. 65. 75 Byers sostiene que Rusia interpretó la resolución como una legitimación de sus acciones frente a las críticas recibidas, relativas a que el grueso de sus ataques tuviera como objetivo la oposición armada siria y no el Dáesh. Véase: Byers, M., «Still agreeing to disagree...», op. cit., p. 105. 76 CS PV.7565, de 20 de noviembre de 2015, p. 5. Véase también: Rusia, Statement by Vassily Nebenzia..., op. cit., p. 68. ARITZ OBREGÓN FERNÁNDEZ 622 ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 cernidos 77. Siria, por su parte, dejó clara su interpretación sosteniendo que ninguna resolución del Consejo de Seguridad sobre el país, ni siquiera la que es objeto de análisis, se refería al uso de la fuerza. Así, reiteró que la única forma lícita de intervenir en el país para combatir al Dáesh era mediante la colaboración y coordinación de las acciones con el Gobierno sirio 78. Del otro lado, esta resolución fue interpretada por los miembros de la Coalición como una legitimación implícita de sus acciones en Siria. Especialmente, contribuyó a que ciertos Estados europeos, como son Alemania, Bélgica, Dinamarca, Noruega y Países Bajos, emprendieran operaciones militares en Siria contra el Dáesh alegando el presunto derecho a la legítima defensa contra actores no estatales 79, cuestión que ha quedado reflejada en las cartas posteriores relativas al artículo 51 enviadas al Consejo de Seguridad 80. Esta pareció ser la posición española, que en esos momentos era miembro no permanente del Consejo de Seguridad. En una calculada intervención, el representante español sostuvo que el punto 5 de la resolución garantizaba «una cobertura jurídica» a las acciones en Siria e Iraq 81, sin concretar si se refería a la legítima defensa, a la intervención por invitación o a la autorización del uso de la fuerza del Consejo de Seguridad. Así, las palabras del representante de España, siguiendo la estela de la resolución, están formuladas de manera que el lector puede darle el sentido que quiera. Si bien parece que ese fue precisamente el fin de la declaración, a nuestro juicio, la única interpretación coherente con la práctica española, caracterizada por actuar en el extranjero únicamente cuando existe una autorización del Consejo de Seguridad o el consentimiento del Gobierno nacional correspondiente, es entender que la «cobertura jurídica» a la que se refirió era la solicitud de asistencia militar. 77 CS PV.7565, de 20 de noviembre de 2015, p. 9. 78 En esta línea se pronunciaron Pakistán, Rusia y Venezuela. Véase: CS PV.7565, de 20 de noviembre de 2015, p. 9; CS 2015/1048 – AG 70/673, de 29 de diciembre de 2015, párrs. 2 y 4, pp. 1-2; Rusia, Statement by Vassily Nebenzia..., op. cit., p. 68; CS 2021/505, de 27 de mayo de 2021, p. 103 y CS 2021/223, de 4 de marzo de 2021, p. 2. 79 González alonso, L. N., «¿Daños jurídicos colaterales? La invocación del artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea y la lucha contra el terrorismo internacional», reei, vol. 32, 2016, p. 3, www.doi.org/10.17103/reei.32.07. En esta línea, BYERS, M., «Still agreeing to disagree...», op. cit., p. 109 y starskI, P., «Silence within the process...», op. cit., pp. 58-59. 80 Véase nota al pie 48. 81 Nigeria, por su parte, también se refirió a que la resolución establecía un marco para combatir el terrorismo, pero no queda claro si se refería a una base jurídica, el marco jurídico relativo a los derechos a observar o hablaba en un sentido político. Véase: España (CS PV.7565, de 20 de noviembre de 2015, p. 3) y Nigeria (CS PV.7565, de 20 de noviembre de 2015, p. 6). UN ANÁLISIS RETROSPECTIVO DE LA RESOLUCIÓN 2249 (2015) DEL CONSEJO DE SEGURIDAD ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 623 En cualquier caso, dejando de lado las posiciones estatales, el hecho de que la ambigüedad utilizada permita interpretar la resolución en favor de un título y el contario al mismo tiempo no implica que necesariamente esta los afirme 82. Asimismo, esto no es óbice para sostener que la interpretación sobre el amparo jurídico de la legítima defensa es incoherente con la propia resolución y el ordenamiento jurídico. Por el contrario, el hipotético respaldo a la solicitud de la asistencia militar no entraría en contradicción con la presente resolución ni con el Derecho internacional vigente. La quinta interpretación apunta a que la resolución tenía un carácter político-diplomático 83. Según los defensores de esta tesis, se trataría de un acuerdo de compromiso que no reconoce ninguna base jurídica de intervención, permitiendo que cada bloque lo interpretara conforme a sus intereses, suponiendo una legitimación «extrajurídica» para hacer frente al Dáesh 84. Así, dado el bloqueo del Consejo de Seguridad a la hora de acordar una resolución sobre el uso de la fuerza en Siria por las posiciones irreconciliables tras la instrumentalización de los Estados occidentales de la autorización para intervenir en Libia 85 y la evidencia política de que el órgano no podía hacer dejación de su responsabilidad ante una amenaza «mundial» de tal calibre, se acordó un texto para proyectar la apariencia de que había estado a la altura, respondiendo a la amenaza que representaba el Dáesh. Por tanto, descartada la autorización del uso de la fuerza, así como la posibilidad de actuar en legítima defensa contra actores no estatales independientes, solo cabía interpretar la resolución como una forma de «aliviar la conciencia de los Estados» 86, un llamamiento de carácter político a actuar contra una amenaza inusual. En el mejor de los 82 En este sentido, véase: chrIstakIs, T. y BannelIer, K., «The Joint Committee’s drones...», op. cit., pp. 221-222. 83 A plea against the abusive invocation of self-defence..., op. cit., p. 1; cocchInI, A., ¿Por qué existen las guerras?..., op. cit., pp. 194-195; akande, D. y mIlanovIc, M., «The Constructive Ambiguity...», op. cit.; deeks, A. S.., «Threading the Needle...», op. cit.; chrIstakIs, T. y BannelIer, K. «The Joint Committee’s drones...», op. cit., p. 222; aBad castelos, M., ¿Es posible combatir el terrorismo..., op. cit., p. 243; sáenz de santa maría, M. P. A., «Siria: las dificultades del...», op. cit., p. 53. Véase también: Jordania (CS PV.7565, de 20 de noviembre de 2015, p. 7). 84 akande, D. y mIlanovIc, M., «The Constructive Ambiguity...», op. cit.. 85 GutIérrez-solana journoud, A., «La desregulación de...», op. cit., pp. 108-110. 86 La autora también lo definió como una «catarsis comprensiva» contra las acciones que se estaban llevando contra el Dáesh. Véase: cervell hortal, M. J., La legítima defensa..., op. cit., p. 188 y 237. En este sentido, véase: Byers, M., «Still agreeing to disagree...», op. cit., pp. 105106. ARITZ OBREGÓN FERNÁNDEZ 624 ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 casos, para los más optimistas, como pudiera ser Angola 87, la resolución podía suponer un paso adelante para lograr el objetivo que Francia estaba intentando alcanzar en esas fechas: una coalición mundial que aglutinara a la coalición global y a los Estados que quedaron fuera, como Rusia o China 88; hoy sabemos que la resolución no coadyuvó en la consecución de ese objetivo. Finalmente, la sexta interpretación posible sería la reafirmación del ordenamiento jurídico vigente 89. Esta interpretación, compatible con la anterior, deviene después de que se constatara que la exhortación no autoriza el uso de la fuerza, ni reconoce o afirma la existencia de un título habilitante para intervenir. El Consejo de Seguridad, consciente de que se estaba actuando militarmente en Siria e Iraq contra el Dáesh, que no había acuerdo sobre el título jurídico de intervención y presionado para aprobar una resolución, optó por llamar a actuar conforme al Derecho internacional vigente, con especial atención a la Carta, el dIdh, el Derecho internacional de las personas refugiadas y el dIh. Esta interpretación, en línea con lo que sostuvo Siria 90, sería la más respetuosa con los principios estructurales del ordenamiento jurídico internacional en la medida en la que se limita a enunciarlos. Iv. una leGItImacIón extrajurídIca para IntervenIr Por nuestra parte, para determinar el sentido de la exhortación, creemos necesario atender al contexto en el que se aprobó. Un año después de que el Dáesh tomara Mosul y de la declaración del califato, nos encontrábamos con un actor no estatal que había logrado establecer una base territorial entre dos Estados, con una institucionalidad que regulaba la vida de millones de perso87 CS PV.7565, de 20 de noviembre de 2015, p. 7. 88 Angola (CS PV.7565, de 20 de noviembre de 2015, p. 7) y Rusia, Press statements and answers to journalists’ questions following meeting with President of France Francois Hollande, de 26 de noviembre de 2015, www.en.kremlin.ru/events/president/transcripts/50792. 89 akande, D. y mIlanovIc, M., «The Constructive Ambiguity...», op. cit.. 90 Ante la invocación por parte de Reino Unido de la Resolución 2249 (2015), Siria manifestó que en la resolución «se destaca el respeto por la soberanía, la integridad territorial y la independencia política de todos los Estados de conformidad con la Carta». Asimismo, señaló que la resolución «no se aprobó en virtud del Capítulo VII de la Carta y no faculta a los Estados Miembros a emplear la fuerza militar ni les solicita que la empleen. Más bien se limita a pedir medidas de conformidad con la Carta y el derecho internacional, teniendo en cuenta que ambos defienden la soberanía y la igualdad de los Estados y prohíben la amenaza o el uso de la fuerza». CS 2015/1048 – AG 70/673, de 29 de diciembre de 2015, párr. 6, pp. 2-3. UN ANÁLISIS RETROSPECTIVO DE LA RESOLUCIÓN 2249 (2015) DEL CONSEJO DE SEGURIDAD ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 625 nas, mientras impulsaba atentados en diferentes puntos del globo y cometía auténticos crímenes internacionales. Aunque los Estados ya habían comenzado a actuar, ya fuera mediante la solicitud de asistencia militar de Iraq y Siria o en ejercicio ilícito de la legítima defensa, esos mismos Estados presionaban al Consejo de Seguridad para que se pronunciara en favor de sus posiciones. No obstante, las posturas resultaban antagónicas. Estados Unidos, Reino Unido y otros Estados no estaban dispuestos a cooperar y coordinarse con el Gobierno de Bashar al-Ásad, mientras que Rusia y otros Estados no tenían la intención de asumir que se pudiera intervenir en legítima defensa contra actores no estatales cuando el Estado en cuestión no pudiera o quisiera hacerles frente; de fondo se daba una superposición de conflictos sobre el territorio sirio 91. Entre tanto tuvieron lugar los atentados de junio de 2015 en Túnez, de octubre de 2015 en Ankara y contra el vuelo 9268 de Metrojet sobre el Sinaí, el 12 de noviembre de 2015 en Beirut y finalmente, los de 13 de noviembre de 2015 en París 92. Estos hechos, unidos a la conmoción generada, provocaron que el Consejo de Seguridad no tuviera más remedio que actuar, aun existiendo en su seno posiciones irreconciliables. El resultado fue una resolución intencionalmente ambigua, como hemos afirmado en varias ocasiones, en cuanto al título jurídico de intervención, pero no sobre el objetivo. El Consejo de Seguridad fue contundente y claro al sostener que el Dáesh representaba una amenaza a la paz y seguridad internacionales cuyo refugio había que «erradicar», mientras que introducía incertidumbre con referencias a la voluntad del grupo terrorista de realizar nuevos atentados, con el uso de términos como «todas las medidas necesarias» y con la ausencia de referencias al Capítulo vII o a la fórmula «autoriza» o «decide». El Consejo de Seguridad trató de sobrellevar la presión acordando lo único sobre lo que había consenso: la necesidad de hacer uso de la fuerza para acabar con el cobijo del Dáesh e impedir que llevara a cabo nuevos atentados terroristas 93. A nuestro juicio, el sentido del punto 5 es precisamente ese: realizar un 91 Entre otros, sobre el conflicto sirio: aBu-tarBush, J. y Granados, J., «La política exterior de Rusia en Oriente Medio: su intervención en Siria», reei, vol. 35, 2018, pp. 24-41, www.doi. org/10.17103/reei.35.05; GutIérrez espada, C., «‘Choque de civilizaciones’ (el autoproclamado Estado Islámico)...», op. cit., pp. 126-131; sáenz de santa maría, M. P. A., «Siria: las dificultades del...», op. cit., pp. 29-33 y pp. 39-40; cocchInI, A., «El Estado Islámico y la geopolítica...», op. cit., pp. 45-92 y cocchInI, A., «Una década de guerra en Siria...», op. cit., pp. 150-177. 92 CS Res. 2249 (2015), de 20 de noviembre, punto 1. 93 En este sentido, véase: wood, M., «The Interpretation of Security...», op. cit., p. 18. ARITZ OBREGÓN FERNÁNDEZ 626 ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 llamado a que se hiciera uso de la fuerza contra el Dáesh en Siria e Iraq, observando especialmente la Carta y ámbitos específicos del Derecho internacional como son el dIdh, el Derecho internacional de las personas refugiadas y el ius in bello. Ante la imposibilidad de alcanzar un consenso respecto al título jurídico, el Consejo de Seguridad delegó su elección en los Estados, limitándose a legitimar políticamente el uso de la fuerza. En este sentido, sostener que es necesario hacer uso de la fuerza y llamar a que se realicen acciones armadas no es lo mismo que afirmar la adecuación de llevarlas a cabo mediante la legítima defensa o la intervención por invitación. Asimismo, si bien es cierto que los Estados trataron de introducir elementos para facilitar interpretaciones favorables, tratar de deducir una suerte de respaldo jurídico o extrajurídico a uno u otro título jurídico o curso de acción implicaría, a nuestro juicio, desatender la falta de consenso en el seno del Consejo de Seguridad y, por tanto, realizar una interpretación contraria al espíritu de la resolución. En todo caso, la ambigüedad de la Resolución 2249 (2015) es en sí misma criticable. Por un lado, la falta de determinación de un título jurídico de intervención posibilita que los Estados partidarios de ampliar el ámbito de aplicación de la legítima defensa a los grupos terroristas independientes continúen alegándola para afirmar la existencia de una práctica que avala sus interpretaciones contra legem de la legítima defensa. Por otro lado, la falta de un límite temporal en la propia resolución 94 y la posible reemergencia del control territorial del Dáesh en la zona 95, permite que los «Estados con capacidad» 94 En la medida en la que no se establece una limitación temporal, esta resolución podría ser alegada en el futuro por los Estados que sostienen que supone un reconocimiento de la legítima defensa si volviera a emerger un grupo terrorista en la zona. Lejos de ser poco probable, ya hay precedentes de estas interpretaciones, como fue el caso de la invasión de Iraq en 2003, o en el contexto de la lucha antiterrorista. Por ejemplo, el uso que ha hecho Turquía del Acuerdo de Adana. Véase: International Law Association, Informe final..., op. cit., p. 8. 95 Aunque a priori no parece factible que ni siquiera a medio plazo recupere parte del control territorial, la organización terrorista continúa teniendo a miles de militantes en la zona, muchos de ellos en centros de detención con grandes deficiencias, y sigue llevando a cabo ataques terroristas. Un ejemplo de ello es el asalto fallido de la prisión de Ghwayran el 20 de enero de 2022, en la zona noreste de Siria controlada por las Fuerzas Democráticas Sirias. A este respecto, véase: wInter, C. y alrhmoun, A., «A Prison Attack and the Death of its Leader: Weighing Up the Islamic State’s Trajectory in Syria», CTC Sentinel, vol. 15, nº 2, febrero de 2022, pp. 19-24, www. ctc.usma.edu/wp-content/uploads/2022/02/CTC-SENTINEL-022022.pdf; Estados Unidos, Press Statement by Department Spokesperson about The Foiled Attack on Syrian Detention Facility, de 31 de enero de 2022, www.state.gov/the-foiled-attack-on-syrian-detention-facility/ y Coalición Global contra el Dáesh, Joint Communiqué by Ministers of the Global Coalition to Defeat ISIS, de 11 de mayo de 2022, www.theglobalcoalition.org/en/communique-global-coalition-morocco/. UN ANÁLISIS RETROSPECTIVO DE LA RESOLUCIÓN 2249 (2015) DEL CONSEJO DE SEGURIDAD ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 627 sigan alegándola en su favor para justificar ataques en la región. En términos generales, augura un futuro convulso en cuanto a la forma de solucionar los bloqueos en el seno del Consejo de Seguridad. v. ¿un modelo para el Futuro? Como hemos ido desgranando, la Resolución 2249 (2015) es fruto de un contexto muy específico que exigiría la concurrencia de, al menos, tres elementos interrelacionados. En primer lugar, deberíamos encontrarnos con una amenaza terrorista cualificada que vaya más allá de la tradicional amenaza a la paz y seguridad internacionales. A la luz de los elementos expuestos en el preámbulo de la resolución y los objetivos de la exhortación de la parte dispositiva, no es tan sencillo que se reedite una situación similar. En este sentido, si atendemos a África, el eje al que se ha trasladado el terrorismo internacional tras la derrota territorial del Dáesh en Siria e Iraq, observamos que se cumplen algunos de los elementos señalados, pero no los fundamentales. Así, a la luz de los datos disponibles 96, es evidente que los grupos terroristas yihadistas que operan en el continente, especialmente en la región del Sahel, presentan una «ideología extremista violenta», llevan a cabo actos terroristas y ataques constantes, flagrantes, sistemáticos y generalizados contra la población civil, violan el Derecho Internacional Humanitario, entre otras cosas, por motivos religiosos y étnicos, realizan actos de erradicación del patrimonio cultural cuando tienen ocasión y tienen cierto control territorial. No obstante, por el momento, no se ha detectado un reclutamiento de com96 En este sentido, además de la nota al pie 1, véase: Naciones Unidas, Decimosexto informe del Secretario General sobre la amenaza que plantea el eill (Dáesh) para la paz y la seguridad internacionales y la gama de actividades que realizan las Naciones Unidas en apoyo de los Estados Miembros para combatir la amenaza (CS 2023/76, de 1 de febrero de 2023), párr. 4, p. 2; summers, M., «Actividad yihadista en el Magreb y en el Sahel Occidental en 2022), en oIet, Anuario del Terrorismo Yihadista 2022, Covite 2023, pp. 65-89 www.observatorioterrorismo.com/eedyckaz/2023/04/ ESPANOL-ANUARIO-2022_final.pdf; europol, European Union Terrorism situation and trend report 2022, p. 39, www.europol.europa.eu/publication-events/main-reports/european-unionterrorism-situation-and-trend-report-2022-te-sat; sánchez herráez, P., «Sahel: ¡tormenta perfecta de amplitud e intensidad creciente!», en Ieee, Panorama geopolítico de los conflictos 2021, Ministerio de Defensa, Madrid, 2022, pp. 232-233, pp. 238-242 y pp. 247-248, www.ieee.es/ Galerias/fichero/panoramas/PGC2021/Cap_8_Sahel.pdf; quIrós-Fons, A., «Religious Persecution in Sub-Saharan Africa: Jihadism and Icc Prosecution», Religions, vol. 13, nº 9, 2022, pp. 1-13, www.doi.org/10.3390/rel13090784. ARITZ OBREGÓN FERNÁNDEZ 628 ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 batientes terroristas extranjeros de la entidad de lo acaecido en Siria e Iraq. En la misma línea, si bien es cierto que disponen de cierto control territorial, dista mucho de ser equiparable a los recursos y territorio que logró controlar de forma efectiva el Dáesh en Oriente Próximo; generalmente el territorio bajo su control, desde el que lanzan ataques a otros lugares, se caracteriza por ser desértico, con poca población y escasa o ninguna presencia estatal. Así, si bien podría hablarse de la existencia de cobijos, no nos encontramos ante un escenario en absoluto cercano a la estructura paraestatal que erigió el Dáesh. Asimismo, aunque la posibilidad de que desde esos santuarios se puedan preparar atentados terroristas en el extranjero, especialmente en Europa, merece nuestra preocupación, no es una amenaza que todavía se haya concretado. Ahora bien, si los grupos terroristas continúan expandiéndose, ganando militantes y control efectivo del territorio, no es descartable que termine ocurriendo. En segundo lugar, debería concurrir un contexto de excepcionalidad que forzara al Consejo de Seguridad a actuar. El órgano, muy activo en lo que podríamos definir como el frente legislativo antiterrorista, en el «frente militar» viene evidenciando una manifiesta voluntad de delegar en los Estados esta dimensión de la lucha antiterrorista 97; el caso sirio y esta resolución es una evidencia sobresaliente de esta tendencia. Si añadimos a esta dinámica consolidada la actitud reactiva de los Estados en la lucha antiterrorista y el occidentalismo que sufre la comunidad internacional 98, deben concurrir elementos muy 97 En este sentido, entre otros, véase: wood, M., «The role of the UN Security Council in relation to the use of force against terrorists», en L. herIk (ed.), y N. scrIjver (ed.), Counter-Terrorism Strategies in a Fragmented International Legal Order. Meeting the Challenges, Cambridge, Cambridge University Press, 2013, pp. 326-330, www.doi.org/10.1017/CBO9781139178907.015; A plea against the abusive invocation of self-defence..., op. cit., p. 1; saul, B., Defining terrorism..., op. cit., p. 235; wood, M., «Terrorism and the international...», op. cit., p. 199; alcaIde Fernández, J., «Terrorismo y Derecho internacional...», op. cit., p. 63 y alcaIde Fernández, J., «Terrorismo, seguridad colectiva...», op. cit., pp. 124-126. Véase también posición del Grupos de Estados de África: AG C.6/74/SR.3, de 8 de octubre de 2019, párr. 22, p. 4. 98 Esto se visibiliza de una forma evidente contraponiendo el citado atentado en París y el atentado con un camión bomba en Mogadiscio en 2017, que dejó casi 600 víctimas. El atentado en Francia motivó la activación del artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea, la implicación de los Estados europeos en las acciones en Siria y otras zonas como Malí, el bombardeo de Al Raqqa por parte del ejercito francés y la aprobación de la Resolución 2249 (2015). Frente a esta contundente reacción, el atentado en Mogadiscio, el tercer acto terrorista de actores no estatales más mortífero de la historia, simplemente mereció un comunicado de condena por parte del Consejo de Seguridad. Véase: Consejo de Seguridad, Security Council Press Statement on Terrorist Attack in Mogadishu, Somalia, CS 13029, de 15 de octubre de 2017, www.press.un.org/en/2017/sc13029.doc.htm y Hiiraan Online, Committee: 587 dead in Oct 14 terror attack, de 5 de marzo de 2018, www.hiiraan.com/ news4/2018/Mar/157047/committee_587_dead_in_oct_14_terror_attack.aspx. UN ANÁLISIS RETROSPECTIVO DE LA RESOLUCIÓN 2249 (2015) DEL CONSEJO DE SEGURIDAD ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 629 específicos para situarnos en un escenario semejante. Atendiendo a lo recogido en la resolución y la práctica de los Estados, especialmente las reacciones al atentado del 11 de septiembre de 2001 y de los atentados en París de 13 de noviembre de 2015, no solo debe existir un actor no estatal que se constituya en una entidad paraestatal, algo ya en sí mismo muy excepcional 99, sino que se conforme como una amenaza para otras zonas del globo, produciéndose atentados en las principales ciudades de los Estados occidentales. Finalmente, a la luz del caso sirio, también debería existir una situación de bloqueo fáctico del Consejo de Seguridad que le impidiera actuar y tomar decisiones para enfrentar esa amenaza a la paz y seguridad internacionales, como puede ser la aprobación de una operación de imposición o mantenimiento de la paz, teniendo que recurrir a la «ambigüedad creativa» que le permita concitar los diferentes intereses en liza. De vuelta al Sahel, si bien existe una competición por la influencia regional, hasta el punto de que se han producido varios golpes de Estado de marcado carácter antioccidental y prorruso, todavía no se ha producido un conflicto jurídico sobre los títulos de intervención como el que se produjo en Siria. A excepción de las acusaciones de Malí en agosto de 2022 a Francia de intervenir en su territorio tras la retirada de sus tropas, lo cierto es que las intervenciones en la zona se han caracterizado por ser conformes al ordenamiento jurídico internacional, estando amparadas por la «solicitud de asistencia militar», esto es, el consentimiento de los Gobiernos de los Estados en los que se han desarrollado las operaciones militares. Así, en el caso maliense, en 2012 Francia intervino a solicitud del Gobierno de entonces, desplegando una operación militar que se extendió hasta el 2022, cuando a petición del Gobierno producto de un golpe de Estado, se retiró del país y fue sustituida por el Grupo Wagner; como es sabido, una empresa militar privada utilizada por Rusia para garantizar sus intereses en la zona 100. La hostilidad occidental 99 Los análisis sobre la conversión del Dáesh en una entidad paraestatal apuntan precisamente al desmantelamiento del Estado y ejercito iraquí como uno de los elementos claves para su eficacia. La decisión norteamericana de expulsar del Estado a los funcionarios baazistas provocó que muchos, por simples motivos materiales, se integraran en la organización terrorista, potenciando de forma significativa sus capacidades. En este sentido, véase el análisis que realizó en ese momento Javier Jordán: jordán, J., «El Daesh», Cuadernos de Estrategia 173: La internacional yihadista, Instituto Español de Estudios Estratégicos, Ministerio de Defensa de España, 2015, pp. 109147, www.ieee.es/Galerias/fichero/cuadernos/CE_173.pdf. 100 Sobre esto, véase: Acuerdo en forma de intercambio de cartas entre el Gobierno de la República francesa y el Gobierno de la República de Malí que determina el estatuto de la fuerza «Serval», de 7 de marzo de 2013; Protocolo adicional en forma de Canje de Notas entre el Gobierno de la ARITZ OBREGÓN FERNÁNDEZ 636 ANUARIO ESPAÑOL DE DERECHO INTERNACIONAL / VOL. 40 / 2024 sánchez herráez, P., «Sahel: ¡tormenta perfecta de amplitud e intensidad creciente!», en Ieee, Panorama geopolítico de los conflictos 2021, Ministerio de Defensa, Madrid, 2022, pp. 229-252, www.ieee.es/Galerias/fichero/panoramas/ PGC2021/Cap_8_Sahel.pdf. saul, B., Defining terrorism in international law, Oxford, Oxford University Press, 2006, www.doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199535477.001.0001 starskI, P., «‘Legitimized Self-Defense’ – Quo Vadis Security Council?», EJIL:Talk!, de 10 de diciembre de 2015, www.ejiltalk.org/legitimized-self-defense-quo-vadis-security-council/. summers, M., «Actividad yihadista en el Magreb y en el Sahel Occidental en 2022), en oIet, Anuario del Terrorismo Yihadista 2022, Covite 2023, pp. 6591, www.observatorioterrorismo.com/eedyckaz/2023/04/ESPANOL-ANUARIO-2022_final.pdf. tams, C. 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