Las ciudades en tiempos de re-escalamiento: movimientos urbanos, participación y modos de gobernanza

Las ciudades en tiempos de re-escalamiento: movimientos urbanos, participación y modos de gobernanza. Imanol Telleria Doctor en Ciencias Políticas, Profesor en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad del País Vasco/ Euskal Herriko Unibertsitatea. Iago Lekue Investigador pre doctoral en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad del País Vasco/ Euskal Herriko Unibertsitatea. RESUMEN Este capítulo profundiza en las relaciones entre los gobiernos locales y la ciudadanía (previamente organizada o no) para la elaboración de políticas urbanas, fijándonos especialmente en los modos de gobernanza desde una perspectiva teórico-analítica inspirada en el enfoque estratégico-relacional (EER) de Bob Jessop, que entiende el Estado como una relación social. Sin centrarse en un análisis de caso concreto, se sistematizan y problematizan los resultados de distintos estudios realizados en los últimos años con esta perspectiva en distintas ciudades españolas (Madrid, Barcelona, Zaragoza, A Coruña, Bilbao, Donostia-San Sebastián, Valladolid y Pamplona) con escenarios y contextos muy diferentes (tamaño de las ciudades, cambios en los gobiernos, paisajes institucionales diferenciados…) detallando qué incidencia tiene la acción colectiva (movimientos urbanos u otro tipo de colectivos) en el proceso político a través de los mecanismos de participación, es decir, en la elaboración de las agendas urbanas de estas ciudades. En este sentido, en los discursos más avanzados sobre la gobernanza participativa, al menos a nivel teórico, se plantea no sólo la influencia sobre la agenda, sino la coproducción de políticas públicas. El balance de experiencias a este nivel no es muy extenso desde el punto de vista cuantitativo, sin embrago, el estudio comparado de algunas de las experiencias exitosas puede darnos algunas pistas sobre qué desafíos se plantean y cómo se puede orientar esta forma de hacer política para que genere efectos democratizadores en la gestión de la ciudad. ABSTRACT: This chapter delves into the relationships between local governments and citizens (previously organized or not) for urban policy making, focusing especially on governance modes from a theoretical-analytical perspective inspired by the strategic-relational approach (SRA) of Bob Jessop, who understands the state as a social relationship. Without focusing on a specific case study analysis, we systematize and problematize the results of different studies carried out in recent years with this perspective in different Spanish cities (Madrid, Barcelona, Zaragoza, A Coruña, Manuscrito del capítulo publicado en: Las agendas urbanas y el gobierno de las ciudades: transformaciones, desafíos e instrumentos / coord. por Sonia de Gregorio Hurtado, Moneyba González Medina; María Rosario Alonso Ibáñez (dir.) 2020, ISBN 978-84-290-2358-9, págs. 15-44 © 2020 Los autores y Editorial Reus, esta versión se distribuye bajo licencia CC Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada CC BY.NC-ND). 2 Bilbao, Donostia-San Sebastián, Valladolid and Pamplona ) with very different scenarios and contexts (size of cities, changes in governments, differentiated institutional landscapes ...) detailing the incidence of collective action (urban movements or other types of groups) in the political process through participation mechanisms, that is, in the elaboration of the urban agendas of these cities. In this sense, in the most advanced discourses on participatory governance, at least at the theoretical level, not only the influence on the agenda is considered, but the co-production of public policies. The balance of experiences at this level is not very extensive from the quantitative point of view. However, the comparative study of some of the successful experiences can give us some clues about what challenges are arising and how this way of doing politics can be oriented to generate democratizing effects in the management of the city. PALABRAS CLAVE: Gobernanza, movimientos urbanos, agenda urbana, re-escalamiento institucional, municipalismo, participación. KEYWORDS: Governance, urban movements, urban agenda, rescaling of statehood, municipalism, participation. 3 1. EL NUEVO ESCENARIO: RE-ESCALAMIENTO Y URBANISMO DE AUSTERIDAD. Partimos de dos conceptos clave para caracterizar el nuevo escenario en el que se sitúan las ciudades en el momento actual: por un lado, la idea del re-escalamiento (Brenner, 1998) que ha generado el proceso de globalización, y por otro, los límites impuestos por lo que Peck denomina urbanismo de austeridad, que viene asociado a la crisis global de 2008, que lejos de haberse superado, determina más bien un cambio de época (Subirats, 2011) en el que las cosas (incluido el gobierno de la ciudad) no van a volver a la situación anterior. Por tanto, es indispensable entender las dinámicas de este nuevo escenario y las transformaciones que está generando para poder analizar con rigor los retos que se plantean de cara a la búsqueda de escenarios de profundización democrática en los contextos urbanos. En primer lugar, tomamos de Neil Brenner la idea del re-escalamiento y nuevo rol de las ciudades como consecuencia directa del proceso de globalización. El punto de partida de este apartado consiste en identificar el nuevo rol que las ciudades adquieren en el contexto de la globalización y cómo ese nuevo rol influye en la acción colectiva y en la gobernanza urbana. En este punto de partida está presente esa preocupación compartida por el espacio (como diría Soja, ese gran olvidado de las teorías, incluidas las marxistas, del cambio social) y su dimensión activa (no sólo contenedora) en los procesos de transformación social. El espacio (urbano) no sólo importa, sino que, desde nuestra doble perspectiva, es, por una parte, siempre reflejo y producto de las fuerzas y contradicciones del sistema hegemónico (la perspectiva del Desarrollo Espacial Desigual y todas las teorías que estudian la desigualdad territorial, segregación, gentrificación…); y por otra, como proximidad es productor de sí mismo a través los grupos sociales en disputa que crean, moldean y luchan por la apropiación física y simbólica del mismo (estudio de los movimientos urbanos). Son dimensiones siempre relacionadas, por ello, una interpretación más en profundidad del de los cambios que están sucediendo, debe tener en cuenta los avances realizados en el estudio del fenómeno urbano y como apuntaremos a continuación, el rol que ocupa en la fase actual de la globalización. La idea de re-escalamiento de Neil Brenner supone un enfoque interesante, no sólo para superar la dicotomía local global (entre otros elementos con el término de glocal propuesto por Swyngedouw (1996), sino porque, como veremos a continuación, se ajusta y revela procesos pocas veces tenidos en cuenta en los estudios sobre globalización, casi siempre más centrados en el Estado y en sus efectos sobre la pérdida de soberanía en favor de las estancias supranacionales. La idea del re-escalamiento no niega la pérdida de poder de los Estados-nación o el vaciamiento de soberanía hacia estancias superiores, pero se fija también, cómo el proceso de globalización trae consigo cambios para todas las escalas de gobierno, incluida la del espacio urbano o metropolitano. Lo que Brenner critica especialmente es la perspectiva de suma cero respecto de la distribución del poder. La consecuencia primera de la concepción de la globalización capitalista como reconfiguración contradictoria de las escalas geográficas es que “las 4 reconfiguraciones contemporáneas de los patrones de urbanización y de la espacialidad del Estado pueden ser útilmente concebidas como estrategias políticas contradictorias y replicadas, a través de las cuales las precondiciones institucionales para la circulación acelerada del capital global están siendo reforzadas en una variedad de escalas geográficas” (Brenner, 2003). Para entender la importancia de los procesos de territorialización y su vinculación con el capitalismo es necesario recordar la afirmación de Lefebvre (1991) (clave, por otra parte, para la conformación de la teoría urbana crítica) cuando identifica el cambio histórico “de la producción de las cosas en el espacio a la producción del espacio”. Dicho de otra forma, el capitalismo produce el espacio, y según la fase de desarrollo del mismo, el espacio y la escala tienen un significado diferente. En ese momento de territorialización, en la ronda actual de la globalización, tal y como expresa Jessop (1998, 90) podemos decir que, «en contraste con los privilegios que gozaron la economía y el estado nacionales en el periodo del fordismo atlántico, en la actualidad no hay escalas espaciales privilegiadas». Así, podemos entender la idea de re-escalamiento como la ruptura del espacio privilegiado desde el punto de vista escalar del Estado y buscar en otros niveles, superiores e inferiores, las capacidades (cuánto y qué poder o capacidad de gobierno tienen) y las adecuaciones a los modos de gobernar (lo que en este trabajo nos interesa, y que denominamos modos de gobernanza). Respecto de las capacidades, es evidente la pérdida de control que los Estados ejercían sobre muchas decisiones en innumerables políticas públicas, especialmente en el ámbito de la Unión Europea (Goikoetxea, 2018; Taibo, 2016; Krasner, 2001), pero en general, con el resto de procesos de internacionalización de la economía y sus agencias internacionales (Hernández, 2017; Sassen, 1996). Esto supone claramente un alejamiento del poder de decisión de la ciudadanía, pero desde el punto de vista de las ciudades, el relativo debilitamiento del Estado también abre posibilidades a la capacidad de gestión para los gobiernos locales y regionales (Subirats, 2016). Las adecuaciones nos remiten al término de gobernanza urbana en el que nos detenemos en el siguiente apartado y pondremos en relación con las fases que marcan la institucionalización en España, no sin antes hacer una referencia al concepto de urbanismo de austeridad (Peck, 2012). Además del re-escalamiento, el otro concepto clave con el que situarnos en los retos actuales para la gobernanza urbana, es el de urbanismo de austeridad propuesto por Jamie Peck (2012). La crisis financiera de 2008 en Europa y Estados Unidos ha desafiado las formas típicas de funcionamiento del estado neoliberal y, en consecuencia, ha puesto en tela de juicio las estrategias y los mecanismos a través de los cuales la regulación puede funcionar. Peck (2012) postula que estos desafíos se sentirían principalmente en los niveles sub-nacionales de gobierno, particularmente aquellos ubicados en entornos urbanos, que han concentrado asociaciones y formas de organización contratadas en la provisión de servicios. Esto se explica con el concepto de dumping escalar, es decir, con la tendencia a desplazar hacia abajo la gestión de los conflictos sociales producidos por los recortes (Peck, 2012, 647). 5 Sostiene que uno de los efectos de la austeridad fiscal en las estrategias y proyectos neoliberales ha sido la profundización de la descentralización a través de políticas fiscales descentralizadas o "medidas presupuestarias blandas". Estos distribuyen el riesgo financiero en la prestación de servicios desde los niveles nacional a regional y local (descarga) y desde el nivel local del gobierno a organizaciones comunitarias o del tercer sector y contratistas del sector privado (descarga). Para Peck, el urbanismo de austeridad se trata de "hacer que otros paguen el precio de la reducción fiscal" (Peck, 2012: 632) en cualquier escala de acción. Las formas en que "otros" (actores no estatales) "pagan el precio" dependen del contexto. Este contexto se define por la historia, la ideología política, los recursos del gobierno, la economía y la participación o el activismo social. Estos factores han sido reconocidos en los debates sobre el neoliberalismo realmente existente (Brenner et al., 2010; Guarneros-Meza y Geddes, 2010; Bayirbag et. al, 2017). La cuestión es, siguiendo a Harvey (1989), si ya hemos pasado el momento “destructivo” de la fase de neoliberalización, o si estamos ya en el momento “creativo” marcado por el urbanismo empresarial (Sevilla-Buitrago, 2015). Pasada una década desde la crisis del 2008, podemos ver cómo los aspectos más característicos del urbanismo empresarial 1 , en diferentes fases según las ciudades, son ya una realidad en la mayoría de ellas. 2. MODOS DE GOBERNANZA EN EL CONTEXTO URBANO De la misma manera en que debemos entender la escala local en un contexto transversal, en el cual las diferentes escalas (supraestatal, estatal, autonómica y local), se encuentran en diversas posiciones de poder debido a fenómenos sociales y políticos – como los ya mencionados urbanismos de austeridad, dumping escalar o la propia globalización neoliberal–, debemos comprender la gobernanza y las políticas públicas urbanas como herramientas desplegadas en el propio territorio al que se aplican, independientemente del origen escalar de estas. (Subirats y Bernardos, 2015). Esta contextualización, junto con la presentada en el capítulo anterior, nos sirve para aproximarnos al concepto de la ‘gobernanza urbana’ o ‘gobernanza local’. El término puede interpretarse de manera general como la coordinación de las relaciones sociales existentes entre diferentes instituciones o como la ‘autoorganización de las relaciones interorganizacionales’ (Jessop, 1998). Esta concepción, comprende también la coordinación de intereses públicos y privados. En última instancia, la noción de gobernanza está más relacionada con la producción de políticas públicas y la propia práctica política, que con el sistema de gobierno como estructura de poder jerárquica y autoritaria (Velasco y De La Fuente, 2016; Jessop, 2016). 1 Sevilla Buitrago sintetiza las características del urbanismo empresarial bajo los siguientes conceptos que no podemos desarrollar aquí, pero que creemos conveniente señalar: “lucha por la captación de capital”, liberalización de la gobernanza local”, urbanismo del espectáculo”, “mercantilización del urbanismo progresista”, soft-urbanismo”, ladrilllo 2.0”, aumento de la brecha socio espacial” y “gentrificación y revanchismo urbano”. 6 Aun así, es importante caracterizar la transición que se produce desde el ‘gobierno’ hacia la ‘gobernanza’ entre las décadas de 1970 y 1980 en occidente, y que realmente continúa a día de hoy bajo los versátiles modos de gobernanza. Ciertamente, son muchos los autores que han identificado y examinado este proceso (Blanco y Gomà, 2006; Kooiman, 1993; Rhodes, R. (1996); Pierre, 2000), pero en este caso, nos guiaremos a través del más reciente análisis de los cinco cambios que establece Jessop (2016). 1. Desjerarquización progresiva del Estado: y a su vez, la heterarquización del escenario político internacional. Esto supone otras formas de control y gobierno sobre la sociedad, entre las que destacan las colaboraciones público-privadas. 2. Recalibración del poder Estatal: en referencia a la extensión de redes y otros modos de gobernanza. En este sentido, el Estado requiere una reestructuración si quiere seguir siendo vehículo y motor del proceso de reorganización espacial capitalista (Sevilla Buitrago en Brenner 2017; Estado, escala, urbanización: una conversación con Neil Brenner) 3. Del estado jerárquico, al gobierno en red: lo que suponen una descentralización de la política, en la medida en que las redes tienen como fin equilibrar las relaciones de poder. 4. Despolitización del poder: en relación con el cambio anterior, no solo supone apartar al Estado del campo político permitiendo a otras fuerzas y actores desempeñar funciones más importantes, sino también posibilitar que otros actores despoliticen la toma de decisión (y la forma en que esta se produce) en torno a ciertos problemas. 5. Formas neoliberales avanzadas de gubernamentalidad: supone la representación de las teorías de poder de Foucault, y la reflexión sobre el cambio de modo de control directo de las relaciones sociales, hacia el gobierno de estas a distancia. Así, la gestión de lo público se transfiere del gobierno local, a la nueva gobernanza urbana (Jessop, 2016). Esto, a priori, supone la inclusión de diferentes actores que previamente quizás no estuvieran representados o que no tuvieran opción a estarlo, y que realmente pueden influir en las estructuras que producen el espacio social de las ciudades. Pero lo cierto es que existen varios modelos institucionales de gobernanza urbana que conviene mencionar, ya que dependiendo del enfoque que se le dé a esta, estaremos fortaleciendo un modelo de gestión más neoliberal, o, por el contrario, uno más democrático e inclusivo. J. Pierre (1999) presenta cuatro grandes modelos de gobernanza urbana: la gerencial, la corporativa, la de crecimiento y la de bienestar. Haremos una breve síntesis de cada modelo teórico, y las compararemos con las más actuales que propone Jessop (2016). En primer lugar, el modelo gerencial, trata de mejorar la eficiencia de la producción y entrega de servicios públicos, así como de difuminar la relación pública-privada, coordinando la administración únicamente bajo la lógica 7 e intereses del mercado. Bajo este principio clientelar, la participación se profesionaliza, ‘dejando a los gerentes que gestionen’ (Osborne y Gaebler, 1993). Jessop (2016) nombra a este modo ‘el intercambio’, y resalta la competencia entre diferentes fines u outputs (decisiones), derivada de la asignación que debe hacerse de unos recursos escasos. En segundo lugar, Jessop reconoce ‘el mando’ como modo de gobernanza basado también en la lógica empresarial. En la misma línea, Pierre define la gobernanza corporativa como un sistema político con un gran sector público, políticas redistributivas y disposiciones integrales de servicios estatales de bienestar, pero que debido a su lógica jerárquica-racional de top-down, genera desequilibrios entre actores con intereses específicos favorecidos, y grupos sociales con intereses menospreciados. Análogamente, Jessop identifica este último proceso como la “selectividad estratégica del Estado 2 ”, conocido también como ‘enfoque estratégicorelacional’ (EER) el cual no implica directamente que el sistema de gobierno (Estado) seleccione sus estrategias de manera racional – o bajo lógicas exclusivamente empresariales –, sino que, debido a las asimetrías de poder que lo atraviesan permite, que determinados grupos accedan más fácilmente a la autoridad estatal que otros, facilitando unas políticas públicas frente a otras. Esto es algo que veremos a lo largo de todo el capítulo. En tercer lugar, encontraríamos el modo de gobernanza ‘de crecimiento’ o basado en ‘el diálogo’. En este caso ambos autores parece que unifican su discurso, y ambos lo relacionan con el sistema de ‘gobernanza democrática’ o ‘colaborativa’, actualmente paradigmático en occidente (Ansell y Gash, 2008; Bradley, 2012; Emerson, Nabatchi y Balogh, 2012). Siendo menos elitista que la gobernanza gerencial, no deja de basarse en el crecimiento económico, pero de manera más sostenida en el tiempo. Este modo de gobernanza amplía los mecanismos de deliberación y negociación, tratando de coordinar diferentes actores en torno a intereses comunes y sin jerarquías predeterminadas. El modelo, según Pierre, tiene como instrumento clave el asociacionismo, del que Jessop difiere, proponiendo para este caso la red como marco de relaciones. Por último, la gobernanza ‘de bienestar’, para Pierre se basa en otorgar una mayor capacidad decisional a los poderes locales frente a los de escalas superiores. No difiere mucho del modelo anterior, siendo más cauto y reflexivo con las relaciones público-privadas y más inclusivo para con los actores más perjudicados, estableciendo ya sí, la red como herramienta clave. En este caso, el fin no vendría determinado por intereses empresariales, sino por el bien común. Coincide en esto último con Jessop, quien lleva el modelo ‘de solidaridad’ un paso más próximo a la democracia radical. Así, la solidaridad sería un modelo basado en la confianza plena entre actores, en el que se requiere, además de lealtad, un compromiso incondicional entre los actores de la red. 2 Cabe recordar que para Jessop el ‘Estado’ no hace referencia única/explicita al Estado-nación, y mucho menos al gobierno de este; sino que se refiere al conjunto de relaciones (de ahí lo de ‘relacional’) entre instituciones y/u organizaciones sociales que tienen la función (socialmente aceptada) de definir y aplicar decisiones colectivas vinculantes en un territorio concreto. Por lo tanto, podríamos afirmar que, en este contexto globalizado, cada escala tiene su propio aparato estatal, y su sistema de gobierno. 8 Como hemos podido comprobar en las líneas anteriores, además de las diferentes denominaciones que cada uno propone para cada modelo de gobernanza, Jessop hila más fino, centrando toda su atención en las formas y calidad de las interacciones que se generan entre actores. Pierre en cambio dirige su análisis a la dirección y gestión de las redes, teniendo como objeto de análisis la producción de las políticas públicas a nivel local. Es por ello que la combinación de los dos autores, nos permitirá crear un marco analítico que a posteriori nos será de gran ayuda. Por otra parte, cabe destacar que cada modo de gobernanza urbana tiene sus propias prácticas de gobierno, y sus maneras de relacionar a la ciudadanía con las instituciones públicas. Así, Parés (2017), tomando como referencia la participación de la sociedad civil, por un lado, y la mayor o menor intervención de las instituciones públicas por otro, diferencia cuatro categorías con las que explicar las prácticas de los gobiernos locales: - Prácticas de gobierno tradicional: gobiernos fuertes basados en la representación. - Prácticas de gobierno relacional: gobiernos fuertes que incorporan la participación. - Prácticas dominadas por el sector privado: gobiernos que ceden espacio al mercado. - Prácticas de innovación social: gobiernos que ceden espacio a la sociedad civil. Cabe señalar, que estas categorías, al igual que las anteriores son muestras teóricas, y que, de la misma manera que los modos de gobernanza urbana pueden difuminarse y aparecer fusionados en algunos aspectos, las prácticas de gobierno lo hacen igual. 2.1. La metagobernanza Por tanto, podemos afirmar que los modelos de gobernanza que hemos presentado, son propensos a sufrir variaciones y fallos, en gran medida debido a que el equilibrio entre interacciones y entre actores no siempre es igual. Así pues, de manera crítica hacia la visión de Castells (2012), quien propone la red como herramienta casi exclusiva y esperanzadora para el cambio social, Jessop aporta complejidad al debate problematizando la gobernanza urbana y las asimetrías de las redes. Presenta así, la metagobernanza como la regulación, de la autorregulación, es decir, como la dirección de la gobernanza. Es en este escenario de metagobernanza en el que se dan las disputas entre poderes, donde la injerencia influyente de diversos actores puede favorecer una u otras interacciones y decisiones. Así, en este nivel resulta clave la función del gobierno local como actor hegemónico y autorizado, para ejercer la regulación de la gobernanza. Jessop, y previamente Dunsire (1993), proponen la colibración como el método más eficaz para garantizar la calidad de la gobernanza. Esta se presenta como actividad contraria a la transición del gobierno a la gobernanza, y, hace referencia a la función principal y creciente, que los gobiernos desempeñan en muchos aspectos de la metagobernanza (proporcionan las normas fundamentales para la gobernanza; garantizan la compatibilidad de diferentes regímenes de gobernanza; actúan como principales organizadores del diálogo entre interesados; etc.). Este planteamiento, tiene su base fundamental en la ‘selectividad estratégica’ mencionada 9 anteriormente, pero en este caso, requiere que el poder estatal (o en este caso el gobierno local), tome el control y coordine este proceso, procurando así una gobernanza democrática y garantizando la representación de los actores menos favorecidos. Asimismo, conviene no caer en el error y reflejar la peligrosidad que conlleva la gobernanza sin tejido social impulsada desde las instituciones, pues tiende a convertirse en el mejor de los casos en un ciudadanismo vacío, cuando no en una estrategia de control de las políticas públicas urbanas (Delgado, 2011). No obstante, no se trata de reivindica la monitorización absoluta de la gobernanza por parte del gobierno, sino de ordenar, ajustar e intervenir en dicha gobernanza, convirtiendo al gobierno local en el actor de vanguardia que necesita la gobernanza en contextos neoliberales y de crisis capitalista. Una herramienta interesante que veremos más adelante, es la de la coproducción de políticas, que implica la articulación de redes de acción que atiendan a las experiencias sociales. Así, se agregaría la participación del tejido comunitario en los procesos de elaboración de políticas públicas. Debemos tener en cuenta, por otro lado, que los movimientos sociales y urbanos, en la mayoría de los casos bajo la lógica de la influencia, pueden generar cambios en las estructuras de la gobernanza (Ibarra et al., 2018).Partiendo así del ‘enfoque estratégico-relacional’, según el cual las instituciones de gobierno, entendidas como relaciones sociales, benefician de manera selectiva y estratégica a unos actores sobre otros, conviene concretar sobre qué dimensiones institucionales consideramos que podrían influir los movimientos. Retomando a Jessop (2016) sopesamos las dimensiones formales -modos de articulación, modos de intervención y modos de representacióny las dimensiones sustanciales -base social del Estado, proyecto de Estado y visión hegemónicacomo campos coyunturales para la influencia y la presión (Mérida y Telleria, 2019). Las formales ponen el foco en el aparato institucional, y los sustanciales en los elementos discursivos. Justificamos el rol del gobierno local y la ‘selectividad estratégica’ como herramienta democrática de soberanía municipal en un contexto que Harvey (1989) identifica de ‘destrucción creativa’ en referencia a las crisis cíclicas del capitalismo. Este proceso se produce sobre el plano urbano, a través de la destrucción y creación de viejos espacios y normas de las ciudades, con el objetivo de obtener beneficios económicos, abandonando zonas para obtener mayores rentas posteriores, o debilitando los mecanismos de control gubernamentales. Estos momentos de destrucción, tienen su situación ulterior equivalente de creatividad, que como mencionábamos en el primer apartado, empiezan a tener lugar en muchas ciudades a nivel estatal (Sevilla-Buitrago, 2015). Así pues, este proceso de destrucción, producido durante la crisis económica e institucional de 2008, ha cristalizado en un proceso de creatividad que comprendemos como ‘urbanismo de austeridad’. Del cual ha derivado también un interesante y novedoso concepto: la “gobernanza de austeridad” (Bua, et al., 2019). Esta se resume como el resultado de la gobernanza colaborativa llevada a cabo en un contexto de crisis económica y de re-escalamiento neoliberal, y sus consecuencias, múltiples y variadas dependiendo de las escalas y el territorio, se concretan en políticas públicas de austeridad como: el aumento de la dependencia 16 del tráfico, con el fin de paralizar las emisiones de gases contaminantes. Por otro lado, en algunos casos se han producido exitosas remunicipalizaciones de la gestión del agua, como en el caso de Valladolid (2018), donde el propio ministro de Hacienda 9 Cristóbal Montoro, trató de detener el proceso interponiendo demandas contra la remunicipalización. Otro caso de remunicipalización exitosa la encontraríamos en Cádiz, donde el Ayuntamiento logró, pese a la judicialización del proceso, la soberanía para la gestión directa de los servicios de limpieza y salvamento. Análogamente, debemos reconocer aquí una de las limitaciones del municipalismo, pues en un proceso similar de remunicipalización del agua, el Ayuntamiento de Barcelona no consiguió concluirlo (2019). En este caso, contrariamente a los dos presentados, el Tribunal Supremo falló en contra de la regulación que había aprobado el ayuntamiento de Barcelona. Así pues, pese a que la estrategia municipalista se presente a favor de una gestión directa de los servicios públicos, existen otras instituciones en escalas superiores, que constriñen el campo de acción. En relación con el impulso del movimiento feminista, muchos gobiernos locales se han visto obligados a dar respuesta a las demandas que desde el movimiento se hacían. De esta manera, destacamos la ‘Feminización de la contratación’ en Zaragoza, basada en políticas de igualdad de género a través de cláusulas administrativas, y con el objetivo de transversalizar la feminización a todas sus áreas de gobierno. En Pamplona se creó en 2017 ‘Harrotu’, un espacio de atención sexológica, psicosocial y jurídica para el colectivo LGTBI. Retomando el punto anterior, podemos afirmar que la influencia de la PAH ha presionado a muchos gobiernos locales a introducir algunas medidas urgentes y a expandir el gasto para derechos sociales, provocando un descenso en los desahucios y generando nuevas unidades de vivienda social, así como oficinas de vivienda municipal. Además, cabe destacar el proceso de negociación ocurrido y recuperación de pools 10 para vivienda social en Barcelona. (Rubio-Pueyo, 2017). Por otra parte, llama la atención la velocidad con la que algunas de las instituciones locales han respondido frente al fenómeno de la turistificación. Es cierto que en ciudades como Barcelona se lleva años denunciando los efectos negativos para la población residente, y que en otros lugares como el País Vasco (Bilbao y DonostiaSan Sebastián) el fenómeno es más reciente. En cualquiera de los casos, se están desarrollando políticas urbanas reguladoras tanto a escala local como a escala autonómica, limitando el uso turístico de las viviendas bajo ciertas condiciones o impulsando acuerdos entre agentes implicados para fomentar el turismo responsable (como la reciente aprobación de la Ley de Turismo en el País Vasco). Así como hacemos referencia a políticas urbanas diseñadas e impulsadas en escalas locales y regionales (en este caso autonómicas 11 ), es necesario mencionar 9 Aclaramos que fue en la segunda etapa al frente de dicho ministerio (2011-2018), pues ya había sido ministro con anterioridad (2000-2004). 10 Viviendas vacías en propiedad de bancos. 11 Las cuales también se ven influenciadas a la hora de tematizar los Planes de Ordenación Territoriales de las Comunidades Autónomas, de quienes depende también la legislación urbanística. 17 la función de la escala estatal, pero sobre todo de la supraestatal. La primera, como se mencionaba antes, recoge el discurso de las ciudades y procura tejer relaciones con las administraciones locales. Así, además de los ejemplos ya tratados (la Nueva Agenda Urbana o el nuevo Ministerio), otro caso destacable ha sido traer al frente el debate sobre la limitación de los precios de los alquileres. Por otro lado, en el mismo sentido, nos encontramos con la escala supraestatal caracterizada en la Unión Europea. En este caso, resaltamos las Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado (EDUSI) y la Nueva Agenda Urbana (Habitat III). Gonzalez y Huete (2018) reflexionan sobre la mencionada ambivalencia de las políticas públicas urbanas, demostrando cómo las iniciativas comprendidas en las EDUSI son, algunas veces, resultado de la autoorganización colectiva desde abajo (como la PAH), y otras veces vienen impulsadas desde más arriba con la intención de “proveer marcos operativos para el diseño e implementación de proyectos de desarrollo urbano diferenciados de las tradicionales «maneras de hacer» de la administración” (como el modelo de ‘Smart Cities’). Respecto a la Nueva Agenda Urbana, creada en 2016, es una declaración mundial (con sus limitaciones de implantación y sus posibilidades de impulso), resultado de la celebración de unas jornadas y conferencias (Quito, 2016) que recogieron los compromisos necesarios para una evolución sostenible e inclusiva para las ciudades (Naciones Unidas, 2017). 3.2.1. El municipalismo y los nuevos modelos de gestión En cuanto a lo que tiene que ver con los modelos de gestión, la nueva apuesta municipalista plantea la necesidad de cambiar el modelo del New Public Management. En el caso español, este modelo se conforma en torno a tres pilares básicos: la construcción, el turismo y la externalización de servicios (Naredo y Montiel, 2011; López y Rodríguez, 2010). Para afrontarlo, los Ayuntamientos del Cambio proponen una nueva agenda urbana que no solo pretende contraponer las políticas desarrolladas por el urbanismo de austeridad a partir de las tradicionales políticas regulatorias keynesianas (Peck, 2012; Brenner, 2017), sino dar un paso más allá, promoviendo nuevas fórmulas de gestión público-comunitarias. Precisamente, la idea de la coproducción de políticas (Parés, 2017; Arnanz, Dominguez, Rodríguez-Villasante,2018; Osborne y Strokosch, 2013) está convirtiéndose en una propuesta que va más allá de la implementación de procesos o mecanismos participativos, y que apunta a la lógica de las “políticas públicas globalmente participadas” (Subirats, Parés y Blanco, 2009), es decir, que más allá de los procedimientos (mecanismos, sistemas o procesos) podemos analizar si existen políticas públicas sustantivas (urbanismo, educación, medio ambiente, seguridad, regeneración urbana…) elaboradas en su conjunto de forma participada. Por el ejemplo, podemos analizar si el impulso organizado del Nuevo municipalismo por realizar las políticas con una lógica participativa, ha trascendido más allá de la creación o reorganización de áreas de participación ciudadana y si ha influido en la forma de desarrollar estas políticas públicas, y otras, que estamos recogiendo en este apartado. Nuestro estudio en ciudades intermedias con presencia del nuevo municipalismo en las áreas de participación (Mérida y Telleria, 2019) en el período 2015-2019 coinciden en líneas generales con otros trabajos realizados en ciudades como 18 Barcelona (Blanco, Salazar y Bianchi, 2019) respecto de los avances, pero también respecto de las limitaciones en los intentos de coproducción de políticas urbanas. Por un lado, hemos comprobado como el impulso participativo ha generado cambios en los modos de articulación institucional, en los modos de representación y en los modos de intervención de los gobiernos locales. Por otro lado, la preocupación e inclusión de la dimensión participativa en políticas públicas y temas nuevos (como ecología urbana, transición energética, remunicipalización de servicios…) y otros que no son nuevos, pero, sí replanteados desde el punto de vista de la justicia social (derechos ciudadanos, políticas de reconocimiento, exclusión social…), implican necesariamente una selectividad estratégica distinta. Aun así, pensamos que son en los procesos vinculados al urbanismo 12 , en los que el estudio más en detalle, aporta conclusiones más significativas en referencia a la selectividad estratégica. En referencia a lo mencionado en el primer capítulo, retomamos el concepto de reescalamiento, mediante el cual el Estado adquiere un rol menos pesado en la producción de políticas públicas. El municipalismo es una herramienta clave en este contexto, puesto que la podemos entender como una nueva adecuación a los modos de gobernar que se habían dado previamente. Si bien es cierto que las capacidades disponibles son limitadas, debido en gran medida a la propia estructura institucional (Observatorio Metropolitano, 2014), el municipalismo asume la transición de una gobernanza marcada por los intereses de mercado, hacia una gobernanza colaborativa o incluso hacia una metagobernanza. Pero, ¿hasta qué punto los nuevos mecanismos de participación implementados por el nuevo municipalismo han supuesto una transformación en el modelo de gobernanza? Hay que tener en cuenta que los intentos por modificar la estructura selectiva se enfrentan a un acumulado histórico de práctica y percepciones muy arraigadas. Esto lleva a que se den modelos de participación superpuestos que en ocasiones pueden ser complementarios y en otros contradictorios. En este sentido, el análisis empírico nos ha permitido constatar como a la vez que se implementan nuevos procesos que permiten la apertura de nuevas redes de políticas públicas, se mantienen inercias que tienden a privilegiar a actores propios del modelo de participación anteriores. Sin embargo, el impulso decidido y la implantación de importantes procesos y mecanismos institucionales en la toma de decisiones pueden suponer la institucionalización de estrategias difíciles de revertir. La gobernanza es una forma de gobierno relacional. Esto significa que la responsabilidad de superar los límites estructurales de la gobernanza no se reduce a las acciones de gobierno, sino que también depende de la capacidad de movilización de los agentes sociales. Es importante terminar con esta reflexión ya que, pese a que en estos últimos años se 12 Como bien explica Harvey en París, capital de la modernidad, esto es casi tan antiguo como la Comuna de París, pero, como hemos tratado de demostrar en este trabajo, en la actualidad, lo urbano, con el nuevo rol de las ciudades (re-escalamiento, ciudades globales, reducción de espacio público, fragmentación…) y la presión (relativa) de los movimientos urbanos (dinámicas comunitarias, PAH, experiencias de innovación social…) a favor de la participación, adquiere una centralidad para comprender “la trama política y cómo se usa el espacio urbano para gestionar los conflictos sociales y producir formas estables de dominación política ligadas a las formas de reproducción de las relaciones capitalistas de producción” (Harvey, 2008). 19 ha centrado el foco en el ámbito institucional, es necesario tener en cuenta ambas arenas a la hora de comprender los posibles avances democráticos que se puedan lograr. 4. RETOS PARA UNA GESTIÓN DEMOCRÁTICA DE LA CIUDAD. En este capítulo hemos tratado de comprender cómo funciona la gobernanza en el contexto actual de cambio de época, cuáles han sido sus mutaciones y cómo influye la acción colectiva en esta. Por un lado, hemos reflexionado a cerca de las herramientas y espacios mediante los cuales se puede aplicar una gobernanza más democrática. Y por otro, hemos certificado el pulso de los nuevos movimientos urbanos como actores proactivos en la elaboración de políticas públicas. Si bien es cierto que tanto el municipalismo, como los propios movimientos sociales, han contribuido a modificar la gobernanza urbana hacia una mayor profundización democrática, a continuación, señalamos las limitaciones y algunos de los retos que consideramos más relevantes a modo de conclusiones del capítulo. En primer lugar, estimamos necesario mantener una relación fluida entre los agentes sociales que se sitúan “fuera”, y aquellos que se encuentran “dentro” de las instituciones. Se trata, por tanto, de conseguir una comunicación basada en la confianza sin caer en el clientelismo (Guarneros et al., 2018). Esto supone reforzar los espacios ya creados cuando funcionan, y la elaboración de nuevas redes de gobernanza, con mecanismos novedosos o actualizando el funcionamiento de los clásicos. Por otro lado, es importante concebir la política urbana, es decir, la elaboración de la agenda urbana y la gestión de políticas, desde una perspectiva crítica de los efectos de la neoliberalización. Hay que tener en cuenta el contexto de austeridad, de re-escalamiento, de destrucción creativa, de emergencia ecológica e incluso, de cambio de época, para tratar de fomentar otro urbanismo que reconozca la complejidad y apueste por buscar otros modelos. Estos deberán estar orientados a garantizar el derecho a la ciudad y lo común, acercando la gobernanza y la producción de políticas públicas a los movimientos urbanos y a los barrios (Blanco, Gomà y Subirats, 2019). En última instancia, se propone actualizar la administración local hacia lógicas de transversalidad y gobierno multinivel. En ese sentido, tomamos la administración relacional (Brugué, Font y Gomá, 2003) como referencia sobre la que trabajar. En esta, los ciudadanos y las organizaciones adquieren un rol corresponsable y reivindicativo, y los agentes institucionales, ejercen de mediadores y emprendedores. La suma de estos dos resultaría en la coproducción de políticas, un modelo innovador que puede tener un recorrido exitoso si se apuesta por él. De esta manera, los gobiernos locales deberían apostar por prácticas de gobierno de innovación social, cediendo espacio a la sociedad civil (Parés, 2017). Sin embargo, eso no significa el laissez faire para todos los agentes, pues eso desequilibraría la división democrática de poder. Por esa razón, con el objetivo de revertir las estructuras institucionales y garantizar los logros democráticos, consideramos necesaria la herramienta de la colibración que se nos ofrece en el contexto de metagobernanza actual. 20 Con el objetivo de construir una gobernanza metropolitana democrática, son necesarios tres elementos básicos: una sociedad civil fuerte, que otorgue legitimidad de acción al gobierno local, y que exista una voluntad hacia la colaboración por parte de todos los actores de las redes de gobernanza. Así, además de los posibles factores coyunturales de cada ciudad, el éxito de avanzar en el camino de la gobernanza democrática, requiere de un liderazgo político y de la coordinación con estructuras institucionales superiores. (Romero, 2012; Heilnet y Kübler, 2005). No hay duda sobre la importancia de los retos que en los próximos años se les presentan a las ciudades referidos a capacidades (qué políticas, qué agenda urbana) y adecuaciones (qué modos de gobernar). La cuestión es saber bajo qué principios y qué tipo de estrategias desarrollarán, y si la elección de las mismas, intensificará y favorecerá los procesos de neoliberalización o si, por el contrario, buscarán e impulsarán vías de profundización democrática. 21 BIBLIOGRAFIA: AHEDO, I. (2010). Acción colectiva vecinal en el tardofranquismo: El caso de Rekalde. Historia Y Política, 23, 275-296. ANSELL, C., & GASH, A. (2008). Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18, 4, 543-572. ARNANZ, L., DOMNGUEZ, M. & RODRGUEZ-VILLASANTE, T. (2018). Metodologías de la democracia participativa para la coproducción de políticas públicas locales: hacia un sistema de gestión participativo. Universidad Complutense de Madrid. BAYIRBAĞ, M. 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