Uzatvárajúca klauzula v slovenskom volebnom systéme: Má zmysel v aktuálnom nastavení?

https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-9 171 Uzatvárajúca klauzula v slovenskom volebnom systéme: Má zmysel v aktuálnom nastavení?1 Jakub Bardovič The features of party list system are determined by several variables, the most basic of which are usually the size of the electoral constituency, the mathematical formula, the electoral thresholds, the number and level of electoral constituencies and scrutiny, and the type of party list. The article focuses on the issue of the electoral threshold in the Slovak parliamentary elections. Its aim is identification, based on concrete cases, of the imperfections that have arisen and the proposal of possible solutions. As a result, it proposes the replacement of the three-stage electoral threshold with a single stage, without considering whether it concerns a single political party or a coalition of political parties. The reason for this proposal is the relative ease of circumvention of the above rules and the potential undermining of equality of access to the mandate as well as equality of representation of the electorate. Úvod Diskusia o silných a slabých stránkach či nedokonalostiach jednotlivých volebných systémov (tiež ich častí) predstavuje jadro výskumu politických vied zameraných na otázku volieb. V podmienkach Slovenska sa hlavná pozornosť v tejto oblasti zameriava zväčša na parlamentné voľby (voľby do NR SR), zatiaľ čo ostatné zostávajú dosť v ústraní. Je však vhodné povedať, že už niektorí autori otvorili napríklad tému väčších nedokonalostí v rámci komunálnych či hlavne krajských volieb.2 V prípade 1 Tento článok vznikol s finančnou podporou projektu Európske centrum občianskej excelentnosti, projekt č. 101085665, v rámci schémy Erasmus+ Jean Monnet Centres of Excellence. 2 Napríklad: BARDOVIČ, J.; MIHÁLIK, J.: Equality implies proportionality: Assessing the (dis)proportionality of constituencies created for the 2022 Slovak regional elections. In: Politics in Central Europe, 19/2023, s. 645-666; BARDOVIČ, J.: Volebné systémy na úrovni samosprávnych krajov a ich limity. Trnava: UCM v Trnave, 2024, 172 s.; DANČIŠIN, V.: Problematicky utvorené volebné obvody pre voľby do VÚC v Slovenskej republike. In: https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-9 172 problematiky volieb do NR SR sa od zavedenia jedného volebného obvodu v roku 1998 diskutuje nielen zo strany politikov, ale aj médií a tiež vedcov3 práve možnosť opätovného rozdelenia územia na viacero volebných obvodov. Napriek aktuálnosti tejto témy, ktorá bola otvorená opakovane zo strany viacerých koaličných a tiež opozičných predstaviteľov, tento článok otvára inú rovnako dôležitú tému ostávajúcu v istom ohľade v ústraní týchto diskusií. Cieľom tohto článku je tak charakterizovať a zistiť aktuálnu úlohu uzatvárajúcej klauzuly v podmienkach Slovenska vo voľbách do NR SR a súčasne identifikovať jej silné a slabé stránky prinášajúce či už pozitívne alebo negatívne efekty. Pre zachytenie jednotlivých atribútov sú využité dáta zo Štatistického úradu SR a Registra politických strán a hnutí. Uvedené databázy ponúkajú vhodné datasety pre tvorbu modelov a modelových príkladov vykresľujúcich vybrané skutočnosti. Článok je rozdelený do dvoch hlavných častí. V prvej časti je vymedzené postavenie jednotlivých premenných príslušného volebného systému a v tej druhej je už riešená problematika samotnej uzatvárajúcej klauzuly. Politologická analýza regionálnych volieb 2017 na Slovensku. Prešov: Vydavateľstvo Prešovskej univerzity, 2018, s. 11-30; DANČIŠIN, V.: Priestorová organizácia volieb a diferenciácia volebných výsledkov a ich vplyv na vytváranie zastupiteľských zborov. Prešov: Prešovská univerzita v Prešove, 2019, 183 s. 3 Jeden z najvýraznejších dôsledkov jedného volebného obvodu a aj argumentom pre zavedenie viacerých volebných obvodov je nadhodnotenie Bratislavy a Bratislavského kraja na úkor ostatných častí Slovenska. O tejto diskrepancii píše napríklad: CHARVÁT, J.: Single Nationwide Electoral District, Proportionality, and Territorial Representation: a Case Study of the Slovak Parliamentary Elections. In: Revista de Științe Politice. Revue des Sciences Politiques. 2017, s. 56-67; ONUFRÁK, A.: Jeden volebný obvod: Nevýhoda pre regióny, výhoda pre Bratislavu. In: Volebné zákony v podmienkach Slovenskej republiky. Trnava: Acta Universitatis Sanctorum Cyrilli et Methodii Tyrnaviae Res Publica, 2011, s. 65-80. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-9 173 Slovenský listinný pomerný volebný systém a jeho premenné Kategorizácia volebných systémov patrí do oblasti politických vied, kde aktuálne neexistuje úplná zhoda autorov vo viacerých atribútoch. Znamená to, že nie každý autor vytvára rovnaké kategórie na základe rovnakých kritérií a tiež to, že aj keď vytvorí porovnateľné kategórie, ktoré sa svojim pomenovaním zhodujú, nemusí tiež automaticky zaradiť rovnaké techniky pod daný obsah. Tejto problematike už bol venovaný priestor aj v slovenskom vedeckom prostredí.4 V čom však aktuálne existuje zhoda je napríklad to, že slovenský mechanizmus využívaný pre obsadzovanie mandátov NR SR spadá do kategórie pomerných volebných systémov. Z pohľadu konkrétneho pomenovania by sme ho mohli označiť ako listinný pomerný volebný systém.5 Pokusy o jeho uchopenie v anglickom jazyku by už však opäť mohli naraziť na isté problémy z dôvodu spomínanej nejednotnosti. Pri uchopení hlavných premenných určujúcich vlastnosti tohoktorého listinného pomerného volebného systému vychádzame od autorov okolo Romana Chytilka a tiež Tomáša Lebedu. Tí hovoria o štyroch hlavných premenných: veľkosť volebného obvodu, matematická formula, uzatvárajúca klauzula alebo volebné kvórum a počet skrutínií a úrovní volebných obvodov.6 Uvedené ešte dopĺňa špecifická premenná v podobe typu kandidátnej listiny.7 S ohľadom na predstavené premenné je možné slovenský volebný systém uchopiť ako systém s jedným 150 mandátovým volebným obvodom, ktorý využíva na prepočet hlasov na mandáty modifikovanú Hagenbach-Bischoffovu kvótu v kombinácii 4 BARDOVIČ, J.: Volebné systémy na úrovni samosprávnych krajov a ich limity. Trnava: UCM v Trnave, 2024, 172 s. 5 CHYTILEK, R. (et al.): Volební systémy. Praha: Portál, 2009, 376 s. 6 LEBEDA, T.: Hlavní proměnné proporčních volebních systémů. In: Sociologický časopis. 37/2001, s. 425-448; CHYTILEK, R. (et al.): Volební systémy. Praha: Portál, 2009, s. 184. 7 CHYTILEK, R. (et al.): Volební systémy. Praha: Portál, 2009, 376 s. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-9 174 s metódou najnižšieho zostatku a metódou najvyššieho zostatku. S ohľadom na nastavenie volebného obvodu ponúka len jednu úroveň volebného obvodu a dve legislatívne nepriznané skrutínia. Pre vstup do NR SR určil zákonodarca hranicu s tromi stupňami. Prvý stupeň v podobe 5% je určený pre jednu politickú stranu, druhý stupeň 7% pre koalíciu dvoch a troch politických strán a tretí stupeň 10% pre koalíciu s minimálne štyrmi politickými stranami. V neposlednom rade sa tu využívajú tzv. viazané kandidátne listiny s maximálne 150 kandidátmi. Voličovi je ponúknutá možnosť vstúpiť do personálnej stránky len cez štyri tzv. prednostné hlasy, ktoré sa však nezohľadňujú automaticky a vždy. Toto hlasovanie voliča má váhu len vtedy, keď samotný kandidát obdržal aspoň tri percentá takých hlasov z celkového počtu platných hlasov, ktoré obdržala strana alebo koalícia ako celok.8 Problémy uzatvárajúcej klauzuly v podmienkach Slovenska Ako už bolo uvedené vyššie, aktuálna slovenská legislatíva pozná tri stupne uzatvárajúcej klauzuly (5%, 7% a 10%). Od roku 1990, a teda od obdobia prijatia prvého demokratického volebného zákona v ponovembrovej histórii, môžeme identifikovať celkovo štyri etapy v oblasti uzatvárajúcej klauzuly. Prvá etapa pokrýva úplne prvú verziu zákona č. 80/1990 Zb., kde sa nastavil pomerne nízky prah pre vstup do SNR, konkrétne vo výške 3%.9 Novelou zákona č. 104/1992 Zb. sa otvára druhá etapa. Zaviedla sa tu logika trojstupňovej uzatvárajúcej klauzuly v podobe 5% pre politickú stranu a 7%, resp. 10% pre koalície politických strán v závislosti od veľkosti10, ktorá bola nakrátko prerušená treťou etapou. 8 Charakteristika vychádza z legislatívnych nastavení, konkrétne ide o Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov. 9 Zákon č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady. 10 Zákon č. 104/1992 Zb., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-9 175 Tendenčná novela v roku 1998 (zákon č. 187/1998 Z. z.) prakticky zrušila význam volebných koalícií, keďže každá politická strana musela získať 5%.11 Návrat k trojstupňovej uzatvárajúcej klauzule otvára štvrtú etapu. Nastalo to v roku 1999 prijatím novely zákona č. 223/1999 Z. z..12 Odvtedy je nastavenie v tejto oblasti konštantné a bez zásahov zákonodarcu. Znamená to, že aj následné volebné zákony, a teda zákon č. 333/2004 Z. z. a zákon č. 180/2014 Z. z. prebrali túto úpravu. Okrem toho je tu ale prítomná aj personálna uzatvárajúca klauzula, ktorá sa veľakrát opomína. Jej podstata je postavená na tom, že sa viaže na zohľadnenie prednostného hlasovania voličov. Postupom času sa mierne posilňovalo postavenie hlasujúceho v tomto rozhodovacom procese, aj keď do dnešného dňa ostali limity, ktoré uprednostňujú rozhodnutie politickej strany pred rozhodnutím voliča. Do prijatia zákona č. 333/2004 Z. z., ktorý zaviedol dodnes uplatňovanú podmienku pre zohľadnenie prednostného hlasovania v podobe potrebného zisku 3% prednostných hlasov smerujúcich konkrétnemu kandidátovi z celkového počtu platných hlasov odovzdaných strane, existovali dve vzájomne previazané podmienky. Vyhlásené znenie zákona č. 80/1990 Zb. vyžadovalo pre zohľadnenie tohto hlasu voliča to, aby aspoň 1/10 voličov strany využila právo prednostného hlasovania a súčasne, aby konkrétny kandidát získal aspoň nadpolovičnú väčšinu hlasov voličov, ktorí využili tento druh hlasovania.13 Ako upozorňuje Peter Spáč, je otázne, do akej miery tu nastala chyba zo strany zákonodarcu, keďže tieto časti zákona 11 Zákon č. 187/1998 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení ďalších zákonov. 12 Zákon č. 223/1999 Z. z. ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení niektorých zákonov. 13 Zákon č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-9 176 vôbec nereflektovali existenciu volebných obvodov a pracovali s hodnotami v celku / za celok.14 Dôležitým bodom tohto nastavenia tiež bolo, že druhé skrutínium už vôbec nezohľadňovalo prednostné hlasovanie voličov. Znamená to, že v tomto kroku sa zmenil volebný systém až v dvoch premenných – nepracovalo sa s volebnými obvodmi a prakticky vznikol ekvivalent prísne viazaných kandidátnych listín.15 Roky 1992 a 1998 priniesli vstup zákonodarcu do tohto nastavenia v podobe zmeny požadovanej nadpolovičnej väčšiny prednostných hlasov, ktorú musel získať konkrétny kandidát. Hranica sa znížila najskôr na 10% s ohľadom na prednostné hlasy16 a následne s ohľadom na platné hlasy strany.17 V oboch prípadoch tak zostala zachovaná prvotná podmienka pre samotné zohľadnenie celkového prednostného hlasovania v podobe zapojenia aspoň 1/10 voličov danej politickej strany. Rozsiahlu analýzu prednostného hlasovania v slovenských podmienkach ponúka Peter Spáč.18 Vyššie uvedené príklady ukazujú, že v nastaveniach oboch týchto umelých hraníc prebehli viaceré úpravy meniace ich význam v postavení voliča v hlasovacom procese. Vo všeobecnosti sa v odbornej literatúre objavuje ako hlavné zdôvodnenie významu uzatvárajúcej klauzuly to, aby nenastávalo výrazné trieštenie politického spektra.19 To aký reálny efekt má 14 SPÁČ, P.: Tichý hlas voličov. Preferenčné hlasovanie v slovenských parlamentných voľbách. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2013, s. 41. 15 Zákon č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady. 16 Zákon č. 104/1992 Zb., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady. 17 Zákon č. 187/1998 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 80/1990 Zb. o voľbách do Slovenskej národnej rady v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení ďalších zákonov. 18 SPÁČ, P.: Tichý hlas voličov. Preferenčné hlasovanie v slovenských parlamentných voľbách. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2013, 234 s. 19 LEBEDA, T.: Hlavní proměnné proporčních volebních systémů. In: Sociologický časopis. 37/2001, s. 440-441. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-9 177 v slovenskom prostredí, ukazuje nasledujúci graf. Najnižšia hodnota prepadnutých hlasov bola zaznamenaná v roku 1998, kedy boli politické strany v istom ohľade legislatívne donútené koncentrovať sa do väčších celkov (teda do koalícií v podobe volebných strán). Tendenčná novelizácia, ktorá eliminovala význam tvorby koalícií, bola krátko po voľbách vrátená do stavu platiaceho až do súčasnosti v nezmenenej podobe. V nej sa nepozerá na podporu politických strán v koalícii, ale len na celkový zisk hlasov koalície ako celku. Napriek tomu, že sa toto nastavenie od roku 2002 neupravilo, môžeme vidieť, že sa jeho efekt výrazne menil, a to od hodnoty 11,97% v roku 2006 po 28,47% v roku 2020. Rozsah prepadnutých hlasov tak naráža na aktuálnu situáciu v straníckom systéme, v ktorom existuje, resp. neexistuje dostatočný počet subjektov schopných koncentrovať na seba požadovaný počet hlasov. Domnievame sa tak, že reálny efekt uzatvárajúcej klauzuly ovplyvňuje nielen jej výška ale aj to, do akej miery je samotné politické spektrum politických strán roztrieštené. Je tu teda prítomná aj premenná v podobe miery koncentrácie (koncentrácia – dekoncentrácia) elektorátu viazaného na politické strany. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-9 178 Graf č. 1: Podiel nezastúpených hlasov v NR SR, resp. SNR po roku 1990 Zdroj: Upravené a doplnené autorom. Vychádza z: BARDOVIČ, J.: Voľby 2020: volebná podpora a jej premeny. Trnava: Univerzita Sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Fakulta sociálnych vied, 2022, s. 37. Vypuklosť možného problému v aktuálnom nastavení uzatvárajúcej klauzuly vo významnej miere ukázal rok 2020 s nateraz najvyšším nameraným podielom prepadnutých hlasov. V uvedených voľbách kandidovala jediná legislatívne priznaná koalícia (koalícia dvoch strán - Koalícia PS/Spolu). Tá musela prekročiť v zmysle platnej legislatívy 7% hranicu. Túto hodnotu ale minula len o niekoľko hlasov. Z toho vyplýva, že sa podieľala takmer z ¼ na celkovom podiele prepadnutých hlasov (28,47%). Vznikajúci problém ale navyše podčiarkuje to, že reálne nešlo v skutočnosti o jedinú koalíciu v daných voľbách. Samotná víťazná strana sa k tomu postavila veľmi pragmaticky a upravila svoj názov tak, aby zahrnul 0 5 10 15 20 25 30 1990 1992 1994 1998 2002 2006 2010 2012 2016 2020 2023 https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-9 179 okrem hlavnej strany aj spolupracujúce subjekty. Vo výsledku tak pred voliča prišla kandidátna listina, ktorú z legislatívneho pohľadu tvorila len jedná politická strana, avšak v praxi obsahovala už v názve niekoľko názvov politických strán (OBYČAJNÍ ĽUDIA a nezávislé osobnosti (OĽANO), NOVA, Kresťanská únia (KÚ), ZMENA ZDOLA) a na samotnej kandidátnej listine mená z rôznych politických strán. Slovenský volebný systém tak dlhodobo ponúka dvojkoľajovosť v prístupe k uzatvárajúcej klauzule. V prvom prípade ide o reálne priznanie koalície s niekoľkými oficiálnymi plusmi (napríklad z pohľadu financovania kampane), no s hlavným mínusom v podobe navýšenia potrebnej hranice pre vstup do NR SR na úroveň 7%, resp. 10%. Na druhej strane sú kandidujúce nepriznané koalície na kandidátnej listine jednej z politických strán, ktoré ostávajú na základnej požiadavke pre vstup do NR SR na úrovni 5%. Vzniká tak priestor na otázku o rovnakom prístupe k mandátu a tiež k reprezentácii samotných voličov, kde priznanie koalície strán môže poškodiť jednak kandidujúce subjekty a tiež samotných voličov. Slovenská skúsenosť nielen posledných rokov ukazuje dlhodobý trend, že politické strany neumiestňujú na svoje kandidátne listiny len svojich členov, keďže to nie je podmienka. Robia však aj to, že sa na nich objavujú cielene kandidáti iných politických strán. Vo voľbách v roku 2023 napríklad SNS deklarovala, že spája národné a konzervatívne sily. Vo výsledku tak nastala situácia, kde pri reálnej politike (na úrovni vlády, ale aj na parlamentnej úrovni) zanikli kmeňoví kandidáti SNS a sú výraznejší skôr tí externí. Keďže nejde o ojedinelý jav, vzniká legitímna otázka, akú úlohu vo voľbách plní odstupňovaná uzatvárajúca klauzula, keď je bežný štandard, že vo voľbách kandidujú koalície, len nie sú reálne formalizované. Za týchto podmienok a dokonca pri pomerne veľkej dynamike možných zmien samotných názvov politických strán je možné sa domnievať, že navýšené hranice pre koalície sú v aktuálnom