Alternatívy možnej úpravy preferenčného hlasovania v parlamentných voľbách na Slovensku

https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-21 391 Alternatívy možnej úpravy preferenčného hlasovania v parlamentných voľbách na Slovensku Martina Hurčalová The right to vote constitutes one of the fundamental instruments of individual participation in public life. It is equally essential for society, as it provides insight into the opinions, values, and attitudes of the electorate. Moreover, high voter turnout serves as an important indicator of the legitimacy of elected representatives. It is therefore imperative that voters fully exercise all opportunities afforded by the electoral system, including preferential voting. Preferential voting represents one of the limited means by which citizens can directly influence the personal composition of the legislative body. However, the current preferential voting system in Slovakia faces several limitations that diminish its overall effectiveness. The objective of this paper is to present and critically assess potential reforms to the existing system of preferential voting, with the aim of enhancing the influence of voters on the composition of the national parliament. Teoretické východiská preferenčného hlasovania Jednou z hlavných funkcií volieb je personálne obsadenie volených inštitúcií, a to bez ohľadu na to, či ide o voľby do monokratických alebo kolektívnych orgánov. Trend politickej situácie posledných rokov vedie k čoraz väčšej personalizácii politiky. Z tohto dôvodu sa predkladaný príspevok sústredí na jednu z foriem, ako môžu voliči ovplyvniť personálnu podobu parlamentu – preferenčné hlasovanie. P. Spáč definuje preferenčné hlasovanie ako: „možnosť uprednostniť jedného alebo viacerých kandidátov v rámci listiny jednej politickej strany a tým im zvýšiť šance na zisk poslaneckého kresla.“1 F. Millard a M. Popescu tvrdia, že „cieľom preferenčného hlasovania je poskytnúť voličom priamu účasť na voľbe ich zástupcov a zvýšiť zodpovednosť zákonodarcov v listinných 1 SPÁČ, P.: Tichý hlas voličov. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2013, s. 20. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-21 392 pomerných volebných systémoch.“2 Pojem preferenčné hlasovanie sa používa v rôznych volebných systémoch, kde nadobúda odlišný význam. V predkladanom príspevku spájame pojem preferenčné hlasovanie s listinnými pomernými volebnými systémami, čo predstavuje tradičnú interpretáciu v európskom priestore.3 Tie sú v súčasnosti najrozšírenejšou podobou volebného systému. Už ich pomenovanie naznačuje, že hlasovanie v tomto systéme nie je personalizované. Volič nehlasuje za konkrétneho kandidáta, ale za kandidátnu listinu politickej strany. Tá môže mať rozdielnu podobu: najmenej možností majú voliči v rámci prísne viazaných listín, kde nemôžu ovplyvniť poradie kandidátov. Na druhej strane voľné kandidátne listiny poskytujú voličom najviac možností, môžu si vyberať kandidátov naprieč politickými stranami, dopisovať, škrtať alebo vytvoriť vlastný zoznam. Viazané kandidátne listiny sa radia pri posudzovaní miery vplyvu voličov medzi prísne viazané a voľné. Voliči síce hlasujú za kandidátnu listinu politickej strany, no majú určitý počet preferenčných hlasov, ktorými môžu ovplyvniť postavenie jednotlivých kandidátov.4 Sú typické najmä pre európske štáty, ale objavujú sa aj v Južnej Amerike. Existujú podoby systémov, v ktorých:  je preferenčné hlasovanie fakultatívne;  je preferenčné hlasovanie obligatórne, teda volič hlasuje primárne za kandidáta a len sprostredkovane aj za politickú stranu; 2 MILLARD, F.; POPESCU, M.: Preference voting in post-communist Europe. [online], [cit. 21/06/2025]. Dostupné na internete: <https://www.academia.edu/68096670/1_Preference_voting_in_post_communist_Eur ope?uc-g-sw=106004809>. 3 TOPLAK, J.: Preferential Voting: Definition and Classification. [online], [cit. 21/06/2025]. In: Lex Localis – Journal of Local Self-Government, vol. 15, no. 4, pp. 738-739. Dostupné na internete: <https://www.researchgate.net/publication/320648024_Preferential_Voting_Definitio n_and_Classification>. 4 DOMIN, M.: Voľby a volebné systémy. Bratislava: Wolters Kluwer, 2021, s. 93-95. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-21 393 voliči určujú poradie kandidátov podľa počtu preferenčných hlasov; poradie kandidátov je stanovené vopred, ale po prekonaní stanovenej hranice počtu alebo podielu preferenčných hlasov môže kandidát získať mandát prednostne; má volič k dispozícii iba jeden alebo viacero prednostných hlasov.5 V rámci listinných pomerných volebných systémov určuje rozsah vplyvu preferenčného hlasovania viacero faktorov: počet volebných obvodov a ich veľkosť, charakter a rozsah kandidátnej listiny, počet preferenčných hlasov, povinnosť/dobrovoľnosť ich udeľovania či hranica započítavania. Motivácia udeľovania preferenčných hlasov môže byť rôzna. G. Vartazaryan a O. Škultéty prichádzajú so záverom, že správanie voličov pri preferenčnom hlasovaní ovplyvňujú informácie na hlasovacom lístku, ako napríklad meno, titul, bydlisko, pohlavie, vek, atď. Ďalej uvádzajú, že jedným z hlavných dôvodov, ktoré motivujú voličov k preferenčnému hlasovaniu je existencia predvolebných koalícií politických strán.6 Taktiež je možné sa stretnúť s fenoménom tzv. oslích hlasov, pri ktorom voliči mechanicky zakrúžkujú prvých štyroch kandidátov na listine politickej strany. Neberú pri tom do úvahy, že títo kandidáti preferenčné hlasy nepotrebujú a svojím hlasovaním tak nepodporia regionálnych kandidátov strany. Ďalším dôležitým faktorom pri analyzovaní preferenčného hlasovania je charakteristika konkrétnej politickej strany a typ jej voličov. 5 OROSZ, L.; MOLEK, P.; SVÁK, J.; ŠIMÍČEK, V.: Volebné právo a súdny prieskum volieb v Českej republike a Slovenskej republike. Bratislava: C. H. Beck, 2016, s. 180-181. 6 VARTAZARYAN, G.; ŠKULTÉTY, O.: Preferential Voting in the Elections to the Chamber of Deputies of the Czech Republic. In: Czech Journal of Political Science, 3/2022. [online], [cit. 21/06/2025]. Dostupné na internete: <https://www.researchgate.net/publication/365439171_Preferential_Voting_in_the_El ections_to_the_Chamber_of_Deputies_of_the_Czech_Republic>. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-21 394 Preferenčné hlasovanie na Slovensku Listinný pomerný volebný systém do Národnej rady Slovenskej republiky je charakterizovaný viazanými kandidátnymi listinami a umožňuje štyri preferenčné hlasy, z ktorých každý má rovnakú váhu. Preferenčné hlasovanie je na Slovensku determinované jedným celoštátnym obvodom, 150-člennou kandidátkou a hranicou 3% z hlasov danej politickej strany, ktoré musí kandidát získať, aby sa tieto preferenčné hlasy brali do úvahy. Udeľovanie prednostných hlasov je na Slovensku dobrovoľné, vplyv na personálnu podobu parlamentu tak závisí aj od ochoty voličov túto možnosť využívať. Pred rokom 1990 nemali voliči na území Slovenska nikdy možnosť ovplyvniť personálnu podobu parlamentu viac, ako iba hlasom pre kandidátnu listinu politickej strany alebo koalície. Zmena bola zavedená zákonom č. 80/1990 Zb., ktorý zakotvoval listinný pomerný volebný systém, viazané kandidátky a maximálne štyri preferenčné hlasy. Na posun po kandidátnej listine politickej strany museli kandidáti splniť dve prísne nastavené podmienky: aspoň desatina voličov strany musela odovzdať minimálne jeden prednostný hlas a zároveň musel kandidát získať aspoň 50% hlasov z počtu voličov strany, ktorí využili preferenčné hlasovanie. Pred parlamentnými voľbami 1992 sa hranica znížila na 10%, no z hlasov pre danú politickú stranu. Vplyv na prednostné hlasovanie mali aj účelové zmeny volebného zákona prijaté pred voľbami 1998. Tie síce priamo neovplyvňovali preferenčné hlasovanie, ale zavedením jedného volebného obvodu zásadne zvýšili nepomer medzi iba štyrmi preferenčnými hlasmi voličov a 150-člennou kandidátnou listinou. Jeden volebný obvod ostal ponechaný aj po prijatí nového volebného zákona č. 333/2004 Z. z., hranica potrebná na to, aby sa preferenčné hlasy pre daného kandidáta brali do úvahy, však bola znížená na 3%. Týmto krokom došlo k zvýšeniu vplyvu preferenčného hlasovania, k čomu prispel aj kontinuálny nárast počtu voličov, ktorí túto možnosť https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-21 395 využívali. V prvých parlamentných voľbách v samostatnej Slovenskej republike využilo preferenčné hlasovanie len niečo viac ako polovica voličov,7 zatiaľ čo v posledných konaných parlamentných voľbách 2023 to bolo už takmer 83% voličov.8 Rovnaká úprava preferenčného hlasovania je platná dodnes. Graf č. 1 Počet prekrúžkovaných kandidátov v parlamentných voľbách Zdroj: ŠÚ SR, vlastné spracovanie. Graf č. 1 zobrazuje počet kandidátov, ktorých voliči v jednotlivých parlamentných voľbách posunuli do parlamentu z pôvodne nezvoliteľných pozícií. Voľby pred rokom 2006 nie sú v grafe zahrnuté z dôvodu existencie 10% hranice potrebnej na prekrúžkovanie. V prvých parlamentných voľbách v samostatnej Slovenskej republike v roku 1994 sa síce prekrúžkovali až desiati kandidáti, no vznikom jedného volebného obvodu sa v rokoch 1998 a 2002 z pozície pôvodne nezaručujúcej zisk mandátu dostal do parlamentu iba jeden kandidát. 7 SPÁČ, P.: Tichý hlas voličov. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2013, s. 38-47. 8 ŠÚ SR. Prednostné hlasy pre kandidátov na poslancov. [online], [cit. 26. 06. 2025]. Dostupné na internete: ˂https://volby.statistics.sk/nrsr/nrsr2023/sk/mandaty_poslanci˃. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-21 396 Zníženie na 3% v roku 2004 zlepšilo šance pre nižšie postavených kandidátov. V roku 2006 sa tak do parlamentu prekrúžkovalo sedem kandidátov, v roku 2010 jedenásť a v predčasných parlamentných voľbách 2012 až pätnásť kandidátov. O štyri roky neskôr nastal pokles na trinásť kandidátov, v roku 2020 ich bolo o jedného viac. S výnimkou roku 2016 tak počet kandidátov, ktorí sa do parlamentu dostali iba na základe preferenčného hlasovania voličov stúpal. V predčasných parlamentných voľbách 2023 došlo k výraznému nárastu zo 14 na 25 kandidátov. To znamená, že až 25 zo 150 poslancov by bez preferenčných hlasov voličov nebolo súčasťou parlamentu. Pri pohľade na výsledky jednotlivých politických strán je možné skonštatovať, že takto úspešný nebol nik z prvej trojice strán Smer-SD, Progresívne Slovensko a Hlas-SD. Preferenčné hlasy ovplyvnili len poradie kandidátov a poslanecký klub by mal aj bez nich rovnakú podobu, keďže žiadny kandidát sa neposunul do parlamentu z pôvodne nezvoliteľnej pozície. Štvrté vo voľbách skončilo OĽaNO, ktoré získalo šestnásť mandátov, pričom desať poslancov sa do parlamentu prekrúžkovalo z nižšej ako šestnástej pozície. Z dvanástich poslancov KDH sa traja do parlamentu dostali iba na základe hlasov voličov, v prípade strany SaS to boli dokonca štyria z jedenástich. V poslednej strane, ktorá prekonala uzatváraciu klauzulu, strane SNS, sa do parlamentu prekrúžkovalo až osem z desiatich poslancov strany.9 V prípade koaličných strán následne došlo k zmenám súvisiacim s nastupovaním zvolených poslancov na posty v exekutíve. Alternatívy možnej úpravy preferenčného hlasovania Na základe uvedených kvantitatívnych údajov môžeme skonštatovať, že vplyv preferenčného hlasovania sa v prípade parlamentných volieb na Slovensku kontinuálne zvyšuje. Napriek 9 Údaje pochádzajú zo Štatistického úradu Slovenskej Republiky (ďalej ŠÚ SR). [online], [cit. 26/06/2025]. Dostupné na internete: ˂https://volby.statistics.sk/˃. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-21 397 tomu súčasné nastavenie volebného systému poskytuje voličom iba obmedzené možnosti ovplyvniť personálnu podobu parlamentu, a omnoho dôležitejšou je pozícia kandidáta na listine politickej strany. Ak je však cieľom zvýšiť vplyv voličov na personálne zloženie parlamentu, existuje priestor na reformu súčasného nastavenia volebného systému. Súčasný volebný systém je síce jednoduchý a zrozumiteľný pre voličov aj politické strany, je však limitovaný najmä slabým prepojením voliča a kandidáta a nízkym zastúpením poslancov z regiónov v parlamente. Politické strany a koalície majú navyše v rukách veľkú moc pri kreácii kandidátnych listín. Medzi jednoducho aplikovateľné úpravy by patrilo ďalšie zníženie hranice potrebnej na započítavanie preferenčných hlasov, napríklad na 1% alebo 2%, čo by mohlo motivovať voličov viac podporovať nižšie postavených kandidátov. Tabuľka č. 1 Počet kandidátov, ktorí by prekonali jednotlivé hranice započítavania v parlamentných voľbách 2023 Politická strana 3% hranica (existujúca) 2% hranica 1% hranica Smer-SD 9 11 16 PS 15 19 29 Hlas-SD 10 10 19 OĽaNO 16 20 29 KDH 16 23 47 SaS 15 18 29 SNS 16 18 29 Zdroj: ŠÚ SR, vlastné prepočty Tabuľka č. 1 ukazuje počet kandidátov, ktorí by dosiahli rôzne úrovne započítavania vo voľbách 2023. S výnimkou strany Hlas-SD, kde sa počet úspešných medzi 3% a 2% nemení, vo všetkých ostatných https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-21 398 prípadoch narastá počet kandidátov, ktorí by jednotlivé umelé bariéry dokázali prekonať. Vo všeobecnosti možno skonštatovať, že zníženie hranice by do parlamentu posunulo viac kandidátov z pôvodne nezvoliteľných pozícií. Tento efekt sa viac prejavuje v rámci menších strán. Tie získajú vo voľbách menej mandátov, čo znamená, že hranica medzi zvolenými a nezvolenými sa nachádza v rámci prvej dvadsiatky na kandidátnej listine, kde je objem prednostných hlasov od voličov ešte výraznejší. Zvolení poslanci majú zvyčajne toľko krúžkov, že zníženie hranice započítavania by ich nemalo vážnejšie ohroziť. V prípade kandidátov s dobrou pozíciou na listine, ktorí však nemajú veľkú podporu voličov existuje riziko, že mandát nezískajú. A to v prípade, ak ich znížením hranice predbehne viac kandidátov, ako strana získala mandátov. Vo voľbách úspešnejšie politické strany získavajú viac mandátov, teda hranica oddeľujúca zvolených od nezvolených sa nachádza hlbšie na kandidátnej listine. Zisky preferenčných hlasov na týchto pozíciách sú prevažne marginálne, máloktorý z kandidátov tak dokáže dosiahnuť aspoň najnižšiu hypotetickú hranicu 1%.10 Voľby v roku 2023 predstavovali určitú výnimku, úspech kandidáta mimo prvej dvadsiatky však závisel najmä od jeho poznateľnosti a personálnej kampane. Dá sa však predpokladať, že po znížení hranice by voliči udeľovali viac preferenčných hlasov aj kandidátom s nižšou pozíciou na listine. Najväčšiu zmenu by predstavovalo úplné odstránenie hranice a prístup k poslaneckým mandátom iba na základe podpory voličov. Pozícia na kandidátnej listine politickej strany by tak nezaručovala miesto v parlamente ani lídrovi a poradie navrhnuté politickou stranou by nemalo význam, keďže kandidáti by získavali mandát v poradí podľa počtu preferenčných hlasov. To by paradoxne mohlo viesť aj k väčšej motivácii pre voličov podporiť lídrov politických strán, aby im 10 SPÁČ, P.: Tichý hlas voličov. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2013, s. 172-175. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-21 399 tak zabezpečili zisk mandátu. Ak by hranica započítavania absentovala vo voľbách 2023, na základe výsledkov by sa personálna podoba klubov strán OĽaNO, SaS, KDH a SNS nezmenila. V týchto stranách totiž bola na vstup do parlamentu 3% hranica započítavania nevyhnutná, pričom kandidáti sa zoradili podľa počtu získaných preferenčných hlasov. V prípade strán Smer-SD, PS a Hlas-SD by isté zmeny zloženia poslancov nastali, z dôvodu obmedzeného rozsahu príspevku ich nebudeme približovať. Pri spomenutej zmene nevieme odhadnúť psychologický vplyv na voličov. Dá sa však predpokladať nesúhlas politických strán, pretože by sa značne oslabila ich schopnosť kontrolovať personálnu podobu vlastného poslaneckého klubu. Ďalšou alternatívou úpravy je zvýšenie počtu preferenčných hlasov, čo by umožnilo voličom podporiť viac kandidátov aj z nižších priečok. No iba v prípade, ak by voliči tento navýšený počet aj reálne využívali a vyberali aj kandidátov mimo prvú dvadsiatku. Prevratným by bolo abecedné radenie kandidátov na listine politickej strany rovnako ako pri prezidentských a komunálnych voľbách alebo voľbách do VÚC, pri ponechaní 3% hranice. Podľa A. Onufráka: „by sa tak posilnila nielen vnútrostranícka súťaživosť kandidátov, ale aj demokratický charakter volieb. Ani najvplyvnejší kandidáti politickej strany by pri tejto podobe systému nemali vopred zaistený úspech. Na druhej strane by došlo k zníženiu komfortu pri hlasovaní, keďže výber konkrétnych kandidátov by vyžadoval viac pozornosti ako v súčasnosti.“11 Obdobným návrhom je radenie na základe losovania. Komplikovanosť týchto spôsobov by však paradoxne mohla viesť k zníženiu počtu voličov, ktorí hlasujú prednostne. P. Spáč vo svojej publikácii Tichý hlas voličov navrhuje vytvoriť dvojúrovňovú štruktúru volebných obvodov, ale iba na účely 11 ONUFRÁK, A.: O niektorých príčinách sekundárneho analfabetizmu. In: GBÚROVÁ, M.; BZDILOVÁ, R.; EŠTOK, G. (a kol.): Sekundárny analfabetizmus alebo o príčinách a dôsledkoch nízkeho záujmu verejnosti o politiku na Slovensku. Košice: UPJŠ, 2018, s. 143-144. https://doi.org/10.33542/KKD-0453-8-21 406 ˂https://volby.statistics.sk/nrsr/nrsr2023/sk/mandaty_poslanci˃ . ŠÚ SR. Súhrnné výsledky hlasovania. [online], [cit. 29/06/2025]. Dostupné na internete: ˂https://volby.statistics.sk/nrsr/nrsr2023/sk/suhrnne_vysledky. html˃. TOPLAK, J.: Preferential Voting: Definition and Classification. In: Lex Localis – Journal of Local Self-Government, vol. 15, no. 4, pp. 737-761. [online], [cit. 21/06/2025]. Dostupné na internete: <https://www.researchgate.net/publication/320648024_Preferent ial_Voting_Definition_and_Classification>. VARTAZARYAN, G.; ŠKULTÉTY, O.: Preferential Voting in the Elections to the Chamber of Deputies of the Czech Republic. In: Czech Journal of Political Science, 3/2022. [online], [cit. 21/06/2025]. Dostupné na internete: <https://www.researchgate.net/publication/365439171_Preferent ial_Voting_in_the_Elections_to_the_Chamber_of_Deputies_of_the _Czech_Republic>.