Schuldenbremse reformieren, Transformation beschleunigen: Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2024

Dullien, Sebastian et al. Research Report Schuldenbremse reformieren, Transformation beschleunigen: Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2024 IMK Report, No. 187 Provided in Cooperation with: Macroeconomic Policy Institute (IMK) at the Hans Boeckler Foundation Suggested Citation: Dullien, Sebastian et al. (2024) : Schuldenbremse reformieren, Transformation beschleunigen: Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2024, IMK Report, No. 187, Hans-BöcklerStiftung, Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK), Düsseldorf This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/283062 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Der CO2-Preis sollte Teil eines Instrumentenmixes sein. – Der bisher krisenresiliente Arbeitsmarkt steht aktuell unter dem Spannungsverhältnis kurzfristig steigender Arbeitslosigkeit und mittelfristig zunehmender, die Transformation gefährdender Fachkräfteknappheit. Die Aktivierung und Qualifizierung von Arbeitskräften benötigt einen langen Atem, der nun durch die Einschränkung der finanziellen Mittel gefährdet ist. – Zügige Zinssenkungen sind angesichts der schwachen Wirtschaft und der Annäherung der Inflation an das EZB-Ziel im Frühjahr dringend erforderlich. – Deutschland erlebt derzeit einen immensen Verlust an wirtschaftlichem Wohlstand. Geldund Fiskalpolitik reagierten zunächst angemessen auf die Preisschocks. Durch die seit Anfang 2023 zunehmende geldpolitische Restriktion und die finanzpolitische Reaktion auf das Urteil des Bundes verfassungsgerichts ist die Wirtschaftspolitik aber selbst zu einer Belastung geworden. – Im Würgegriff der Schuldenbremse verschärft die Fiskalpolitik trotz der fragilen Wirtschaft ihren Restriktionskurs. Eine Reform der Schuldenbremse ist dringend erforderlich. – Die Wirtschaftspolitik muss verhindern, dass sich die Stagnationstendenzen 2024 fortsetzen, und Maßnahmen ergreifen, die eine sozialverträgliche und wohlstandssteigernde Dekarbonisierung ermöglichen. – Dabei wäre es riskant und verteilungspolitisch problematisch, nur auf steigende CO2-Preise und ein Pro-Kopf-Klimageld zu setzen, ohne dieSCHULDENBREMSE REFORMIEREN, TRANSFORMATION BESCHLEUNIGEN Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2024 Sebastian Dullien, Tom Bauermann, Lukas Endres, Alexander Herzog-Stein, Katja Rietzler, Silke Tober IMK Report Nr. 187, Januar 2024 Ein weiter Weg zum CO2-Ziel 2030 Treibhausgasemissionen in Mio. Tonnen Kohlenstoffdioxid-Äquivalenten Quelle: Umweltbundesamt. 1-spaltig 75,5 mm 1-spaltig + Marginalspalte 102 mm 2-spaltig 155 mm 2-spaltig + Marginalspalte 181,5 mm HANDLING: ggf. Zwischenüberschrift Legende 1 Legende 2 Legende 3 Legende 4 Legende 5 1. Schrift auf Arial Narrow 8 anpassen, 2. Farbschema: IMK Diagramm einstellen (Basis HBS Farben, aber andere Reihenfolge) , 3. da sich excelspezifisch die Spaltenbreite etwas verschieben kann: an die roten Balken anpassen, diese haben das korrekte Maß!, 4. Diagramm auf gewünschte Spaltenbreite aufziehen (Höhe variabel), 5. bei den benutzten Legenden prüfen, ob Farben mit Abb. identisch, Rest ggf. rauslöschen Überschrift Unterüberschrift Raum für Zusatztext/ Fußnoten Quelle: Legende 6 Legende 7 Legende 8 Legende 9 Legende 10 0 200 400 600 800 1.000 1.200 1990 1998 2006 2014 2022 2030 -41% INHALT Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Infobox 1 : CO2-Bepreisung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 Infobox 2 : Ungleiche Belastung durch CO2-Bepreisung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 Keine Eile bei der letzten Meile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Inflation und Kerninflation sinken in Richtung EZB-Ziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Restriktive Geldpolitik gefährdet Wachstum und Transformation . . . . . . . . . . . . . . .10 Die Geldpolitik sollte schneller grüner werden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 Infobox 3 : Preissenkende Kompensation statt Klimageld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Fiskalpolitik im Würgegriff der Schuldenbremse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14 Bundesverfassungsgerichtsurteil offenbart Schwächen der Schuldenbremse . . . . .14 Bundesregierung verschärft Restriktionskurs 2024 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14 Notlage auch 2024 gut begründbar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 Dringender Reformbedarf bei der Schuldenbremse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 Wie weiter mit der Transformation? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16 Energiepreisschock beeinflusst weiterhin die Produktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16 Dekarbonisierung der Industrie auf wackeligen Füßen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17 Ausbau der erneuerbaren Energien voranbringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 Wohnraumund Emissionsproblem im Gebäudesektor gemeinsam lösen . . . . . . .19 Quo vadis deutscher Arbeitsmarkt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 AUTORENSCHAFT Dr. Silke Tober Referatsleitung Geldpolitik [email protected] Dr. Tom Bauermann Referatsleitung sozial-ökologische Transformation [email protected] Prof. Dr. Sebastian Dullien Wissenschaftlicher Direktor des IMK [email protected] Dr. Katja Rietzler Referatsleitung Steuerund Finanzpolitik [email protected] Lukas Endres Doktorand am IMK [email protected] Prof. Alexander Herzog-Stein, PhD Referatsleitung Arbeitsmarktökonomik [email protected] IMK Report Nr. 187, Januar 2024 Seite 3 EINLEITUNG Zum Jahresbeginn 2024 befindet sich die deutsche Wirtschaft in einer schwierigen Situation: Auf ein Jahr ohne Wirtschaftswachstum droht erneut eine leichte Schrumpfung der Wirtschaft zu folgen. Das Bruttoinlandsprodukt könnte damit Ende 2024 noch auf ähnlichem Niveau liegen wie unmittelbar vor dem Ausbruch der Corona-Pandemie 2019. Deutschland hätte damit wirtschaftlich ein halbes verlorenes Jahrzehnt erlebt. Eine durchgreifende Erholung ist nicht in Sicht. Der Verlust an wirtschaftlichem Wohlstand ist dabei immens: Ende 2023 lag die Wirtschaftsleistung etwa 4 % niedriger als von der Bundesregierung noch unmittelbar vor der russischen Ukraine-Invasion projiziert. Trifft die IMK-Prognose für 2024 zu, so wäre die Wirtschaftsleistung in diesem Jahr sogar rund 5 % niedriger als von der Bundesregierung damals erwartet (Dullien et al. 2023b) (Abbildung 1). Ursächlich für die maue wirtschaftliche Situation war der durch die russische Invasion 2022 in der Ukraine ausgelöste Energieund Nahrungsmittelpreisschock. Die Wirtschaftspolitik hatte diesem Schock zunächst mit einer Reihe von Maßnahmen zwar gut entgegengewirkt und damit 2022 und 2023 die Wirtschaft stabilisiert. Mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts und der finanzpolitischen Reaktion darauf ist sie aber zuletzt selbst zu einer Belastung für die Wirtschaft geworden (Dullien et al. 2023b). Die Nachwirkungen der Preisschocks sind klar die Ursache für den leichten Rückgang der Wirtschaftsleistung im abgelaufenen Jahr: Durch emporschießende Energieund Nahrungsmittelpreise stiegen die Verbraucherpreise deutlich stärker als die Nominallöhne, was den privaten Konsum dämpfte und so die Konjunktur ausbremste. Mittelbar belastete die starke zinspolitische Reaktion der Europäischen Zentralbank auf die überschießende Inflation die Investitionen, vor allem im Wohnungsbau. Neben der konjunkturellen Belastung stellt der Energiepreisschock allerdings auch eine strukturelle Belastung für die deutsche Wirtschaft dar. Deutschland hat sich vorgenommen, bis zum Jahr 2045 CO2-neutral zu werden. Angesichts des Gewichts des – in der Vergangenheit vor allem mit fossilen Energien versorgten – Verarbeitenden Gewerbes an der deutschen Wirtschaftsleistung war dieses Vorhaben bereits vor der russischen Ukraine-Invasion eine Herausforderung. Allerdings gab es eine Reihe von Studien, die dafür einen plausiblen Pfad vorgezeichnet hatten. Für viele Industrien hatte dabei Erdgas eine zentrale Rolle als so genannte „Brückentechnologie“gespielt. Bei Industrie anlagen, die bisher mit Kohle oder Öl betrieben wurden, bot sich für eine Übergangszeit der Betrieb mit Erdgas an, bis dieses künftig durch mit CO2-neutralem Strom produzierten Wasserstoff ersetzt werden könnte. Für eine Übergangszeit hätte man in den neuen, auf Wasserstoff ausgerichteten Anlagen mit Erdgas erzeugten Wasserstoff verwenden können. In anderen Produktionsprozessen wäre die plausible Dekarbonisierungsstrategie eine Umstellung von fossilen Energieträgern auf Strom gewesen. Für das Energiesystem waren Erdgaskraftwerke gedacht, um kurzfristige Lücken zwischen der wachsenden Produktion erneuerbaren Stroms und der Elektrizitätsnachfrage flexibel auszugleichen. Der durch den Ukrainekrieg ausgelöste Energiepreisund Unsicherheitsschock hat diese Strategie massiv erschwert. Erdgas und Elektrizität sind deutlich teurer geworden, was die Rentabilität vieler industrieller Dekarbonisierungsprojekte gefährdet. Bis zum Sommer 2021, als Russland begann, die Gaslieferungen in die EU zu drosseln, kostete Erdgas im für Deutschland relevanten Großhandel (TTF) über Jahre rund 20 Euro/Megawattstunde (MWh), ohne dass es zu großen Preisausschlägen gekommen wäre. Mit dem Kriegsausbruch und insbesondere nach der Sprengung der Gaspipelines Nord Stream 1 und 2 schossen die Großhandelspreise für Erdgas zeitweise auf das 15-fache in die Höhe. Inzwischen haben sich die Erdgaspreise auf einem Niveau von rund 50 Euro/MWh zur Lieferung jenseits der kurzen Frist eingependelt, also etwa 150 % höher als vor dem russischen Angriffskrieg auf die Ukraine. Um die Größenordnung dieses Preisanstiegs einordnen zu können, ist es hilfreich, einen Blick auf die Ölpreisschocks in den 1970er Jahren und zu Beginn der 1980er Jahre zu werfen, die damals als massive Schocks für die Weltwirtschaft gesehen wurden. Sowohl der Ölpreisschock 1973-4 als auch jener 1979-81 führte jeweils zu einem Anstieg der Großhandelspreise für Öl in US-Dollar gerechnet von rund 200 %, ebenso wie zu einem ähnlichen Anstieg der Importpreise für Öl in Deutscher Mark. Der aktuelle Gaspreisschock ist damit in seiner Größenordnung – auch nach dem Preisrückgang von den Spitzen über die vergangenen zwölf Monate – für Deutschland ähnlich historisch einzuordnen wie die großen Ölpreisschocks. Der Preisanstieg beim Erdgas ist für das Verarbeitende Gewerbe umso dramatischer, als dass wichtige internationale Konkurrenten nicht von ähnlichen Anstiegen ihrer Energiekosten betroffen sind. In den USA etwa war der Gaspreis zwar auch im Zuge der russischen Invasion in die Ukraine gestiegen, ist aber danach wieder deutlich gefallen. Anfang Dezember 2023 kostete Erdgas nach dem für die USA wichtigen Henry Hub Index am Spotmarkt etwa 2,5 USD/MMBtu (entspricht etwas we- IMK Report Nr. 187, Januar 2024 Seite 4 niger als 8 Euro pro MWh), 1 für Lieferung im Januar 2024 noch spürbar unter 3 USD/MMBtu (entspricht etwa 9,5 Euro). Das ist sogar weniger, als Erdgas im Schnitt der Jahre 2010 bis 2020 in den USA gekostet hat (der durchschnittliche Spotpreis betrug damals 3,2 USD/MMBtu). Der Energiepreisschock hat damit eine Wettbewerbsfähigkeitslücke zwischen US-Produzenten und deutschen Produzenten verursacht, die sich nicht zurückgebildet hat. Der massive Preisanstieg von Gas im deutschen und europäischen Markt hat sich auch auf den Preis von Elektrizität ausgewirkt. Da im aktuellen Strommarktdesign der Preis von Elektrizität nach dem Merit-Order-Prinzip durch den Angebotspreis der teuersten noch produzierten Kilowattstunde (kWh) Strom bestimmt wird, und die Spitzenlastkraftwerke in der Regel mit Erdgas betrieben werden, ist auch Strom während der Krise massiv teurer geworden. Lagen die Strompreise im Großhandel bis zum Sommer 2021 im Schnitt unter 50 Euro/MWh, so lagen Terminkontrakte zur Lieferung für die Jahre 2024 bis 2026 noch bis in den November 2023 hinein bei knapp 125 Euro/ MWh, also ebenfalls etwa 150 % höher als vor dem russischen Angriffskrieg. Dieser Preisanstieg für elektrische Energie schmälert die Attraktivität von strombasierten Dekarbonisierungsinvestitionen. Wie beim Gas ist ein ähnlicher Preisanstieg in den USA nicht zu beobachten. Verschärft wird die Problematik der internationalen Wettbewerbsfähigkeit bei energieintensiven Industrien durch den 2022 in den USA verabschiedeten „Inflation Reduction Act“, der durch die Förderung erneuerbarer Energien und Wasser1 MMBtu steht für Million British thermal units. Eine MWh entspricht etwa 3,41 MMBtu, am 4.12.2023 kostete ein Euro etwa 1,08 USD. stoffproduktion zu noch geringeren Stromund Wasserstoffpreisen in den USA führen dürfte. Zudem hat der Energiepreisschock gezeigt, wie vulnerabel viele Haushalte in Deutschland gegenüber steigenden Energiepreisen sind, und welche Auswirkungen rapide steigende Energiepreise auf die gesamtwirtschaftliche Stabilität haben können. Dies ist besonders wichtig in der Diskussion um die Dekarbonisierung des Gebäudeund Verkehrssektors. Jüngere Studien kommen zu dem Ergebnis, dass ein Erreichen der CO2-Ziele für den Gebäudesektor in erster Linie über steigende CO2Preise sehr schnell zu sehr hohen Belastungen für die Haushalte führen könnte, wenn der höhere CO2-Preis nicht durch andere Maßnahmen flankiert wird. Ein solcher Anstieg der CO2-Preise ist in der aktuell gültigen Gesetzgebung mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit angelegt: Derzeit sind die CO2-Abgaben auf Erdgas, Erdöl und Kraftstoffe im Brennstoffemissionshandelsgesetzes, kurz BEHG, festgelegt. Ab 2027 sollen sie sich dann in Form von Zertifikatspreisen frei am Markt bilden (EU-ETS-II, ►Infobox 1 : auf Seite 6 ). Aktuelle Schätzungen gehen davon aus, dass bei Abwesenheit weiterer Maßnahmen zur Reduktion des CO2-Ausstoßes im Gebäudeund Verkehrssektor der Preis auf 300 Euro/tCO2 oder sogar mehr steigen könnte – mit entsprechenden unerwünschten negativen Verteilungseffekten – selbst unter der Annahme, dass die gesamten Einnahmen aus der CO2Bepreisung in Form eines Pro-Kopf-Klimageldes wieder an die Bevölkerung zurückgegeben würden ( ►Infobox 1 : auf Seite 6 ). Bis in den November 2023 hinein hätte man vor diesem Hintergrund sagen können, dass die Wirtschaftsund Finanzpolitik der Bundesregierung – wenn auch mit einigen Abstrichen und einigen handwerklichen Schnitzern in der Umsetzung und Kommunikation wie bei dem GebäudeenergieAbbildung 1 Ausblick für das reale BIP, aktuell und Anfang 2022 in Mrd. EUR, preisbereinigt – Jahresprojektion BMWK 2022 – Prognose des IMK Dezember 2023 Quellen: BMWK; Dullien et al. (2023). 1-spaltig 75,5 mm 1-spaltig + Marginalspalte 102 mm 2-spaltig 155 mm 2-spaltig + Marginalspalte 181,5 mm HANDLING: ggf. Zwischenüberschrift Legende 1 Legende 2 Legende 3 Legende 4 Legende 5 1. Schrift auf Arial Narrow 8 anpassen, 2. Farbschema: IMK Diagramm einstellen (Basis HBS Farben, aber andere Reihenfolge) , 3. da sich excelspezifisch die Spaltenbreite etwas verschieben kann: an die roten Balken anpassen, diese haben das korrekte Maß!, 4. Diagramm auf gewünschte Spaltenbreite aufziehen (Höhe variabel), 5. bei den benutzten Legenden prüfen, ob Farben mit Abb. identisch, Rest ggf. rauslöschen Ausblick für das reale BIP, aktuell vs. Anfang 2022, in Mrd. € Unterüberschrift Raum für Zusatztext/ Fußnoten Quelle: Legende 6 Legende 7 Legende 8 Legende 9 Legende 10 2.900 3.000 3.100 3.200 3.300 3.400 3.500 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Jahresprojektion 2022 Prognose des IMK Dezember 2023 IMK Report Nr. 187, Januar 2024 Seite 5 gesetz – ökonomisch betrachtet in die richtige Richtung ging. Zwar war die im ersten Entwurf des Bundeshaushalts angelegte Rückführung des Defizits 2024 angesichts der schwachen wirtschaftlichen Situation nicht vollständig konjunkturgerecht, aber die anvisierten Kürzungen waren auch nicht dramatisch. Zudem hatte die Bundesregierung durch die Nutzung des Klimaund Transformationsfonds als Sondervermögen zur Finanzierung jahresübergreifender Transformationsprojekte wie etwa der Förderung energetischer Gebäudesanierung und dem Wirtschaftsstabilisierungsfonds sinnvolle zusätzliche Finanzierungsmöglichkeiten geschaffen. Diese Sondervermögen schafften die Möglichkeit, zum einen – auch ohne Erklärung einer wirtschaftlichen Notsituation – eine einigermaßen konjunkturgerechte Finanzpolitik zu betreiben, zum anderen wichtige Transformationsprojekte zu ermöglichen. Aktuell sieht die Bewertung der deutschen Finanzpolitik deutlich weniger positiv aus: In der ohnehin schwierigen Situation wurde die deutsche Wirtschaft Mitte November 2023 von einem neuen Schock getroffen, diesmal in Form eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts und der darauffolgenden Reaktion der Wirtschaftsund Finanzpolitik. In seinem Urteil entschied das Verfassungsgericht, dass die 2022 beschlossene Bereitstellung von Kreditermächtigungen für den Klimaund Transformationsfonds in Höhe von 60 Mrd. Euro aus nicht verbrauchten Kreditermächtigungen zur Bekämpfung der Folgen der Corona-Pandemie nichtig sei. Darüber hinaus hatte das Urteil auch Folgen für die im Wirtschaftsstabilisierungsfonds vorgesehenen Mittel für 2024, die nun ebenfalls nicht mehr genutzt werden können. Die Bundesregierung hat nun einen Haushaltsentwurf eingebracht, der über Umschichtungen, Abgabenerhöhungen und Ausgabenkürzungen für 2024 einen etwas restriktiveren Kurs einfährt, vor allem aber den Umgang mit den Herausforderungen der kommenden Jahre weitgehend offenlässt. Die im November hektisch verhängte Haushaltssperre und die wochenlangen Diskussionen um alle möglichen denkbaren Ausgabenkürzungen haben neben dem direkten negativen Effekt auf die Konjunktur zudem noch zu massiver Verunsicherung geführt. Die Herausforderung der Wirtschaftspolitik ist nun zweierlei: Erstens muss verhindert werden, dass sich die Stagnationstendenzen der deutschen Wirtschaft 2024 fortsetzen und verhärten. Hier besteht zum einen das Risiko, dass die privaten Haushalte und Unternehmen wie in den frühen 2000er Jahren in eine Stagnationserwartung verfallen, die auf längere Zeit die Wirtschaftsdynamik lähmen könnte. Zum anderen könnte der Arbeitsmarkt, der sich über längere Zeit trotz heftiger äußerer Schocks stabil gezeigt hat, „kippen“ und die Arbeitslosigkeit deutlich steigen. Zweitens muss die Wirtschaftspolitik mittelfristig einen Rahmen schaffen und Maßnahmen ergreifen, so dass die anstehende Dekarbonisierung unter Erhalt des deutschen Wohlstands sozial abgefedert und politisch akzeptiert gelingen kann – insbesondere angesichts der sich nun zunehmend klarer abzeichnenden Risiken einer Strategie, die bei der Dekarbonisierung auf steigende CO2-Preise ohne ausreichende Flankierung mit unterstützenden Maßnahmen setzt. Wichtiges Element eines solchen Rahmens für künftigen Wohlstand ist dabei auch, die über mehrere Jahrzehnte aufgelaufenen Lücken in der traditionellen Infrastruktur wie Schienen, Wasserwegen, Brücken sowie Bildung zu schließen, die trotz jahrelangen Debatten immer noch nicht effektiv angegangen worden sind. IMK Report Nr. 187, Januar 2024 Seite 6 Infobox 1 : CO2-Bepreisung Im Jahr 2005 wurde mit dem ersten Europäischen Emissionshandelssystem (ETS-I) ein europäisches Klimaschutzinstrument bezüglich der Emissionen von Anlagen der Energiewirtschaft und der energieintensiven Industrie eingeführt, in das 2012 der innereuropäische Luftverkehr einbezogen wurde und ab 2024 auch der Seeverkehr eingebunden wird. 1 ETS-I funktioniert als Cap-And-Trade-System. Eine Obergrenze (Cap) legt fest, wie viele Treibhausgasemissionen von den emissionshandelspflichtigen Anlagen insgesamt ausgestoßen werden dürfen. Für diese Emissionen geben die Mitgliedstaaten Berechtigungen an die Anlagenbetreiber aus – teils per Auktion, teils unentgeltlich. Ein Zertifikat (European Union Allowance, kurz: EUA) erlaubt den Ausstoß einer Tonne Kohlendioxid-Äquivalent (tCO2). Die Nachfrage nach den Zertifikaten, die frei gehandelt (Trade) werden können, bestimmt den Preis der EUA. So sollen Anreize bei beteiligten Unternehmen entstehen, ihre Emissionen zu reduzieren. Durch die Reduzierung des Caps, vor allem durch den jährlichen linearen Rückgang und die zusätzliche Reduzierung von Zertifikaten (Rebasing), werden die erlaubten Emissionen gesenkt, was wiederum preissteigernde Effekte auf die Zertifikate haben kann. In der aktuellen, vierten Handelsperiode (2021-2030) sollen die Emissionen auf 62 % gegenüber 2005 sinken, inklusive Luftund Seeverkehr (Umweltbundesamt 2023a; Hermann, Cludius und Graichen 2023). Um kurzfristige Angebotsund Nachfrageschocks 1 Neben den 27 EU-Mitgliedstaaten haben sich auch Norwegen, Island und Liechtenstein dem EU-Emissionshandel angeschlossen (EU 30). Das Vereinigte Königreich hat seit 2021 ein nationales System. auszugleichen, gibt es eine Marktstabilitätsreserve, die kurzfristig Zertifikate in den Markt leitet oder davon aufnimmt. Nach einer Phase niedriger Notierungen zwischen 2013 und 2018 zogen die Preise in den letzten Jahren stark an und lagen 2023 im Jahresdurchschnitt in etwa bei 84 Euro/tCO2 (Abbildung 2). Erste Abschätzungen gehen davon aus, dass die Zertifikatspreise 2025 zwischen 78 und 106 Euro/tCO2 und 2030 zwischen 120 und 160 Euro/tCO2 liegen dürften (Pahle et al. 2022). 2 Die Preise schwanken teils stark. So können beispielsweise konjunkturelle Einbrüche zu sinkenden Preisen führen, weil die Produktion zurückgefahren wird. Im Jahr 2021 wurde durch das BEHG formal ein eigener nationaler Emissionshandel in Deutschland eingeführt, der die Emissionen in den Bereichen (Straßen-)Verkehr und Wärme (vor allem Gebäude) abdeckt. Zurzeit wird der Zertifikatspreis allerdings nicht durch Angebot und Nachfrage bestimmt, sondern ist im Gesetz festgelegt. Es werden immer so viele Zertifikate ausgegeben, wie nachgefragt werden. Der festgelegte Preis steigt dabei auf 45 Euro/tCO2 im Jahr 2024 und 55 Euro/ tCO2 im Jahr 2025. Ab 2026 soll das System durch einen Emissionshandel mit einem Preiskorridor von 55 bis 65 Euro/tCO2 ersetzt werden. Im Jahr 2027 soll dann der nationale Emissionshandel für den Gebäudeund Verkehrssektor in ein entsprechendes zweites Europäisches Emissionshandelssystem (ETS-II) überführt werden. 3 Der 2 Bei den Schätzungen handelt es sich um Euro in Preisen von 2022. 3 Neben den Emissionen des Gebäudeund des Verkehrssektors sind unter anderem auch die kleinerer Gewerbe und der Industriebetriebe erfasst, die nicht mit dem ETS-I abgedeckt sind (Europäisches Parlament und Rat 2023). Abbildung 2 Preisentwicklung Emissionszertifikate (ETS-I) In Euro/tCO2, in nominalen Preisen Quelle: Umweltbundesamt (2023a). 1-spaltig 75,5 mm 1-spaltig + Marginalspalte 102 mm 2-spaltig 155 mm 2-spaltig + Marginalspalte 181,5 mm HANDLING: ggf. Zwischenüberschrift Legende 1 Legende 2 Legende 3 Legende 4 Legende 5 1. Schrift auf Arial Narrow 8 anpassen, 2. Farbschema: IMK Diagramm einstellen (Basis HBS Farben, aber andere Reihenfolge) , 3. da sich excelspezifisch die Spaltenbreite etwas verschieben kann: an die roten Balken anpassen, diese haben das korrekte Maß!, 4. Diagramm auf gewünschte Spaltenbreite aufziehen (Höhe variabel), 5. bei den benutzten Legenden prüfen, ob Farben mit Abb. identisch, Rest ggf. rauslöschen Überschrift Unterüberschrift Raum für Zusatztext/ Fußnoten Quelle: Legende 6 Legende 7 Legende 8 Legende 9 Legende 10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1/2008 1/2009 1/2010 1/2011 1/2012 1/2013 1/2014 1/2015 1/2016 1/2017 1/2018 1/2019 1/2020 1/2021 1/2022 1/2023 IMK Report Nr. 187, Januar 2024 Seite 7 genaue Übergang zwischen nationalem und europäischem Handelssystem ist bisher nicht geklärt. Ähnlich wie beim ETS-I werden die Zertifikate von den Mitgliedstaaten versteigert. Nach geltendem EU-Recht wird ein CO2-Preis von 45 Euro/tCO2 (in Preisen von 2020) beziehungsweise ca. 56 Euro/ tCO2 (in geschätzten Preisen von 2027) zwischen 2027 und Ende 2029 anvisiert und es sollen zusätzliche Zertifikate in den Markt geleitet werden, wenn dieser Preis überschritten wird. Es ist jedoch zu bezweifeln, dass das Instrumentarium ausreicht, um den Preis beim gewünschten Niveau zu halten. Da das ETS-II als Emissionshandelssystem konzipiert ist, werden sich die Zertifikatspreise letztlich am Markt bilden, wodurch der Preis deutlich über den anvisierten Preis steigen kann (Abbildung 3), wenn beispielsweise die Klimaschutzmaßnahmen in den Bereichen Verkehr und Gebäude nicht ausreichen (Agora Energiewende 2023). Dies würde die Nutzung fossiler Brennstoffe teils erheblich verteuern, z. B. um 3,5 Cent/kWh bei Erdgas und um 4,6 Cent/kWh (beziehungsweise ca. 46 Cent/l) bei Heizöl inklusive Mehrwertsteuer, im Fall einer Erhöhung des CO2-Preises von 45 Euro/ tCO2 auf 190 Euro/tCO2. Diese Preise könnten im Verlauf der weiteren Jahre deutlich steigen. Zwar soll ein Klima-Sozialfonds die Folgen für die privaten Haushalte in Europa durch eine hohe CO2-Bepreisung abmildern, die Mittel sind allerdings eng begrenzt. 4 Erlöse aus dem Emissionshandel können von Mitgliedstaaten zur sozialen Abfederung der Dekarbonisierung im Gebäudeund Verkehrssektor genutzt werden. Dies ist aber nur eine von mehreren möglichen Verwendungen und es gibt keine klare Regelung, wie hoch dieser Beitrag sein soll. Bis Ende des Jahres 2031 soll geprüft werden, ob eine Integration von ETS-II in ETS-I vorgenommen werden sollte (Hermann, Cludius und Graichen 2023). Eine CO2-Bepreisung wird derzeit häufig als das wirksamste Instrument der Klimapolitik propagiert (Pohl 2023; Kersting und Stratmann 2023; Grimm und Kuhlmann 2023). Im Gegensatz zu regulatorischen Maßnahmen, Subventionen und staatlichen Investitionen sei sie effizienter, sozial ausgewogener und kostengünstiger für die öffentliche Hand. Dass ein CO2-Preis tatsächlich das „beste“ Mittel der Wahl ist, ist aber aus mehreren Gründen fraglich. So zeigt Endres (2023), dass ein CO2-Preis in Kombination mit einem pauschalen Pro-Kopf-Klimageld nicht zwangsläufig den Effekt hat, vor allem die oberen Haushaltseinkommen mit hohem privaten Verbrauch zu belasten. Die (relative) Belastung wäre insbesondere bei Haushalten in der Mitte der Einkommensverteilung mit höheren Verbräuchen groß, also etwa bei Haushalten im ländlichen Raum (Infobox 2). Eng damit verbunden sind politische Risiken. 4 Für Details siehe Agora Energiewende (2023). Mit einem stark steigenden CO2-Preis droht man potenzielle Klimaschutzbefürworter:innen zu verlieren und -skeptiker:innen zu stärken. Gegner:innen der Transformation können Situationen der Unsicherheit ausnutzen, um Klimaschutzambitionen zurückzufahren – und haben dies in der Vergangenheit bereits getan (Rabe 2019; Rosenbloom et al. 2020). Zudem zeigen Studien, dass die Lenkungswirkung eines CO2-Preises bei der Umstellung auf klimaneutrale Technologien („Deep Decarbonisation“) aus verschiedenen Gründen eingeschränkt sein kann (Lilliestam, Patt und Bersalli 2022; Teixidó, Verde und Nicolli 2019). So können etwa eine fehlende Infrastruktur (z. B. Ladestationen oder Wasserstoffnetz), heterogene Anpassungskosten oder makroökonomische Risiken die Nutzung klimaneutraler Technologien verhindern (Krebs 2021). Staatliche Investitionen, regulatorische Maßnahmen, Subventionen oder staatliche Risikoabschirmung sind deshalb in vielen Situation besser geeignet, die Dekarbonisierung zu beschleunigen (Lilliestam, Patt und Bersalli 2022). Hinzukommt, dass mit den massiven Subventionen und Steuervergünstigungen für Zukunftstechnologien insbesondere in den USA und China sowie der Gefahr des Carbon Leakage die Lenkungswirkung eines CO2Preises konterkariert wird. Daher empfiehlt sich ein ausgewogener Instrumentenmix – in dem ein CO2Preis eingebettet ist – der eine zügige Transformation der Wirtschaft und gesellschaftliche Teilhabe ermöglicht, ohne Verlustängste aufzubauen. Abbildung 3 Tatsächliche und potenzielle CO2-Preisentwicklung (BEHG und ETS-II) In Euro/tCO2, in nominalen Preisen – Co2-Preis gem. BEHG – Co2-Preis mittel – Co2-Preis sehr hoch – Co2-Preis niedrig – Co2-Preis hoch Hinweise: Bis zum Jahr 2026 wurden CO2-Preise gemäß BEHG angenommen und danach Abschätzungen für ETS-II. Für 2026 wurde der Mittelwert zwischen 55 und 65 Euro/tCO2 genutzt. Quelle: Bauermann, Dullien und Martin (2023). 1-spaltig 75,5 mm 1-spaltig + Marginalspalte 102 mm 2-spaltig 155 mm 2-spaltig + Marginalspalte 181,5 mm HANDLING: ggf. Zwischenüberschrift Legende 1 Legende 2 Legende 3 Legende 4 Legende 5 1. Schrift auf Arial Narrow 8 anpassen, 2. Farbschema: IMK Diagramm einstellen (Basis HBS Farben, aber andere Reihenfolge) , 3. da sich excelspezifisch die Spaltenbreite etwas verschieben kann: an die roten Balken anpassen, diese haben das korrekte Maß!, 4. Diagramm auf gewünschte Spaltenbreite aufziehen (Höhe variabel), 5. bei den benutzten Legenden prüfen, ob Farben mit Abb. identisch, Rest ggf. lö h Überschrift Unterüberschrift Raum für Zusatztext/ Fußnoten Quelle: Legende 6 Legende 7 Legende 8 Legende 9 Legende 10 0 100 200 300 400 500 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 Jahr CO2-Preis niedrig CO2-Preis mittel CO2-Preis hoch CO2-Preis sehr hoch CO2-Preis gem. BEHG IMK Report Nr. 187, Januar 2024 Seite 8 Infobox 2: Ungleiche Belastung durch CO2-Bepreisung Mit der Umstellung des nationalen Emissionshandels auf den Europäischen Emissionshandel ETS-II für die Sektoren Verkehr und Gebäude wird es ab 2027 voraussichtlich zu einem deutlichen Anstieg des Preises für CO2-Zertifikate kommen. Insbesondere wenn umfassende flankierende Maßnahmen zur Emissionsreduktion in den Sektoren Verkehr und Gebäude ausbleiben, wird die Erreichung der Klimaziele nur mit sehr hohen Zertifikatspreisen möglich sein. Hierdurch werden die Kosten fossiler Brennstoffe wie Diesel, Benzin, Gas oder Heizöl deutlich ansteigen (Bauermann, Dullien und Martin 2023). Um die Dekarbonisierung des Verkehrsund Gebäudesektors sozialverträglich zu gestalten und die privaten Haushalte nicht zu überlasten, plant die Bundesregierung ein pauschales Pro-KopfKlimageld. Dies dürfte im Falle sehr hoher CO2Preise, wie sie aktuelle Studien erwarten, als alleiniges Kompensationsinstrument allerdings kaum ausreichen, um teils erhebliche Belastungen zu vermeiden. So zeigen Berechnungen anhand der repräsentativen Einkommensund Verbrauchsstichprobe des Statistischen Bundesamts, dass bei einem Preis von 275 Euro/tCO2 selbst bei kompletter Rückerstattung des in den Sektoren Verkehr und Gebäude generierten Aufkommens über eine Pro-KopfPrämie noch viele Haushalte stark belastet wären (Endres 2023). Demnach würde die Auszahlung für 18,6 Millionen Haushalte (44 % aller deutschen Haushalte) nicht ausreichen, um die CO2-Kosten zu decken. Knapp 4,7 Millionen Haushalte wären auch unter Einbeziehung der Pro-Kopf-Auszahlung durch die CO2-Abgabe mit einem Rückgang der real verfügbaren Nettoeinkommen von mehr als 2 % konfrontiert. Sowohl im Gebäudeals auch im Verkehrssektor streuen die Verbräuche und somit auch die CO2Kosten innerhalb der Einkommensgruppen stark. Besonders belastete Haushalte finden sich daher in allen Bereichen der Einkommensverteilung. Ein pauschales Pro-Kopf-Klimageld bringt vor allem in unteren Einkommensgruppen und für jene mit mittleren Verbräuchen eine wirksame Entlastung. Für Haushalte mit größeren Verbräuchen bleibt die Belastung relativ zum Einkommen jedoch hoch. Dies gilt insbesondere für den mittleren Bereich der Einkommensverteilung, auf den ein Großteil der stark belasteten Haushalte mit Kosten von mehr als 2 % des Haushaltsnettoeinkommens entfällt. An den Rändern der Einkommensverteilung wird dagegen nur ein geringerer Teil der Haushalte stark belastet. Im Bereich der Wärmeenergie sind vor allem Haushalte mit Wohneigentum stärker betroffen, während Miethaushalte von der CO2-Kostenaufteilung profitieren, die Vermietenden einen Teil der Kosten auferlegt, und zwar in Abhängigkeit von der Energieeffizienz der Mietwohnung. Insgesamt handelt es sich bei 70 % der Haushalte mit einer hohen Belastung von mehr als 2 % des Nettoeinkommens um Haushalte in selbstgenutztem Wohneigentum. Einkommensschwache Miethaushalte wären durch ein pauschales Klimageld überwiegend Nettogewinner.1Demgegenüber wären einkommensschwache Haushalte in selbstgenutztem Wohneigentum, die zwar nur einen geringen Teil der unteren Einkommensgruppen ausmachen, meist auch mit Klimageld noch sehr stark belastet. Die Möglichkeiten der teils massiv belasteten einkommensschwachen Haushalte in selbstgenutztem Wohneigentum, zur Emissionsvermeidung Investitionen in Sanierung und Heizungstausch zu tätigen, sind jedoch meist gering. Um diese Haushalte ausreichend zu unterstützen, sind daher ergänzende, zielgerichtete Entlastungsund Förderungsmaßnahmen nötig. Die Belastungswirkung durch die CO2-Bepreisung ist im Verkehrssektor ähnlich wie im Gebäudesektor. In den unteren Bereichen der Verteilung besitzen viele Haushalte kein Kraftfahrzeug, weshalb ihnen auch keine Mehrkosten entstehen. Hin zur Mitte der Verteilung steigen die Ausgaben dann jedoch deutlich und erreichen Höchstwerte relativ zum Haushaltsnettoeinkommen. Für beide Sektoren unterscheidet sich die Belastungswirkung erheblich entlang verschiedener Regionstypen. Sowohl absolut als auch relativ zum Einkommen sind Haushalte auf dem Land durch die CO2-Bepreisung stärker belastet. Dies ist in den unteren und mittleren Bereichen der Einkommensverteilung besonders deutlich. Es handelt sich hierbei einerseits überwiegend um Haushalte in selbstgenutztem Wohneigentum, die aufgrund der hohen CO2-Kosten für Wärmeenergie einen hohen Investitionsdruck spüren, die aber eine Heizungssanierung oder gar ein Heizungstausch vor große finanzielle Herausforderungen stellen dürfte. Andererseits ist die Nutzung eines Kraftfahrzeugs für Haushalte auf dem Land bisher oft alternativlos. Hohe CO2-Kosten lassen sich daher kaum, oder nur durch die kostspielige Anschaffung eines emissionsärmeren Fahrzeugs vermeiden. Hier sollten beispielsweise durch den Ausbau des öffentlichen Personennahverkehrs Ausweichmöglichkeiten geschaffen werden. 1 Bezüglich der CO2-Kostenaufteilung ist jedoch auch eine umfassende Überwälzung des Anteils der Vermietenden auf Miethaushalte durch Mieterhöhungen denkbar, die das Belastungsbild signifikant verändern würde. Insbesondere in den unteren Bereichen der Einkommensverteilung, mit hoher Mietquote, würde dies potenziell zu einem massiven Anstieg der finanziellen Belastung führen. Das resultierende Belastungsbild entlang der Einkommensverteilung wäre somit regressiv, mit den höchsten Ausgaben relativ zum Nettoeinkommen bei einkommensschwachen Haushalten. Ein Pro-Kopf-Klimageld würde dann nicht mehr ausreichend kompensieren. Gleichzeitig haben die Haushalte in Mietwohnungen keine eigene Handhabe bezüglich Maßnahmen zur Emissionsvermeidung. IMK Report Nr. 187, Januar 2024 Seite 15 ßen, dass ein großer Teil der Mittel im vergangenen Jahr nicht verausgabt wurde und die verbleibende Rücklage zum Jahresbeginn 2024 entsprechend höher ausfällt. Auch wenn angesichts regelmäßiger Unterausschöpfungen in den Vorjahren fraglich ist, ob die ursprünglich für 2024 geplanten Mittel wirklich in dieser Höhe abgeflossen wären, dürften die Rücklagen des KTF Ende dieses Jahres weitestgehend aufgebraucht sein. Spätestens ab 2025 werden damit die Folgen des Urteils für den KTF spürbar. Bereits vor dem Urteil waren ab 2025 rückläufige Ausgaben aus dem KTF vorgesehen, obwohl dann weiterhin ein hoher Bedarf für transformative Ausgaben bestehen dürfte. Soweit keine Zuweisungen aus dem Kernhaushalt erfolgen, stehen im Sondervermögen ab 2025 nur die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung zur Verfügung. Diese sollten laut Koalitionsvertrag aber auch für den sozialen Ausgleich der CO2-Bepreisung verwendet werden (Klimageld). Dafür waren allerdings bereits vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts keine Mittel frei. Notlage auch 2024 gut begründbar Wenngleich bei der Gegenfinanzierung nachvollziehbare Prioritäten gesetzt werden, indem Ausgaben für die Wasserstoffstrategie, die Dekarbonisierung der Industrie und die Wärmewende aufrechterhalten werden sollen und Einsparungen unter anderem bei klimaschädlichen Subventionen erfolgen sollen, so ist die Fiskalpolitik in Deutschland nun noch deutlicher negativ ausgerichtet, als dies schon vor dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts absehbar war. Angesichts der fragilen wirtschaftlichen Situation ist die Sparpolitik der Bundesregierung der falsche Weg. Die deutsche Wirtschaft befindet sich nach wie vor in einer Krise. Das reale BIP liegt in diesem Jahr um fast 5 % unter dem von der Bundesregierung Anfang 2022 für 2024 projizierten Wert ( ►Abbildung 1 auf Seite 4 ). Wenngleich die Inflation seit ihrem Maximum im Herbst 2022 wieder deutlich gefallen ist, bleiben die Preise hoch. Insbesondere die Gaspreise übersteigen das vor der russischen Invasion langjährig übliche Niveau um 150 %. Damit wird auch die bisherige Transformationsstrategie, die auf billiges Erdgas aus Russland als Brückentechnologie gesetzt hat, hinfällig. Nun muss die Transformation beschleunigt werden, ohne dass die Industrie ihre Wettbewerbsfähigkeit verliert und Haushalte mit geringem Einkommen übermäßig belastet werden. Zusätzlich stellt die Aufnahme von rund einer Million Geflüchteter aus der Ukraine Anforderungen an Wohnraum und Infrastruktur, wofür im Bundeshaushalt 2024 6 Mrd. Euro bereitgestellt werden sollen. Hinzu kommen Militärhilfen im Umfang von 8 Mrd. Euro und weitere Hilfsleistungen voraussichtlich in Höhe eines einstelligen Milliardenbetrags. 3 Vor dem Hintergrund dieser massiven Belastungen ist eine erneute Aussetzung der Schuldenbremse mit den andauernden Wirkungen des Ukrainekriegs gut begründbar. Die Schuldenbremse ist kein Selbstzweck. In der aktuellen Situation, in der Deutschland die niedrigste Staatsverschuldung der G7-Länder hat, die zudem nahe der Schuldenobergrenze der EU in Höhe von 60 % des BIP liegt, besteht das Risiko für zukünftige Haushalte stärker in einer unterlassenen Flankierung des bereits stattfindenden Strukturwandels. Die erfolgreiche Rückführung der Schuldenstandsquote nach der Finanzkrise war primär dem Wirtschaftswachstum, einer dynamischen Beschäftigungsentwicklung und spürbaren Lohnzuwächsen geschuldet. Eine falsche Priorisierung bei der Fiskalpolitik kann zukünftige Haushalte stark belasten, in dem es zur Abwanderung von Unternehmen und Jobverlusten kommt. Der Arbeitsmarkt zeigt bereits erste Anzeichen von Schwäche. Die Politik muss durch einen klaren Transformationskurs Planungssicherheit schaffen und Unsicherheit beseitigen. Dringender Reformbedarf bei der Schuldenbremse Die aktuelle Situation führt mehrere Schwächen der Schuldenbremse deutlich vor Augen. In den Jahren vor der Corona-Krise war sie wegen der guten Konjunktur nie bindend (Rietzler und Truger 2019), in den akuten Krisen wurde sie ausgesetzt, sodass die Schulden des Bundes allein zwischen Ende 2019 und Ende 2022 um 463 Mrd. Euro steigen konnten. Je länger die Krisen und ihre Wirkungen andauern, umso schwieriger und umstrittener wird der Rückgriff auf die Notlagenregelung. An dieser Stelle weist die Schuldenbremse einen schweren Konstruktionsfehler auf. Sie erlaubt keinen schrittweisen Übergang zur sogenannten „Normallage“. Solche Übergangsfristen, die auch bei der Einführung der Schuldenbremse galten, ermöglichen einen schrittweisen Abbau bestehender struktureller Defizite und wurden wiederholt von verschiedener Seite vorgeschlagen (SVR 2020; Dullien und Rietzler 2021; Braun 2021). Dies wäre auch im Einklang mit den europäischen Regeln, wo die Erreichung des Mittelfristziels in einem festgesetzten Zeitraum erfolgen muss (DG ECFIN 2019). Eine Ergänzung der Schuldenbremse um diese Möglichkeit wäre eine Mindestvoraussetzung für einen konjunkturverträglichen Ausstieg aus dem Krisenmodus. In den kommenden Jahren geht es nicht nur 3 Vom 24. Februar 2022 bis zum 13. Dezember 2023 hatte Deutschland bereits 27,8 Mrd. Euro für die Unterstützung der Ukraine und der aus der Ukraine nach Deutschland Geflüchteten aufgewendet, wobei über EU-Programme geleistete Zahlungen noch nicht enthalten sind (Presseund Informationsamt der Bundesregierung 2023b). IMK Report Nr. 187, Januar 2024 Seite 16 um den Ausstieg aus dem Krisenmodus. Wir stehen auch vor einem massiven Umbau unserer Wirtschaft und Infrastruktur für mehr Klimaschutz und Resilienz. Der größte Teil der Investitionen muss dabei im privaten Sektor erfolgen, dem Staat kommt aber die Rolle zu, die privaten Investitionen direkt zu fördern sowie sie durch eigene Infrastrukturinvestitionen attraktiver zu machen. Studien zeigen, dass öffentliche Investitionen vielfach private Investitionen nach sich ziehen (Belitz et al. 2020; Bom und Ligthart 2014). Allein für Klimainvestitionen veranschlagen Krebs und Steitz (2021) innerhalb von 10 Jahren staatliche investive Ausgaben von 460 Mrd. Euro – davon 90 Mrd. Euro an direkten Bundesinvestitionen und 200 Mrd. Euro an Investitionsfördermaßnahmen, die großenteils vom KTF zu tragen und damit auch Bundesausgaben wären. Infolge seither deutlich gestiegener Preise könnten die Beträge auch höher ausfallen. Hinzu kommen weitere Investitionsbedarfe etwa für die Modernisierung der Infrastruktur und die Digitalisierung. Bardt et al. (2019) hatten den Bedarf zum Schließen der Infrastrukturlücke in Deutschland 2019 auf 460 Mrd. € über zehn Jahre geschätzt. In dieser Summe waren dabei zwar auch Klimainvestitionen enthalten, die sich mit den Bedarfsschätzungen von Krebs und Seitz (2019) zum Teil überschneiden. Von den anderen Investitionen in traditionelle Infrastruktur und Bildung ist allerdings seit 2019 nur ein geringer Teil umgesetzt worden, sodass hier weiter eine Lücke in der Größenordnung von mehreren Hundert Milliarden Euro besteht. Diese sind schwer im Rahmen der Schuldenbremse zu finanzieren, insbesondere in der aktuellen Situation, in der der Bundeshaushalt krisenbedingt noch weit vom Ausgleich entfernt ist. Die notwendigen Investitionen kommen nicht nur heutigen Generationen zugute, weswegen Ökonomen starke Argumente für eine Kreditfinanzierung sehen, die in Form eines „Pay as you use“- Prinzips auch zukünftige Generationen für die Finanzierung heranzieht (Truger 2015, 2016; Musgrave 1939, 1959). Im Sinne einer sogenannten „Golden Rule“ könnten Investitionen aus den Begrenzungen der Schuldenbremse ausgenommen werden. Ein erster Ansatz könnte hier die Abgrenzung der VGR sein. Vom Umgang mit Investitionen für militärische Zwecke, die gemäß dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen 2010 (ESVG 2010) in den staatlichen Investitionen der VGR enthalten sind, bis zur Frage, ob Bruttooder Nettoinvestitionen zugrunde gelegt werden sollen und wie im letzteren Fall die Abschreibungen ermittelt werden, stellen sich bei der konkreten Ausgestaltung zahlreiche Detailfragen. Leitlinien für die Abgrenzung der zu berücksichtigenden Investitionsausgaben liefert Truger (2015, 25ff). Eine „Golden Rule“ würde eine Verstetigung öffentlicher Investitionen ermöglichen und gleichzeitig eine Überschuldung vermeiden. Die Wirtschaftspolitik sollte sich zeitnah für eine solche Reform einsetzen. Leider scheinen die politischen Mehrheiten für eine derartige First-Best-Reform in absehbarer Zeit nicht gegeben. Eine Second-BestLösung wäre ein im Grundgesetz verankertes kreditfinanziertes Sondervermögen für die Transformation nach dem Vorbild des Sondervermögens „Bundeswehr“. Für beide Lösungen wäre eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat erforderlich. Weitere Reformbedarfe betreffen die Konjunkturbereinigung, die regelmäßig prozyklisch wirkt (Heimberger 2020; Heimberger und Truger 2020). Hier können Änderungen einfachgesetzlich erfolgen und sollten umgehend umgesetzt werden. WIE WEITER MIT DER TRANSFORMATION? Energiepreisschock beeinflusst weiterhin die Produktion Die Strompreisanstiege im Zuge der Energiekrise haben Haushalte und Unternehmen deutlich belastet. Auch als Folge dieser Anstiege ist die Produktion der energieintensiven Branchen seit Anfang 2022 um fast 20 % eingebrochen (Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz 2023a) und in einigen Bereichen zeichnen sich bereits negative Beschäftigungseffekte ab (Statistisches Bundesamt 2023). Während die Strompreise 2019, dem Jahr vor Ausbruch der Corona-Pandemie, im internationalen Vergleich etwas höher waren, sind sie nun deutlich über denen von Ländern wie den USA, China oder Spanien (Bähr et al. 2023; AFRY 2023). Die Beschaffungspreise für Strom werden 2024 voraussichtlich etwas nachgeben, aber im internationalen Vergleich erhöht bleiben (Prognos 2023; Bähr et al. 2023). Unklar ist, wie sich andere Strompreiskomponenten im Jahr 2024 entwickeln werden, allerdings dürften die Zuschüsse zu den Übertragungsnetzentgelten für das Stromnetz entfallen. Das im November beschlossene Strompreispaket versucht zwar eine weitere Verschlechterung der Situation zu vermeiden, enthält aber wenig Impulse für eine tatsächliche Verbesserung. Wesentliche Bestandteile, die auch nach der Haushaltseinigung Mitte Dezember noch Bestand haben dürften: Die Stromsteuer soll für alle Unternehmen des produzierenden Gewerbes (ca. 700.000 Betriebe) auf 0,5 Euro/MWh gesenkt werden und den Wegfall des Spitzenausgleichs (reduzierte Stromsteuer von 1,5 Euro/MWh für 9.000 energieintensive Betriebe) kompensieren. Die Strompreiskompensation wird verlängert und modifiziert, indem der Selbstbehalt und der im Super-Cap verankerte Sockelbetrag wegfallen (Bähr et al. 2023). Der zuvor angekündigte Zuschuss zur Stabilisierung der Übertragungsnetzentgelte wird im Haushalt 2024 nicht enthalten IMK Report Nr. 187, Januar 2024 Seite 17 sein, wovon besonders die Strompreise für kleine und mittelständische Verbraucher der Industrie betroffen sein werden. Die verbliebenen Maßnahmen werden die energieintensiven Industrieunternehmen im Jahr 2024 kaum gegenüber 2023 entlasten, da diese häufig schon weitgehend von der Stromsteuer entlastet waren und der Wegfall des Sockelbetrags beziehungsweise des Selbstbehalts eine betragsmäßig geringe Entlastung birgt (Bähr et al. 2023). Nichtstromintensive Unternehmen des produzierenden Gewerbes würden vor allem von der Stromsteuersenkung profitieren (Bähr et al. 2023). Durch das Ausbleiben der Stabilisierung der Übertragungsnetzentgelte wird die entlastende Wirkung der Stromsteuersenkung bei kleinen und mittelständischen Industrieunternehmen wahrscheinlich wieder aufgehoben. Dadurch werden die Strompreise im Jahr 2024 – jenseits des absehbaren Rückgangs der Großhandelspreise für Strom – auch für die kleineren Verbraucher kaum sinken. Weiterhin fehlen nach aktuellen Angaben bei den geplanten Maßnahmen langfristige Dekarbonisierungsvereinbarungen am Standort, wie es das Brückenstrompreiskonzept vorsah. Daher können sie wenig Effekte für die Transformation der Industrie vor Ort entwickeln. Zudem sind die Maßnahmen zeitlich begrenzt bis 2025 (Stromsteuersenkung) und 2027 (Strompreiskompensation), was zu mangelnder Planungssicherheit für langfristige Investitionen in fossilfreie Produktionssysteme führen dürfte. Auch wenn Analysen derzeit auf sinkende (reale) Strompreise deuten (Bähr et al. 2023), wird es dauern, bis die Elektrizitätsinfrastruktur (v. a. Windkraftund Solaranlagen, europäische Stromnetze und Speichermöglichkeiten) ausreichend ausgebaut ist. Ein Brückenstrompreis gemäß der Konzepte von Krebs (2023) oder dem Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (2023b) hätte dagegen das Potenzial, den langfristigen Transformationspfad für die energieintensive Industrie am Standort zu ebnen, und würde auch eine Absicherung anderer Verbrauchsgruppen bedeuten. In puncto Energie kosten wird die Situation für Energie intensive angespannt bleiben, wenn keine zusätzlichen Entlastungen oder deutliche Preissenkungen hervortreten. Dekarbonisierung der Industrie auf wackeligen Füßen In der Industrie sind die Treibhausgasemissionen zwischen 1990 und 2022 von 284 auf 164 Mio. tCO2 gesunken (Abbildung 7). Rund 70 % der verbleibenden Emissionen entstehen dabei bei der Stahl-, der Grundstoffchemieund der Baustoffherstellung (BCG 2021). Aufgrund der gesunkenen Produktion infolge der Energiepreisanstiege wird von einer weiteren, teils unfreiwilligen Reduktion ausgegangen (AGEB 2023). Um das Ziel eines Rückgangs der Emissionen auf 119 Mio. tCO2 bis 2030 (gemäß Klimaschutzgesetz, kurz: KSG) zu erreichen, müssen die Investitionen in die klimaneutrale Infrastruktur und Produktion deutlich erhöht werden, vor allem in der energieintensiven Grundstoffindustrie (z. B. Stahl und Chemie). Um die genannte Reduzierung zu realisieren, geht BCG (2021) von mindestens 50 Mrd. Euro Mehrinvestitionen bis 2030 allein für die Umstellung der Industrie aus – größtenteils in der Grundstoffindustrie. Ein großer Teil der Transformationsinvestitionen in den energieintensiven Industrien wird aus privaten Mitteln bestritten werden müssen. Die Investitionsbereitschaft muss im Vergleich zur Vergangenheit deutlich gesteigert werden (Bardt und Bakalis 2023). Die Aussichten darauf sind aber im verarbeitenden Gewerbe eher schlecht, da die Unternehmen überwiegend an eine Reduzierung der Investitionen denken (Grömling 2023). Getrübt wird die Investitionsbereitschaft auch durch hohe Energieund Finanzierungskosten und die bis zuletzt unsichere Haushaltslage. Die Vorhaben des KTF, wie Klimaschutzverträge und die Unterstützung bei KUEBLL/IPCEI-Projekten, sind gute Ansätze, um private Investitionen zu incentivieren und die Transformation voranzubringen. Sie werden aber nach aktuellen Untersuchungen nicht ausreichen, um die Klimaschutzziele gemäß KSG bis 2030 zu erreichen (Öko-Institut et al. 2023). Um dem Problem der fehlenden Planungssicherheit privater Akteure zu begegnen, braucht es eine langfristige Perspektive auf staatliche Investitionen und Zuschüsse in die Transformation der Wirtschaft. Hilfreich wäre hier die Umgestaltung der Schuldenbremse zu einer Goldenen Regel oder zumindest der Aufbau eines rechtlich eigenständigen, mit einer Kreditermächtigung ausgestatteten Sondervermögens ( ►siehe Seite 14 ff.) Abbildung 7 Treibhausgasemissionen des Industriesektors in tausend Tonnen CO2 Hinweis: Es handelt sich um CO2-Äquivalente (Umweltbundesamt 2023b), wie im Rest des Reports. Quelle: Umweltbundesamt (2023b). ggf. Zwischenüberschrift Legende 1 Legende 2 Legende 3 Legende 4 Legende 5 Überschrift Unterüberschrift Raum für Zusatztext/ Fußnoten Quelle: Legende 6 Legende 7 Legende 8 Legende 9 Legende 10 0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022 IMK Report Nr. 187, Januar 2024 Seite 18 Ausbau der erneuerbaren Energien voranbringen Elementar für die Erreichung der Klimaschutzziele ist der schnelle und konsequente Ausbau der erneuerbaren Energien, vor allem im Stromsektor. Mit dem Ausbau der Windkraftund Photovoltaikanlagen als Hauptquellen für die zukünftige Stromversorgung sind sinkende (reale) Großhandelspreise verbunden (EWI 2022). Wie in Abbildung 8 gezeigt wird, wuchsen die Kapazitäten 4 der drei Energiequellen bis Oktober 2023 auf 60,5 GW (Onshore-Windkraftanlagen), 8,4 GW (OffshoreWindkraftanlagen) und 79,2 GW (Solaranlagen) installierte Leistung an (Bundesnetzagentur 2023). Gemessen an einem idealen Entwicklungspfad zur Erreichung der Ziele des Gesetzes für den Ausbau erneuerbarer Energien (EEG 2023) und des Windauf-See-Gesetzes (WindSeeG) liegt der Ausbau von Photovoltaikanlagen im Jahr 2023 über Plan und von Onund Offshore-Windkraftanlagen unter Plan (Gueret, Roth und Schill 2023). Um die Ziele gemäß EEG 2023 und WindSeeG bis 2030 zu erreichen, muss der Ausbau weiter beschleunigt werden. Infolge der Materialkostenund der Leitzinserhöhungen der vergangenen Jahre stellen die gestiegenen Investitionsund Zinskosten eine Hürde für den Ausbau dar (Berent 2023; Bauermann 2023; Kriwoluzky und Volz 2023). Günstig könnte sich auswirken, dass die Materialkosten bei Solaranlagen mittlerweile wieder fallen (PVXchange 2023) und dies bei Windkraft für dieses Jahr erwartet wird (IEA 2023). Eine Möglichkeit, die Finanzierungskosten für entsprechende Projekte zu senken, wären Re4 Umfasst die Anlagen, die in das öffentliche Netz einspeisen. formen und Erweiterungen entsprechender Programme der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Denkbar wäre, die Zinskosten mithilfe staatlicher Garantien zu senken und stärker die günstigeren Finanzierungskonditionen an Kreditnehmende in den betroffenen Sektoren weiterzugeben. Die Zinsen von KfW-Programmen werden häufig als Benchmark von Banken für die Zinsen von Windund Solarstromprojekten genutzt (Deutsche WindGuard 2022; ZSW 2022). Damit würden gleichzeitig die Stromgestehungskosten für die Projekte sinken und es würde für Betreiber attraktiver, sich auf Ausschreibungen zu bewerben. Gleichsam könnte Deutschland seine im internationalen Vergleich günstigen Finanzierungsbedingungen bei Erneuerbaren wieder besser nutzen (Bauermann 2023). Die öffentliche Hand könnte die Energiewende auch verstärkt selbst vorantreiben, indem sie als Eigen kapitalgeber fungiert (Bauermann, Dullien und Rietzler 2023). Denkbar wäre eine Fondslösung, ähnlich wie beim Modell des Transformationsfonds (Dullien, Rietzler und Tober 2021), bei dem der Bund Mittel in Form von Eigenkapital für Energiewendeprojekte bereitstellt. Neben Projekten auf Bundesebene könnten auch Mittel für die Landesund kommunalen Ebenen sowie öffentliche Unternehmen bereitgestellt werden. Ein langfristig angelegter Ausbau dürfte zudem privates Kapital zu Investitionen in den industriellen Kapazitätsausbau oder in weitere Projekte (Deleidi, Mazzucato und Semieniuk 2020) anregen. Wichtig ist dabei, eine Form der Beteiligung zu wählen, die verhindert, dass Gewinne privatisiert und Verluste sozialisiert werden. Da der Ausbau der erneuerbaren Energien binnen weniger Jahre in Deutschland und Europa deutlich zunehmen muss, muss eine Versorgung mit wichtigen Komponenten sichergestellt sein. Dabei muss Europa gegen geopolitische Risiken Abbildung 8 Bestand an Windkraft und Photovoltaikanlagen in Gigawatt (GW) installierte Leistung a) Windkraft (Onshore) und Photovoltaik b) Windkraft (Offshore) – Wind (Onshore) – Photovoltaik Quellen: Bundesnetzagentur (2023); Berechnungen des IMK. 1-spaltig 75,5 mm 1-spaltig + Marginalspalte 102 mm 2-spaltig 155 mm 2-spaltig + Marginalspalte 181,5 mm HANDLING: a) Windkraft (Onshore) und Photovoltaik Legende 1 Legende 2 Legende 3 Zwischenüberschrift Legende 1 Legende 2 Legende 3 c) Photovoltaikanlagenausbau (komm. Nutzung) Zwischenüberschrift Legende 1 Legende 2 Legende 3 Legende 7 Legende 6 Legende 8 1-spaltig 75,5 mm b) Windkraft (Offshore) Legende 1 Legende 2 Legende 3 Legende 1 Legende 2 Legende 3 1. Schrift oben li. in der Ecke auf Arial Narrow 8 anpassen, 2. Farbschema: "IMK Diagramm" einstellen (Basis HBS Farben, aber andere Reihenfolge) , 3. da sich excelspezifisch die Spaltenbreite etwas verschieben kann: ggf. an die roten Balken anpassen, diese haben das richtige Maß, 4. bei den Legenden auf korrekte Farbzuteilung achten!, 5. bei Bedarf überflüssige Diagramme/Legenden rauslöschen Überschrift Unterüberschrift 2 3 4 5 6 7 8 9 10 50 52 54 56 58 60 62 Tats. Ausbau (Photovol.) 40 50 60 70 80 90 Wind (Onshore) Photovoltaik 1-spaltig 75,5 mm 1-spaltig + Marginalspalte 102 mm 2-spaltig 155 mm 2-spaltig + Marginalspalte 181,5 mm HANDLING: a) Windkraft (Onshore) und Photovoltaik Legende 1 Legende 2 Legende 3 Zwischenüberschrift Legende 1 Legende 2 Legende 3 c) Photovoltaikanlagenausbau (komm. Nutzung) Zwischenüberschrift Legende 1 Legende 2 Legende 3 Legende 1 Legende 2 Legende 3 1. Schrift oben li. in der Ecke auf Arial Narrow 8 anpassen, 2. Farbschema: "IMK Diagramm" einstellen (Basis HBS Farben, aber andere Reihenfolge) , 3. da sich excelspezifisch die Spaltenbreite etwas verschieben kann: ggf. an die roten Balken anpassen, diese haben das richtige Maß, 4. bei den Legenden auf korrekte Farbzuteilung achten!, 5. bei Bedarf überflüssige Diagramme/Legenden rauslöschen Überschrift Unterüberschrift 1-spaltig 75,5 mm b) Windkraft (Offshore) Legende 1 Legende 2 Legende 3 Legende 7 Legende 6 Legende 8 2 3 4 5 6 7 8 9 10 50 52 54 56 58 60 62 Tats. Ausbau (Photovol.) 40 50 60 70 80 90 Wind (Onshore) Photovoltaik IMK Report Nr. 187, Januar 2024 Seite 19 wie dem plötzlichen Ausfall von Lieferungen gewappnet sein. Ein Instrument dazu ist eine gezielte europäische Handelsund Industriepolitik, die sicherstellt, dass Europa im Zweifelsfall auf verschiedene Außenhandelspartner zurückgreifen und/oder selbst Komponenten produzieren kann. Für Letzteres kann eine öffentliche Beschaffungspolitik ein Mittel sein. Zudem sollte eine möglichst europäische Industriepolitik Kapazitäten und Know-how in Schlüsseltechnologien aufbeziehungsweise ausbauen, in denen Europa komparative Vorteile hat und die das Potenzial haben, sich als Wachstumsmärkte zu entwickeln. Wohnraumund Emissionsproblem im Gebäudesektor gemeinsam lösen Die Treibhausgasemissionen im Gebäudesektor sind zwischen 1990 und 2022 von 210 auf 112 Mio. tCO2 gesunken (Abbildung 9). Ein Großteil machen dabei die privaten Haushalte aus, deren Treibhausgasemissionen von 132 auf 80 Mio. tCO2 gefallen sind. Der Gebäudesektor ist damit immer noch weit von der KSG-Zielmarke von 66 Mio. tCO2 im Jahr 2030 entfernt. Die Diskussionen um die Begrenzung der Emissionen mithilfe des Heizungsgesetzes und dessen Instrumenten in 2023 trafen auf zwei weitere Diskussionspunkte: die Einführung von ETS-II in 2027 und die damit verbundene Unsicherheit über die zukünftigen Heizkosten (Endres 2023; Kalkuhl et al. 2023) sowie der akute Wohnraummangel, verbunden mit dem stockenden Wohnungsbau und den steigenden Mietpreisen (Jonas, Martin und Theobald 2023; Dullien und Martin 2023). Derzeit herrscht Unklarheit über die CO2-Preise im kommenden ETS-II und die damit verbundenen Heizkosten. Es ist zu erwarten, dass die CO2-Preise weit über die auf europäischer Ebene anvisierten 45 Euro/tCO2 5 beziehungsweise ca. 56 Euro/tCO2 6 steigen werden, und mit ihnen die Heizkosten (Kalkuhl et al. 2023). Würden die CO2-Preise über allgemeine Mieterhöhungen weitergegeben werden, z. B. zu 20 %, dann würde die Erhöhung neben Haushalten in selbstgenutztem Wohneigentum auch Miethaushalte treffen (Endres 2023). Da die Probleme im Gebäudesektor auch in den kommenden Jahren bestehen werden, sind langfristige Maßnahmenpakete erforderlich. Diese müssen dafür sorgen, dass ausreichend bezahlbarer (sozialer) Wohnraum entsteht, der die Emissionen über Effi zienzmaßnahmen und direkte Dekarbonisierung senkt. Ein zentraler Punkt bei der Wohnungspolitik ist das staatliche Engagement. Kommunen könnten 5 Bei der Angabe handelt es sich um Euro in Preisen von 2020. 6 Bei der Angabe handelt es sich um eine Schätzung des anvisierten Zertifikatspreises in Preisen von 2027. auf lokaler Ebene stärker als bisher Wohnraumangebot schaffen. Eine Möglichkeit, mit deren Hilfe der Bund die Kommunen direkt unterstützen kann, bestünde darin, dass der Bund einen Beteiligungsfonds auflegt, der als Minderheitsgesellschafter zweckgebunden die Eigenkapitalbasis öffentlicher Wohnungsbaugesellschaften zur Erweiterung der Neubaukapazität stärkt. Ein solcher Fonds kann problemlos im Einklang mit der staatlichen Schuldenbremse ausgestaltet werden (Jonas, Martin und Theobald 2023). Bund und Kommunen können hierbei direkt auf die Energieeffizienz einwirken, indem der Fonds eine optimale Gebäudeenergieklasse bei Bau und Sanierung anstrebt. Das könnte verknüpft werden mit einem Bodenfonds, der die Kommunen beim Bodeneigentumserwerb unterstützt (Jonas, Martin und Theobald 2023; Dullien und Krebs 2020). Diese Maßnahmen würden aber die Probleme in der privaten Wohnungsvermietung nicht lösen. Hier bestünde zum einen das Problem, dass ohne staatliche Regulierung Wohnungen mit schlechtem Energieeffizienzstandard weiterhin vermietet würden. Zum zweiten würden bei einer Überwälzung von 20 % der CO2-Kosten Mieter:innen künftig stärker von der CO2-Bepreisung betroffen sein, obwohl genau dies vermieden werden sollte. Eine Möglichkeit, langfristig die Sanierungsrate der unsanierten Gebäude zu erhöhen, bestünde in einer Sanierungspflicht wie in anderen europäischen Ländern (Thomas et al. 2023). Umgesetzt werden könnte dies in einem schrittweisen Verfahren. Zunächst würde eine Pflicht zur Erstellung eines Sanierungsfahrplans greifen. Dann könnte mit einer Frist eine direkte Sanierungspflicht auf einen höheren Energiestandard umgesetzt werden oder indirekt durch ein Verbot von Neuvermietung oder das Abbildung 9 Treibhausgasemissionen des Gebäudesektors in tausend Tonnen CO2 – Gebäude – Haushalte – Gewerbe, Handel und Dienstleistungen (ohne Militär) Hinweise: Die Abbildung zeigt die Treibhausgasemissionen im Gebäudesektor (insgesamt) und welche Emissionen auf Haushalte sowie Gewerbe, Handel und Dienstleistungen (ohne Militär) zurückgehen. Es handelt sich um CO2Äquivalente (Umweltbundesamt 2023b), wie im Rest des Reports. Quelle: Umweltbundesamt (2023b). 1-spaltig 75,5 mm 1-spaltig + Marginalspalte 102 mm 2-spaltig 155 mm 2-spaltig + Marginalspalte 181,5 mm HANDLING: ggf. Zwischenüberschrift Legende 1 Legende 2 Legende 3 Legende 4 Legende 5 1. Schrift auf Arial Narrow 8 anpassen, 2. Farbschema: IMK Diagramm einstellen (Basis HBS Farben, aber andere Reihenfolge) , 3. da sich excelspezifisch die Spaltenbreite etwas verschieben kann: an die roten Balken anpassen, diese haben das korrekte Maß!, 4. Diagramm auf gewünschte Spaltenbreite aufziehen (Höhe variabel), 5. bei den benutzten Legenden prüfen, ob Farben mit Abb. identisch, Rest ggf. lö h Überschrift Unterüberschrift Raum für Zusatztext/ Fußnoten Quelle: Legende 6 Legende 7 Legende 8 Legende 9 Legende 10 0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022 Gebäude Haushalte Gewerbe, Handel und Dienstl. (ohne Militär) IMK Report Nr. 187, Januar 2024 Seite 20 Verbot einer Umlage von Sanierungskosten, wenn ein Energiestandard unterschritten wird (Thomas et al. 2023). Für den sozialen Wohnungsbau könnte dies mithilfe einer speziellen Förderung über die KfW ermöglicht werden. Im Vergleich zu Mehrfamilienhäusern ist das Problem hinsichtlich des schlecht sanierten Wohnraums bei Einund Zweifamilienhäusern größer (Deutsche Energie-Agentur et al. 2019). Ein Hemmnis bei selbstgenutzten Wohngebäuden kann darin bestehen, dass das Kapital für Sanierung und Heizungswechsel fehlt. Bauermann, Dullien und Martin (2023) haben daher das „Staatliche Sanierungskapital“ als Ausweg vorgeschlagen. Private Eigenheimbesitzende erhalten hierbei ein staatliches Darlehen, mit dessen Hilfe sie ihr Haus sanieren können. Die Zinsen könnten beispielsweise durch staatliche Garantien niedrig gehalten werden. Eigenheimbesitzende würden das Darlehen langfristig aus den monatlichen Ersparnissen zurückzahlen, die sich aus der Differenz zwischen den hypothetischen Kosten der alten Heizung (inklusive CO2-Bepreisung) und der neuen Heizung ergeben. Damit hätten sie zum einen den Vorteil, dass sie Zugang zum nötigen Kapital erhalten und ihre Heizkosten reduziert werden. Zum zweiten würden sie den Wert des Gebäudes steigern. Zum dritten kann es mögliche zukünftige Probleme mangelnden, bezahlbaren Wohnraums abmildern, da weniger Gebäude aus dem Markt fallen. QUO VADIS DEUTSCHER ARBEITSMARKT? Der deutsche Arbeitsmarkt steht in der aktuellen Situation unter einem besonderen Spannungsverhältnis: Einerseits besteht kurzfristig die Gefahr eines Anstiegs der Arbeitslosigkeit, die über Hystereseeffekte mittelund langfristig das verfügbare Arbeitskräfteangebot zu mindern droht, gleichzeitig lassen demografische Trends in der Zukunft eine zunehmende Fachkräfteknappheit erwarten, die nicht zuletzt zur Gefahr für die erfolgreiche Transformation zu werden droht. Seit dem Ausbruch der Coronapandemie befinden wir uns inzwischen im vierten Jahr in Folge, in dem der deutsche Arbeitsmarkt unter einem schwierigen wirtschaftlichen Umfeld und den Folgen heftiger äußerer Schocks leidet. Dabei hat sich der Arbeitsmarkt in Deutschland bisher insgesamt als sehr krisenresilient erwiesen; es besteht aber keine Garantie, dass dies dauerhaft so bleibt. Durch teilweise große politische und arbeitsmarktpolitische Anstrengungen war es insbesondere während der Corona-Krise gelungen, größere Verwerfungen am Arbeitsmarkt zu verhindern (Herzog-Stein et al. 2022). Jedoch fiel mit der darauffolgenden relativ schwachen wirtschaftlichen Erholung auch die Arbeitsmarktdynamik verhaltener aus. Infolge des russischen Überfalls der Ukraine und der darauffolgenden starken Fluchtbewegung sowie massiven Preisund Angebotsschocks ist seit Mai 2022 ein anhaltender Anstieg der registrierten Arbeitslosigkeit auszumachen. Im zeitlichen Verlauf ist auch eine zunehmende Verlangsamung des Beschäftigungsaufbaus in Deutschland zu beobachten; im dritten Quartal 2023 stagnierte die Zahl der Beschäftigten faktisch. Dabei überlagern sich aktuell mehrere teilweise in entgegengesetzte Richtungen wirkende Faktoren: – eine schwächere Arbeitsnachfrage infolge eines vermutlich weniger dynamischen Wachstumspfads, der seit 2018 in den Daten auszumachen ist, einerseits und eines anhaltend schwächeren konjunkturellen Umfelds andererseits, – eine demografischen Entwicklung, die zunehmend auf die Entwicklung des Arbeitsangebots in Deutschland durchschlägt und auch in den Betrieben spürbar ist, und – Knappheitsprozesse bei verschiedenen Berufen und Tätigkeiten, die mit der nach wie vor niedrigen Arbeitslosigkeit und der demografischen Entwicklung zusammenhängen, aber auch teilweise die Folge von Beschäftigungsbewegungen als Antwort auf die Teilschließungen während der Corona-Krise sind. Es ist zu befürchten, dass der durch das Verfassungs gerichtsurteil und die darauffolgenden teilweise chaotischen Reaktionen von Regierung und Opposition ausgelöste neue ökonomische Schock und die aktuell massive Verunsicherung der ökonomischen Akteure die Arbeitsmarktentwicklung im Jahr 2024 merklich beeinträchtigt wird. Dullien et al. (2023b) sagen für 2024 einen weiteren deutlichen Anstieg der Arbeitslosigkeit und einen Beschäftigungsrückgang voraus. Gleichzeitig sind die Herausforderungen der Transformation für den Arbeitsmarkt nicht kleiner geworden. Dekarbonisierung und Digitalisierung bringen erhebliche Anforderungen in Bezug auf Qualifikation und berufliche Fähigkeiten für die Beschäftigten mit sich. Die Politik sollte die Arbeitsmarktentwicklung im Jahr2024 genau beobachten. Mit dem Instrument der Kurzarbeit steht ein wirksames Instrument zur Verfügung, um in zeitlich begrenzten Krisenphasen Beschäftigung erfolgreich zu sichern. Sollten sich aber die wirtschaftlichen Stagnationstendenzen länger fortsetzen oder gar verhärten, mit der Folge einer anhaltend schwachen Arbeitsnachfrage, dann muss die Politik aktiv entgegensteuern, um negative Hystereseeffekte am Arbeitsmarkt zu verhindern. Laut Bundesagentur für Arbeit waren im November 2023 rund 928000 Personen in Deutschland langzeitarbeitslos, das heißt länger als ein Jahr ohne Arbeit. Die Langzeitarbeitslosenquote – der Anteil der langzeitarbeitslosen Personen an allen zivilen Erwerbspersonen – betrug 2,0 % und IMK Report Nr. 187, Januar 2024 Seite 21 war damit 0,5 Prozentpunkte höher als im November 2019 vor dem Ausbruch der Covid19-Pandemie. Sollte die Fiskalpolitik aufgrund der politisch selbst auferlegten Impotenz durch die Schuldenbremse hierzu nicht in der Lage sein, dann wird die Geldpolitik gefragt sein. Beschäftigungssicherende Instrumente wie die Kurzarbeit allein dürften in einer solchen Situation nicht ausreichend wirksam sein, insbesondere dann, wenn die hohe Unsicherheit der ökonomischen Akteure bezüglich der zukünftigen Entwicklung anhalten sollte. In diesem Zusammenhang ist es bedenklich und der falsche Weg, dass laut Verwaltungsrat der Bundesagentur für Arbeit, die Bundesregierung von der Bundesagentur für Arbeit infolge des Urteils des Bundesverfassungsgerichts in den Jahren 2024 bis 2027 nun plötzlich Zahlungen in Höhe von insgesamt 5,2 Mrd. Euro an den Bund erwartet, deklariert als Rückzahlung von Teilen der finanziellen Mittel ”… die sie während der Corona-Pandemie als Zuschüsse, zum Beispiel für Kurzarbeitergeld, erhalten hatte.“ (Bundesagentur für Arbeit 2023). Dies veranschaulicht das komplette Scheitern der Schuldenbremse in ihrer aktuellen Ausgestaltung. Die Schuldenbremse führt zu kurzfristigem Denken und Agieren, erschwert mittelund langfristiges wirtschaftspolitisches Handeln, wie beispielsweise den ausreichenden Aufbau finanzieller Rücklagen für die erfolgreiche Beschäftigungssicherung in einer zukünftigen Krisensituation, und hat zur Folge, dass der finanzielle Spielraum der Bundesagentur für Arbeit zu einem Zeitpunkt eingeschränkt wird, wo die Arbeitslosigkeit weiter steigt, die Beschäftigung zurückgehen dürfte und die künftige Arbeitsmarktentwicklung unsicher ist. Im Zusammenhang mit der notwendigen sozialökologischen Transformation muss es in den nächsten Jahren verstärkt auch darum gehen, ungenutzte Arbeitsmarktpotenziale gerade unter den arbeitslosen Erwerbspersonen zu heben. Es war deshalb richtig, dass der bislang im Arbeitslosengeld II geltende sogenannte Vermittlungsvorrang beim neuen Bürgergeld abgeschafft wurde und stattdessen die Förderung von Qualifizierung und Weiterbildung in den Vordergrund gerückt wurden. Damit sind von politischer Seite die richtigen Weichenstellungen beim Bürgergeld im Hinblick auf die anstehenden Herausforderungen am Arbeitsmarkt gesetzt worden (Dullien et al. 2023a). Im vergangenen Jahr wurde vom IMK aber in diesem Zusammenhang explizit darauf hingewiesen, dass die Politik hierbei einen langen Atem beweisen muss, denn ein erheblicher Teil der Arbeitslosen im Bürgergeldbezug ist bildungsfern und sie bedürfen großer Unterstützung und Ausdauer, wenn es gelingen soll, dass sie durch den Erwerb fehlender Abschlüsse und neuer Qualifikationen ihre Arbeitsmarktchancen verbessern. Es bleibt abzuwarten, ob die Politik auch unter den veränderten finanziellen Rahmenbedingungen infolge des Bundesverfassungsgerichtsurteils diesen langen Atem wirklich haben wird; im Hinblick auf eine erfolgreiche Bewältigung der anstehenden Herausforderungen am Arbeitsmarkt infolge von Transformation und demografischem Wandel wäre es zu wünschen. 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