Stadtentwicklungsfonds als Instrument zur Entwicklung von Brachflächen im Gewerbebereich

Skubowius, Alexander; Bruns, Ralph Book Part Stadtentwicklungsfonds als Instrument zur Entwicklung von Brachflächen im Gewerbebereich Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Skubowius, Alexander; Bruns, Ralph (2019) : Stadtentwicklungsfonds als Instrument zur Entwicklung von Brachflächen im Gewerbebereich, In: Nischwitz, Guido Andreas, Verena (Ed.): Stadtentwicklungsfonds: Ein neues Instrument zur Unterstützung nachhaltiger Stadtentwicklung?, ISBN 978-3-88838-421-9, Verlag der ARL - Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, pp. 112-122, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-4219064 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/197774 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Hannover 2019 Arbeitsberichte der ARL 26 112 26 _ STADTENTWICKLUNGSFONDS Alexander Skubowius, Ralph Bruns STADTENTWICKLUNGSFONDS ALS INSTRUMENT ZUR ENTWICKLUNG VON BRACHFLÄCHEN IM GEWERBEBEREICH Gliederung 1 Einleitung 2 Herausforderungen der Revitalisierung gewerblicher Brachflächen 3 Fondslösungen für die Brachflächenrevitalisierung aus theoretischer Sicht 4 Bewertung von Stadtentwicklungsfonds als Instrument für die Revitalisierung gewerblicher Brachflächen 5 Handlungsempfehlungen aus Sicht der Kommunalen Wirtschaftsförderung und der Standortentwicklung Literatur Kurzfassung Der Beitrag diskutiert die Möglichkeiten und Grenzen von Stadtentwicklungsfonds für die Revitalisierung von Brachflächen mit dem Nutzungsziel „wirtschaftsnahe Infrastruktur“: Unter welchen Voraussetzungen können Fondslösungen einen sinnvollen Beitrag zur effizienteren Brachflächenrevitalisierung insbesondere im gewerblichen Bereich leisten? Dazu werden Vorund Nachteile von Stadtentwicklungsfonds aus theoretischer Sicht kritisch beleuchtet und Handlungsempfehlungen für den pragmatischen Einsatz des Fondsgedankens in der Brachflächenrevitalisierung werden aus Sicht der kommunalen Wirtschaftsförderung und der Standortentwicklung skizziert. Schlüsselwörter Brachflächenrevitalisierung – Stadtentwicklungsfonds (SEF) – revolvierende Finanzierungsinstrumente – ABC-Modell – JESSICA-Initiative Urban Development Funds as an instrument for the revitalisation of brownfield sites in the commercial sector Abstract The article discusses the possibilities and limitations of urban development funds for the revitalisation of brownfield sites with the goal of furthering “infrastructure supporting economic activity”, considering the conditions under which funds can make a meaningful contribution to the more efficient regeneration of brownfield sites, especially in the commercial sector. Hence, the advantages and disadvantages of urban development funds are critically reflected from a theoretical perspective and recommendations for a pragmatic fund-based approach to brownfield revitalisation are outlined from the perspective of municipal business and location development. 113STADTENTWICKLUNGSFONDS ALS INSTRUMENT ZUR ENTWICKLUNG VON BRACHFLÄCHEN Keywords Brownfield Revitalisation – Urban Development Fund (UDF) – Revolving Financial Instruments – ABC-Model – JESSICA-Initiative 1 Einleitung Die Förderung integrierter Stadtentwicklungsprozesse, die Revitalisierung von Brachflächen und die nachhaltige Bereitstellung wirtschaftsnaher Infrastrukturen sind seit Jahren ein Kernthema der Stadtund Regionalplanung, kommunaler und regionaler Wirtschaftsförderung sowie nationaler und EU-Förderpolitik gleichermaßen. Letztere hat mit der JESSICA-Initiative (Joint European Support for Sustainable Investments in City Areas) versucht, Förderansätze und Interventionsfelder zu bündeln und dabei vor allem den Einsatz revolvierender Finanzierungsinstrumente und Fonds für die Stadtentwicklung zu befördern. Die Umsetzung von Stadtentwicklungsvorhaben mithilfe revolvierender Fonds und die Kombination von Finanzierungsinstrumenten und -partnern sollte – so die Zielsetzung der EU-Kohäsionspolitik (Skubowius/Krawczyk 2009: 3) – einen Beitrag dazu leisten, den zentralen Herausforderungen der Stadtentwicklung Rechnung zu tragen: knappe öffentliche Finanzierungsspielräume, geringer werdende nationale und europäische Fördermittel für Infrastrukturvorhaben, aber auch die Notwendigkeit ressourcensparender Flächeninanspruchnahme. In diesem Beitrag werden vor dem o.g. Hintergrund die Möglichkeiten und Grenzen von Stadtentwicklungsfonds für die Revitalisierung von Brachflächen mit dem Nutzungsziel „wirtschaftsnahe Infrastruktur“ ausgelotet. Handlungsleitende Frage für die Analyse ist, ob Fondslösungen einen sinnvollen Beitrag zur effizienteren Brachflächenrevitalisierung, insbesondere im gewerblichen Bereich, leisten können und wenn ja, unter welchen Voraussetzungen. Dazu wird zunächst der Untersuchungsgegenstand „Brachflächen“ im Sinne einer Begriffsklärung abgegrenzt und kurz auf die besonderen Hemmnisse der Brachflächenrevitalisierung eingegangen (Kap. 2). Ausgehend von der Grundidee und den Zielen von Fondslösungen für die Brachflächenrevitalisierung und von den potenziellen Einsatzfeldern von Brachflächenfonds (Kap. 3), werden in einem weiteren Schritt Vorund Nachteile von Stadtentwicklungsfonds aus theoretischer Sicht kritisch diskutiert und ihre Umsetzungschancen beleuchtet (Kap. 4). Abschließend richtet sich der Fokus auf Handlungsempfehlungen für den pragmatischen Einsatz des Fondsgedankens in der Brachflächenrevitalisierung aus Sicht der kommunalen Wirtschaftsförderung und der Standortentwicklung (Kap. 5). 2 Herausforderungen der Revitalisierung gewerblicher Brachflächen Eine allgemeingültige Definition von gewerblichen Brachflächen existiert in der deutschsprachigen Literatur nicht. Vor dem Hintergrund der vorliegenden Fragestellung werden im Folgenden primär ehemals gewerblich oder industriell genutzte Flä- 114 26 _ STADTENTWICKLUNGSFONDS chen behandelt, die seit mehreren Jahren nicht bzw. nur rudimentär genutzt werden. Derartige Flächen befinden sich überwiegend im privaten (und nur z.T. im öffentlichen) Besitz. Die Flächen weisen unterschiedliche Problemlagen auf, wobei im gewerblichen Bereich insbesondere die fehlende Verkaufsbereitschaft der (privaten) Eigentümer, bestehende Gebäude und Anlagen (und damit einhergehend überzogene Kaufpreisvorstellungen) sowie z.T. auch Altlasten zu nennen sind. Trotz vielfältiger Problemlagen bei der Aktivierung von Brachflächen steigt gerade in Ballungsräumen aufgrund knapper werdender Flächen die Notwendigkeit, Brachflächen und Baulücken stärker als bisher zu nutzen. Folgende Argumente werden dafür angeführt, Brachflächenpotenziale stärker in den Fokus der kommunalen und regionalen Infrastrukturpolitik zu nehmen (Region Hannover 2016: 25): > Eindämmung des Freiflächenverbrauchs, um das 30-ha-Ziel der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung zu erreichen und die tägliche Flächeninanspruchnahme für Siedlungsund Verkehrszwecke von 129 ha im Jahr 2000 auf 30 ha im Jahr 2020 zu reduzieren > Nutzung von Lagepotenzialen, da gewerbliche Brachflächen gegenüber Entwicklungen auf der „grünen Wiese“ städtebaulich häufig vergleichsweise gut integriert sind und eine günstigere Erreichbarkeit sowohl zu Wohngebieten und zentralen Versorgungsbereichen als auch zum ÖPNV aufweisen > Beseitigung von Altlasten im Zuge der Reaktivierung > Beseitigung städtebaulicher Missstände und negativer „Ausstrahlungseffekte“, da ungenutzte Brachen in der Regel mit leerstehenden Altbauten einhergehen, und die Umsetzung planerischer Konzepte, um bspw. Konflikte in Gemengelagen zu lösen und entsprechende neue quartiersbezogene Nutzungsperspektiven zu eröffnen Dennoch weisen Brachflächen und ihre Revitalisierung gegenüber der Neuentwicklung von Gewerbeund Industrieflächen zahlreiche Hemmnisse auf, die auch bei der Nutzung und Bewertung von innovativen Fondsund Finanzierungsinstrumenten Berücksichtigung finden müssen. Dazu zählen u.a.: > Altlastenrisiken, sonstige Beeinträchtigungen und Sanierungserfordernisse > Haftungsfragen für die Folgen von Altlasten bzw. deren Beseitigung > nicht marktgerechte Preisund Zielvorstellungen privater Eigentümer und sonstige eingeschränkte Vermarktungsbereitschaft der Eigentümer > Art und Umfang des (industriell-gewerblichen oder sonstigen) Baubestandes (in Abhängigkeit von den Nachnutzungsmöglichkeiten) > erhöhter Aufwand im Falle einer nachträglich erforderlichen inneren und äußeren Erschließung sowie allgemeine Herstellung der Baureife auf dem Grundstück 115STADTENTWICKLUNGSFONDS ALS INSTRUMENT ZUR ENTWICKLUNG VON BRACHFLÄCHEN > Mängel im Planungsprozess und dadurch hervorgerufene längere Entwicklungszeiträume > wirtschaftliches Umfeld der Brachflächen und Stigma bzw. negatives Image des (Mikro-)Standortes (vgl. Weitkamp 2009) Aus praktischer kommunalund regionalpolitischer Sicht ist entscheidend, Nutzungshemmnisse wie Altlasten, Altbebauung oder planerische Restriktionen zu bewerten und möglichst transparent abzuleiten, inwiefern eine Brachflächenentwicklung nicht über Marktmechanismen erfolgen wird und somit öffentlicher Handlungsbedarf besteht. Markteinschätzungen privater Akteure und politischer Handlungsdruck müssen dabei allerdings nicht immer deckungsgleich sein. Das Verständnis und die Berücksichtigung des Immobilienmarktes sind wesentliche Rahmenbedingungen zur Umsetzung einer effizienten Brachflächenrevitalisierung, auch unter Einbezug revolvierender Förderinstrumente. 3 Fondslösungen für die Brachflächenrevitalisierung aus theoretischer Sicht Die Frage der Wirtschaftlichkeit einer Brachflächenrevitalisierung und ihre Rahmenbedingungen sind Gegenstand zahlreicher Untersuchungen (siehe z. B. Weitkamp 2009; Ferber/Heyer/Linne 2007). Eine systematische Gegenüberstellung der Kostenarten einer Revitalisierung zeigt, dass gegenüber anderen Immobilienprojekten neben den allgemeinen und eng mit einander korrelierenden Entwicklungs-, Finanzierungsund Standortrisiken vor allem Baugrund-/Altlastenund Genehmigungsrisiken besondere Unsicherheiten für private Investoren bergen. Vielfach reicht die Wertschöpfung der Brachflächenentwicklung nicht zur Deckung der Kosten aus, weshalb staatliche Förderung seit jeher eine zentrale Rolle spielt. Vor diesem Hintergrund setzte die in der letzten EU-Förderperiode 2007 bis 2013 gestartete JESSICA-Initiative auf die Einführung nachhaltiger kreditnaher Finanzierungsinstrumente in der Stadtentwicklung in Form eines Fonds, der aus öffentlichen Fördermitteln (EFRE und nationale bzw. kommunale Kofinanzierung) gespeist und im wiederholenden Zyklus von Kreditvergabe und Rückzahlung revolvierend bewirtschaftet wird. Dadurch sollten Anreize geschaffen werden, von einer Förderung durch direkte, nicht zurückzahlbare Zuschüsse abzurücken und revolvierende Fondslösungen zu entwickeln – zumindest teilweise und nicht zuletzt vor dem Hintergrund der absehbar rückläufigen EU-Strukturfondsmittel (Jakubowski 2007: 581). 1 Mit dem Einsatz revolvierender Finanzierungsinstrumente in der Stadtentwicklung verbindet sich auch die Hoffnung auf ein höheres Maß an Effizienz und Produktivität in der Verwendung der Strukturfondsmittel. Aus theoretischer Perspektive können den im Rahmen der JESSICA-Initiative intendierten Strukturierungen von Stadtentwicklungsfonds eine Reihe von Vorteilen bzw. positiven Effekten zugeschrieben werden (BMVBS/BBSR 2009; Jakubowski 2007; Simons 2007). 116 26 _ STADTENTWICKLUNGSFONDS 2 Das eingesetzte (öffentliche) Förderkapital wird in Abhängigkeit von Kreditlaufzeiten „recycelt“ und kann auch nach Auslaufen der Projektförderung den öffentlichen Akteuren zur Verfügung stehen. Durch die langfristige (revolvierende) Nutzungsmöglichkeit öffentlicher Mittel können Anreize geschaffen werden, Fördermittel effizienter einzusetzen. 3 Fondsmodelle verbinden sich mit der Hoffnung auf eine größere Einbindung privaten Kapitals. Bei einer entsprechenden Abfederung von Investitionsrisiken erhöhen sich die Anreize für private Investoren, wodurch zusätzliches privates Kapital für den Fonds in deutlich höherem Maß mobilisiert werden kann. Fonds könnten damit größere Lenkungswirkungen und Hebeleffekte erzielen als reine Zuschusslösungen. 4 Brachflächenprojekte, die aus städtebaulicher Sicht positive Effekte erwarten lassen (bspw. für das soziale und ökologische Umfeld), kommen durch privatwirtschaftliche Lösungen nicht oder nur selten zustande. Mit einer öffentlichen Kofinanzierung privater Investitionen besteht die Möglichkeit, auch bei insgesamt geringeren monetären Gewinnerwartungen Stadtentwicklungsprojekte im Verbund mit Privaten umzusetzen bzw. überhaupt erst zu befördern. 5 Ein zentraler Vorteil von Fondslösungen besteht in der zweckbezogenen Sammlung und Bereitstellung von Kapital. Zur Senkung des Anlagerisikos bzw. zur Erhöhung der Renditechancen wird das Kapital nicht in einzelne Großprojekte, sondern – in Relation zum Fondsvermögen – in mehrere kleinere Projekte investiert. Insgesamt wurden mit den JESSICA-Fondsmodellen vergleichsweise umfassende Anwendungsbereiche definiert (sog. Investitionsfelder). Eine breite Bündelung von privaten und öffentlichen Akteuren bzw. Finanzinstitutionen ist intendiert und es wird eine professionellere Steuerung (Fondsmanagement) angestrebt als mit primär zuschussund einzelfallbasierten Projekten, die durch die öffentliche Hand umgesetzt werden. Auch sind zahlreiche Organisationsstrukturen von Stadtentwicklungsfonds möglich, jeweils in Abhängigkeit von der intendierten Kombination privater und öffentlicher Finanzinstrumente (BMVBS/BBSR 2009: 120 ff.). Entscheidende Voraussetzungen für die Funktionsfähigkeit von Fondsmodellen sind jedoch die Notwendigkeit von (internen) Erträgen zur Finanzierung von Zins und Tilgung (ggf. auch Zuführungen aus dem laufenden Haushalt) und die Zusammenführung öffentlicher und privater Mittel im Sinne von Public-Private-Finance. Für die Brachflächenrevitalisierung scheinen Fonds am sinnvollsten, die sich als Financiers von Standortentwicklern verstehen (BMVBS/ BBSR 2009: 126f.). Zur Einordnung von Brachflächen ist in diesem Zusammenhang das A-B-C-Flächenmodell hilfreich, das den Zusammenhang zwischen dem Bodenwert nach einer Sanierung und den Aufbereitungskosten aufzeigt (Abb. 1). 117STADTENTWICKLUNGSFONDS ALS INSTRUMENT ZUR ENTWICKLUNG VON BRACHFLÄCHEN Abb. 1: A-B-C Modell: Kategorien von Brachflächen / Quelle: eigene Darstellung (nach Ferber 1997) Als A-Flächen werden selbstentwicklungsfähige Flächen an kommerziell attraktiven Standorten bezeichnet, die sich durch einen hohen Eigentumswert sowie geringe Sanierungskosten auszeichnen. Das hohe Wertschöpfungspotenzial macht keine Förderung durch die öffentliche Hand notwendig. Eine Förderung ist im Rahmen des allgemeinen Planungsund Verwaltungssystems möglich. B-Flächen charakterisieren passiv-entwicklungsfähige Potenzialflächen, die aber von einem gewissen Risiko begleitet werden (Ferber/Grimski 2002). Das Wertsteigerungspotenzial ist begrenzt. Entweder erreichen die Kosten lediglich den Break-Even-Point und decken damit den Gewinn, oder aber es wird ein Verlust realisiert (English Partnerships 2003). Eine öffentliche Unterstützung bei Planung und Finanzierung ist zumindest in Teilen erforderlich. C-Flächen sind geprägt von hohen Sanierungskosten, geringen Standortwerten und regionaler Häufung von Brachflächen mit nur sehr begrenztem oder gar keinem Wertsteigerungspotenzial. Damit sind typische Kennzeichen von nicht entwicklungsfähigen Flächen erfüllt, die daher auch als Reserve-/Naturflächen bezeichnet werden (Ferber/Grimski 2002). In der Regel werden sie nicht von privaten Investoren entwickelt (English Partnerships 2003). 118 26 _ STADTENTWICKLUNGSFONDS Unter Berücksichtigung des skizzierten Modells sind damit zugleich auch die Grenzen von Brachflächen-Fondsmodellen definiert: Für Fondsmodelle kommen „per definitionem“ nur sog. „passiv-entwicklungsfähige Flächen“ oder B-Flächen für die Aufnahme in das Fondsportfolio infrage. 4 Bewertung von Stadtentwicklungsfonds als Instrument für die Revitalisierung gewerblicher Brachflächen Im folgenden Abschnitt wird der Versuch unternommen, Umsetzungschancen und Einsatzmöglichkeiten von Stadtentwicklungsfonds im Bereich gewerblicher Brachflächenrevitalisierung anhand der skizzierten Ziele und Charakteristika kritisch einzuordnen. Die Einschätzung und Bewertung bezieht sich insbesondere auch auf Erfahrungen der REFINA-Projekte1. Ein zentraler Aspekt bei Brachflächenrevitalisierungsprojekten ist die Einschätzung des verbleibenden Risikos für private Investoren im Zuge der Rentabilitätskalkulation zu Beginn eines Projektes. Gegenüber Projekten auf der „Grünen Wiese“ wird die Rentabilität passiv-entwicklungsfähiger Industrie-/Gewerbebrachen vor allem vermindert durch: > hohe Sanierungskosten und/oder hohe (Altlasten-)Risiken, > geringere Verkaufspreise durch den merkantilen Wert, > verlängerte Projektlaufzeit sowie > schlechte Zinskonditionen bei der Finanzierung in Verbindung mit Sicherheiten außerhalb des Projektes wegen niedriger Bodenwerte und hoher Ausfallwahrscheinlichkeiten (Weitkamp 2009: 223). Die Unsicherheiten in der Risikoeinschätzung führen in der Regel zu deutlichen Risikoaufschlägen von 30% bis 50% der Kosten, die bspw. im Rahmen von Sanierungsgutachten angesetzt werden (Ferber/Heyer/Linne 2007). Neben der ohnehin schwierigen Risikobewertung des einzelnen Projektes müsste nun ein Fondsmanagement vor allem ein Gesamtportfolio zusammenstellen, das aus Sicht der privaten Investoren zumindest im Ansatz eine Risikostreuung erkennen lässt. Dies scheint angesichts der o.g. Spannweite der Risikoaufschläge eine besondere Herausforderung zu sein. 1 Das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) hat im Rahmen der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung die „Forschung für die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und ein nachhaltiges Flächenmanagement (REFINA)“ im Zeitraum von 2006 bis 2012 mit mehr als 110 Projekten und Demonstrationsvorhaben gefördert. Kernaspekte des Förderschwerpunktes waren der effiziente Umgang mit Grund und Boden, insb. im Rahmen der Innenentwicklung und Flächenrecycling, sowie die Reduktion der täglichen Inanspruchnahme von Boden für neue Siedlungsund Verkehrsflächen auf 30 Hektar pro Tag.