Staatsverschuldung im Vereinigten Königreich: Die öffentliche Verschuldung unter der Konservativen Regierung von 1979-1994- Ursachen und Auswirkungen

Safford, Judith Book — Digitized Version Staatsverschuldung im Vereinigten Königreich: Die öffentliche Verschuldung unter der Konservativen Regierung von 1979-1994Ursachen und Auswirkungen Finanzwissenschaftliche Schriften, No. 86 Provided in Cooperation with: Peter Lang International Academic Publishers Suggested Citation: Safford, Judith (1998) : Staatsverschuldung im Vereinigten Königreich: Die öffentliche Verschuldung unter der Konservativen Regierung von 1979-1994Ursachen und Auswirkungen, Finanzwissenschaftliche Schriften, No. 86, ISBN 978-3-631-75199-2, Peter Lang International Academic Publishers, Berlin, https://doi.org/10.3726/b13755 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/182798 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Staatsverschuldung im Vereinigten Königreich FINANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Judith Safford Der keynesianische Ansatz, Budgetdefizite als Instrument einer aktiven Stabilisierungspolitik einzusetzen, wurde in den 90er Jahren abgelöst durch monetaristisch geprägte Strategien zur Konsolidierung der Staatsfinanzen. Die Konservative Regierung unter Margaret Thatcher nahm im Vereinigten Königreich bereits Anfang der 80er Jahre eine Vorreiterrolle bei diesem Politikwechsel ein. Die Arbeit analysiert die damit verfolgte Strategie zur Gesundung der Staatsfinanzen über den Zeitraum von 1979 bis 1994. Es zeigt sich, daß der damalige Abbau der öffentlichen Defizite und somit der Schuldenquote größtenteils auf einmaligen Einnahmen aus der Privatisierungspolitik, den Steuererlösen aus dem Nordseeöl und dem Verteilungsmechanismus der Inflation beruhten. Nach dem weitgehenden Wegfall dieser Finanzierungsquellen wurde Anfang der 90er Jahre erneut auf die Kreditfinanzierung zurückgegriffen. Die für eine dauerhafte Konsolidierung der Staatsfinanzen erforderliche Senkung der Ausgabenlast konnte trotz einiger Reformen gegen die Wählermehrheit nicht durchgesetzt werden. Ein wesentliches Hindernis dabei scheint eine im Zuge der Politikreformen zunehmende Ungleichheit der Einkommensverteilung zu sein. Dies erhöht die Nachfrage nach Ausgaben für Verteilungszwecke und konterkariert somit die Konsolidierungsbemühungen. Judith Safford wurde 1960 in London geboren und wuchs dort auf. Nach einigen Jahren kaufmännischer Berufstätigkeit nahm sie 1985 das Studium der Volkswirtschaftslehre an der Universität in Freiburg im Breisgau auf. Nach dem Diplomstudium arbeitete sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Finanzwissenschaft der Universität Freiburg und promovierte 1997 bei Professor Dr. Hans-Hermann Francke. FINANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Judith Safford Staatsverschuldung im Vereinigten Königreich Staatsverschuldung im Vereinigten Königreich FINANZWISSENSCHAFTLICHE SCHRIFTEN Herausgegeben von den Professoren Albers, Krause-Junk, Littmann, Oberhauser, Pohmer, Schmidt Band86 ~ PETER LANG Frankfurt am Main• Berlin• Bern, New York• Paris• Wien J udi th Safford Staatsverschuldung im Vereinigten Königreich Die öffentliche Verschuldung unter der Konservativen Regierung von 1979-1994 Ursachen und Auswirkungen ~ PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften Open Access: The online version of this publication is published on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the international Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more on how you can use and share this work: http://creativecommons. org/licenses/by/4.0. This book is available Open Access thanks to the kind support of ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft. ISBN 978-3-631-75199-2 (eBook) Die Deutsche Bibliothek -CIP-Einheitsaufnahme Safford, Judith: Staatsverschuldung im Vereinigten Königreich : die öffentliche Verschuldung unter der Konservativen Regierung von 19791994. Ursachen und Auswirkungen/ Judith Safford. -Frankfurt am Main; Berlin; Bern; New York; Paris; Wien: Lang, 1998 (Finanzwissenschaftliche Schriften ; Bd. 86) Zugl.: Freiburg (Breisgau), Univ., Diss., 1997 ISBN 3-63 I -3340 I -X =Y D25 ISSN 0170-8252 ISBN 3-631-33401-X © Peter Lang GmbH Europäischer Verlag der Wissenschaften Frankfurt am Main 1998 Alle Rechte vorbehalten. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Printed in Germany 1 2 4 5 6 7 V Verdankungen Die vorliegende Dissertation entstand während meiner Tätigkeit als wissenschaftliche Assistentin am Institut für Finanzwissenschaft der Albert-LudwigsUniversität, Freiburg im Breisgau. Die kreative Atmosphäre und die Diskussionsbereitschaft meiner dortigen Kollegen haben ganz entscheidend zu dieser Arbeit beigetragen. Insbesondere habe ich viel von den kritischen Anregungen und der unermüdlichen Unterstützung von PD Dr. Jochen Michaelis, aber auch von Dr. Knut Blind und Dr. Dierk Brandenburg profitieren können. Ihnen möchte ich an dieser Stelle von ganzem Herzen meinen Dank aussprechen. Eben so wichtig für die Entstehung der Arbeit war meine Familie. Sei es bei der Korrektur von sprachlichen Ungenauigkeiten, der Betreuung meines Sohnes oder durch Unterstützung im Familienhaushalt haben mich mein Mann Jürg Meyer, Sonja Meyer und Nancy Safford vor allem in der Endphase der Arbeit entscheidend entlastet. An sie geht mein besonderer Dank. Schließlich möchte ich mich beim Erstgutachter der Arbeit und meinem Doktorvater Herrn Professor Dr. Hans-Hermann Francke bedanken. Sein persönliches Engagement für das Gelingen der Arbeit hat mich stets motiviert. Ferner möchte ich Herrn Professor Dr. Bernd Raffelhüschen, dem Zweitgutachter, für seine Diskussionsbereitschaft und seine Anregungen herzlich danken. Für die Aufnahme meiner Arbeit in die Reihe "Finanzwissenschaftliche Schriften" ist Herr Professor Dr. Alois Oberhauser verantwortlich, dem ich dafür zu guter letzt meinen Dank aussprechen möchte. Mittelhäusern bei Bern im Januar 1998 XIII 2) Erlöse aus der Privatisierung 158 3) Steigende Steuereinnahmen 159 II. Die Entwicklung der Staatsausgaben 161 1) Wachsender Druck zu Mehrausgaben 161 2) Exkurs: Der Einfluß der Einkommensverteilung auf die Ausgaben 164 a) Die Entwicklung der Einkommensverteilung seit 1979 164 b) Folgen der Konservativen Politik auf die Einkommensverteilung 166 3) Steigende Staatsausgaben für Umverteilung 167 III. Die Finanzierung zusätzlicher Staatsausgaben 1 70 1) Marktorientierte Mechanismen 170 2) Finanzierung durch Staatsverschuldung 171 IV. Ausblick 173 ANHANG 175 I. Crowding Out in IS-LM Modell (1. Kapitel, Abschnitt III) 175 1) Das kurzfristige IS-LM Modell 175 2) Das klassische Modell 176 3) Das langfristige IS-LM Modell 176 II. Zur Berechnung der Entwertung des Schuldenstandes durch die Inflation (2. Kapital, Abschnitt 11.2) 183 III. Berechnung der Veränderung der Schuldenquote, aufgeteilt nach Inflations-, Wachstumsund Neuverschuldungseffekten (4. Kapitel, Abschnitt 1.2) 184 IV. Methodische Anmerkungen zur Berechnung der Inflationsbereinigung des Finanzierungsdefizits (4. Kapitel, Abschnitt 1.3) 185 V. Wichtige Privatisierungen und ihre Erlöse 188 VI. Statistische Grundlage (3. und 4. Kapitel) 189 LITERATURVERZEICHNIS 203 XIV Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Die Brutto Staatsverschuldung der G7 Länder ............................... 2 Abbildung 2: Der kurzfristige Effekt einer expansiven Fiskalpolitik ................. 22 Abbildung 3: Kontraktive Wirkung der Defizitpolitik ....................................... 27 Abbildung 4: Instabilität bei expansiver Wirkung der Defizitpolitik .................. 27 Abbildung 5: Stabilität bei expansiver Wirkung der Defizitpolitik .................... 28 Abbildung 6: Die Laffer-Kurve ......................................................................... 64 Abbildung 7: Die Laffer-Kurve und die Effizienz des Steuerstaates .................. 68 Abbildung 8: Steigende Staatsausgaben durch Verteilungspolitik ...................... 79 Abbildung 9: Die Staatsverschuldung im Vereinigten Königreich seit 1700 ...... 96 Abbildung 10: Die Entwicklung der Staatsverschuldung im Vereinigten Königreich seit 1975 .................................................................... 98 Abbildung 11: Die Ziele der MTFS von 1980/81 bis 1986/87 ........................... 115 Abbildung 12: Die realisierte MTFS: Inflation und der PSBR 1980 bis 1986 .... 117 Abbildung 13: PSBR, Finanzierungsdefizit und Schuldenquote ......................... 122 Abbildung 14: Zerlegung der Veränderungen der Schuldenquote 1979-1994 .... 124 Abbildung 15: Inflationsbereinigung des Finanzierungsdefizits ......................... 125 Abbildung 16: Quellen der Defizitfinanzierung im Vereinigten Königreich ...... 127 Abbildung 17: Die Finanzierungsdefizite der öffentlichen Institutionen ............ 129 Abbildung 18: Der Primärsaldo 1979 bis 1994 .................................................. 132 Abbildung 19: Die Entwicklung der Staatseinnahmen 1974-1994 ..................... 134 XV Abbildung 20: Die Zusammensetzung der britischen Steuereinnahmen 1979-1994 ...................................................... 13 8 Abbildung 21: Die Entwicklung der Staatsausgaben 1974-1994 ........................ 139 Abbildung 22: Die britischen Staatsausgaben nach Aufgabenbereichen ............ 143 Abbildung 23: Die Entwicklung der Ausgaben nach investiven und konsumtiven Bereichen .............................................................. 146 Abbildung 24: Die Staatsausgaben nach der Verwendungsrechnung ................. 147 Abbildung 25: Die Entwicklung der laufenden Transferzahlungen und der Subventionen ....................................................................... 149 Abbildung 26: Die Entwicklung der persönlichen Transferzahlungen ............... 150 Abbildung 27: Die Brutto-Zinszahlung auf die Staatsverschuldung ................... 153 Abbildung 28: Der Deckungsgrad der Realzinslast durch den Primärüberschuß 1979 bis 1994 ........................................... 154 Abbildung 29: Anteile der Einkommensverteilung ............................................ 164 Abbildung 30: Durchschnittliche Einkommensveränderungen zwischen 1979 und 1988/89 nach Einkommensgruppen ............. 166 Abbildung 31: Dynamische Stabilität im vermögenserweiteten IS-LM Modell ............................................................................ 182 Abbildung 32: Vergleich zwischen berechneter und tatsächlicher V erschuldungsquote................................................................... 18 5 XVI Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Ausgewählte Steuersätze in der EU (12) 1994 ...................................... 73 Tabelle 2: Ökonomische Entwicklung des Vereinigten Königreichs und der OECD 1948-79 (Zunahme per annum in%) .......................... 100 Tabelle 3: Die MTFS, Geldmengenwachstum und der PSBR .............................. 114 Tabelle 4: Inflation und der PSBR 1980-1994 ..................................................... 116 Tabelle 5: Die wichtigsten britischen Steuersätze ............................................... 137 BIP BoE BoEQB BSP cso EU HMSO IMF/IWF MTFS NECD NCT OECD OEEC PSBR PSDR PT UK zs XVII Abkürzungsverzeichnis Bruttoinlandsprodukt Bank of England Bank of England Quarterly Bulletin Bruttosozialprodukt Central .Statistical Office Europäische Union Her Majesty's Stationary Office Internationaler Währungsfonds Medium-term financial strategy (mittelfristige Finanzstrategie) National Economic Development Council New Control Total Organization for Economic Co-operation and Development Organization for European Economic Co-operation Public Seetor Borrowing Requirement Public Seetor Debt Repayment Planning Total United Kingdom (Vereinigtes Königreich) Zentralstaat PROBLEMSTELLUNG Staatsverschuldung und öffentliche Defizite sind ein hoch aktuelles Thema geworden. Wenn die Inflationsbekämpfung die makroökonomische Herausforderung der 80er Jahre darstellte, dürfte sich die Konsolidierung der Staatsfinanzen als die größte Aufgabe für die Regierungen der 90er Jahre erweisen. Nach verbreiteter Meinung1 stellt die Höhe der Staatsverschuldung in vielen Ländern eine unvertretbare Belastung für die zukünftigen Generationen dar; ihr Anstieg ist die Hauptursache für das gegenwärtig hohe Niveau des Realzinses, sowie für die Währungsturbulenzen, in denen sich die Währungen hochverschuldeter Länder, wie z. B. der U.S.A. oder von Italien, abwerten. Ferner wächst in vielen sogenannten Entwicklungsländern sowie einigen Industrieländern die Besorgnis, daß die Last der Staatsverschuldung unablässig wachsen wird. Die betroffenen Regierungen werden dazu gezwungen, durch Geldschöpfung oder Zahlungsverweigerung die steigenden Tilgungsund Zinslasten zu stabilisieren. Schließlich wird in den Industrieländern die Überalterung der Bevölkerung in den kommenden Jahren zusätzliche Ausgaben für Pensionszahlungen und Gesundheit mit sich bringen, was die Belastung der Staatsfinanzen noch weiter verschärfen wird. So ist die Kontrolle und die Senkung des öffentlichen Defizits in vielen Ländern zum Eckstein der makroökonomischen Politikgestaltung geworden. Der traditionelle Ansatz, Budgetdefizite zur zyklischen Stabilisierung einzusetzen, wurde dadurch stark in den Hintergrund gedrängt. Ein Bedeutungsgewinn für fiskalpolitische Orthodoxie und solide öffentliche Finanzen -das Erste als Vorbedingung für das Zweite -läßt sich seit Anfang der 80er Jahre als internationales Phänomen feststellen. In den Vereinigten Staaten schlug sich der fiskalpolitische Wandel in dem 1985 erlassenen Gramm-RudmanHollings-Gesetz nieder, das ein ausgeglichenes Budget bis 1991 vorsah. Fiskalpolitische Orthodoxie ist ferner zu einem zentralen Baustein der Konditionalität und Leihbedingungen des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank gewordenIn Deutschland intensivierte sich die Kritik und öffentliche Besorgnis über die Staatsfinanzen mit den steigenden Kosten der Deutschen Wiedervereinigung. Schließlich enthalten die Konvergenzkriterien des Maastrichter Vertrags der Europäischen Union von 1992 Bedingungen bezüglich der Höhe des Budgetdefizits und der Staatsverschuldung im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt. Damit soll den Mitgliedsländern eine Budgetdisziplin aufgezwungen werden. 1 OECD (1993a), S. 31, IMF (1995a), S. 36f. (1995b), S. 87, (1996), S. 50. 2 Es besteht zwar Einigkeit über die schuldenpolitische Zielsetzung. Die tatsächlichen Verhältnisse sehen jedoch anders aus: Im Oktober 1997 scheint es, daß nur eine flexible Handhabung der Kriterien und das unerwartet starke Wirtschaftswachstum den meisten EU-Mitgliedern die Erfüllung der beiden Maastrichter Konvergenzkriterien für die Staatsfinanzen ermöglichen wird.2 In den nicht-europäischen Industrieländern ist es mit der Staatsverschuldung auch nicht besser bestellt. Die Abbildung 1 zeigt die Entwicklung der Schuldenquote in den G7Ländern von 1978 bis 1994. Abbildung 1: Die Brutto Staatsverschuldung der G7 Länder - ~ ~ c.. = 6 .. ·;; ~ 120 100 80 - 60 .. 40 20 1978 -G7 -<>-USA --J ap an -- Deutschland -eFrankre ic h --ll!- !talien - UK --MKan ada - - ------ ----------- - 1980 1982 1984 1986 Quelle: OECD ( 1995) Wirtschaftsausblick, Tab. 34 1988 1990 1992 1994 Die durchschnittliche Schuldenquote stieg zwischen 1978 und 1994 von 41,6% auf 68,8%. Den stärksten Anstieg erfuhr Italien, dessen Schuldenquote sich um über 60% erhöht hat. Den geringsten Quotenansteig verzeichnete Deutschland mit 21 %. Als einzigem unter all diesen Ländern ist es dem Vereinigten Königreich gelungen, in dieser Zeit seine Schuldenquote zu senken. Sie fiel zwischen 1978 und 1990 um 24% von 58,6 auf34,6%. Danach allerdings stieg die Quote bis 1994 rapide wieder auf 54,5% an. 2 Economist, 18.10.97,S. 36. 3 Dieser auf den ersten Blick einzigartige Erfolg ruft nach einer näheren Betrachtung. Er fiel eng mit einem Regierungswechsel zusammen, bei dem im Mai 1979 die Konservative Partei die Macht mit einer absoluten Mehrheit in beiden Parlamentshäusern von der Labour Partei übernahm. Der Schuldenabbau war eines der zentralen Politikzielen der Konservativen Regierung. Im Rahmen dieser Arbeit soll geklärt werden, wie diese Konsolidierung erreicht wurde. Aus den Ergebnissen soll dann auf die Konsequenzen für die zukünftige Schuldenentwicklung geschlossen werden. Im ersten Teil der Arbeit wird mit einer Erörterung der grundlegenden Zusammenhänge und Theorien zur Staatsverschuldung das Fundament gelegt. Er beginnt mit einer kurzen Darstellung der schuldenarithmetischen Grundzusammenhänge. Anschließend wird die ökonomische Relevanz von öffentlicher Verschuldung und von Budgetdefiziten erörtert. Nach einer Diskussion der Bedingungen für Schuldenneutralität werden die Wirkungen der Staatsverschuldung aus der Sicht der keynesianischen und neoklassischen Theorien dargestellt. Das Kapitel schließt mit einer Darstellung des Nexus zwischen Einkommensverteilung und Staatsverschuldung, weil dieser Zusammenhang ein Schwerpunkt der Arbeit sein wird. Das zweite Kapitel untersucht, ebenfalls auf theoretischer Ebene, die möglichen Strategien zur Senkung der Staatsverschuldung. Dabei wird jedoch zur Illustration hie und da schon ganz konkret auf die Umstände und Erfahrungen im Vereinigten Königreich Bezug genommen. Die Bestandteile der Budgetbeschränkung werden im einzelnen daraufhin untersucht, inwiefern und unter welchen Bedingungen sie einen Beitrag zur Schuldenstabilisierung leisten können. Das dritte Kapitel geht zu den realen Erfahrungen im Vereinigten Königreich über. Es stellt erstens die Konservative Schuldenpolitik vor dem Hintergrund der Nachkriegsgeschichte und der Konservativen wirtschaftspolitischen Konzeption dar. Zweitens folgt eine detaillierte Analyse der britischen3 Budgetpolitik, ihrer Ziele und wie diese erreicht werden sollten. Im Anschluß daran folgt im vierten Kapitel die empirische Analyse der Schuldenpolitik. Es wird gezeigt, wie die Veränderungen der einzelnen Komponenten der staatlichen Budgetrestriktion zum Schuldenabbau beigetragen haben. Im letzten Kapitel werden Schlüsse über den Erfolg und die vermutliche Dauerhaftigkeit der Konsolidierung gezogen. Ein besonderes Augenmerk gilt dabei dem Zusammenhang zwischen der Entwicklung der Einkommensverteilung einerseits und dem Erfolg der Konsolidierungspolitik andererseits. Insbesondere wird untersucht, inwiefern die Einkommensverteilung die Neigung 3 Das Vereinigte Königreich besteht aus England, Nordirland, Schottland und Wales. Dies ist von „Großbritannien" zu unterscheiden, zu dem Nordirland nicht zählt. In dieser Abhandlung wird das Adjektiv „britisch" für das Vereinigte Königreich verwendet und bezieht sich somit auf alle vier Länder. 4 zur Kreditfinanzierung und somit die zukünftige Schuldenentwicklung beeinflussen könnte. 11 schuldung reagieren. Auch wenn die Hypothese der rationalen Erwartungen eine sehr wichtige Rolle in der ökonomischen Analyse eingenommen hat, ist im Auge zu behalten, daß alternative Verhaltenshypothesen zu anderen nicht-neutralen Ergebnissen führen können. Einige hiervon, sowie die damit verbundenen Schwierigkeiten, werden unter f) ausführlicher erörtert. b) Vollkommener intergenerationeller Altruismus Barro unterstellt, daß eine unendliche altruistische Verbindung die Generationen ewig verbindet. Er legt eine Nutzenfunktion zugrunde, in der das Nutzenniveau der (nutzenmaximierenden) Kinder in das der Eltern eingeht. Sie hat z.B. die Form: l U, =U(c,)+--U,. 1; l+p wobei c der Konsum und p der interpersonelle Diskontfaktor ist. Da in Ui+, das Nutzenniveau der folgenden Generation U,+ 2, in dieses wiederum U,+ 3 eingeht, u.s.w., entsteht für ein Individuum trotz seiner endlichen Lebensdauer ein unendlicher Planungshorizont. Das Nutzenniveau des Individuums schließt das Nutzenniveau aller zukünftigen Generationen mit ein. Diese Formulierung hat zwei theoretische Komponenten, die zu diskutieren sind. Erstens müssen die intergenerationellen Transfers allgegenwärtig und universal sein. Nach Barro handelt eine „dynastische Familie" wie ein repräsentatives Individuum mit einem unendlichen Zeithorizont. Offensichtlich wird diese altruistische Generationskette unterbrochen, wenn Individuen kinderlos oder indifferent gegenüber dem Nutzen ihrer Nachfolger sind, weil sie den Nutzen Ut+ 1 gar nicht berücksichtigen werden. Es gibt auch sogenannte Randlösungen, bei denen zwar ein Vererbungsmotiv besteht, aber trotzdem nicht vererbt wird. In einer wachsenden Wirtschaft z. B. ist zu erwarten, daß aufgrund von Produktivitätswachstum die nachfolgende Generation ohnehin besser gestellt sein wird als ihre Eltern. Ist der abdiskontierte Grenznutzen der Vererbung bei positiven Erbschaften kleiner als der eigene Grenznutzen des Konsums, dann wird unter Ausschluß negativer Erbschaften 18 nichts vererbt. Um das Äquivalenzergebnis aufrechtzuerhalten, müßten fehlende Erbschaften durch kompensierende Transfers von anderen Familien geleistet 18 Ein älteres Individuum bekommt keinen Kredit, weil es die Zinsund Tilgungszahlungen nicht mehr selbst leisten wird und sich nicht gegen das Einkommen seiner Nachkommen verschulden kann. Vgl. Michaelis (1989), S. 103. 12 werden. Geschieht dies nicht vollständig, dann hat eine Defizitfinanzierung reale Wirkungen. 19 Zweitens hängt das Neutralitätsergebnis vom Altruismus als Vererbungsmotiv ab. Die erbende Generation erhält die Erbschaft unabhängig vom eigenen Verhalten. Diese Annahme ist unter Berücksichtigung der Komplexität und Vielschichtigkeit von familiären Beziehungen sehr restriktiv.20 Spielen andere Motive eine Rolle bei der Vererbung, dann wird die Erbschaft der zukünftigen Steuerlast wahrscheinlich nicht genau entsprechen: Das Äquivalenztheorem gilt dann nicht. Bernheim, Schleifer und Summers (1985) unterstellen z.B. ein strategisches Verhaltensmotiv, bei dem eine Erbschaft als Instrument eingesetzt wird, um ein gewünschtes Verhalten der Erben zu bewirken. Der Nutzen der Nachfolger geht nicht in die Nutzenfunktion ein, sondern der Nutzen der Erbschaft als strategisches Mittel. Die Nutzenfunktion hat dann z.B. die Form: U, = U(c,;q.); wobei q die Erbschaft und c der Konsum sind. Beispielsweise können Erbschaften in Aussicht gestellt werden, um sich von den Erben die notwendige Zuwendung und Hilfeleistung im Pflegefall abzusichern. Schließlich können Unsicherheit über die Lebensdauer [Blanchard (1985); Cukierman (1986)] oder hinsichtlich des Lebenseinkommens [Buiter und Tobin (1981)] das Vererbungsmotiv beeinflussen oder infolgedessen zu sogenannten „Zufallserbschaften" führen. c) Vollkommene Kapitalmärkte Die Prämisse der Kapitalmarktvollkommenheit in Barros zweitem Ansatz knüpft nicht an das Verhaltensmotiv, sondern an Verhaltensmöglichkeiten an, welche eindeutige Bedingungen voraussetzen. Kapitalmarktvollkommenheit bedeutet, daß es keine infolge schlechter Bonität liquiditätsbeschränkten Steuerzahler gibt, für die eine staatliche Kreditaufnahme neue Konsummöglichkeiten eröffnet. Wenn dagegen wegen privater Kreditrationierungen nicht alle Haushalte Kredite bekommen, oder wenn sich die Kreditkonditionen für die Haushalte und den Staat unterscheiden, dann kann eine staatliche Kreditaufnahme für bestimmte Individuen ansonsten unerreichbare Konsummöglichkeiten schaffen. 21 Solche liquiditätsbeschränkten Individuen werden bei einer schuldfinanzierten Steuersenkung ihren Konsum erhöhen. 19 Vgl. hierzu Tobin (1981), S. 60f. 20 Becker (1981) für eine ausführlichere Diskussion der komplexen familiären Beziehungen. 21 Buiter und Tobin (1980), S. 300. 13 Die genaue Auswirkung von Liquiditätsbeschränkungen auf das Neutralitätsergebnis hängt jedoch von deren Ursachen ab. 22 Verschiedene Autoren begründen das Kapitalmarktversagen nicht explizit, sondern nehmen Liquiditätsbeschränkungen als exogen an: Beispielsweise schlagen sich ungleiche Faktorentlohnung und individuelle Zeitpräferenzen oder Lebenserwartungen in unterschiedlicher Bonität und Zinssätzen nieder. 23 Eine derartige Heterogenität bedeutet, daß unterschiedliche Steuerzahler eine höhere Last der Besteuerung zu verschiedenen Zeitpunkten tragen können. Da alle realen Auswirkungen infolge einer zeitlichen Verschiebung der Steuerlast auf solchen Verteilungseffekten beruhen, sind derartige Erklärungen gewissermaßen tautologisch. Wenn jedoch die Gründe für das Marktversagen explizit erläutert und modelliert werden,24 dann läßt sich auch zeigen, daß staatliche Korrekturmaßnahmen durch intertemporale oder interpersonelle Umverteilung die Schuldenneutralität wieder herstellen könnten. Unvollkommene Kapitalmärkte sind deshalb keine hinreichende Bedingung für reale Auswirkungen der Staatsverschuldung, sondern sie haben nur mit Umverteilungseffekten reale Konsequenzen. 25 d) Umverteilungseffekte der Finanzierungswahl Es ist klar, daß eine Umverteilungspolitik Auswirkungen auf die Budgetbeschränkung der Haushalte hat. Selbst wenn Individuen einen unendlichen Zeithorizont haben und die Kapitalmärkte vollkommen sind, kann das Neutralitätsergebnis verfehlt werden. Dies ist der Fall, wenn eine staatliche Kreditaufnahme eine Umverteilungspolitik ermöglicht (beispielsweise durch Transferzahlungen), welche für Individuen oder Generationen steuerlich verschiedene Konsequenzen hat. 26 Insbesondere werden reale Effekte einer Staatsschuld verstärkt, wenn Ressourcen an Individuen mit einer höheren marginalen Konsumneigung verteilt werden. 27 Staatliche Verteilungsmaßnahmen werden jedoch maßgeblich durch das Steuerbzw. das Ausgabensystem gelenkt. 22 Bernheim (1987), S. 10. 23 Siehe z.B. Drazen (1978), Hubbard und Judd (1986), Cukiennan und Meltzer (1989) und Buiter (1990). 24 Eine Kreditrationierung, die zu Liquiditätsbeschränkungen führt, läßt sich z. B. aufgrund fehlender Humankapitalmärkte oder asymmetrischer Information erklären, siehe Stiglitz und Weiss (1981) und Yotsuzuka (1987). 25 Buiter (1990), S. 105ff., sowie Yotsuzuka (1987), S. 43lff. 26 Oft sind jedoch Umverteilungsmaßnahmen und Liquiditätsbeschränkungen voneinander abhängig. Wie bereits erwähnt, könnten Ricardianische Haushalte Umverteilungsversuche neutralisieren, wenn keine Liquiditätsbeschränkungen existieren. 27 Abel (1986). 14 e) Pauschalsteuern Das Äquivalenztheorem setzt voraus, daß Änderungen der Staatsschuld nur gegen pauschale Steueränderungen durchgeführt werden. Pauschaloder Kopfsteuern sind so definiert, daß sie unabhängig vom ökonomischen Handeln des Steuerzahlers entrichtet werden.28 Derartige Steuern haben lediglich einen Einkommenseffekt. Da sich kein Relativpreis ändert, gibt es keine Substitutionseffekte. Sie haben folglich die Eigenschaft, daß ihr abdiskontiertes Aufkommen unabhängig vom Zeitpunkt der Steuererhebung ist. Das heißt, sie haben keine intertemporalen Allokationseffekte, was ja auch eine notwendige Bedingung für die Äquivalenz ist. In der Realität spielen jedoch derartige Pauschalsteuern praktisch keine Rolle.29 Die Steuereinnahmen werden vorwiegend durch Einkommenund Verbrauchsteuern bestritten, deren Aufkommen unelastisch auf Steuersatzänderungen reagiert, weil solche Steuern lastmindernde Aktivitäten auslösen. Eine schuldfinanzierte Einkommensteuersenkung erhöht beispielsweise die Grenzkosten der Freizeit und bietet einen Anreiz, das Arbeitsangebot und somit auch den gegenwärtigen Konsum zu steigern. Bei späteren Steuererhöhungen wird umgekehrt Arbeit für Freizeit und andere unbesteuerte Aktivitäten substituiert. Die gesamten Auswirkungen hängen im wesentlichen von den intertemporalen Substitutionseffekten der ausgewählten Finanzierungswahl ab. 30 j) Schuldfinanzierung der Zinszahlungen Der politische Entscheidungsprozeß wird bei Barros Formulierung des Äquivalenztheorems nicht explizit berücksichtigt, vielmehr sind die fiskalpolitischen Entscheidungsregeln vorgegeben: Bei konstanten Ausgaben besteht einzig die Finanzierungswahl zwischen Steuern einerseits und der intertemporalen Verschiebung der Steuern durch eine Kreditaufnahme andererseits. Die Entscheidung zur staatlichen Kreditaufnahme wird exogen von den Politikern getroffen. Im Unterschied zu finanzwissenschaftlichen Ansätzen, die politische Entscheidungen mit den Wünschen der Haushalte erklären,31 spielen diese dabei eine passive Rolle. Sie nehmen die staatliche Sparbzw. Konsumentscheidung zur Kenntnis und passen sich durch 28 Siehe z.B. Slemrod (1990). 29 Eine Ausnahme war die britische Poll Tax. Darauf wird im nächsten Kapitel eingegangen. 30 Barro (1979) selbst untersucht die Auswirkung von verzerrenden Steuern in seinem „Tax Smoothing" Ansatz. Er zeigt, wie bei verzerrenden Steuern die Staatsverschuldung als Instrument zu Allokationsverbesserungen eingesetzt werden kann. Siehe auch Huber ( 1990), S. 91 ff. 31 Z.B. das Medianwähler-Modell von Hotelling (1929). Für einen Überblick siehe z.B. Musgrave et al. (1994), Bd. 1, Kap. 6. 15 entsprechende Entscheidungen an sie an, um ihren gewünschten Konsumpfad aufrechtzuerhalten. Deswegen ist eigentlich die politische Finanzierungswahl de facto gar keine. Die Haushalte machen jeden Versuch, die Steuerlast zu verschieben, unwirksam. Unter den im Modell gewählten fiskalpolitischen Regeln führen die Anpassungshandlungen der Haushalte zur politischen Wirkungslosigkeit (sogenannten „Policy ineffectiveness"), weil jeder politische Lenkungsversuch von rationalen, weitsichtigen Individuen durchschaut und neutralisiert wird. 32 Es stellt sich die Frage, ob eine explizite Berücksichtigung des politischen Entscheidungsprozeßes mit einem breiteren fiskalpolitischen Entscheidungsraum zu anderen, nichtneutralen Ergebnissen führt. Endogenes politisches Handeln steht z. B. im Mittelpunkt der „Public Choice" Erklärung der Staatsverschuldung von Buchanan und Wagner (1977). Eine Staatsverschuldung ergibt sich aus dem Zusammentreffen von irrationalen und kurzsichtigen Wählern, welche die späteren Folgen einer Staatsschulderhöhung nicht durchschauen, und opportunistischen, stimmenmaximierenden Politikern, welche die zukünftigen Kosten ihrer Politik nicht berücksichtigen. Einerseits sind Staatsausgaben bei den Wählern beliebt. Deswegen favorisieren Politiker, die auf ihre Wiederwahl hinarbeiten, ihre Erhöhung. Andererseits sind sie bestrebt, eine von den Wählern ungeliebte Steuerfinanzierung zu vermeiden. Die Schuldfinanzierung entpuppt sich als ein Ausweg, der im kurzfristigen politischen Zeithorizont die Einnahmenund Ausgabenziele miteinander vereinbar macht. Nach dieser Erklärung wird die Finanzierungsoption Staatsverschuldung von den Politikern gewählt, weil diese glauben, daß sie einen Einfluß auf die Höhe der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage hat und somit nicht neutral ist. Ein anderer Erklärungsversuch mit endogenen Staatsausgaben postuliert, daß die Ausgaben durch die Höhe der Steuereinnahmen bestimmt werden. 33 Demzufolge ersetzen Steuererhöhungen die Defizitfinanzierung nicht, sondern führen bei unveränderter Schuldenfinanzierung zu steigenden Ausgaben. Aus diesem Ansatz wurden die Argumente für Steuersenkungen zum Abbau der Ausgabenquote abgeleitet, welche in den Vereinigten Staaten in den 80er Jahren u. a. bei Ronald Reagan Unterstützung fanden. Solche Theorien haben gemeinsam, daß die Wähler aufgrund ihrer Kurzsichtigkeit und Irrationalität die Finanzierungswahl nicht verstehen und in einer „Schuldenil32 Eine Diskussion über die neuklassischen Modelle, die zum Neutralitätsergebnis und damit auch zur politischen Unwirksamkeit führen, siehe Hoover (1988), S. 138ff. 33 Siehe z. B. Niskanen (1978). 16 lusion" glauben, daß eine Staatsschuldenemission sie besser stellte. 34 Erklärungen, welche reale Wirkungen der Staatsverschuldung aufgrund einer derartigen „Schuldenillusion" ableiten, machen sich prinzipiell angreifbar, weil eine solche Verhaltensannahme mit dem grundsätzlichen ökonomischen Postulat der Rationalität nicht vereinbar ist und beliebig viele Ergebnisse ermöglicht.35 Sie kann auch wichtige Beobachtungen nicht erklären: Spätestens wenn die Steuererhöhungen dann eintreten, müßte die Schuldenillusion verschwinden. Warum haben denn die historisch unbestrittenen und wiederholten Staatsschulderhöhungen nicht zu Lerneffekten geführt, die eine dauernde Täuschung der Haushalte ausschließen? Warum ist die Höhe der Staatsverschuldung international so unterschiedlich, wenn sie auf eine grundsätzliche (und nicht national unterschiedliche) Irrationalität zurückzuführen ist? Eine Antwort auf diese Fragen lautet, daß die von den Entscheidungsträgern verfolgte Politik der Staatsverschuldung durchaus den Wünschen von rationalen Wählern entspreche. Wenn das staatliche Entsparen die Wählerpräferenzen widerspiegelt, kann Nichtneutralität, z. B. in polit-ökonomischen Modellen der Staatsverschuldung, auf die Verletzung von anderen Bedingungen der Schuldenneutralität zurückgeführt werden, beispielsweise auf verzerrende Steuern (Alesina und Tabellini [1990]) oder auf unvollkommene Kapitalmärkte (Cukierman und Meltzer [1989]). Andere Ansätze versuchen, bei Beibehaltung des Rationalitätspostulates die Auswirkungen von politischen Entscheidungsprozessen in die Ausdehnung des fiskalpolitischen Entscheidungsspielraums zu integrieren. 36 Dies bedeutet, daß andere mögliche Finanzierungsquellen in Betracht gezogen werden, d. h. die Endogenisierung der bei Barro (1974) exogenen Komponenten der Budgetbeschränkung, wie z. B. der Geldfinanzierung, zusätzlicher Einnahmen aus Privatisierungserlösen oder der Entdeckung wertvoller natürlicher Ressourcen, sowie Senkungen der Staatsausgaben. Aus historischer Erfahrung wissen rationale Steuerzahler, daß eine staatliche Kreditaufnahme nicht nur künftige Steuererhöhungen bedeuten muß, sondern als Signal einer veränderten Fiskalpolitik gelten kann. Zudem können politische und wirtschaftliche Entwicklungen budgetpolitische Entscheidungen im Zeitverlauf beeinflussen und die Art der Schuldentilgung modifizieren. Wenn alle budgetpolitischen Größen längerfristig im politischen Prozeß endogenisiert werden können, dann wäre es nicht mehr rational, wenn die Haushalte eine Staatsschulder34 Für einen Überblick der Ansätze, welche „Schuldenillusion" unterstellen, siehe z. B. den Sammelband von Buchanan et al. (1987) und die dort zitierte Literatur. 35 Diese Kritik machen u. a. Huber (1990), S. 90f., Richter und Wiegard (1993), S. 384 und Alesina und Perotti (1994), S. !Off. 36 Siehe z.B. Feldstein (1982), Buiter und Tobin (1980), Leiderman und Blejer (1988), sowie Bohn (1992). 17 höhung ausschließlich mit einer zukünftigen Steuererhöhung gleichsetzen. Es stellt sich mithin die Frage, ob bei einer Staatsschulderhöhung die Haushalte zusätzliche Ersparnisse auch bilden, wenn sie annehmen, daß die Verschuldung aus nichtsteuerlichen Quellen getilgt wird. Die Frage, ob bei einer Geldfinanzierung gegebener Staatsausgaben die Haushalte reale Konsumund Sparentscheidungen ändern, knüpft an die Diskussion um die Superneutralität des Geldes an. 37 Wenn Änderungen der Wachstumsrate der Geldmenge keine realen Auswirkungen haben, wird Geld als superneutral beschrieben. Für die Budgetfinanzierung bedeutet die Superneutralität des Geldes eine Ergänzung zum Ergebnis des Äquivalenztheorem, die sich auf die Geldfinanzierung bezieht: Etwaige reale Auswirkungen der Geldfinanzierung, welche eine Veränderung der Inflationsrate auslöst, werden durch Anpassung der Vererbung vollständig kompensiert. Die klassische Beweisführung der Superneutralität stammt von Sidrauski (1967). Er zeigt in einem Ramsey-Modell, daß die Konsumund Sparentscheidungen der Haushalte von der „modifizierten Goldenen Regel", d. h. vom Realzins, vom intergenerationalen Diskontfaktor und der Bevölkerungswachstumsrate, abhängen. Die Inflationsrate spielt dagegen keine Rolle. Analog zum Äquivalenztheorem nimmt er an, daß die Haushalte einen unendlichen Entscheidungshorizont haben. Drazen (1981) beweist, daß Superneutralität dies voraussetzt. Diese Bedingung ist jedoch nicht hinreichend,38 denn trotz Vererbungsmotivs müssen keine positiven Vererbungen auftreten. Michaelis (1993) zeigt, unter welchen Bedingungen das Vererbungsmotiv wirksam und somit Geld superneutral ist. 39 Die Parallelen zur Staatsschuldneutralität liegen auf der Hand: Wenn die Prämissen des Barro-Modells gelten, ist auch das Geld superneutral und folglich hat auch eine Geldfinanzierung des staatlichen Budgets keine realen Wirkungen. Umgekehrt gilt: Sind die BarroPrämissen verletzt, ist sowohl Staatsverschuldung als auch Geld nicht neutral.40 Die dritte Finanzierungsform sind Einnahmen aus den Privatisierungserlösen. Wie im zweiten Kapitel, Abschnitt 1.2.c zu zeigen sein wird, sind die budgetpolitischen Wirkungen dieser Einnahmen mit der Staatsverschuldung gleich. Wird dies von den Haushalten erkannt, gilt die Analogie zur Schuldenneutralität ebenfalls für diese Finanzierungsform. 37 Zur Superneutralität des Geldes siehe z.B. Orphanides und Solow (1990), S. 236ff. 38 Siehe hierzu Haliassos und Tobin (! 990), S. 932ff. 39 Die Auswirkungen von Umverteilungsmaßnahmen oder Pauschalsteuern sind offensichtlich invariant von der Finanzierungsform. 40 Eine ausführlichere Diskussion, die auf die Interaktion von Staatsschuld und Geldschöpfung eingeht, findet sich bei Huber (1990). S. 105ff. 18 Besondere Relevanz hat die vierte staatliche Einnahmequelle, die natürlichen Ressourcen, z.B. im Zusammenhang mit der Entdeckung der britischen Nordseeölvorräte. Dies wirkt sich positiv auf die Produktivität aus und erhöht dadurch das Wirtschaftswachstum. Somit werden die Vererbenden erwarten, daß im Wachstumsprozeß das Nutzenniveau ihrer Nachfolger deswegen zunehmen wird. Wie bereits unter a) diskutiert, werden bestimmte Individuen diese Wohlstandsverbesserung bei ihrem Vererbungsverhalten berücksichtigen und sich bei der Randlösung befinden, wo sie keine Erbschaften hinterlassen. Die Staatsverschuldung wird nicht mehr neutralisiert. Schließlich ist zu untersuchen, ob eine Senkung der Staatsausgaben durch kompensierende Maßnahmen der Haushalte neutralisiert wird. Bei Barro ( 197 4) bestehen die Ausgaben aus pauschalen Transferzahlungen. Die Staatsausgaben haben damit den Charakter von negativen Pauschalsteuern. Analog zu den untere) ausgeführten Bedingungen der nichtverzerrenden Steuern sind Ausgaben neutral, wenn sie keine Substitutionswirkungen hervorrufen. Ist dies der Fall, dann verliert das Äquivalenztheorem bei einer Senkung der Staatsausgaben seine Gültigkeit nicht. Die Ausgaben lassen sich jedoch auch als vom Staat bereitgestellte Güter interpretieren. Bei gegebenen Ausgaben wird die Äquivalenzaussage in bezug auf die Finanzierung dieser Ausgaben aufrechterhalten. Eine Senkung der realen Ausgaben zur Finanzierung der Zinszahlungen beruht die intertemporale Aufteilung der Steuerund Schuldenlast nicht, was für die Finanzierungsneutralität spricht. Die Analyse muß jedoch um eine zusätzliche Dimension erweitert werden, weil neben den Substitutionsbeziehungen zwischen den intertemporalen Finanzierungsquellen auch die Substitutierbarkeit zwischen privaten und staatlichen Ausgabentätigkeiten berücksichtigt werden muß. Die Ausgabensenkung löst einen NettoEinkommenseffekt, bzw. Vermögenseffekt bei den Haushalten aus. Dabei ist es möglich, daß ihre Konsumoder Sparentscheidungen die Äquivalenzaussage verletzen. Dieser Zusammenhang wird in bezug auf Erhöhungen der Staatsausgaben üblicherweise als direktes „Crowding Out" 41 erörtert. Direktes „Crowding Out" tritt auf, wenn staatliche Ausgaben eine unmittelbare Wirkung auf private Entscheidungen hervorrufen und dadurch privatwirtschaftliche Aktivitäten verdrängen; bzw. wenn die Staatshandlung durch kompensierende Maßnahmen des Privatsektors vollständig neutralisiert wird. Denkbar in diesem Zusammenhang sind Entscheidungen, die das verfügbare Einkommen betreffen, z.B. die Substitution steuerfinanzierter Altersversorgung durch private Rentenversicherungen, oder Konsumausgaben für staatliche statt privater Bildungsund Ge41 Das Phänomen wurde von David und Scadding (1974) untersucht. Siehe auch Buiter (1977) und Buiter und Tobin (1980) sowie die dort erwähnte Literatur. 19 sundheitsgüter, bzw. staatliche statt privater Investitionsausgaben für Humankapital. Wie die Staatsschuldneutralität tritt „Staatsausgabenneutralität" nur unter bestimmten restriktiven Bedingungen auf. Erstens müssen private und staatliche Ausgaben vollkommene Substitute sein. Zweitens haben private und staatliche Ausgaben identische Einkommenswirkungen, und die Haushalte unterliegen diesbezüglich keiner „Ausgabenillusion". 42 In einer vollbeschäftigten geschlossenen Wirtschaft ersetzt die staatliche Inanspruchnahme von Ressourcen immer die private Verwendung. Aber damit ist nicht geklärt, welche Ausgaben und mit welchen Konsequenzen verdrängt werden. Sämtliche reinen öffentlichen Güter mit den Eigenschaften der Nicht-Rivalität und Nicht-Ausschließbarkeit im Konsum sind ex definition nicht durch private Güter substituierbar. Somit ist anzunehmen, daß sie kein direktes „Crowding-Out" verursachen. Die Auswirkungen von Ausgabenkürzungen für reine öffentliche Güter auf die Ricardianische Äquivalenz wurden bislang nicht näher erforscht. Jedoch, wenn sie kein direktes „Crowding-Out" verursachen, läßt sich die Hypothese formulieren, daß das Neutralitätsergebnis verfehlt wird. Handelt es sich dagegen bei den Staatsausgaben um Güter, die durch ein privates Angebot substituiert werden, wie dies gewöhnlich der Fall ist, so gelten sowohl Staatsausgabenals auch Staatsschuldneutralität.43 3) Empirische Untersuchungen Trotz unzähliger Untersuchungen liefert die empirische Evidenz noch keine eindeutige Antwort auf die Gültigkeit des Äquivalenztheorems. Ohne hier im Detail auf die empirischen Ergebnisse einzugehen,44 kann folgendes festgehalten werden. Während die große Bedeutung von intergenerationellen Transfers das Äquivalenztheorem unterstützt, 45 überzeugt die Evidenz eines altruistischen Vererbungsmotivs weit weniger. 46 Ein signifikanter Anteil der intergenerationellen Transfers 42 D. h. analog zur Schuldenillusion müssen sich die Haushalte „ultrarational" verhalten, David und Scadding (1974). 43 Buiter (1977), S. 31lf. 44 Überblicke der empirischen Forschung finden sich bei Bernheim (1987), de Haan und Zelhorst (1988), sowie Seater (1993). 45 Nach Kotlikoffund Summers (1981) besteht die Kapitalbildung in den U.S.A. zu 80% aus intergenerationalen Transferzahlungen. 46 Bernheim (1987), S. 20ffund Wilhelm (1996). 20 scheint entweder ungeplant oder strategischer Natur zu sein. Poterba und Summers (1987) greifen die Prämisse der altruistischen Vererbung aus einer ganz anderen Perspektive an. Sie stellen die Relevanz eines intergenerationellen Planungshorizonts in Frage. Ihre Simulationen, sowie z. T. die historische Erfahrung in den USA zeigen, daß Zunahmen der staatlichen Schuldenbestände in relativ kurzer Zeit, d. h. innerhalb einer Generation, wieder abgebaut worden sind.47 Somit ist ihrer Ansicht nach die Annahme des ewigen Generationenvertrages von geringerer Bedeutung für die Äquivalenzaussage.48 Eine Reihe empirischer Studien untersuchen die Bedeutung von Liquiditätsbeschränkungen. 49 Die meisten finden starke Konsumeffekte der Defizitfinanzierung, welche aus einer Entlastung der Budgetbeschränkung für liquiditätsbeschränkte Individuen resultieren könnten. Derartige Effekte könnten sich auch aus der Irrationalität zumindest einiger Individuen erklären, welche die zukünftige Zinszahlungslast übersehen. In beiden Fällen, Liquiditätseffekten und Irrationalität, wird jedoch das Neutralitätsergebnis verfehlt. Schließlich haben Zeitreihenanalysen und internationale Vergleichstudien versucht, in der Entwicklung von gesamtwirtschaftlichen realen und nominalen Variablen direkte Beweise für die Nichtneutralität zu finden.50 Trotz methodischer und statistischer Schwierigkeiten wird von zahlreichen Kommentatoren der gemeinsame Anstieg von Budgetdefiziten, Zinssätzen und Konsum in den 80er Jahren als Wechselbeziehung und damit als indirekter Beweis für die Nichtneutralität der Verschuldung interpretiert. 51 III. ,,Crowding out" Effekte der Staatsverschuldung Die Diskussion im letzten Abschnitt zeigt, daß Staatsverschuldung nur unter sehr restriktiven Bedingungen neutral sein kann. Aus dem Umkehrschluß ist dann anzu47 Interessanterweise hat sich Ricardo (1851) S. 247 die Steuervermeidung nicht durch den Tod vorgestellt, wie praktisch alle die nachfolgenden Analysen annehmen, sondern durch Emigration. Schließlich hat auch er den relevanten Zeithorizont für die Äquivalenz als innerhalb eines Lebenszyklus betrachtet. 48 Die großen Schuldentilgungen in Europa bis 1945 fanden ebenfalls innerhalb eines kurzen Zeitraums statt, Alesina (1988). 49 Insbesondere sind die Studien über die U.S.A. von Hubbard und Judd (1986) und Zeldes (1989) hervorzuheben. Für die BRD siehe Kitterer ( 1986). 50 Siehe Bernheim (1987), S. 34ff. 51 Siehe insbesondere IMF (1995a) S. 83ff. 27 Steuereinnahmen abgebaut, sondern steigt aufgrund der sinkenden Steuereinnahmen und der um die Zinslast exponential anwachsenden Budgetdefizite. Abbildung 3: Kontraktive Wirkung der Defizitpolitik GB T t, G+B T Abbildung 4 veranschaulicht den zweiten Fall. Die Bondsausgabe hat einen positiven Einkommenseffekt, jedoch ist dieser nicht ausreichend groß, um die Budgetlücke zu schließen (dB/dB> 0). Das System ist wiederum instabil. Abbildung 4: Instabilität bei expansiver Wirkung der Defizitpolitik GB T t, ---G+B T Das stabile Szenario ist in der Abbildung 5 aufgezeigt. Die expansive Einkommenswirkung der Bondsausgabe reicht aus, um das entstandene Budgetdefizit wie- 28 der abzubauen (beide Bedingungen sind erfüllt). In t2 ist ein neues Gleichgewicht bei einem höheren Einkommen erreicht. Abbildung 5: Stabilität bei expansiver Wirkung der Defizitpolitik GB T G+B Im ursprünglichen Blinder/Solow Modell (1973) sind die Ergebnisse relativ robust und lassen das dritte Szenarium erwarten. Die Stabilitätsbedingungen lassen sich in Elastizitäten umformen und liefern dann ökonomisch nachprüfbare Größen, mit denen Blinder und Solow beweisen, daß unter realistischen Annahmen Stabilität gegeben ist. 69 Durch die Berücksichtigung der Einkommensabhängigkeit der Investitionen werden die Stabilitätsbedingungen jedoch erheblich strenger (siehe hierzu den Anhang) und sind sehr empfindlich gegenüber Parameterwerten des Modells. Im langfristigen Unterbeschäftigungsmodell wirkt eine bondfinanzierte Staatsausgabenpolitik nur unter sehr restriktiven Bedingungen einkommenserhöhend. Tendiert das System nicht zu einem stabilen Gleichgewicht, dann nehmen die Defizite unbegrenzt zu: Die Verschuldung explodiert. Sind alle Stabilitätsbedingungen erfüllt, dann wirkt die bondfinanzierierte Fiskalpolitik u. U. restriktiv. Zahlreiche Erweiterungen und Varianten des Blinder/Solow (1973) Modells führen zum selben theoretischen Ergebnis:70 Stabilität ist unmöglich (oder unwahrscheinlich), wenn eine Staatsausgabenpolitik durch Bondsemission finanziert wird. Dieser Befund muß die stabilitätspolitische Begründung für defizitfinanzierte Staatsausgaben in Frage stellen. 69 Blinder und Solow (1974) S. 54 70 Ein Überblick der Literatur und eine ausführliche Diskussion der unterschiedlichen Modelle befinden sich bei Christ ( 1979). 29 Ursache für dieses Ergebnis ist erstens die zwangsläufige Schuldfinanzierung der Defizite, welche diese in den folgenden Perioden unvermeidbar um die Zinszahlungen erhöhen. Eine höhere Verschuldung führt zu einem höheren Schuldendienst. Eine kontinuierliche fiskalische Expansion resultiert, die sich zu einem explosiven Schuldenanstieg entwickeln kann. Zweitens ist dieses Szenario möglich, weil die fiskalpolitische Regel im Modell konstante Staatsausgaben und Steuersätze spezifiziert. Können beispielsweise die Steuern erhöht oder die ansteigenden Schuldzinsen durch eine kompensierende Senkung der Staatsausgaben wettgemacht werden, dann läßt sich die Modellstabilität wieder erreichen. 71 Angesichts dieser Politikwahl stellt Buiter fest: „an explosive debt-deficit spiral is a policy choice rather than a deep structural property of the economy. "72 IV. Auswirkungen der Staatsverschuldung auf die Kapitalbildung Die oben dargestellte Keynesianische Analyse ging von einer unterbeschäftigten Wirtschaft aus. Eine staatliche Schuldenaufnahme stellt vor diesem Hintergrund eine vorübergehende fiskalpolitische Maßnahme dar, welche durch die Belebung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage das Vollbeschäftigungsniveau wieder zu erreichen versucht. Es ging also um die Auswirkungen von temporären Defiziten. Bei der folgenden Betrachtung dagegen wird von Vollbeschäftigung ausgegangen. Die Wirtschaft befindet sich im sogenannten „steady state", d. h. auf einem gleichgewichtigen Wachstumspfad. Die folgenden Ansätze betrachten somit eine längerfristige Perspektive und untersuchen die Auswirkungen von permanenten staatlichen Defiziten auf die Kapitalbildung in einer Volkswirtschaft. Dabei wird versucht, die verschiedenen Auswirkungen auf intuitive und anschauliche Weise verbal darzustellen. Auf eine formale Ableitung der verschiedenen Effekte wird verzichtet. 73 71 Vgl. Christ (1979) S. 534f. 72 Buiter (1985) S. 45; Kursivschift im Originaltext (J.S.). 73 Hierfür sei auf die zahlreiche Literatur verwiesen. Insbesondere zu erwähnen sind Atkinson und Stiglitz (1980), Carlberg (1988) und Kitterer (1988). 30 1) Der Transferansatz: Die Last der Auslandsverschuldung Die Auswirkungen der Staatsverschuldung wurden in den Jahren nach dem 2. Weltkrieg im Rahmen der sogenannten „Lastdebatte" erörtert. 74 Es wurde versuchte, die vorherrschende klassische Ansicht zu widerlegen, wonach öffentliche und privatwirtschaftliche Verschuldung die gleichen Auswirkungen haben. 75 In einer geschlossenen, vollbeschäftigten Wirtschaft lassen sich die gesamtwirtschaftlichen Konsummöglichkeiten durch die Verschuldung nicht erhöhen, weil eine geschlossene Wirtschaft nicht über mehr Güter und Leistungen verfügen kann, als sie selbst produziert: Ressourcen für zusätzliche staatliche Ausgaben können nur von gegenwärtigen privaten Verwendungen entzogen werden. Dagegen erlaubt eine Auslandsverschuldung durch den Bezug ausländischer Ressourcen eine Konsumzunahme, ohne den privaten, inländischen Konsum zu belasten. Aufgrund dieser Überlegungen wurde die Last der Staatsverschuldung als staatliche Inanspruchnahme der privaten Ressourcen abgeleitet. Bei einer Inlandsverschuldung kann ein derartiger Ressourcenentzug weder in die Zukunft verlagert, noch vom Finanzierungsmodus bestimmt werden. Auch die Schuldzinszahlungen bedeuten keinen gesellschaftlichen Wohlfahrtsverlust, sondern stellen lediglich eine Transferzahlung zwischen Steuerzahlern und Zinsempfängern dar. Bei einer Auslandsverschuldung schmälern die Zinsenund Tilgungszahlungen die Konsummöglichkeiten zukünftiger Generationen, was eine reale Last darstellt. Somit gilt in diesem Falle die Analogie zwischen privater und öffentlicher Verschuldung. Lerner (1948) faßt die These zusammen: ,,A nation owing money to other nations ... is impoverished or burdened in the same kind of way as a man who owes money to other men. But this does not hold for national debt which is owed by the nation to citizens ofthe same nation .... 'We owe it to ourselves'".76 2) Portfolioeffekte einer staatlichen Schuldaufnahme Daraus jedoch wie die Verfechter dieser Sichtweise zu schließen, daß eine inländische Staatsverschuldung keine langfristigen Konsequenzen habe, blieb (und bleibt) umstritten. Zur Diskussion lieferte u. a. Modigliani (1961) einen wichtigen Beitrag, in dem er die von der Keynesianischen Analyse vernachlässigten Bestandsände74 Die Sammelband von Ferguson (1964) gibt einen Überblick der wesentlichen Beiträge zur Lastdiskussion. 75 Modigliani (1961) faßt die Argumentation kurz zusammen, S. 109ff. 76 Lerner (1948), wieder abgedruckt in Ferguson (1964), S. 17. Kursivschrift im Original. 31 rungen in den Vordergrund stellte. Das „No-transfer No-burden" Argument kritisierte er, weil es den produktiven Nicht-Humankapitalbestand nicht berücksichtigte.77 In einem einfachen Lebenszyklusmodell zeigt er, wie eine schuldfinanzierte Zunahme der Staatsausgaben sich negativ auf den Bestand an produktivem Kapital auswirkt. Die staatliche Bondsausgabe bietet eine zusätzliche Anlagemöglichkeit für die Ersparnisse der privaten Haushalte. Unterstellt man eine vollkommen unelastische staatliche Kapitalnachfrage, wird bei gegebenen Ersparnissen das private Kapital in den Portfolien der Haushalte in Höhe der staatlichen Bondsausgabe verdrängt. Angenommen, daß privates Kapital positive Erträge abwirft, führt die resultierende Senkung des Kapitalstocks zu einer Abnahme der gesamtwirtschaftlichen Produktion. Zukünftige Generationen werden aufgrund dieser permanenten Senkung des Kapitalstocks schlechter gestellt. Der von Modigliani (1961) beschriebene vollständige Verdrängungsmechanismus nimmt eine diametral entgegengesetzte Position vom Ricardianischen Äquivalenztheorem ein. Das Sparen paßt sich überhaupt nicht an die erhöhte Kapitalnachfrage an, sondern ist als gegebener Anteil des Volkseinkommens exogen vorgegeben. Eine explizite Erklärung des Sparens unter Berücksichtigung seiner Zinsabhängigkeit kann zwei weitere Folgen berücksichtigen, welche die Analyse ergänzen: 78 Erstens die Finanzierung der Schuldzinsen und zweitens zusätzliche Auswirkungen infolge von Faktorpreisänderungen. 3) Die Finanzierung der Zinszahlungen Im „steady state" Wachstum stellen die Schuldzinsen keine Last für zukünftige Generationen dar, wenn der Kapitalstock genau in Höhe der „goldenen Regel der Akkumulation" für das pareto-optimale Konsumniveau liegt [Phelps (1961)]. Dort entspricht seinem Grenzertrag (bzw. dem Zinssatz) die Wachstumsrate des Outputs. Dies läßt sich leicht wie folgt veranschaulichen. 77 Er kritisierte auch die Vernachlässigung des Bestands an natürlichen Ressourcen sowie des technischen Fortschrittes, Modigliani (1961), S. 115. Letzterer wird in diesem Abschnitt unter (6) wieder aufgegriffen. 78 Diese werden auf der Grundlage neoklassischer Modelle entweder des Solow-Typs oder mit überlappenden Generationen (OLG) untersucht, siehe Kitterer (1988) für eine anschauliche vergleichende Analyse. In den OLG-Modellen sind die Haushalte rational und weitsichtig. Allerdings beschränkt sich ihr Lebenshorizont im Unterschied zu Barro (1974) auf die eigenen Lebenszyklen. Der Nutzen der nachfolgenden Generation wird bei der eigenen Konsumplanung nicht berücksichtigt. Weil die neoklassische Schuldentheorie nicht von altruistischen Haushalten ausgeht, ist sie nicht mit der Neutralitätsaussage vereinbar. 32 In einer vollbeschäftigten Wirtschaft wird der staatliche (pro-Kopf) Schuldenbestand (b) entsprechend dem Grenzertrag des Kapitals mit der Rate (r) verzinst. Im ,,steady state" Gleichgewicht wächst die (arbeitende) Bevölkerung, der Kapitalstock, der öffentliche Schuldenbestand und der Output mit der gleichgewichtigen Rate (n). Im „steady state" entspricht der Finanzierungsbedarf einer Periode der Differenz zwischen den gesamten fälligen Zinszahlungen (rb) und dem Beitrag der Neuverschuldung (nb). Dieser wird durch eine (pro-Kopf) Steuer (t) aufgebracht. t = (r-n)b. Ist der Kapitalstock auf dem der „goldenen Regel" entsprechenden effizienten Niveau, dann sind Zinssatz (r) und Wachstumsrate (n) identisch. Aus obiger Gleichung ist es klar, daß die Zinszahlungen durch die Neuverschuldung vollständig gedeckt werden und keine Steuern hierfür erhoben werden müssen. In diesem Falle stellen die Zinszahlungen keine Last für zukünftige Generationen, da sie sich aus dem Wirtschaftswachstum selbst finanzieren. Es gibt jedoch keinen zwingenden Grund, weshalb die Sparentscheidungen entsprechend der „goldenen Regel" ausfällt. Ist beispielsweise n > r, dann wird t negativ. Die Neuverschuldung deckt nicht nur die gesamten Zinszahlungen, sondern kann auch ein Primärdefizit finanzieren, beziehungsweise den (pro-Kopf) Schuldenstand senken. Dadurch nimmt das verfügbare Einkommen in jeder Periode zu und sämtliche Generationen können sich anhand der Staatsverschuldung besser stellen mit der Gewißheit, daß ihre Nachkommen nicht dafür belastet werden. Nach Meinung einiger Beobachter lag diese Situation in den 60er und 70er Jahren zeitweise vor, was die damalige Verschuldungspolitik bei sinkenden Schuldenquoten ermöglichte. 79 Unterstützt durch ihre empirischen Ergebnisse bestreiten jedoch Abel et al. (1989), daß zwischen 1960-1984 der effektive Realzins auf der Staatschuld unter der Wachstumsrate lag. Ein derartiges „Ponzi-Spiel"80 kann jedoch auf Dauer nur bei einer sehr hohen Sparquote aufrechterhalten werden, weshalb die Konstellation n > r als „dynamisch ineffizient" bezeichnet wird. 81 In diesem Falle ist t > 0. Die Neuverschuldung im dynamisch effizienten Gleichgewicht reicht nicht aus, um die Zinszahlungen vollständig abzudecken und der Fehlbetrag muß anderweitig finanziert werden. 79 Vgl. z.B. die Berechnungen von Rürup (1982), S. 605ff. 80 Genannt nach dem italienisch-amerikanischen Bankier, Charles Ponzi, der in den 20er Jahren Investoren sehr hohe Zinsen zahlte, welche er aus den laufenden Einnahmen von neuen Investoren finanzierte. 81 Phelps (1965) weist nach, daß eine überkapitalisierte Wirtschaft, in der n > r gilt, dynamisch ineffizient ist, weil bei gegebenem Sparen der pro-Kopf Konsumpfad unter dem optimalen Konsumpfad liegt. 33 4) Die Auswirkungen von Faktorpreisänderungen Bei den bisher abgeleiteten Ergebnissen wurden die Auswirkungen von Faktorpreisänderungen auf die Kapitalbildung vernachlässigt. Mit dieser Vereinfachung konnte gezeigt werden, daß die negativen Auswirkungen der Staatsverschuldung nicht von Zinsveränderungen abhängig sind. Abgesehen jedoch von Grenzfällen des Sparverhaltens, wie Modigliani (1961) und Barro (1974) unterstellen, sowie dem „Kleinländerfall" in einer offenen Wirtschaft, ist anzunehmen, daß die erhöhte Kapitalnachfrage bei einer öffentlichen Verschuldung sich auch in Zinssteigerungen niederschlägt und damit weitere Folgen mit sich bringt. Das Zinsniveau wird zunächst durch zwei gegenläufige Effekte bestimmt. Erstens steigt die Kapitalnachfrage infolge der staatlichen Schuldtitelausgabe. Zweitens steigt das Kapitalangebot, da für gegebene Staatsausgaben eine höhere Verschuldung gleichbedeutend mit einer Steuersenkung ist. Dies bewirkt, daß das verfügbare Einkommen und damit auch die Ersparnis steigt. In der Regel dominiert der erste Effekt, zumal wenn Steuern für die Zinszahlungen erhoben werden, welche das verfügbare Einkommen wieder schmälern. Die genauen Auswirkungen hängen jedoch davon ab, wie die Last der Zinszahlungen auf die Steuerzahler verteilt wird und wie dies wiederum ihre Ersparnisse beeinflußt. Werden spätere Generationen für die Zinssteuer herangezogen, nehmen die Ersparnisse aufgrund der Senkung ihres verfügbaren Einkommens weiter ab. Der unter Abschnitt (2) beschriebene Verdrängungseffekt wird durch diesen Zinssteuer-Effekt noch verstärkt. Wird die Zinssteuer den Nutznießern der Staatsverschuldung aufgebürdet, wird diese Last antizipiert und die Ersparnisse werden etwas steigen. Dadurch wird der Verdrängungseffekt teilweise kompensiert. Dieser positive Effekt reicht jedoch im dynamisch effizienten Gleichgewicht nicht aus, um die Sparlücke zu schließen. Die Kapitalakkumulation wird verlangsamt durch die Staatsverschuldung und infolgedessen sinkt das zukünftige Einkommen. 82 Neben dieser Verlangsamung der privaten Kapitalakkumulation, steigt infolge der Neuverschuldung der öffentliche Schuldenbestand, woraus sich zusätzliche Auswirkungen ergeben. Zusammen mit dem Zinsanstieg läßt ein höherer Schuldenbestand die öffentlichen Zinszahlungen anwachsen. Setzt sich diese Entwicklung fort, wird eine kritische Finanzierungsgrenze erreicht, wo die Schuldzinsen nicht mehr wie bisher durch das Steueraufkommen zu finanzieren sind. Der Staat verschuldet sich dann, nur um seinen Zinsverpflichtungen nachzukommen. Ohne Stabilisierungsmaßnahmen steigt die öffentliche Verschuldung bis die privaten Ersparnisse komplett absorbiert werden und die private Kapitalbildung vollständig verdrängt wird. 82 Atkinson und Stiglitz (1980), S. 254 oder, im OLG-Modell, auch Kitterer (1988), S. 36lf. 34 Die Stärke dieser negativen Auswirkungen bzw. die Entwicklungsdynamik der Verschuldungslast hängt ab von der Höhe der Sparquote, der Primärausgabenquote, der Produktionstechnologie, bzw. der Kapitalelastizität des Outputs sowie von den anfänglichen Anteilen der Steuern und der Neuverschuldung bei der staatlichen Ausgabenfinanzierung. Eine niedrige Sparquote, hohe Staatsausgaben und hohe Kapitalelastizität in der Produktion beschleunigen den dynamischen Entwicklungsprozeß, bzw. verstärken die negativen Auswirkungen. 83 5) Staatsverschuldung in der offenen Wirtschaft84 Gerade für die Analyse des Vereinigten Königreichs sind die Auswirkungen von Budgetdefiziten in der offenen Volkswirtschaft wichtig. Für ein relativ kleines offenes Land wie das Vereinigte Königreich ist das Zinsniveau weitgehend exogen durch den Weltzins vorgegeben. Unter dieser Bedingung kann ein derartiges Land sich beliebig verschulden, bzw. Kredite vergeben: Das Sparangebot ist vollkommen elastisch. Somit fallen die oben beschriebenen Verdrängungsund Faktorpreiseffekte weg, und weder die private inländische Ersparnis noch die öffentliche Schuldaufnahme haben einen direkten Einfluß auf die Kapitalbildung oder die Produktion. 85 Negative Auswirkungen der Verschuldung folgen allerdings aus der Last der Zinszahlungen, welche das verfügbare Einkommen mindert. Dabei gelten die obigen Zusammenhänge bezüglich dem Verhältnis zwischen der Wachstumsrate (n) und dem exogenen Zinssatz (r). Im dynamisch effizienten Fall (r > n) reicht die wachstumsbedingte Neuverschuldung nicht aus, um die Zinszahlungen auf der öffentlichen Schuld vollständig abzudecken. Die Staatsverschuldung hat auch Auswirkungen auf die Zahlungsbilanz. Die zusätzliche staatliche Kreditaufnahme verursacht einen Kapitalnachfrageüberhang, welcher durch Kapitalimporte abgebaut wird: Die Auslandsverschuldung steigt. Spiegelbildlich stellen die Zinszahlungen auf die Auslandsschuld eine Last auf die Kapitalbilanz dar. Eine kritische Verschuldungsquote existiert, wo sich diese zwei 83 Siehe z. B. Carlberg (1988), S. 62ff. für ausführliche Beschreibung, formale Darstellung und numerische Fallbeispiele bei unterschiedlichen Parameterwerten des Zusammenspiels der verschiedenen Wirkungsweisen der Staatsverschuldung im neoklassischen Modell. 84 Hierzu Persson (1985). 85 Feldstein und Horioka (1980) fanden allerdings einen starken Einfluß des privaten inländischen Ersparnisses auf die inländische Kapitalbildung und schlossen daraus, daß die internationale Kapitalmobilität in der Realität gering sei. Folglich wären Verdrängungseffekte der Staatsverschuldung auch in einer kleinen offenen Wirtschaft zu erwarten. Hierzu auch Sinn (1992). 35 Effekte genau ausgleichen. Liegt die Verschuldungsquote über diesem Niveau, dann ist der Netto-Zufluß von Auslandskapital mit einem Aufwertungseffekt verbunden. 86 Von kurzfristigen Reaktionen der Leistungsbilanz abgesehen, wirkt dies tendenziell exporthemmend und importfördemd. Die Leistungsbilanz verschlechtert sich. Deswegen wird von einem „Crowding out" der Inlandsproduktion durch den Außenbeitrag gesprochen,87 welches der Hintergrund der oft hergestellten Verbindung zwischen den „Zwillings-Defiziten" des Staates und der Leistungsbilanz darstellt. 6) Öffentliche Kapitalbildung und Wirtschaftswachstum Die bisherigen Überlegungen knüpften an die Auswirkungen der Staatsverschuldung auf die private Kapitalbildung an. Dabei wurde der von Modigliani ( 1961) erwähnte Aspekt vernachlässigt, daß bei Bildung von öffentlichem Kapital durch Staatsverschuldung, sich diese produktiv im Wachstumsprozeß auswirken kann. Beiträge der endogenen Wachstumstheorie zeigen, wie Investitionen in öffentliche Infrastruktur, Humankapital oder Forschung und Entwicklung positive Extemalitäten verursachen können, die sich auf den technischen Fortschritt im Produktionsprozeß auswirken [Barro und Sala-i-Martin (1995)]. Auch wenn die Auswirkungen von öffentlicher Kapitalbildung auf die Produktivität des privaten Kapitals und somit auf den Wachstumsprozeß sowohl theoretisch als auch empirisch umstritten sind, 88 machen diese neueren Theorien jedoch darauf aufmerksam, daß die öffentliche Verwendung von volkswirtschaftlichen Ressourcen und nicht lediglich ihr Anteil daran den Wohlstand gegenwärtiger und zukünftiger Generationen beeinflussen. 86 Dieser Wirkungszusammenhang wurde durch die Devisenkursentwicklungen 1994 und 1995 nur teilweise bestätigt. Beispielsweise werden die Abwertungen von US$ und Lire oft in Zusammenhang mit ihren hohen Defiziten gebracht. Möglicherweise verlangen Investoren eine Risikoprämie für eine Kapitalanlage, die mit steigenden Defiziten als zunehmend riskant eingestuft wird. Der Ausgleich findet nicht allein über Zinsdifferentiale statt, sondern auch über den Wechselkurs. Dieser Abwertungseffekt überwiegt den langfristigen Aufwertungseffekt, IMF ( 1995b ), S. 36f. 87 Vgl. etwa Gandenberger (1981), S. 22 88 Siehe Ott (1993), S. 266ff. für einen kurzen Überblick und eine Diskussion der Theorien zur öffentlichen Kapitalbildung und Wirtschaftswachstum. 36 V. Wirkungen der Staatsverschuldung auf die Einkommensverteilung Bei der bisherigen Diskussion der drei Theorien der Staatsverschuldung wurde auf die Verteilungswirkungen der Staatsverschuldung selbst nur wenig eingegangen. Es dürfte jedoch klar sein, daß die Finanzierung einer gegebenen staatlichen Ausgabenhöhe untrennbar mit der Verteilung des verfügbaren Einkommens verbunden ist. Ziel dieses Kapitels ist es, diesen Zusammenhang ausführlicher zu begründen und damit die Verteilungseffekte89 der Staatsverschuldung zu erläutern. In den folgenden ersten zwei Abschnitten werden die Verteilungswirkungen der herkömmlichen Theorien kurz erläutert. In der neoklassischen Analyse stehen die intertemporalen Verteilungswirkungen der Staatsverschuldung (z. B. zwischen Generationen) im Vordergrund. Diese Theorie wird vervollständigt durch den „generational accounts"-Ansatz. Sowohl bei der neoklassischen als auch der Keynesianischen Staatsschuldentheorie hat eine staatliche Kreditaufnahme aber auch Folgen auf die Einkommensverteilung zwischen Individuen oder gesellschaftlichen Gruppen innerhalb einer Periode. Ergänzend zu diesen bekannten Ergebnissen werden dann im Abschnitt (3) einige der neueren polit-ökonomischen Ansätze zur Erklärung der Staatsverschuldung untersucht. 1) Intertemporale Wirkungen a) Intertemporale Wirkungen nach der herkömmlichen Schuldentheorie In einer geschlossenen Wirtschaft sind entsprechend der Logik des „Transfer" Ansatzes intertemporale Verteilungswirkungen der Staatsverschuldung ausgeschlossen. Grund hierfür ist die implizite Bezugnahme auf den gegenwärtigen Konsum und die Investitionen als Bestandteile der Keynesianischen Einkommensgleichung, von denen ein intertemporaler Ressourcenentzug nicht möglich ist. Die Investitionen haben jedoch eine Doppelfunktion, welche bei dieser Sichtweise vernachlässigt wird: Sie sind Bestimmungsgröße nicht nur des gegenwärtigen, sondern auch des zukünftigen Einkommens, weil die Nettoinvestitionen den Zuwachs des volkswirtschaftlichen Kapitalstocks darstellen. Gerade aus dieser zweiten Funktion leitet sich die zentrale Aussage der neoklassischen Theorie über die intertemporale Wirkung der Staatsverschuldung ab. Kreditfinanzierte Staatsausgaben erhöhen zwar 89 Dabei wird von der Vermögensverteilung abgesehen; es werden lediglich die Einkommensverteilungseffekte untersucht. 43 c) je kleiner der Gesellschaftsanteil ist, der sein Einkommen vorwiegend aus dem Faktor Arbeit bezieht, weil diese Gruppe aufgrund der Arbeitsertragseinbuße gegen die Verschuldung ist; d) je breiter die Streuung der Einkommensund Vermögensverteilung ist, weil Verschuldung von den Extrempolen der Verteilung bevorzugt wird [b) und c)]; e) je empfindlicher der Kapitalertrag und je unempfindlicher der Arbeitsertrag auf eine Veränderung der Kapitalintensität reagiert; f) je länger die Lebenserwartung, weil dann der Nutzen des Konsums im Alter und damit die Wahrscheinlichkeit einer Liquiditätsbeschränkung zunimmt. Interessant bei diesem Modell ist die implizite Wechselwirkung zwischen Staatsverschuldung und ihren Verteilungswirkungen. Die Staatsverschuldung begünstigt die Empfänger von Kapitalund Transfereinkommen auf Kosten der Lohnempfänger. Diese Verschiebungen zwischen den beiden gesellschaftlichen Gruppen führen dann zu einer verstärkten Lobby für die Staatsverschuldung und für die intertemporale Lastverschiebung. 104 In der Tat ging der verbreitete Anstieg der Staatsverschuldung seit den 70er Jahren häufig mit einer Verschiebung bei den Staatsausgaben von öffentlichem Konsum und Investitionen zu erhöhten Zinszahlungen und Transferzahlungen einher. 105 Nach Cukierman und Meltzer (1989) hatten die Interessen der Kapitalund Transferempfängergruppen eine positive Wirkung auf die Schuldenentwicklung. Gegen die Hypothese von Cukierman und Meltzer (1989) läßt sich einwenden, daß sie in erster Linie auf die intertemporale Verteilung als Bestimmungsparameter für die Staatsverschuldung baut. Die öffentliche Verschuldung ist jedoch häufig innerhalb einer kurzen Zeit akkumuliert und wieder abgebaut worden, d. h. innerhalb einer Generation (Poterba und Summers 1986, Alesina 1988), was intertemporale Verteilungseffekte reduziert. Ferner wird im Modell nicht erklärt, warum die Zahlungsversprechungen der Schuldzinsen und Tilgung von der nachfolgenden Generation eingehalten werden. Cukierman und Meltzer ( 1989) nehmen an, daß private 104 Die komplette Aufhebung der Liquiditätsbeschränkung für alle Individuen durch zusätzliche Verschuldung ist jedoch unmöglich, weil der negative Effekt des fallenden Arbeitsertrags dem positiven Konsumeffekt der Verschuldung auf die privaten Budgetbeschränkungen entgegenwirkt. Der geschlossene neoklassische Modellrahmen bedeutet ohnehin, daß der Staatsverschuldung durch Verdrängung des Kapitals Grenzen gesetzt ist, da ungebremste Neuverschuldung letztendlich zur vollständigen Verdrängung des Kapitals führt, vgl. Abschnitt III.4). 105 Diese bekannte Entwicklung wird z.B. von Roubini und Sachs (1989b), S. 105ff dokumentiert. 44 Schulden nicht vererbt werden können. Warum dann können staatliche Schulden vererbt werden?I06 Tabellini (1991) begegnet dieser Kritik durch den expliziten Einbezug von intragenerationalen Verteilungskonflikten. Eine Zahlungsverweigerung verteilt von Schuldinhabern zu Steuerzahlern um, d. h. von der „alten" zu der ,jungen" Generation, sowie von den „Reichen" (die Besitzer von Staatspapieren) zu den „Armen". Nach Tabellini (1991) stimmt ein „reicher", junger Steuerzahler gegen eine Zahlungsverweigerung, weil er um die Wohlfahrt seine „reichen" Eltern besorgt ist. Folglich enthält die Wahlgruppe, welche der Staatsverschuldung und ihrer späteren Zahlung zustimmen, auch Mitglieder der jungen Generation. Tabellini (1991) zeigt, wie unter bestimmten Bedingungen das politische Gleichgewicht die Schuldenausgabe und ihre Gewährung zur Folge haben. Sein Beitrag lenkt die Aufmerksamkeit auf die polit-ökonomische Bedeutung intragenerationaler Verteilungskonflikte bei den Staatsschulden. b) Intragenerationale Verteilungskonflikte Nach dem Grundgedanken dieser Ansätze ist die Wahl der staatlichen Schuldenpolitik das Ergebnis eines Verteilungskampfes zwischen verschiedenen ökonomischen Akteuren innerhalb einer Generation, welches sich im budgetpolitischen Verhalten der Regierung widerspiegelt. Dabei gibt es zwei Modelltypen. Im ersten werden politische Spiele zwischen abwechselnden Regierungsparteien, den Mitgliedern einer regierenden Koalition oder deren Wähler untersucht, die um die Machterhaltung kämpfen. ro 7 Der Konflikt wird als spieltheoretische Interaktion im Zeitverlauf dargestellt. Ausschlaggebend für die Handlungen ist die Einschätzung der Zukunft der Machtinhaber (d. h. wie sie die Zeit diskontieren). Ist ihre Situation politisch sehr instabil, dann erwarten sie nicht, die späteren Kosten einer staatlichen Schuldenaufnahme tragen zu müssen und wählen die Staatsverschuldung, um ihre Amtszeit zu verlängern. Diese Art von Instabilität ist typisch in Ländern mit dem Verhältniswahlsystem, weil dieses in der Regel zu unklaren Machtverhältnissen in der Regierung, wie z. B. Koalitionen, führt. 108 Im Vereinigten Königreich wird jedoch die Regierung nach dem Mehrheitwahlsystem gewählt und die Konservative Regierung ist seit 1979 mit einer absoluten Mehrheit in beiden Parlementshäusern im Amt. Diese Ansätze können allenfalls dahingehend interpretiert 106 Oder umgekehrt, warum nutzt die gegenwärtige Generation diese Versprechungen nicht vollständig aus und finanziert die Staatsausgaben allein durch Verschuldung? Alesina und Perotti (1994), S. 15 sowie van Velthoven, et al. (1993), S. 28. 107 Persson und Svensson ( 1989), Alesina und Tabellini ( 1990), Tabellini und Alesina ( 1990), Aghion und Bolton (1990), Roubini und Sachs (1989a,b). 108 Grilli et al. (1991), S. 350ff. 45 werden, daß die Konservative Regierung mit dem Mehrheitwahlsystem den Ausdruck von Verteilungskonflikten in finanzpolitischen Entscheidungen effektiver unterbinden konnte. Sie werden im folgenden nicht weiter beachtet. In der zweiten Modellgruppe kämpfen die Vertreter unterschiedlicher Interessenoder Gesellschaftsgruppen um die Budgetgestaltung. 109 In diesem Falle wird die Budgetpolitik nicht durch strategische Überlegungen bestimmt, sondern sie stellt unterschiedliche und vereinzelte Ausgabenund Steuerentscheidungen dar, welche sich aus der Unfähigkeit zur Veränderung des Status Quos ergeben. 110 Einer schwachen Regierung gelingt es nicht, sich im Verteilungskonflikt durchzusetzen. Politisch notwendige, aber unbeliebte Budgetentscheidungen wie die Kürzungen von Ausgaben oder Steuererhöhungen werden verschoben. Die Wahl der Schuldenaufnahme verbleibt als Ausweichstrategie. Bei dieser Hypothese geht es darum, wie die Einflußnahme auf wirtschaftspolitische Entscheidungen zu einem gegebenen Zeitpunkt geschieht, 111 und inwiefern Entscheidungsschwäche der Regierung die Kreditfinanzierung fördert. Regierungsschwäche ist ein vages Konzept, das sich nicht einfach quantifizieren läßt. 112 Ähnlich wie beim ersten Modelltyp spielen Regierungsform und -stabilität (die erwartete Dauer einer Regierung oder die Anzahl der Koalitionsmitglieder) eine Rolle. Aber selbst eine in diesem Sinne stabile Regierung kann sich als schwach, bzw. beschlußunfähig erweisen, wenn z. B. der interne budgetäre Entscheidungsprozeß durch verteilungspolitische Konflikte beeinflußt werden kann. Defizitund Ausgaberegeln und die Regelung der Entscheidungsprozesse für den Haushalt werden deswegen bei den empirischen Arbeiten quantifiziert und als Indikatoren für Schwäche interpretiert. 113 Die Forschung auf diesem Gebiet steht leider erst in den Anfängen. 114 Deshalb kann auf eine ausführliche Behandlung der Merkmale von „schwachen" Regierungen, und darauf inwiefern die Konservative Regierung durch diese gekennzeichnet ist, in dieser Abhandlung nicht eingegangen 109 Eine derartige Vorstellung schwebte Keynes (1922), S. 47ff, vor, der sich mit dem Abbau der britischen Staatsverschuldung nach dem Ersten Weltkrieg beschäftigte. Vgl. hienu auch Alesina (1988). 1 IO Formal wird dieser Gedanke ausgearbeitet bei Alesina und Drazen (1991) sowie Perotti (1992). 111 D. h. es geht nicht um die strategische Einflußnahme im Zeitverlauf, wie dies bei der ersten Modellgruppe der Fall ist. 112 Siehe Grilli et al. (1991), S. 350ff, sowie von Hagen (1992), S. 23ff. 113 Vgl. z.B. die Arbeiten von Alesina (1988), Roubini und Sachs (1989b), Grilli et al. (1991) sowie von Hagen (1992) Alesina und Perotti (1996). 114 Die ersten umfassenden empirischen Arbeiten zum Zusammenhang zwischen den Merkmalen der politischen Institutionen und den öffentlichen Finanzen sind Grilli et al. (1991) und von Hagen (1992). Für einen Überblick und Diskussion der bisherigen theoretischen Arbeiten siehe Alesina und Perotti ( 1996). 46 werden. Auffallend für die vorliegende Arbeit ist es, daß in der Literatur das Interesse zwar den Merkmalen von „schwachen" Regierungen gilt, die sich dem unterstellten Druck für Mehrausgaben oder Steuersenkungen beugen. Die Urheber dieses Druckes werden exogen angenommen. Ihre Identität sowie ihre Motive bleiben jedoch unklar. 115 Anzunehmen ist, daß die Regierung sich nicht durch die Mehrheit sondern durch Partikularinteressen von budgetpolitischen Entscheidungen abhalten läßt. Andererseits wird an späterer Stelle gezeigt werden, daß die Bedeutung von aus politischen Gründe bewilligten staatlichen Privilegien, (sogenannte „pork barre) projects") für den Abbau der Staatsverschuldung gering ist. VI. Zusammenfassung des ersten Kapitels In diesem Kapitel werden die allokativen und distributiven Auswirkungen der Staatsverschuldung untersucht. Der ersten Abschnitt befaßt sich mit dem Theorem der Staatsschuldneutralität. Nach Darstellung des Grundgedankens zeigte die Diskussion seiner Prämissen, daß diese zum Teil sehr restriktiv sind und kaum in allen Fällen erfüllt sein dürften. Daraus ließ sich folgern, daß die Staatsverschuldung reale Wirkungen hat und das öffentliche Interesse daran legitim ist. Die zweiten und dritten Abschnitte stellen die zwei allgemein bekannten Schuldentheorien dar. Die Untersuchung der Keynesiansichen Begründung der Staatsverschuldung im zweiten Abschnitt zeigt, wie der Einsatz von temporären Defiziten bei Unterbeschäftigung möglicherweise, aber nicht im jeden Fall, die fehlende gesamtwirtschaftliche Nachfrage ersetzen kann. Allerdings reicht die resultierende Output-Erhöhung wahrscheinlich nicht aus, um diese Schuldaufnahme durch zusätzliche Steuereinnahmen zu finanzieren. Die Kosten der Nachfragepolitik müssen durch weitere Politikmaßnahmen aufgebracht werden. Gegenstand des dritten Abschnitts sind die langfristigen Auswirkungen der Staatsverschuldung. Diese betreffen vor allem die Auswirkungen auf die private Kapitalbildung, welche durch die staatliche Inanspruchnahme von Finanzmitteln und den resultierenden Zinsanstieg verdrängt wird. Wenn die Kapitalbildung sinkt, fällt auch das Pro-Kopf-Einkommen geringer aus. Dieses Ergebnis wird für eine kleine offene Wirtschaft mit vollkommener Kapitalmobilität etwas modifiziert. Das Sparangebot ist nicht durch das Verhalten der Inländer begrenzt, sondern aufgrund Ka115 Ausnahmen sind die Modelle von Alesina (1988), sowie Alesina und Drazen (1991), welche zwischen sozioökonomischen Gruppen (d. h. Kapitalisten, Arbeiter und Rentiers) differenzieren, die unterschiedliche Präferenzen bezüglich der Schuldenpolitik äußern. Ähnlich wie bei Cukierman und Meltzer ( 1989) sind die „Arbeiter" für Staatsverschuldung. 47 pitalimport unendlich elastisch. Folglich verursacht die höhere Kapitalnachfrage keinen Zinsanstieg. Allerdings müssen die Inländer die Zinszahlungen auf die aufgenommene Schuld aufbringen, was einen Ressourcenentzug bedeutet. Im vierten Abschnitt geht es um die Verteilungswirkungen der Staatsverschuldung. Zuerst werden die herkömmlichen intertemporalen und interpersonellen Verteilungswirkungen der Staatsverschuldung, sowie die Generational Accounts Ansätze dargestellt. Anschließend werden die bisherigen polit-ökonomischen Ansätze zum Zusammenhang zwischen Staatsverschuldung und Verteilung diskutiert. Politökonomische Modelle der Verteilungskonflikte, welche zur Wahl der Staatsverschuldung führen, betonen das Interesse liquiditätsbeschränkter Individuen an den erhöhten Konsummöglichkeiten durch Staatsverschuldung und wie schwache Regierungen der politischen Druck für Staatsverschuldung nachgeben. 49 Zweites Kapitel ALLGEMEINER TEIL II: STRATEGIEN ZUR SENKUNG DER STAATSVERSCHULDUNG I. Ein Überblick über die Konsolidierungsoptionen In den drei bekannten Modellen der Staatsverschuldung vom vorangegangenen Kapitel sind die fiskalpolitischen Regeln über die Finanzierung der Zinszahlungen vorgegeben: Das einzige fiskalpolitische Instrument ist eine zusätzliche Kreditaufnahme, welche eine weitere Zinslast in den folgenden Perioden zwangsläufig verursacht. Es wurde jedoch bereits deutlich, 116 daß dem Staat mehrere finanzpolitischen Optionen offen stehen, um die Zinszahlungen eines aufgenommenen Kredits zu finanzieren. Dies gilt ebenso, wenn er die Staatsschuld tilgt, wie dies im Vereinigten Königreich in den 80er Jahren geschah. In diesem Kapitel werden die unterschiedlichen staatlichen Finanzierungsquellen zunächst identifiziert und voneinander abgegrenzt. Sodann werden in den folgenden Abschnitten die theoretischen Möglichkeiten ihrer Verwendung zur Senkung der Staatsverschuldung untersucht. 1) Finanzierungsquellen im Liebte der staatlichen Budgetbeschränkung Wir greifen die bereits im ersten Kapitel dargestellte staatliche Budgetrestriktion wieder auf: Mit einer einfachen Umformulierung läßt sie sich in Ausgabeund Einnahmeposten aufteilen: oder in Wachstumsraten und als Einkommensquoten ausgedrückt 116 Insbesondere sei hingewiesen auf die Darstellung der staatlichen Budgetbeschränkung im vorigen Kapitel (Abschnitt I) sowie die Diskussion über die Schuldfinanzierung der Zinszahlungen {Abschnitt II.2.t). 50 (3) g+tr+b(i-~)=t+rn+a+b. Zur Finanzierung seiner Ausgaben stehen einem Staat mit einem unabhängigen monetären System vier Einnahmequellen zur Verfügung: Die Besteuerung, die Geldschöpfung, die Veräußerung von öffentlichem Vermögen (m. a. W. Privatisierungserlöse) und eine Netto-Erhöhung der Staatsschuld (t+rn+ ä + b ). Zudem ist es ihm auch möglich, die realen Ausgaben oder die Transferzahlungen zu senken (g+tr). Im Vergleich dazu hat der Staat nur wenig Einfluß auf die Tilgungsund Zinslast der vergangenen Kreditaufnahmen. Direkte Zahlungsverweigerung des Zinsdienstes (ib) ist für ein Industrieland mit offenen Kapitalmärkten wie das Vereinigte Königreich kaum möglich. Die Verweigerung von Zinsund Tilgungszahlungen im Inland wäre politisch unmöglich. Ein Verzug bei Zinsund Tilgungszahlungen der öffentlichen Auslandsverschuldung hätte einen Vertrauensverlust in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen zur Folge. Neben direkten Vergeltungsmaßnahmen der ausländischen Kreditgeber, wie z. B. Sistierung von Handelskrediten, sind auch indirekte Schäden, wie z. B. begleitende Sanktionen der supranationalen Organisationen (z. B. IWF und Weltbank), höhere Risikopremien für zukünftige Kredite zu erwarten, welche zusätzliche Folgen auf die inländischen Wirtschaftsbedingungen hätten. 117 Eine indirekte Tilgung läßt sich durch eine Erhöhung des nominalen Einkommens bewirken. Dabei stellt sich die Frage, wie ein derartiger Anstieg zu erreichen sei. Eine reale Einkommenserhöhung durch die Nachfragesteuerung ist auf Dauer unwahrscheinlich, wie die Ausführungen im ersten Kapitel, Abschnitt II zeigen. Wie weit die Regierung das reale Wachstum durch „supply-side" Maßnahmen endogenisieren kann, ist eine zentrale und weitreichende Frage, deren Diskussion den Rahmen der Arbeit sprengen würde. 118 Für die relativ kurze Frist dieser Betrachtung wird angenommen, daß die Regierung einen ausreichenden Wachstumsschub zur Schuldensenkung auf dieser Weise nicht bewirken kann. Tilgung durch nominelles Wachstum läßt sich vor allem durch Inflation erreichen. Die indirekte Tilgung durch Inflation sowie die fünf direkten Konsolidierungsmöglichkeiten durch Veränderungen der Einnahmeund Ausgabenpolitik sollen im 117 Siehe hierzu Sachs (1989), S. 26f. Wenn es neuerdings einige Beispiele von erfolgreicher Zahlungsverweigerung gibt, z. B. in verschiedenen südamerikanischen Ländern, hängt dies mit der Glaubwürdigkeit der Zahlungsunflihigkeit dieser Länder zusammen (hierzu Eichengreen und Lindert (Hrsg.) (1989)). Diese Bedingung war für das Vereinigte Königreich in den 80er Jahren nicht annähernd erfüllt. 118 Hierzu z.B. Fels und von Furstenberg (1989). 51 folgenden untersucht werden. Als Vorbedingung hierfür sollen jedoch zuerst die Einnahmeformen nach ökonomischen Kriterien voneinander unterschieden werden. 2) Die Abgrenzung der Finanzierungsquellen a) Kreditversus Steuerfinanzierung Bei gegebenen Ausgaben und konstanten Geldund Vermögensbeständen stehen sich im Rahmen einer sogenannten Differentialanalyse die Schuldfinanzierung und die Erhebung von Steuern gegenüber. Es gibt zwei wichtige Unterschiede zwischen diesen Finanzierungsformen. 119 Der erste bezieht sich auf die Tauschhandlungen, die infolge Staatstätigkeit schlechthin stattfinden. Bei der Besteuerung findet lediglich ein Tausch zwischen Individuen als Steuerzahler und als Empfänger öffentlicher Ausgaben statt, der vom Staat koordiniert wird. Dieser tauschwirtschaftliche Aspekt der Steuerfinanzierung gilt im Sinne eines Ausgleichs zwischen erbrachten steuerlichen Leistungen und erhaltenen öffentlichen Leistungen selbstverständlich nur in der Aggregation, da Steuerzahler und Nutznießer öffentlicher Leistungen nicht identisch sein müssen. Da die Äquivalenz nicht für jedes einzelne Individuum gilt, haben Steuerzahlungen Zwangscharakter. Dagegen beruht die Kreditaufnahme auf einem Tausch, der aus freiwilligen Verhandlungen zwischen dem Staat als Schuldner und den privaten Haushalten als Gläubigern resultiert. Dies bedeutet für den Staat, daß er sich am marktwirtschaftlichen Prozeß beteiligen muß und er, wie die privatwirtschaftlichen Teilnehmer, dessen Bedingungen unterliegt. 120 Der zweite Unterschied zwischen Besteuerung und Schuldenaufnahme betrifft das zeitliche Anfallen der Verbindlichkeiten zur Finanzierung der Staatstätigkeit. Bei der Steuerfinanzierung fallen die Verbindlichkeiten periodengleich mit den Ausgaben zusammen, weil die Steuereinnahmen unmittelbar die Ausgaben für öffentliche Leistungen finanzieren. Dagegen ermöglicht, wie im vorigen Abschnitt argumentiert wurde, die Schuldaufnahme eine intertemporale Lastverschiebung. Die freiwillige Bereitstellung der Einnahmen geschieht im Tausch gegen zukünftige Zinsund Tilgungszahlungen. 121 Der Tausch zwischen Einnahmen und Ausgaben findet 119 Gandenberger (1981) S. 9ff., sowie Andel (1990), S. 359ff. 120 Diese Erkenntnis, die einen wichtigen Beitrag zur „Last-Debatte" der Verschuldung lieferte, geht aufBuchanan (1958) zurück. Zu einem Überblick dieser Debatte siehe Ferguson (1964). 121 In diesem Sinne beschreibt Andel (1990) S. 359 die Schuldaufnahme als ein nichtdefinitives Finanzierungsinstrument, weil sie erst mit der Tilgung finanzpolitisch abgeschlossen sei. 52 nicht mehr innerhalb einer Periode, sondern über mehrere Perioden statt. Die Steuerzahler werden in der Zeit der Schuldenaufnahme entlastet, aber später bis zur kompletten Tilgung finanziell belastet. Nach dieser Interpretation bedeutet die Verschiebung der staatlichen Verbindlichkeiten also eine Zahlungsaufschiebung der öffentlichen Ausgaben. b) Kreditversus Geldschöpfungsfinanzierung Der Unterschied zwischen Schuldund Geldschöpfungsfinanzierung ist zunächst einmal nicht offensichtlich. Bei ihrer Beschaffung präsentieren sie sich beide buchungstechnisch als Verschuldungstransaktion zwischen der Finanzbehörde ( als Schuldnerin) und der Notenbank (als Gläubigerin). 122 Die Schuldtitel einer Kreditfinanzierung werden an Dritte weitergeleitet. Die Gläubiger sind dann die privaten Haushalte, welche Schuldtitel gekauft haben. Diese Gruppen stellen aber auch die Gläubiger von geldfinanzierten Krediten dar, weil sie das Notenbankgeld als Transaktionsmittel akzeptieren. Auch wenn die Unterbringung der Mittel unterschiedliche Formen hat, besteht auch hier eine Analogie zwischen Geldund Kreditfinanzierung der Staatsausgaben. In der Literatur werden häufig zwei Unterscheidungsmerkmale herangezogen, die als Ausgangspunkt der Überlegungen dienen können. 123 Zum einen müssen im Gegensatz zur Verschuldung keine Zinszahlungen auf die Geldschöpfungsfinanzierung geleistet werden 124 und zum anderen sieht die Geldschöpfung auch keinerlei Rückzahlungen vor. 125 Es kann sogar die gegenteilige Wirkung eintreten: Löst sie einen Inflationsschub aus, dann kann der Staat seine Schulden dadurch tilgen. c) Kreditfinanzierung versus Verkauf von Aktiva Seit einigen Jahren ist die Veräußerung von öffentlichen Vermögen zu einer wichtigen Finanzierungsquelle für das öffentliche Budget im Vereinigten Königreich 122 In der Bundesrepublik findet diese Transaktion in solcher Fonn nicht statt, weil der Verkauf von staatlichen Schuldtiteln an die Zentralbank gesetzwidrig ist. 123 Siehe z.B. Schlesinger et al. (1993), S. 65. 124 Solange der Grenzsteuersatz unter 100% liegt, haben Bonds eine höhere Realverzinsung als Geld, dessen Nominalzins gleich Null ist. Damit -wie unten gezeigt wird -ist allerdings nicht sichergestellt, daß die Realverzinsung auf Bonds positiv ist. 125 Ein drittes Unterscheidungsmerkmal stellt auf den Liquiditätsgrad der jeweiligen Finanzierungsfonnen, bzw. die Zahlungsmittelfunktion des Geldes ab. Diese Unterscheidung setzt den Einbezug des Zahlungsmittels in die Überlegungen voraus und ist in diesem Zusammenhang nicht zweckmäßig. 59 sem Zusammenhang nicht sinnvoll, die herkömmlichen Definitionen der Seignorage zu verwenden, sondern es empfiehlt sich, diese Teilmenge anhand der direkten Geldfinanzierung zur Budgetbeschränkung, wie sie unter (3) definiert wurde, zu erfassen: 145 (5) rn = (g -t) -ä -b + b (i -cj,). 2) Inflation zur Entwertung des Schuldenstands Die Budgetbeschränkung zeigt, wie die Entwicklung des Schuldenstands von der nominalen Wachstumsrate des Einkommens und des Zinses abhängt. Ein inflatorischer Schock erhöht das nominale Wachstum und führt zu einer realen Senkung der Schuldenquote. Die Schuldensenkung kommt einer Tilgung gleich, und die Staatsgläubiger erleiden einem entsprechenden Vermögensverlust. Der Bewertungseffekt tritt unabhängig von den inflatorischen Erwartungen auf und läßt sich analog zur „aktiven" Seignorage als eine Inflationssteuer auffassen, die auf die reale Schuldenbestandshaltung fällt. Die inflatorischen Auswirkungen auf den Zinssatz hängen davon ab, wie die Finanzmärkte auf die Erosion des Schuldenstandes reagieren. Wenn die zukünftige Preisentwicklung vollkommen antizipiert wird, sind die Wertpapierinhaber frei von Geldillusion und werden ceteribus paribus bestrebt sein, den realen Wert ihrer Aktiva konstant zu halten und folglich ihre realen Wertpapierbestände wieder aufzubauen. Sie fordern einen höheren Nominalzins zur Entschädigung ihrer Vermögensverluste. Entsprechend der Fisher-Hypothese wird bei vollständiger Voraussicht der Realzins von Preisänderungen nicht tangiert. 146 Es gilt die Fisher Gleichung (wieder unter der Annahme vollständiger Voraussicht, d. h. 1t• = 1t). (6) i=r+1t, bei der sich der nominale Zinssatz der Inflation anpaßt. Der nominale Zinsanstieg erhöht den Finanzierungsbedarf für den Staat. Der inflationsbedingte Tilgungseffekt infolge des nominalen Einkommensanstiegs wird genau durch die dafür notwendige Neuverschuldung ausgeglichen. Die Inflationssteuer auf den Schuldenbestand wird über den nominalen Zinsanstieg zum Inflationsausgleich auf den Staat zurückgewälzt. 145 Klein und Neumann (1990) S. 210. 146 Von anderen Einflüssen auf den Realzins, wie z.B. variablen Risikoprämien oder Transaktionskosten, wird damit abstrahiert. 60 Anders verhält es sich im Falle einer unerwarteten Inflation. Der hergestellte Nexus zwischen nominalem Zinssatz und Inflation hebt sich auf, da die Wertpapierinhaber keinen Inflationsausgleich beanspruchen. Bei konstantem Nominalzins muß sich der Realzins anpassen, um die Erfüllung von (6) zu gewährleisten. Deswegen steigt der nominale staatliche Finanzierungsbedarf infolge der Inflation nicht an und die reale Neuverschuldung bleibt gleich. Die inflationsbedingte reale Wertminderung des Schuldenbestands tritt unverändert auf, was de facto eine reale Schuldentilgung bedeutet. In diesem Falle wird die Vermögensabwertung der Staatsschuldgläubiger nicht durch einen Zinsanstieg kompensiert. Der Staat erhält implizite Einnahmen in Form einer Inflationssteuer mit der Rate 7t auf den Schuldenbestand [b in Gleichung (5)]. Damit wird deutlich, daß die Reaktion des Nominalzinses auf die Staatsschuld im Gefolge der Inflation entscheidend ist für den Umverteilungseffekt zwischen Schuldner und Gläubiger. Das Fisher-Theorem ließe erwarten, daß eine nominale Zinsanpassung Eingang in die Kreditverträge findet. Die Vermögensumschichtung zugunsten der öffentlichen Hand, die über die Inflationssteuer auf die Schuldenbestandshaltung anfällt, hängt vom Ausmaß der Geldillusion der Staatsgläubiger und der durchschnittlichen Restlaufzeit der bestehenden Schuldenvereinbarungen ab: diese Faktoren bestimmen die Geschwindigkeit der Inflationsanpassung. Infolge der in der Nachkriegszeit gestiegenen Kapitalmarkteffizienz (z. B. sinkende Informationskosten) und der von den Gläubigem geforderten Verkürzung der Fristenstruktur der öffentlichen Schuld in allen Industrieländern ist der Spielraum des Staates, die Staatsverschuldung durch Inflation zu stabilisieren -wie dies in Deutschland und Frankreich in den 20er Jahren geschah -erheblich eingeschränkt worden. 147 Die Inflationssteuer auf dem Schuldenstand wäre also eine ineffiziente und unbedeutende staatliche Einnahmequelle geworden. Allerdings widersprechen diesen theoretischen Ergebnissen empirische Evidenzen zumindest teilweise, weil kurzfristig eine negative Korrelation zwischen Inflation und Realzins zu erkennen ist. D. h. die Inflation wird zumindest kurzfristig nicht richtig antizipiert, und eine Nominalzinsanpassung entsprechend dem FisherTheorem findet erst mit einer zeitlichen Verzögerung statt. 148 Demzufolge kann der Staat zumindest in dieser Anpassungszeit seine Schuldenlast durch Inflation min147 Blanchard et al. (1986b) S. 133ff. Indexierte Schuldverschreibungen verhindern auch die Ausbeutung der Inflationssteuer, Schlesinger, (1993) S. 51. Im Vereinigten Königreich werden indexierte Staatsschuldpapiere ausgegeben. Darauf wird im vierten Kapitel, Abschnitt II.3 eingegangen. 148 Siehe z.B. Summers (1983) und Viren (1986). 61 dern. Damit gewinnen auch empirische Schätzungen der staatlichen Schuldentilgung aufgrund der Inflation an Plausibilität. 149 3) Inflationswirkungen auf das Steuerund Ausgabensystem Inflationäre Entwicklungen wirken auch auf die Struktur des bestehenden Steuersystems und verstärken darin enthaltene Verzerrungen.150 Es handelt sich dabei um Auswirkungen, die auch bei antizipierten Preiserhöhungen auftreten. Bekannt in diesem Zusammenhang ist die Wirkung der „kalten Progression" bei der Einkommensteuer. Die „kalte Progression" beschreibt die erhöhte Steuerbelastung, wenn das nominale Einkommen infolge einer Inflation in eine höhere Progressionsstufe verlagert wird, obwohl kein Anstieg des Realeinkommens stattgefunden hat. Die staatlichen Einnahmen aus der Körperschaftssteuer erhöhen sich ebenfalls infolge der Inflation: Erstens sinkt der gegenwärtige abdiskontierte Wert von Abschreibungen bei steigender Inflation, wenn diese nur zu Anschaffungskosten zugelassen werden. Zweitens verursacht ein Anstieg der Verkaufspreise gegenüber den Einkaufspreisen bzw. Herstellungskosten einen steuerpflichtigen nominalen Gewinnanstieg, der gemäß der „kalten Progression" steuerlich belastet wird. 151 Im Vereinigten Königreich ist die Regierung seit 1977 gesetzlich verpflichtet, den Steuertarif der Inflation im jährlichen Haushaltsplan anzupassen. 152 Die persönlichen Freibeträge der Einkommensteuer sind sogar in den 80er Jahre real um über 25% erhöht worden. Die Wertzuwachssteuer wurde 1982 ebenfalls indexiert, so daß die Scheingewinne aus nominalem Kapitalzuwachs nicht mehr besteuert werden.153 Wichtiger allerdings scheinen die Auswirkungen der Besteuerung von nominalen Zinseinkünften zu sein, 154 da eine Inflation das steuerpflichtige Zinseinkommen aufbläht, wenn es nach dem Nominalwertprinzip besteuert wird. Nach der FisherGleichung (6) (bei vollständiger Voraussicht) besteht der Nominalzins aus zwei Komponenten. Die Realzinskomponente r ist eine Entlohnung für gegenwärtigen Konsumverzicht und stellt somit Einkommen dar. Die Inflationskomponente 7t ist eine Prämie, die lediglich den Kaufkraftverlust durch die Inflation ausgleichen soll. 149 Fischer und Modigliani (1978) finden signifikante Umverteilungseffekte zugunsten der verschuldeten öffentlichen Haushalte und folglich zu Lasten der Staatsgläubiger, S. 823ff. Siehe auch die empirischen Schätzungen von Cassel, D. (1982) und vor allem Cukierman et al. (1985). 150 Einen kurzen Überblick hierzu gibt Issing (1993), S. 213ff. Siehe auch die dort zitierte Literatur. 151 Fischer und Modigliani (1978) S. 819. 152 So bestimmt es das Rooker-Wise Amendment zum Finanzgesetz (1977), wobei Ausnahmefälle zugelassen werden. Britton (1991), S. 317. 153 Byatt (1989), S. 357. 154 Siehe z.B. Schlesinger (1993), S. 50fund Fischer und Modigliani (1978), S. 817. 62 Beim Nominalwertprinzip werden jedoch beide Komponenten als Einkommen behandelt und besteuert. Selbst bei vollständig antizipierter Inflation muß der Nominalzins überproportional ansteigen, um die steuerliche Belastung auf der Inflationskomponente zu kompensieren. Die Fisher-Gleichung (6) nach Nominalwertbesteuerung ist "(l ) b . r + 1t 1 -, = f + 7t zw. 1 = -- . (1- ,) Daraus ist ersichtlich, daß bei einem konstanten Grenzsteuersatz (O<,<l) der Nominalzins um mehr als die korrekt antizipierte Inflationsrate 7t steigen muß, um den realen Ertrag konstant zu halten. 155 Geschieht dies nicht, erfolgt ein Einkommenstransfer vom Steuerzahler zum Staat. Die Auswirkungen von Inflation auf die Staatsausgaben hängen im wesentlichen davon ab, ob die Verteuerungsraten der einzelnen Ausgaben sich von der gesamtwirtschaftlichen Inflationsrate unterscheiden, bzw. ob und wie die Ausgaben letzterer angepaßt werden. 156 Der Deflator für Investitionsausgaben liegt häufig höher als der gesamtwirtschaftliche, weil Baulichkeiten und andere Konstruktionen sich bei Inflation überdurchschnittlich verteuern. Somit steigen die Kapitalausgaben bei Inflation überproportional an. Die Ausgaben, beispielsweise für das Erziehungsund Gesundheitswesen, die Justiz und die Polizei sind überwiegend arbeitsintensiv. Deswegen hat die Lohnentwicklung, u. a. die Inflationsanpassung der Löhne, einen besonderen Einfluß auf das Wachstum dieser Ausgaben. Auf diesen Zusammenhang wird unter Abschnitt IV.3.a noch näher eingegangen. III. Strategie II: Steuererhöhungen unter Berücksichtigung der Aufkommenselastizität Als weitere Konsolidierungsoption kann der Staat versuchen, seine Verschuldung durch eine Erhöhung der Steuern und Sozialabgaben zu stabilisieren bzw. zu senken.157 Das Aufkommen aus diesen zwei Quellen hängt von der Flexibilität ihrer Ausgestaltung im Hinblick auf juristische, politische und ökonomische Beschrän155 Gebauer ( 1982), S. 79. 156 Vgl. hierzu Tanzi (1985), S. 160ff. 157 Der Staat erzielt auch Einnahmen aus Gebühren und sonstigen Abgaben. Wegen ihrer geringen relativen Bedeutung werden diese Finanzierungsquellen nicht weiter beachtet. 63 kungen ab.158 Daraus ergibt sich der Spielraum der politischen Entscheidungsträger, die Steuereinnahmen zu variieren. Da die Schuldenkonsolidierung Steuererhöhungen erfordert, sind die oberen Flexibilitätsgrenzen von besonderem Interesse. Das potentielle Aufkommen einer gegebenen Steuer ergibt sich zusammen aus dem durchschnittlichen Steuersatz multipliziert mit der Bemessungsgrundlage. Zwischen zwei Steuern mit identischen Bemessungsgrundlagen und Steuersätzen kann das erzielte Aufkommen jedoch stark variieren, je nachdem wie effizient die Steuererhebung erfolgt. Das budgetwirksame Steueraufkommen hängt deshalb von drei Politikvariablen ab: Vom Steuersatz, von der Bemessungsgrundlage und im weitesten Sinne von der Effizienz des Steuerstaats. Die oberen Elastizitätsgrenzen des Steueraufkommens werden zunächst in unmittelbarer Abhängigkeit von diesen Größen untersucht. Als Grundlage zu den Überlegungen dienen die Optimalsteuer-Theorie sowie die „Public Choice" Theorie. Es zeigt sich, daß eine Erhöhung des Steuersatzes sich negativ auf die Bemessungsgrundlage und die Effizienz des Steuerstaats auswirkt. Daraus lassen sich endogene Grenzen der Flexibilität bzw. der Aufkommenselastizität der Besteuerung ableiten. Die Verwirklichung des Europäischen Binnenmarktes wird die Flexibilität der Steuereinnahmen ebenfalls beeinflussen. Zum einen hat die Kommission konkrete Maßnahme zur Steuerharmonisierung erlassen. Zum anderen erfolgt eine „spontane" Steuerharmonisierung aus der wachsenden Integration und der erhöhten Mobilität von Produktionsfaktoren, Konsumenten und Unternehmen. Schließlich können kollektive Bewegungen des Steuerwiderstandes politische Grenzen der Besteuerung setzen. Alle drei Phänomene können die Elastizität der Steuereinnahmen begrenzen. 1) Die Analyse der Laffer-Kurve Der Glaube, daß eine Aufkommensgrenze der Besteuerung existiert, hat eine längere Tradition in der Finanzwissenschaft. Bereits 1776 schreibt Adam Smith in „The Wealth ofNations": „High taxes, sometimes by diminuishing the consumption of the taxed commodities, and sometimes by encouraging smuggling, frequently 158 Juristische Beschränkungen werden im folgenden vernachlässigt. Da in Großbritannien keine konstitutionellen oder verfassungsmäßigen Einnahmengesetze existieren, hat die Regierung juristisch eine praktisch unbegrenzte Freiheit bei der Einnahmegestaltung. 64 afford a smaller revenue to govemment than what might be drawn from more moderate taxes." 159 Nach Smith sind dem maximalen Aufkommen einer Steuer endogene Grenzengesetzt, weil einer ansteigenden Steuerbelastung mit zunehmenden Substitutionsund Steuer-Ausweichreaktionen begegnet wird, die eine Steuersatzerhöhung überkompensieren können. Diese Überlegungen fanden Ende der 70er Jahre durch die Arbeiten von Laffer und anderer „Supply side" Ökonomen erneute Aufmerksamkeit. 160 Die sog. LafferKurve zeigt analytisch, daß eine obere Aufkommensgrenze der Besteuerung existieren muß. Sie ist in Abbildung 6 dargestellt. Bei einem Steuersatz von Null ist das Steueraufkommen Null. Der Spitzensatz einer Steuer mit breiter Bemessungsgrundlage liegt bei 100%. Dann ist auch das Aufkommen gleich Null. 161 Gilt für die Aufkommensfunktion T'(0) > 0, 162 dann muß ein Steuersatz 't* existieren, bei dem T'('t) = 0 und das maximale Aufkommen T* erreicht wird. Somit stellt 't* eine Grenze der Besteuerung dar. Abbildung 6: Die Laffer-Kurve T(t) T* Ta,b 0 ----------------~-~-- ...... -- 1 1 1 1 1 1 ______________ J ____________ _ 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 159 Smith, A. (! 776), S. 884. 't (= Durchschnittssteuersatz) 16 ° Für eine Darstellung und ausführliche Diskussion der Laffer-Kurve siehe den Sammelband von Meyer (Hrsg.) (1981 ). 161 Einzelne indirekte Steuern auf Einfuhren, Luxusgütern, oder „bads", wie beispielsweise Zigaretten und Alkohol, können über 100% des Produzentenpreises erreichen, so daß sich das Aufkommen asymptotisch Null annähert. Diese Tatsache ist aber unwichtig für die Grundaussage der Laffer-Kurve und wird nicht weiter beachtet. 162 Die Stetigkeit und Differenzierbarkeit der Aufkommensfunktion werden vorausgesetzt. 65 Der Verlauf der Kurve, wonach das zusätzliche Steueraufkommen mit steigendem Steuersatz marginal abnimmt, erklärt sich nach dem Laffer' sehen Ansatz aus Substitutionshandlungen der Steuerzahler bei steigendem Grenzund damit steigendem Durschschnittssteuersatz. Dieser Zusammenhang läßt sich durch ein einfaches Einkommenskonzept verdeutlichen. Das gesamte Einkommen (Y) wird aus dem Faktor Arbeit (L) hervorgebracht, welcher zu einem durchschnittlichen Lohn (vor Steuern) w angeboten wird: Y =wL. 163 Das gesamte Einkommen wird zu einem konstanten Grenzsteuersatz t besteuert (Proportionalsteuer: Grenz-= Durchschnittssteuersatz). Die Aufkommensfunktion ist dann (1) T=t(wL). Da der Steuersatz sowohl den Lohn (w) als auch die angebotene Menge (L) beeinflußt, hat eine Erhöhung des Steuersatzes t drei Auswirkungen auf das Aufkommen: dT t dL t dw -=wL(l+--+--]. dt L dt w dt Die erste Komponente ist der reine Budgeteffekt. Sie ergibt das Steueraufkommen, wenn keine Verhaltensreaktionen auf die Steuererhöhung auftreten. Ein Aufkommensanstieg erfolgt proportional zum Steuertarif, wenn die Bemessungsgrundlage in keiner Beziehung zum Steuersatz steht. Die zweite Komponente ist die Wirkung der Steuer auf das Arbeitsangebot: Durch die Steuererhöhung sinkt der Nettolohn und löst einen Substitutionsund einen Einkommenseffekt aus. Da Freizeit relativ „preiswerter" geworden ist, wird Freizeit für Arbeit substituiert. Auf der anderen Seite muß zur Aufrechterhaltung des gegebenen Einkommens mehr gearbeitet werden. Es wird angenommen, daß der Substitutionseffekt dominiert. Folglich ist der Gesamteffekt negativ (dL/dt < 0). Die dritte Komponente erfaßt die Wirkung einer Lohnänderung infolge der Steuererhöhung. Die Arbeitnehmer versuchen, den Rückgang des Nettolohns durch eine Erhöhung des Bruttolohns (höhere Lohnforderungen) zu kompensieren (dw/dt > 0). Die Argumentation der Laffer-Kurve und der daraus abgeleitete Steuersatz t* fußen auf Effizienzüberlegungen der Optimalsteuer-Theorie. 164 Die Form der Kurve ergibt sich aus den drei verschiedenen Reaktionen auf den Steuersatz, wobei beim 163 Vgl. für eine ähnliche Vorgehensweise vgl. Fullerton (1982) und Peacock (1989). Cantor, Joines und Laffer (1981) verwenden ein zwei-Faktoren-Modell. Ihre Argumentation ist jedoch ähnlich. 164 In der Abbildung 6 wäre bei jedem Steuersatz t•>t* das gleiche Steueraufkommen mit einem niedrigeren Steuersatz t,<t* zu erreichen. Der höhere Steuersatz t• verursacht höhere Effizienzverluste und ist deswegen ineffizient. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, daß die Zusatzlast einer gegebenen Steuer mit dem Grenzsteuersatz im Quadrate wächst, Cullis und Jones (1992), S. 185. 66 Arbeitsangebot der Substitutionseffekt den Einkommenseffekt immer überwiegt. Dies bedeutet, daß die Arbeitnehmer sich entscheiden, bei steigenden Steuersätzen weniger zu arbeiten. Unberücksichtigt bei der Laffer' sehen Analyse bleiben beispielsweise die bereits vom Smith (1776) erkannten Steuerausweichungsreaktionen bei steigender Steuerlast. Diese können zwei Formen annehmen. Steuerhinterziehung als Erstes -die vorsätzliche Unterdeklaration von steuerpflichtigen Einkünften -umfaßt die Betätigung in der sogenannten Schattenwirtschaft und die ungesetzmäßige Steuerflucht.165 Sie scheint in den Industrieländern weit verbreitet zu sein, und zumindest bis in die 8Oer Jahre stieg sie an. 166 Steuervermeidung als Zweites ist die legale Ausnutzung von Steuerlücken (absetzbare Kosten, steuerfreie Einkünfte, etc.), Zahlungsaufschub und Arbitragemöglichkeiten zwischen Individuen oder Einkommensklassen, um die deklarationspflichtigen Einkünfte zu mindern. 167 Die Tendenz zu Steuervermeidung scheint auch in den letzten Jahren zugenommen zu haben. 168 Steuerhinterziehung und Steuervermeidung sind in vieler Hinsicht Substitute, aber auch möglicherweise Komplemente. 169 Deswegen werden sie in der Literatur oft in den Begriffen „Steueraversion" oder „Steuerwiderstand" zusammengefaßt. 170 Das Ausmaß der Steueraversion gibt Auskunft über die subjektive Beurteilung des Steuersystems durch die Steuerzahler. Wird das Steuersystem als schlecht beurteilt, steigt die Steueraversion und die Effizienz des Steuersystems -im Sinne des maximalen Aufkommens bei gegebener Bemessungsgrundlage -wird sinken. Die wichtigsten Gründe für Steueraversion scheinen erstens der Glaube zu sein, daß die absolute Last der Besteuerung zu hoch liegt und zweitens die Wahrnehmung einer ungerechten relativen Belastung durch die Progression des Systems. 171 Daraus läßt 165 Im obigen Modell äußert sich dies in einem Absinken von L, welches nur die „offizielle" bzw. ,,legale" Arbeitszeit erfaßt. 166 Schätzungen der Schattenwirtschaft in Europa und Nordamerika geben einen Anteil der wirtschaftlichen Aktivität von circa 10%, die sich einer steuerlichen Erfassung entzieht. Siehe der kurze Überblick bei Blankart (1994), S. 230ff sowie Pyle (1989) Kap. 2-4. 167 Stiglitz (1986), S. 3. 168 Siehe Pyle (1993), S. 60f. und die dort zitierte Literatur. 169 Bei der Entscheidung für Steuervermeidung und -hinterziehung müssen sich die jeweiligen Grenzerträge ausgleichen. Eine Erhöhung des Grenzertrags der Steuerhinterziehung senkt den relativen Ertrag der Steuervermeidung. Engagiert zwecks Steuervermeidung gibt ein Steuerberater möglicherweise Informationen (bewußt oder unbewußt) über Möglichkeiten der Steuerhinterziehung weiter. Cross und Shaw (1982), S. 36. 170 Siehe z.B. Cross und Shaw (1982) und Waud (1986, 1988). 171 Weniger wichtig, aber auch zu erwähnen ist die Kritik an der Effizienz oder den Kosten der öffentlichen Verwaltung, die als X-Ineffizienz oft in der „Public Choice" Literatur betont wird, vgl. z.B. Bös (1982). Einen Überblick der empirischen Studien gibt Pyle (1989) Kap. 6. 67 sich schließen, daß die Bereitschaft Steuern zu zahlen, in erster Linie vom durchschnittlichen bzw. marginalen Steuersatz abhängt. Der Steuerstaat steht selbstverständlich nicht ohne Mittel gegen eine steigende Steueraversion dar. Er kann und wird versuchen, Gegenmaßnahmen zu ergreifen (etwa durch erhöhte Kontrollen und Strafen sowie die Schließung von „Steuerlükken") und somit seine Einnahmeverluste senken. Solche Maßnahmen haben jedoch mit steigenden Steuersätzen sinkende Grenzerträge. 172 Die Erkenntnis, daß sehr hohe Steuersätze unergiebig sind, weil sie trotz Kontrollen und Strafen weitgehend vermieden oder hinterzogen werden, ist ein Grund für Steuerreformen in beispielsweise den USA, dem Vereinigten Königreich oder Australien gewesen. Verschiedene Autoren haben versucht, diese Überlegungen in der Analyse der Laffer-Kurve einzuarbeiten. 173 Eine „Public Choice" Erweiterung des Laffer-Ansatzes zeigt Parallelen zu den neueren Ansätzen der Optimalsteuer-Theorie, welche die Verteilungsgerechtigkeit und die administrativen Kosten des Steuersystems zu berücksichtigen versuchen. 174 Neben der allokativen Effizienz erwägt die erweiterte Laffer-Kurve die subjektive - d. h. vor allem die verteilungspolitische -Akzeptanz des Steuersystems. In einem Steuersystem, das subjektiv als zu belastend oder ungerecht empfunden wird, steigt die Steueraversion. Die Reaktion der Steuerbehörde auf zunehmende Steueraversion läßt sich auch berücksichtigen: Zusätzliche Aufwendungen (Steuerreform, größere Überwachungsund Kontrolltechniken, u. ä.) zur Durchsetzung des Systems erhöhen ihre Effizienz und somit das Steueraufkommen bei gegebenem Steuersatz. Unter der Annahme, daß aufgrund von Verlusten durch Steueraversion de facto nur ein Anteil [a(i:)] des Volkseinkommens tatsächlich deklariert wird, läßt sich die Steueraufkommensfunktion formulieren als (2) T = i:[a(i:)]Y. Eine Erhöhung des Steuersatzes ergibt Die erste Komponente ist wieder der direkte Budgeteffekt bezogen auf das deklarierte Einkommen. Die dritte Komponente umfaßt die Anreizeffekte, welche die 172 Das optimale Ausmaß von Durchsetzungsmaßnahmen wird modelltheoretisch als herkömmliches Optimierungsproblem bei Unsicherheit behandelt. Siehe z.B. Pyle (1993), S. 89f. 173 Siehe z.B. Waud (1986, 1988), Peacock (1989), Pyle (1989) Kap. 5. 174 Siehe z. B. Slemrod (1990). 68 herkömmliche Laffer-Kurve beschreibt (dY/d-c<0). Neu verglichen zu (1) ist der A versionseffekt, der entsprechend der obigen Argumentation negativ ausfällt (8a/8-c<0). Ohne Spezifikation der Funktion a(-c) ist es nicht möglich,,.* zu ermitteln. Es ist jedoch klar, daß '• *<-c* und das Aufkommen T. *<T* ist. Die Abbildung 7 zeigt die zwei Kurven im Vergleich. Abbildung 7: Die Laffer-Kurve und die Effizienz des Steuerstaates T[a(-c)] T* ---------==----,·-- Ziel der Analyse war es, die Elastizität der Steuereinnahmen zu untersuchen, um den Spielraum für eine Aufkommenserhöhung festzustellen. Die erweiterte LafferKurve zeigt, daß eine endogene Grenze der Besteuerung existiert, oberhalb derer das Steueraufkommen sich nicht erhöhen läßt. Die Fragen, wie die Kurven für die wichtigsten Steuern in der Realität aussehen und ob Aufkommenserhöhungen möglich sind, ist jedoch schwierig zu beantworten. Eine Analyse der kritischen Werte für die relevanten Elastizitäten der einfachen Laffer-Kurve zeigt, daß wenn ein höherer Steuersatz zu einer Bruttolohnerhöhung führt (dw/dt>0), dann muß das Arbeitsangebot sehr elastisch reagieren (-c/L•dL/d-c<-1), wenn das Steuersystem sich auf dem absteigenden Ast der Laffer-Kurve befinden soll. Nach den meisten Untersuchungen treten hierfür ausreichende Substitutionseffekte erst bei sehr hohen -cW erten auf. 175 W aud ( 1986) überprüft eine Aufkommensfunktion, welche die Steueraversion (modelliert als kubische Kostenfunktion) berücksichtigt und ermittelt eine theoretische Aufkommensgrenze der Besteuerung bereits bei '• * = 0,33.176 175 Für einen Wert von t* = 0,5 müssen bei der einfachen Laffer-Kurve die Elastizitäten sehr hoch sein: so ist beispielsweise für T), = 1 Tld = -oo, für T), = 2 Tld = -4 und für T), = 3 Tld = -3. Für alle Werte von Tl, < 1 liegt der Steuersatz bei unrealistisch hohen Werten; selbst bei Tl• = -oo müßte der Steuersatz bei 67% liegen. Siehe hierzu auch Blinder (1981) S. 87, Fullerton (1982) S. 15 und Peacock (1989) S. 33. 176 Waud (1986), S. 223. 75 Analog zum Substitutionseffekt der Laffer-Kurve wird das Steueraufkommen sinken, wenn der Wettbewerbseffekt einer Steuersatzerhöhung die Budgetund Einkommenseffekte überwiegt. Der Wettbewerbseffekt tritt auf, wenn der einheimische Steuersatz über den konkurrierenden Sätzen liegt. Seine Stärke hängt von der Elastizität des Steueraufkommens in bezug auf die Differenz zwischen dem einheimischen und dem durchschnittlichen EU-Steuersatz ab. 205 Diese Elastizität dürfte sich im Zuge der Integration erhöhen. Es wird zunehmend schwierig, das Steueraufkommen durch Gestaltungsmerkmale zu erhöhen, die von den EUDurchschnittswerten abweichen. Somit lassen sich die durchschnittlichen Steuersätze der EU als dritte Grenze der Besteuerung aufstellen. IV. Strategie III: Eine Senkung der öffentlichen Ausgaben In diesem Abschnitt werden Möglichkeiten untersucht, die Verschuldung durch eine Senkung der öffentlichen Ausgaben zu verringern. Die Diskussion über die Höhe der öffentlichen Ausgaben führt häufig zur weitreichenden Frage des politisch und ökonomisch erwünschten Staatseinflusses. Dieser Aspekt läßt sich hier in diesem Rahmen nicht behandeln und wird ausgeklammert. Das heißt, es geht hier um die unmittelbare budgetpolitische Frage, wie die Staatsquote206 gesenkt werden kann. Die nachfolgenden Erörterungen greifen auf Argumente zurück, welche aus den Theorien zum Wachstum der Staatsausgaben gewonnen wurden. Darüber hinaus wird versucht, die politische Akzeptanz einer gegebenen Sparmaßnahme bei den Wählern zu berücksichtigen. 1) Theorien zur Entwicklung der Staatsausgaben Es wird kaum bestritten, daß zumindest in diesem Jahrhundert der öffentliche Sektor gemessen als Staatsanteil am Sozialprodukt in allen Industrieländern prak205 Keen (1987) zeigt, daß Steuerharmonisierung zu den gewichteten EG Durchschnittssteuersätzen hin einen Wohlfahrtsgewinn für die EG bedeuten würde. 206 Die Staatsquote umfaßt die nominalen Staatskäufe sowie die Transferzahlungen als Anteil am Sozialprodukt. Die Schwächen dieses Indikators für den Umfang der staatlichen Tätigkeit sind bekannt. Zur Definitionsund Meßproblematik siehe Lybeck (1986), S. 2lff. sowie Gemmell (1993), S. 1 ff. Für die folgende budgetfinanzielle Analyse erscheint die Staatsquote als Kennzahl gerechtfertigt, weil sie die staatliche Inanspruchnahme der volkswirtschaftlichen Ressourcen bemißt, deren Finanzierung entsprechend der staatlichen Budgetbeschränkung durch die staatlichen Einnahmen gewährleistet wird. 76 tisch ununterbrochen zugenommen hat.207 Die resultierende Diskussion über die Gründe für dieses säkulare Wachstum hat zu einer Fülle von Theorien geführt,208 welche als Grundlage für diese Überlegungen dienen können. In Anlehnung an Mueller ( 1989) werden im folgenden zwei verschiedenen Konzepte des Staates unterschieden, aus denen nachfrageund angebotsbedingte Theorien abgeleitet werden können.209 Den nachfragebedingten Theorien liegt die klassische Auffassung des Staates zugrunde, wonach dieser als Transmissionsmechanismus existiert, um den vom Volk geäußerten Willen in die Wirklichkeit umzusetzen. Das Ausmaß der Staatstätigkeit wird allein durch die Nachfrage des Volkes bestimmt. Das staatliche Angebot verhält sich vollkommen elastisch und paßt sich dieser Nachfrage an. Dagegen stellen die angebotsbedingten Theorien diese Auffassung des passiven Staates in Frage. Danach sind die wirtschaftlichen Akteure hinter dem staatlichen Angebot, beispielsweise die Politiker oder die Bürokraten, nicht nur um das W oh! der Wähler besorgt, sondern verfolgen auch ihre eigenen Interessen. Die angebotsorientierten Theorien versuchen diesen Tatbestand zu berücksichtigen. 2) Nachfragebedingte Theorien In einem demokratischen Staat mit marktwirtschaftlicher Prägung wird eine Regierung sich nur im Amt halten bzw. wiedergewählt werden, wenn sie das Angebot an staatlichen Leistungen zumindest generell nach den Wünschen einer Mehrheit der Wähler richtet.210 Den nachfragebedingten Theorien zufolge spiegelt das Wachstum der Staatsquote die Präferenzen der Wähler wider. Staatliche Leistungen können entweder durch die Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen oder die Gewährung von Transfers erfolgen. a) Der Staat im Strukturwandel Bereits im letzten Jahrhundert prognostizierte Adolf Wagner (1883, 1892) wachsende Staatsausgaben. Die Begründung seiner Voraussage ist jedoch umstritten und wird unterschiedlich gedeutet. 211 Eine der Hypothesen postuliert einen strukturellen Wandel als Ursache der zunehmenden Staatstätigkeit. Erstens haben demogra207 Dieses Wachstum dokumentiert z.B. Saunders (1993). 208 Überblicke bieten z.B. Mueller (1989), Lybeck (1988), Pelzman (1980) und Peacock (1979). 209 Eine ähnliche Klassifikation geht auf Tarschys (1975), S. 13ff. zwück und wurde von anderen Autoren übernommen, siehe z. B. Burton, (1985) oder Lybeck (1986). 210 Hierzu Downs (1957), S. 5lff. 211 Hierzu Lybeck (1988), S. 31. 77 phische, soziologische und technologische Veränderungen der Gesellschaft zu Präferenzenänderungen bei den Wählern geführt und die Nachfrage zugunsten öffentlich bereitgestellter Güter erhöht. Die Entwicklung von der agrarischen zur industriellen und anschließend zur post-industriellen Gesellschaft brachte die moderne Arbeitsteilung mit sich, welche erhöhte Spezialisierung und eine Zunahme von Markttransaktionen verursachte. 212 Diese Veränderungen erhöhten einerseits die Nachfrage nach reinen öffentlichen Gütern im Sinne des „minimal state" von Buchanan (1975), wie z. B. Gesetze, Gerichte und andere Dienste der öffentlichen Ordnung, und andererseits nach Vorsorgeleistungen des Wohlfahrtsstaats. Zudem brachten sie eine W ohlstandsverbesserung im Sinne eines Anstiegs des realen ProKopf Einkommens sowie der durchschnittlichen Lebenserwartung mit sich, welche den Bedarf nach einkommmensabhängigen Gütern und Dienstleistungen erhöhte. Nach Wagner [(1883), S. 76f.; (1892), S. 904ft] haben viele öffentlich bereitgestellte Güter und Dienstleistungen -insbesondere nennt er Gesundheitsund Erziehungseinrichtungen -eine Einkommenselastizität größer als eins, d. h. mit steigendem Einkommen steigt die Nachfrage nach diesen Gütern überproportional an. Nach der Wagnerschen Hypothese des Strukturwandels mußte der Anstieg der Staatsausgaben vorwiegend bei den traditionellen allokativen Aufgaben stattgefunden haben, welche Kollektivcharakter haben, (z. B. Militär, Infrastruktur, Justiz und Polizei), sowie bei Luxusgütern und -dienstleistungen (Erziehung, Gesundheit und Kultur). Allerdings erklärt Wagners Hypothese nicht, warum solche Leistungen von staatlicher statt privater Hand bereitgestellt werden, obwohl viele keine reinen öffentlichen Güter2 13 sind. Aus polit-ökonomischer Sicht ist anzumerken, daß entsprechend dieser Interpretation der Ausgabenansteig von den Wählern als gewollt unterstellt wird. Demzufolge ist es in einer Demokratie weder wünschenswert noch dauerhaft möglich, diese Entwicklung in Ausgabensenkungen umzukehren. b) Der Staat im Funktionswandel Eine zweite Interpretation der Wagnerschen Hypothese betont den Staat im Funktionswandel. Der Staat hat sich mit der Entstehung des Wohlfahrtstaats vermehrt Umverteilungsaufgaben gewidmet. Diese Entwicklung kommt vor allem durch erhöhte Transferund Subventionszahlungen, sowie durch öffentlich bereitgestellte Güter und Dienstleistungen mit Verteilungscharakter zum Ausdruck, z. B. für Gesundheit und Bildung. 212 Ein neuerer Ansatz in diesem Sinne betont die erhöhten Transaktionskosten einer Marktwirtschaft mit zunehmender Spezialisierung, North (1985). 213 Reine öffentliche Güter sind durch Nicht-Ausschließbarkeit und Nicht-Rivalität im Konsum gekennzeichnet. 78 Bereits Alexis de Tocqueville ( 1835) sagte in „De Ja democratie en Amerique" ein Wachstum der Staatsausgaben voraus, wenn das Wahlrecht erweitert wird und/oder die Einkommensund Vermögensverteilung ungleichmäßiger wird, weil er deswegen eine größere Nachfrage nach staatlichen Verteilungsaktivitäten erwartete. 214 Meltzer und Richard (1981) haben diesen Gedanken aufgegriffen und eine verteilungspolitische Erklärung der wachsenden Staatsausgaben entwickelt. Weil der Anstieg der Staatsausgaben in den meisten Ländern bei derartigen Leistungen stattgefunden hat,215 wird auf dieses Modell ausführlich eingegangen. Seinen Ausgangspunkt bilden zwei Annahmen. Erstens sind bei einer gegebenen Wahlberechtigungsquote die Stimmrechte gleichmäßig auf die Stimmberechtigten verteilt, während die Einkommensverteilung unter den Stimmberechtigten ungleichmäßig verteilt ist. Zweitens ist das einzige Ziel der staatlichen Tätigkeit eine breite Nivellierung der personellen Einkommensverteilung mittels einkommensabhängiger Transferzahlungen, finanziert durch eine proportionale Einkommensteuer auf das Arbeitseinkommen.216 Aufbauend auf dem Medianwählermodell [Hotelling (1929) und Downs (1957)]217 wird ein Umverteilungsprozeß beschrieben, wo die Wähler in Abhängigkeit ihrer Einkommensmöglichkeiten (welche aufgrund zufälliger unterschiedlicher Produktivitäten ungleich sind) über das gewünschte Niveau von Transferzahlungen abstimmen. übersteigt bei der Einkommensverteilung das durchschnittliche Einkommen (Mittelwert) das Medianeinkommen, wie dies bei der normalerweise rechtsschiefen Einkommensverteilung der Fall ist,218 so stimmen die Bezieher (relativ) geringer Einkommen für einen Ansteig der Umverteilungsmaßnahmen, finanziert durch eine Besteuerung der hohen Einkommensbezieher. Der Anteil des gesamten Wählereinkommens, der über dem Medianeinkommen liegt, stellt das zur Umverteilung verfügbare Einkommen dar. Die Niedrigeinkommensbezieher und der entscheidende Medianwähler können dieses Einkommen durch ihr Stimmverhalten an sich umverteilen. Der Anreiz, dies zu tun, steigt, wenn die verfügbaren Mittel zur Umverteilung ( d. h. der Anteil des gesamten Wählereinkommens, welche über dem Medianwählereinkommen liegt) zunehmen. Historisch ist dies eingetreten, als das Wahlrecht auf die ärmeren Teile der Bevölkerung ausgedehnt wurde. Der Druck zur Umverteilung und folglich zur zunehmenden verteilungspolitischen Staatstätigkeit erhöht sich ebenfalls, wenn die Ungleichheit der Einkommensverteilung zunimmt. Der Grundgedanke des Modells läßt sich in Abbildung 8 in stark vereinfachter Form veranschaulichen. 214 De Tocqueville (1835), Kap. XII, Teil I (wieder abgedruckt, 1965) S. 150. 215 Siehe die in der Fußnote 208 zitierten Literatwiiberblicke. 216 Vereinfachend wird von anderen staatlichen Aktivitäten abstrahiert. Die Ausgaben werden nur für Transferzahlungen verwendet. 217 Für eine anschauliche Darstellung siehe Mueller (1989), Kap. 10. 218 Siehe z. B. Atkinson ( 1983 ), S. 13. 79 Abbildung 8: Steigende Staatsausgaben durch Verteilungspolitik Tr IV relatives Ym ; ~', 111 m II Wahlberechtigungsquote Rechts oben im Quadrant I wird die Steueraufkommensfunktion in Abhängigkeit vom Grenzbzw. Durchschnittsteuersatz abgebildet (vgl. Abbildung 6 im vorigen Abschnitt). Das gesamte Steueraufkommen bestimmt die zur Umverteilung verfügbaren Transfermittel. Der Laffer-Zusammenhang setzt dem Steueraufkommen eine Obergrenze (bei t*).219 Der Nutzen der Wähler hängt entsprechend dem individuellen Maximierungskalkül vom Steuersatz und von den Transferleistungen ab. Steuerpflichtige Wähler haben positiv geneigte Indifferenzkurven, wie z. B. U, und Um. 220 Die reichen Wähler stimmen für relativ niedrige Steuersätze und Transferleistungen, wie die steilverlaufende Kurve (U,) der Wähler einer hohen Einkommensgruppe verdeutlicht. Die ärmste Wählergruppe erhält kein steuerpflichtiges Einkommen. Sie wird unabhängig vom Steuersatz die maximalen Transferleistungen bevorzugen. Die Nutzenfunktion (U.) für diese Bevölkerungsgruppe verläuft deswegen waagerecht. Im zweiten Quadrant ist der Zusammenhang zwischen Wahlberechtigungsquote und Steuersatz aufgetragen. Wird das Wahlrecht auf neue Bevölkerungsgruppen ausgedehnt, können diese über das Niveau der Besteuerung 219 Somit wird unterstellt, daß die Wähler rational sind und die Konfliktbeziehung zwischen Effizienz und Gerechtigkeit verstehen. 220 Solche aggregierten Nutzenfunktionen unterstellen homogene Präferenzen innerhalb einer Einkommensgruppe. 80 und damit über die Ausgaben mitentscheiden. Weil neue Wähler annahmegemäß zu relativ ärmeren Einkommensgruppen gehören, sind sie für höhere Steuern zur Finanzierung zusätzlicher Ausgaben. Daraus folgt: Je höher die Wahlberechtigungsquote, desto höher die Steuersätze. Im dritten der Zusammenhang zwischen dem Ausmaß der Wahlberechtigung und dem relativen Einkommen des Medianwählers.221 Der vierte Quadrant bildet das Verhältnis zwischen relativem Medianwählereinkommen und gewünschten Transferzahlungen ab. Ist nur der reiche Teil der erwachsenen Bevölkerung wahlberechtigt (auf der Höhe von r im Quadrant II), dann ist das Medianwählereinkommen relativ hoch. Der Medianwähler bei dieser Gruppe wird ein relativ niedriges Steuerund Ausgabenniveau (t,.) bestimmen. Wenn das Wahlrecht auf die gesamte erwachsene Bevölkerung ausgedehnt wird (vom Punkt r auf Punkt m), dann sind auch die ärmeren Bevölkerungsmitglieder wahlberechtigt und das relative Medianwählereinkommen nimmt ab (Quadrant III). Diese Bevölkerungsgruppe wünscht sich höhere Transferzahlungen (Quadrant IV). Die flacher verlaufende Nutzenfunktion (Um) zeigt die Ausgaben-Steuer-Präferenzen des neuen Medianwählers, deren Verwirklichung einen Anstieg des Steuersatzes notwendig macht (Quadrant 11). Wenn bei unveränderter Wahlberechtigung die Einkommensverteilung der Wähler ungleichmäßiger wird, sinkt das relative Medianwählereinkommen und das gewünschte Ausgabenniveau steigt. Diese Entwicklung wird durch eine parallele Rechtsverschiebung der Funktion im Quadrant III abgebildet. 222 Das personelle Umverteilungsmodell vom Meltzer und Richard (1981) stellt die zunehmende Bedeutung des distributiven Vorsorgeund Wohlfahrtstaats in den Mittelpunkt der Betrachtung. Es prognostiziert einen säkulären Anstieg der Staatsausgaben in Form von interpersonellen Transferzahlungen und zeigt, wie in einer Demokratie eine Koalition der ärmeren Gesellschaftsmitglieder Umverteilungsmaßnahmen zu sich hin erzwingen kann. Interessant am Ansatz ist, wie die Beziehung zwischen Steueraufkommen und Ausgabenhöhe explizit berücksichtigt wird: Die Wähler beziehen die Effizienzverluste der Einnahmefinanzierung in ihre Entscheidung über die Umverteilungsausgaben ein. Wie im ersten Kapital, Abschnitt 1.2.f, argumentiert wurde, läßt sich die budgetpolitische Finanzierungsfrage nicht vemachläßigen. Die Berücksichtigung der Ausgabenfinanzierung durch den LafferZusammenhang hat erstens zur Folge, daß den Ausgaben technische Grenzen durch die Steuereinnahmen gesetzt werden. Zweitens müssen die Wähler die Effizienz221 Implizit ist dies der in der Lorenzkurze dargestellte Ordnung der kumulierten Anteile der Einkommen auf den kumulierten Anteilen der betreffenden Einkommensbezieher bzw. Wähler. 222 Die Form und Lage der jeweiligen Funktionen im Diagramm sind zwecks Anschaulichkeit gewählt worden. Selbstverständlich sind anders verlaufende Zusammenhänge oder Bewegungen denkbar. 81 verluste bei hohen Steuersätzen abwägen, weshalb es im Modell nicht notwendigerweise zu einer vollkommenen Gleichverteilung des Einkommens kommt.223 Im Hinblick auf die Möglichkeiten für Ausgabenkürzungen lassen die Prämissen des Modells über die Wahlregeln und Ausgabenfinanzierung keine Ausgabensenkungen rechtfertigen. Zum einen widersprächen Ausgabensenkungen den Wünschen der rationalen Wählermehrheit und zum anderen wird die wachsende Staatstätigkeit durch das Steueraufkommen beschränkt. Allerdings gilt das zweite Argument nicht mehr unbedingt, wenn der Staat sich anderer Finanzierungsquellen, wie z. B. der öffentlichen Verschuldung, bedienen kann. Dann können kurzfristig die Ausgaben schneller als die Steuereinnahmen steigen. Nach Meltzer und Richard (1981) S. 927 wurde von dieser Quelle im 20. Jahrhundert erschöpfend Gebrauch gemacht, wie die Entwicklung der Staatsverschuldung gezeigt hat. Die Zinszahlungen des Staatskredits schränken jedoch die Verteilungsausgaben ein und haben zudem eigene Verteilungsund Allokationswirkungen, welche die Ausgabenpolitik zumindest teilweise konterkarieren, (Kapitel I, Abschnitt IV.2). Ähnlich verhält es sich mit der Geldfinanzierung, wenn sie einen Inflationsanstieg mit eigenen Verteilungsund Allokationsfolgen verursacht. 224 Das Maximierungskalkül der Wähler unter Berücksichtigung anderer Finanzierungsquellen als die proportionale Einkommensteuer wird erheblich komplizierter. Ob es für den Medianwähler unter diesen Umständen immer noch optimal ist, Ausgabenerhöhungen zwecks Umverteilung zu erzwingen, läßt sich nicht a priori sagen.225 Es bleibt damit unklar, wie die Staatsausgaben sich entwickeln, wenn der Staat nicht auf die proportionale Steuerfinanzierung beschränkt ist, sondern die Last durch Verschuldung verschieben kann. Die Ausgabenpolitik im Modell beschränkt sich ausschließlich auf Pauschaltransferzahlungen von den Reichen zu den Armen mit dem Ziel einer breiten Nivellierung des personellen Einkommens. Andere Verteilungsziele oder -strategien werden nicht berücksichtigt. Das Modell ließe sich zwar auch auf die Bildung anderer mehrheitlicher Koalitionen ausdehnen und damit mit intertemporalen Verteilungselementen, wie z. B. Verteilungspolitik zugunsten älterer und jüngerer Gesellschaftsmitglieder, erweitem.226 Aber der Vielfalt an verteilungspolitischen Zielen 223 Bereits Downs (1957), S. 200 machte darauf aufmerksam, daß potentielle Umverteilungsgewinner bei ihren politischen Entscheidungen die Anreizeffekte der Besteuerung berücksichtigen. Lindbeck (1985), S. 320 schlägt eine Erweiterung des Modells vor, welche Unsicherheit über das zukünftige Einkommen berücksichtigt. Für reiche Wähler haben die Transferleistungen eine Versicherungsfunktion. Arme Wähler tolerieren gewisse Einkommensunterschiede, weil sie hoffen, künftig in eine höhere Einkommensklasse zu kommen. 224 Zu den Wirkungen der Inflation siehe Fischer und Modigliani (1978). 225 Vgl. hierzu Peacock (1983) S. l lf. 226 Fellner (1983), S. 28f. 82 und Auswirkungen der staatlichen Ausgabentätigkeit wird es nicht gerecht.227 Lindbeck (1985) nennt neben vertikalen Maßnahmen bei der personellen Verteilung und bei versicherungsartigen oder lebenszyklischen Umverteilungen zwei weitere verteilungspolitische Ziele: Erstens breite horizontale Umverteilungen zwischen funktionalen Einkommensklassen oder sozio-ökonomischen Sektoren, wie z. B. zugunsten der Landwirtschaft oder der Bergbauindustrie und zweitens fragmentierte horizontale Umverteilung zwischen unterschiedlichen Gruppen in einer hoch differenzierten sozio-ökonomischen Gesellschaftsstruktur. Pelzman (1980) S. 232f. zeigt, wie die Umverteilungspolitik die Bildung von Gruppen fördert, die nicht durch ihre Einkommenshöhe, sondern durch ihre Unterstützung für bestimmte Ausgabenprogramme gebildet werden. Wenn die Verteilungspolitik nicht ausschließlich der interpersonellen oder intertemporalen Einkommensnivellierung dient, sondern einzelne Gruppen bevorzugt, dann sind zusätzliche Erklärungen für Ausgabenentscheidungen notwendig. Hierzu bieten sich die Theorien über Interessengruppen an. c) Theorien über das Verhalten von Interessengruppen Die Auswirkungen von Interessengruppen auf das staatliche Ausgabenniveau lassen sich als eine Nachfrageverzerrung interpretieren, weil Entscheidungen über die Ausgaben nicht nach der einfachen Mehrheitsregel gefällt werden, wie z. B. in Medianwähleransätzen unterstellt wird, sondern von partikulären Gruppen, welche zur Minderheit gehören können. Die grundlegenden Beiträge gehen auf Tullock (1959) und Olson (1965), (1982) zurück. Ausgangspunkt ist der Umstand, daß in einer repräsentativen Demokratie Individuen Interessengruppen bilden, um ihre Anliegen im politischen Entscheidungsprozeß effektiver durchzusetzen. Dabei haben kleine Gruppen mehr Erfolg, weil ihre Organisationskosten niedriger ausfallen und sie „Trittbrettfahrer-Verhalten" unter den Nutznießern effektiver unterbinden können.228 Haben ihre Anliegen auch positive Externalitäten, insbesondere für die Allgemeinheit, erhöhen sich ihre Erfolgschancen zusätzlich.229 Ihr Interesse in bezug auf die Staatsleistungen gilt für gruppenspezifische Vorteile. So werden sich ihre Bemühungen nicht auf rein öffentliche Kollektivgüter beziehen, sondern auf meritorische Güter mit Verteilungscharakter oder gesonderte Transferleistungen 227 Umverteilungen werden nicht nur durch die Staatsausgaben, sondern auch durch die Steuerpolitik, Regulierungen oder Schutzmaßnahmen, wie z.B. eine Preisoder Wechselkurspolitik oder sonstigen Protektionismus, erreicht. Hiervon soll jedoch an dieser Stelle abstrahiert werden. 228 Olson (1965), S. 9-16 und 22-65. 229 Becker (1983), S. 384. Nach dieser These haben beispielsweise Beschäftigte im Erziehungswesen mehr Durchsetzungsmacht als in der Druckindustrie. 83 und Subventionen.230 Diese werden von Politikern gewährt, die im Gegenzug implizit oder explizit künftige Wahlunterstützung erwarten. Dabei ist das aktive Auftreten einer Interessengruppe nicht Voraussetzung für die Gunst der Politiker, sondern lediglich für ihre Identifizierbarkeit als Wählergruppe.231 Finanziert werden die resultierenden Mehrausgaben von den allgemeinen Steuerzahlern, welche als größere Gruppe höhere Organisationsund Informationskosten für politische Aktivitäten zu tragen haben und deswegen weniger effektiv Widerstand gegen die kleinere Interessengemeinschaft leisten. Bislang hat es trotz der grundlegenden Arbeiten von Tullock (1959) und Olson (1965), (1982) nur wenige Versuche232 gegeben, die genauen Wirkungsweisen und Auswirkungen von Interessengruppen auf die Staatsausgaben zu beschreiben oder empirisch zu ermitteln. Es überrascht nicht, daß verteilungspolitische Anliegen die Interessengruppen in der Regel motivieren, weil sie gruppenspezifische Vorteile suchen. Zu ihrer Identität betont Rowley ( 1979) die Rolle von Gewerkschaften, den Staatsbediensteten und professionellen Organisationen, wie z. B. Ärzteverbänden im Vereinigten Königreich. Budd (1979) sieht Bürokraten, insbesondere im britischen Finanzministerium als eine starke Interessengruppe an. Dies zeigt, daß Interessengruppen nicht nur Wähler, die Staatsleistungen nachfragen, sondern auch Staatsangestellte sein können, die an einem überhöhten staatlichen Angebot interessiert sind. Somit paßt sich das Angebot nicht einfach der -wie auch immer aggregierten -Nachfrage an, sondern übt auch einen Einfluß auf die Höhe der Staatsausgaben aus. 233 Derartige Erklärungen sollen nun im folgenden kurz behandelt werden. 3) Angebotsbedingte Theorien Die Grundannahme dieser Theorien besteht darin, daß der Staat als Anbieter öffentlicher Leistungen nicht einfach die Wählerwünsche umsetzt, sondern in irgendeiner Weise das Resultat aktiv beeinflußt. Die Theorien betonen, daß Staatsbedien230 Nach Buchanan und Tullock (1967), S. 286ff. ist die Einführung von meritorischen Gütern im staatlichen Leistungsangebot auf die Lobbyarbeit von Interessengruppen zurückzuführen. 231 Lindbeck (1985), S. 314. 232 Mueller (1989), S. 334. Unter einigen neueren Arbeiten sind Becker (1985), North (1985), Mueller und Murrell (1985), Lybeck (1986), Renaud und van Winden (1988) und Borooah (1988) zu nennen. 233 Die Annahme eines benevolenten Staats ist auch deswegen offensichtlich unvollständig, weil viele staatliche Maßnahmen -etwa Subventionen und Eintrittsbarrieren in bestimmten Industriezweigen, Zölle und andere Regulierungen mit keiner traditionellen sozialen Wohlfahrtsfunktion vereinbar sind, Becker (1985), S. 329. 84 stete eigene Interessen haben. Verschiedenartige Systemschwächen und Ineffizienzen ermöglichen es ihnen, sich über die Wünsche der Wähler zu stellen und das Angebot an Staatsleistungen diesen Eigeninteressen anzupassen. Folglich stellt die Bindung an den Auftrag der Wähler eine nur bedingt wirkungsvolle Beschränkung gegen die autonome Staatstätigkeit dar. a) Steigende Stückkosten der öffentlich bereitgestellten Güter Die Staatsquote wird in nominalen Werten gemessen. Wenn ihre Zähler und Nenner mit unterschiedlichen Indizes deflationiert werden, ist es denkbar, daß der Anstieg der ermittelten realen nicht so stark ausfällt wie diejenige der nominalen Staatsquote. Auch ein Anstieg der nominalen Quote ist mit einer Abnahme der realen Quote kompatibel. 234 Dieses Phänomen wird „relativer Preiseffekt"235 genannt. Beim gesamtwirtschaftlichen Inflationsindex, der für das Sozialprodukt verwendet wird, sind Qualitätsverbesserungen bei Gütern sowie der Produktivitätsfortschritt in der privatwirtschaftlichen Lohnentwicklung berücksichtigt. Dagegen wird aufgrund der bekannten Meßproblematik der Index der öffentlichen Tätigkeit in der Regel ohne derartige Korrekturen ermittelt. Folglich fällt der Preisindex für öffentliche Tätigkeit (Zähler der Staatsquote) tendenziell höher aus als der Preisindex für das BIP (Nenner), wenn das Produktivitätswachstum die Preisentwicklung im privaten Sektor mit beeinflußt. Der „relative Preiseffekt" könnte darauf hinweisen, daß das Wachstum der Staatsquote nur scheinbar ist und in einem statistischen Meßfehler begründet liegt. 236 Diese Interpretation findet jedoch wenig Anhänger in der Literatur, und eine Regierung, die eine Senkung der nominalen Ausgabenquote anstrebt, wird ihr auch nicht viel Beachtung schenken. Zudem bedeutet ein relativer Preiseffekt unabhängig von seiner Ursache, daß der nominale Finanzierungsbedarf ebenfalls steigen muß. Deswegen wird diese Interpretation hier nicht weiter erörtert. Eine bekannte Erklärung für den „relativen Preiseffekt" bietet Baumol (1967). Staatliche Aktivitäten umfassen viele arbeitsintensive Dienstleistungen, wie z. B. die innere Sicherheit, die Gesundheitsvorsorge und das Erziehungswesen. Im Unterschied zur kapitalintensiven Güterproduktion im Privatsektor, wo technologischer Fortschritt große Produktivitätssteigerungen ermöglicht, gibt es laut Baumols These wenig Potential für die Substitution von Arbeit durch Kapital im öffentlichen Sektor. Wenn die Produktivität im öffentlichen Sektor tatsächlich niedriger ausfällt als im privaten Sektor, sich aber die Entlohnung der Arbeitskräfte in beiden Sektoren gleich234 Siehe Insbesondere Heller ( 1981 ), sowie Peacock ( 1983 ). 235 Für eine Definition, siehe Oxley (1990), S. 5. 236 Dieser Ansicht ist z. B. Heller ( 1981 ), S. 64. 91 gen in anderen Fällen kompensiert, weil für überbewertetes Vermögen kein Kauf zustande kommt. Sollten aus diesen Gründen die erzielten Privatisierungserlöse den Gegenwartswert des Unternehmens nicht erreichen, dann kann die Privatisierung zu einer Netto-Budgetbelastung in zukünftigen Perioden werden.259 Wäre dies der Fall, dann ließen sich unter längerfristigen budgetpolitischen Gesichtspunkten Vorbehalte gegenüber einer Privatisierungspolitik während einer Phase der Schuldenkonsolidierung erheben. Dagegen läßt sich einwenden, daß die Privatisierung eines öffentlichen Unternehmens zu Effizienzverbesserungen und vor allem zu Gewinnerhöhungen führt. Dies ist eine häufige Begründung für die Privatisierung.260 Davon profitiert auch der Staat entweder bereits beim Verkaufspreis oder in späteren Perioden aufgrund höherer Steuereinnahmen. Potentielle negative Fiskalwirkungen werden überkompensiert, und die Folge in beiden Fällen ist eine Budgetentlastung und ceteribus paribus ein Verschuldungsabbau. Nach dieser Auffassung ist die Privatisierung eine geeignete Strategie zur Schuldenkonsolidierung. Neben diesen Überlegungen hängt die Vorteilhaftigkeit von Privatisierungseinnahmen zwecks Schuldenkonsolidierung von den politischen Zielen der Regierung bei der Privatisierungspolitik ab. Der Verkauf von Staatsaktiva zwecks Einnahmebeschaffung wurde bereits von Adam Smith (1776) propagiert. 261 Darin liegt jedoch die Gefahr, daß erstens die Privatisierung den Schein einer budgetpolitischen Konsolidierung erweckt und den Druck zu anderen Reformen mindert. Zweitens kann die politische Zweckmäßigkeit kurzfristiger Einnahmen den Staat zu unterbewerteten Verkäufen bewegen. 262 Yarrow ( 1986) dokumentiert teilweise massive Aktienpreiserhöhungen nach der Handelsfreigabe von privatisierten, britischen Staatsbetrieben, welche auf Unterbewertungen hindeuten. Die flankierende Regulierung und wettbewerbspolitische Maßnahmen bei einer Privatisierung sind ebenfalls wichtig für die langfristigen budgetpolitischen Auswirkungen, weil diese die Effizienz des privatisierten Betriebs beeinflußen.263 Dabei sind es weniger die Eigentumsverhältnisse per se, sondern Wettbewerbsbedingungen, welche die notwendige Voraussetzung für erhöhte Effizienz darstellen. 264 Führt die Privatisierung zu Effizienzverbesserungen ohne ein für den Staat kost259 Ein Verkauf von staatlichen Vermögen an das Ausland bedeutet in diesem Fall einen realen Vermögensverlust für das Inland, Yarrow (1986), S. 359. 260 Mansoor (1993), S. 354 261 Siehe hierzu Yarrow (1986), S. 324. 262 Bös (1989), S. 234. 263 Yarrow (1986), S. 361f. 264 Djaroueh (1994), S. 216 und die dort zitierte Literatur. 92 spieliges Marktversagen zu verursachen, dann sind langfristig Einnahmeverbesserungen zu erwarten. Dies kann der Fall sein, wenn die betroffenen Industrien einem Wettbewerbsmarkt ausgesetzt werden. Wenn jedoch unangetastete staatliche Monopolbetriebe veräußert werden -ohne begleitende Regulierung oder Förderung des Wettbewerbs -beruht der finanzielle Erfolg der privatisierten Betriebe auf der effizienten Ausbeutung ihrer Marktmacht, und nicht auf effizienter Produktion unter Wettbewerbsbedingungen. Dies führt zwar kurzfristig zu höheren Erlösen aus der Privatisierung, weil höhere zukünftige Gewinne erwartet werden. Langfristig entstehen jedoch volkswirtschaftliche Kosten in Form von Effizienzverlusten, welche sich negativ auf die Budgeteinnahmen wirken.265 Insbesondere wenn zwecks Einnahmenbeschaffung die Preise von Produkten aus Staatsbetrieben hoch, jedoch zwecks Ausgabenersparnis die Investitionen niedrig gehalten werden, wie dies seit 1979 im Vereinigten Königreich der Fall ist, dann wird die politische Versuchung sehr groß, das Preisniveau durch wettbewerbspolitische Schutzmaßnahmen hoch zu halten, um den Erlös bei einer Privatisierung zu steigern. Die Effizienz der betroffenen Betriebe und damit auch der zukünftige budgetpolitische Beitrag wird in diesem Fall jedoch niedriger.266 Schließlich hat das Vertrauen und die Unterstützung der Öffentlichkeit einen Einfluß auf den Preisbildungsprozeß. Die Angst einer Wieder-Nationalisierung oder der Besteuerung von „windfall" Gewinnen infolge eines Regierungswechsels wirkt sich negativ auf den budgetpolitischen Beitrag einer Privatisierung aus. Zweifelslos erbringen die Mittel aus einer Privatisierung eine kurzfristige Budgetentlastung. Die Diskussion zeigte jedoch, daß ihre langfristigen Wirkungen infolge Einflüsse vieler Rahmenbedingungen auch negativ ausfallen kann. Noch ist unklar, welche Effekte dominieren und wie die Privatisierung budgetpolitisch längerfristig zu beurteilen ist.267 Es besteht auf jeden Fall die Gefahr, aus den kurzfristigen und einmaligen Einnahmen eine scheinbare Konsolidierung abzuleiten. VI. Zusammenfassung des zweiten Kapitels In diesem Kapitel werden die verschiedenen Möglichkeiten zur Senkung der Staatsverschuldung identifiziert und diskutiert. Inflation wirkt sich für den Staat in 265 Kay und Thompson (1986), S. 28ff. In diesem Sinne beurteilt der „Economist" vom 13.04.96 z.B. die Wettbewerbsentwicklung der privatisierten britischen Elektrizitätsindustrie, S. 31 f. 266 Hierzu Eltis (1983), S. l00ff. 267 Eine neue Untersuchung kommt sogar zu einem skeptischen Urteil der langfristigen Budgetwirkungen, Djaroueh (1994), S. 204ff. 93 verschiedener Weise günstig auf die Budgetfinanzierung aus. Wenn er sich aus der Geldschöpfung finanziert, kann dies nach quantitätstheoretischen Zusammenhängen einen Preisanstieg auslösen. Die Geldschöpfung ist damit nicht nur eine griffige kurzfristige Finanzierungsquelle, sondern führt längerfristig über die dadurch ausgelöste Inflation zu einer realen Schuldentilgung. Selbst wenn der Staat für seine Finanzierung nicht zur Notenpresse greift, kann er trotzdem versucht sein, Inflation zu dulden, weil die resultierende Schuldentilgung seine Budgetbeschränkung lockert. Eine mikroökonomische Betrachtung anhand einer erweiterten Lafferkurve, sowie ein Vergleich der konkurrienden Steuersätze im europäischen Ausland zeigt den Spielraum für Steuereinnahmen zur Erhöhung des Aufkommens auf. Die politische Unbeliebtheit von Steuererhöhungen macht diese Option der Mittelbeschaffung jedoch unattraktiv. So haben beispielsweise kollektive Bewegungen des Steuerwiderstands im Vereinigten Königreich die Erhebung von bestimmten Steuern verhindert. Ausgabenkürzungen werden mit Bezugnahme auf die Theorien der wachsenden Staatstätigkeit erörtert. Daraus wird deutlich, daß generell ein Aufwärtsdruck auf die Ausgaben besteht und deshalb für eine Senkung der Ausgaben überkompensiert werden müßte. Soziale, demographische und technologische Kräfte üben vor allem einen Druck auf diejenigen Ausgaben aus, welche Umverteilungscharakter haben. Dies betrifft primär die Bereiche Erziehung und Gesundheit, aber auch die Transferzahlungen. Zu diesen gesellschaftlichen Veränderungen kommt die von Meltzer und Richard (1981) formulierte These hinzu, wonach eine zunehmende Ungleichmäßigkeit der Einkommensverteilung die Nachfrage nach staatlicher Verteilungspolitik erhöht. Auf der Angebotsseite wird gezeigt, wie verschiedene Ineffizienzen entstehen können, welche ebenfalls einen Aufwärtsdruck auf die Ausgaben ausüben. Die Anwendung verschiedener marktorientierter Mechanismen, einschließlich Maßnahmen zur Reform der Dienstund Besoldungsbedingungen der Staatsangestellten können die Effizienz und Effektivität der Staatstätigkeit erhöhen und dadurch Ersparnisse erzielen. Privatisierung bringt kurzfristige Einnahmen ein. Ihre langfristige Wirkung auf die staatliche Budgetbeschränkung ist jedoch ungewiß. Entscheidend ist die Werteinschätzung von Verkäufern und Käufern. Wenn ein Verkaufsabschluß zustande kommt, welcher das Vermögen unterbewertet, dann übersteigen die zukünftigen Erträge den Gegenwartswert des veräußerten Vermögens. Eine Privatisierung unter diesen Bedingungen bedeutet deshalb langfristig eine Netto-Budgetbelastung. 95 Drittes Kapitel DIE SCHULDENPOLITIK DER KONSERVATIVEN REGIERUNG Nach der theoretischen Darstellung und Diskussion der möglichen Strategien zur Senkung der Staatsverschuldung im vorigen Kapitel, geht es im folgenden Kapitel um die konkrete Schuldenpolitik der Konservativen Regierung im Vereinigten Königreich. Diese wird besser verständlich vor dem Hintergrund der britischen Wirtschaftsgeschichte der Nachkriegszeit und der wirtschaftspolitischen Konzeption der damaligen Regierungen. Nach einem kurzen Überblick über den historischen Verlauf der britischen Staatsverschuldung werden deshalb die wesentlichen Züge der britischen Wirtschaftsentwicklung und -politik bis zur Machtübernahme der Konservativen Regierung 1979 kurz umrissen. Danach folgt eine Darstellung und Diskussion der Strategien und Ziele der Konservativen Schuldenpolitik. I. Historischer Abriß der Staatsverschuldung im Vereinigten Königreich Abbildung 9 zeigt die historische Entwicklung der Verschuldung des britischen Zentralstaats im Verhältnis zum Bruttosozialprodukt seit 1700 und somit die Schwankungen der Schuldenquote über fast dreihundert Jahre. Auffallend ist zunächst, daß eine hohe Verschuldung keine Neuigkeit ist. Bereits im frühen 18. Jh. überschritt die Verschuldungsquote 60% und erreichte damit ein Niveau, das entsprechend den 1991 vereinbarten Maastrichter-Bedingungen für die Aufnahme in die Europäische Währungsunion als Obergrenze gilt. Im Jahre 1764 - kurz vor der Veröffentlichung von Adam Smiths „Wealth of Nations" -erreichte die Schuldenquote sogar 130%.268 268 Die Zahlen gehen auf die Arbeit von Barro (1987) zurück. Die Schätzungen sind vor allem vor 1830 mit großer Unsicherheit behaftet. Grundsätzlich waren die damaligen Erfassungsund Bewertungsprobleme für Datensammler und Statistiker noch größer als heute. Die Zahlen zu den Staatsfinanzen wurden jedoch relativ gut dokumentiert. Dagegen geht die Statistik zum nominalen BSP nur bis 1830 zurück. Frühere Werte wurden aus einem Deflator für den Großhändler und einer Schätzung des Trendwachstums für das reale BSP konstruiert. Eine ausführliche Beschrei- 96 Abbildung 9: Die Staatsverschuldung im Vereinigten Königreich seit 1700 250% 1 ---------------------------,---~ Ame ri kanischer Unabhängigkeitskrieg 2 00 % 1----------------J---------------- Rezessionen\ --- ! 1 50% ------------- ~•~~ ile _ o~~s~~~ re~~ ----------------- = . . . . 8 S1eben1ähnger Krieg „ 1. Weltkrieg 'il 100% ------------- ~ ~ 50% 0 ¾ +-- ~~~~~~~~~~~~~-~~~~~~~~~~~~ -4 1m 1m IN 1™ 1m 1~ 1m 1~ 1~ 1rn 1m 1m = 1~ 1m Jahre Quellen: Barro (1987), Barro und Grilli (1994) In den folgenden Jahrzehnten wurden die sogenannten „Klassischen Prinzipien" der Staatsverschuldung u. a. von Hume (1741), Smith (1776) und Ricardo (1820) entwickelt. Dieser Zeitraum gilt als eine Epoche der fiskalischen Vernunft und ,,Austerity".269 Die Graphik macht deutlich, daß sich dies trotz des damals aktuellen Interesses der Ökonomie an der Staatsverschuldung nicht in schuldenpolitischen Konsequenzen niederschlug. Im Gegenteil: Die durchschnittliche Schuldenquote lag zwischen 1760 und 1860 bei circa 100%.270 Die Zeitreihe verdeutlicht ebenfalls den bekannten Zusammenhang, daß die Staatsverschuldung in Kriegsoder Rezessionszeiten rapide ansteigt. In Zeiten des Friedens und des Wirtschaftswachstums nimmt die Verschuldungsquote wieder ab. 271 Besonders deutlich sind die Maxima im Zusammenhang mit hohen Kriegsausgaben: für den Krieg der Spanischen Nachfolge (1702-13), den Siebenjährigen Krieg bung der empirischen Vorgehensweise findet sich bei Barro (1987) sowie seiner Originalquelle Mitchell und Deane ( 1962). 269 So beschreiben z. B. Buchanan und Wagner (1977) in „Democracy in Deficit. The Political Legacy of Lord Keynes" die Prinzipien und Praxis der Klassischen Verschuldungspolitik vor 1946 im Kapitel 2, ,,The Old-Time Fiscal Religion". 270 Der Mittelwert der Schuldenquote für den Zeitraum 1760-1860 beträgt 106%. 271 Bereits die Klassischen Ökonomen erkannten die zentrale Bedeutung von Großbritanniens fast ununterbrochener Kriegführung für die Staatsfinanzen, siehe z. B. Smith (1776), S. 412. Auf die Schwankungen zwischen Kriegsund Friedenszeiten macht Pigou (1928) Kap. VI aufmerksam. Barro (1979) formalisierte diesen Gedanken mit seiner Theorie des „Tax-Smoothing". 97 (1756-1763), den Amerikanischen Unabhängigkeitskrieg (1775-1783), die Kriege mit Frankreich, einschließlich der Napoleonischen Kriege (1793-1815), sowie die zwei Weltkriege. Nach dem Ersten Weltkrieg (1914-1918) stand die Schuldenquote wieder auf 130%. Nach dem Zweiten Weltkrieg (1939-1945) wurde 1946 der historische Höchststand von 250% erreicht. Ebenfalls deutlich zu erkennen sind die Auswirkungen der Rezessionen von 1920-23 und 1929-1933. Damals stieg die Schuldenquote von 121 % auf l 70%, beziehungsweise von 150% auf 180%. Die Schuldenquote ist eine Verhältniszahl,272 die sich zusammensetzt aus der absoluten Höhe der Staatsschuld (d. h. die finanziellen (Brutto) Verbindlichkeiten des Staatssektors) im Zähler und einem geeigneten Einkommenskonzept im Nenner. Folglich läßt sich ihre dynamische Entwicklung aus den Bewegungen dieser Bestandteile erklären. Kriegführung führt vor allem zu einer temporären Erhöhung der Staatsausgaben, was den Schuldenstand ansteigen läßt. Wirtschaftliche Rückgänge wirken sich einerseits negativ auf das Einkommen und andererseits positiv auf die Schuldenaufnahme aus. Die Abbildung l O fokussiert nun die letzten zwanzig Jahre: Sie zeigt die Entwicklung der Schuldenquote, wie sie von der Bank of England (BoE) seit 1975 ermittelt wird.273 Zum Vergleich sind auch die von der OECD (1995) und von Barro ( 1987) ermittelten Zeitreihen dargestellt. Die BoE-Zeitreihe (sowie auch diejenige von der OECD) umfaßt neben dem Zentralstaat auch die Verschuldung der Gemeinden274 und der staatlichen Unternehmen. Sie ist auf das Bruttoinlandsprodukt bezogen, das im UK etwas kleiner als das BSP ausfällt. Deshalb wäre zu erwarten, daß diese Quoten höher liegen als Barros Zeitreihe.275 Dies ist auch bis 1980 der Fall. Danach nähern sich die Quoten an, was auf die Konzentration der Verschuldung auf den Zentralstaat zurückzuführen ist. 272 Streng genommen ist sie keine echte Verhältniszahl, hierzu Francke und Kotz (1994) S. 12f. 273 Die im Maastrichter Vertrag vereinbarte Schuldenquote liegt geringfügig höher (circa 1-2%). 274 Die lokalen Gebietskörperschaften im Vereinigten Königreich sind die Districts (ungefähr mit dem deutschen „Kreis" gleichzusetzen) und die Councils (Gemeindeund Stadträte), welche das Hauptorgan darstellen. Der Einfachheit halber werden diese kommunalen Gebietskörperschaften zusammen als Gemeinden bezeichnet, obwohl dies nicht genau der deutschen Verwendung des Begriffs entspricht. 275 Die Abweichung zwischen OECDund BoE-Zahlen liegt an unterschiedlichen Erfassungsund Bewertungsverfahren zwecks internationaler Vergleichbarkeit. 98 Abbildung 10: Die Entwicklung der Staatsverschuldung im Vereinigten Königreich seit 1975 70 65 l 60 ... ; 55 ~ ,&, 50 ... (/J CIQ E 45 " ·.; = 40 < 35 30 1975 1980 1985 --Brutt o Verschuldung (nach BoE) -- Konsolidierter Schuld (nach Barro) - --.- Brutto Verschuldung (OECD) 1990 Quellen: BoE, verschiedene Ausgaben, OECD (1995), Barro (1987), Barro und Grilli (1994), eigene Berechnungen Von 1946 bis 1980 nahm die Schuldenquote regelmäßig ab. 1980 wird dieser Trend unterbrochen. Nach einer anfänglichen Stabilität bis 1985 nimmt die Schuldenquote bis 1990 rapide ab. Nach der Rezession von 1990-91 folgt I 992 erneut ein geringer und nach I 993 ein beträchtlicher Anstieg. Ende März I 995 betrug die britische Staatsverschuldung B42,109 Mrd. und somit 49,4% des BIP. Gemäß OECD-Prognosen wird die Senkung der 80er Jahre bis 1997 rückgängig gemacht werden. 276 II. Aktueller geschichtlicher Hintergrund: Die britische Wirtschaft nach 1945 Der unablässige Niedergang Großbritanniens von einer großen Weltmacht und einem Wirtschaftskoloß zu einem der ärmeren Länder der Europäischen Union gemessen am Pro-Kopf-Einkommen wurde bereits häufig aufgezeichnet, bedauert, 276 OECD Wirtschaftsausblick, Dez. 1995, Tab. 34. 99 analysiert und zu erklären versucht.277 Dabei wird der Beginn dieser Entwicklung bereits vor circa hundert Jahren ausgemacht. In den Jahren nach dem 2. Weltkrieg war die wirtschaftliche Entwicklung Großbritanniens im Vergleich mit den Vorperioden sogar sehr gut und wurde durch hohes Wirtschaftswachstum in Verbindung mit Vollbeschäftigung gekennzeichnet. Die Wachstumsrate der britischen Wirtschaft lag jedoch deutlich niedriger als die anderer großer Industrieländer, so daß bis Anfang der 70er Jahre das Pro-Kopf-Einkommen unter dem OECD Durchschnitt lag. 278 Die unmittelbare Ursache dieser Entwicklung war die im internationalen Vergleich relativ geringe Produktivitätszunahme in Großbritannien, welche die internationale Wettbewerbsfähigkeit der britischen Industrie stetig schwächte. 279 Der britische Anteil am Welthandel sank entsprechend: Von circa 25% Ende der 40er auf 10% Anfang der 80er Jahre. 280 Die schwache relative Produktivität hatte nicht nur Folgen für den Exportmarkt, sondern betraf auch den Inlandsmarkt. Vor allem in konjunkturellen Boomphasen wurde der Aufschwung weniger durch einen Beschäftigungsund Produktionsanstieg, als durch erhöhte Importausgaben absorbiert. Als wirtschaftspolitische Antwort auf diese Entwicklung wurde das britische Pfund zweimal, 1949 und 1967, abgewertet. 281 Im Juni 1972 wurde nach der Smithsonian Wechselkursvereinbarung das Pfund freigegeben und wertete sich bis 1976 um mehr als 30% weiter ab. Diese Maßnahmen vermochten jedoch die britische Wettbewerbsfähigkeit nicht dauerhaft wiederherzustellen. Dagegen verursachte die Abwertung Importpreiserhöhungen, welche die Preisstabilität beeinträchtigten. Die britische Inflationsrate lag höher als die anderer westlicher Industriestaaten. Tabelle 2 gibt die wesentlichen britischen Kennzahlen im Vergleich mit der OECD wieder. 277 Siehe z.B. Kaldor (1966), Bacon und Eltis (1978), Burk und Caimcross (1992), Olson (1982). 278 Meen (1988), S. xxiv. 279 Feinstein (1988), S. 4. 28 ° Caimcross ( 1992), S. 286. 281 1949 von$ 4.02 auf$2,80 und 1967 auf$2,40. 100 Tabelle 2: Ökonomische Entwicklung des Vereinigten Königreichs und der OECD 1948-79 (Zunahme per annum in%) BIP Zivile BeschäftiArbeitsBIP Deflator gung produktivität UK OECD UK OECD UK OECD UK OECD 1948-51 3,1 1,0· 1,0 - 2,1 (5,9t 3,8 - 1948-56 2,9 5,4' 0,9 - 2,0 (4,3t 4,3 - 1956-73 3,1 4,5 0,3 1,0 2,8 3,5 4,5 4,0 1973-79 1,5 2,6 0,2 1, 1 1,2 1,5 16,0 9,0 a) OEEC; b) OEEC pro Einwohner; Quelle: Caimcross (1992), S. 18 Allerdings erklären die stetig sich verteuernden Importe nur einen Teil der Inflationsentwicklung.282 Wichtiger waren die Lohnabschlüsse, welche das Produktivitätswachstum laufend überschritten und eine sich fortsetzende Lohn-Preis-Spirale auslösten. Nach verbreiteter Ansicht erklärt sich dies aus den wirtschaftspolitischen Beziehungen zwischen den Sozialpartnern sowie den institutionellen Bedingungen des britischen Arbeitsmarktes. 283 Leitfaden für die Wirtschaftspolitik nach dem 2. Weltkrieg war das Weißbuch 1944, 284 das die Erkenntnisse von Keynes „General Theory" (1936) mit der im 2. Weltkrieg erprobten Kooperation zwischen den Sozialpartnern vereinigte. 285 Nach seiner Forderung war es die Aufgabe der Regierung, anhand Keynesianischer Stabilisierungspolitik für Vollbeschäftigung, eine niedrige Inflationsrate, einen ausgeglichenen Leistungsbilanzsaldo und ein stetiges Wirtschaftswachstum zu sorgen. Darauf baute der gesellschaftliche Konsens sowohl unter Konservativen als auch Labour Regierungen bis 1979. Durch aktive N achfragesteuerung versuchten die Regierungen der Nachkriegszeit die Beschäftigung und die Produktion anzuregen und somit Wirtschaftswachstum herbeizuführen. Preisstabilität wurde auf mikroökonomischer Ebene durch die Lohnund Einkommenspolitik angestrebt. Diese 282 Nach Schätzungen der Bank of England (1977), S. 144 waren circa 25% der Inflation auf die Importpreise und 50% auf die Lohnentwicklung zurückzuführen. 283 Siehe z.B. Crafts (1986). 284 HMSO (1944). 285 Buiter und Miller (1983), S. 305f. 107 f:M3 = Bargeldumlauf + alle Einlagen in Sterling des Inlands bei inländischen Banken. Die Bilanz des Bankensektors im Vereinigten Königreich läßt sich vereinfacht folgendermaßen darstellen: Aktiva Passiva Sterling-Darlehen an den Privatsektor Sterling-Einlagen des Inlands Sterling-Darlehen an den Staatssektor Sterling-Einlagen des Auslands Sterling-Darlehen an das Ausland Einlagen in Fremdwährungen Darlehen in Fremdwährungen Andere Passiva Daraus folgt die Definition von Änderungen von f:M3 in Abhängigkeit der Aktivitäten des Bankensektors: Af:M3 = A Bargeldumlauf + A Sterling-Darlehen an die privaten und öffentlichen Sektoren + A Sterling-Darlehen an das Ausland - A Sterling-Einlagen des Auslands - A Netto-Transaktionen in Fremdwährungen - A andere Passiva. Das Budgetdefizit läßt sich folgendermaßen definieren: Budgetdefizit = A Bargeldumlauf + Darlehen von inländischen Nichtbanken und dem Ausland + A Sterling Darlehen der Banken an den öffentlichen Sektor. Folglich kann die Kreditvergabe der Banken an den öffentlichen Sektor dargestellt werden als das Budgetdefizit abzüglich aller anderen Verkäufe von öffentlicher Schuld. Durch Einsetzen dieser Definition in die f:M3 Gleichung und mit einigen Vereinfachungen ergibt sich die Veränderung der Geldmenge f:M3 in Abhängigkeit des Budgetdefizits. 303 303 Eine ausführliche Ableitung von fM3 und ihrer Finanzierungskomponenten befindet sich in Temperton (1986), S. 29ff. 108 Folgende Identität wird von der Bank of England regelmäßig veröffentlicht:304 ö fM3 = Budgetdefizit -Verkäufe von öffentlicher Schuld an inländische Nichtbanken + ö Sterling Darlehen der Banken an den Privatsektor + Netto-Transaktionen in Fremdwährungen und mit dem Ausland - ö andere Passiva. Die ersten drei Termini stellen die Komponente des inländischen Kreditwachstum dar. Wenn es dem Staat gelingt, seine Kreditnachfrage zu reduzieren, dann sinkt ceteris paribus das Geldmengenwachstum. In der Realität ist allerdings die Korrelation zwischen dem Wachstum von fM3 und dem Budgetdefizit nicht sehr eng, weil die ceteris paribus-Annahme der Konstanz anderer Kreditkomponenten nicht giit.305 Es wurde jedoch geglaubt, daß anhaltend hohe öffentliche Defizite sich letztendlich in einer hohen Wachstumsrate der Geldmenge niederschlagen würden. 306 Die MTFS war der zentrale Bestandteil der von der Konservativen Regierung versprochenen Veränderung:307 Die Stellung der Fiskalpolitik ergab sich aus der monetären Zielsetzung und nicht aus einer Nachfragepolitik, welche auf die realen Größen des Outputs und der Beschäftigung abstellte. Die Zielvorgabe bis zu vier Jahren sollte der Strategie dahingehend Glaubwürdigkeit verleihen, daß die Ziele nicht kurzfristigen konjunkturellen oder politischen Überlegungen zum Opfer fal304 Siehe Bank ofEngland Quarterly Bulletin, Tabellen 11.3. und 12.1. 305 Beispielsweise führte Anfang der 80er Jahre die schrittweise Liberalisierung der Bankenindustrie zu großen Schwankungen bei der Kreditvergabe der Banken. Diese konkurrierten stark mit den Bausparkassen, vor allem um die Hypotheken. Die geldschaffenden Aktivitäten der Bausparkassen zählten in den 80er Jahren nicht zu fM3, so daß wettbewerbsbedingte Verschiebungen der Einlagen zwischen Banken und Sparkassen sich in der Entwicklung von fM3 niederschlugen. Auch die Liberalisierungen des Zahlungsverkehrs und der Konsumentenkreditgesetze, sowie der Verkauf öffentlicher Wohnungsbauten, wirkten sich auf fM3 aus. 306 Vgl. hierzu das obige Argument von Sargent und Wallace (1981) im Abschnitt II, S. 54. 307 Siehe Buiter und Miller (1981, 1983) für eine ausführliche Diskussion der MTFS und ihrer Konsequenzen. 109 Jen könnten. Endziel der ersten Strategie von 1980 war ein jährliches Geldmengenwachstum von 6% und eine Defizitquote von 1,5% bis 1984.308 Diese Vorgaben erfuhren in den folgenden Jahren allerdings einige Modifikationen. Mehrmals wurden neue Zwischenziele für die Geldpolitik formuliert, und auch die Endziele der Fiskalpolitik änderten sich. Ab 1982 wurde der Wechselkurs als zusätzliche Zwischenzielgröße in die Strategie integriert, 1984 die Geldbasis M0309 und 1986 das nominale BIP. Die Wechselkursentwicklung wurde seit 1982 als Orientierungsgröße bekanntgegeben und während der Mitgliedschaft im Wechselkursmechanismus von Oktober 1990 bis September 1992 als explizites Ziel verfolgt. Seitdem wird auch das Endziel der Inflationsrate selbstangegeben.310 Während in den ersten Jahren die MTFS in erster Linie die Geldpolitik unterstützte, traten zunehmend die Zielvorstellungen für den öffentlichen Schuldenbedarf und die Senkung der Staatsverschuldung in den Vordergrund. 311 1986 gab die Regierung als Ziele eine stabile Schuldenquote und Preisstabilität bekannt, was eine Defizitquote von 1 % bedeutete. Schließlich wurde 1988 ein mittelfristiger PSBR von Null als Ziel bekanntgegeben. Im Unterschied zur früheren Formulierung der MTFS wurden jedoch kurzfristige Abweichungen vom Ziel im Konjunkturverlauf eingeräumt. Im Aufschwung sollten Budgetüberschüsse erwirtschaftet werden und die PSBR wurde in die PSDR (Public Seetor Debt Repayment -öffentliche Schuldentilgung) umbenannt. 4) Die verwendeten Strategien zur Senkung des Budgetdefizits Die MTFS setzte nicht nur Ziele für das Budgetdefizit, sondern umfaßte auch Pläne für ihre Verwirklichung. Dafür standen, wie die Analyse der Budgetbeschränkung im vorigen Kapitel (Abschnitt 1) gezeigt hat, vier Finanzierungsquellen zur Verfügung: Inflation, Erhöhung der Steuereinnahmen, Senkung der Ausgaben oder Einnahmen aus der Veräußerung von öffentlichem Vermögen. Die MTFS erlaubte selbstverständlich keine Budgetfinanzierung durch die Inflation. Entsprechend ihrem Glauben an die negativen Auswirkungen der Besteuerung auf die Effizienz der freien Marktkräfte kamen für die Konservative Regierung Steuererhöhungen ebenfalls nicht in Frage. Im Gegenteil, sie strebte eine Senkung 308 Budd (1985), S 19. 309 MO = Bargeldumlauf+ Guthaben des Bankensektors bei der Zentralbank. 310 Artis (1988), S. 16 und King (1994), S. 115f. 311 Buiter und Miller (1983), S. 364. Budd (1988), S. 5f. 110 der Steuerlast an. Damit verblieben als Finanzierungsoptionen noch Ausgabensenkungen oder Einnnahmen aus der Privatisierung. a) Ausgabensenkungen Wenn die geplante Senkung der Neuverschuldung nicht durch Inflation oder Steuererhöhungen erfolgen sollte, dann mußte eine Hauptlast auf Einsparungen bei den Ausgaben liegen. In den Anfangszeiten der Konservativen Regierungen waren denn auch große Ausgabenkürzungen geplant. ,,We shall look for major savings in the cancellation of Socialist programmes; an end to nationalisation; the reduction of indiscriminate subsidies ... We shall also press for a major increase in the efficiency of local govemment including much less duplication with Whitehall, [dem Zentralstaat, J.S.) we shall be looking for very substantial savings here over a five year period."312 In bezug auf die Ausgaben für den Wohlfahrtsstaat betonte die Regierung jedoch, daß die Einsparungen keine Leistungseinbuße zur Folge haben sollten. Ihre Strategie lautete: ,, ... not being a prescription for poorer social provision, it is a recipe for better housekeeping in all the public services. If we are to maintain standards of services we must root out waste and unnecessary bureaucracy. "313 Im Rahmen der ersten MTFS von 1980 bis 1984 war eine jährliche Senkung der realen Staatsausgaben um 1 % vorgesehen. Wie die Analyse im nächsten Kapitel zeigen wird, wurde dieses Ziel nicht erreicht. Deswegen gab nach 1984 die Regierung die Vorstellung realer Ausgabensenkungen auf und verfolgte statt dessen eine sogenannte „Konsolidierungsstrategie", wonach die budgetierten Staatsausgaben real konstant gehalten werden sollten. Eine Senkung der Ausgabenquote von 42,5% auf 34,5% bis 1993 sollte durch ein Wachstum des Sozialprodukts erreicht werden.314 Dieses Ziel wurde 1993 erneut modifiziert. Die neue AusgabenpoUtik plante einen jährlichen Anstieg der Ausgaben um real 1,5%, was unter der Annah312 Conservative Central Office (1977), S. 11. 313 Ebenda. 314 Budd et al. (1985), S. 23 sowie Burton (1985), S. 29. 111 me des Trendwachstums von 2% eine geringe Senkung der Ausgabenquote bedeutete. 315 b) Die Privatisierungspolitik Pläne für die Privatisierung von öffentlichen Unternehmern tauchten im Konservativen Wahlmanifest 1979 nicht auf. Erst in der zweiten Wahlperiode nach 1983 entwickelten sie sich allmählich aus der traditionellen Konservativen Unterstützung von Privateigentum zu einem wichtigen Eckstein der angebotsorientierten Politik. Ab 1983 wurde die Privatisierung dann intensiv auf zentralstaatlicher Ebene verfolgt 316 . Auf lokaler Ebene wurden durch die Veräußerung von sozialen Wohnungsbauten auch die Vermögensbestände der Gemeinden abgebaut. Die aus den Verkäufen gewonnenen Mittel, verwendet zur Finanzierung der öffentlichen Hand, stellten einen zusätzlichen Anreiz für die weitere Entwicklung eines umfassenden Privatisierungsprogramms dar. IV. Die britische Budgetpolitik im Liebte der staatlichen Budgetbeschränkung Im folgenden wird im Rahmen der staatlichen Budgetbeschränkung gezeigt, wie die MTFS gestaltet war und wie diese Gestaltung sich auf die Budgetfinanzen auswirken sollte. Als erstes wird die britische Abgrenzung des Budgetdefizits erläutert. Danach wird die Bedeutung der Ausgaben als endogene Variable in der Budgetbeschränkung aufgezeigt. Schließlich wird die Strategie der Inflationsbekämpfung durchleuchtet. 1) Die Abgrenzung des Budgetdefizits im Vereinigten Königreich Die öffentliche Diskussion um das Budgetdefizit wird traditionellerweise nicht als eine Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben geführt. 317 Vielmehr liegt ihr eine Vorstellung des öffentlichen Entsparens (bzw. Sparens) im Zeitverlauf zu315 cso (1993), s. ! !ff. 316 Ausführlicher im 4. Kapitel, Abschnitt Il.2. Eine Auflistung der wichtigsten Privatisierungen befindet sich im Anhang. 317 Vgl. Gleichung 2, im zweiten Kapitel 1.2, S. 49. 112 grunde, das in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung als eine Zunahme (Abnahme) des staatlichen Anteils an Geldund Schuldbeständen definiert wird. Die folgende Gleichung zeigt das öffentliche Entsparen oder den sogenannten öffentlichen Kreditbedarf (,,Public Seetor Borrowing Requirement" -PSBR). Diese Kennzahl gilt als wichtigster finanzpolitischer Parameter im Vereinigten Königreich. Auffallend bei der Abgrenzung des PSBR ist es, daß die Privatisierungserlöse implizit als negative Ausgaben oder im Sinne Musgrave et al. als ein finanzwirtschaftspolitisches Instrument behandelt werden.318 Dies hat Konsequenzen für die Budgetfinanzierung, wie im nächsten Abschnitt gezeigt wird. 2) Die Bedeutung der Staatsausgaben bei der mittelfristigen Finanzstrategie Um die budgetpolitischen Gestaltungsmöglichkeiten der MTFS näher zu betrachten, sollen die Finanzierungsparameter des PSBR kurz diskutiert werden. Es ist offensichtlich, daß eine Verwendung der Seignorage [(McM1_1) definiert im Kapitel II] zur Budgetfinanzierung ausgeschlossen ist, da das übergeordnete Ziel eine Inflationsbekämpfung ist. Die Höhe der Neuverschuldung (B 1 -B 1_1) wurde im Rahmen der MTFS festgelegt und steht nur in dieser Höhe als Finanzierungsquelle zur Verfügung. Auf der linken Seite der Gleichung sind die Steuereinnahmen (T1 ). Ziel der Regierung war es, die Steuerquote zu senken, weshalb Steuererhöhungen zur Einhaltung der Zielsetzung für die Neuverschuldung nicht eingesetzt werden konnten. Die Privatisierungserlöse (A1-A1•1) bringen zusätzliche Einnahmen für den Staat. Ihre Höhe in einzelnen Jahren ist aufgrund administrativer und politischer Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit der Verkaufsstrategie beschränkt. Sie kann jedoch für einige Jahre einen guten Anteil zur Budgetfinanzierung betragen und damit den budgetpolitischen Spielraum erweitern. Schließlich gibt es die Staatsausgaben, welche sich aus den nominalen Staatskäufen und den Transferzahlungen zusammensetzen (P 1G1+Tr1 ). 319 Wenn zunächst einmal von den Einnahmen der Privatisierungspolitik abgesehen wird, so bedeutet die Festlegung der Neuverschuldung im Rahmen der MTFS, zusammen mit dem Ziel der Steuersenkung, daß die Staatsausgaben insgesamt die einzige variable An318 Musgrave, Musgrave und Kullmer (1994), S. 15. 319 Von den exogenen Zinszahlungen auf der Staatsschuld wird abgesehen. 113 passungsgröße zur Erfüllung der Budgetbeschränkung waren. Darin sind die Transferzahlungen (Tr1) wegen der Verpflichtungen des Sozialstaats320 zumindest kurzfristig fest vorgegeben. Folglich blieben nur die Staatskäufe (P1G1) als Anpassungsgröße der Budgetbeschränkung übrig. Mit anderen Worten: Mit dieser Gestaltung der MTFS wurde das Ausmaß der Staatskäufe durch die Strategie der Inflationsbekämpfung und das Ziel der Steuersenkung bestimmt und nicht nach den konventionellen Methoden der Präferenzoffenbarung oder Bedarfsschätzung. Einzig Einnahmen aus dem Verkauf von öffentlichem Vermögen konnten demnach den budgetpolitischen Spielraum vorübergehend erweitern. 3) Die Auswirkungen der Inflation auf die Budgetbeschränkung Im zweiten Kapitel wurde gezeigt, daß dem Staat eine Inflation bei seinen Budgetfinanzen nützlich sein kann - auf Kosten der Gläubiger. Deswegen war es gerade für die Regierung wichtig, die Öffentlichkeit glaubhaft zu überzeugen, daß sie die Inflation nicht zur Finanzierung des Budgets ausnutzen wolle. In den folgenden Abschnitten soll erstens gezeigt werden, wie die MTFS eine Budgetfinanzierung aus der Inflation verhindern und zweitens, wie die Inflation sich auf die Entwicklung der Staatsausgaben auswirken sollte. a) Die Auswirkungen der Inflation auf das Defizitziel Die Ziele des öffentlichen Kreditbedarfs (PSBR) im Rahmen der MTFS wurden als nominale Größen formuliert. Die reale Wirkung der MTFS auf die Budgetfinanzen beruhte auf dem im vorigen Kapitel beschriebenen Entwertungseffekt der Inflation und läßt sich unter Berücksichtigung der konkreten Zielvorgaben und einiger vereinfachenden Annahmen veranschaulichen. Folgende Tabelle gibt die Ziele der MTFS für das Geldmengenwachstum fM3 und den PSBR im Verhältnis zum BIP wieder, wie sie 1980 und dann erneut 1984 formuliert wurden. 321 Wie oben bereits erläutert (Abschnitt IIl.3) wurde nach 1986/87 das Ziel fM3 aufgegeben und das Geldmengenziel nur in der engen Abgrenzung MO formuliert. Deswegen ist es sinnvoll, diese Darlegung der Wirkung der MTFS auf die Finanzjahre 1980/81 bis 1986/87 zu beschränken. 320 Hierzu Andel (1990), S. 225f. 321 Die angegebenen Ziele wurden je nach wirtschaftlicher Entwicklung kurzfristig etwas revidiert. Davon wird an dieser Stelle abgesehen. 114 Tabelle 3: Die MTFS, Geldmengenwachstum und der PSBR Finanzjahr fM3 Wachstum (%) PSBR/BIP (%) Impliziertes Inflationsziel 1980/81 7-11 3,75 5-9 1981/82 6-10 3 4-8 1982/83 5-9 2,25 3-7 1983/84 4-8 1,5 2-6 1984/85 6-10 2 4-8 1985/86 5-9 2 3-7 1986/87 4-8 2 2-6 Quelle: Temperton (1986), S. II Die Berechnungen für die Zielgrößen der MTFS unterstellten eine reale Wachstumsrate zwischen 1,75% und 2,5%. Vereinfachend wird hier ein Durchschnittsoder Trendwert von 2% angenommen.322 Ferner wird vorausgesetzt, daß die Quantitätstheorie gilt und Änderungen der Geldmenge sich in der Inflationsrate widerspiegeln. Daraus folgt, daß beispielsweise für das Finanzjahr 1980/81 der Zielkorridor für das Geldmengenwachstum von 7-11 % nach Abzug des Realwachstums einer erwarteten Inflationsrate von 5-9% entsprach (3. Kolonne der Tabelle). Das geplante Budgetdefizit lag bei 3,75%. 322 Ein realer Wachstumstrend von 2% liegt den langfristigen Haushaltsplänen zugrunde, vgl. CSO (1993), s. 12. 115 Die Beziehung läßt sich graphisch darstellen: Abbildung 11: Die Ziele der MTFS von 1980/81 bis 1986/87 10 ,-.. ... .... 8 .. ... ' ' ' ---- ___ __ ___ __ .., ___ _ __ __ __ _ ---_ ., __ ----_____ ___ ,. ___ __ -- -- ---- - ---- -- ----- --- ' ' ' ' ' ' ' ' ' 3: = ·.; -= 6 " ., -= " .. = e, 4 .. ... Ol .. ., = Q :;: 2 OS ,:: = .... ' ' ' ' ' ' : : : • ' i i i 1~80/8 1 ············· ·1 ·· 198 41 8-5- • •· ·· -· ·· ···· ·· ·· ···-···· ·+ ··· ·· ····· ·· · i i 1:981/82 i i 1985186 111 • ! l ! ! 1982/ ~3 ! ········· 1 g313 / 34 • ·· · ·· , ... ....... . .. ;·· · ·- --- --- -- --;- - ----- - ------ ! r 986/87 1 1 ···· · ·· ·· ··· ·· · · · ·· ··· ···· · r· · ··· ·· ···· · 1····· ·· ·· ··· ·1· ·· ·· · ·· ····· · o --- ---!- --- - ---~--~----' 0 2 3 4 5 Budgetdefizit (% Anteil am BIP) Eine doppelt so enge Skalierung für die Inflationsrate wurde gewählt, weil dann eine 45°-Linie die Höhe der Inflationsbereinigung {1tB wie sie im Anhang II abgeleitet wurde), ausgedrückt als Anteil am BIP, für eine Schuldenquote von 50% wiedergibt. Dies ist im Vereinigten Königreich der 80er Jahre annähernd der Fall gewesen (vgl. Abbildung 10). Somit stellt diese 45°-Linie gerade den geometrischen Ort von realem Budgetausgleich dar. Der Bereich links von der 45°-Linie bedeutet einen realen Budgetüberschuß, derjenige rechts davon ein reales Budgetdefizit. Die Ziele der MTFS streuen alle nah um die 45°-Linie. Die Schuldentilgung infolge Inflation gleicht in etwa die geplanten nominalen Budgetdefizite aus, so daß die 116 geplanten realen Budgetdefizite annähernd bei Null liegen. Mit anderen Worten, die MTFS schien eine inflationsbereinigte Parallelpolitik verfolgen zu wollen.323 Um die geplanten mit den realisierten Werten zu vergleichen, gibt die Tabelle 4 die tatsächlichen Inflationsraten des BIP und den jährlichen Kreditbedarf des öffentlichen Sektors an. Tabelle 4: Inflation und der PSBR 1980-1994 Jahr Inflation324 (%) PSBR/BIP (%) Inflationsbereinigtes Budgetdefizit 1980 19,4 5,1 -4,6 1981 11,5 4,2 -1,6 1982 7,5 1,7 -2,1 1983 5,3 3,8 1,2 1984 4,5 3,2 1 1985 5,7 2,1 -0,8 1986 3,3 0,6 -1,1 1987 5,1 -0,3 -2,9 1988 6,0 -2,5 -5,5 1989 7,1 -1,8 -3,4 1990 6,4 -0,4 -3,6 1991 6,5 1,3 -2,0 1992 4,3 4,8 2,7 1993 3,3 6,7 5,1 1994 2,1 5,5 4,5 323 Die Logik der Zielvorgaben der MTFS bleibt umstritten. Interpretationen bieten z. B. Minford (1980), Budd und Bums (1981), Buiter und Miller (1981, 1983), Miller (1982), Walters (1985, 1986). 324 BIP zu Marktpreisen (CSO), siehe statistischen Anhang. 123 sich, wie zu erwarten wäre, in einer Änderung der Schuldenquote wider. Die Entwicklung in den anderen Defizitjahren deckt sich jedoch nicht mit den jährlichen Änderungen der Schuldenquote. In der Regel geht eine positive Netto-Neuverschuldungsquote mit einer sinkenden oder stabilen Schuldenquote einher. Diese Abweichungen lassen sich teilweise mit Unterschieden im Geltungsbereich und Bewertungsverfahren bei der Berechnung dieser Zeitreihen erklären. 330 Ein wichtigerer Schritt zur Konsistenz zwischen der Entwicklung von Schuldund Budgetquote wird jedoch durch die Berücksichtigung der Inflationsund Wachstumswirkungen auf den Schuldenbestand gemacht. 2) Die Auswirkungen von Wachstum, Inflation und Neuverschuldung auf die Schuldenquote Es wurde bereits im ersten Kapitel gezeigt, wie die Schuldenquote sich aus dem Schuldenstand im Zähler und dem nominalen Einkommen im Nenner zusammensetzt und folglich von Veränderungen des Schuldenbestandes, des realen Einkommenswachstums und des Preisniveaus bestimmt wird (b = BNP). Eine Schätzung der jeweiligen Beiträge dieser drei Komponenten zur Entwicklung der Schuldenquote läßt sich arithmetisch durch die Aufspaltung der Veränderung nach Wirkung der Inflationsund Wachstumsrate auf den Nenner und des Finanzierungsdefizits auf den Zähler ex post ermitteln. Das Ergebnis ist in der Abbildung 14 graphisch dargestellt. Eine Darstellung der Finanzierungskomponenten als Anteil am BIP wurde gewählt, weil dies die jeweiligen Beiträge zur Entwicklung der Schuldenquote sehr anschaulich macht. 330 Im folgenden wird davon abgesehen, daß sich beispielsweise die Zahlen zur Neuverschuldung auf das Kalenderjahr beziehen, der Schuldenbestand jedoch am 31. März gemessen (am Ende des Finanzjahrs) wird. Deshalb wird die Entwicklung der Neuverschuldung nach dem 31.03. eines gegebenen Jahres erst in der Bestandsänderung im darauffolgenden Jahr erfaßt. Methodische und statistische Gründe erklären weitere Bewertungsunterschiede zwischen der Zeitreihe der Bestandsgröße Staatsschuld und der Stromgröße Budgetdefizit. Für ausführliche Erläuterungen und Berechnung der Korrekturposten (Stock-flow adjustment) siehe Bank ofEngland (1994), S. 349. 124 Abbildung 14: Zerlegung der Veränderungen der Schuldenquote 1979-1994 10 .0 5.0 ~ . ~ l:l = 0.0 · e .. '! " < -5.0 - -10 .0 1979 1984 III Finanzierungsdefizit III Wachstumseffekt 1989 Quellen: BoEQB, CSO Blue Book und eigene Berechnungen -•- -- ' ' ' ' 1994 Abbildung 14 veranschaulicht, wie zwischen 1979 und 1991 eine Senkung der Schuldenquote um über 23% ermöglicht wurde und wie sie anschließend bis 1994 wieder um 13% anstieg (vgl. hierzu Abbildung 13). In den Rezessionsjahren von 1981-82 und 1992-93 wirkte negatives Wachstum erhöhend auf die Schuldenquote. Finanzierungsüberschüsse in den Jahren 1988 und 1989 trugen zur Senkung der Schuldenquote bei. Ansonsten haben positive Wachstumsund Inflationsraten die Auswirkungen der Finanzierungsdefizite auf die Schuldenquote in der Regel überkompensiert, seltener auch gemildert. Vor allem am Anfang des betrachteten Zeitraums fiel die Inflationswirkung sehr hoch aus. Die niedrigen Inflationsraten ab 1982 bedeuten, daß das gegebene Defizit sich stärker auf den Schuldenstand auswirkte. Dies erklärt die relative Konstanz der Schuldenquote zwischen 1982 und 1985. Ab Mitte der 80er Jahre fielen die Wachstumseffekte stärker ins Gewicht und die Schuldenquote nahm wieder ab. In den 90er Jahren fielen Inflation und Wachstum wesentlich niedriger aus. Somit kamen die höheren Finanzierungsdefizite auf den Schuldenbestand stärker zum Tragen, und die Schuldenquote stieg wieder. Insgesamt haben zwischen 1979-1994 reale Wachstumseffekte eine Senkung der Schuldenquote von circa 14% bewirken können.331 Der kumulierte Beitrag der Inflation reduzierte die Schuldenquote real um 56% des BIP. Die Neuverschuldung sorgte dagegen für einen kumulierten Anstieg der Schuldenquote von ungefähr 331 Das Wirtschaftswachstum hat auch im Konjunkturverlauf starke Auswirkungen auf die Budgeteinnahmen und -ausgaben, welche jedoch bei dieser Berechnung nicht direkt ausgewiesen werden können. 125 50%.332 Mit anderen Worten, zwischen 1979 und 1994 wurde der Wert der Neuverschuldung durch die Inflation komplett vernichtet. 3) Inflationsbereinigung des Finanzierungsdefizits Die obigen Berechnungen schätzten die Auswirkungen der Inflation auf den Nenner der Schuldenquote. Eine andere Methode, die Inflationswirkungen zu erfassen, berechnet den Tilgungseffekt der Inflation auf das Budgetdefizit, welcher infolge der Inflation zwischen zwei Perioden auftritt (vgl. die theoretischen Ausführungen im 2. Kapitel, Abschnitt II.2). Die Abbildung 15 zeigt die Entwicklung des Finanzierungsdefizits, sowie das Defizit nach Bereinigung dieses Inflationseffekts. Abbildung 15: Inflationsbereinigung des Finanzierungsdefizits 8.0 - 1 -+- Finanzierungsdefi zit 6.0 · j -- Inflationsbereinigtes Defizit ~ ~ 4.0 e, Cl) E 2.0 - "' ·.; ;;; 0.0 < -2 .0 -4.0 1 979 1984 1989 1994 Quellen: Abbildung 13, BoEQB, CSO und eigene Berechnungen Nach Berücksichtigung der Inflation verwandelt sich das Budgetdefizit häufig in einen Überschuß, was konsistent ist mit einer sinkenden Staatsverschuldung (vgl. Abbildung 13). Während ein Finanzierungsüberschuß erst 1988 erreicht wurde, war das inflationsbereinigte Defizit zwischen 1979 und 1982 positiv, sowie erneut bereits wieder ab 1987. Ab 1991 sind die inflationsbereinigten Staatsfinanzen abermals defizitär. Es fällt auf, daß die zwei Kurven sich im Zeitverlauf nähern, weil fallende Inflationsraten die Inflationstilgung reduzieren. 332 Ungeklärt für die Entwicklung der Schuldenquote bleibt ein Fehlbetrag von 4% über der ganzen Periode (vergleiche die berechnete und die tatsächliche Verschuldungsquote in Abbildung 31 des III. Anhangs) . 126 4) Auswirkungen der Inflation auf die Steuereinnahmen333 Im zweiten Kapitel wurde gezeigt, wie sich die Inflation auf die Steuereinnahmen auswirkt. Dabei wurde der Effekt der kalten Progression und die Auswirkungen der Nominalwertbesteuerung von Zinseinkünften vorgestellt. Der erste Effekt dürfte im Vereinigten Königreich relativ unbedeutend sein. Das „Rooker-Wise Amendment" ( 1977) des Finanzgesetzes sieht die periodische Inflationsanpassung der Steuertarife vor. Nur in speziellen Fällen, die eines gesonderten Gesetzes bedürfen, kann diese Anpassung verzögert werden. Die Konservative Regierung machte drei Mal von dieser Ausnahmeregel Gebrauch: 1981 wurde der Einkommensteuertarif der Inflation von 11,5% nicht angepaßt,334 ebenso 1993 und 1994 bei Inflationsraten von jeweils 3,3% und 2, 1 %. Diese Anpassungen wurden in den folgenden Jahren nachgeholt. Insgesamt sanken im Rahmen der Steuerreform die Steuertarife real. Aus diesem Grund fielen die Gewinne aus der kalten Progression im Vereinigten Königreich vermutlich nicht sehr hoch aus und werden hier vemachlässigt.335 Die Gewinne aus der Besteuerung der Zinszahlungen auf die Staatsschuld nach dem Nominalwertprinzip brachten vermutlich höhere inflationsbedingte Einnahmen. Eine genaue Berechnung ist jedoch nicht möglich, da weder der Realzins noch der effektive Steuersatz auf die Zinserträge bekannt sind. Die nominale Zinslast kann jedoch in eine Realzinskomponente von schätzungsweise 2,5% und eine Inflationsrate von 7% aufgeteilt werden. 336 Daraus läßt sich die Inflationskomponente bei den nominalen Zinszahlungen berechnen. Nach dem Nominalwertprinzip werden Kapitalerträge im Vereinigten Königreich zu einem Grenzsteuersatz von 25% besteuert. Unter der Annahme, daß die durchschnittliche Besteuerung bei 15% liegt,337 erzielt der Staat infolge der Inflation Steuereinkünfte in Höhe von 15% der Inflationskomponente. Entsprechend dieser Rechnung führte die Besteuerung der nominalen Zinsen auf der Staatsschuld zwischen 1979 und 1994 zu einer jährlichen Budgetentlastung von durchschnittlich etwa 0,45% am BIP. 333 Die Inflationsauswirkungen auf die Staatsausgaben tragen nicht zur Konsolidierung der Staatsfinanzen bei (2. Kapitel, Abschnitt II.3 ). 334 Was praktisch einer Anhebung des Eingangssteuersatzes um 3% gleichkam, Shaw (1983), S. 331. 335 Giles und Johnson (1994), S. 69ff. 336 Die durchschnittliche Inflationsrate zwischen 1979 und 1994 lag bei 7%. Entsprechend den Bräuchen der Bank of England wird ein durchschnittlicher Realzins von 2,5% angenommen, Kennedy (1989), s. 246. 337 Ähnlich verfahren Buiter und Miller (1983), S. 328. 127 II. Die Zusammensetzung des Finanzierungsdefizits und ihre institutionelle Aufteilung Nachdem die jeweiligen Beiträge des Wachstums und der Inflation zum Schuldenabbau ermittelt worden sind, widmet sich die Analyse nun der Zusammensetzung des Finanzierungsdefizits. Zunächst werden die jeweiligen Finanzierungsbeiträge des staatlichen Budgets aus den Einnahmen der Privatisierung, der Geldfinanzierung und der Schuldfinanzierung aufgeteilt. Anschließend wird das Finanzierungsdefizit auf die drei öffentlichen Schuldner aufgeteilt. 1) Die Finanzierung des staatlichen Budgets Die Finanzierungsquellen des Finanzierungsdefizits sind in der Abbildung 16 dargestellt. Die Finanzierungskomponenten werden auch hier als Anteil am BIP veranschaulicht, weil so die jeweiligen Beiträge zur Senkung der Defizitquote leicht zugeordnet werden können. Abbildung 16: Quellen der Defizitfinanzierung im Vereinigten Königreich 8.0 ~ Privatisierungserlöse 6.0 -S chuldfinanzierung lillllll!IIIIJGeldfinanzierung ~ --- Finanzierungsdefizit e.., 4.0 •· ------------------ ; Ei 2.0 .. . B " 0.0 -< -2.0 -------- -4.0 1979 1 984 1989 1994 Quelle: CSO Blue Book, eigene Berechnungen a) Einnahmen aus der Geldemission Die Geldfinanzierung oder der Seignorage, wie sie im zweiten Kapitel abgeleitet wurde, spielt eine sehr geringe Rolle bei der Budgetfinanzierung im Vereinigten Königreich. Unter der Labour-Regierung zwischen 1974 und 1978 lag sie im 128 Durchschnitt bei 0,73% des BIP. Der Anteil der Geldfinanzierung sank noch weiter nach 1979 und blieb relativ konstant bis 1994 mit durchschnittlich 0,22% des BIP.338 Dieser geringe Anteil ist auch konsistent mit den Inflationszielen der MTFS. b) Finanzierung aus der Privatisierungspolitik Eine wesentlich größere Rolle spielen dagegen die Privatisierungserlöse, wobei sie erst seit 1984 signifikant zur Budgetfinanzierung beitragen, mit einem Anteil am BIP von circa 0,5% bis 1,5%. Im ersten Haushaltsplan 1979 waren Einnahmen in Höhe von lediglich f1 Mrd. vorgesehen, im wesentlichen durch einen Teilverkauf von British Petroleum (BP). In den drei Folgejahren beschränkten sich die Verkäufe auf weitere Teile des Ölunternehmens, der Ölvorräte und der Ölforschungsrechte. Nach 1983 nahmen die Einnahmen aus der Privatisierungspolitik zu. Die staatlichen Unternehmen für Gas, Elektrizität, Wasser und Telekommunikationen wurden veräußert. Außerdem wurden Häfen, Flug-, Busund Schiffsunternehmen, sowie die Firmen Jaguar, British Aerospace, und Cable und Wireless wieder privatisiert. 339 Bis Ende 1994 verzeichnete die Regierung Nettoeinnahmen von ungefähr f:60 Mrd.340 Ende der 80er Jahre reichten die Beiträge aus, um fast das gesamte Budgetdefizit abzudecken. c) Der Anteil der Schuldfinanzierung Die Schuldfinanzierung macht in der Regel mit durchschnittlichen 75% den größten Finanzierungsanteil aus (durchschnittlich 2,3% des BIP). 1994 teilte sie sich vorwiegend in langfristige Staatspapiere (circa 80%) und nicht-börsengängige Sparbriefe (circa 20%) auf.341 Derzeit sind circa 15% der britischen Staatsschuld als indexierte Schuldpapiere emittiert und die Regierung ist bemüht, diesen Anteil zu erhöhen.342 Die Abbildung 16 zeigt, wie ab 1983 die Schuldenausgabe als Anteil am BIP bis 1987 abnimmt. 1986 war die Finanzierung aus Privatisierungserlösen höher als die Schuldenausgabe. Zwischen 1987 und 1990 ist die Staatsverschul338 Cukiennan et al. schätzen die Seignorage ebenfalls als gering ein: Zwischen 1975 und 1982 circa 0,55% am BIP, S. 50. Nach Buiter (1985), S. 25 lagen die Einnahmen aus der Seignorage bei durchschnittlich 0,55% sogar über dem Zeitraum 1948 bis 1983. 339 Eine Zusammenstellung der wichtigsten Privatisierungen findet sich im Anhang. 340 Djaroueh (1994), S. 80 und CSO Financial Statistics. Diese Zahl unterschätzt die budgetwirksamen Einnahmen etwas, weil manche Privatisierungserlöse an die Industrien selbst bezahlt und dann durch Anpassung ihrer Kreditaufnahme kompensiert wurden. 341 Bank ofEngland (1994), S. 350, und eigene Berechnungen. 342 Indexierte Staatspapiere wurden 1981 zum ersten Mal eingeführt, hierzu Gowland (1990), S. 122f. 129 dung sogar negativ gewesen. Zwischen Oktober 1988 und Januar 1991 wurden keine langfristigen Staatspapiere herausgegeben. 343 Danach steigt die Schuldausgabe allerdings wieder sehr stark an. 2) Die Aufteilung der Verschuldung zwischen den öffentlichen Schuldnern Die Finanzen der öffentlichen Hand im Vereinigten Königreich sind in drei Bereiche gegliedert: Den Zentralstaat, die Gemeinden und die verstaatlichten Industriebetriebe. Eine interessante Entwicklung bei der Schuldenaufnahme wird sichtbar, wenn entsprechend dieser Aufteilung die jeweiligen Finanzierungsdefizite errechnet werden, wie die Abbildung 17 veranschaulicht. Abbildung 17: Die Finanzierungsdefizite der öffentlichen Institutionen 8.0 ,-----------;: ==========;- ---7111,7 7.0 6.0 ~5.0 ~ t4.0 . = e 3.0 . .. 'iJ 2.0 - - - - - c < 1.0 0.0 -1.0 -2 .0 19 74 1979 Quelle: CSO Blue Book, eigene Berechnungen IIIIIIIIIIIIZentralstaat 111111111111111Gemeinden 111111111111111 Öffentliche Un t ernehmen __..,_ Finanzierungsdefizit 1984 1989 1994 Es fällt sofort auf, daß sich die Verteilung der Neuverschuldung auf die öffentlichen Institutionen in den letzten zwanzig Jahren verschoben hat. Am Anfang der Periode war das Schuldverhalten der drei Bereiche relativ gleichmäßig verteilt. Von 197 4 bis 1979 wurden die Defizite durchschnittlich zu 40% vom Zentralstaat verursacht. Die Gemeinden hatten einen Anteil von 33% und die öffentlichen Unternehmen von 27%. Schon in den ersten fünf Jahren (1979 bis 1984) der Konservativen Regierung fiel der Anteil der Neuverschuldung des Zentralstaats mit 69% wesentlich höher aus. Ab der zweiten Hälfte des Jahrzehnts (nach 1986) erwirt343 Bank ofEngland (1991), S. 540. 130 schafteten die öffentlichen Unternehmen dann Überschüsse, welche den zentralstaatlichen Defizitanteil mitfinanzierten. Von 1989 bis einschließlich 1994 konnten die Nettoüberschüsse der anderen zwei Sektoren die zentralstaatliche Schuldaufnahme um durchschnittlich 5% entlasten. Diese Zentralisierungstendenz hängt mit den wesentlichen Reformen bei der Finanzierung von öffentlichen Institutionen der Konservativen Regierungen seit 1979 zusammen. Erstens wurde während der Vorbereitungen zur Privatisierung die Kreditaufnahme der öffentlichen Unternehmen massiv reduziert. Dies geschah durch Vermögensveräußerung, starke Preiserhöhungen ihrer Produkte sowie Rationalisierungsmaßnahmen, wie beispielsweise Personalabbau. Im Verlauf der 80er Jahre wurden infolge der Privatisierung die öffentlichen Unternehmen dann auch zunehmend aus dem öffentlichen Budget ausgegliedert. Zweitens wurden die Kontrollbefugnisse der Zentralregierung über die Schuldfinanzierung der Gemeinden und der übrigen öffentlichen Unternehmen ausgeweitet, einschließlich der Festsetzung von effektiven Höchstgrenzen der Schuldaufnahme bzw. Auflagen zur Schuldentilgung durch Vermögensveräußerung. 344 Insgesamt hat sich der Zentralstaat seit 1979 eine weitreichende Kontrolle über die strukturellen, gesetzlichen und finanziellen Rahmenbedingungen aller öffentlichen Institutionen gesichert.345 In der weiteren Analyse der Budgetrestriktion wird auf die Finanzen der öffentlichen Unternehmen aufgrund ihrer relativ geringen Bedeutung nicht weiter eingegangen. Somit bezieht sich die weitere Analyse der Schuldenentstehung auf die Neuverschuldung der Zentralregierung und der Gemeinden. III. Die budgetpolitischen Faktoren der Schuldensenkung Bis hierhin wurde gezeigt, wie das Wirtschaftswachstum und die Inflation die reale Last der Budgetfinanzierung mindert und wie der Seignorage und die Privatisierung den schuldenfinanzierten Anteil des Finanzierungsdefizits verringert. Die Regierung hat aber auch aktive budgetpolitische Maßnahmen zur Schuldensenkung ergriffen, die im folgenden zusammen mit der resultierenden Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben untersucht werden. Die Auswirkungen der verfolgten Politik werden mit den Ergebnissen des zweiten Kapitel über die Strategien zur Schuldensenkung verglichen. 344 Ausführlicher hierzu Safford (1994), S. 431 f. 345 Glynn (1987), S. 69f., auch Humes IV, (1991), S. 109f., sowie Economist, 8.08.92, S. 26. 131 1) Der Primärsaldo Der nominale Primärsaldo (P1G1+Tr1-T1) zeigt den Deckungsgrad der Steuern und sonstiger Einnahmen gegenüber den realen Ausgaben und den Transferzahlungen. Er mißt wie aktuelle Politikmaßnahmen die öffentliche Netto-Verschuldung verbessern oder verschlechtern. Er hängt zum einen von der Einnahmenund Ausgabenpolitik der Regierung ab, zum anderen wird er stark von konjunkturellen Einflüssen geprägt, da die Einkommensentwicklung die Höhe der Ausgaben, insbesondere der Transferzahlungen, sowie der Steuereinnahmen beeinflußt. Diesen Unterschied zwischen beabsichtigter Gestaltung und ungeplanten Schwankungen der Einnahmen und Ausgaben im Konjunkturzyklus versucht man oft durch die Aufteilung des Defizits auf einen sogenannt strukturellen und konjunkturellen Teil zu erfassen. Das strukturelle Defizit mißt die Wirkung von aktiven Politikmaßnahmen im Sinne der nachfrageorientierten Steuerung und wird von nationalen Institutionen, aber auch von supranationalen Organisationen wie z. B. der EUKommission, dem IWF und der OECD ermitteit. 346 Auf eine derartige Aufteilung wird jedoch in dieser Arbeit verzichtet. Zum einen ist die Berechnung des strukturellen Defizits konzeptionell sehr schwierig. Unterschiedliche Modellannahmen führen zu beträchtlichen Divergenzen, wie die teilweise sehr unterschiedlichen Ergebnisse der obengenannten Stellen bezeugen. Somit sind Aussagen über das strukturelle Defizit mit einer gewissen Willkür behaftet. Zum anderen hat sich die Konservative Regierung seit 1979 bewußt von der Nachfragesteuerung abgewendet. Ihre mittelfristige Finanzierungsstrategie verfolgte sie unabhängig von der wirtschaftlichen Entwicklung. Somit stellte die Konjunkturentwicklung zwar eine Rahmenbedingung für den Schuldenabbau dar, sollte aber weder einen Einfluß auf die verfolgte Politik haben, 347 noch ein Kriterium für ihren Erfolg sein. Deswegen wird im folgenden nur kurz auf die konjunkturelle Entwicklung in der Untersuchungsperiode eingegangen. 346 Barrell et al. (1994) geben einen Überblick der verschiedenen Ansätze der supranationalen Institutionen (IWF, OECD und EC). 347 Seit 1993 räumt die Regierung jedoch ein, daß das Budgetdefizit im Konjunkturverlauf schwanken dürfte. Siehe 3. Kapitel, Abschnitt 111.3. 132 Abbildung 18: Der Primärsaldo 1979 bis 1994 44.0 42.0 - ~ 0 ~ e:= 40.0 = e " ·;; ~ 36.0 1974 1979 1984 1 989 1994 Quelle: CSO Blue Book, eigene Berechnungen Abbildung 18 zeigt die Entwicklung des Primärdefizits. Die Ausgaben sind als schattierter Bereich und die Einnahmen als Linie eingezeichnet. Der Primärsaldo stellt folglich den Unterschied zwischen diesen zwei Kurven dar. Das expansive Ausgabeverhalten der Labour Regierung 1974 und 1975 läßt sich am damaligen Primärdefizit und an der hohen Ausgabenquote ablesen. Nach Einführung des IWF-Anpassungsprogramms 1976 sank die Ausgabenquote sehr rasch und der Saldo wandelte sich wieder in einen Überschuß um. 1978 verschlechterten sich aber die Staatsfinanzen erneut und der Primärsaldo befand sich wieder knapp im Defizit. Die Konservative Partei kam im Mai 1979 an die Macht. In diesem Monat befand sich die Wirtschaft auf dem Höhepunkt eines Konjunkturzyklus.348 Der folgende Abschwung erreichte seinen Tiefpunkt im Januar 1981. Entsprechend den Vorstellungen der MTFS wurde die konjunkturelle Entwicklung bei der Gestaltung der Fiskalpolitik nicht berücksichtigt. Die Ausgaben wurden in der Rezession nicht antizyklisch erhöht, weswegen ihr Anstieg verhältnismäßig bescheiden ausfiel. Zusammen mit dem gleichzeitigen Anstieg der Einnahmenquote führte dies während der gesamten Rezession 1980-81 zur Erhaltung eines Überschusses. Erst im Laufe des wirtschaftlichen Aufschwungs 1982 nahm die Einnahmenquote prozyklisch ab. Ein kleiner wirtschaftlicher Abschwung im Frühjahr 1984 dauerte nur einige Monate. Er hing mit dem jahrelangen Bergarbeiterstreik zusammen, der im März 1984 348 Die Indikatoren für den Konjunkturzyklus stammen vom britischen statistischen Bundesamt, CSO, Economic Trends.