Uma avaliação final da focalização e da efetividade contra a pobreza do Programa Bolsa Família, em perspectiva comparada

de Souza, Pedro H. G. Ferreira; Bruce, Raphael Working Paper Uma avaliação final da focalização e da efetividade contra a pobreza do Programa Bolsa Família, em perspectiva comparada Texto para Discussão, No. 2813 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: de Souza, Pedro H. G. Ferreira; Bruce, Raphael (2022) : Uma avaliação final da focalização e da efetividade contra a pobreza do Programa Bolsa Família, em perspectiva comparada, Texto para Discussão, No. 2813, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td2813 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/284869 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 2813 UMA AVALIAÇÃO FINAL DA UMA AVALIAÇÃO FINAL DA FOCALIZAÇÃO E DA EFETIVIDADE FOCALIZAÇÃO E DA EFETIVIDADE CONTRA A POBREZA DO CONTRA A POBREZA DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA, PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA, EM PERSPECTIVA COMPARADAEM PERSPECTIVA COMPARADA PEDRO H. G. FERREIRA DE SOUZA PEDRO H. G. FERREIRA DE SOUZA RAPHAEL BRUCERAPHAEL BRUCE 2813 Brasília, novembro de 2022 UMA AVALIAÇÃO FINAL DA FOCALIZAÇÃO E DA EFETIVIDADE CONTRA A POBREZA DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA, EM PERSPECTIVA COMPARADA1,2 PEDRO H. G. FERREIRA DE SOUZA3 RAPHAEL BRUCE4 1. Pesquisa originalmente encomendada como parte da avaliação do Programa Bolsa Família no âmbito do Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP) – Ciclo 2020. Uma versão anterior deste texto foi publicada como parte do Relatório de Avaliação do programa, disponível em: <https:// bit.ly/3vXpq7z>. Acesso em: 4 abr. 2022. A versão atual expande significativamente a análise anterior, com alargamento do recorte temporal, alteração nos indicadores selecionados e aprofundamento da discussão substantiva. 2. Os autores agradecem a Fabio Veras Soares, Leticia Bartholo, Luis Henrique Paiva, Rafael Guerreiro Osório e Sergei Soares por discussões e comentários valiosos. 3. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Disoc/Ipea). E-mail: <pedro[email protected].br>. 4. Pesquisador do Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper). E-mail: <[email protected]>. Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2022 Texto para discussão / Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.- Brasília : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765 1.Brasil. 2.Aspectos Econômicos. 3.Aspectos Sociais. I. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. CDD 330.908 As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). Acesse: http://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério da Economia. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. JEL: D31; H53; I32; O54. DOI: http://dx.doi.org/10.38116/td2813 Governo Federal Ministério da Economia Ministro Paulo Guedes Fundação pública vinculada ao Ministério da Economia, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais– possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros– e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seustécnicos. Presidente ERIK ALENCAR DE FIGUEIREDO Diretor de Desenvolvimento Institucional ANDRÉ SAMPAIO ZUVANOV Diretor de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia FLAVIO LYRIO CARNEIRO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas MARCO ANTÔNIO FREITAS DE HOLLANDA CAVALCANTI Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais NILO LUIZ SACCARO JUNIOR Diretor de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura JOÃO MARIA DE OLIVEIRA Diretor de Estudos e Políticas Sociais HERTON ELLERY ARAÚJO Diretor de Estudos Internacionais PAULO DE ANDRADE JACINTO Coordenador-Geral de Imprensa e Comunicação Social (substituto) JOÃO CLÁUDIO GARCIA RODRIGUES LIMA Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ........................................................................ 6 2 MECANISMOS DE FOCALIZAÇÃO E BENEFÍCIOS DO PBF ........8 3 DADOS E MÉTODOS .............................................................19 4 QUÃO BOA FOI A FOCALIZAÇÃO DO PBF? ...........................25 5 QUÃO EFETIVO FOI O PBF NO COMBATE À POBREZA? .........43 6 CONCLUSÕES ......................................................................56 REFERÊNCIAS .........................................................................58 APÊNDICE A ...........................................................................66 SINOPSE Este trabalho se propõe a entender quão boa foi a focalização do Programa Bolsa Família (PBF) e quão eficaz ele foi no combate à pobreza no Brasil entre 2004 e 2019. Por meio de dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2004 a 2015, da PNAD Contínua a partir de 2012 a 2019 e do Atlas of Social Protection Indicators of Resilience and Equity (Aspire), calculamos diferentes indicadores para medidas de focalização e pobreza para obter um panorama de como o programa funcionou ao longo do período analisado. Além disso, comparamos a focalização com a de programas semelhantes de outros países para apresentar o PBF em perspectiva internacional. Nossos resultados indicam que o PBF obteve boa focalização, com níveis baixos de erros de inclusão (isto é, pessoas que não deveriam receber o benefício, porém o recebem) e níveis moderados para os erros de exclusão (ou seja, pessoas que deveriam receber o benefício, porém não o recebem). Em perspectiva internacional, o PBF é bem focalizado, ficando entre os melhores programas de nossa amostra, independentemente da linha de pobreza ou métrica de focalização utilizada. No que diz respeito ao efeito sobre a redução de pobreza, os resultados sugerem um papel importante do PBF, especialmente quando são utilizadas linhas de pobreza mais baixas. No entanto, para essas linhas, o efeito do PBF sobre a pobreza diminuiu ao longo do tempo. Em especial, não houve um aumento do papel do PBF sobre a redução de pobreza entre 2012 e 2019. Concluímos então que a prioridade para os próximos anos é reduzir os erros de exclusão e manter ou elevar o valor real dos benefícios. Palavras-chave: Programa Bolsa Família; transferência de renda; focalização; pobreza; Brasil. ABSTRACT In this paper we evaluate how well-targeted and effective in reducing poverty the Bolsa Família Program (PBF) was in Brazil between 2004 and 2019. In order to do this, we use data from the National Household Sample Survey (PNAD) from 2004 to 2015, from the Continuous National Household Sample Survey (PNAD Continuous) from 2012 to 2019, and from the Atlas of Social Protection Indicators of Resilience and Equity (Aspire). We calculate several different targeting and poverty indicators over the entire period to obtain an overview of how successful the program was in both dimensions. Additionally, we provide an international comparison between PBF and conditional cash transfer programs in other countries. Our results indicate that PBF was well targeted, with low levels of inclusion errors (people who should not have received the benefit, but did) and moderate levels for exclusion errors (people who should have received the benefit, but did not). Moreover, from an international perspective, PBF was well targeted, ranking among the best programs in our sample, regardless of the poverty line or targeting metric used. With respect to the effect on poverty reduction, the results suggest an important role for PBF, especially when lower poverty lines are used. However, for these lines, the effect of PBF on poverty declined over time. In particular, there was no increase in the role of PBF on poverty reduction between 2012 and 2019. We conclude that any program that replaces PBF should prioritize the reduction of exclusion errors and the maintenance of the real value of the benefit. Keywords: Programa Bolsa Família; conditional cash transfer; targeting; poverty; Brazil. TEXTO para DISCUSSÃO 6 2813 1 INTRODUÇÃO Em novembro de 2021, depois de dezoito anos em operação, o Programa Bolsa Família (PBF) chegou ao fim, cedendo lugar ao Auxílio Brasil. Apesar dos moldes parecidos do novo programa, o marco simbólico é inegável. Afinal, programas de transferência de renda com condicionalidades surgiram em meados dos anos 1990 e, em menos de duas décadas, espalharam-se por mais de sessenta países. O Brasil foi um dos pioneiros, assim como o México, e permaneceu na vanguarda, ostentando o maior programa do tipo em todo o mundo em termos absolutos – o PBF (World Bank, 2015, p. 7-12). Nada mais justo, portanto, do que um obituário crítico para sintetizar o que aprendemos sobre focalização e combate à pobreza via transferências sociais nas últimas duas décadas. Como seus congêneres em outros países, o PBF carregava altas expectativas, em especial no que diz respeito à emancipação de seus beneficiários. Menos do que um direito de cidadania, os programas de transferência de renda com condicionalidades ganharam impulso por serem apresentados como políticas para encorajar a acumulação de capital humano e quebrar o ciclo de reprodução intergeracional da pobreza (Fiszbein e Schady, 2009; Tomazini, 2017). Na prática, prevaleceu o óbvio: o efeito mais imediato de transferências de renda para os pobres é – ou deveria ser – a redução da pobreza. E isso não é pouco, muito pelo contrário, considerando que, na América Latina, a persistência de altas taxas de pobreza e desigualdade coexistiu com a ausência de políticas de complementação de renda para famílias pobres desconectadas do mercado de formal e com filhos menores de idade. No Brasil, o PBF representou a maior inovação em política social em décadas ao fornecer em grande escala transferências não contributivas para essa clientela tão numerosa quanto vulnerável (Lindert et al., 2007; Paiva, Falcão e Bartholo, 2013; Soares, 2011; Soares, 2012) e, em 2021, o programa completou dezoito anos em meio a propostas de reformulação (Botelho et al., 2020; Paiva et al., 2021; Soares, Bartholo e Osorio, 2019), antes mesmo do anúncio de criação do Auxílio Brasil (Medida Provisória no 1.061/2021). Nosso objetivo é responder a duas perguntas centrais: i) afinal, quão boa foi a focalização do PBF?; e ii) no curto prazo, quão efetivo foi o PBF no combate à pobreza? Com isso, desejamos oferecer um balanço da experiência brasileira com programas de transferências de renda com condicionalidades e extrair lições para aprimorar o Auxílio Brasil e eventuais sucessores nos próximos anos. O PBF foi talvez o programa social brasileiro mais exaustivamente avaliado da história, inclusive no que se refere aos seus efeitos redistributivos. Muitos se dedicaram a avaliar seu grau de focalização e a sua contribuição para a redução da desigualdade, em geral com conclusões favoráveis, especialmente em comparação com outros programas brasileiros (Barros, 2007; Barros et al., 2010a; Barros, Carvalho e Franco, 2007; Hoffmann, 2007; 2013; Lindert et al., 2007; Medeiros, Britto e Soares, 2007; TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 2813 Neri e Souza, 2012; Paiva et al., 2021; Paiva, Sousa e Nunes, 2020; Silva et al., 2018; Soares, F. et al., 2007; Soares, S. et al., 2009; 2010; Soares, 2012; Souza et al., 2019; Souza, Osorio e Soares, 2011), embora alguns tenham também ressaltado imperfeições no dimensionamento e na focalização do programa (Barros et al., 2010b; Souza et al., 2018; Rocha, 2008; Soares, S. et al., 2009; Soares, Ribas e Soares, 2009; Tavares et al., 2009) e criticado seu comportamento durante a crise de 2014-2016 (Barbosa, Souza e Soares, 2020). Os efeitos de curto prazo do PBF sobre as taxas agregadas de pobreza receberam bem menos atenção, mas também costumam ser enaltecidos (Soares et al., 2010; Souza et al., 2019), não obstante as sugestões de reformas que em geral insistem no aumento do valor das transferências como caminho mais factível para ampliar a efetividade do programa contra a pobreza (Osorio, Soares e Souza, 2011; Paiva et al., 2021). Nosso trabalho contribui para preencher lacunas e complementar esses achados em cinco dimensões. Primeiro, nossa contribuição recapitula em detalhes a evolução histórica e o funcionamento dos mecanismos de focalização e da estrutura de benefícios do PBF. Com isso, procuramos preservar parte da memória do programa, atualmente dispersa em publicações nem sempre de fácil acesso, e amarrar os resultados empíricos à dinâmica institucional. Segundo, como os efeitos do PBF sobre a desigualdade já foram amplamente estudados, privilegiamos sua efetividade contra a pobreza e tratamos a focalização como um meio, não como um fim. Terceiro, ao contrário da maior parte dos esforços anteriores, lançamos mão de múltiplos indicadores que, em linha com as práticas internacionais, iluminam de forma mais transparente o papel de erros de inclusão, erros de exclusão e afins. Quarto, empregamos um conjunto amplo de linhas de pobreza, dissociadas dos parâmetros oficiais do PBF, cobrindo grande variedade de definições sobre o fenômeno. Quinto, nossa análise alarga o escopo de estudos prévios em termos temporais e geográficos, examinando todo o período de existência do PBF e comparando-o com outros programas de transferências de renda com condicionalidades mundo afora. Dessa forma, almejamos avaliar a focalização e a efetividade do PBF de forma mais abrangente que tentativas anteriores. Nossos resultados indicam mudanças nas prioridades de focalização do PBF ao longo do tempo, com a preocupação em reduzir erros de exclusão dando lugar à primazia do combate aos erros de inclusão. Logo, o julgamento sobre a evolução do programa ao longo do tempo depende de juízos de valor sobre qual deve ser seu escopo (em termos de linha de pobreza) e sobre qual deve ser o objetivo fundamental da focalização (impedir erros de inclusão ou de exclusão). De todo modo, o PBF, enquanto durou, apresentou boa focalização para padrões internacionais, visto que seus congêneres, em muitos dos países da nossa amostra, usam a focalização sobretudo como forma de racionar benefícios, deixando de fora boa parte dos pobres. Quanto à efetividade, o PBF agiu principalmente para mitigar – e nem tanto para erradicar – a pobreza mais extrema, com efeitos modestos para definições mais exigentes de pobreza, mas, TEXTO para DISCUSSÃO 8 2813 nos últimos anos, o programa perdeu força devido à situação econômica, ao congelamento do número de beneficiários, ao leve aumento dos erros de exclusão e à corrosão dos benefícios pela inflação. Por sinal, nos momentos finais do programa, o principal entrave do PBF foi justamente o baixo valor médio dos benefícios, pois entre 66% e 80% da pobreza remanescente poderia ser erradicada com transferências mais generosas. Ainda assim, o PBF mais uma vez mostrou bom desempenho em perspectiva internacional, até porque nenhum dos países em nossa amostra investe o suficiente em programas de transferências de renda com condicionalidades para torná-los decisivos contra a pobreza. 2 MECANISMOS DE FOCALIZAÇÃO E BENEFÍCIOS DO PBF 2.1 Princípios básicos Os efeitos distributivos de curto prazo de um programa de transferência de renda dependem, antes de tudo, de quem recebe os benefícios e dos valores transferidos. No que diz respeito à seleção da clientela, a focalização por critérios socioeconômicos pode se justificar por considerações orçamentárias, redistributivas e de custo-benefício, mas não é um fim em si mesma, e sim um meio para a redução da pobreza e/ou da desigualdade (Ravallion, 2009). A focalização perfeita ocorre quando um programa atende a todos os pobres, e somente eles, com transferências equivalentes aos hiatos de pobreza de cada beneficiário. Com informação perfeita e orçamento exógeno, na ausência de respostas comportamentais, a focalização perfeita é a forma mais eficiente de erradicar a pobreza, e, quanto mais próximo dela, maior a redução da pobreza para um dado orçamento (Besley e Kanbur, 1991; Coady, Grosh e Hoddinott, 2004; White, 2017). Sob focalização perfeita, não há nem erros de inclusão, que ocorrem quando pessoas que inelegíveis são erroneamente contempladas, nem erros de exclusão, que surgem quando pessoas elegíveis são erroneamente deixadas de fora do programa. O problema é que os pressupostos, apesar de nos ajudarem teoricamente, dificilmente correspondem à realidade da administração pública encarregada pelo programa. Informação imperfeita e assimétrica impõe procedimentos burocráticos que geram: i) custos administrativos para o governo que podem prejudicar o volume de recursos para as transferências (Besley e Kanbur, 1991; Coady, Grosh e Hoddinott, 2004; Devereux et al., 2017; Grosh, 1994; Walle, 1998; White, 2017); e ii) custos de oportunidade e custos psíquicos (estigma, perda de privacidade etc.) para as famílias que tendem a reduzir a taxa de cobertura na população-alvo (Besley, 1990; Coady, Grosh e Hoddinott, 2004; Devereux et al., 2017; Oorschott, 2002; Sen, 1995). Ademais, sem metas globais TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 2813 de famílias em 2012, permanecendo inalterada de lá para cá. Até seu fim, não havia nenhum dispositivo legal no PBF que impusesse sua atualização periódica. Com efeito, o número de famílias atendidas podia variar mesmo sem alteração da meta nacional, pois o Ministério da Cidadania possuía discricionariedade para conceder ou não novos benefícios a famílias elegíveis, desde que o gasto fosse compatível com a dotação orçamentária do PBF (Lei no 10.836/2004). A flexibilidade era ainda maior quando se tratava das cotas municipais, dada a autonomia dos gestores para realocar benefícios entre municípios. O gráfico 2 mostra a evolução da meta nacional e da cobertura efetiva do PBF. O programa teve dois ciclos de expansão – até atingir a primeira meta em meados de 2006 e entre o início de 2009 e o de 2014. Desde então, a meta nacional permaneceu congelada e a cobertura efetiva flutuou sem tendência clara. O PBF ficou estagnado durante uma das mais severas recessões da nossa história, não respondendo ao aumento da pobreza e da desigualdade (Barbosa, Souza e Soares, 2020). Em duas ocasiões, o programa passou por grandes cortes temporários. O primeiro foi entre fevereiro e julho de 2017, quando o público caiu de 13,7 para 12,7 milhões de famílias, voltando ao patamar anterior nos meses seguintes. A segunda retração se deu entre maio de 2019 e março de 2020, com encolhimento de 14,3 para 13,1 milhões de famílias causado pelo represamento de novas concessões devido a restrições fiscais (Brasil, 2020a, p. 137). Essa queda foi revertida em abril de 2020, quando já estava em vigor o Auxílio Emergencial 2020 e apenas um número residual de famílias seguiu recebendo o PBF. TEXTO para DISCUSSÃO 16 2813 GRÁFICO 2 Famílias beneficiárias e meta nacional de cobertura do PBF – Brasil (jan. 2004-dez. 2020) (Em 1 milhão) 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Jan. 2004 Jan. 2006 Jan. 2008 Jan. 2010 Jan. 2012 Jan. 2014 Jan. 2016 Jan. 2018 Jan. 2020 Meta nacional Famílias beneficiárias Fontes: Vis Data, Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (Sagi) do Ministério da Cidadania e Brasil (2012). Elaboração dos autores. Obs.: A tabela A.1 do apêndice A traz os números usados neste gráfico. O gráfico 3 traz a evolução mensal da fila de espera do PBF a partir de 2014. Na véspera da recessão, a fila já ultrapassava 1 milhão de famílias, número que quase dobrou até o pico em maio de 2015. Não à toa, o PBF pouco fez para mitigar a crise (Barbosa, Souza e Soares, 2020). Depois, o aumento dos cancelamentos devido à averiguação cadastral possibilitou quedas na fila, com picos ocasionais, sem alteração no tamanho total do programa. O sufocamento das concessões a partir de maio de 2019 encerrou um período de quase dois anos sem fila. O número de famílias habilitadas não beneficiárias aumentou paulatinamente e alcançou a marca de quase 1,6 milhão de famílias em fevereiro de 2020, data final da série publicamente disponível. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 2813 GRÁFICO 3 Famílias na fila de espera do PBF – Brasil (jan. 2014-fev. 2020) (Em 1 milhão) 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0 Jan. 2014 Jan. 2015 Jan. 2016 Jan. 2017 Jan. 2018 Jan. 2019 Jan. 2020 Elaboração dos autores. Obs.: 1. A fila de espera do PBF é composta por famílias elegíveis já habilitadas, porém não beneficiárias. 2. A tabela A.1 do apêndice A traz os números usados neste gráfico. 2.3 Estrutura de benefícios O PBF nasceu com o benefício básico de R$ 50,00 por família, concedido a famílias extremamente pobres, e o benefício variável para gestantes, nutrizes e crianças ou jovens de até 15 anos, com condicionalidades, dirigido a famílias pobres ou extremamente pobres, com valor de R$ 15,00 por beneficiário, até o limite de três por família. Assim, as transferências variavam entre R$ 15,00 e R$ 95,00 (Medida Provisória no 132/2003, convertida na Lei no 10.836/2004). Esse desenho refletiu a influência dos predecessores do PBF e preocupações com simplicidade administrativa e foco nos mais pobres e em crianças (Lindert et al., 2007; Monteiro, 2011). O benefício básico surgiu com o mesmo valor e papel análogo ao do Cartão Alimentação, criado em 2003 no âmbito do Programa Fome Zero. O benefício variável, por sua vez, seguiu o valor e os limites por família do Bolsa Escola, do Ministério da Educação, e do Bolsa Alimentação, do Ministério da Saúde. Ou seja, já nasceu defasado. Se os R$ 15,00 por criança estabelecidos em abril de 2001 pelo Bolsa Escola fossem atualizados pela inflação, o benefício variável do PBF em outubro de 2003 deveria ficar em torno de R$ 20,00. TEXTO para DISCUSSÃO 18 2813 Com o tempo, o rol de benefícios foi expandido. Em 2007, a Medida Provisória no 411 introduziu o benefício variável vinculado ao jovem entre 16 e 17 anos (Benefício Variável Jovem – BVJ), destinado a famílias extremamente pobres ou pobres, limitado até dois por família e com condicionalidade em educação. Em 2011, o Decreto no 7.494 ampliou o limite do benefício variável para crianças de três para cinco por família. Por fim, no biênio 2012-2013, houve a criação do benefício de superação da pobreza extrema (BSP). Até então, os benefícios não eram desenhados para assegurar um nível mínimo de renda per capita; por exemplo, considerando os valores da época, uma família com dois adultos sem rendimentos próprios e duas crianças ficaria com renda per capita de apenas R$ 33,50 após as transferências, permanecendo abaixo da linha de extrema pobreza em vigor (R$ 70,00 per capita). O BSP acabou com essa possibilidade, provendo benefícios equivalentes ao hiato de pobreza extrema remanescente após as transferências regulares do PBF, o que, no exemplo, significaria aporte adicional de R$ 146,00. De início, o público-alvo do BSP incluía apenas famílias que permaneciam extremamente pobres e que tinham crianças de 0 a 6 anos de idade (Decreto n o 7.758/2012). Meses depois, o limite foi elevado para 15 anos (Decreto no 7.852/2012), e, no início de 2013, o benefício foi estendido a todas as famílias em extrema pobreza após as transferências (Decreto no 7.931/2013). Com isso, o PBF deu mais um passo para se assumir como garantia de renda mínima. Assim como as linhas de elegibilidade, os benefícios do PBF jamais foram indexados à inflação ou a outros indicadores, com reajustes sujeitos à discricionariedade do governo federal, podendo ser feitos por decreto. O gráfico 4 mostra o valor real do benefício médio por família desde 2004 até o período imediatamente anterior à covid-19. Nele, podemos identificar quatro fases. Na primeira, entre 2004 e 2007, o valor real médio por família recuou 25% por perdas inflacionárias e porque a expansão do programa incorporou famílias menos pobres do que as já atendidas. Na segunda, entre 2007 e 2014, o benefício médio real subiu quase 80%, atingindo seu pico histórico em agosto de 2014 (cerca de R$ 240,00 em valores atuais). A terceira foi de reversão de trajetória em meio à crise de 2014 a 2016 – como não houve reajustes nem criação de benefícios, o valor médio real despencou 20%. Logo, não foi só o crescimento da fila de espera que impediu que o PBF mitigasse a recessão. A última fase começa com o reajuste de meados de 2016 e dura até o início de 2020, período marcado por relativa estabilidade. Em março de 2020, o benefício médio estava em torno de R$ 200,00, 16% abaixo do pico. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 2813 GRÁFICO 4 Benefício médio mensal por família no PBF – Brasil (jan. 2004-mar. 2020) (Em R$ de dezembro de 2020) 100 120 140 160 180 200 220 240 260 Jan. 2004 Jan. 2006 Jan. 2008 Jan. 2010 Jan. 2012 Jan. 2014 Jan. 2016 Jan. 2018 Jan. 2020 Fontes: Vis Data e Sagi/Ministério da Cidadania. Obs.: 1. Valores deflacionados para dezembro de 2020 pelo INPC. 2. A tabela A.1 do apêndice A traz os números usados neste gráfico. 3 DADOS E MÉTODOS 3.1 Fontes de dados e limitações 3.1.1 Dados nacionais Nossos resultados para o Brasil foram calculados a partir da PNAD de 2004 a 2015 e a PNAD Contínua de 2012 a 2019, conduzidas pelo IBGE. Até 2015, a PNAD era a principal pesquisa domiciliar brasileira, com realização anual e cobertura nacional a partir de 2004, quando houve a incorporação das áreas rurais da região Norte. Como 2004 foi o primeiro ano do PBF, escolhemos esse ano como ponto de partida. A PNAD foi descontinuada em 2015 e substituída pela PNAD Contínua após transição iniciada em 2012. A amostra da PNAD Contínua é composta por um painel rotativo em que cada domicílio recebe cinco visitas trimestrais. Neste artigo, utilizamos os bancos anualizados das primeiras entrevistas. O processamento dos dados seguiu as quatro etapas: i) exclusão de indivíduos que não compartilham despesas domiciliares; ii) exclusão de domicílios com morador(es) com rendimentos ignorados (somente na PNAD de 2004 a 2015); iii) construção de variáveis para renda domiciliar per capita, TEXTO para DISCUSSÃO 20 2813 benefícios per capita do PBF e renda domiciliar per capita líquida do PBF; e iv) deflacionamento dos rendimentos para dezembro de 2020 pelo INPC, desconsiderando diferenças regionais de custo de vida. Como a PNAD de 2004 a 2015 não identifica isoladamente as transferências federais, separamos os benefícios do PBF dos “outros rendimentos” por meio do algoritmo de Souza et al. (2019), que refina o método dos “valores típicos” (Barros, Carvalho e Franco, 2007; Soares, S. et al., 2009). Entre 2004 e 2006, transferências dos predecessores do PBF foram inclusas no programa. Na PNAD Contínua, construímos as variáveis domiciliares somando os rendimentos habituais do trabalho e os efetivos das demais fontes. Devido a mudanças no desenho amostral, no questionário e no tratamento dos dados, os resultados da antiga PNAD e da PNAD Contínua não são perfeitamente comparáveis. Pesquisas domiciliares tendem a subestimar o tamanho de programas assistenciais, seja por estigma, confusão entre benefícios, limitações amostrais ou outros motivos (Souza et al., 2019, p. 11-13). No Brasil, a subestimação do PBF é amplamente documentada (Paiva, Sousa e Nunes, 2020; Souza et al., 2018; Rocha, 2008; Soares, F. et al., 2007; Soares, Ribas e Soares, 2009; Souza et al., 2019; Souza, 2013; Souza, Osorio e Soares, 2011). Desde 2007, faltam em média cerca de 4 milhões de famílias beneficiárias nas pesquisas domiciliares, e a transição para a PNAD Contínua não atenuou o problema. Nenhuma das hipóteses formuladas até o momento explica satisfatoriamente a durabilidade e a ubiquidade dessa subestimação, mas pelo menos o valor médio dos benefícios não sofre do mesmo problema, com leve tendência de subestimação somente em 2017-2019. A subestimação do PBF nas pesquisas domiciliares pode gerar viés nos resultados. Para a focalização, a direção do viés depende da distribuição dos beneficiários “faltantes”. Quanto à efetividade, o viés será nulo ou de atenuação dos efeitos do programa. Diante disso, há duas alternativas: i) reconhecer o problema, mas proceder às análises sem tentar resolvê-lo (Coady, Grosh e Hoddinott, 2004; Souza et al., 2019); ou ii) harmonizar as pesquisas com os registros administrativos, supondo que a distribuição dos beneficiários não identificados é idêntica à dos declarados (Paiva, Sousa e Nunes, 2020; Souza, Osorio e Soares, 2011). As duas opções envolvem escolhas ad-hoc por parte dos pesquisadores. Em nome da simplicidade, optamos pela primeira alternativa. 3.1.2 Comparações internacionais As informações para outros países foram calculadas a partir do Atlas of Social Protection Indicators of Resilience and Equity (Aspire), do Banco Mundial, que compila indicadores harmonizados sobre programas sociais para cerca de 125 países entre 1998 e 2019. Neste texto, selecionamos TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 2813 apenas programas de transferência de renda com condicionalidades com informações entre 2014 e 2019 e utilizamos os resultados mais recentes, o que resultou em uma amostra com vinte países. No Aspire, os microdados de cada país são harmonizados conforme a metodologia unificada, sem correções ou imputações para reconciliar informações com registros administrativos, e os programas são classificados em categorias padronizadas. Portanto, em alguma medida os indicadores refletem variações de qualidade entre as pesquisas domiciliares dos países. Infelizmente, a coleção de indicadores é relativamente limitada, e não há documentação detalhada sobre o processamento dos dados de cada país. Com isso, as estimativas calculadas diretamente a partir da PNAD e da PNAD Contínua são próximas, mas não idênticas aos números para o Brasil no Aspire. Em nome da consistência entre a discussão aprofundada dos resultados nacionais e as comparações internacionais, optamos por manter nossos números para o Brasil em todas as análises, recorrendo ao Aspire apenas para as estimativas de outros países. 3.2 Linhas de pobreza Todas as medidas analisadas neste texto exigem a definição de linhas monetárias que separem pobres e não pobres em categorias mutuamente excludentes. Devido à enorme variação do valor real das linhas de elegibilidade do PBF ao longo do tempo e à existência da regra de permanência, avaliamos a focalização e a efetividade do programa por meio de linhas de pobreza explicitamente dissociadas de suas regras. Por robustez, escolhemos quatro linhas que cobrem uma ampla gama de valores, conforme o quadro 1. QUADRO 1 Descrição das linhas de pobreza selecionadas Tipo Linha de pobreza Descrição Valor mensal per capita (R$ de dezembro de 2020) Absoluta PPC$ 1,90 por dia Estimada para países de renda baixa, em dólares com PPC de 2011 R$ 157,001 Absoluta PPC$ 5,50 por dia Estimada para países de renda média-alta, em dólares com PPC de 2011 R$ 454,001 Relativa P20 Linha relativa correspondente ao percentil 20 da distribuição de renda R$ 364,002 Relativa P40 Linha relativa correspondente ao percentil 40 da distribuição de renda R$ 714,002 Elaboração dos autores. Notas: 1 Valores obtidos com fator de conversão de 1,66 e o INPC acumulado entre dezembro de 2011 e de 2020. 2 Estimativas da PNAD Contínua 2019 para a distribuição de renda per capita sem os benefícios do PBF. TEXTO para DISCUSSÃO 22 2813 As duas linhas absolutas são usadas pelo Banco Mundial em comparações internacionais. A linha de PPC$ 1,90 por dia foi calculada a partir de linhas nacionais de quinze dos países mais pobres do mundo e serve para monitorar a extrema pobreza global (Ferreira et al., 2016). A linha de PPC$ 5,50 por dia representa a mediana das linhas de pobreza em 32 países de renda média-alta, a exemplo do Brasil (Jolliffe e Prydz, 2016). Ambas são expressas em dólares internacionais de 2011. As duas linhas relativas delimitam os 20% e os 40% mais pobres, como de praxe na literatura (Barros, Carvalho e Franco, 2007; Coady, Grosh e Hoddinott, 2004). Todas as estatísticas sobre focalização foram calculadas com base na distribuição de renda per capita líquida dos benefícios do PBF no Brasil e de programas afins em outros países. Na análise de efetividade contra a pobreza, as estatísticas brasileiras na subseção 5.1 também tomam como referência a distribuição de renda antes das transferências; para as linhas relativas, mantemos o valor real verificado antes do PBF e avaliamos como os indicadores de pobreza variam após as transferências. Devido a limitações dos dados, as comparações internacionais na subseção 5.2 usam linhas relativas calculadas para a distribuição de renda após os programas. Logo, por definição, a incidência da pobreza após as transferências é 20% em todos os casos. 3.3 Indicadores de focalização A maior parte dos estudos brasileiros sobre a focalização do PBF recorre a representações gráficas e/ou indicadores derivados da curva de Lorenz que refletem a incidência dos benefícios ao longo de toda a distribuição de renda (Barros, Carvalho e Franco, 2007; Paiva, Sousa e Nunes, 2020; Soares, F. et al., 2007; Souza et al., 2019). Medidas baseadas em linhas de pobreza são mais intuitivas, porém menos frequentemente calculadas, e as análises existentes são restritas em termos de escopo temporal, linhas de pobreza e abrangência dos indicadores (Barros et al., 2010b; Paiva, Sousa e Nunes, 2020; Souza et al., 2018; Rocha, 2008; Silva et al., 2018; Souza et al., 2019; Tavares et al., 2009). Para remediar essa lacuna, calculamos indicadores que podem ser classificados em dois grandes grupos – indicadores simples e sintéticos. 3.3.1 Indicadores simples Para uma dada linha de pobreza, a focalização depende dos erros de inclusão (que ocorrem quando há beneficiários com renda superior à linha de pobreza escolhida) e dos erros de exclusão (quando pessoas abaixo da linha de pobreza não se beneficiam do programa). Indicadores simples de focalização isolam apenas uma dessas dimensões, ignorando a outra. O quadro 2 apresenta os indicadores simples utilizados neste texto. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 2813 QUADRO 2 Indicadores simples de focalização Tipo Indicador Descrição Fórmula Erro de inclusão Erro tipo 1 Proporção de beneficiários do programa entre os não pobres Erro de exclusão Erro tipo 2 Proporção de não beneficiários do programa entre os pobres Elaboração dos autores. Obs.: é o valor do benefício per capita do programa recebido pelo indivíduo ; é a renda domiciliar per capita do indivíduo sem o benefício; é a linha de pobreza escolhida; é o tamanho da população; e é uma função indicadora que assume valor igual a 0 quando a condição entre parênteses é falsa e valor igual a 1 quando verdadeira. Nosso indicador de erros de inclusão é a proporção de beneficiários do programa entre os não pobres, que Ravallion (2009) chama de erro tipo 1 por analogia a falsos positivos em testes de hipóteses. Para os erros de exclusão, recorremos ao percentual de pessoas abaixo da linha de pobreza que não se beneficiam do programa, que Ravallion (2009) chama de erro tipo 2. É trivial observar que , em que é a taxa de cobertura do programa, isto é, a proporção de beneficiários entre os pobres. Ambos os indicadores são proporções, com valores mais altos indicando pior focalização, e nenhum dos dois leva em conta a distância dos erros em relação às linhas de pobreza. 3.3.2 Indicadores sintéticos Indicadores sintéticos de focalização combinam os erros de inclusão e de exclusão em um escalar, podendo explicitar ou não o peso relativo dado a cada tipo de erro. A maior parte desses indicadores com pesos implícitos é construída a partir da curva de concentração dos benefícios, como é o caso dos coeficientes de concentração – os indicadores mais utilizados em estudos sobre o PBF – e da fração dos benefícios que vai para os pobres (Ravallion, 2009). Neste texto, optamos por indicadores que explicitam o peso relativo de cada tipo de erro, de forma a dar transparência aos julgamentos de valor por trás deles, conforme o quadro 3. TEXTO para DISCUSSÃO 24 2813 QUADRO 3 Indicadores sintéticos de focalização Indicador Descrição Fórmula Diferencial de focalização Diferença entre a taxa de cobertura e o erro de inclusão Índice de focalização Generalização de com parâmetro que determina os pesos relativos dos erros Elaboração dos autores. Obs.: e são as medidas definidas no quadro 2; é a taxa de cobertura do programa; é a proporção dos não pobres que não recebem benefícios. O diferencial de focalização (targeting differential – ), proposto por Ravallion (2000) e discutido por Galasso e Ravallion (2005), Stifel e Alderman (2005) e Ravallion (2009), dá peso idêntico a cada tipo de erro e varia entre -1 e +1, com valores maiores indicando melhor focalização. Se todos os não pobres receberem o programa e nenhum pobre for beneficiário, então ; alternativamente, se todos os pobres e somente eles forem contemplados, então . Se os benefícios forem escolhidos de forma aleatória ou forem universais, . O índice de focalização, , desenvolvido por Annuatti-Neto, Fernandes e Pazello (2004) e utilizado por Tavares et al. (2009) e Souza et al. (2018), é uma generalização que incorpora um parâmetro que dita o peso relativo dos erros: quanto maior o seu valor, maior o peso relativo dos erros de exclusão em comparação com os erros de inclusão, e vice-versa. Nos extremos, e . Para , o indicador é idêntico ao de Ravallion, . Assim como , varia entre -1 e +1, com valores maiores denotando melhor focalização. Ambos compartilham as limitações de e , como, por exemplo, não levar em conta a distância em relação à linha de pobreza na hora de ponderar os erros. Uma inconveniência de é que o valor correspondente à distribuição aleatória dos benefícios só é igual a 0 para . 3.4 Indicadores de pobreza Para medir os efeitos do PBF sobre a pobreza, recorremos à família de indicadores proposta por Foster, Greer e Thorbecke (1984), que, mantendo a notação anterior, pode ser definida por: . (1) TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 2813 Esses movimentos no PBF decorreram de escolhas deliberadas. Paiva, Cotta e Barrientos (2019, p. 29) definem a rápida expansão como “imperativo político” do PBF desde o início, e Lindert et al. (2007, p. 14) consideram a “expansão exponencial” do programa a partir de 2004 como reflexo do objetivo de universalizar a cobertura entre os pobres. Paiva, Falcão e Bartholo (2013, p. 35 e 39-40) reforçam que a redução dos erros de exclusão foi a maior preocupação do programa pelo menos até 2013, suscitando a expansão das metas de cobertura, a adoção da regra de permanência e a busca ativa por famílias extremamente pobres. As crises política e econômica de 2014-2016 inverteram essas prioridades. Em meio a pressões fiscais, o tamanho do PBF foi congelado, as linhas de elegibilidade continuaram se desvalorizando em termos reais, e a redução dos erros de inclusão predominou sobre o combate aos erros de exclusão. Qual o saldo líquido dessas variações nos erros de inclusão e de exclusão? Indicadores sintéticos de focalização podem produzir respostas diferentes dependendo da prioridade acordada a cada componente. O gráfico 7 mostra a evolução do diferencial de focalização , proposto por Ravallion (2000). combina e , dando peso idêntico aos dois tipos de erros, e pode variar entre -100 (pior focalização) e +100 (melhor focalização).5 A medida reitera a volatilidade inicial da focalização do programa e aponta grandes saltos entre 2007 e 2014 para todas as linhas de pobreza. Como visto nos gráficos anteriores, o avanço decorre do declínio dos erros de exclusão , que foi apenas parcialmente atenuado pelo movimento contrário dos erros de inclusão . Para os anos mais recentes, a trajetória de variou conforme o valor da linha de pobreza: para a linha mais baixa de PPC$ 1,90/dia, o indicador continuou a melhorar; para as demais, ficou estável ou piorou em função do recrudescimento dos erros de exclusão, como se vê no gráfico 7D. 5. Ver subseção 3.3. TEXTO para DISCUSSÃO 32 2813 GRÁFICO 7 Diferencial de focalização para linhas de pobreza selecionadas – Brasil (2004-2019) (Em %) 7A – PPC$ 1,90/dia 25 35 45 55 65 2004 2007 2010 2013 2016 2019 7B – PPC$ 5,50/dia 25 35 45 55 65 2004 2007 2010 2013 2016 2019 TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 2813 7C – Percentil 20 25 35 45 55 65 2004 2007 2010 2013 2016 2019 7D – Percentil 40 25 35 45 55 65 2004 2007 2010 2013 2016 2019 Fontes: PNAD de 2004 a 2015 e PNAD Contínua de 2012 a 2019. Elaboração dos autores. Obs.: 1. (Ravallion, 2000; 2009). Quanto maior o valor, melhor a focalização. 2. As linhas de PPC$ 1,90 e PPC$ 5,50 ao dia correspondem a R$ 157,00 e R$ 454,00 por mês. Os percentis 20 e 40 referem-se à distribuição de renda exclusive benefícios do PBF, equivalendo a R$ 364,00 e R$ 714,00 per capita, respectivamente, na PNAD Contínua 2019. Valores em reais de dezembro de 2020. 3. Marcadores sem preenchimento representam estimativas da PNAD; marcadores com preenchimento sólido correspondem à PNAD Contínua. 4. A tabela A.4 do apêndice A traz os números usados neste gráfico. Assim, confirma a mudança nas prioridades do PBF, que se tornou cada vez mais restrito à pobreza extrema e mais dedicado à redução dos erros de inclusão. Avaliar o mérito dessa inflexão TEXTO para DISCUSSÃO 34 2813 depende de julgamentos de valor sobre como definir a pobreza, isto é, sobre qual deveria ser o público-alvo do programa. Ainda assim, os níveis de sugerem boa focalização para as quatro linhas de pobreza selecionadas, principalmente para as mais baixas. O gráfico 8 mostra a sensibilidade dos resultados a mudanças no peso relativo dos erros de inclusão e de exclusão. Cada painel compara os valores de entre 2012 e 2019 (início e fim da série para a PNAD Contínua) com parâmetros entre 0 e 1 para cada uma das quatro linhas de pobreza selecionadas. Quanto maior o valor de , maior o peso relativo de em detrimento de , e vice-versa. Se , então . O indicador também varia entre -100 e +100, com valores maiores denotando melhor focalização (Annuatti-Neto, Fernandes e Pazello, 2004). A ambiguidade nas tendências recentes não se restringe à comparação entre diferentes linhas de pobreza. Para uma mesma linha, as conclusões dependem do peso relativo de cada tipo de erro. Quanto maior a aversão a erros de inclusão, maior o progresso observado em 2019 em comparação com 2012, e vice-versa. No gráfico 8A, para a linha mais baixa de PPC$ 1,90/dia, os números para 2019 são sempre melhores ou pelo menos iguais aos de 2012. Os gráficos 8B, 8C e 8D revelam situação distinta para as outras três linhas, com 2019 aparecendo à frente de 2012 para valores de próximos a 0 e o ranking se invertendo para valores próximos a 1. Quanto mais elevada a linha de pobreza, mais baixo o ponto de inflexão para o parâmetro . GRÁFICO 8 Índice de focalização para linhas de pobreza selecionadas – Brasil (2012 e 2019) 8A – PPC$ 1,90/dia -20 0 20 40 60 80 100 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 2012 2019 TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 2813 8B – PPC$ 5,50/dia -20 0 20 40 60 80 100 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 2012 2019 8C – Percentil 20 -20 0 20 40 60 80 100 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 2012 2019 TEXTO para DISCUSSÃO 36 2813 8D – Percentil 40 -20 0 20 40 60 80 100 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 2012 2019 Fontes: PNAD de 2004 a 2015 e PNAD Contínua de 2012 a 2019. Obs.: 1. , para (Annuatti-Neto, Fernandes e Pazello, 2004). Quanto maior o valor, melhor a focalização. 2. As linhas de PPC$ 1,90 e PPC$ 5,50 ao dia correspondem a R$ 157,00 e R$ 454,00 por mês. Os percentis 20 e 40 referem-se à distribuição de renda exclusive benefícios do PBF, equivalendo a R$ 364,00 e R$ 714,00 per capita, respectivamente, na PNAD Contínua 2019. Valores em reais de dezembro de 2020. 3. A tabela A.5 do apêndice A traz os números usados neste gráfico. Em suma, o PBF foi bem focalizado, com níveis baixos de erros de inclusão e níveis moderados para os erros de exclusão, mas o julgamento sobre sua evolução ao longo do tempo é indissociável de escolhas políticas e juízos de valor sobre i) qual deve ser o escopo do programa (valor da linha de pobreza); e ii) qual a prioridade da focalização (combater erros de inclusão ou de exclusão). Por um lado, defensores de programas estritamente focalizados nos mais miseráveis e que priorizem a redução dos erros de inclusão têm motivos para elogiar o desempenho recente do PBF e criticar sua condução entre 2007 e 2014. Por outro, proponentes de programas mais abrangentes e que priorizem a universalização da cobertura entre os pobres só podem concluir que o PBF avançou em sua primeira década e regrediu a partir de 2014. Esses resultados complementam achados anteriores que destacaram a boa focalização do PBF, em especial em comparação a outros programas sociais brasileiros (Barros et al., 2010b; Barros, Carvalho e Franco, 2007; Lindert et al., 2007; Paiva, Sousa e Nunes, 2020; Silva et al., 2018; Soares, F. et al., 2007; Soares et al., 2010; Soares, Ribas e Soares, 2009; Souza et al., 2019), mostrando como o programa alterou sua lógica de funcionamento mesmo sem alterações legais explícitas, o que reforça a ubiquidade de mecanismos invisíveis e graduais de mudança institucional (Hacker, 2004, 2005; Mahoney e Thelen, 2010; Streeck e Thelen, 2005). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 37 2813 4.2 Comparações internacionais O gráfico 9 traz a taxa de cobertura (direta ou indireta) e o valor do benefício médio per capita entre beneficiários no Brasil e nos países com informações disponíveis no Aspire. No caso da cobertura, se desconsiderarmos a subestimação nas pesquisas domiciliares, metade dos países possui programas que beneficiam entre 10% e 20% da população, incluindo o Brasil. Em um extremo, El Salvador e Panamá se destacam por programas muito restritos, enquanto República Dominicana, Jamaica e Bolívia ficam no outro polo. A Bolívia é o grande outlier, com cobertura de quase 60% da população, porque os programas Juancito Pinto e Juana Azurduy utilizam apenas mecanismos categóricos de focalização, sem testes de meios (Apella e Blanco, 2015; Canelas e Niño-Zarazúa, 2019). No caso do benefício médio per capita entre beneficiários, a dispersão é bem maior em função das disparidades econômicas entre países, e faltam informações para alguns casos. Bangladesh destoa por ter os programas menos generosos, o que não surpreende, pois se trata do país mais pobre da amostra. Se, no caso da cobertura, o PBF fica próximo à mediana, para o benefício médio o programa se sai um pouco melhor, mas ainda está distante dos líderes. O programa mais generoso é o argentino Asignación Universal por Hijo, que transfere benefícios mensais a crianças menores de 12 anos com pais desempregados ou no mercado informal (Marques, 2013). A correlação entre a taxa de cobertura e o benefício médio per capita entre beneficiários é praticamente nula, o que se repete mesmo quando controlamos para o produto interno bruto (PIB) per capita de cada país. TEXTO para DISCUSSÃO 38 2813 GRÁFICO 9 Taxa de cobertura e benefício médio per capita entre beneficiários de programas de transferência de renda com condicionalidades – países selecionados (2019) 9A – Cobertura dos programas (%) 0 10 20 30 40 50 60 El Salvador Panamá Indonésia Paraguai Costa Rica Honduras Peru Bangladesh Argentina Colômbia Chile Brasil Equador Guatemala México Uruguai Filipinas República Dominicana Jamaica Bolívia 9B – Benefício médio per capita (PCC$ de 2011/dia) 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 Bangladesh Filipinas Colômbia República Dominicana Chile Peru Paraguai Honduras Panamá México Brasil Uruguai Costa Rica Equador Argentina Fontes: Para o Brasil, PNAD Contínua; e para os demais países, Aspire. Elaboração dos autores. Obs.: 1. Os números para o Brasil são para 2019. Para os demais, utilizamos as informações mais recentes disponíveis no Aspire. Não há informações sobre o benefício médio na Bolívia, em El Salvador, na Guatemala, na Jamaica e na Indonésia. 2. As linhas tracejadas verticais representam as medianas das amostras. 3. A tabela A.6 do apêndice A traz os números usados neste gráfico. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 39 2813 Os três painéis do gráfico 10 ordenam os países da amostra conforme a magnitude dos erros de inclusão , dos erros de exclusão e do diferencial de focalização , calculados para a linha de pobreza correspondente ao percentil 20 da distribuição de renda antes dos benefícios em cada país. GRÁFICO 10 Erros de inclusão , erro de exclusão e diferencial de focalização em programas de transferência de renda com condicionalidades para linha de pobreza igual ao percentil 20 – países selecionados (2019) 10A – Erro de inclusão (%) 0 10 20 30 40 50 El Salvador Panamá Peru Paraguai Costa Rica Indonésia Brasil Argentina Honduras Colômbia Bangladesh Equador Chile México Uruguai Filipinas Guatemala Jamaica República Dominicana Bolívia 10B – Erro de exclusão (%) 0 20 40 60 80 100 Bolívia Uruguai Filipinas Brasil Equador Jamaica México Argentina Peru República Dominicana Colômbia Chile Paraguai Honduras Guatemala Panamá Costa Rica Indonésia Bangladesh El Salvador TEXTO para DISCUSSÃO 40 2813 10C – Diferencial 0 10 20 30 40 50 60 El Salvador Bangladesh Guatemala Indonésia República Dominicana Costa Rica Bolívia Honduras Chile Panamá Paraguai Jamaica Colômbia México Argentina Peru Equador Filipinas Brasil Uruguai Fontes: Para o Brasil, PNAD Contínua; e para os demais países, Aspire. Elaboração dos autores. Obs.: 1. Os números para o Brasil são para 2019. Para os demais, utilizamos as informações mais recentes disponíveis no Aspire. 2. é a proporção de beneficiários entre os não pobres; é a proporção de não beneficiários entre os pobres; , o que implica pesos relativos iguais para e , Para e , valores menores indicam melhor focalização; para , dá-se o oposto. A linha de pobreza corresponde ao percentil 20 da distribuição de renda per capita excluindo os benefícios dos programas. 3. As linhas tracejadas verticais representam as medianas das amostras. 4. A tabela A.7 do apêndice A traz os números usados neste gráfico. No gráfico 10A, o PBF se encontra em posição intermediária para o erro de inclusão , mas a variação entre países é relativamente limitada em torno de um nível bem baixo: metade da amostra registra erros inferiores a 10%. Apenas a Bolívia diverge fortemente por possuir programas que ambicionam ir muito além dos 20% mais pobres – isto é, é alto por decisões políticas sobre o público-alvo, e não por causa de problemas de implementação. O outro lado da moeda é que a Bolívia é o único país que possui menor do que , embora mesmo por lá o nível dos erros de exclusão passe longe de ser desprezível, ultrapassando 25%, como se vê no gráfico 10B. Em todos os outros países, registra percentuais elevados e supera com folga. O PBF segue esse padrão, mas não se sai tão mal quanto os outros, ficando em quarto lugar no ranking dos menores erros de exclusão. Grosso modo, programas com grande cobertura populacional são bons para combater erros de exclusão e programas com cobertura restrita costumam se dedicar aos erros de inclusão – trade-off TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 47 2813 13B – PPC$ 5,50/dia 0 10 20 30 40 50 60 2004 2007 2010 2013 2016 2019 13C – Percentil 20 0 10 20 30 40 50 60 2004 2007 2010 2013 2016 2019 TEXTO para DISCUSSÃO 48 2813 13D – Percentil 40 0 10 20 30 40 50 60 2004 2007 2010 2013 2016 2019 Fontes: PNAD de 2004 a 2015 e PNAD Contínua de 2012 a 2019. Elaboração dos autores. Obs.: 1. A redução na severidade da pobreza é calculada como Valores mais altos indicam melhor desempenho. 2. As linhas de PPC$ 1,90 e PPC$ 5,50 ao dia correspondem a R$ 157,00 e R$ 454,00 por mês. Os percentis 20 e 40 dizem respeito à distribuição de renda exclusive benefícios do PBF, equivalendo a R$ 364,00 e R$ 714,00 per capita, respectivamente, na PNAD Contínua 2019. Valores em reais de dezembro de 2020. 3. Marcadores sem preenchimento representam estimativas da PNAD; marcadores com preenchimento sólido correspondem à PNAD Contínua. 4. A tabela A.10 do apêndice A traz os números usados neste gráfico. Em resumo, o PBF atuou fortemente para a redução da pobreza mais extrema, isto é, medida por linhas com valores bastante modestos. Essa contribuição se deu mais por reduzir o hiato de pobreza das famílias pobres do que por transformá-las em “não pobres” após as transferências. Os efeitos do programa diminuem conforme a linha de pobreza aumenta, tornando-se discretos para linhas acima de R$ 400,00 per capita. Para todas as linhas, o PBF registrou desempenho cada vez melhor até 2014 devido à queda dos erros de exclusão7 e à valorização real dos benefícios.8 Depois, houve estagnação ou retrocesso nas duas frentes. Com isso, o percentual de beneficiários pobres que conseguiram sair da pobreza graças às transferências caiu de 30%-40% entre 2011 e 2014 para 25% em 2019. 7. Ver gráfico 6 na subseção 4.1. 8. Ver gráfico 4 na subseção 2.3. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 49 2813 O que impediu o PBF de ser mais efetivo? Do ponto de vista do programa, toda a pobreza remanescente poderia ter sido erradicada com o fim dos erros de exclusão e com o pagamento de benefícios mais generosos que garantissem que as famílias beneficiárias saíssem da pobreza após receber as transferências. A tabela 1 apresenta simulações obtidas pelo método de Shapley (Shorrocks, 2013), que isolam mecanicamente o peso que cada componente teria na erradicação da pobreza. No cenário simulado com fim dos erros de exclusão, todas as famílias pobres passariam a receber transferências do PBF, mantendo a estrutura e os valores de benefícios em 2019, enquanto o cenário de benefícios mais generosos simula reajustes que poderiam tornar o PBF capaz de garantir que seus beneficiários saíssem da pobreza. Na última coluna, temos o efeito combinado dos dois cenários, que, por definição, equivale à erradicação da pobreza, ou seja, a redução de 100% na pobreza remanescente em 2019. Independentemente da linha de pobreza, benefícios mais generosos para os atuais beneficiários desempenhariam papel preponderante. Para a linha mais baixa (PPC$ 1,90/dia), benefícios que cobrissem pelo menos o hiato de pobreza de cada família reduziriam em mais de 80% a pobreza remanescente após o PBF em sua última versão; mesmo para a linha mais elevada (percentil 40), os reajustes simulados responderiam por mais de dois terços da queda. Eliminar os erros de exclusão – isto é, estender o programa a todas as famílias pobres, mantendo os benefícios atuais – tem efeitos simulados menores, diminuindo a pobreza entre 19% e 33%.9 9. Os resultados para são quantitativamente semelhantes e foram omitidos por motivos de espaço. TEXTO para DISCUSSÃO 50 2813 TABELA 1 Contribuições relativas do fim dos erros de exclusão e de benefícios mais generosos em simulações para erradicar a pobreza com expansões do PBF – Brasil (2019) (Em %) Linhas de pobreza1 observado pós-PBF Contribuição para erradicar a pobreza2 Fim dos erros de exclusão3 Benefícios mais generosos4Total5 PPC$ 1,90/dia 6,4 19,2 80,8 100,0 PPC$ 5,50/dia 23,9 27,6 72,4 100,0 Percentil 20 18,6 28,7 71,3 100,0 Percentil 40 39,8 32,7 67,3 100,0 Fonte: PNAD Contínua 2019. Elaboração dos autores. Notas: 1 As linhas de PPC$ 1,90 e PPC$ 5,50 ao dia correspondem a R$ 157,00 e R$ 454,00 por mês. Os percentis 20 e 40 dizem respeito à distribuição de renda exclusive benefícios do PBF, equivalendo a R$ 364,00 e R$ 714,00 per capita, respectivamente, na PNAD Contínua 2019. Valores em reais de dezembro de 2020. 2 A contribuição marginal de cada cenário para a erradicação da pobreza foi calculada pelo método de Shapley (Shorrocks, 2013). 3 Fim dos erros de exclusão supõe que todas as famílias pobres não beneficiárias seriam inclusas no programa recebendo o equivalente ao benefício médio para sua composição demográfica (isto é, conforme o número de crianças, adultos e idosos). 4 Benefícios mais generosos supõe reajustes nos benefícios para as famílias atualmente no PBF de modo que as transferências sejam iguais ou maiores do que o hiato de pobreza das famílias. 5 Total supõe a implementação simultânea dos dois cenários. Portanto, o maior obstáculo à efetividade do PBF contra a pobreza residia no valor dos benefícios, não em sua focalização, em consonância com o que vimos na seção 4 e com os achados de Osorio, Soares e Souza (2011) e Souza et al. (2019). Mais ainda, os pesos relativos dos dois componentes pouco mudaram na última década, dada a piora simultânea nos erros de exclusão e nos valores dos benefícios. Evidentemente, decisões sobre políticas públicas devem levar em conta também os custos associados a elas, o que não foi feito nas simulações da tabela 1 por ultrapassar o escopo deste texto. 5.2 Comparações internacionais Dados internacionais sobre a efetividade contra a pobreza de programas de transferências com condicionalidades são escassos. Cinco dos vinte países analisados na subseção 4.2 não possuem informações sobre a pobreza antes e depois das transferências – incluindo a Bolívia, que possui TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 51 2813 os programas com a maior cobertura e os menores erros de exclusão.10 Por isso, o gráfico 14 traz comparações internacionais para os outros quinze países para a linha equivalente ao percentil 20. Devido a peculiaridades do Aspire, os valores referem-se à distribuição de renda após os benefícios. Ou seja, todos os países possuem depois que as transferências são computadas e, por isso, os números para o Brasil diferem levemente dos apresentados anteriormente. Os programas de transferências de renda com condicionalidade incluídos na amostra têm sucesso limitado em assegurar uma renda mínima que garanta a saída da pobreza, ao menos para a linha escolhida. No gráfico 14A, a queda no percentual de pobres fica abaixo de 8% nos quinze países, com o Brasil ocupando apenas a quinta posição. Como se vê no gráfico 14B, os efeitos dos programas sobre a severidade da pobreza são muito mais favoráveis, com destaque para o PBF, que pula para a primeira posição, seguido de perto pelos programas equatoriano e mexicano. A dispersão entre países também é muito maior: enquanto os líderes possuem programas que derrubam em mais de 20%, os piores colocados obtêm quedas inferiores a 10%. Ainda assim, em pelo menos metade da amostra as transferências de renda conseguem atenuar a pobreza de forma razoável, embora em nenhum país os efeitos sobre as taxas agregadas sejam grandes. Não obstante sua eficiência, programas de transferência de renda com condicionalidades não se tornaram até agora ferramentas decisivas para a erradicação da pobreza no curto prazo. 10. Os outros são El Salvador, Guatemala, Indonésia e Jamaica. TEXTO para DISCUSSÃO 52 2813 GRÁFICO 14 Redução na incidência da pobreza e na severidade da pobreza após os benefícios de programas de transferência de renda com condicionalidades para linha de pobreza equivalente ao percentil 20 – países selecionados (2019) (Em %) 14A – Redução em 0 2 4 6 8 Panamá Bangladesh Paraguai Chile Peru Colômbia Costa Rica República Dominicana Uruguai Argentina Brasil Honduras México Filipinas Equador TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 53 2813 14B – Redução em 0 5 10 15 20 25 Bangladesh Panamá República Dominicana Chile Colômbia Paraguai Costa Rica Peru Honduras Filipinas Uruguai Argentina México Equador Brasil Fontes: Para o Brasil, PNAD Contínua; e para os demais países, Aspire. Obs.: 1. Os números para o Brasil são para 2019. Para os demais, utilizamos as informações mais recentes disponíveis no Aspire. 2. A redução na incidência da pobreza é calculada como e a redução na severidade da pobreza é obtida por Valores mais altos indicam melhor desempenho. 3. A linha de pobreza corresponde ao percentil 20 da distribuição de renda per capita incluindo os benefícios dos programas. 4. As linhas tracejadas verticais representam as medianas das amostras. 5. A tabela A.11 do apêndice A traz os números usados neste gráfico. Quais variáveis estão mais fortemente associadas à redução da pobreza? O gráfico 15 apresenta os coeficientes de correlação parcial (e os respectivos intervalos de confiança) entre as reduções em e e características dos países, os parâmetros dos programas e as medidas de focalização avaliadas na subseção 4.2. Os resultados são qualitativamente semelhantes para a redução na incidência e na severidade da pobreza. Devido ao tamanho reduzido da amostra, os intervalos de confiança são largos, de modo que muitas das correlações não são estatisticamente significativas, como ocorre com as estimativas para o PIB per capita e o coeficiente de Gini antes das transferências. Os parâmetros dos programas, por sua vez, exibem associações mais robustas. Tanto a taxa de cobertura populacional quanto o benefício médio mensal per capita (medido como fração do PIB per capita) possuem correlações positivas moderadamente fortes e estatisticamente significativas, TEXTO para DISCUSSÃO 54 2813 com exceção para a taxa de cobertura no gráfico 14B. Em outras palavras, programas mais amplos e com benefícios mais generosos para os padrões nacionais estão associados a maior efetividade contra a pobreza. GRÁFICO 15 Coeficientes de correlação entre características dos países e dos programas e a efetividade dos programas em reduzir a incidência da pobreza e a severidade da pobreza para linha de pobreza equivalente ao percentil 20 – países selecionados (2019) 15A – Redução em -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 PIB per capita (log) Coeficiente de Gini Cobertura Benefício (% PIB pc) Erro ET1 Erro ET2 Diferencial TD IF(α = 0,0 ) IF(α = 0,1 ) IF(α = 0,2 ) IF(α = 0,3 ) IF(α = 0,4 ) IF(α = 0,5 ) IF(α = 0,6 ) IF(α = 0,7 ) IF(α = 0,8 ) IF(α = 0,9 ) IF(α = 1,0 ) TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 55 2813 15B – Redução em PIB per capita (log) Coeficiente de Gini Cobertura Benefício (% PIB pc) Erro ET1 Erro ET2 Diferencial TD IF(α = 0,0 ) IF(α = 0,1 ) IF(α = 0,2 ) IF(α = 0,3 ) IF(α = 0,4 ) IF(α = 0,5 ) IF(α = 0,6 ) IF(α = 0,7 ) IF(α = 0,8 ) IF(α = 0,9 ) IF(α = 1,0 ) -1,0 -0,5 0 0,5 1,0 Fontes: Para o Brasil, PNAD Contínua; e para os demais países, Aspire. Elaboração dos autores. Obs.: 1. Coeficientes de correlação parcial na amostra de quinze países. Intervalos de confiança a 95% obtidos por bootstrap com 10 mil repetições. Os números para o Brasil são para 2019. Para os demais, utilizamos as informações mais recentes disponíveis no Aspire. 2. PIB per capita (log) é logaritmo do PIB per capita (em PPC$) no ano do survey de cada país; coeficiente de Gini é o Gini da renda domiciliar per capita antes das transferências; cobertura é a taxa de cobertura dos programas na população; benefício (% PIB pc) é a razão entre o benefício médio anualizado per capita e o PIB per capita; os erros e correspondem aos erros de inclusão e de exclusão, respectivamente; é o diferencial de focalização de Ravallion (2000; 2009); os indicadores são os índices de focalização de Annuatti-Neto, Fernandes e Pazello (2004). Todas as medidas de focalização foram calculadas para a distribuição de renda domiciliar per capita antes dos benefícios. 3. As reduções percentuais nas taxas de pobreza para e foram calculadas para linha equivalente ao percentil 20 da distribuição de renda domiciliar per capita após os benefícios. 4. A tabela A.12 do apêndice A traz os números usados neste gráfico. No que diz respeito à relação entre focalização e desempenho, como esperado, há forte correlação negativa entre e a redução na pobreza: programas com menores erros de exclusão tendem a promover quedas mais acentuadas em e . Não se pode dizer o mesmo sobre os erros de inclusão , que mostram correlação positiva e estatisticamente significativa com a queda no percentual de pobres. Em outras palavras, os resultados do gráfico 15A indicam que os programas com maior capacidade em evitar a concessão de benefícios a não pobres (menores erros de inclusão) tendem a apresentar efeitos menores sobre a redução do percentual de pobres , resultado parecido com o de Ravallion (2009) para cidades chinesas. Para , a correlação é substantivamente nula. TEXTO para DISCUSSÃO 56 2813 Esse padrão implica que a correlação entre os indicadores sintéticos e a efetividade contra a pobreza cresce conforme esses indicadores dão maior peso relativo aos erros de exclusão. Assim, possui associação robusta e positiva com reduções em e, em particular, , enquanto o índice de focalização só está mais fortemente correlacionado com a efetividade dos programas para . Quando o peso relativo dado ao erro de inclusão é maior do que 60%, a correlação deixa de ser marcadamente positiva, tornando-se progressivamente mais fraca ou mesmo negativa. Em suma, o PBF obteve bom desempenho contra a pobreza em termos comparativos, em especial para a redução da severidade da pobreza, mas não divergiu do padrão internacional em nossa amostra, que aponta efeitos apenas moderados dos programas de transferências com condicionalidades sobre e efeitos tímidos sobre o percentual de pobres. Para cumprir o potencial das transferências em reduzir as taxas de agregadas de pobreza no curto prazo, a ênfase internacional na redução dos erros de inclusão teria que ser substituída pelo financiamento de programas maiores, mais generosos e voltados para a minimização dos erros de exclusão. 6 CONCLUSÕES O PBF acabou, mas os programas de transferência de renda com condicionalidades vieram para ficar. Para consolidar o que aprendemos nos últimos dezoito anos, procuramos neste texto avaliar a focalização e a efetividade do PBF no combate à pobreza da maneira mais abrangente possível. Utilizamos, em nossa análise, quatro linhas de pobreza diferentes – duas absolutas (PPC$ 1,90 e PPC$ 5,50 por dia por pessoa) e duas relativas (percentis 20 e 40) – para garantir que nossos resultados não dependessem de uma especificação única. Além disso, nos valemos dos principais indicadores de erro de exclusão, erro de inclusão e nível de pobreza para caracterizar o PBF, tanto ao longo do tempo quanto comparativamente em relação a programas de transferência de outros países. Os resultados reforçam que o PBF tinha boa focalização, com níveis baixos de erros de inclusão (que ocorrem quando famílias não pobres recebem os benefícios) e níveis moderados para o erro de exclusão (que se verificam quando famílias pobres ficam de fora do programa). A ênfase, contudo, mudou ao longo do tempo. Após o período inicial de implantação do programa, o PBF expandiu-se e privilegiou a redução dos erros de exclusão entre 2007 e 2014, com elevação concomitante dos erros de inclusão. Desde 2014, deu-se o oposto: os erros de inclusão diminuíram, mas os erros de exclusão aumentaram (para linhas de pobreza mais elevadas) ou ficaram estáveis (para as linhas mais baixas), enquanto o tamanho do programa como um todo permaneceu relativamente inalterado, com quedas temporárias de cobertura que foram revertidas posteriormente. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 63 2813 PAIVA, L. H.; SOUSA, M. F.; NUNES, H. M. P. A focalização do Programa Bolsa Família (PBF) no período 2012-2018, a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD Contínua). Brasília: Ipea, jun. 2020. (Texto para Discussão, n. 2567). PAIVA, L. H. et al. A reformulação das transferências de renda no Brasil: simulações e desafios. Brasília: Ipea, set. 2021. (Texto para Discussão, n. 2701). RAVALLION, M. Monitoring targeting performance when decentralized allocations to the poor are unobserved. The World Bank Economic Review, v. 14, n. 2, p. 331-345, May 2000. ______. 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TEXTO para DISCUSSÃO 66 2813 APÊNDICE A SÉRIES ESTATÍSTICAS TABELA A.1 Parâmetros e estatísticas administrativas do Programa Bolsa Família – Brasil (nov. 2003-dez. 2020) Ano Mês Linhas de elegibilidade (R$ de 2020) Famílias (1 milhão) Benefício médio por família (R$ de 2020) Extrema pobreza Pobreza Beneficiárias Meta nacional Fila de espera 2003 11 124,63 249,25 n.d. n.d. n.d. n.d. 2003 12 123,96 247,91 n.d. n.d. n.d. n.d. 2004 1 122,94 245,87 3,62 11,21 n.d. 179,02 2004 2 122,46 244,92 3,62 11,21 n.d. 178,32 2004 3 121,76 243,53 3,67 11,21 n.d. 176,54 2004 4 121,27 242,54 3,77 11,21 n.d. 173,49 2004 5 120,78 241,57 3,97 11,21 n.d. 170,56 2004 6 120,18 240,37 4,10 11,21 n.d. 168,82 2004 7 119,31 238,63 4,28 11,21 n.d. 166,42 2004 8 118,72 237,44 4,55 11,21 n.d. 164,37 2004 9 118,52 237,04 5,04 11,21 n.d. 163,19 2004 10 118,32 236,63 5,39 11,21 n.d. 161,22 2004 11 117,80 235,60 5,95 11,21 n.d. 156,35 2004 12 116,79 233,59 6,57 11,21 n.d. 156,35 2005 1 116,13 232,26 6,57 11,21 n.d. 152,26 2005 2 115,62 231,25 6,56 11,21 n.d. 151,62 2005 3 114,79 229,57 6,56 11,21 n.d. 150,50 2005 4 113,75 227,50 6,73 11,21 n.d. 148,44 2005 5 112,96 225,92 7,03 11,21 n.d. 147,72 2005 6 113,08 226,17 7,03 11,21 n.d. 147,88 2005 7 113,05 226,10 7,32 11,21 n.d. 146,60 2005 8 113,05 226,10 7,52 11,21 n.d. 146,69 2005 9 112,88 225,76 7,67 11,21 n.d. 146,01 (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 67 2813 Ano Mês Linhas de elegibilidade (R$ de 2020) Famílias (1 milhão) Benefício médio por família (R$ de 2020) Extrema pobreza Pobreza Beneficiárias Meta nacional Fila de espera 2005 10 112,23 224,46 8,01 11,21 n.d. 143,71 2005 11 111,63 223,26 8,18 11,21 n.d. 142,36 2005 12 111,18 222,37 8,70 11,21 n.d. 140,41 2006 1 110,76 221,52 8,64 11,21 n.d. 137,82 2006 2 110,51 221,02 8,71 11,21 n.d. 137,08 2006 3 110,21 220,42 8,79 11,21 n.d. 136,37 2006 4 110,08 220,16 9,00 11,10 n.d. 135,98 2006 5 131,92 263,84 9,23 11,10 n.d. 135,15 2006 6 132,01 264,03 11,17 11,10 n.d. 134,35 2006 7 131,87 263,74 11,12 11,10 n.d. 135,01 2006 8 131,90 263,79 11,10 11,10 n.d. 135,18 2006 9 131,69 263,37 11,02 11,10 n.d. 135,08 2006 10 131,12 262,24 11,01 11,10 n.d. 135,00 2006 11 130,57 261,15 11,10 11,10 n.d. 134,81 2006 12 129,77 259,54 10,97 11,10 n.d. 135,44 2007 1 129,14 258,27 10,91 11,10 n.d. 134,85 2007 2 128,60 257,19 11,04 11,10 n.d. 134,50 2007 3 128,03 256,07 11,07 11,10 n.d. 134,05 2007 4 127,70 255,40 11,05 11,10 n.d. 133,82 2007 5 127,37 254,74 11,16 11,10 n.d. 133,81 2007 6 126,98 253,95 10,75 11,10 n.d. 134,57 2007 7 126,57 253,14 10,89 11,10 n.d. 134,21 2007 8 125,83 251,66 10,96 11,10 n.d. 156,90 2007 9 125,52 251,03 10,96 11,10 n.d. 156,39 2007 10 125,14 250,28 11,04 11,10 n.d. 156,20 2007 11 124,60 249,21 10,95 11,10 n.d. 156,04 2007 12 123,41 246,81 11,04 11,10 n.d. 154,79 2008 1 122,56 245,12 11,01 11,10 n.d. 154,05 2008 2 121,98 243,95 11,13 11,10 n.d. 153,24 2008 3 121,36 242,71 11,04 11,10 n.d. 156,47 (Continuação) (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO 68 2813 Ano Mês Linhas de elegibilidade (R$ de 2020) Famílias (1 milhão) Benefício médio por família (R$ de 2020) Extrema pobreza Pobreza Beneficiárias Meta nacional Fila de espera 2008 4 120,59 241,17 10,98 11,10 n.d. 155,65 2008 5 119,44 238,88 11,09 11,10 n.d. 155,17 2008 6 118,36 236,72 11,08 11,10 n.d. 154,23 2008 7 117,68 235,36 11,01 11,10 n.d. 166,15 2008 8 117,43 234,86 10,99 11,10 n.d. 165,95 2008 9 117,26 234,51 10,84 11,10 n.d. 167,43 2008 10 116,67 233,35 10,65 11,10 n.d. 162,97 2008 11 116,23 232,46 10,65 11,10 n.d. 165,65 2008 12 115,90 231,79 10,56 11,10 n.d. 165,74 2009 1 115,16 230,32 11,17 11,10 n.d. 160,66 2009 2 114,80 229,61 11,03 11,10 n.d. 162,40 2009 3 114,57 229,15 11,22 11,10 n.d. 162,33 2009 4 113,95 227,89 11,25 11,10 n.d. 161,08 2009 5 130,26 258,63 11,61 13,00 n.d. 159,64 2009 6 129,71 257,55 11,56 13,00 n.d. 162,72 2009 7 129,42 256,95 11,54 13,00 n.d. 161,74 2009 8 131,19 262,37 12,07 13,00 n.d. 160,76 2009 9 130,98 261,95 11,99 13,00 n.d. 177,12 2009 10 130,66 261,33 12,49 13,00 n.d. 175,99 2009 11 130,18 260,36 12,47 13,00 n.d. 175,26 2009 12 129,87 259,74 12,37 13,00 n.d. 176,11 2010 1 128,74 257,47 12,50 13,00 n.d. 169,78 2010 2 127,84 255,68 12,41 13,00 n.d. 169,98 2010 3 126,94 253,88 12,49 13,00 n.d. 169,78 2010 4 126,02 252,04 12,55 13,00 n.d. 169,07 2010 5 125,48 250,96 12,47 13,00 n.d. 169,27 2010 6 125,62 251,24 12,65 13,00 n.d. 169,63 2010 7 125,71 251,41 12,58 13,00 n.d. 170,23 2010 8 125,79 251,59 12,74 13,00 n.d. 170,98 2010 9 125,12 250,24 12,77 13,00 n.d. 171,89 (Continuação) (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 69 2813 Ano Mês Linhas de elegibilidade (R$ de 2020) Famílias (1 milhão) Benefício médio por família (R$ de 2020) Extrema pobreza Pobreza Beneficiárias Meta nacional Fila de espera 2010 10 123,98 247,96 12,63 13,00 n.d. 174,53 2010 11 122,71 245,43 12,68 13,00 n.d. 169,46 2010 12 121,98 243,97 12,78 13,00 n.d. 168,97 2011 1 120,85 241,69 12,85 13,00 n.d. 162,58 2011 2 120,20 240,39 12,95 13,00 n.d. 162,44 2011 3 119,41 238,82 12,94 13,00 n.d. 161,34 2011 4 118,56 237,11 13,06 13,00 n.d. 190,86 2011 5 117,88 235,77 12,99 13,00 n.d. 190,33 2011 6 117,62 235,25 13,00 13,00 n.d. 190,13 2011 7 117,62 235,25 12,95 13,00 n.d. 190,27 2011 8 117,13 234,27 12,81 13,00 n.d. 193,69 2011 9 116,61 233,22 13,18 13,00 n.d. 198,91 2011 10 116,24 232,47 13,17 13,00 n.d. 198,15 2011 11 115,58 231,15 13,31 13,00 n.d. 197,84 2011 12 114,99 229,98 13,36 13,00 n.d. 197,45 2012 1 114,41 228,82 13,33 13,00 n.d. 191,48 2012 2 113,96 227,93 13,41 13,00 n.d. 191,45 2012 3 113,76 227,52 13,39 13,00 n.d. 192,25 2012 4 113,03 226,07 13,46 13,00 n.d. 194,84 2012 5 112,42 224,83 13,53 13,74 n.d. 194,38 2012 6 112,13 224,25 13,46 13,74 n.d. 215,01 2012 7 111,65 223,29 13,52 13,74 n.d. 215,55 2012 8 111,15 222,29 13,77 13,74 n.d. 215,69 2012 9 110,45 220,90 13,72 13,74 n.d. 215,56 2012 10 109,67 219,34 13,76 13,74 n.d. 214,79 2012 11 109,08 218,16 13,83 13,74 n.d. 213,16 2012 12 108,28 216,56 13,90 13,74 n.d. 223,95 2013 1 107,29 214,59 13,84 13,74 n.d. 218,33 2013 2 106,74 213,48 13,56 13,74 n.d. 220,91 2013 3 106,10 212,20 13,87 13,74 n.d. 226,92 (Continuação) (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO 70 2813 Ano Mês Linhas de elegibilidade (R$ de 2020) Famílias (1 milhão) Benefício médio por família (R$ de 2020) Extrema pobreza Pobreza Beneficiárias Meta nacional Fila de espera 2013 4 105,48 210,96 13,65 13,74 n.d. 226,51 2013 5 105,11 210,22 13,77 13,74 n.d. 226,87 2013 6 104,82 209,64 13,58 13,74 n.d. 228,61 2013 7 104,95 209,91 13,77 13,74 n.d. 228,66 2013 8 104,79 209,57 13,77 13,74 n.d. 228,66 2013 9 104,50 209,01 13,84 13,74 n.d. 227,44 2013 10 103,87 207,74 13,83 13,74 n.d. 226,54 2013 11 103,31 206,63 13,83 13,74 n.d. 225,13 2013 12 102,57 205,15 14,09 13,74 n.d. 222,55 2014 1 101,93 203,86 14,05 13,74 1,06 218,82 2014 2 101,28 202,57 14,08 13,74 1,03 217,90 2014 3 100,46 200,92 14,05 13,74 0,84 215,75 2014 4 109,65 219,30 14,15 13,74 0,80 212,83 2014 5 109,00 217,99 13,94 13,74 0,79 212,00 2014 6 108,71 217,43 14,07 13,74 0,72 237,62 2014 7 108,57 217,15 14,20 13,74 0,42 238,88 2014 8 108,38 216,76 13,96 13,74 0,65 239,14 2014 9 107,85 215,70 13,98 13,74 0,79 238,25 2014 10 107,44 214,88 13,98 13,74 0,90 236,74 2014 11 106,87 213,75 14,05 13,74 0,93 234,81 2014 12 106,22 212,43 14,00 13,74 0,98 233,17 2015 1 104,67 209,34 13,98 13,74 1,07 227,77 2015 2 103,47 206,93 14,01 13,74 1,12 225,23 2015 3 101,93 203,86 13,98 13,74 1,19 222,05 2015 4 101,21 202,42 13,76 13,74 1,86 220,54 2015 5 100,22 200,43 13,73 13,74 1,92 218,59 2015 6 99,45 198,90 13,72 13,74 1,64 216,70 2015 7 98,88 197,76 13,83 13,74 1,45 214,65 2015 8 98,63 197,26 13,80 13,74 1,46 213,07 2015 9 98,13 196,26 13,88 13,74 1,17 210,11 (Continuação) (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 71 2813 Ano Mês Linhas de elegibilidade (R$ de 2020) Famílias (1 milhão) Benefício médio por família (R$ de 2020) Extrema pobreza Pobreza Beneficiárias Meta nacional Fila de espera 2015 10 97,38 194,76 13,97 13,74 0,71 206,86 2015 11 96,31 192,62 13,78 13,74 0,57 203,95 2015 12 95,45 190,91 13,94 13,74 0,55 201,98 2016 1 94,03 188,07 13,97 13,74 0,15 196,93 2016 2 93,15 186,30 13,97 13,74 0,22 194,47 2016 3 92,74 185,48 13,84 13,74 0,07 193,47 2016 4 92,15 184,30 13,89 13,74 0,15 192,79 2016 5 97,18 194,36 13,81 13,74 0,39 191,70 2016 6 96,73 193,45 13,81 13,74 0,54 191,18 2016 7 99,63 199,26 13,91 13,74 0,47 213,47 2016 8 99,32 198,64 13,85 13,74 0,84 213,39 2016 9 99,24 198,48 13,88 13,74 0,32 212,52 2016 10 99,07 198,15 13,95 13,74 0,48 212,11 2016 11 99,00 198,01 13,55 13,74 0,49 214,05 2016 12 98,87 197,73 13,57 13,74 0,38 210,70 2017 1 98,45 196,90 13,56 13,74 0,00 207,27 2017 2 98,22 196,43 13,66 13,74 0,00 207,55 2017 3 97,90 195,80 13,61 13,74 0,15 205,53 2017 4 97,82 195,65 13,49 13,74 0,23 206,14 2017 5 97,47 194,95 13,31 13,74 0,42 206,97 2017 6 97,77 195,53 13,28 13,74 0,53 207,60 2017 7 97,60 195,20 12,74 13,74 0,55 208,29 2017 8 97,63 195,26 13,50 13,74 0,00 206,43 2017 9 97,65 195,30 13,42 13,74 0,00 206,37 2017 10 97,29 194,58 13,56 13,74 0,00 205,30 2017 11 97,11 194,23 13,68 13,74 0,00 205,53 2017 12 96,86 193,73 13,83 13,74 0,00 204,45 2018 1 96,64 193,28 14,00 13,74 0,00 202,89 2018 2 96,47 192,93 14,08 13,74 0,00 201,32 2018 3 96,40 192,80 14,17 13,74 0,00 200,81 (Continuação) (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO 72 2813 Ano Mês Linhas de elegibilidade (R$ de 2020) Famílias (1 milhão) Benefício médio por família (R$ de 2020) Extrema pobreza Pobreza Beneficiárias Meta nacional Fila de espera 2018 4 96,20 192,39 13,77 13,74 0,00 201,12 2018 5 95,79 191,57 13,92 13,74 0,00 201,11 2018 6 98,88 197,76 13,74 13,74 0,00 197,81 2018 7 98,63 197,27 13,77 13,74 0,00 208,86 2018 8 98,63 197,27 13,95 13,74 0,00 208,52 2018 9 98,34 196,67 13,74 13,74 0,00 208,59 2018 10 97,95 195,89 13,95 13,74 0,00 207,05 2018 11 98,19 196,38 14,23 13,74 0,00 206,66 2018 12 98,05 196,11 14,14 13,74 0,00 205,78 2019 1 97,70 195,40 13,76 13,74 0,00 206,29 2019 2 97,18 194,35 13,91 13,74 0,00 204,80 2019 3 96,43 192,87 14,11 13,74 0,00 202,56 2019 4 95,86 191,72 14,13 13,74 0,00 200,59 2019 5 95,72 191,43 14,34 13,74 0,00 200,82 2019 6 95,71 191,41 14,07 13,74 0,23 200,81 2019 7 95,61 191,22 13,84 13,74 0,47 202,52 2019 8 95,50 190,99 13,83 13,74 0,64 202,40 2019 9 95,54 191,09 13,54 13,74 0,84 203,13 2019 10 95,51 191,01 13,51 13,74 1,03 203,74 2019 11 94,99 189,99 13,19 13,74 1,28 203,94 2019 12 93,85 187,70 13,17 13,74 1,44 202,22 2020 1 93,67 187,34 13,23 13,74 1,49 201,02 2020 2 93,51 187,02 13,22 13,74 1,59 200,42 2020 3 93,34 186,69 13,06 13,74 n.d. 201,23 2020 4 93,56 187,12 14,27 13,74 n.d. n.d. 2020 5 93,79 187,59 14,28 13,74 n.d. n.d. 2020 6 93,51 187,02 14,28 13,74 n.d. n.d. 2020 7 93,10 186,21 14,28 13,74 n.d. n.d. 2020 8 92,77 185,54 14,28 13,74 n.d. n.d. (Continuação) (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 79 2813 País Parâmetro 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 México 72,7 65,1 57,6 50,0 42,5 34,9 27,3 19,8 12,2 4,7 -2,9 Panamá 97,1 82,9 68,7 54,4 40,2 26,0 11,7 -2,5 -16,8 -31,0 -45,2 Peru 88,3 77,9 67,4 57,0 46,5 36,1 25,7 15,2 4,8 -5,7 -16,1 Filipinas 64,5 60,1 55,6 51,2 46,7 42,3 37,8 33,4 28,9 24,5 20,0 Paraguai 88,2 75,9 63,5 51,1 38,7 26,3 13,9 1,5 -10,9 -23,3 -35,7 El Salvador 97,8 79,2 60,6 42,0 23,4 4,8 -13,8 -32,4 -51,0 -69,6 -88,2 Uruguai 71,0 67,7 64,5 61,2 58,0 54,7 51,4 48,2 44,9 41,7 38,4 Fontes: Para o Brasil, PNAD Contínua; e para os demais países, Aspire. Obs.: 1. Os números para o Brasil são para 2019. Para os demais, utilizamos as informações mais recentes disponíveis no Aspire. 2. para (Annuatti-Neto, Fernandes e Pazello, 2004). Quanto maior o valor, melhor a focalização. A linha de pobreza corresponde ao percentil 20 da distribuição de renda per capita excluindo os benefícios dos programas. 3. As abreviações seguem padrão ISO3166 alfa-3. TABELA A.9 Redução na incidência da pobreza após as transferências do PBF para linhas de pobreza selecionadas – Brasil (2004-2019) Ano PNAD PNAD Contínua PPC$ 1,90/dia PPC$ 5,50/dia Percentil 20 (%) Percentil 40 (%) PPC$ 1,90/dia PPC$ 5,50/dia Percentil 20 (%) Percentil 40 (%) 2004 12,17 0,49 6,73 1,11 n.d. n.d. n.d. n.d. 2005 9,69 0,75 5,98 0,77 n.d. n.d. n.d. n.d. 2006 15,49 1,22 6,88 1,08 n.d. n.d. n.d. n.d. 2007 12,87 0,93 5,22 0,64 n.d. n.d. n.d. n.d. 2008 15,63 1,58 6,05 0,95 n.d. n.d. n.d. n.d. 2009 18,06 2,20 6,91 0,84 n.d. n.d. n.d. n.d. 2010 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 2011 19,99 3,61 8,74 1,36 n.d. n.d. n.d. n.d. 2012 21,26 3,71 8,40 1,71 22,47 4,11 9,06 1,26 2013 22,12 4,91 9,12 1,75 28,78 4,73 8,79 1,42 2014 28,10 5,66 7,67 1,86 28,00 5,19 7,08 1,53 2015 21,65 3,60 6,56 1,55 25,23 4,27 7,42 1,25 (Continuação) (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO 80 2813 Ano PNAD PNAD Contínua PPC$ 1,90/dia PPC$ 5,50/dia Percentil 20 (%) Percentil 40 (%) PPC$ 1,90/dia PPC$ 5,50/dia Percentil 20 (%) Percentil 40 (%) 2016 n.d. n.d. n.d. n.d. 22,30 3,44 8,04 0,91 2017 n.d. n.d. n.d. n.d. 19,98 3,05 6,96 0,76 2018 n.d. n.d. n.d. n.d. 19,64 3,88 6,80 0,81 2019 n.d. n.d. n.d. n.d. 18,59 3,54 7,16 0,81 Fontes: PNAD de 2004 a 2015 e PNAD Contínua de 2012 a 2019. Obs.: 1. A redução na incidência da pobreza é calculada como Valores mais altos indicam melhor desempenho. 2. As linhas de PPC$ 1,90 e PPC$ 5,50 ao dia correspondem a R$ 157,00 e R$ 454,00 por mês. Os percentis 20 e 40 dizem respeito à distribuição de renda exclusive benefícios do PBF, equivalendo a R$ 364,00 e R$ 714,00 per capita, respectivamente, na PNAD Contínua 2019. Valores em reais de dezembro de 2020. TABELA A.10 Redução na severidade da pobreza após as transferências do PBF para linhas de pobreza selecionadas – Brasil (2004-2019) Ano PNAD PNAD Contínua PPC$ 1,90/ dia PPC$ 5,50/ dia Percentil 20 (%) Percentil 40 (%) PPC$ 1,90/ dia PPC$ 5,50/ dia Percentil 20 (%) Percentil 40 (%) 2004 22,29 7,05 18,22 9,08 n.d. n.d. n.d. n.d. 2005 23,15 6,96 16,97 8,10 n.d. n.d. n.d. n.d. 2006 30,11 10,34 20,42 10,23 n.d. n.d. n.d. n.d. 2007 25,23 9,09 17,33 8,21 n.d. n.d. n.d. n.d. 2008 30,61 11,74 20,36 9,56 n.d. n.d. n.d. n.d. 2009 33,54 13,20 21,92 10,07 n.d. n.d. n.d. n.d. 2010 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 2011 36,50 16,48 22,58 11,51 n.d. n.d. n.d. n.d. 2012 40,07 19,66 24,87 12,55 42,69 20,25 26,17 12,99 2013 41,60 21,01 25,15 13,29 47,17 23,06 28,36 13,96 2014 54,59 25,24 28,67 14,52 48,78 24,12 27,32 13,61 2015 51,58 21,19 25,97 12,70 47,38 22,28 26,44 12,81 2016 n.d. n.d. n.d. n.d. 44,97 20,47 26,32 12,24 2017 n.d. n.d. n.d. n.d. 45,19 20,15 25,69 11,79 2018 n.d. n.d. n.d. n.d. 44,87 19,89 24,77 11,36 (Continuação) (Continua) TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 81 2813 Ano PNAD PNAD Contínua PPC$ 1,90/ dia PPC$ 5,50/ dia Percentil 20 (%) Percentil 40 (%) PPC$ 1,90/ dia PPC$ 5,50/ dia Percentil 20 (%) Percentil 40 (%) 2019 n.d. n.d. n.d. n.d. 45,25 19,85 24,94 11,07 Fontes: PNAD de 2004 a 2015 e PNAD Contínua de 2012 a 2019. Obs.: 1. A redução na severidade da pobreza é calculada como Valores mais altos indicam melhor desempenho. 2. As linhas de PPC$ 1,90 e PPC$ 5,50 ao dia correspondem a R$ 157,00 e R$ 454,00 por mês. Os percentis 20 e 40 dizem respeito à distribuição de renda exclusive benefícios do PBF, equivalendo a R$ 364,00 e R$ 714,00 per capita, respectivamente, na PNAD Contínua 2019. Valores em reais de dezembro de 2020. TABELA A.11 Redução na incidência da pobreza e na severidade da pobreza após os benefícios de programas de transferência de renda com condicionalidades para linha de pobreza equivalente ao percentil 20 – países selecionados País Abreviação Ano Argentina ARG 2018 5,1 20,6 Bangladesh BGD 2016 1,2 2,6 Brasil BRA 2019 5,1 23,2 Chile CHL 2017 2,7 8,3 Colômbia COL 2018 3,0 9,2 Costa Rica CRI 2018 3,3 10,0 República Dominicana DOM 2018 4,1 7,3 Equador ECU 2018 7,5 22,5 Honduras HND 2017 5,8 16,6 México MEX 2018 6,9 21,7 Panamá PAN 2018 0,5 6,4 Peru PER 2017 2,9 12,2 Filipinas PHL 2015 7,1 18,5 Paraguai PRY 2018 2,0 9,4 Uruguai URY 2018 4,7 20,1 Fontes: Para o Brasil, PNAD Contínua; e para os demais países, Aspire. Elaboração dos autores. Obs.: 1. Os números para o Brasil são para 2019. Para os demais, utilizamos as informações mais recentes disponíveis no Aspire. 2. A redução na incidência da pobreza é calculada como e a redução na severidade da pobreza é obtida por Valores mais altos indicam melhor desempenho. 3. A linha de pobreza corresponde ao percentil 20 da distribuição de renda per capita incluindo os benefícios dos programas. 4. As abreviações seguem padrão ISO3166 alfa-3. (Continuação) TEXTO para DISCUSSÃO 82 2813 TABELA A.12 Coeficientes de correlação e intervalos de confiança entre características dos países e dos programas e a efetividade dos programas em reduzir a incidência da pobreza e a severidade da pobreza para linha de pobreza equivalente ao percentil 20 – países selecionados (2019) Variáveis Redução em FGT(0) Redução em FGT(2) IC, 95% IC, 95% PIB per capita (log) -0,09 [-0,70, 0,51] 0,13 [-0,50, 0,61] Coeficiente de Gini 0,22 [-0,34, 0,63] 0,30 [-0,49, 0,71] Cobertura (%) 0,62 [0,25, 0,87] 0,41 [-0,07, 0,79] Benefício per capita (% PIB pc) 0,57 [0,23, 0,84] 0,54 [0,23, 0,84] Erro de inclusão 0,44 [0,03, 0,82] 0,09 [-0,37, 0,67] Erro de exclusão -0,66 [-0,90, -0,36] -0,78 [-0,91, -0,58] Diferencial de focalização 0,52 [0,23, 0,76] 0,81 [0,62, 0,92] Índice de focalização -0,44 [-0,82, -0,03] -0,09 [-0,67, 0,37] -0,28 [-0,76, 0,15] 0,13 [-0,53, 0,55] -0,04 [-0,52, 0,39] 0,41 [-0,16, 0,74] 0,22 [-0,13, 0,57] 0,64 [0,29, 0,85] 0,41 [0,11, 0,69] 0,76 [0,53, 0,90] 0,52 [0,23, 0,76] 0,81 [0,62, 0,92] 0,58 [0,29, 0,82] 0,81 [0,64, 0,93] 0,62 [0,32, 0,85] 0,81 [0,63, 0,93] 0,64 [0,34, 0,87] 0,80 [0,62, 0,92] 0,65 [0,35, 0,89] 0,79 [0,60, 0,92] 0,66 [0,36, 0,90] 0,78 [0,58, 0,91] Fontes: Para o Brasil, PNAD Contínua; e para os demais países, Aspire. Elaboração dos autores. Obs.: 1. Coeficientes de correlação parcial na amostra de quinze países. Intervalos de confiança a 95% obtidos por bootstrap com 10 mil repetições. Os números para o Brasil são para 2019. Para os demais, utilizamos as informações mais recentes disponíveis no Aspire. 2. PIB per capita (log) é logaritmo do produto interno bruto (PIB) per capita (em PPC$) no ano do survey de cada país; coeficiente de Gini é o Gini da renda domiciliar per capita antes das transferências; cobertura é a taxa de cobertura dos programas na população; benefício (% PIB pc) é a razão entre o benefício médio anualizado per capita e o PIB per capita; os erros e correspondem aos erros de inclusão e de exclusão, respectivamente; é o diferencial de focalização de Ravallion (2000; 2009); os indicadores são os índices de focalização de Annuatti-Neto, Fernandes e Pazello (2004). Todas as medidas de focalização foram calculadas para a distribuição de renda domiciliar per capita antes dos benefícios. 3. As reduções percentuais nas taxas de pobreza para e foram calculadas para linha equivalente ao percentil 20 da distribuição de renda domiciliar per capita após os benefícios. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 83 2813 REFERÊNCIAS ANNUATTI-NETO, F.; FERNANDES, R.; PAZELLO, E. T. Poverty alleviation policies: the problem of targeting when income is not directly observed. Ribeirão Preto: USP, 15 Dec. 2004. (Texto para Discussão). Mimeografado. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social. Atualização das estimativas municipais de atendimento do Programa Bolsa Família, a partir dos dados da amostra do Censo de 2010. Brasília: MDS, 2012. RAVALLION, M. Monitoring targeting performance when decentralized allocations to the poor are unobserved. The World Bank Economic Review, v. 14, n. 2, p. 331-345, May 2000. ______. How relevant is targeting to the success of an antipoverty program? The World Bank Research Observer, v. 24, n. 2, p. 205-231, 2009. Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada EDITORIAL Coordenação Aeromilson Trajano de Mesquita Assistentes da Coordenação Rafael Augusto Ferreira Cardoso Samuel Elias de Souza Supervisão Camilla de Miranda Mariath Gomes Everson da Silva Moura Revisão Alice Souza Lopes Amanda Ramos Marques Ana Clara Escórcio Xavier Barbara de Castro Clícia Silveira Rodrigues Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Reginaldo da Silva Domingos Brena Rolim Peixoto da Silva (estagiária) Nayane Santos Rodrigues (estagiária) Editoração Anderson Silva Reis Cristiano Ferreira de Araújo Danielle de Oliveira Ayres Danilo Leite de Macedo Tavares Leonardo Hideki Higa Capa Aline Cristine Torres da Silva Martins Projeto Gráfico Aline Cristine Torres da Silva Martins The manuscripts in languages other than Portuguese published herein have not been proofread. Ipea – Brasília Setor de Edifícios Públicos Sul 702/902, Bloco C Centro Empresarial Brasília 50, Torre B CEP: 70390-025, Asa Sul, Brasília-DF Missão do Ipea Aprimorar as políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro por meio da produção e disseminação de conhecimentos e da assessoria ao Estado nas suas decisões estratégicas.