Die Freihandelsabkommen der EU: Neue Herausforderungen und Potentiale

Stoll, Peter-Tobias Research Report Die Freihandelsabkommen der EU: Neue Herausforderungen und Potentiale SWP-Studie, No. 9/2025 Provided in Cooperation with: Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), German Institute for International and Security Affairs, Berlin Suggested Citation: Stoll, Peter-Tobias (2025) : Die Freihandelsabkommen der EU: Neue Herausforderungen und Potentiale, SWP-Studie, No. 9/2025, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin, https://doi.org/10.18449/2025S09 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/319061 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Dies betrifft nicht nur die neuesten Aktivitäten der US-Regierung in der Handelspolitik, die Erosion der Welthandelsorganisation (WTO) als multilateraler Ordnungsrahmen oder die geoökonomischen Prioritäten anderer Akteure sowie die zunehmende Konkurrenz mit ihnen. Auch die Handelspolitik der EU selbst hat sich gewandelt, neue Ziele definiert und neue Instrumente entwickelt. ∎ Diese Herausforderungen bieten Anlass, die bisherige Praxis der EU auf den Prüfstand zu stellen, was den Umgang mit geplanten Freihandelsabkommen angeht. Das gilt für deren Inhalt und Zuschnitt, aber auch für die Verhandlungen mit den jeweiligen Partnern sowie die EU-internen Abläufe der Zustimmung und des Abschlusses. ∎ Wesentlich muss die EU in die Lage kommen, Freihandelsabkommen erforderlichenfalls leichter und schneller abschließen zu können. Sie kann dazu ihren Partnern in einigem Umfang eine Modularisierung und Dynamisierung der Vereinbarungen anbieten, ebenso eine Kooperation bei der Umsetzung der EU-seitigen autonomen Nachhaltigkeitsinstrumente. ∎ Die EU muss aber auch intern die Zustimmung zu Abkommen und deren Abschluss erleichtern und beschleunigen. Sie kann dabei in weitem Umfang von der Möglichkeit Gebrauch machen, den »Handelsteil« von Abkommen im Rahmen ihrer Handelskompetenz allein und mit einer qualifizierten Mehrheit im Rat abzuschließen. SWP-Studie Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Peter-Tobias Stoll Die Freihandelsabkommen der EU Neue Herausforderungen und Potentiale SWP-Studie 9 Juni 2025, Berlin Dieses Werk ist lizenziert unter CC BY 4.0 SWP-Studien unterliegen einem Verfahren der Begutachtung durch Fachkolleginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review), sie werden zudem einem Lektorat unterzogen. 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SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 3–4 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-200 www.swp-berlin.org [email protected] ISSN (Print) 1611-6372 ISSN (Online) 2747-5115 DOI: 10.18449/2025S09 Inhalt 5 Problemstellung und Empfehlungen 7 Freihandelsabkommen und die EU 7 FHAs und die Hybridisierung der globalen Ordnung des Handels 8 Die EU als Akteur, ihre Praxis und der Brüssel-Effekt 14 Neue Herausforderungen 14 Verhinderung oder Einhegung eines transatlantischen Handelskonflikts 15 Die EU im Wettlauf um Präferenzen auf den Märkten der Welt 17 Erosion der regelbasierten Welthandelsordnung 19 Geoökonomische Prioritäten und strategische Partnerschaften 20 Versorgungssicherheit der EU bei Energie und Rohstoffen 21 Fazit: Kontinuitäten, Wandel und neue Prioritäten 22 Freihandelsabkommen leichter und schneller abschließen 22 Wie kann die EU die Zustimmung ihrer Partner erleichtern und beschleunigen? 22 Abkommen modularisieren und dynamisieren 24 Eine partnerschaftliche Umsetzung autonomer EUInstrumente anbieten 25 Zustimmung der EU erleichtern und beschleunigen 25 Aktuelle Probleme der EU beim Abschluss von Freihandelsabkommen 27 Zügiger Abschluss »reiner« Handelsabkommen in der EU 29 Wie kann man die Akzeptanz von FHAs in der EU steigern? 30 Abkürzungsverzeichnis SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 4 Prof Dr. iur. Dr. h. c. Peter-Tobias Stoll ist Gastwissenschaftler in der Forschungsgruppe Globale Fragen und Professor für öffentliches Recht und Völkerrecht (Internationales Wirtschaftsrecht) an der Georg-August-Universität Göttingen. Er gehört der auswärtigen Fakultät für Völkerrecht und Europarecht der Diplomatischen Akademie Wien an. SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 5 Problemstellung und Empfehlungen Die Freihandelsabkommen der EU. Neue Herausforderungen und Potentiale Die EU verfügt über ein weltweit einzigartiges Netz von Freihandelsabkommen (FHAs). Seit 2006 hat sie dafür in oft langwierigen Verhandlungen entsprechende Vereinbarungen geschlossen, die über eine gegenseitige Öffnung der Märkte weit hinausgehen. Vielmehr beziehen die Abkommen auch wirtschaftliche und außenpolitische Themen mit ein, ebenso Fragen der ökonomischen Entwicklung und des Schutzes menschenwürdiger Arbeit, der Umwelt und der Menschenrechte. Die Bundesregierung und die Europäische Kommission betonen immer wieder ihre Absicht, dieses Netz an FHAs weiterzuentwickeln. Allerdings ändern sich dafür zunehmend die Rahmenbedingungen. Dies liegt nicht allein an den disruptiven Initiativen der amerikanischen Handelspolitik, der Erosion der Welthandelsorganisation (WTO) als multilateraler Ordnungsrahmen, den geoökonomischen Prioritäten anderer Akteure und der zunehmenden Konkurrenz mit ihnen. Auch die Handelspolitik der EU selbst hat sich gewandelt, neue Ziele definiert und neue Instrumente entwickelt. Diese Herausforderungen bieten Anlass, die bisherige Praxis der EU auf den Prüfstand zu stellen, was den Umgang mit geplanten Freihandelsabkommen angeht. Das gilt für deren Inhalt und Zuschnitt, aber auch für die Verhandlungen mit den jeweiligen Partnern sowie die EU-internen Abläufe der Zustimmung und des Abschlusses. Wesentlich muss die EU in die Lage kommen, FHAs erforderlichenfalls leichter und schneller abschließen zu können. Sie kann dazu ihren Partnern in einigem Umfang eine Modularisierung und Dynamisierung der Abkommen anbieten, ebenso eine Kooperation bei der Umsetzung der EU-seitigen autonomen Nachhaltigkeitsinstrumente. Die EU muss aber auch intern die Zustimmung zu Abkommen und deren Abschluss erleichtern und beschleunigen. Sie kann dazu in weitem Umfang von der Möglichkeit Gebrauch machen, den »Handelsteil« von FHAs im Rahmen ihrer Handelskompetenz allein und mit einer qualifizierten Mehrheit im Rat abzuschließen. Vereinbarungen über die politischen Beziehungen beider Seiten und über ihre Zusammenarbeit sowie einzelne andere Regelungsteile können Problemstellung und Empfehlungen SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 6 getrennt behandelt werden – nach den sonstigen Kompetenzgrundlagen und Verfahren, die dafür jeweils gelten. Ferner sollte die EU über den Einzelfall hinaus Grundlagen und Strukturen entwickeln, um mit den etwaigen Folgen eines Strukturwandels umzugehen, der sich für bestimmte Gruppen und Branchen aus dem Vollzug eines Freihandelsabkommens ergeben kann. Die damit zusammenhängenden Fragen richten sich zuerst an die Organe der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten, im Falle Deutschlands konkret an die Bundesregierung, den Bundestag und den Bundesrat. Letztlich ist hier aber auch die deutsche und europäische Öffentlichkeit angesprochen, die in der Vergangenheit geplante Freihandelsabkommen oft kritisch und kontrovers diskutiert hat. Die EU als Akteur, ihre Praxis und der Brüssel-Effekt SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 13 abkommen bietet sich auch an, wenn dessen Streitschlichtungsund Durchsetzungsmechanismen in Anspruch genommen werden sollen, wobei davon allerdings einige Regelungsbereiche gar keinen Gebrauch machen, wie die Tabelle unter »Streitschlichtung/Durchsetzbarkeit« ausweist. Unumgänglich ist eine Verknüpfung vor allem dann, wenn es auf eine enge Reziprozität ankommt. Damit sind die Fälle gemeint, in denen erst die Aussicht auf die Liberalisierung des Handels durch ein FHA die andere Seite dazu bewegen kann, Verpflichtungen im Hinblick auf bestimmte Regulierungen zu übernehmen. Oft geht es der EU dabei um Forderungen nach einem besseren Schutz der Rechte geistigen Eigentums, zudem aber auch um zahlreiche Verpflichtungen im Hinblick auf Nachhaltigkeit. Insgesamt ist festzuhalten, dass Themen, Umfang und Regelungsdichte von Regulierungen in Freihandelsabkommen nicht vorgegeben sind, sondern Routinen und Erwartungsmustern der Partner und der EU, ihrer Organe und der Mitgliedstaaten folgen. Damit stehen sie einer politischen Abwägung offen; berücksichtigen lassen sich dabei unter anderem das Gewicht des Regulierungsinteresses, die Bedeutung des Reziprozitätsansatzes und die verfügbaren Zeiträume in den Verhandlungen. Neue Herausforderungen SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 14 Das System der EU-Freihandelsabkommen hat sich seit 2006 entwickelt – unter Rahmenbedingungen, die lange beständig waren, sich jetzt aber radikal ändern. Angesichts der disruptiven Handelspolitik der USA unter ihrem jetzigen Präsidenten liegt dieser Wandel auf der Hand. Bei genauerer Betrachtung wirft der Kurs Donald Trumps aber nur ein grelles Schlaglicht auf Entwicklungen, die sich schon länger angekündigt haben. Neue Akteure – darunter besonders die Volksrepublik China – sind auf den Plan getreten, während die multilaterale Ordnung des Welthandels in der WTO zunehmend erodiert. Die internationale Wirtschaftspolitik wird mehr und mehr von anderen Feldern der internationalen Beziehungen überlagert; die entsprechenden Stichworte lauten hier Geopolitik und Versicherheitlichung. Teilweise in Reaktion darauf hat sich auch die EUHandelspolitik grundlegend verändert. Sie nimmt heute sehr viel weitergehende Ziele in den Blick als früher und hat neue Instrumente entwickelt. Insgesamt fünf aktuelle Herausforderungen sind zu erkennen, die die Handelspolitik der EU beschäftigen und Anlass geben, die Strategien im Hinblick auf Freihandelsabkommen neu zu bewerten: ∎ ein wahrscheinlicher werdender transatlantischer Handelskonflikt ∎ die zunehmende Konkurrenz mit anderen Akteuren ∎ die Erosion der regelbasierten Welthandelsordnung ∎ neue geoökonomische Prioritäten ∎ die Versorgung der EU mit Energie und Rohstoffen Im Lichte dieser Ereignisse und Entwicklungen müssen die Perspektiven für das künftige System der EU-Freihandelsabkommen mit ihren Chancen und Risiken gesehen werden. Das betrifft die Frage, weshalb solche Abkommen angestrebt werden sollen, aber ebenso die Wahl der Partner, den Zuschnitt, die Inhalte und die Verfahrensweise. Verhinderung oder Einhegung eines transatlantischen Handelskonflikts US-Präsident Trump verfolgt nach seinem Wiedereinzug ins Weiße Haus die schon während seiner ersten Amtsperiode entwickelte und erklärtermaßen »disruptive« Handelspolitik weiter. Er hat einseitig und sprunghaft die Zölle für Einfuhren aus diversen Staaten und der EU erhöht und will von ihnen auf diese Weise Zugeständnisse erzwingen. 11 Ende März 2025 lief zudem ein Stillhalteabkommen zwischen den USA und der EU aus, das die amerikanischen Zollerhöhungen auf Stahl und Aluminium aus Trumps erster Amtszeit und die Gegenmaßnahmen der EU betrifft. 12 Der Präsident könnte auch das zum Anlass nehmen, um Maßnahmen in Form von Zollerhöhungen gegen die EU zu ergreifen. Die EU wird dann erwägen, Beschwerde vor der WTO zu erheben und parallel dazu Gegenmaßnahmen einzuleiten. Für Letztere ist ein neues handelspolitisches Instrument verfügbar, um Zwangsmaßnahmen zu bekämpfen. 13 11 Peter-Tobias Stoll, »Reciprocity in Trade? The Recent Initiative of the US President on ›Reciprocal Trade and Tariffs‹«, VerfBlog, 28.2.2025, <https://verfassungsblog.de/ reciprocity-in-trade/> (eingesehen am 5.3.2025). 12 Europäische Kommission, »Durchführungsverordnung (EU) 2023/2882 der Kommission vom 18. Dezember 2023 zur Aussetzung der mit den Durchführungsverordnungen (EU) 2018/886 und (EU) 2020/502 eingeführten handelspolitischen Maßnahmen in Bezug auf bestimmte Waren mit Ursprung in den Vereinigten Staaten von Amerika«, in: Amtsblatt der Europäischen Union, ABl. L, 2023/2882, 19.12.2023, Art. 1, <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri= OJ:L_202302882> (eingesehen am 5.3.2025). 13 Europäisches Parlament und Europäischer Rat, »Verordnung (EU) 2023/2675 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. November 2023 über den Schutz der Union und ihrer Mitgliedstaaten vor wirtschaftlichem Zwang durch Drittländer«, in: Amtsblatt der Europäischen Union, ABl. L, 2023/2675, 7.12.2023, <https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/DE/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202302675> (eingesehen am 5.3.2025). Neue Herausforderungen Die EU im Wettlauf um Präferenzen auf den Märkten der Welt SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 15 Die EU wird außerdem bestrebt sein, Verhandlungen mit den USA aufzunehmen, wie sie es schon in Trumps erster Amtszeit mit einigem Erfolg praktiziert hat. Sie kann dafür eine Reihe von Zugeständnissen aus dem weiteren Bereich der Handelsund Wirtschaftspolitik anbieten und so Entgegenkommen zeigen. Der 2021 geschaffene bilaterale Handelsund Technologierat mag bei solchen Anstrengungen eine Rolle spielen. Es ist aber höchst fraglich, ob gerade ein Freihandelsabkommen als Form für eine transatlantische Verständigung in Betracht kommt. Zwar wurde vereinzelt vorgeschlagen, die früheren Bemühungen um ein FHA mit den Vereinigten Staaten wieder aufzunehmen. Ein solches Vorhaben war bereits 2013 begonnen worden, von Trump aber in seiner ersten Amtszeit ausgesetzt worden. Zuvor hatten die Verhandlungen in der EU heftige Proteste hervorgerufen, die sich vor allem gegen die geplante Zusammenarbeit bei Standards, Regulierungen und Investitionsschutz richteten. Es wäre daher kaum aussichtsreich, die damaligen Verhandlungen mit unveränderten Absichten und Inhalten fortzusetzen. In dieser Situation könnte man daran denken, ein auf Zölle beschränktes Freihandelsabkommen vorzuschlagen. Immerhin hatte es unter Trump I sowie unter seinem Nachfolger Joe Biden erste Sondierungen zu einer Vereinbarung über Stahl und Aluminium gegeben, die allerdings nicht erfolgreich waren. Ein solche auf bestimmte Warengruppen und Branchen limitierte Vereinbarung mag attraktiv erscheinen. In dieselbe Richtung gehen Überlegungen zu einem Freihandelsabkommen für Industriegüter. Es ist sehr fraglich, ob gerade ein Freihandelsabkommen als Form für eine transatlantische Verständigung in Betracht kommt. Es ist aber schwer denkbar, dass eine wechselseitige Abschaffung der Handelshemmnisse nur für einen solchen Bereich die Anforderungen an ein FHA nach den oben dargestellten Regeln erfüllen könnte. Wird aber – wie erläutert – eine Liberalisierung des gesamten Handels zwischen den Parteien verfehlt, dann greift die daran geknüpfte Ausnahme vom Meistbegünstigungsprinzip nicht. Damit müssten die USA und die EU nach Artikel I Absatz 1 des GATT allen anderen WTO-Mitgliedern dieselben Vorteile einräumen, die sie unter sich vereinbart haben. Ein Regelbruch an dieser Stelle würde vermutlich zu mehreren Beschwerden vor der WTO führen. Zudem könnte das Verhalten zur Nachahmung einladen und in einem kaum überschaubaren sektoralen Bilateralismus enden. Beides würde die Stabilität der bestehenden Ordnung des Handels weiter gefährden. Hinzu kommt, dass die Aushandlung eines FHA auch bei aller Beschleunigung geraume Zeit in Anspruch nimmt. Weder schwebende Verhandlungen noch eine glücklich abgeschlossene Übereinkunft versprechen darüber hinaus in den handelspolitischen Beziehungen zwischen der EU und den USA ein Maß an Vorhersehbarkeit und Sicherheit, wie es im Umgang mit anderen Partnern zu erwarten wäre. Die EU im Wettlauf um Präferenzen auf den Märkten der Welt Eine weitere dringliche Herausforderung für die EU liegt darin, dass zunehmend auch andere Akteure Freihandelsabkommen verhandeln und abschließen. Das betrifft einen Punkt, der in Diskursen über die Handelspolitik oft wenig deutlich wird. Neben dem stets hervorgehobenen Marktzugang als absoluter Größe geht es nämlich ebenso um die Wettbewerbsverhältnisse als relative Größe. An dieser Stelle spielen die FHAs eine kritische Sonderrolle. Der allgemein geltende Meistbegünstigungsgrundsatz gewährleistet nämlich regelmäßig die Wettbewerbsgleichheit dadurch, dass Güter und Dienstleistungen aus jedem Ursprung gleichbehandelt werden müssen. Wie oben dargelegt, sind FHAs davon aber ausgenommen. Die mit dem Abkommen bewirkte Öffnung der Märkte gilt nur zwischen den Beteiligten. Mit ihrem ausgedehnten Netz an Freihandelsabkommen hat die EU den europäischen Unternehmen also nicht nur einen Zugang zu fremden Märkten, sondern auch einen nicht zu unterschätzenden Wettbewerbsvorteil verschafft. Leicht in Vergessenheit gerät jedoch, dass umgekehrt gilt: Wo andere Akteure Abkommen geschlossen haben, muss die EU hinnehmen, dass ihre Unternehmen weniger günstig behandelt werden. Häufig vereinbaren Staaten zudem Abkommen nicht nur mit der EU, sondern auch mit anderen Parteien. Dann genießen europäische Firmen zwar den liberalisierten Marktzugang, aber ihr Wettbewerbsvorteil schrumpft mit dem Hinzukommen jedes weiteren Partners, mit dem ein entsprechendes Abkommen geschlossen wird. Neben der EU mit ihrem ausgedehnten Netzwerk haben schon immer auch andere Akteure Freihan- Neue Herausforderungen SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 16 delsabkommen in größerer Zahl vereinbart. Einige Staaten wie Chile und Singapur unterhalten aus verschiedenen Gründen besonders viele Abkommen, weshalb sie in der Literatur oft als »hubs« bezeichnet werden. Aus europäischer Sicht ist auf die EFTAStaaten hinzuweisen, die sich über die Jahre und in vielerlei Hinsicht parallel zur EU ein beachtliches Netz an Freihandelsabkommen geschaffen haben. Dazu zählt seit jüngster Zeit auch ein FHA mit Indien, das am 10. März 2024 unterzeichnet worden ist. Die EFTA-Staaten haben hier ein erhebliches Zugeständnis gemacht. Sie verpflichten sich, ihre Investitionen in Indien in zehn Jahren um 50 Milliarden US-Dollar und in weiteren fünf Jahren um denselben Betrag zu steigern und zu diesem Zweck Investitionen zu fördern. Sollten die EFTA-Staaten ihre Pflichten nicht erfüllen, kann Indien dies in einem besonderen Streitschlichtungsverfahren geltend machen und am Ende im Wege eines »rebalancing« sogar seine eigenen Verpflichtungen unter dem Abkommen entsprechend kürzen. 14 Am 6. Mai 2025 hat Indien ein weite14 EFTA States/Republic of India, Trade and Economic Partnership Agreement Between the EFTA States and the Republic of res Abkommen mit dem Vereinigten Königreich abgeschlossen. Die Vereinbarungen dürften richtungsweisend sein und haben besondere Bedeutung für die EU, die sich gerade ebenfalls um ein FHA mit Indien bemüht. 15 Auch das Vereinigte Königreich hat nach dem Brexit rasch und erfolgreich Abkommen abgeschlossen, um den Verlust an präferentiellem Marktzugang auszugleichen. Dabei ist London neue und innovative Wege gegangen, etwa mit dem jüngst erfolgten Beitritt zur CPTPP. Inzwischen treten weitere Akteure auf den Plan und schließen mit ähnlicher strategischer Zielsetzung solche Abkommen. Beispielsweise verfolgt die Volksrepublik China mit zurzeit 20 AbIndia, 10.3.2024, Art. 7.1, 7.2, 7.7 und 7.8, <https://www. efta.int/sites/default/files/documents/legal-texts/free-traderelations/india/1.%20Main%20Agreement.pdf> (eingesehen am 5.3.2025). 15 Hanns Günther Hilpert/Bettina Rudloff/Christian Wagner, Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen zwischen Indien und der EU. Ambitionen, Erwartungen, Widerstände und Anreize, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Februar 2023 (SWP-Aktuell 11/2023), doi: 10.18449/2023A11. Tabelle 3 Die Freihandelsabkommen Chinas: Abschlüsse, Verhandlungen und Vorbereitungen Abgeschlossene FHAs (in Fünfjahreszeiträumen): 2000Hongkong (2003), Macau (2003) 2005Chile (2006), Pakistan (2007), Neuseeland (2008), Singapur (2009) 2010ASEAN (2010), Peru (2010), Costa Rica (2011), Island (2014), Schweiz (2014) 2015Australien (2015), Südkorea (2015), Georgien (2018) 2020Kambodscha (2022), RCEP (2022), Mauritius (2023), Ecuador (2024), Nicaragua (2024), Serbien (2024), Malediven (2025) Abkommen in Verhandlung: neue Abschlüsse: Golfkooperationsrat, Honduras, Israel, Japan/Südkorea, Moldau, Norwegen, Palästina, Panama, Sri Lanka Erweiterungen und Modernisierungen: Südkorea (»second phase«), Peru (»upgrade«), Schweiz (»upgrade«) Machbarkeitsstudien: Bangladesch, Fidschi, Kanada, Kolumbien, Mongolei, Nepal, Papua-Neuguinea Quelle: Eigene Zusammenstellung nach Angaben von People’s Republic of China, Ministry of Commerce (MOFCOM), »FTA News Release«, 2024, <http://fta.mofcom.gov.cn/english/index.shtml> (eingesehen am 10.5.2025). Neue Herausforderungen Erosion der regelbasierten Welthandelsordnung SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 17 kommen das strategische Ziel, ebenfalls ein globales Netzwerk von FHAs zu schaffen. 16 Peking ist dabei sehr erfolgreich, wie Tabelle 3 zeigt. Sie weist aus, mit wem China schon Abkommen abgeschlosen hat (nach Fünfjahreszeiträumen), mit wem es verhandelt und mit welchen Partnern Machbarkeitsstudien durchgeführt werden. Schon die Zahl der Abkommen beeindruckt, aber erst recht der schnelle Aufbau des Netzwerks. 17 Die kritische Bedeutung von Chinas Aktivitäten wird umso klarer, wenn man sie im Kontext mit dem sprunghaft steigenden Handel des Landes sieht, wie besonders ein Blick auf die Mercosur-Region zeigt. Von 2012 bis 2022 erhöhten sich die chinesischen Ausfuhren dorthin um 80 Prozent. Umgekehrt nahmen die Exporte der Mercosur-Staaten nach China um 112 Prozent zu. 18 Beachtung verdient, dass ein Freihandelsabkommen zwischen China und Uruguay, einem der Mercosur-Staaten, im Raum steht. 19 Greifbar wird hier, welche Bedeutung der zunehmende Wettlauf um Freihandelsabkommen hat. Es liegt auf der Hand, dass europäische Unternehmen weit zurückfallen werden, wenn chinesische Wettbewerber von FHAs profitieren. Dabei geht es um mehr als ökonomische Vorteile. Mit der Intensivierung des Handels vertiefen sich wirtschaftliche, gesellschaftliche und am Ende auch politische Beziehungen. Eine wichtige Rolle in Verhandlungen spielen aber auch Freihandelsabkommen, die einer der Partner bereits mit dritten Akteuren angebahnt oder geschlossen hat. Die darin enthaltenen Regeln und Zugeständ16 Chinas Behörden haben erklärt, dass die Volksrepublik entschlossen sei, ein globales Netzwerk von Handelsabkommen aufzubauen. Siehe WTO, Trade Policy Review. Report by the Secretariat. China, WTO Doc. WT/TPR/S/415, 15.9.2021, Ziff. 2.3.2, S. 34ff, <https://www.wto.org/english/tratop_e/ tpr_e/s415_e.pdf> (eingesehen am 3.3.2025). 17 Hanns Günther Hilpert/Gudrun Wacker, Geoökonomie trifft Geopolitik. Chinas neue außenwirtschaftliche und außenpolitische Initiativen, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Mai 2015 (SWP-Aktuell 52/2015), S. 2, <https://www.swp-berlin. org/publikation/china-geooekonomie-trifft-geopolitik> (eingesehen am 4.4.2025). 18 Samina Sultan, Mercosur-Handel. Läuft uns China den Rang ab?, Köln: Institut der deutschen Wirtschaft (IW), 2023 (IWKurzbericht Nr. 49/2023), <https://www.iwkoeln.de/fileadmin/ user_upload/Studien/Kurzberichte/PDF/2023/IW-Kurzbericht_ 2023-Mercosur-Handel.pdf> (eingesehen am 5.3.2025). 19 Tobias Käufer, »Uruguay: Flirt mit China«, Deutsche Welle, 3.7.2023, <https://www.dw.com/de/uruguays-freihandelsflirtmit-china/a-66082863> (eingesehen am 3.3.2025). nisse prägen die jeweilige Erwartungshaltung. So ist es möglich, dass etwa Indien von der EU fordert, einer Regelung über den Investitionsfluss zuzustimmen, wie Neu-Delhi sie im Verhältnis zu den EFTA-Staaten gerade erfolgreich vereinbart hat. Auch die Zeitachse von Verhandlungen kann betroffen sein. Dies gilt dann, wenn ein konkurrierender Akteur dem eigenen Partner in Aussicht stellt, schneller und zu weniger anspruchsvollen Bedingungen abzuschließen und damit schon wichtige seiner Handelsinteressen zu erfüllen. Zusammengenommen ergibt sich daraus ein starkes Interesse der EU, die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Exportwirtschaft auf den betreffenden ausländischen Märkten zu sichern und das eigene Gewicht als handelspolitischer Akteur durch weitere FHAs zu erhöhen. Das Interesse der EU gilt aus dieser Perspektive in erster Linie solchen Staaten, die wegen ihres wirtschaftlichen und politischen Profils auch für Dritte attraktiv sind. Um hier Erfolg zu haben, muss die EU in der Lage sein, schnell zu handeln und inhaltlich flexibel zu sein. Gemäß dem zentralen Interesse an der Sicherung der eigenen Wettbewerbsposition geht es primär darum, mit den jeweiligen Partnern eine Freihandelszone einzurichten. Regulatorische Elemente können insofern weniger relevant sein. Allein unter dem Gesichtspunkt von Marktzugang und Wettbewerb ließen sich die Abkommen inhaltlich darauf beschränken, die notwendigen Elemente zur Schaffung einer Freihandelszone festzulegen. Tatsächlich gibt es eine Reihe älterer Übereinkünfte, die nur einen Bruchteil der heute üblichen Regelungen enthalten. 20 Erosion der regelbasierten Welthandelsordnung Die EU und Deutschland bekennen sich mit vielen anderen Staaten zu einer regelbasierten Welthandelsordnung. In deren Zentrum steht die 1995 gegründete 20 So nimmt das EU-Schweiz-Abkommen vom 22. Juli 1972 im Amtsblatt der EU mit sämtlichen Teilen und Zusätzen nur 90 Seiten ein. Europäische Wirtschaftsgemeinschaft/Schweizerische Eidgenossenschaft, »Abkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft«, in: Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, L 300/189, 31.12.1972, <https:// eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=uriserv% 3AOJ.L_.1972.300.01.0189.01.DEU&toc=OJ%3AL%3A1972 %3A300%3ATOC> (eingesehen am 5.3.2025). Neue Herausforderungen SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 18 WTO. Als multilaterales System bietet sie ein umfassendes Regelwerk, ein System der Streitschlichtung und Durchsetzung sowie ein politisches Forum – und damit ein hohes Maß an Effektivität und Legitimität. Allerdings befindet sich die Organisation in einer tiefen Krise. Ihr politisches Flaggschiffprojekt, die sogenannte Doha-Verhandlungsrunde, kommt seit mehr als zwei Dekaden nicht zum Abschluss, weil der Anspruch, im Konsens ein Gesamtpaket für alle zu vereinbaren, Vetospieler auf den Plan gerufen hat. Die Berufungsinstanz (»Appellate Body«) als Teil des WTO-Streitschlichtungssystems ist nicht mehr handlungsfähig, seit die Amtszeiten ihrer Mitglieder abgelaufen sind, weil die USA seit der Präsidentschaft Barack Obamas Nachwahlen blockieren. Der Wegfall der Rechtsmittelinstanz mindert die Qualität der WTO-Streitschlichtung. Weit schwerer wiegt, dass die Einlegung einer Berufung trotz der Undurchführbarkeit des Verfahrens noch möglich ist und missbräuchlich dazu genutzt wird, den Abschluss des Verfahrens und damit auch die spätere Durchsetzung zu verhindern (auch bezeichnet als Berufung ins Leere). 21 21 Zu den bisher moderaten Auswirkungen siehe Peter Ungphakorn, »Technical Note: Appeals ›into the Void‹ in WTO Dispute Settlement«, Trade β Blog, 13.2.2021, <https:// Allerdings haben inzwischen mehr als 50 Mitglieder der WTO – unter ihnen die EU und China – das sogenannte Mehrparteien-Interimsabkommen zur Beilegung von Handelsstreitigkeiten geschlossen, das eine Art Ersatz für das Berufungsverfahren vorsieht und die Verpflichtung enthält, auf eine Berufung ins Leere zu verzichten. 22 Seit 2017 machen zudem die sogenannten »joint initiatives« gute Fortschritte. Dabei handelt es sich um Initiativen, die Gruppen von WTO-Mitgliedern zugunsten weiterführender Regelungen gestartet haben. Diese Vorhaben beziehen sich auf vier wichtige und aktuelle Themenbereiche, jeweils unterstützt von einer stattlichen Zahl an Staaten. Wie Tabelle 4 zeigt, haben die Initiativen schon beachtliche Ergebnisse erzielt. Diese neueren Trends bieten durchaus hoffnungsvolle Ansätze. Zwar mag die WTO bisher nur enttäutradebetablog.wordpress.com/technical-note-appeals-intothe-void-in-wto-dispute-settlement/> (eingesehen am 28.2.2025). 22 Siehe Geneva Trade Platform, »Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement (MPIA)«, WTO Plurilaterals, 2025, <https://wtoplurilaterals.info/plural_initiative/thempia/> (eingesehen am 3.3.2025). Tabelle 4 »Joint initiatives« in der WTO nach Themen, Beteiligten und Stand Themenbereich Beteiligte Stand E-commerce 91 »Agreement on Electronic Commerce«, »Stabilized text«, 26.7.2024, soll als plurilaterales WTOÜbereinkommen beschlossen und angenommen werden Investment Facilitation for Development 126 »Investment Facilitation for Development Agreement«, 29.2.2024, soll als plurilaterales WTOÜbereinkommen beschlossen und angenommen werden Micro, Small and Medium-sized Enterprises (MSMEs) 103 »Declaration on Micro, Small and Medium-sized Enterprises«, 6.10.2021 Services Domestic Regulation 72 Declaration on the Conclusion of Negotiations on Services Domestic Regulation, 2.12.2021, Ergebnisse von 53 WTO-Mitgliedern umgesetzt Quelle: Eigene Zusammenstellung nach Informationen von WTO, Joint Initiatives, Genf 2025, <https://www.wto.org/english/tratop_e/jsi_e/jsi_e.htm> (eingesehen am 3.3.2025). Neue Herausforderungen Geoökonomische Prioritäten und strategische Partnerschaften SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 19 schend wenig unternommen haben, um amerikanische Einflüsse einzuhegen. Die anderen Mitglieder haben sich davon aber offensichtlich nur wenig beeindrucken lassen. Sie sehen die WTO weiterhin als Ordnungsrahmen für Handel und Handelspolitik. Auch die EU und Deutschland stehen zu der Organisation; ebenso haben sie die genannten Initiativen unterstützt. Für die Politik der EU auf dem Feld von Freihandelsabkommen sind diese Entwicklungen von kritischer Bedeutung. Solche Abkommen sind – wie oben ausgeführt – im System der WTO zulässig, stehen aber in einem Spannungsverhältnis zu deren multilateralem Anspruch. Lange wurde diskutiert, ob sie eher ein Stolperstein oder eine Trittstufe für die WTO darstellen. Die EU hat üblicherweise ihre Freihandelsabkommen eher als punktuelle bilaterale Vertiefung in einer leidlich funktionierenden offenen Welthandelsordnung verstanden. Mit Blick auf deren Erosionserscheinungen gewinnen die zahlreichen Abkommen der EU und anderer Akteure aber eine neue, zusätzliche Bedeutung als mögliche Auffangebene der regelbasierten Welthandelsordnung. FHAs bilden nämlich nicht nur selbst ein beachtliches Regelwerk, sondern inkorporieren umfassend das Recht der WTO und sehen eigene, der WTO nachempfundene Streitbeilegungsmechanismen vor, mit denen sich das eigene und das übernommene Recht der Organisation durchsetzen lassen. Darüber hinaus können Freihandelsabkommen dazu beitragen, die WTO zu reaktivieren, indem sie die dortigen »joint initiatives« unterstützen und ein gemeinsames Vorgehen festlegen, wie dies in Ansätzen auch schon geschieht. Geoökonomische Prioritäten und strategische Partnerschaften Zunehmend stehen auch Fragen der Geoökonomie auf der handelspolitischen Agenda. 23 Sichtweisen, Analysen und Prioritäten der Außenund Sicherheitspolitik finden damit Eingang in die Handelspolitik, darunter das Konzept der wirtschaftlichen Sicherheit. 23 Hanns Günther Hilpert/Sascha Lohmann/Hanns W. Maull, »Deutschland und die geoökonomische Zeitenwende – kluge Machtpolitik gefragt«, in: Barbara Lippert/Stefan Mair (Hg.), Neue Verhältnisse – schwierige Beziehungen, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Dezember 2024 (SWPStudie 24/2024), S. 43–46, doi: 10.18449/2024S24. Die damit angesprochenen Aspekte sind vielfältig, und konzeptionelle Konturen werden erst in Ansätzen greifbar. Erkennbar sind eine Reihe von Merkmalen, die den Wandel prägen: eine deutlichere Kategorisierung von Freunden und Gegnern in den internationalen Beziehungen, das Streben nach sicheren Lieferketten und nach Versorgungssicherheit bei Energie wie kritischen Rohstoffen, die Entwicklung spezifischer neuer Instrumente, etwa im Bereich der Investitionskontrolle nach innen und außen, die Ertüchtigung der Exportkontrolle und der breitere, intensivere Einsatz von Wirtschaftssanktionen. An den neuen Prioritäten kommt auch die EU nicht vorbei, was ihren Umgang mit Freihandelsabkommen angeht. Das betrifft die Auswahl der Partner ebenso wie die Inhalte der Vereinbarungen. In beiderlei Hinsicht sind die hergebrachten Begründungsmuster und Vorstellungen um Belange der Geoökonomie zu ergänzen. FHAs versprechen eine enge und vorteilhafte Bindung zwischen den Parteien. Sie eignen sich damit gut als Bausteine zum Aufbau »strategischer« Partnerschaften, die weitergehenden außenund sicherheitspolitischen Interessen dienen. 24 In diesem Sinne können schon bestehende Freihandelsabkommen nützlich sein, um eine umfassendere Partnerschaft zu entwickeln. Es ist auch möglich und angebracht, strategische Interessen bei der Frage zu berücksichtigen, welche bereits laufenden Vorhaben mit Priorität verfolgt und welche neuen Vorhaben in Angriff genommen werden sollten. Einschränkend ist dabei aber zu beachten, dass FHAs ein besonderes Format mit besonderen Anforderungen darstellen. Wo die Voraussetzungen für eine Liberalisierung hin zum Aufbau einer Freihandelszone noch nicht gegeben sind, kommt es kaum in Betracht, ein solches Abkommen allein wegen strategischer Prioritäten zu schließen. Ebenso ist der erhebliche Zeitbedarf für Verhandlungen und Abschluss in Rechnung zu stellen. Um ein strategisches Interesse durch eine Zusammenarbeit auf wirtschaftlichem Gebiet zu flankieren, bieten sich dann eher andere Formate an, etwa Abkommen zur Erleichterung von Investitionen. 24 Europäische Kommission, Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschaftsund Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über die Umsetzung und Durchsetzung von Handelsabkommen der EU, COM(2023) 740 final, 15.11.2023, <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023DC0740> (eingesehen am 3.3.2025). Neue Herausforderungen SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 20 Inhaltlich gesehen können bestehende und noch abzuschließende FHAs genutzt werden, um auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Sicherheit zu kooperieren. Deshalb ist jeweils zu prüfen, ob und in welcher Form eine Zusammenarbeit bei der Außenwirtschaftskontrolle, beim Investitionsscreening oder im Hinblick auf Wirtschaftssanktionen in Betracht kommt. An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass auch andere Akteure, insbesondere die USA, das Instrumentarium von Freihandelsabkommen nutzen, um ihre Position im Bereich der wirtschaftlichen Sicherheit durchzusetzen. So verpflichten die USA ihre Partner, die amerikanische Rechtsauffassung zu akzeptieren, wonach die Inanspruchnahme der WTOAusnahmen zugunsten der nationalen Sicherheit keiner Überprüfung unterliegt, obwohl dies in WTOStreitschlichtungsverfahren 25 klar zurückgewiesen wurde. 26 Die EU hat diese amerikanische Position nicht geteilt und dürfte daher auch keine Veranlassung sehen, entsprechende Regelungen in Freihandelsabkommen vorzusehen. Es wäre eher zu überlegen, ob Anlass besteht, die in der WTO entwickelte eingeschränkte Auslegung festzuschreiben. 25 Siehe WTO, Russia – Measures Concerning Traffic in Transit. Report of the Panel, WT/DS512/R, 5.4.2019, paras. 7.27–7.28, <https://www.wto-ilibrary.org/content/reports/25189832/ 223/read> (eingesehen am 8.8.2024); WTO, United States – Certain Measures on Steel and Aluminium Products. Report of the Panel, WT/DS547/R, 8.8.2023, paras. 7.121–7.137, <https:// www.worldtradelaw.net/document.php?id=reports/wto panels/us-originmarking(panel).pdf&mode=download> (eingesehen am 5.8.2024); WTO, Saudi Arabia – Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights. Report of the Panel, WT/DS567/R, 16.6.2020, <https://www.wto-ilibrary.org/ content/reports/25189832/245/read> (eingesehen am 5.8.2024); WTO, United States – Origin Marking Requirement. Report of the Panel, WT/DS597/R, 21.12.2022, para. 7.148, <https://www.worldtradelaw.net/document.php?id=reports/ wtopanels/us-originmarking(panel).pdf&mode=download> (eingesehen am 3.3.2025). 26 Takemasa Sekine, Security Exception Clauses under Free Trade Agreements, Tokio: Institute for Future Initiatives, 3.3.2023 (SSU-Working Paper), <https://papers.ssrn.com/sol3/ papers.cfm?abstract_id=4370053> (eingesehen am 5.8.2024); James Mendenhall, »The Evolution of the Essential Security Exception in U. S. Trade and Investment Agreements«, in: Karl P. Sauvant/Lisa E. Sachs/Wouter P. F. Schmit Jongbloed (Hg.), Sovereign Investment: Concerns and Policy Reactions, Oxford: Oxford University Press, 2012, S. 310–403. Versorgungssicherheit der EU bei Energie und Rohstoffen Zu den aktuellen »geopolitischen« Herausforderungen der EU gehört auch die Sicherung der Energieund Rohstoffversorgung. Der plötzliche Lieferstopp für russisches Erdgas und Engpässe bei bestimmten Industrierohstoffen haben die hier bestehenden Risiken deutlich gemacht, insbesondere die hohe Abhängigkeit von einzelnen Lieferländern. Die EU wie auch die Bundesregierung (ausweislich deren Rohstoffstrategie) sehen in diesem Zusammenhang eine Rolle für Freihandelsabkommen. Tatsächlich werden die Sektoren Energie und Rohstoffe zunehmend in FHAs adressiert. Deren Beitrag zu einer entsprechenden Versorgungssicherheit bemisst sich danach, welchen Anteil des tatsächlichen und potentiellen Energieund Rohstoffhandels sie abdecken bzw. abdecken können und welche Regelungen sie inhaltlich enthalten bzw. enthalten sollten. Zu berücksichtigen ist dabei auch der Gesamtkontext der bilateralen Rohstoffbeziehungen mit ihren Zielen, Themen und alternativen Regelungsformen. Die EU betont in ihrem Critical Raw Materials Act, dass »Länder, mit denen die Union [...] ein Freihandelsabkommen oder andere Formen der Zusammenarbeit im Rohstoffbereich geschlossen hat, [...] eine größere Sicherheit in Bezug auf Versorgungsrisiken bieten«. 27 Laut einer kürzlich veröffentlichten Studie für das Europäische Parlament decken die bestehenden Freihandelsabkommen der EU etwa 27 Prozent der EU-Importe (2021) im Bereich kritischer Rohstoffe ab. Abkommen, die sich in verschiedenen Stadien der Verhandlung und des Abschlusses befinden, würden diesen Anteil mehr als verdoppeln. 28 27 Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Union, »Verordnung 2024/1252 zur Schaffung eines Rahmens für die Gewährleistung einer sicheren und nachhaltigen Versorgung mit kritischen Rohstoffen und zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 und (EU) 2019/1020«, in: Amtsblatt der Europäischen Union, L 2024/122, 3.5.2024, <https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/ 1252/oj> (eingesehen am 29.7.2024). 28 Alessia A. Amighini/Andreas Maurer/Elitsa Garnizova/Jan Hagemejer/Peter-Tobias Stoll/Marcus Dietrich/Riya Roy/Agnieszka Skowronek/Davide Tentori, Global Value Chains: Potential Synergies between External Trade Policy and Internal Economic Initiatives to Address the Strategic Dependencies of the EU, Brüssel: INTA Committee, European Parliament, 2023, S. 28, <https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/ EXPO_STU(2023)702582> (eingesehen am 4.4.2025). Fazit: Kontinuitäten, Wandel und neue Prioritäten SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 21 Diese Prognose und die zitierte Feststellung des Critical Raw Materials Act gehen davon aus, dass schon die bloße Existenz eines FHA der Versorgungssicherheit zugutekommt. Viele Abkommen befassen sich aber darüber hinaus in unterschiedlicher Form auch inhaltlich mit dem Energieund Rohstoffhandel. Weit verbreitet sind Vorgaben, die Exportbeschränkungen bzw. Exportzölle oder -steuern untersagen, wobei auf das GATT-Regime und die dort geregelten Ausnahmen verwiesen wird. In jüngerer Zeit finden sich in einzelnen Freihandelsabkommen der EU allerdings auch ganze Kapitel zum Bereich Energie und Rohstoffe. Geregelt werden dort Wettbewerbsfragen (Monopole, Preisregulierung, Infrastrukturzugang), Explorationsund Förderlizenzen, Umweltschutz sowie die Zusammenarbeit bei technischen Standards, bei Forschung, Entwicklung und Innovation. 29 Freihandelsabkommen erfüllen eine wichtige Auffangfunktion, sollte die WTO weiter erodieren. Inhaltlich können damit FHAs durchaus einen Beitrag zur Rohstoffsicherheit der EU leisten. Für viele weitere Fragen kommen aber eher Partnerschaftsabkommen und spezielle Abkommen zur Erleichterung von Investitionen in Betracht. Dies betrifft Themen von Nachhaltigkeit und wirtschaftlicher Entwicklung über Investitionen bis hin zur Kooperation bei Exploration, Erschließung und Förderung von Rohstoffen. Trotzdem sollte das Potential von Freihandelsabkommen voll ausgeschöpft werden, wo diese erstmalig oder im Wege ihrer Modernisierung verhandelt werden. Sofern ein besonderes Versorgungsinteresse Deutschlands und der EU dafür spricht, kann es auch angebracht sein, den Abschluss eines bereits in Vorbereitung befindlichen FHA zu beschleunigen. Dagegen wird es kaum je sinnvoll sein, ein Freihandelsabkommen nur deshalb in Angriff zu nehmen, um eine Energieund Rohstoffquelle zu sichern, denn dafür ist der erforderliche Weg zu einer umfassenden Liberalisierung des gesamten Handels zu langwierig. 29 In ihrer Handelsstrategie von 2015 (»Handel für alle«) kündigte die Kommission an, für alle Handelsabkommen »ein Kapitel zu Energie und Rohstoffen« vorzuschlagen, siehe COM(2015) 497 final vom 14.10.2015, S. 11. Solche Kapitel finden sich unter anderem in den Abkommen mit Chile, Mexiko und Neuseeland. Fazit: Kontinuitäten, Wandel und neue Prioritäten Der Blick auf die verschiedenen aktuellen Herausforderungen spricht dafür, auf Kontinuität und Wandel zu setzen. Im Sinne von Kontinuität finden sich viele gute Gründe für die Absicht der EU, ihr System der Freihandelsabkommen weiter auszubauen. Die Sicherung des Marktzugangs und einer Präferenz für europäische Unternehmen ist weiterhin der primäre Zweck eines FHA. Aber die EU muss sich jetzt stärker der Konkurrenz mit anderen Akteuren stellen und kann nicht mehr unumschränkt darauf vertrauen, dass notfalls die Regeln der WTO als Rückfallbasis dienen. Daher muss sie jetzt bemüht sein, im Hinblick auf Marktzugang und Präferenzen gegenüber anderen Akteuren nicht zurückzubleiben. Zu beachten gilt umgekehrt, dass Freihandelsabkommen eine wichtige Auffangfunktion zukommt, sollte die WTO weiter erodieren. Angesichts der Herausforderungen sollte die EU dort Prioritäten setzen, wo wichtige Handelsbeziehungen schon existieren oder entwickelt werden können, und einen zügigen Abschluss anstreben, wo sie in Konkurrenz mit Dritten steht. Das Interesse der EU an strategischen Partnerschaften und der Versorgung mit Rohstoffen und Energie kann durch FHAs ebenfalls wirksam unterstützt werden, sofern die übrigen Voraussetzungen für den Abschluss solcher Abkommen gegeben sind. Das Kernelement eines FHA ist die Errichtung einer Freihandelszone, die den Marktzugang und eine präferentielle Wettbewerbsstellung gewährleistet. Angesichts der bröckelnden Welthandelsordnung ist es daneben wichtig, weitere Teile des WTO-Rechts in das betreffende Abkommen zu integrieren, was unproblematisch sein dürfte. Die EU hat auch ein essentielles Interesse daran, umfangreiche Regulierungen in Freihandelsabkommen einzubinden – zum eigenen wirtschaftlichen Nutzen, zur Förderung der Nachhaltigkeit und mit Blick auf die Weiterentwicklung der internationalen Handelsordnung. Hier bieten sich jedoch Alternativen zu einer umfassenden, möglicherweise kontroversen und zeitaufwendigen Regelung. Wie verschiedentlich deutlich geworden ist, können entsprechende Initiativen zu einem gewissen Grade auch mit parallelen bilateralen Vereinbarungen, durch gemeinsame Vorstöße im Umfeld der WTO und zum Teil auch mit den neuen autonomen Instrumenten der EU gefördert werden. Das sollte bei Verhandlungen berücksichtigt werden. Freihandelsabkommen leichter und schneller abschließen SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 22 Für die EU gewinnen Freihandelsabkommen also weiter an Bedeutung. Dementsprechend strebt sie – und mit ihr auch Deutschland – an, das Netz der FHAs auszubauen und dazu neue Abkommen zu schließen. Solche Vereinbarungen zu erreichen ist ein komplexer und langwieriger Prozess, weil dafür die Öffnung ganzer Volkswirtschaften verhandelt und die Zustimmung der zuständigen Stellen auf beiden Seiten erreicht werden muss. Die EU und auch andere Akteure brauchen mitunter lange Zeit, um eine Übereinkunft zum Abschluss zu bringen. Angesichts der geschilderten Herausforderungen und ihrer Dringlichkeit stellt sich aber die Frage, ob FHAs nicht erfolgreicher und schneller abgeschlossen werden können. Das kann nur gelingen, wenn sich die Zustimmung zu einem Abkommen auf beiden Seiten leichter und zügiger erreichen lässt. Die EU steht damit vor einer doppelten Aufgabe. Sie muss nach außen in der Lage sein, ihren Verhandlungspartnern attraktive Formate und Inhalte anzubieten, und sie muss »zuhause« rasch und verlässlich eine Entscheidung über das Ja zu einem Abkommen herbeiführen können. Wie kann die EU die Zustimmung ihrer Partner erleichtern und beschleunigen? Üblicherweise strebt die EU mit ihren Partnern umfassende Freihandelsabkommen an, die sämtliche Themen einschließen und diese vollständig regeln. Die Breite der Gegenstände soll einen Interessenausgleich ermöglichen, der nach oft langwierigen Verhandlungen und dem Abschluss aller einzelnen Kapitel zu einem singulären Akt des Vertragsschlusses führt. Das entspricht der Kultur der internationalen Handelspolitik. Der damit verbundene Zeitbedarf ist unter den aktuellen Gegebenheiten allerdings kritisch zu sehen. Während der Prozess andauert, können sich politische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen ändern und andere Akteure ihrerseits Abkommen schneller und zu günstiger erscheinenden Konditionen anbieten. Abhilfe versprechen hier eine Dynamisierung und Modularisierung der Übereinkünfte, ebenso inhaltliche Anreize in Form einer Zusammenarbeit bei der Umsetzung unilateraler Instrumente der EU. Abkommen modularisieren und dynamisieren Freihandelsabkommen werden herkömmlich von einem starken Moment der Gegenseitigkeit getrieben. In einem singulären Akt des Vertragsschlusses werden in Form wechselseitiger Rechte und Pflichten die Interessen beider Seiten zum Ausgleich gebracht. Das veranlasst die Parteien, in der Verhandlung für diesen einmaligen Vertragsschluss alle ihre Interessen und Vorstellungen auf den Tisch zu legen und die betreffenden Positionen bis hin zur Formulierung konkreter Rechte und Pflichten auszuhandeln. Die thematische Bandbreite von Marktzugang und Regulierungen über Rechte geistigen Eigentums bis hin zur Nachhaltigkeit ermöglicht einen Interessenausgleich, der in separaten singulären Vereinbarungen zunächst kaum erreichbar erscheint. So ist plausibel, dass Partner der EU erst durch die Aussicht auf einen besseren Zugang zum europäischen Binnenmarkt veranlasst werden, sich etwa zum Schutz geographischer Herkunftsangaben oder zu mehr Nachhaltigkeit zu verpflichten. Die Gegenseitigkeit prägt nicht nur Verhandlung und Abschluss, sondern auch die spätere Durchsetzung. Kommt eine Seite ihren Pflichten nicht nach, so kann die andere Seite nach ihrer Wahl eigene Pflichten aus dem Abkommen aussetzen. Der eigentlich ungenaue Begriff der »Handelssanktion« bringt es auf den Punkt: Wird beispielsweise der versprochene Schutz von Herkunftsangaben nicht gewährleistet Freihandelsabkommen leichter und schneller abschließen Wie kann man die Akzeptanz von FHAs in der EU steigern? SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 29 stimmt sich konkret nach dem Inhalt der vorgelegten Texte – nicht mehr nach dem ursprünglich erteilten Verhandlungsmandat und den darin zum Ausdruck kommenden Vorstellungen über den Inhalt einer Vereinbarung. Sofern der Rat einen Anlass sieht, Vorgehensweise und Verhandlungsführung der Kommission zu beanstanden, kann er dem in diesem Stadium des Vorhabens Rechnung tragen, indem er die Abkommenstexte ablehnt. So hat es bereits das Gericht der Europäischen Union in der Rechtssache Italien vs. Kommission T-226/04 ausgeführt. 39 Wie kann man die Akzeptanz von FHAs in der EU steigern? Die Frage nach der Handlungsfähigkeit der EU führt am Ende aber über formale Punkte wie Zuständigkeiten, Verfahren und die Gestaltung von Abkommen hinaus. Aktuell wird etwa erneut darüber diskutiert, welche Folgen ein offenerer Handel mit den Mercosur-Staaten für Frankreichs Bauern hat. Hier zeigt sich, dass die Zustimmung der EU zu entsprechenden Vereinbarungen auch von gesellschaftspolitischen Aspekten abhängt. Schon in der Vergangenheit sind Abkommensvorhaben auf massive Proteste gestoßen und daran sogar gescheitert. Es ist allgemein bekannt, dass die Öffnung von Märkten im Ganzen vorteilhaft ist, aber neben Gewinnern auch Verlierer hat. Widerstände gegen Freihandelsabkommen kommen oft aus der letzteren Gruppe. Besonders häufig geht es dabei um Sorgen hinsichtlich der Landwirtschaft. Weithin akzeptiert ist, dass die insgesamt wünschenswerte Beteiligung von Ökonomien am Welthandel interner Politiken bedarf, die für benachteiligte Branchen den Strukturwandel abfedern und eine Kompensation bieten. Ziel muss sein, das Gesamtinteresse an einem FHA und die Partikularinteressen einzelner Wirtschaftszweige zu thematisieren, beides zum Ausgleich zu bringen und so einen Konsens herbeizuführen. Die Fähigkeit dazu bestimmt wesentlich über die Akzeptabilität und Akzeptanz von Abkommen innerhalb der EU und damit am Ende auch über deren Handlungsfähigkeit. Ein weit entwickeltes System der Folgenabschätzung gewährleistet, dass die Vorund Nachteile eines Handelsabkommens vorab eingehend erfasst werden können. Mechanismen in den Abkom39 EuGH, Rechtssache T-226/04: Urteil des Gerichtshofs vom 15.3.2006, T-226/04, Rn. 76f. men wie etwa Schutzmaßnahmen tragen aus handelspolitischer Sicht dazu bei, die Marktöffnung zu steuern, was ihre Auswirkungen auf wirtschaftliche und soziale Strukturen in der EU angeht. Es ist dann die Aufgabe von EU und Mitgliedstaaten, im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenzen mit den Instrumenten der allgemeinen Wirtschaftsund Sozialpolitik und konkret auch der Landwirtschaftspolitik den Strukturwandel abzufedern, der durch eine Marktöffnung bewirkt wurde. Zu empfehlen ist, in diesem Sinne die Handelspolitik der EU einschließlich der FHAs sichtbarer mit ihren internen Politiken und jenen der Mitgliedstaaten zu verknüpfen. Die EU hat in Teilbereichen Instrumente entwickelt, die den Strukturwandel zusätzlich abfedern sollen. Hier ist der Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung zugunsten entlassener Arbeitnehmer zu nennen, dessen Wirksamkeit allerdings beschränkt war. 40 Für das EU-Mercosur-Abkommen hat die Kommission zudem in Aussicht gestellt, »[ü]ber die Schutzklauseln hinaus […] durch die Einrichtung einer Reserve in Höhe von mindestens 1 Mrd. EUR zusätzliche Unterstützung für den unwahrscheinlichen Fall [zu] mobilisieren, dass infolge der Umsetzung des Abkommens Marktstörungen auftreten«. 41 Gegenwärtig stehen mehrere Vorhaben zum Abschluss von Freihandelsabkommen an. Insofern wäre es hilfreich, wenn über den Einzelfall hinaus geklärt und sichtbar gemacht werden könnte, welche Maßnahmen die EU und ihre Mitgliedstaaten ergreifen, damit sich der durch ein FHA ausgelöste Strukturwandel mit seinen wirtschaftlichen und sozialen Folgen bewältigen lässt. 40 Siehe »Europäische Union, VO 2021/691 vom 28. April 2021 über den Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung zugunsten entlassener Arbeitnehmer (EGF)«, in: Amtsblatt der Europäischen Union, L153/48, 3.5.2021, <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri= CELEX:32021R0691> (eingesehen am 5.3.2025); Europäische Kommission, Report from the Commission on the Mid-term Evaluation of the European Globalisation Adjustment Fund (EGF), COM(2018) 297 final, Brüssel, 16.5.2018, <https://eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52018DC0297> (eingesehen am 2.3.2025). 41 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, den Europäischen Wirtschaftsund Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Ein Kompass für eine wettbewerbsfähige EU, COM/2025/30 final, Brüssel, 29.1.2025, S. 16, <https://eurlex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX: 52025DC0030> (eingesehen am 2.3.2025). Abkürzungsverzeichnis SWP Berlin Die Freihandelsabkommen der EU Juni 2025 30 Abkürzungsverzeichnis AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union AKP-Staaten Staaten in Afrika, der Karibik und dem Pazifik CARIFORUM Karibisches Forum (Caribbean Forum) CETA Umfassendes Wirtschaftsund Handelsabkommen EU-Kanada (Comprehensive Economic and Trade Agreement) CPTPP Umfassende und fortschrittliche Vereinbarung für eine Trans-Pazifische Partnerschaft (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership) EFTA Europäische Freihandelsassoziation (European Free Trade Association) ESA Östliches und südliches Afrika (Eastern and Southern Africa) EU Europäische Union EuGH Europäischer Gerichtshof FHA Freihandelsabkommen GATT Allgemeines Zollund Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade) ICN International Competition Network ILO Internationale Arbeitsorganisation (International Labour Organization) IPPC Internationales Pflanzenschutzübereinkommen (International Plant Protection Convention) MEA Internationales Umweltabkommen (Multilateral Environmental Agreement) Mercosur Gemeinsamer Markt im südlichen Lateinamerika (Mercado Común del Sur) MRA Abkommen über die gegenseitige Anerkennung (Mutual Recognition Agreement) MSMES Kleinst-, Kleinund mittelständische Unternehmen (Micro, Small and Medium-sized Enterprises) NTBs Nichttarifäre Handelshemmnisse (Non-tariff barriers to trade) OECD Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organisation for Economic Co-operation and Development) RCEP Regionale umfassende Wirtschaftspartnerschaft (Regional Comprehensive Economic Partnership) SADC Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika (Southern African Development Community) UK United Kingdom (Vereinigtes Königreich) UNCTAD Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (United Nations Conference on Trade and Development) WIPO Weltorganisation für geistiges Eigentum (World Intellectual Property Organization) WOAH Weltorganisation für Tiergesundheit (World Organisation for Animal Health) WTO Welthandelsorganisation (World Trade Organization)