Eficiência: Sua diversidade e seus paradoxos

Melo, Valdir Working Paper Eficiência: Sua diversidade e seus paradoxos Texto para Discussão, No. 3126 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Melo, Valdir (2025) : Eficiência: Sua diversidade e seus paradoxos, Texto para Discussão, No. 3126, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td3126-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/322192 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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O autor fica grato a alguns compartimentos do Ipea e a várias pessoas. O projeto de pesquisa 'Organizações e Desempenho' abrange o presente texto e outros publicados antes. Os obstáculos intelectuais e informacionais foram inesperados e grandes; não seriam contornados sem a extensa paciência e sem o suporte da Coordenação de Relações Governamentais e Federalismo (outrora Coordenação de Avaliação de Políticas Públicas). Também foi muito importante o apoio do Editorial do Ipea no Rio de Janeiro. Boa parte das referências fora do comum foi localizada pela biblioteca do Ipea, inclusive recorrendo a outras boas bibliotecas do Brasil (particularmente Senado Federal, Fundação Getulio Vargas, Universidade de Brasília e Instituto de Filosofia da Universidade Federal do Rio de Janeiro). As pessoas são Márcio Bruno Ribeiro, Mário Jorge de Mendonça, Constantino Mendes, Aline da Silva Martins, Elizabeth Ferreira e Ana Paula Fernandes. Ademais, Felix G. Lopez deu ajuda generosa ao projeto, suportando considerável ônus. Em um benefício à parte, repassou lições administrativas captadas na Universidade de Harvard – fábrica extraordinária do saber moderno, fruto e retrato desse tão empreendedor e criativo povo estadunidense. Carlos Roberto Lavalle da Silva, polivalente e professor da Escola Nacional de Ciências Estatísticas, comentou, discutiu e avaliou o conteúdo do presente texto. Salvo pequenas correções gramaticais, o conteúdo é igual à versão de outubro de 2024, existente antes da eleição presidencial estadunidense. Não pôde ser influenciado por debates de 2025 naquele país. 2. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais do Ipea. Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025 Melo, Valdir Eficiência : sua diversidade e seus paradoxos / Valdir Melo. – Rio de Janeiro: Ipea, 2025. 111 p. – (Texto para Discussão ; n. 3126). Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1. Eficiência. 2. Eficácia. 3. Produtividade. 4. Economias de Escala. 5. Otimização. I. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. II. Título. CDD 658 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: MELO, Valdir. Eficiência: sua diversidade e seus paradoxos. Rio de Janeiro: Ipea, junho 2025. 111 p. (Texto para Discussão, n. 3126). DOI: https://dx.doi.org/10.38116/td3126-port JEL: D73; A13; B40. As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). Acesse: https://repositorio.ipea.gov.br/. As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretor de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura (substituto) PEDRO CARVALHO DE MIRANDA Diretora de Estudos e Políticas Sociais (substituta) JOANA SIMÕES DE MELO COSTA Diretora de Estudos Internacionais KEITI DA ROCHA GOMES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenadora-Geral de Imprensa e Comunicação Social GISELE AMARAL DE SOUZA Ouvidoria: https://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: https://www.ipea.gov.br SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ........................................................................... 7 1.1 De valor secundário a linguagem desregrada...........................8 1.2 Plano do texto ...........................................................................10 2 MENOS ÊNFASE EM EFICIÊNCIA: PRELIMINAR ..................10 2.1 Dando menos importância a eficiência ...................................10 2.2 Sujeitando eficiência a valores superiores ..............................12 2.3 Douglass North: reconhecimento de que haver ineficiência é usual ...................................................................12 3 EFICIÊNCIA: UMA VISÃO CRÍTICA EM MAIS DETALHE .......15 3.1 Demsetz e duas abordagens ...................................................16 3.2 Escola neoaustríaca: rebaixamento da eficiência ..................21 4 ESBOÇO DE HISTÓRIA DO VOCÁBULO ‘EFICIÊNCIA’ ...........38 4.1 Origem da concepção moderna de eficiência ........................38 4.2 Reflexões preliminares sobre eficiência energética ...............39 4.3 Primeiras objeções a eficiência no pedestal ..........................42 4.4 A economia adota o vocábulo moderno ‘eficiência’ ............... 44 4.5 A diversidade de ‘eficiência’ em economia .............................45 5 ASPECTOS BÁSICOS DE EFICÁCIA E EFICIÊNCIA ............... 49 5.1 Atividade, meios e fins ..............................................................49 5.2 Eficácia e objetivo .....................................................................50 5.3 Eficácia de um ente ..................................................................51 5.4 Eficácia e atividades .................................................................52 5.5 Dicotomia ou politomia ............................................................53 5.6 Eficiência técnica e eficiência econômica ..............................54 5.7 Comparabilidade requer homogeneidade ............................... 55 5.8 Quando há muitos objetivos ....................................................57 5.9 Condições de incerteza, custo de mudar e risco ....................58 5.10 Eficiência versus segurança ...................................................60 5.11 Eficiência versus variedade e inovação .................................61 SUMÁRIO 6 SIGNIFICADOS DE EFICIÊNCIA .............................................63 6.1 Alguns atributos de eficiência ..................................................63 6.2 Eficiência como adequação .....................................................63 6.3 Dificuldade do julgamento externo de eficiência ....................64 6.4 Eficiência puramente técnica ................................................... 65 6.5 Eficiência não é um número único...........................................66 6.6 ‘Eficiência’ em lugar de ‘eficácia’ ..............................................68 6.7 ‘Eficiência’ sem padrão de comparação ..................................70 6.8 ‘Eficiência’ em lugar de ‘agilidade’ ...........................................70 6.9 ‘Eficiência’ em lugar de ‘bem projetado’ ..................................72 6.10 Eficiência e qualidade .............................................................72 6.11 Eficiência e atendimento ........................................................74 6.12 Valores no cerne de eficiência: empresas ............................75 6.13 Valores no cerne de eficiência: organizações sem lucro ..... 77 7 MEDIÇÃO DE EFICIÊNCIA E FRONTEIRA .............................. 78 7.1 Aspectos de método.................................................................79 7.2 Insuficiência dos métodos .......................................................81 8 PRODUTIVIDADE, GANHOS DE ESCALA E ÓTIMO ...............83 8.1 Produtividade ............................................................................83 8.2 Comparabilidade de produtividade ..........................................86 8.3 Dando menos importância a produtividade ............................ 87 8.4 Produtividade e vantagem comparativa..................................88 8.5 Rendimentos de escala ............................................................92 8.6 Economias de escala ................................................................93 8.7 O ótimo ......................................................................................97 8.8 Moderação em vez de otimização ...........................................99 9 DESEMPENHO ......................................................................100 10 ECONOMIA E EFICIÊNCIA EM UM MUNDO IMPERFEITO ......................................................... 101 11 COMENTÁRIOS FINAIS ......................................................103 REFERÊNCIAS ..........................................................................105 SINOPSE O vocábulo 'eficiência' tem vários sentidos técnicos distintos, alguns dos quais se confundem com produtividade, com economias de escala e com otimização. Também tem significados leigos bastante vagos, aludindo a eficácia, a competência, a adequação, a fazer bem feito, a agilidade, entre outros. Por esta e por outras razões, uma parcela da literatura econômica assevera que se dá importância demasiada a eficiência. Avaliações de eficiência de uma atividade produtiva podem ser díspares ou incongruentes quando a atividade tem vários objetivos (ou produtos). Em particular, buscar eficiência pode ser incongruente com buscar segurança e com processos de inventar e de inovar. Palavras-chave: eficiência; eficácia; produtividade; economias de escala; otimização. ABSTRACT The word 'efficiency´ has several technical meanings. Some of them are confused with productivity, with economies of scale and with optimization. There are also some lay meanings which are vague enough; they allude to effectiveness, to competence, to adequacy, to doing something well, and to quickness, among others. For these and for other reasons, part of the economic literature asserts that the importance of efficiency has been exaggerated. Appraisals of the efficiency of a productive activity may be disparate or incongruent when the activity has more than one aim. Moreover, seeking efficiency may fail to match with seeking security as well as with inventing and innovating. Keywords: efficiency; effectiveness; productivity; economies of scale; optimization. TEXTO para DISCUSSÃO 7 3126 1 INTRODUÇÃO Nos debates econômicos e sociopolíticos é comum encontrar declarações sobre ‘eficiência’ de alguma atividade, de alguma organização ou de mercados. Esta palavra e seus cognatos (‘eficiente’, ‘ineficiência’ e ‘ineficiente’) têm a conotação de que se sabe o que querem dizer. De um lado, leitores e ouvintes raramente ou nunca levantam dúvidas ou pedem esclarecimentos sobre o emprego delas na ocasião. De outro lado, quem fala ou escreve muitas vezes não lhes acrescenta sequer adjetivos que lhes deem teor mais particularizado e concreto. Há mais duas conotações que estimulam o emprego bastante frequente dessa palavra e de seus cognatos. A segunda delas é que ‘eficiência’ e ‘eficiente’ têm conotação de algo desejável (com seus opostos tendo conotação de ser indesejável). Se a referência da palavra for a um objeto aceitável por si só, dificilmente alguém se opõe a recomendações ou a sugestões de que este objeto seja eficiente (ou mais eficiente); mais raramente ainda alguém aceita que seja ineficiente (ou que se torne ineficiente). A terceira é certa conotação de ter conteúdo puramente técnico e objetivo, imune a juízos de valor de teor filosófico-social, filosófico-político, metafísico ou ético. Steven E. Rhoads escreveu um livro sobre crenças de economistas; disse que a palavra lembra fábricas e engenheiros, produtos e insumos, bem como manter baixos os custos (Rhoads, 1985, p. 63). Talvez esta aparente pureza técnica explique por que tantas pessoas tendem a estar em favor de eficiência, sejam elas aderentes de qualquer ramo de crenças filosóficas e sociopolíticas. Jennifer Karns Alexander já publicou um livro a respeito da variedade de conceitos de eficiência energética (Alexander, 2008). O presente Texto para Discussão, em tamanho de livrinho, retoma o tema em outra perspectiva; discorre a respeito da diversidade de significados que palavra tem em economia. Além disto, há sentidos descomprometidos com as ciências sociais. Nos meios de comunicação e em pronunciamentos de leigos esclarecidos, a palavra muitas vezes tem quase somente a função de elogiar ou louvar alguma coisa. Por exemplo, de vez em quando uma ex-autoridade enaltece sua ex-secretária dizendo que ela era eficiente. E os fãs de algum alto executivo de empresa propagam que a personalidade é um administrador eficiente. Os vendedores de uma novidade digital proclamam que determinado dispositivo, acessório ou técnica vai dar um aumento descomunal na eficiência da empresa de algum leitor ou ouvinte. TEXTO para DISCUSSÃO 8 3126 No entanto, essas declarações não se fazem acompanhar de medições, indicações ou fatos de eficiência; há somente um julgamento subjetivo feito pelos declarantes. Ademais, não se indica que espécie de eficiência, ignorando-se que há várias. Logo, refletindo-se sobre elas com calma, percebe-se que não têm conteúdo substancial. Há uma tendência de banalização da palavra, a eficiência-panaceia: chamar-se de eficiência o que quer que se faça mais ou que se faça melhor (e mesmo quando o que se faz está fora dos âmbitos da produção e da administração). Em vez de um professor que ensina bem matemática ou de um pedreiro que tem habilidade em seu ofício, diz-se que um e outro é eficiente. Com frequência, a solução para todo problema que seja um tanto prático resume-se a ‘mais eficiência’. Analogamente, a poção mágica que trará prosperidade a uma economia é o aumento de produtividade. Mas veja-se como este tipo de recomendação compromete pouco, exemplificando com os serviços de saúde do Estado. Para uns, significa contratar mais enfermeiros ou adquirir mais aparelhos de ressonância magnética; para outros significa reduzir pessoal e não gastar mais com equipamentos. A eficiência-panaceia tornou-se uma forma de enaltecer pessoas, dispositivos ou organizações, a qual tira proveito do prestígio associado à conotação técnica do vocábulo. Mas se não fosse tão forte a adesão ao culto de uma linguagem pomposamente tecnicista, haveria adjetivos simples e mais precisos para empregar. Por exemplo, a secretária ter sido competente e devotada a seu trabalho. 1.1 De valor secundário a linguagem desregrada No campo da tecnologia, Jennifer Alexander disse que o conceito de eficiência é escorregadio e opôs-se à crença de que denote sempre algo bom (Alexander, 2008, p. xi, 4). O presente texto procura mostrar que suas asserções se aplicam no campo da economia (e, por extensão, da administração). De fato, alguns autores neste campo encaram com reservas o critério de eficiência e o alto valor que se atribui este critério. Entres esses autores estão duas escolas de economistas – a institucionalista de Douglass North (que recebeu um prêmio Nobel de economia em 1993) e a neoaustríaca, principalmente nas vertentes de Mario Rizzo e de Israel Kirzner – bem como David Colander (professor no Middlebury College) e Harold Demsetz (afamado professor da Universidade da California em Los Angeles). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 3126 construir instituições eficientes (North, 1990a, p. 7). Ele compreendeu que as esferas econômica e política das sociedades existem em um ambiente de informação imperfeita – incompleta e defeituosa, além de que obtenível somente com custos. Por isto as instituições ineficientes podem persistir (North, 1990a, p. 8, 11, 25, 96). Muitos economistas trancam-se no âmbito da economia neoclássica, ignorando os aspectos de informação incompleta e deficiente, bem como os custos de transação. Por isto, não constroem uma compreensão abrangente das atividades humanas de coordenação e de cooperação. Em consequência, não são levados a incorporar em sua análise a importância das instituições (North, 1990a, p. 11-12, 16). Uma proposição central da obra de North é que as instituições estruturam as interações humanas, servindo para reduzir a incerteza nas atividades econômicas e para diminuir os custos de transação. No entanto, ao mesmo tempo, North ressalta que as instituições econômicas e os mercados em geral são imperfeitos e ineficientes (North, 1990a, p. 6, 108; 1990b, p. 191; 1994, p. 361). Há pelo menos duas razões disso. Primeiro, a incerteza e os custos de transação podem ser diminuídos em relação ao que eram, mas não desaparecem completamente. Segundo, as instituições econômicas e os mercados na vida real estão interligados com instituições imperfeitas (inclusive com as instituições políticas). Existem algumas afinidades intelectuais entre a corrente dos novos institucionalistas e a corrente dos neoaustríacos. Elas se refletem em escasso entusiasmo (ou mesmo pouca simpatia) pela economia neoclássica – particularmente por sua técnica de análise estática e pela utilização da noção de equilíbrio de mercados. Alguns tópicos de interesse comum das duas correntes são a presença da incerteza e da informação imperfeita no funcionamento dos mercados; o espírito realizador dos empresários; os indivíduos serem movidos por crenças e costumes sociais (bem como por poder social e político) e não somente por auto-interesse; e também as operações de mercado como um processo que se desenrola no tempo (mesmo que ainda não se tenha construído uma teoria econômica dinâmica das interações gerais dos mercados). 3 EFICIÊNCIA: UMA VISÃO CRÍTICA EM MAIS DETALHE A importância que a eficiência tem em economia está fortemente ligada às idealizações teóricas da economia neoclássica. Uma questão metodológica é como abordar os fenômenos econômicos observados – ou aspectos dos fenômenos econômicos TEXTO para DISCUSSÃO 16 3126 observados – que a teoria não contempla. Uma parte dos aficcionados da economia neoclássica interpretam-na por meio de uma espécie de idealismo platônico metodológico. Neste modo de interpretar, aquilo que a teoria enuncia é a realidade; os fenômenos observados são uma materialização imperfeita da realidade. As imperfeições devem ser ignoradas para que se possa entender a realidade. Todavia, alguns admiradores da economia neoclássica consideraram um erro essa forma de interpretação. Por isso, buscaram novos conceitos e outras proposições que interpretassem os aspectos dos fenômenos reais que a teoria não contemplou. Harold Demsetz dedicou sua carreira a raciocinar a respeito das noções de propriedade legal de ativos, competição, firma e eficiência. Procurou mostrar que a atribuição de eficiência ou de ineficiência a objetos reais não é tão simples como costumam fazer aqueles que se apegam à letra da teoria. Conforme a seção 3.2 narra, Friedrich Hayek participou de um debate de grande envergadura. Teve nas circunstâncias uma experiência de como a visão de um mundo econômico eficiente frustrava o entendimento do cerne do debate. A partir de então ele iniciou uma caminhada de afastar-se desta visão. Estenderam esta caminhada alguns de seus admiradores que formaram a escola neoaustríaca (Kirzner, 1973; Spadaro, 1978; Boettke, 1994; O’Driscoll e Rizzo, 1996). Note-se, de passagem, que essa escola não deve ser confundida com a ala pró-mercado no movimento sociopolítico do anarquismo filosófico. Os membros desta ala são oponentes do Estado em si (ou, pelo menos, propagadores da consigna ‘Estado mínimo’); Hayek não era e os neoaustríacos tendem a não ser. Em vez de ressaltar o Estado como contraproducente, os neoaustríacos confiam na contribuição produtiva que podem dar as instituições e os costumes de mercado, bem como a capacidade de iniciativa e a inventividade de indivíduos e grupos empreendedores (O’Driscoll e Rizzo, 1996, p. 236; Kirzner, 1973, p. 70-71, 73). 3.1 Demsetz e duas abordagens Segundo Harold Demsetz, abusa-se frequentemente da noção de eficiência. Isto ocorre porque se adota uma abordagem ‘Nirvana’ em debates de políticas públicas, em vez de uma abordagem de instituições comparadas. A primeira abordagem consiste em adotar padrões ou critérios ideais, com os quais se comparam as instituições reais. Estes provêm da teoria idealizada do mercado em competição perfeita (em que a informação é grátis e perfeita) e do ótimo de Pareto. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 3126 A segunda abordagem reconhece que a operação de uma instituição real depende de incorrer em custo para ter acesso a informações; ao mesmo tempo, estas têm conteúdo imperfeito. Além disto, externalidades, indivisibilidade e fraquezas humanas também são parte da vida em uma economia real. Por isto, as instituições reais são imperfeitas (Demsetz, 1968, p. 148; 1969, p. 19-20). Por conseguinte, propõe que se façam comparações de instituições reais com outras instituições imperfeitas, para que se verifiquem quais delas sejam tanto factíveis como melhores. Isso faz com que, para ser aplicado a entes reais, o conceito de eficiência assuma contornos complexos. Por exemplo, a avaliação que se faz da eficiência de uma empresa depende de quais produtos o avaliador reconhece como sendo ou não produtos dela. Dito de modo geral, a avaliação embute um julgamento sobre aceitabilidade, legitimidade ou relevância de cada objetivo ou espécie de produto da organização. Com frequência um avaliador faz seu juízo de eficiência crendo que os objetivos são aqueles conhecidos ou aqueles presumíveis como óbvios. No entanto, às vezes as próprias declarações oficiais sobre linhas de produto, os anúncios ou os enunciados de missão estão desatualizados. Outras vezes foram redigidos com a intenção de propagar certa imagem no público mais do que de descrever precisamente um aspecto da empresa. Uma parcela de economistas tem formação deficiente em vida interna de empresas e em negócios. Esta parcela tende a prejulgar uma empresa com base no enunciado da teoria. Assim, o fato de que uma empresa não busca maximizar lucro demonstraria que ela é ineficiente. Demsetz nega que demonstre. Conforme ensina, para aferir-se corretamente a eficiência de uma empresa deve-se identificar os objetivos que ela de fato busca alcançar. Provavelmente ela tem produtos visíveis, que são aqueles que vende; no entanto, além deles, pode ter produtos pouco ou nada visíveis, que são os outros objetivos que ela atinge para satisfazer os donos. Um primeiro diagnóstico de ineficiência pode evaporar-se depois que o economista compreenda todas as ramificações do negócio (Demsetz, 1995, p. 69). Na teoria neoclássica da firma, os donos, os dirigentes e os gerentes não dão qualquer contribuição específica ao funcionamento da firma. São simplesmente ignorados, tanto no conceito da função de produção como no conceito da função de custos. Todo o resultado da produção é atribuído a fatores de produção materiais e a trabalho dos empregados. Porém, a partir do momento em que se admite a existência TEXTO para DISCUSSÃO 18 3126 de imperfeições da informação, as autoridades organizacionais passam a ter funções produtivas. O conhecimento que eles têm e empregam na firma é diferente daquele que os empregados trazem (Demsetz, 1995, p. 17). Embora Demsetz não seja explícito, conclui-se que a eficiência econômica da firma não depende somente dos chamados fatores de produção e dos preços destes, como parece ser na teoria. As habilidades de decisão e de ação dos donos, dos dirigentes e dos gerentes são importantes. Elas e eles precisam ter ‘competência’, algo que a teoria tradicional não leva em conta. Pois escolhem as quantidades das várias espécies de bens ou serviços a fornecer e o processo de produção a empregar, planejam a estrutura e a dinâmica organizacional, bem como harmonizam as relações entre os empregados. Por conseguinte, as produtividades de cada empregado são determinadas em boa parte por opções feitas e decisões tomadas pelos administradores, bem como pelas interações entre todos os membros da comunidade intrafirma. Isto “torna difícil ou mesmo impossível, isolar as contribuições” de cada um ao desempenho da firma (Demsetz, 1995, p. 17-18, 68-69). Demsetz não chega a dizer, mas é óbvio que isto explica o seguinte fato: na grande maioria das empresas dos mais diversos setores econômicos não se calculam produtividades marginais para estabelecer remuneração dos empregados. Além disso, Harold Demsetz esteve sempre atento à dimensão de recomendação valorativa-normativa com que se alude a eficiência. Segundo diz, não faz parte do conteúdo da análise econômica o juízo de valor de que eficiência é algo bom (no sentido de recomendá-la à sociedade, a qualquer agrupamento social ou a qualquer indivíduo). Este juízo (ou o juízo oposto, de que é algo ruim) faz parte de um esquema de valores que está logicamente fora da economia positiva (Demsetz, 1981, p. 3). 3.1.1 O caso da firma familiar Demsetz brandiu outro exemplo instrutivo, o caso da firma de um só dono. Estendendo o exemplo de Demsetz, é mais interessante pensar em uma firma familiar em uma cidade do interior. Fica mais fácil entender como o lucro pode não ser o objetivo único de uma organização comercial ou produtiva. Talvez nem seja o principal, salvo que é importante ter lucro para a firma subsistir e para facilitar a obtenção de financiamento. Suponha-se que outro objetivo, tão ou mais importante, é dar suporte ao progresso econômico da família e da parentela. Boa parte dos jovens tem seu primeiro emprego TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 3126 e recebe treinamento na firma. Isto facilita que, tempos depois, deixem a firma da família e consigam se empregar em outras firmas da cidade ou de cidades vizinhas. De modo semelhante, boa parte da diretoria e dos gerentes é composta de adultos da família, alguns dos quais eventualmente entregam seus cargos para ocupar posições semelhantes em outras empresas. Além disso, a firma familiar dá poder social à família, pois tem peso significativo na economia e no nível de emprego da localidade. Para isto, tem influência porque espalha alguns de seus membros em postos de chefia em outros negócios da região. Obviamente, a firma não maximiza lucros; aliás, tem lucratividade média mais baixa do que outras empresas comparáveis. A questão interessante levantada por Demsetz seria se a dona é uma pessoa de negócios competente; ou, analogamente, se a firma é eficiente. 3.1.2 Produtos não vendidos, mas utilizados Alguns analistas diriam que não. Aliás, as firmas familiares tendem a ser julgadas assim. Porém, esta avaliação negativa resulta de considerar que o objetivo de uma firma é ou deve ser exclusivamente lucrar. Isto contrasta com a realidade, pois em grande parte as firmas tendem a ser familiares ou individuais (muitas vezes sendo o meio de vida do dono ou dona). Esta avaliação condenaria como ineficientes um número imenso das firmas que muitas economias de países têm ou tiveram. Ademais, não cabe à teoria econômica positiva ditar o que indivíduos ou famílias devem fazer com seus patrimônios e com suas habilidades. É mais razoável considerar a avaliação de ineficiente como incorreta, pois ignora que a firma do exemplo tem três objetivos (incluindo poder social na localidade); eles bem podem estar sendo alcançados satisfatoriamente. Na linguagem econômica mais estrita, pode-se dizer que a firma tem três espécies de produtos, duas das quais são de produtos utilizados pela própria família da dona (progresso econômico da família e poder social). A outra espécie é vendida (Demsetz, 1995, p. 69-70). Caso os leitores considerem razoável o comportamento de uma firma familiar como ilustrado, pode-se ter a seguinte tese como também razoável: buscar maximizar lucros não é a única maneira de ter incentivo para ser eficiente e para manter baixos os custos. Assim como mães e pais de família economizam recursos para poderem bancar a saúde e as escolas dos filhos, os donos de uma empresa familiar podem ter incentivo para produzir com eficiência técnica e econômica precisamente para ter TEXTO para DISCUSSÃO 20 3126 condições de dar emprego, treinamento e capacitação gerencial a parte dos membros da família, bem como para obter prestígio e poder na localidade. Quando se pensa em firma familiar, vem a mente um estereótipo: os empregados que são membros da família não trabalham. É uma possibilidade, sem dúvida. Mas firmas assim durariam sem dissipar o patrimônio da família? Quereriam os chefes da família que os outros membros dissipassem este patrimônio? Firmas assim teriam conseguido formar parcela ponderável de economias dos países avançados no século XIX e na primeira metade do século XX? Parece razoável conjecturar que, em muitas delas, os membros da família trabalhavam seriamente. Talvez até fossem mão de obra mais barata, mais esforçada e mais confiável, precisamente por serem filhos, sobrinhos ou irmãos dos dirigentes-donos. Considerado o espírito da época, talvez nesta espécie de firmas houvesse o ambiente social adequado em que se confiasse trabalho às mulheres. E que o lucro, embora não sendo buscado ao máximo, fosse muito apreciado – para preservar a fortuna da família e a sobrevivência da firma. 3.1.3 Ineficiência racional Peter Bogetoft tem publicado bastante sobre aferição de eficiência e de produtividade. Em uma de suas pesquisas, também enunciou um aparente paradoxo. Depois de algum tempo de experiência, chegou à conclusão que ineficiência pode ser racional (Bogetoft e Hougaard, 2001, p. 2, 4). Nisto ele se refere à eficiência medida ou observada e julgada pelo observador. Conforme ele explica, o que parece ser desperdício muitas vezes são recursos usados para obter alguns “produtos que não são contabilizados” (Bogetoft e Hougaard, 2001, p. 5-6). Um dos exemplos é como se segue. O que se mede como ineficiência muitas vezes é remuneração indireta (recompensa intraorganizacional complementar) que uma organização dá a empregados, a gerentes, a sócios ou a terceiros. Em particular, pode ser uma forma do chamado ‘salário-eficiência’ (Bogetoft e Hougaard, 2001, p. 2-3). O salário-eficiência consiste em pagar salário mais alto do que o fazem pelo menos algumas firmas competidoras. O propósito é desincentivar no empregado tentações de mudar de emprego; é levar o empregado a apegar-se à firma atual, ficar grato por ser bem tratado pela firma e dedicar-se com mais afinco. Mas o nome é enganador; os gerentes em geral não medem de fato a eficiência do empregado. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 3126 Bogetoft admite que a suposta ineficiência racional apenas manifesta um problema de medição de eficiência. Ou seja, revela uma dimensão da dificuldade de medir-se ou mesmo de observar-se eficiência. E ele parece não conhecer a contribuição de Demsetz; do contrário diria que os recursos aparentemente desperdiçados muitas vezes servem a algumas finalidades da organização. De fato, não há ineficiência racional; há medição falha, levando a constatação errônea de ineficiência. A dificuldade de medir advém de que o analista não percebe ou não tem condições de saber quais são todos os objetivos relevantes para a organização. Julga as finalidades organizacionais somente pelo nome da organização ou pela ênfase em alguns estatutos ou em discursos dos dirigentes (que quase sempre têm uma plateia específica como alvo). O economista que investiga empiricamente a eficiência não tem intimidade com a empresa e não conhece a vida interna desta. Logo, não pode saber os objetivos específicos que são almejados com a utilização deste ou daquele insumo. Por exemplo, simplesmente supõe que as estatísticas de horas trabalhadas por avaliadores de crédito (funcionários de um banco) de fato medem horas despendidas com avaliação de crédito. Mas isto pode não ocorrer (e com pleno conhecimento pelas autoridades do banco). 3.2 Escola neoaustríaca: rebaixamento da eficiência No contexto, rebaixar é ressaltar a pouca importância da eficiência em comparação com o que se faz nas usuais referências a ela. Propor tal coisa provavelmente é paradoxal para muitos leitores, sobretudo economistas. Por isto, é conveniente expor sucintamente como surgiu a escola econômica neoaustríaca e por que parte de seus membros veio a pensar dessa maneira. Feito isto, ficará mais fácil aos leitores compreender a proposta e perceber sua razoabilidade – ainda que possivelmente hesitando em concordar com ela. Os economistas e pensadores austríacos Ludwig von Mises e Friedrich Hayek formaram e influenciaram gerações de discípulos e seguidores. Os últimos compõem a ‘escola neoaustríaca’, também conhecida como ‘austríaca’. O prefixo é útil, pois grande parte dos membros não nasceu nem reside na Áustria; nem foi aluno de Mises ou de Hayek. Em comum com muitos economistas de formação tradicional, os neoaustríacos enaltecem o regime de economia de mercado, o sistema econômico dos países capitalistas. TEXTO para DISCUSSÃO 22 3126 No entanto, os neoaustríacos chamam atenção com frequência e com ênfase para certas limitações e deficiências da teoria econômica neoclássica. Cabe esclarecer aos leigos: esta escola teve seu começo nos anos 1870, quase cem anos depois da obra magna de Adam Smith. A disparidade conceitual com relação a esta obra é imensa, assim como diferem as realidades econômicas que Smith e os neoclássicos vivenciaram. E há uma diferença fundamental de método de criação. Smith inspirou-se em pequenas fábricas (de alfinetes, por exemplo), em padeiros, em açougueiros e em cervejeiros; os neoclássicos inspirarem-se em ramos da matemática como o cálculo diferencial e integral. Ou seja, os incentivos intelectuais das duas épocas também eram distintos. As ideias da escola neoaustríaca carregam marcas de uma etapa importante de sua história específica, um prolongado debate que houve na primeira metade do século XX. Tratava do tema que ficou conhecido como o problema do cálculo econômico racional em uma economia socialista. Este tinha a ver com o cálculo econômico necessário para fazer com que o custo não superasse a receita em empresas ou órgãos estatais sob planejamento central. Em particular, tinha a ver com a disponibilidade de informações a serem utilizadas neste cálculo. 3.2.1 O problema do cálculo econômico racional Nos anos 1920, um artigo e um livro de Ludwig von Mises sobre o tema atraíram grande atenção entre os economistas. De fato, os textos referiam-se a uma espécie de economia socialista, uma vez que o movimento socialista sempre se dividiu em correntes diferentes sobre as características da sociedade almejada por seus membros. Na espécie de economia examinada por Mises não existe propriedade privada dos bens de capital (‘meios de produção’, no léxico da literatura sobre socialismo). Por conseguinte, também não existem mercados de bens de capital nem preços de mercado desses bens. Em sua análise, Mises procurou mostrar que o cálculo econômico racional nessa economia seria impossível, pois faltariam informações dos preços dos bens de capital. Sua conclusão foi de que o funcionamento de uma economia socialista dessa espécie ocorreria com grande desperdício de recursos. Considere-se também que, de acordo com muitos socialistas, uma sociedade socialista almejaria ter menos desperdício do que alegadamente havia no capitalismo; então se poderia chegar à conclusão adicional de que seria impossível uma economia socialista (da espécie examinada por Mises) funcionar a contento. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 3126 Conforme o raciocínio de Mises, a responsabilidade pela propriedade pública dos bens de capital caberia a uma comissão central de planejamento. As empresas deveriam adquirir ou alugar esses bens, incorrendo nos custos de aquisição ou de arrendamento. Obviamente uma opção seria a comissão fornecer grátis tais bens às empresas; mas isto não extinguiria os custos dos bens de capital para a sociedade como um todo. De qualquer modo, caberia à comissão ficar conhecendo os custos e os aluguéis dos bens de capital. No entanto não teria informações econômicas importantes para tal estimação. Sem mercados não seria possível saber o valor econômico desses bens. Talvez a comissão pudesse estimá-los por critérios outros que não as bases econômicas. Porém, os custos assim estabelecidos estariam acima ou abaixo de seus valores econômicos reais e desconhecidos, de modo que a economia funcionaria com desperdício de bens de capital. Isto resultaria também em preços errôneos para os demais bens e serviços, pois a formação de preços quase sempre precisaria incluir os custos dos bens de capital. O desperdício provavelmente seria grande, pois tenderia a ocorrer em todas as empresas e em todos os segmentos da economia. 3.2.2 A resposta a Mises Alguns economistas propuseram soluções para a dificuldade exposta por Mises. Uma das mais conhecidas foi formulada por Fred M. Taylor e Oskar Lange. A solução deles, que se pode chamar ‘solução competitiva’, consiste em propor que a comissão central de planejamento aplique o conhecimento da teoria econômica neoclássica. Ao aplicá-la, a comissão central de planejamento poderia fazer a economia socialista imitar o comportamento dos mercados de uma economia capitalista. Convém agora fazer uma digressão. Na época, o panorama teórico que os economistas tinham de uma economia capitalista como um todo era dado pela teoria do equilíbrio geral dos mercados, expressa por um sistema de equações algébricas (o sistema walrasiano). Léon Walras expôs sua teoria em 1874 em seu livro Elementos de economia política pura (Eléments d’économie politique pure). William Jaffé fez uma importante tradução para o inglês da edição definitiva de 1926, bem como incluiu muitos comentários instrutivos (Walras, 1926). A principal lição desta teoria é que, direta ou indiretamente, todos os mercados e todas as firmas estão conectadas entre si através dos preços que recebem em vendas e dos preços que pagam em compras. Inspirados na obra-prima de Walras, os economistas do século XX disseminaram a expressão ‘sistema de preços’ – utilizando-a TEXTO para DISCUSSÃO 24 3126 quase como sinônima de ‘economia de mercado’ ou ‘economia de livre iniciativa’ ou ‘economia capitalista’. Em decorrência dessa inspiração, espalhou-se também a noção de que os preços são o veículo de informação que os mercados têm sobre si mesmos, bem como sobre cada componente e cada parcela da economia. Na visão walrasiana da economia, somente preços (suas respectivas magnitudes, bem como diferenças entre preços de bens distintos, além de aumentos e reduções de preços) orientam firmas, consumidores e mercados a respeito de o que fazer ou não. Na época de Walras não havia maneira prática de resolver numericamente o sistema walrasiano, caso se pudesse coletar todos os dados necessários. Nem sequer havia computadores de grande porte (seus protótipos surgiram nos anos 1940). O próprio Walras não fez menção à possibilidade de uma expressão numérica de seu sistema de equações. Ele disse que seu sistema é uma solução teórica ou científica de um problema que a economia de mercado resolve na experiência real (Walras, 1926, p. 169-170). Assim, ele divulgou a imagem que, conforme se descreveu posteriormente, mostra a economia (ou os mercados) como um imenso computador. Walras manifestou em seu livro razoável conhecimento de metodologia da ciência. Assim, não cometeu certa falha frequente no iniciante. Ou seja, o iniciante faz interpretação literal de todos os itens de uma teoria, tomando-a como uma descrição precisa dos aspectos mencionados da realidade. Porém, evitando entusiasmo imaturo pela própria teoria, Walras pensava que os mercados na vida real sofrem comumente perturbações que os põem fora de equilíbrio. Ele não tinha um modelo ou teoria de como os mercados recuperam o equilíbrio. Porém, procurou dar uma explicação não teórica de como isto acontece, fazendo analogia com os mercados organizados das bolsas de mercadores, de ações e de câmbio. Assim, asseverou que a volta a um equilíbrio ocorre em um processo de ajustes por meio de tentativas e erros (posteriormente chamado tatonnement ou groping). Os mercados em que há excesso de demanda elevam preços e baixam quantidades produzidas ou fornecidas; aqueles em que há demanda insuficiente baixam preços e elevam quantidades (Walras, 1926, p. 169-172, 242, 520, 528). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 3126 para o problema do cálculo econômico socialista. Em contrapartida, as limitações da teoria econômica tradicional levaram Hayek a conceber e empregar argumentos novos. O principal deles diz respeito à importância para uma economia de mercado de informações de detalhes locais e particulares, as quais estão dispersas em uma sociedade. Um processo fundamental da economia de mercado é de utilização de informações (logo, que também é de mobilização delas e de comunicação). Em uma economia real não existe informação completa nem perfeita. Pelo contrário, a ignorância do que é economicamente relevante supera imensamente o que cada agente econômico sabe. E esta espécie de ignorância é que abre oportunidades para existência da pessoa empreendedora, a qual instala novos negócios ou modifica negócios já existentes, cria novas linhas de produtos e novas maneiras de produzir ou de fornecer ou de gerir. Por exemplo: toda semana (se não todo dia) um especialista no mercado financeiro ouve ou lê um pronunciamento de uma autoridade ou personalidade da área econômica ou financeira; imediatamente chega a uma conclusão sobre preço, corre e compra ou vende algum título financeiro. Um leigo, sentado em poltrona semelhante, apenas acha interessante o que ouviu ou leu. As equações principais da teoria econômica são todas determinísticas. Como premissas auxiliares, os economistas atualmente acrescentam uma pitada de irregularidade, chamada de choques de oferta ou de demanda. Mas a teorização de livro-texto já parte da sua ocorrência, não possuindo descrição de mecanismos que gerariam esses choques. Os choques são simplesmente uma forma de sorte ou azar, em analogia a algo que cai do céu sem explicação – como as irritações de Zeus ou de Júpiter nos mitos da antiguidade. Quase todos os mecanismos econômicos propriamente ditos são vistos como determinísticos. Afora os choques, nas aplicações da teoria determinística os economistas forçam-na a conviver com a aleatoriedade importada da estatística. Mas não ocorre propriamente integração de irregularidades com mecanismos estritamente econômicos. Dito de outro modo, não há fundamentos microeconômicos de irregularidade e de aleatoriedade nos fenômenos econômicos. Ao acentuar a importância da informação para o funcionamento dos mercados, Hayek passou a rebaixar a importância de certa classe de asserções da teoria econômica tradicional; no caso, as asserções cujo teor depende diretamente do pressuposto TEXTO para DISCUSSÃO 32 3126 simplificador de que há conhecimento perfeito ou do pressuposto de que um mercado passa muito rapidamente de um equilíbrio para outro, podendo-se ignorar o que ocorre no intervalo de tempo. 3.2.8 A escola neoaustríaca A partir dessa contribuição de Hayek nasceu toda uma escola de economistas (a escola neoaustríaca ou, pelo menos, uma ala importante desta) que estende o programa de pesquisa dele. Em suas análises esses neoaustríacos repudiam a ênfase nas seguintes noções: informação perfeita; previsões que não falham; competição perfeita; equilíbrio de mercado; condições de equilíbrio; mercados financeiros informacionalmente eficientes. Acreditam que os preços de mercado refletem ou comunicam somente parcela da informação relevante ou necessária para os participantes de um mercado. Dizem que decisões, ações e reações na vida real levam tempo, pois causas e efeitos estão separados por intervalo de tempo. Faz-se necessária uma teoria dinâmica para explicar como uma firma e um mercado funcionam enquanto vários aspectos dela ou dele se modificam. Em contraste, a teoria neoclássica é estática. Os neoaustríacos também dizem que indivíduos e firmas cometem habitualmente erros pequenos ou grandes. Para entender o funcionamento de um mercado, é preciso admitir a ocorrência de erros e suas consequências. A teoria neoclássica não comporta uma descrição do papel característico do empresário e, por isso, raramente os livros de microeconomia fazem alguma asserção sobre suas atividades. De fato, a teoria pode incorporar com facilidade dois papéis, um de gerente e outro de capitalista – mas de maneira que não valoriza a habilidade empreendedora. Pois o gerente pode ser tratado como uma categoria de mão de obra qualificada, recebendo uma taxa salarial por período de trabalho. No que concerne ao capitalista, o capital que empatou na empresa pode ser tratado como um bem de capital que recebe um aluguel por período de tempo ou como capital financeiro aplicado em um título no mercado de capitais. Isto não requer do empresário habilidade para lidar com incerteza do negócio de sua própria empresa. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 3126 3.2.9 Acertos, falhas e erros Os livros de microeconomia não costumam expor uma teoria de lucro – isto é, lucro que desvie daquele que resultaria de uma taxa de retorno normal (taxa prevalecente em média na economia com um todo). A razão é simples. Lucro tem a ver com trajetórias de mudanças econômicas, incerteza, risco, empreendedorismo, inovação e poder monopolístico. Mas a teoria microeconômica, sobretudo por ser determinística e estática, não contém conceitos nem proposições capazes de abordar estes tópicos. Por conseguinte, muitas vezes há somente menções breves e superficiais a esses tópicos nos capítulos sobre as estruturas de mercado e sobre a teoria do equilíbrio geral. Em vez disto, os neoaustríacos enfatizam conhecimento incompleto e informação imperfeita; incerteza; previsões que acertam e que falham; erros de decisão, de gestão, de produção e outros; processo de mercado; rivalidade em mercado e competição imperfeita; heterogeneidade de produtos; lançamento de novidades que vendem bem e outras que fracassam; a passagem de tempo. O próprio Léon Walras antecipou-se aos neoaustríacos em alguns tópicos. Por exemplo, a seu juízo, o estado de equilíbrio é uma idealização da teoria, ocorrendo raramente no mundo real (Walras, 1926, p. 224). Reconheceu que a teoria do equilíbrio geral abstrai da existência de indivíduos empreendedores (Walras, 1926, p. 225, 438-439). Reconheceu também a razão disto: no estado de equilíbrio de um mercado de competição perfeita, o empreendedor não tem lucro acima do normal nem prejuízo (Walras, 1926, p. 225, 526). 3.2.10 Atenção às dimensões pessoal e subjetiva Os membros da escola neoaustríaca têm uma cosmovisão subjetivista. Vista moderadamente, este subjetivismo pode ser interpretado como uma maneira de observar e de considerar os indivíduos envolvidos em uma atividade ou atuando dentro de uma organização. Esta maneira consiste no seguinte preceito de método: preste atenção aos aspectos pessoais-individuais e à dimensão subjetiva desses indivíduos. Em particular, aqueles de interesse para a análise econômica da escola neoaustríaca: identifique a existência de diferenças de conhecimento e de informações; consequentemente, diferenças de expectativas e de previsões, diferenças de oportunidades empresariais e de habilidades para empreendimentos. Por conseguinte, se uma atividade é ineficiente ou não depende da espécie e da extensão de informações de que o executor TEXTO para DISCUSSÃO 34 3126 dispõe. Isto se o aferidor da atividade ou da ação for o próprio executor ou alguém ligado a ele de maneira próxima. Em contraste, indivíduos de fora podem ter informações de outra espécie e de outra extensão; em consequência, pode ser que avaliem a atividade ou a ação de maneira diferente. Uma avaliação de eficiência é relativa ao avaliador. Diferenças entre avaliadores dependem de diferenças na informação que um e outro têm, a qual inclui juízos pessoais-individuais, bem como subjetivos. Dependem de percepção e de intuição para os eventos de mercado, as quais umas pessoas têm-nas mais bem desenvolvidas que outras. Em qualquer dia, o mundo econômico está cheio de atividades ineficientes (Kirzner, 1978, p. 73-74). Por exemplo, ausência de coordenação entre atividades é uma espécie de ineficiência. Sucede que, por causa do conhecimento imperfeito – por falta de informação de alguma das partes sobre a outra – pode não haver intercâmbio proveitoso entre elas. Isto é ausência de coordenação e, portanto, situação de ineficiência. Há muitas dessas situações, de vantagens mútuas não exploradas, tão comuns quanto é deficiente, imperfeita ou inexistente a informação relevante (Kirzner, 1973, p. 216). 3.2.11 Empreendedorismo A capacidade humana de notar o que está acontecendo, bem como de pressentir o que provavelmente acontecerá, é altamente limitada (Kirzner, 1973, p. 216). Por conseguinte, têm grande importância para a economia os indivíduos que são empreendedores. Eles prestam atenção e notam aquilo que os executores das atividades não percebem. Por exemplo, muitas vezes a existência de discrepâncias de preços manifesta situações de ineficiência; empresários genuínos notam e exploram tais discrepâncias (Kirzner, 1973, p. 27). Na ausência de conhecimento perfeito, os agentes econômicos cometem erros. Haver atividades ineficientes corresponde a haver falhas que podem ser corrigidas. Portanto, corresponde a haver oportunidades de aperfeiçoamento – as quais, se aproveitadas, poderão gerar recompensas na forma de acréscimos de ganhos. Os empreendedores, que são mais perceptivos a isto do que as pessoas comuns, notam esses erros e convertem pelo menos alguns em oportunidades de ganhos mútuos (Kirzner, 1973, p. 78). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 3126 É frequente que economistas enunciem diagnósticos de eficiência e ineficiência, mas fazem-no sob uma perspectiva de onisciência – a ótica da existência de informação perfeita. Porém, a rigor, economistas não sabem se uma alocação de recursos na vida real é ineficiente. A não ser que eles sejam empresários e demonstrem a descoberta da ineficiência, aproveitando essa alocação como uma oportunidade de ganhos mútuos entre as partes envolvidas. Por isto, é mais sensato para muitos economistas conter-se e evitar fazer julgamentos de eficiência (Kirzner, 1973, p. 235-236). Portanto, uma economia de mercado real está cheia de oportunidades de empreendedorismo e de lucros (acima daquele que é o lucro normal obtido pelas empresas em seu dia a dia). Vê quem tem percepção, age quem tem coragem, aproveita quem tem habilidade. Há mercados enquanto houver firmas e compradores. Mas cada firma precisa de pessoas que saibam concebê-la, instalá-la e conservá-la funcionando – a despeito das crises de todo tipo. A pujança de uma economia de mercado não é predestinada pelas equações e funções matemáticas da economia neoclássica nem pelas instituições de mercado. Nem mesmo basta haver propriedade privada (por exemplo, os senhores feudais europeus a tinham). Não é suficiente haver liberdade para lucrar, ansiar por lucro e querer enriquecer – pois nem identificar oportunidades lucrativas é fácil nem qualquer um sabe como aproveitá-las. Tomar iniciativas e fazer negócios é o que cria e nutre um ambiente de negócios. 3.2.12 Kirzner sobre falhas e oportunidades Israel Kirzner deu uma contribuição substancial à doutrina neoaustríaca sobre o empresário. No mundo idealizado da teoria econômica tradicional, as firmas não cometem falhas, pois têm acesso grátis a informação perfeita. Em oposição a isto, Kirzner inspirou-se em uma assertiva de Mises, de que cometer erros é uma fraqueza humana bastante disseminada (Kirzner, 1978, p. 58). A assertiva talvez seja trivial para os leigos; porém, é ignorada pelos economistas mais aferrados à economia neoclássica. Para eles, Kirzner expressa paradoxos. Segundo este neoaustríaco, os agentes econômicos cometem falhas, muitas das quais se refletem em ineficiência. Na ausência de informação perfeita, muitas firmas operam de maneira ineficiente. A realidade é extensamente ineficiente. A visão de um mundo tal que não há falhas nele é insatisfatória. De acordo com ela, não há o que aperfeiçoar ou melhorar neste tipo de mundo. Portanto, não há um âmbito de oportunidades para indivíduos empreendedores (Kirzner, 1978, p. 71, 73-74). TEXTO para DISCUSSÃO 36 3126 Conforme Kirzner, a capacidade de alguns de cometer falhas é o lado reverso da capacidade que outros têm de descobrir oportunidades. O indivíduo empreendedor enxerga oportunidades que a maioria dos outros indivíduos deixaria passar (Kirzner, 1978, p. 70-71, 73). Não é imediatamente que surge um indivíduo empreendedor, pois eles são comparativamente raros. Logo, leva tempo até que alguma falha regularmente cometida por algum participante de mercado seja notada. Por conseguinte, existem situações de ineficiência na economia de mercado e elas são duráveis. Em suma, na visão neoaustríaca dos mercados – pelo menos conforme os economistas que raciocinam como Kirzner – comumente existem empresas privadas e negócios ineficientes. Entrementes, a ineficiência tem um lado promissor, ou pelo menos consolador, em que fornece oportunidades para indivíduos empreendedores realizar melhorias na economia. 3.2.13 Transpondo a eficiência: Roy Cordato Uma parcela dos economistas da escola neoaustríaca rejeita o conceito de eficiência, sobretudo em seu emprego como guia normativo. Reflita-se sobre as considerações de Roy Cordato, um bom representante desta parcela. Quando empregada como critério para avaliar uma economia, uma medida de eficiência não leva em conta o fenômeno da mudança (dinamismo e transformações), além de que embute uma hierarquia única de objetivos econômicos (Cordato, 1994, p. 131). Em contraste, no entender dessa escola, uma das características mais importantes da economia de mercado é o dinamismo e a prosperidade; não a eficiência. Outra delas é a diversidade de espécies de negócios, capaz de satisfazer uma multiplicidade de objetivos econômicos diferentes almejados por pessoas diferentes – os quais são incomparáveis pelo fato de envolverem (e resultarem de) opções pessoais e subjetivas. Sendo incomparáveis, não podem ser agregados de maneira objetiva e justificável publicamente. A economia neoclássica exagera a relevância de atingir um ótimo de Pareto, ou um produto agregado mais alto possível, ou uma taxa elevada de crescimento do produto agregado, ou a riqueza total mais alta possível, ou empregar os recursos nos usos de valor econômico mais alto para a sociedade. Estes objetivos abrangentes, defendidos por economistas de formação neoclássica, medem-se por meio de agregados econômicos – cuja construção embute uma escolha arbitrária e pouco discutida de comparação interpessoal (e intergrupos sociais). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 37 3126 A análise estática em economia supõe que se tenha disponível toda a informação que seja relevante para alcançar eficiência, o que equivale a resolver o problema por meio de uma suposição. O qual só se resolve efetivamente desta maneira no mundo idealizado dos modelos teóricos. Todavia, na vida real a disponibilidade de informações é incompleta e o conhecimento existente é imperfeito. Por conseguinte, haver ineficiência é um fato da vida (Cordato, 1994, p. 135). Logo, é comum que economias reais de mercado, mercados reais e empresas reais não sejam eficientes. 3.2.14 Transpondo a eficiência: Wolfgang Kasper e Manfred E. Streit Kasper e Streit também demonstram insatisfação com o conceito de eficiência, fazendo-o nos seguintes termos. Uma medida global de eficiência econômica de uma empresa compara a razão entre uma combinação das espécies de produtos e uma combinação das espécies de insumos. Cada razão é uma média ponderada das diversas quantidades (respectivamente, de produtos e de insumos), onde os pesos são valores econômicos (atribuídos a cada espécie de produto e de insumo). Na prática, esses valores são preços relativos ou gastos relativos de algum período de tempo. Contudo, na vida real, a economia é mutável e complexa (como enfatizam os economistas neoaustríacos). Preços se modificam com o passar do tempo, além de poderem ser divergentes entre localidades e até entre firmas de uma mesma localidade. Logo, há inúmeras maneiras de medir a eficiência econômica de uma atividade produtiva, pois diferentes observadores podem constatar a existência de diferentes conjuntos de preços que razoavelmente poderiam avaliar uma dada atividade produtiva. Na economia real, eficiência econômica é relativa aos preços de um tempo específico e de um local particular. Além disso, uma analista pode alegar razoavelmente que certo preço não reflete de fato o valor econômico do bem sob certa perspectiva (alegação bastante frequente em análises de custo-benefício). Por conseguinte, dizer simplesmente que certa atividade ou certa organização é ineficiente (ou é menos eficiente que outra) é uma asserção quase sem conteúdo; isto é, pouco ou nada informa a qualquer ouvinte ou leitor (Kasper e Streit, 1998, p. 57). Ela só tem importância para a pessoa que concorda com a relação de valores (preços relativos) empregada no cálculo dessa eficiência. Dito de outro modo, há centenas de maneiras diferentes de computar a eficiência de certa atividade ou de certa organização suficientemente complexa (que atenda a vários propósitos). Nenhuma é inerentemente a medida correta. TEXTO para DISCUSSÃO 38 3126 O problema de medir eficiência torna-se ainda mais intrincado quando envolve produtos (comumente serviços) ou insumos para os quais não existem medidas únicas de quantidades. É uma declaração inteiramente arbitrária dizer que a provisão de segurança pública em certo território estadual do país é mais eficiente que em outro território (Kasper e Streit, 1998, p. 57). São igualmente arbitrárias certas declarações semelhantes sobre diversos serviços públicos típicos. ‘Arbitrário’ no contexto significa mera questão de preferência ou de sentimento relativo a certas atividades ou organizações; significa que não tem uma pura base técnica, inclusive base econômica. 4 ESBOÇO DE HISTÓRIA DO VOCÁBULO ‘EFICIÊNCIA’ 4.1 Origem da concepção moderna de eficiência A história dos vocábulos ‘eficiência’ e seus cognatos é um tanto incerta. O que se segue é um esboço, feito com base em fragmentos de informações presentes na literatura de engenharia e de economia. Até aproximadamente o início do século XIX o principal emprego do adjetivo ‘eficiente’ ocorreu em debates sobre causalidade. Na antiguidade Aristóteles fizera a distinção entre quatro espécies de causas, uma das quais era a ‘causa eficiente’ (Kaplan, 1977, p. 255). A locução ‘causa eficiente’ habitava os campos da metafísica, da lógica e da teologia. Aparentemente não havia o sentido moderno em que ‘eficiência’ e sua família de cognatos se referem a desempenho de motores em certas atividades ou se referem a produção econômica. Pelo que parece, adquiriu-se uma concepção moderna de eficiência quando o termo transferiu-se da filosofia para a técnica de produção. Mais amplamente, para a confluência da engenharia com a termodinâmica. Esta concepção surgiu para aferir a atividade de motores no que concerne a sua relação com um insumo de suprema importância, a energia. Um jovem gênio francês, o engenheiro Sadi Carnot (1796–1832), construiu em 1824 um modelo téorico de uma atividade ideal na qual medir eficiência de um motor. Comumente utiliza-se a força de um motor para deslocar um objeto através de certa distância e em certa direção e sentido (direção que pode não ser a mesma da força aplicada, mas ter certa inclinação em relação à direção da força aplicada). Diz-se desta função de deslocar, assim como de outras que um motor poder desempenhar, que o motor realiza um certo ‘trabalho’ (vocábulo com sentido técnico em física). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 39 3126 No caso do deslocamento, mede-se o trabalho multiplicando-se o peso do objeto (ou, dito bem, sua massa) pela força exercida sobre ele, bem como pela distância percorrida e pelo ângulo do percurso. A aplicação da força requer o gasto de certa quantidade de energia. Assim, a eficiência é medida pela razão numérica trabalho realizado/energia despendida. Como o trabalho realizado e a energia despendida são medidas em unidades da mesma espécie, a razão é um número puro (isto é, um número sem ser acompanhado por unidades artificiais de medida tais como gramas, metros ou outras). O trabalho realizado chama-se propriamente de ‘trabalho útil’, porque é aquilo que seres humanos aproveitam para satisfazer alguns de seus objetivos. Porém, parte da energia despendida pelo motor é gasta na função de vencer resistências físicas ao deslocamento do objeto (tais como atrito, resistência do ar), bem como em imperfeições materiais e mecânicas que dissipam calor. Ou seja, energia que é gasta sem realizar trabalho útil e que se dispersa na natureza. Do ponto de vista do interesse humano, este gasto de energia é uma perda. Por meio de seu modelo téorico, Carnot fez a descoberta de que é inevitável haver um desperdício significativo. A eficiência nunca pode ultrapassar certo limite finito e baixo (ou seja, limite facilmente capaz de ser insatisfatório a engenheiros). Este aspecto (que se liga ao fenômeno da entropia crescente) fez com que a obra de Carnot tenha aberto o caminho para a posterior descoberta da lei da entropia. No avançar dos primeiros anos do século XIX, disseminou-se o sentido moderno da palavra ‘eficiência’, empregado inicialmente no contexto da termodinâmica. Esta subdisciplina da física e a engenharia mecânica conceberam a noção de eficiência como uma razão matemática entre duas grandezas. Pode ser chamada de noção binodal, pois é uma comparação tendo duas pontas: um produto desejado (o trabalho útil) e uma matéria-prima (a energia despendida). 4.2 Reflexões preliminares sobre eficiência energética Antecipando itens relevantes para o tema de eficiência econômica, pode-se refletir sobre alguns aspectos da eficiência energética. Em primeira reflexão, é costume dos engenheiros atribuir a eficiência a um motor ou a um equipamento. Este costume embute uma falha ontológica (ou seja, a respeito das propriedades de um ente). Quando está em operação, em geral um equipamento participa de uma atividade – junto com outros equipamentos, com materiais auxiliares e às vezes junto também com mão de TEXTO para DISCUSSÃO 40 3126 obra (por exemplo, um automóvel opera com um motorista). A rigor, a eficiência é uma propriedade da atividade, embora o motor exerça uma parte muito importante. Essa falha pode ser percebida do seguinte modo. Cada peça de um motor contribui para a operação da sua função principal, mesmo que tenha uma função específica menor. No entanto, não há uma peça específica que seja a eficiência do motor. Esta não é uma substância, não tem uma localização. Analogamente, não há um órgão de um corpo animal que seja a vida do corpo. A vida existe na atividade de estar vivendo. A grandeza do numerador da eficiência é um fluxo, o fluxo de trabalho útil que se obtém do motor. No denominador está outra grandeza que é um fluxo, o fluxo da energia despendida. Fluxos só existem na ação, na atividade. Um motor parado não realiza nada; nem gera trabalho útil nem gasta energia. Logo não tem eficiência. Analogamente, um corpo animal parado em todos os seus componentes não tem vida. A eficiência que se atribui ao motor é uma projeção mental da sua situação quando está em atividade. Expressa uma intenção concernente ao motor quando for colocado em ação. A falha ontológica aludida não parece levar a erros práticos, de modo que se compreende sua existência. Referir-se a um equipamento como sendo eficiente (ou não) é uma maneira conveniente de falar, assim como dizer que o sol nasce. Mas não se deve esquecer que a eficiência supostamente de um automóvel depende da quantidade do combustível, dos pneus, do peso dos passageiros, da competência do motorista e de uma pessoa que coloque o combustível. E também do formato da trajetória da estrada e do estado físico desta. Em segunda reflexão, a atividade em que o motor se insere tem características específicas que complementam a ação do motor e inclui outros equipamentos que o ajudam a operar como se espera. A eficiência da atividade depende destas características, dos complementos e auxílios. Um motor de dada espécie pode ser utilizado em atividades da mesma espécie, mas com diferenças das situações em distintos lugares e épocas. Em cada uma delas o número que mede a eficiência pode ser diferente. Sem uma esteira um motor não desloca os objetos. Se o cano passar por muitas dobras de percurso, a água chega fraca à caixa d’água, por mais que uma bomba d’água seja ‘eficiente’. Obstáculos são fontes de resistências físicas a vencer e geram perdas de energia. Logo, de fato um dado motor individual tem várias e diferentes medidas de eficiência, dependendo das características da atividade e dos equipamentos auxiliares. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 47 3126 laudos periciais, mas ser ineficiente na atividade de vigilância. Esta é uma das razões pelas quais é importante indagar: eficiente (ou ineficiente) em quê? Finalmente, cabe lembrar que os conceitos de eficiência e de produtividade também são aplicados a agregados de mercados – a economia como um todo, seus setores (manufatura, por exemplo) ou suas regiões. Ademais, aplicam-se a massas de trabalhadores e a massas de outras espécies de fatores de produção empregados em uma economia, um setor ou uma região. O espaço do presente texto não é suficiente para discorrer sobre estas aplicações de caráter macroeconômico, bem como sobre eficiência social. 4.5.2 Dando limites aos significados de ‘eficácia’ e de ‘eficiência’ Há certa confusão nessa nomenclatura; comumente alguma dessas locuções ou algum desses termos é confundido com outra locução ou outro termo. Em uma tentativa de diminuir a frouxidão léxica, o presente texto começa por cercar os usos de ‘eficácia’ e de ‘eficiência’, adotando as seguintes normas léxicas: i. ambos são conceitos avaliativos; servem como dois de vários critérios para avaliar uma administração de atividades produtivas, aferindo o sucesso ou o mérito de decisões e de esforços. Logo, avaliam parcialmente administrações de empresas (e de outras espécies de organizações, na medida em que têm atividades produtivas); ou avaliam políticas e programas que foram adotados. Fazem-no parcialmente porque, mesmo em uma empresa, administração cobre muito mais do que atividades produtivas. Em outras palavras, ‘eficiência’ é uma característica do processo produtivo. Em sentido amplo (não contemplado nos livros didáticos de microeconomia), é admissível considerar a administração (na perspectiva de que emprega recursos) como parte do processo de produção. No entanto, não devem contar como atividades produtivas o desfrute de bens e serviços pelos compradores, consumidores e usuários. Ou seja, as atividades que ocorrem no corpo e na mente destas pessoas. Logo, não devem contar a consecução de bem-estar e de satisfação de desejos dos fregueses e dos usuários. Esta é bem diferente de produzir, de financiar e mesmo de atender aos fregueses. Portanto, não se confunda ótimo de Pareto (ou melhoria de Pareto) com eficiência. Pela mesma razão, não se confunda maior excedente do consumidor ou do produtor com eficiência. TEXTO para DISCUSSÃO 48 3126 E outro lado, também não devem contar como ‘eficácia’ ou ‘eficiência’ as vantagens, os ganhos ou as economias que resultem inteira ou predominantemente de eventos pouco ou nada conectados causalmente às decisões e aos esforços da administração de atividades produtivas. Portanto, não se confunda eficiência com ganhos ou economias de escala, pois desfrutar destes ganhos depende da grandeza da demanda pelos bens ou serviços fornecidos. A demanda existe fora da empresa, em seu ambiente econômico, não na intimidade da vida organizacional. ii. ‘eficácia’ avalia o alcance dos objetivos ou dos produtos planejados, como se verá. iii. ‘eficiência’ torna relativo o alcance dos objetivos ou dos produtos planejados, levando em conta a utilização de insumos. É um conceito binodal (tem dois nós de componentes conceituais). ‘Eficácia’ não é um conceito binodal. Portanto, no sentido primordial ou direto, ‘eficácia’ e ‘eficiência caracterizam atividades produtivas. Entrementes, em sentido derivado e indireto, podem caracterizar parcialmente um compartimento de uma firma ou de uma organização, desde que o compartimento abrigue e seja responsável por determinada atividade produtiva. Se esta atividade é eficaz ou eficiente, ao menos parte da administração dela é respectivamente eficaz ou eficiente. Também em sentido derivado e indireto, podem caracterizar parcialmente uma firma ou uma organização que abrigue e seja responsável por compartimentos eficazes ou eficientes. As caracterizações são parciais no sentido de que, em geral, uma firma (ou um compartimento dela) é mais do que um ente puramente produtivo. Muito do campo de relações humanas da comunidade interna tem menos a ver com produção do que com gente convivendo e interagindo. Pode-se dizer o mesmo no que concerne às relações humanas com a comunidade externa. Se uma firma ou uma organização tiver uma mistura de compartimentos eficazes ou eficientes com outros ineficazes ou ineficientes, ela pode ser avaliada de acordo com a importância das atividades e destes compartimentos. Adotando essas normas léxicas, fez-se a opção de preservar a conotação de eficiência como caracterizando processo de produção ou custo de produção. Esta é a conotação mais forte que vem à mente. Lembra a comparação de quantidades de produtos com montantes de insumos, bem como a aferição de custos dos insumos. Seria mais difícil afastá-la do que outras conotações mais etéreas. Afastar algumas faz-se necessário para preservar um conceito que seja bem definido e, ao mesmo tempo, desestimular a banalização da palavra ‘eficiência’. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 49 3126 No entanto, atividades humanas não estão desvinculadas dos valores humanos em geral; assim, deve-se reconhecer que nem mesmo as atividades produtivas escapam desta fatalidade. Eficiência não é puramente ‘técnica’ e ‘objetiva’. O que não deveria surpreender a muitos, pois nem mesmo a criação de animais é; há valores humanos ou sociais que orientam as relações de seres humanos com os animais. Essa opção se casa com um lance intuitivo de Ronald Coase, o qual inspirou o surgimento da disciplina de economia organizacional e a obra de Oliver Williamson. Coase distinguiu entre as firmas e os mercados. Estes são a esfera das transações, formada de inúmeras compras e vendas. A firmas compõem a esfera do planejamento; isto é, da administração (ou como preferiu Williamson em um de seus livros, da hierarquia). A vida interna das firmas (e das organizações em geral) é uma alternativa aos mecanismos de mercado. Obviamente, as atividades produtivas situam-se dentro das firmas e das organizações e estão sujeitas a um plano de organização. A estas atividades cabe ter ou não eficiência. Para as vantagens ou benefícios das transações em mercado deve-se encontrar outros nomes (tais como ótimo de Pareto e melhoria de Pareto). Isso se casa com as preferências doutrinárias de Hayek e de muitos neoaustríacos, os quais se incomodam com a noção de que a economia de mercado é eficiente. Esta noção identifica a economia com uma fábrica (que é a concepção que Lenin tinha de uma economia). Todavia, dentro de uma fábrica não existe algo análogo às transações de mercado e às motivações dos compradores e dos vendedores. 5 ASPECTOS BÁSICOS DE EFICÁCIA E EFICIÊNCIA 5.1 Atividade, meios e fins Antes de explorar a pluralidade de significados de eficiência, atente-se ao princípio mais elementar: alguma atividade (processo, procedimento, método, ação) que se realize durante certo tempo tem fins (finalidades, objetivos, resultados, produtos) e meios. Fins são consequências desejadas ou efeitos pretendidos da atividade. Há também a palavra ‘meta’; às vezes é empregada como sinônimo de objetivo e outras vezes significa um número projetado ou desejado para certo objetivo. Em atividades econômicas de produção os meios são chamados ‘insumos’ ou ‘fatores de produção’; eles são horas de serviços de mão de obra, tempo de utilização TEXTO para DISCUSSÃO 50 3126 de equipamentos, quantidades empregadas de materiais e de combustíveis, entre outros. Estes vocábulos são extensíveis às atividades no âmbito da administração. A despeito do nome, em geral os meios não são usados somente ‘no meio’ do tempo de atividade; uns ou outros comparecem em qualquer etapa de realização, tanto no início como no final. Há dois conceitos básicos em administração que representam duas características importantes de uma atividade: eficácia e eficiência. Eles servem para avaliar a atividade, pois comumente são considerados desejáveis ou bons. Eficácia diz respeito a alcance de fins, enquanto eficiência aborda o ajuste mútuo dos meios com os fins (Pires e Gaspar Filho, 1978, p. 238; Oliveira, 1997, p. 442, 448; Chiavenato, 2002, p. 49; Nohara, 2012, p. 147). Em alguns textos sobre temas administrativos aparece um terceiro conceito avaliativo, o de efetividade. Mas em geral os autores não conseguem distingui-lo precisamente de eficácia (salvo em epidemiologia, onde há uma distinção precisa e útil). Por isto, não é considerado no presente texto. De fato, mais comumente, a linguagem leiga e a literatura das ciências sociais empregam respectivamente ‘efetivo’ e ‘efetividade’ como sinônimos de eficaz e eficácia. Entre as exceções estão os usos de ‘efetivo’ como antônimo de temporário (em cargos públicos) – bem como seus usos para fazer contraste com o que foi presumido, suposto, esperado ou declarado. 5.2 Eficácia e objetivo Um dos dicionários clássicos da língua portuguesa contemporânea diz que ‘eficaz’ significa ‘que produz efeito’ e ‘que dá bom resultado’ (Bueno, 1979, p. 390). Ora, muitas vezes, o efeito ou o resultado é aquilo que se deseja atingir. Por isso, a linguagem da administração emprega ‘eficácia’ para expressar a avaliação de uma atividade em termos de seu objetivo. Uma atividade é eficaz quando atinge razoavelmente ou satisfatoriamente suas finalidades. O conceito de eficácia é útil nas atividades em que há certa variabilidade na extensão em que se pode alcançar alguma finalidade. Diz-se que maior é a eficácia quanto maior for a extensão em que se alcança – em comparação com algum limite tomado como base de referência. Portanto, uma atividade é eficaz em alguma extensão ou em algum grau. O julgamento da eficácia depende da expectativa de certo grau de qualidade e de certa quantidade. Muitas vezes, as características culturais de um grupo social estabelecem essa expectativa. Outras vezes essa expectativa vem de normas técnicas, como no caso de um medicamento ser muito ou pouco eficaz. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 51 3126 Os economistas mencionam eficácia pouco frequentemente em comparação com suas referências a eficiência. Uma explicação plausível é que se habituaram com o contexto da teoria da produção e de custo na formação destes profissionais. Este contexto é determinístico; ou seja, não admite a existência de indeterminações. Estas são eventos (sejam causas, efeitos ou consequências) que variam sem regularidade; eventos que não têm padrão sequer para as frequências relativas de suas variações. Ao mesmo tempo, o contexto da teoria da produção e de custo não considera a existência de incerteza no conhecimento; pressupõe que donos, dirigentes e gerentes de firmas têm à disposição todas as informações que precisam para decidir. Ora, neste contexto, consegue-se precisamente o almejado; a opção que se sabe não ser atingível plenamente não é escolhida como meta. Logo, não é inteligível a noção de alcançar em pequena parte, em boa parte ou em grande parte (ou seja, a noção de eficácia). 5.3 Eficácia de um ente Às vezes se aplica o conceito de eficácia a um ser ou a um elemento, em lugar de uma atividade. Por exemplo, alguém diz que álcool etílico é uma substância muito eficaz. Não está claro o que quer dizer; a pergunta natural que surge é: eficaz para quê? ‘Eficácia’, como seus cognatos (‘eficaz’, ‘ineficaz’, ‘ineficácia’), é sempre relativa a algum objetivo. E este, por sua vez, requer alguma ação ou atividade para atingi-lo . Como exemplo de asserção clara, alguém diz que álcool etílico é um antisséptico eficaz. Logo, é eficaz na atividade de antissepsia. Ou seja, o objetivo é prevenir o crescimento da população de micróbios e evitar sua transmissão a outras pessoas. Portanto, caso seja útil ou necessário expressar-se com rigor ou com clareza, deve-se especificar a atividade e o objetivo. A eficácia de algum instrumento, de algum material ou algum fator de produção depende de que seja empregado na atividade apropriada. Fora de qualquer atividade nenhuma coisa é eficaz. Toda atividade produtiva ou administrativa existe para cumprir pelo menos um objetivo. Em primeiro lugar, há algum valor humano superior que torna o objetivo desejável. Em segundo lugar, o objetivo é que dá valor humano à atividade – e, por conseguinte, à eficácia. Por sua vez, o valor da atividade transfere valor aos instrumentos que utiliza. Admita-se que algumas espécies de instrumentos dão mais eficácia a uma dada atividade do que outras espécies. Mesmo assim, o instrumento serve à atividade e TEXTO para DISCUSSÃO 52 3126 sobretudo ao objetivo. Portanto, eficácia é primariamente uma característica da atividade e secundariamente é uma característica do instrumento. Ingerindo-se uma bebida com alto teor alcoólico não se faz antissepsia das mãos (é o mesmo instrumento, mas em uma atividade diferente). 5.4 Eficácia e atividades Cabe notar ainda três aspectos. Primeiro, uma atividade pode ter vários objetivos em vez de um só. Por conseguinte, o que é eficaz pode muito bem ser ineficaz ao mesmo tempo; eficaz com relação a certo objetivo e ineficaz com relação a outro. Isto se aplica a instrumentos e a equipamentos. Em geral não há simplesmente um equipamento que é eficaz comparado a outro que não é. Cabe sempre a pergunta: eficaz para isso ou para aquilo? Ineficaz para quê? Segundo, quase sempre há mais de uma atividade que serve para realizar um mesmo objetivo. Alimentar-se com carne de boi é uma maneira de fornecer ferro ao organismo, prevenindo anemia. No entanto, o objetivo de prevenir anemia também pode ser alcançado comendo-se folhas verde-escuras ou melaço de cana ou fígado. Esta é mais uma razão pela qual há ambiguidade em asserções de que entes são eficazes (ou não), sem mais informações. Terceiro, atividades muitas vezes são componentes de atividades mais amplas ou se complementam com outras. Esta é mais uma maneira pela qual um ente pode ser eficaz e ineficaz ao mesmo tempo. Considere-se, por exemplo, a atividade mais ampla de um vivente sobreviver. Um animal que é eficaz em encontrar alimento pode não ser eficaz em defendê-lo dos rivais que querem tomá-lo; ou, sendo competente para defendê-lo com sucesso, pode não ser eficaz em aproveitá-lo. Em suma, facilmente se introduz dubiedade quando se emprega ‘eficácia’ e seus cognatos referindo-se a um ente (seja equipamento, ser vivo ou ser humano) em vez de referir-se a uma atividade, a um processo ou a uma ação. A referência ao ente não é propriamente errada; faz-se por transferência de sentido, subentendendo-se alguma atividade. No entanto, quase sempre sugere o pensamento errôneo de que o ente é (ou não é) eficaz ou ineficaz por si mesmo. Até certo ponto, pode-se estender o uso desses conceitos avaliativos sem gerar dubiedade ou confusão. Assim, às vezes pode-se avaliar uma organização, pois quase sempre é razoável vê-la como um agregado (ou uma coleção) de atividades. Ademais, TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 53 3126 sob esta mesma ótica pode-se avaliar um compartimento de uma organização. Às vezes o conceito de eficácia também pode ser empregado sem dubiedade para avaliar um instrumento (embora, a rigor, avalie uma ação empregando um instrumento). 5.5 Dicotomia ou politomia As ciências sociais e as humanidades têm vários conceitos que são metadicotômicos. Ou seja, cada um dos conceitos tem duas ou mais variantes, uma sendo dicotômica, outra sendo de gradação ou ordenação e talvez outra de grandeza cardinal. Eficácia e eficiência são dois casos de metadicotomia. Esta é um dos elementos que contribuem para haver multiplicidade de significados de eficiência. Eficácia é a extensão do alcance de fins. Na variante dicotômica do conceito, uma atividade consegue atingir seus objetivos ou não consegue. É eficaz na primeira alternativa; é ineficaz na segunda. Na variante de gradação há polos (tais como ‘plenamente eficaz’ e ‘completamente ineficaz) e possibilidades intermediárias (por exemplo, pouco, bastante ou muito eficaz). É comum que não se tenham à disposição medidas cardinais de tal gradação. Assim, na falta de medições, enunciam-se juízos pessoais de ordenação; por exemplo, afirma-se que a eficácia de uma atividade foi alta (ou média ou baixa) ou foi maior do que antes (ou menor ou igual). Todavia, em algumas classes de atividades são possíveis quantidades de produção entre zero e alguma meta numérica. Nestes casos há medidas cardinais que podem ser transformadas em alguma percentagem de eficácia. Por exemplo: atingiu 80% da redução pretendida de consumo de energia elétrica. Note-se que, caracteristicamente, a avaliação em termos de eficácia não compara medidas dos meios com medidas do objetivo. A teoria econômica neoclássica tem uma concepção dicotômica da eficiência técnica de processo de produção: é eficiente ou ineficiente (para um dado número da quantidade a produzir). Há processos eficientes que não são comparáveis entre si porque empregam pelo menos uma espécie de insumo que é diferente. Também há vários processos tecnicamente eficientes que não são comparáveis entre si e que servem respectivamente para produzir diferentes quantidades. Quanto aos processos ineficientes, não há necessidade de dar-lhes gradação; pois, na visão da teoria, são todos igualmente inúteis porque há algum processo eficiente à disposição. É semelhante a visão da teoria econômica neoclássica de eficiência econômica na chamada função de produção: é eficiente ou ineficiente (para um dado número da TEXTO para DISCUSSÃO 54 3126 quantidade a produzir e para dados preços dos insumos). Isto é representado na função de custo total pelo fato de que cada número da quantidade a produzir é representado por um só ponto distinto da função. Ou seja, o ponto representa o único processo de produção economicamente eficiente para a respectiva quantidade. Distinga-se entre as proposições da teoria e aquilo que os economistas neoclássicos dizem (o que se pode chamar de enunciados próprios da cultura destes economistas). Nestes enunciados costuma aparecer gradação de eficiência e de ineficiência (é muito eficiente ou é medianamente eficiente ou é pouco eficiente etc.). Todavia, estas gradações não são extraídas da teoria microeconômica; provêm de juízos intuitivos pessoais. Em princípio é possível medir e expressar qualquer das características eficácia e eficiência com números cardinais (quantidades ou porcentagens). Na prática, muitas vezes é bastante difícil ou caro obter tais números; por isto, opta-se por emitir juízos pessoais sobre a magnitude delas. Tais juízos são dicotomias (é eficiente ou é ineficiente) ou são gradações. 5.6 Eficiência técnica e eficiência econômica Sendo eficaz em algum grau, uma atividade pode ser eficiente ou não. Para constatar-se a eficiência, deve-se observar a utilização dos insumos ou fatores de produção. Há dois conceitos básicos, eficiência técnica e eficiência econômica. Assim como ocorre com a eficiência energética, qualquer uma das duas é um conceito binodal; comparam-se produtos ou objetivos da atividade com os fatores de produção (também chamados insumos). Na eficiência técnica os produtos (das respectivas espécies e qualidades) e os insumos (das respectivas espécies e qualidade) são considerados somente em termos de suas respectivas quantidades. Uma atividade é eficiente (em relação a outra) quando alcança um número maior da quantidade de pelo menos uma espécie de produtos, embora a utilização de quantidades de insumos seja igual à da outra atividade. Levam-se em conta somente quantidades, sem considerar preços ou custos unitários. Em termos de análise econômica, isto significa que, para cada número definido da quantidade de produto que se queira, pode haver dois ou mais processos de produção; alguns deles podem ser ineficientes e devem ser rejeitados. Pode sobrar um único processo eficiente tecnicamente. Ou podem sobrar vários que são incomparáveis ao menos parcialmente (pois utilizam menos de uma espécie de insumo, porém mais de outra espécie). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 55 3126 No que concerne ao conceito de eficiência econômica (ou eficiência-custo), uma atividade é eficiente quando se obtém o número definido da quantidade de produto que se queira com o menor custo total possível de insumos. Portanto, levam-se em conta não somente as quantidades de insumos como também seus preços ou custos unitários. Se houver um único processo eficiente tecnicamente, ele é eficiente economicamente. Porém, se for o caso, pode ser inviável economicamente (a demanda pelo produto pode não ser suficiente para gerar receita que cubra o custo de produção). Se houver dois ou vários processos incomparáveis tecnicamente, haverá um que emprega mais os insumos baratos e menos os insumos caros; deste modo, faz o custo do produto por unidade ser mais baixo do que o custo em qualquer outro processo. Ele é eficiente economicamente. Cabe ressaltar que a tradição didática em economia define eficiência técnica sob a condição de uma dada situação de conhecimento técnico – chamado ‘o estado das artes’; no caso, das artes práticas (artes de fazer), distinta das belas artes. Logo, um dado processo de produção pode ser tanto eficiente como ineficiente, se for aferido nas distintas perspectivas de dois estados diferentes das artes. 5.7 Comparabilidade requer homogeneidade Suponha-se que existe um só processo de produção para obter uma espécie de produto. Neste caso, o processo é eficiente tecnicamente, pois não há qualquer outro melhor. Mas este sentido de eficiência é fraco e irrelevante em termos práticos. É preciso haver pelo menos dois processos para a questão de eficiência ter relevância prática. Em economia, eficiência é relativa neste sentido; um processo é eficiente ou ineficiente quando comparado a algum outro. O mesmo ocorre com eficiência econômica. Para que a comparação entre dois processos seja informativa ou instrutiva é necessário que haja homogeneidade entre as espécies de produto de um e de outro. Sejam uma padaria que faz pão comum e outra que faz pão integral. Ambos são pães, mas a eficiência econômica das duas atividades de produzir não é comparável. Pois são pães de espécies diferentes, cujas características agradáveis e desagradáveis são apreciadas diferentemente por consumidores diferentes. E caso se faça a comparação, constatando-se que uma atividade é ‘mais eficiente’ que a outra? Pode surgir a curiosa situação em que alguns consumidores prefiram consumir pães da categoria que foi julgada como de produção ineficiente TEXTO para DISCUSSÃO 56 3126 (em comparação com a outra). Em respeito aos consumidores, este julgamento não serviria para se recomendar que a produção de pães da categoria ‘ineficiente’ fosse encerrada. Agora suponha-se que há dois processos de produção com homogeneidade de produto e de insumos. Ou seja, as espécies de produto de um e de outro são iguais e cada espécie de insumos também é. Por exemplo, considere-se um processo específico de produção. Conforme as informações prestadas por Jorge Caldeira, índios brasileiros de algumas tribos usavam machados de pedra de 500 gramas no início do século XVI para derrubar árvores. Descreva-se o processo como: empregar um índio e um machado durante um período de quatro horas de atividade. O produto é uma árvore derrubada (Caldeira, 1999, p. 42-43). Suponha-se que surge um novo processo que utiliza as mesmas duas espécies de insumos e na mesma proporção. A diferença está em uma maneira diferente de empregar o machado e o trabalho do índio. No segundo processo, o produto consiste em duas árvores derrubadas. Portanto, a eficiência técnica do segundo processo é maior que a eficiência do primeiro. Há estrita comparabilidade entre eles por causa da homogeneidade de produtos e de insumos. Um aumento dos preços dos insumos encarece igualmente os dois processos; uma queda barateia-os igualmente. Na prática isto significa que, quaisquer que sejam os preços dos insumos, o segundo processo é sempre mais vantajoso que o primeiro. Não se sabe na história se esse segundo processo existiu. Jorge Caldeira informa que, tempos depois, os portugueses forneceram machados de ferro aos índios. Por isto, passou a existir realmente um terceiro processo: empregar um índio e um machado de ferro durante um período de quatro horas de atividade. O produto consistia em oito árvores derrubadas. À primeira vista, o terceiro processo é mais eficiente tecnicamente do que o primeiro (produto de oito árvores em vez de uma). No entanto os dois processos diferem em que não há homogeneidade quanto a uma das espécies de insumos; o primeiro usa machado de pedra e o segundo emprega machado de ferro. O custo unitário ou preço de um machado de ferro provavelmente era mais alto do que o custo unitário ou preço de um machado de pedra. Em termos de eficiência econômica, a vantagem do terceiro processo para os índios dependia do preço relativo de um machado de ferro. Para simplificar (imaginando uma estória), suponhamos que os instrumentos eram alugados por tempo de uso. Ademais, que o aluguel do machado de pedra equivalia a 2/10 de árvore por período e que a remuneração do trabalho do índio era 8/10 de árvore. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 63 3126 demasiado apego ao critério de eficiência pode tornar-se um obstáculo à experimentação e à inovação. 6 SIGNIFICADOS DE EFICIÊNCIA 6.1 Alguns atributos de eficiência Assim como eficácia, eficiência também tem seu sentido dependente da noção de objetivo. Por isto, vários atributos de ‘eficácia’ aplicam-se também a ‘eficiência’ e a seus diversos cognatos (‘eficiente’, ‘ineficiente’, ‘ineficiência’). Não existe equipamento eficiente, a não ser que seja para a consecução de certo objetivo pretendido ostensivamente ou de modo subentendido; e a não ser que seja com relação a determinada atividade que realiza esse objetivo. Comumente, um equipamento sozinho não faz nada de útil; a rigor, é a atividade que é eficaz ou eficiente, se for. O equipamento é um meio que determinada atividade emprega, quase sempre havendo acessórios. Para conservar alimentos, uma geladeira precisa estar ligada e ter alimentos dentro (acomodados em vasilhas apropriadas). Se uma atividade tiver vários objetivos ou funções, poderá ser eficiente ou ineficiente de várias maneiras ao mesmo tempo. Assim como eficácia, muitas vezes é difícil e controverso aferir eficiência porque a atividade tem vários objetivos e eles são alcançados em extensões diferentes. Ademais, a aferição de eficiência é duplamente mais difícil, pois além dos vários objetivos da atividade há inúmeros insumos. Seus preços ou seus custos unitários dão trabalho adicional, pois tendem a variar no correr do tempo e nas mudanças de fornecedores. A dificuldade maior advém de que frequentemente não há uma correspondência um a um entre insumos e objetivos a alcançar. Tecnicamente, costuma haver interdependência não linear entre insumos e objetivos ou produtos. 6.2 Eficiência como adequação Em consequência da banalização do termo ‘eficiência’ e de seus cognatos, é bastante comum que se empregue ‘ineficiente’ com o sentido de ‘inadequado’. Um exemplo é uma afirmação de Aranson. Conforme diz, a escolha feita por uma firma é ‘ineficiente’ quando ela produz um montante excessivamente alto ou baixo de sua mercadoria comparativamente ao montante que maximiza lucros (Aranson, 1982, p. 374). TEXTO para DISCUSSÃO 64 3126 Considerando-se o termo no sentido estrito de eficiência técnica, a asserção é falsa. Pois, por pressuposto da teoria microeconômica, a firma opera sempre de acordo com sua função de produção; por conseguinte, sempre escolhe um processo de produção tecnicamente eficiente, qualquer que seja o montante a produzir. Dito de outro modo, caso não maximize lucros, ainda pode ser que a firma seja tecnicamente eficiente. Considerando-se o termo no sentido estrito de eficiência econômica, a asserção também é falsa. A razão é semelhante: por pressuposto da teoria, a firma opera sempre de acordo com sua função de custo. Ou seja, escolhe o processo que, ao produzir a quantidade desejada, emprega os tipos e os montantes de fatores de produção que resultem no mínimo custo da quantidade produzida. Portanto, se uma firma pretende atingir certo nível de lucro, ela poder errar na escolha do nível de produção e vendas. Não se pode inferir disto que ela é ineficiente no sentido estrito. Lucratividade não é indicação de eficiência nem de ineficiência, seja técnica ou econômica. No entanto, provavelmente Aronson conhece a falsidade dessas asserções e não teve o propósito de asseverá-las; ele simplesmente cedeu a um hábito comum de usar a palavra ‘ineficiente’ com um sentido popularizado de ‘inadequado’. 6.3 Dificuldade do julgamento externo de eficiência É quase impossível ao observador externo aferir eficiência de uma organização ou mesmo de uma atividade, pois em geral não tem acesso à vida interna da organização; por conseguinte, não conhece os meios nem os processos internos e não sabe o que ocorre com eles na intimidade dos compartimentos organizacionais. Ilustre-se com uma secretaria da prefeitura de uma cidade média ou grande, a qual cuida do abastecimento d’água. Às vezes, o peso de um caminhão afunda o asfalto de uma rua e quebra o cano que está embaixo; a água fica a escorrer por horas sem que ninguém da secretaria apareça para fazer o conserto. Cidadãos indignados diagnosticam a secretaria como ineficiente; porém, dificilmente eles conhecem os meios disponíveis às atividades da secretaria. O encanamento tem dezenas de quilômetros e centenas de conexões de tubos subterrâneos. Para começar, como poderia a secretaria vir a saber da quebra inesperada em um ponto dele? Pode ser que nenhum cidadão avise rapidamente. Aliás, o problema de um órgão público vir a saber o que precisa é um tanto comum e antigo. No início dos anos 1960, na cidade do Rio de Janeiro (na época, sendo o Estado da Guanabara), oito órgãos públicos tinham autoridade para cavar buracos na rua. Havia um órgão TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 65 3126 com exclusividade da função de fechar buracos. Porém, em geral os órgãos que abriam buracos não davam informação disto ao órgão que fechava (Beltrão, 1968, p. 95). Uma possibilidade de como saber seria a secretaria ter um corpo de inspetores que supervisionasse as ruas todo dia. Contudo, este é o tipo de mão de obra que não produz muitos ‘resultados’ por pessoa empregada, pois é preventivo. Ou seja, a maior parte das inspeções constata que o encanamento está normal. Este corpo não atua no processo regular de fornecimento d’água. Tendo em vista isto, os inspetores constituem o tipo de gasto suspeito de ser desnecessário – e suscetível de ser cortado pela secretaria de finanças em nome da austeridade fiscal. Outra possibilidade seria a secretaria d’água instalar uma rede de sensores no encanamento. No entanto, o programa de investimento nesta rede poderia não ser aprovado pela secretaria de finanças, tendo em vista o gasto adicional que requereria. Investimento é outro tipo de gasto sujeito a ser cortado. Aliás, possivelmente a rede de canos é velha e precisa ser substituída. Mas isto requereria outro vasto programa de investimento. Depois de avisada de um vazamento, pode ser que a secretaria d’água não possa fazer rapidamente o conserto. Talvez a equipe seja pequena e já esteja ocupada com outro buraco no outro lado da cidade. Pode ser que não tenha os materiais necessários em estoque e precise fazer uma compra inesperada – ou tenha de aguardar a encomenda que chega em datas predefinidas. Em suma, talvez a secretaria d’água faça o melhor que pode com os recursos que tem; se fosse por este critério, possivelmente boa parte dos aferidores considerariam razoável julgá-la eficiente. No entanto, uma noção popular de eficiência prende-se exclusivamente aos ‘resultados’. Conforme ela, os aferidores diriam que tal desperdício de água não pode ser característica de uma atividade eficiente. Contudo, isto é confundir eficiência com eficácia. A rigor, não há ineficiência em não se fazer o que os meios não comportam realizar. Esta confusão é comum em pronunciamentos sobre eficiência. Quase sempre julgamentos são feitos com inteira desconsideração dos meios, que sequer se chega a saber de que espécie são. 6.4 Eficiência puramente técnica E quanto a eficácia nessa estória? Esta questão permite introduzir o aspecto de que eficácia e eficiência não são conceitos puramente técnicos e objetivos – os quais se apurariam por meio de alguma fórmula estatística de conteúdo incontroverso. Ambas TEXTO para DISCUSSÃO 66 3126 as medidas requerem aferir quanto se cumpriu dos objetivos. Agora veja-se: quais são os objetivos da secretaria d’água desse município? Independentemente do que esteja na lista de objetivos que conste nos estatutos dessa secretaria, é bastante razoável que um agrupamento de cidadãos atribua a este órgão certo objetivo; qual seja, aquele de poupar água. E dando suficiente importância a este objetivo, conclua que a secretaria d’água é ineficaz. Seria uma conclusão correta; porém, não incompatível com outra conclusão bastante diferente. Sucede que pode haver outro agrupamento de cidadãos que faça um julgamento distinto. Pois os pesos que cada agrupamento atribui aos objetivos dependem de juízos de valores que podem diferir entre os agrupamentos. Suponha-se que o segundo agrupamento percebe que não há chance de que se aumentem os recursos à disposição desta secretaria. Portanto, este órgão teria que transferir recursos das atividades de rotina do abastecimento (tais como limpeza da água, funcionamento das bombas) para atividade de consertos eventuais dos canos nas ruas. Maior rapidez nestes consertos levaria a faltar gente na manutenção do abastecimento. Isso redundaria em menos eficácia no abastecimento de rotina. Assim, este segundo agrupamento de cidadãos, por dar maior peso a outros objetivos da secretaria, poderia opinar que o órgão é pelo menos moderadamente eficaz. A despeito da lentidão nos consertos de canos de ruas, o abastecimento das residências em geral é mantido. Em suma, pode haver julgamentos de eficácia que sejam díspares a respeito do mesmo caso – e que estejam todos corretos ao mesmo tempo. A razão é que não há uma maneira única de aferir eficácia. Quanto uma atividade tem vários objetivos, diferentes pessoas podem julgar sua eficácia levando em conta um objetivo mas não outros (ou não tanto os outros). Mesmo quando duas pessoas levam em conta o mesmo elenco de objetivos, podem diferir na importância que dão a um ou a outro. 6.5 Eficiência não é um número único A medida de eficiência de uma atividade produtiva humana em certo período não é um número único; não é como a conta de luz de uma residência, por exemplo. Uma diferença é que uma residência tem um medidor da utilização de energia elétrica, enquanto que as atividades produtivas quase sempre não têm medidor de eficiência. Uma diferença mais importante é a seguinte: mesmo sem um medidor, é possível calcular qual foi o TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 67 3126 montante de energia elétrica utilizada (diga-se, no mês). Basta computar a contribuição de cada aparelho elétrico existente na casa. Para isso é preciso saber durante quantas horas cada aparelho foi utilizado no mês. Cada um deles tem um gasto padronizado de energia, que é conhecido. Por exemplo, uma lâmpada de 12 watts gasta 12 watts de energia por hora. Ademais, normalmente isto independe de haver ou não outro aparelho elétrico ligado na residência. Ou seja, a lâmpada e a geladeira funcionam ignorando-se mutuamente. No caso de uma atividade produtiva, é frequente que os empregados de uma organização não tenham uma produção individual padronizada ou um trabalho individual padronizado. E, diferentemente do watt de energia (que é igual para todos os aparelhos), não existe uma unidade padrão para somar com significado horas de trabalho de tarefas diferentes. Em geral, a administração de uma organização está fadada a orientar-se por meio de informação inadequada. Na prática, raramente se conhece bem a função de produção; por conseguinte também é parco o que se sabe sobre curvas de custo (Baumol e Blinder, 1985, p. 419). Considere-se a eficiência de um restaurante, a qual depende da produtividade de pessoal de vários tipos: na cozinha, ou trazendo os ingredientes para a cozinha, ou trazendo a comida para sala onde os fregueses se servem, ou atendendo às mesas, entre outros. Se houver medições de produtividades individuais, como juntar umas com as outras? Seria fácil se houvesse uma unidade padrão. Mas não há. Ademais, uma hora de trabalho de uma mesma pessoa varia em quantidade e em qualidade do que é produzido. Em parte porque seres humanos afetam-se mutuamente. Obviamente, pode-se dizer que o caixa de um restaurante realiza todo dia, centenas de vezes, a mesma tarefa: recebe a comanda do cliente e o pagamento. Porém, esta é uma descrição em um certo nível alto de abstração. Concretamente, o caixa tem uma breve interação com cada freguês. Há dezenas de tipos diferentes de fregueses na maneira como tomam o tempo do caixa. E há diversas formas de pagamento (ora se perde tempo com troco em dinheiro, ora com demoras na conexão com o cartão de pagamentos). Portanto, em geral há muitos números plausíveis que podem ser a medida de eficiência de uma atividade produtiva que se realizou. Cada uma é gerada por diferentes escolhas de métodos e de critérios. Cada uma requer julgamentos pessoais sobre o que seria apropriado nas circunstâncias. TEXTO para DISCUSSÃO 68 3126 6.6 ‘Eficiência’ em lugar de ‘eficácia’ Às vezes pode-se substituir um processo de produção por outro que é simultaneamente mais eficiente e mais eficaz. No entanto, outras vezes pode valer a pena adotar um novo processo que é mais eficaz sem ser mais eficiente. É o caso, por exemplo, quando se faz uma campanha de vacinação com uma nova vacina que seja mais eficaz e simultaneamente mais cara. E quando uma escola substitui um professor de inglês inexperiente por outro (mais caro) que viveu anos ensinando ora no Brasil ora em Boston. Muitos empregam a palavra ‘eficiente’ quando mais apropriado seria ‘eficaz’. Ao julgar uma atividade, a referência central da asserção que fazem é sobre o objetivo (ou a função) – sem qualquer menção específica a alguma economia de meios. Por exemplo, o experto em biologia evolutiva humana Daniel E. Lieberman diz que pessoas com renda alta tendem a dormir “de maneira mais eficiente”. Explica que elas passam menos tempo na cama tendo insônia (Lieberman, 2013, p. 264). Com isto quer dizer que, para um mesmo tempo deitado na cama tentando dormir, um indivíduo rico dorme uma parcela maior do tempo. Ou seja, alcança mais do objetivo de deitar-se, que é dormir. Logo, com isto quer dizer de fato que o rico dorme de maneira mais eficaz. Em outro exemplo, o microbiólogo John Postgate relembra que a temperatura do corpo humano flutua pouco em torno de 37 graus Celsius (em geral em uma faixa entre dois graus abaixo ou acima). Ele diz que o corpo tem um mecanismo regulador que é muito “eficiente”. Contudo, o que quer dizer é que o mecanismo funciona bem para cumprir sua função (conseguir a manutenção da temperatura citada). Pois ele não dá qualquer informação sobre os materiais e sobre a energia empregados pelo mecanismo. Ignora os meios. Logo, quer dizer simplesmente que o mecanismo regulador é muito eficaz (Postgate, 1994, p. 8). Considere-se a atividade de o coração bombear sangue no corpo humano. Não é um processo de produção de uma organização nem é uma atividade administrativa. No entanto, há tempos parte da biologia tem-se deixado influenciar por conceitos de economia. Por exemplo, John Medina, biólogo molecular, em livro seu que usa o vocábulo ‘eficiência’. Ele diz que há algumas maneiras de fazer uma medição da eficiência desta atividade. Uma é a taxa do pulso; ou seja, o número de batidas do coração por unidade de tempo. Outra é o montante de sangue que o coração empurra em um de seus compartimentos, o ventrículo esquerdo, e, logo depois, na aorta (artéria que distribui sangue para todo o corpo). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 69 3126 Às vezes o corpo precisa fazer um grande esforço ou colocar-se em extrema tensão. Nestes momentos as medições atingem um pico, que é considerado a medida da eficiência da atividade. Medina informa também que esta medida cai juntamente com o avanço da idade. Por exemplo, com 65 anos uma pessoa terá perdido cerca de 30% ou 40% da eficiência de quando foi um adulto jovem (Medina, 1996, p. 145, 149). O ponto de interesse para o presente texto é que aquelas são de fato medidas da própria atividade de bombeamento do sangue. Não consideram montantes dos insumos que o corpo utiliza para realizá-la. Logo, são medidas de eficácia da atividade, não de eficiência. No campo da ecologia, Henry Plotkin diz que lobos de certo tipo sobrevivem mais comumemente do que aqueles de outro tipo. Um fator de sobrevivência é a atividade de cortar e estraçalhar carne. Conforme ele, os primeiros têm dentes muito eficientes, enquanto os dentes dos segundos são curtos e rombudos (Plotkin, 1993, p. 51). Ora, em vez de usar o termo ‘eficiente’, ele poderia ter-se contentado com a afirmação menos grandiloquente – e mais informativa – de que os dentes dos primeiros são longos e afiados. Também poderia ter dito que lobos de um grupo têm dentes eficazes e aqueles de outro grupo têm-nos ineficazes. Mas isto apenas exibiria a vaguidade do conceito de eficácia em certas situações. Pode-se ver como a informação mais específica é bem mais útil do que empregar algum dos adjetivos grandiloquentes. Considere-se a asserção de que certa professora é muito eficaz em classe. O que quer dizer isto especificamente? Seria mais informativo dizer que a professora: i. fala de uma maneira que toda a garotada entende a matéria; ou ii. inspira admiração e respeito, de modo que os alunos ficam sérios e prestam-lhe atenção; ou iii. põe os alunos em atividade – chamando ora um, ora outro – de modo que eles se sentem absorvidos pelo ritmo da aula. Portanto, mesmo quando ‘eficaz’ é correto, é preferível evitar ambos, ‘eficaz’ e ‘eficiente’ (caso se tenha adjetivos mais precisos ou uma descrição breve e informativa). Dito de outro modo, o bom emprego de ‘eficácia’ ou de seus diversos cognatos deve ser um começo de conversa, seguido de informação específica. Ou, no outro extremo, pode-se usar em menções de passagem (logo, de tópicos de pouco interesse). Insatisfatório é quando não se destrincha ‘eficácia’, apesar de a noção estar no cerne de uma mensagem importante. TEXTO para DISCUSSÃO 70 3126 6.7 ‘Eficiência’ sem padrão de comparação De passagem em certo raciocínio, Tyler Volk menciona a capacidade de um ancestral do ser humano abater um animal de caça. Interessa para o presente texto a afirmação dele de que um ancestral podia fazê-lo eficientemente segurando um instrumento de pedra (Volk, 2002, p. 177). Os meios, ainda que implícitos no texto, são claros: esforço corporal e um instrumento. Porém, ‘eficiente’ associa-se a uma base de comparação. No entanto, esta está menos clara; qual seria a alternativa descartada, a qual seria ineficiente? Falta no texto uma menção de um processo de caça que seria o padrão de comparação. Aparentemente seria caçar com as mãos vazias e agarrar o bicho. Caso seja assim, o termo ‘eficientemente’ enaltece o novo processo mais do que mereceria. Pois a base de comparação é reles. Para evitar exagero, talvez fosse melhor esquecer eficiência e dizer que um ancestral podia caçar eficazmente; ou seja, conseguia atingir razoavelmente o objetivo de abater a caça. 6.8 ‘Eficiência’ em lugar de ‘agilidade’ Michael Woolfson diz que a eficiência do transporte de ideias na antiguidade era maior do que a eficiência do transporte de pessoas (Woolfson, 2010, p. 12). Isto é um emprego errôneo da noção de eficiência, pois compara produtos distintos (ideias e pessoas). Ele quer dizer que ideias se espalhavam mais velozmente que pessoas. Nisto comete outro erro, pois entende velocidade de transporte como sendo eficiência. O conceito de eficiência pertence à análise estática comparativa, não inclui a dimensão tempo; isto é, não leva em conta a passagem do tempo durante a produção. Mede-se por uma razão entre uma medida de produção e uma medida de utilização de insumos, ignorando o intervalo de tempo entre utilização e existência do produto pronto. Obviamente, esta duração pode ser importante; mas deve ser considerada como um critério distinto e adicional a eficiência. Em particular, às vezes pode-se preferir um processo de produção ineficiente, mas rápido, a outro que é eficiente, mas lento. Às vezes ‘eficiência’ é identificada com agilidade: presteza no atendimento ou celeridade na tramitação de um procedimento burocrático. No entanto, quando se entende eficiência como um sumário das relações dos meios de uma atividade com seus fins, não se vê como ela requereria em geral maior velocidade. A duração da atividade TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 71 3126 depende do número de etapas, bem como de que elas cumpram algum objetivo desejado. Além disso, depende da duração das ações requeridas dentro de cada etapa. Por exemplo, o atendimento de um paciente em um hospital ou em uma clínica poderia ser mais rápido se não houvesse o preenchimento prévio de uma ficha de identificação. Mas constata-se a conveniência da ficha com facilidade. Sem ela, seria difícil identificar à família o paciente caso ele passasse mal, entrasse em coma ou falecesse. Além disto, há a necessidade de controle administrativo. As identificações tornam mais confiáveis a estatística do número de atendidos, pois são verificáveis (uma auditoria não saberia localizar os atendidos anônimos). O atendimento em balcão de vendas ou de serviços já foi mais rápido, quando os usuários faziam fila em pé. Pois pouco a pouco se aproximavam do balcão na proporção em que chegava a vez de cada um. Hoje em dia, estando os usuários sentados, há certa perda de tempo em chamar o usuário da vez e na caminhada deste até o balcão. No entanto, ficar em pé em fila é cansativo para o usuário, além de inviável para os fracos e para aqueles com problemas de saúde em certas partes do corpo. Se for ineficiência, neste caso a menor celeridade troca um pouco de eficiência por consideração às pessoas. Certas etapas de uma atividade requerem cuidado fora do comum, em virtude dos riscos de más consequências. Por exemplo, no caso de cirurgias ou no caso de sentenças judiciais envolvendo possíveis penalidades graves. Em casos assim, a pressa poderia facilmente levar a resultados opostos ao desejável. A presteza não indicaria eficiência nem eficácia. O alegado princípio geral de que se almeje celeridade na tramitação de um procedimento (assim, sem qualificações) é errôneo. Nem toda celeridade é boa ou desejável em economia e em administração. Obter informações com mais agilidade pode ser contraproducente na gestão, caso elas sejam menos precisas ou mais enviesadas ou mais sujeitas a erros ou menos relevantes. Dependendo da ação e das circunstâncias, já ensina o provérbio popular de que a pressa é inimiga da perfeição. Este é um provérbio otimista, pois às vezes a pressa pode resultar em acidente, desastre ou erro monstruoso. Naturalmente, como também pode acontecer com a lerdeza em outras espécies de ações e em outras circunstâncias. Em suma, nem agilidade nem lentidão são por si só virtudes em administração ou na produção; ocorre apenas que cada uma tenha suas horas e seus lugares de cumprir seu papel. TEXTO para DISCUSSÃO 72 3126 Muitas vezes a virtude está nas posições intermediárias, como já ensinava Aristóteles (ver seção 7.8). Embora nem sempre, tal é a complexidade dos afazeres humanos. Seja como for, o próprio vocabulário reconhece a relatividade dessas qualidades. Agilidade pode ser prejudicial; à qual costuma-se chamar de afoiteza, temeridade, impetuosidade, impaciência, imprudência. O vagoroso pode trazer benefícios; quando o faz, diz-se que é cuidadoso ou prudente, tem zelo, capricha buscando excelência. 6.9 ‘Eficiência’ em lugar de ‘bem projetado’ A noção de eficiência tem se estendido para aspectos desvinculados de ações ou atividade de produção. Diz-se que um formulário é ineficiente, em vez de que é mal feito, mal projetado ou pouco útil (por exemplo, Oliveira, 1997, p. 290). O mesmo se diz de uma lâmpada elétrica que se queima com menos de dois anos de adquirida ou de um telefone móvel residencial que leva uma pancada e se quebra. Em casos assim, ‘ineficiente’ refere-se a um ente e este tem algum aspecto a incomodar, a atrapalhar ou que traz desconforto. O termo é empregado quase como um sinônimo de defeituoso. No entanto, eficiência pertence ao domínio das atividades produtivas, não dos produtos desta. Logo, nada obsta que seja uma empresa eficiente aquela que fabrica e vende essas lâmpadas que se queimam cedo. Desde que o objetivo da empresa seja precisamente fabricar e vender tais produtos de qualidade inferior. Somente quem conhece a intimidade da empresa e da fabricação pode saber sobre o real objetivo dos donos ou dos dirigentes – logo, sobre a eficiência. Compradores e usuários dificilmente têm informações para aferir eficiência. Não se confunda o objetivo da empresa com as expectativas do comprador. Este comumente chega com a noção preconcebida de que a finalidade da firma é vender bens e prestar serviços de boa qualidade – como a entende o comprador. Ou talvez como diz o marketing da empresa. Mas declarações de marketing comercial são ‘meramente ilustrativas’ ou ‘de fantasia’, como admitem certas embalagens de produtos. 6.10 Eficiência e qualidade Como se pode perceber, boa parte da proliferação de declarações de que algo é eficiente ou ineficiente resulta de ignorar-se: mais geralmente, que eficiência é relativa a objetivos; e mais particularmente, quais são os objetivos da organização que está sendo julgada. Ademais, muitas vezes não é fácil obter informação correta sobre estes, sobretudo informação completa. Precisa ser completa porque cada objetivo é também TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 79 3126 Tal literatura tem dois aspectos de mérito. Primeiro, admite que comumente as empresas na vida real são ineficientes e que a ineficiência existe em graus variados entre elas. Segundo, admite que ineficiência é um aspecto comum do setor empresarial privado, em vez de ser uma característica quase exclusiva de órgãos do Estado e do próprio Estado. Veja-se a extensão de ineficiência no setor manufatureiro em alguns países economicamente avançados (Green e Mayes, 1991). O mérito desses aspectos não é menor pelo fato de terem surgido de maneira simples e espontânea, em vez de surgir de reflexões metodológicas ou acerca de antropologia humana. A primeira admissão surgiu por imposição do método. Esta só consegue medir eficiência de organizações supondo que algumas são eficientes e outras não são. As primeiras servem como uma base ou núcleo de comparação. Dos anos 1980 aos anos 2000 grande parte da literatura sobre fronteira de eficiência investigou eficiência de bancos e de outras organizações financeiras. Ela constatou grande disseminação de ineficiência nestas organizações. Inicialmente pelo menos um segmento dela tomou partido da conjectura de que, quando empresa privada tem algum grau de ineficiência, isto decorre de contaminação pelo Estado. Isto é, a ineficiência privada dos bancos teria resultado da existência de regulamentação estatal (Evanoff e Israilevich, 1991, p. 27-28). Todavia, depois de uma qualificação hesitante desta tese, Evanoff e Israilevich finalmente ressaltaram que o tipo mais frequente de ineficiência encontrada era pura ineficiência técnica. E admitiram que esta estava sob pleno controle dos gestores dos bancos; que os próprios bancos tinham seu destino nas mãos (Evanoff e Israilevich, 1991, p. 28). Loretta J. Mester deu contribuição considerável à literatura sobre ineficiência de bancos e de outras organizações financeiras. Também encontrou presença significativa de ineficiência técnica em empresas privadas, mas suas conclusões não atribuem ao Estado a responsabilidade pela ineficiência privada (Mester, 1994, p. 16-17; 1996, p. 14). 7.1 Aspectos de método Na literatura sobre eficiência e fronteira fazem-se os pressupostos de que todas as firmas: i. usam a mesma função de produção; ou seja, têm livre acesso aos processos de produção eficientes tecnicamente; ii. mas variam em ‘eficiência’. Obtêm-se dados das firmas sobre custo, níveis de produtos e preços de insumos. Deles extrai-se uma espécie de informação dos custos unitários de cada espécie de produto de cada firma. TEXTO para DISCUSSÃO 80 3126 Os métodos consistem em uma maneira de aferir a eficiência de cada cada espécie de produto e de cada firma levando em conta todos os dados do grupo de empresas conjuntamente. Deste modo identifica-se um núcleo de firmas que são as mais eficientes em uma ou outra espécie de produtos. Estas formam ‘a fronteira’ ou estão ‘na fronteira’, porque nenhuma outra firma vai além delas. As outras firmas estão ‘dentro da fronteira’; isto é, aquém dela. O grau de ineficiência destas firmas é medido pelas diferenças em comparação com aquelas na fronteira. Um dos métodos é determinístico, em que não se faz estimação estatística de uma mesma função de produção ou de custo para todas as firmas. Portanto, os resultados não dependem da escolha de qual forma deve ter a função de custo. No entanto, ignora que ao menos parte das diferenças de custos unitários entre produtos e entre firmas provavelmente é aleatória. E que outra parte se deve a heterogeneidade das firmas e das condições em que operam. Outros métodos estimam uma função de custo que se supõe ser a mesma para todas as firmas em média. Usam análise de regressão, de modo que uma parte das diferenças entre firmas é atribuída a variações aleatórias. Outra parte das diferenças é restringida a ser formada de números positivos, de modo a poder ser interpretada como medições de ineficiência das firmas. As magnitudes destas diferenças dependem da forma matemática da função que se escolha para estimar como fronteira de custo, bem como das distribuições de probabilidades que se escolham para as duas classes de diferenças. Há razões para os métodos serem como são. Os pesquisadores não têm acesso à vida interna das firmas nem a informações que as administrações guardam só para si. Têm acesso somente aos dados publicados, nos quais não há informações sobre eficiência. Em administração e em economia não existem métodos uniformes de comparar eficiência individual de empresas. Se existissem tais métodos, as firmas não gostariam de entrar em uma disputa adicional entre elas em um certame de eficiência de empresas. Tal certame teria grande custo específico, atrairia aborrecimentos e conflitos nos ambientes empresariais. A certa altura surgiria o problema de como assegurar que os dados de eficiência seriam confiáveis, tendo em vista que a própria empresa forneceria os dados com os quais poderia ganhar o certame. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 81 3126 7.2 Insuficiência dos métodos Os métodos dos pesquisadores são maneiras de tentar completar as informações públicas insuficientes sobre cada empresa por meio de comparações de semelhanças e de diferenças entre as outras. Infelizmente, isto não basta. Sendo assim, por um lado, os pesquisadores veem-se obrigados a adicionar informações inteiramente arbitrárias. Três foram mencionadas: a forma matemática da função de custo a estimar e as duas distribuições de probabilidades. Por outro lado, veem-se obrigados a descartar informações que pareceriam úteis. Comumente uma firma fornece aos mercados entre uma a várias dezenas de espécies de produtos. Mas os pesquisadores agregam-nas em poucas categorias, de modo que as firmas nas pesquisas são vistas como fornecendo um número máximo pequeno de categorias de produtos. Este número varia por pesquisa, ficando entre dois e sete. Os insumos também são agregados em poucas categorias. Por exemplo, Loretta Mester fez uma pesquisa em que cada banco é visto simplificadamente como usando três tipos de insumos (trabalho, capital físico e financiamento obtido) e três espécies de produtos (empréstimos para imóveis, empréstimos comerciais e industriais e empréstimos pessoais). Outras espécies foram contadas como fazendo parte destas. Assim, empréstimos agrícolas e aquisição de títulos estaduais e municipais foram contados juntos com empréstimos comerciais (Mester, 1996, p. 8). Porém, a espécie de trabalho que um gerente de empréstimos faz em um banco é bem diferente e requer habilidades diferentes daquela que é feita por um escriturário. Quando todos são postos juntos como ‘trabalho’, pode ser que a medida de eficiência de um banco seja maior que a de outro porque o primeiro tem mais escriturários e menos gerentes de empréstimos. Agregação de espécies de produtos faz com que as diferenças nas medidas de eficiência reflitam mais as diferenças das espécies reais de produtos fornecidos do que diferenças de eficiência real. Cada firma é diferente das outras em muitos aspectos e em muitos componentes, além de ter sua freguesia específica e estar inserida em uma comunidade local distinta. Dois bancos de mesmo tamanho podem diferir na eficiência estimada somente porque um se localiza em Boston e outro está em Saratoga Springs. Somente estudando sua vida interna é possível aferir a eficiência das atividades de produzir cada espécie de bem ou serviço. TEXTO para DISCUSSÃO 82 3126 Os resultados das pesquisas sobre eficiência e fronteira dependem muito das informações que são omitidas. No entanto, o método ficaria muito complicado e até impossível de estimar caso se aumentasse bastante o número de funções de custo distintas, o número de espécies de produto e o número de tipos de insumos. A consequência seria que o número de parâmetros a estimar ficaria muito elevado, impedindo uma estimação informativa ou confiável com os dados existentes. O mesmo aconteceria se a planilha de dados incluísse outras informações rele - vantes sobre os bancos. Por exemplo, nos Estados Unidos, que um banco serve a um bairro de certa comunidade étnica; ou que serve à população de uma área rural; ou que financia exportações; ou que financia as operações de câmbio de uma próspera cidade da fronteira; ou que financia os fregueses de uma cadeia específica de lojas. Por enquanto, as pesquisas sobre eficiência e fronteira não podem evitar: i. má especificação da função de produção ou de custo, ao tratar muitas firmas como sendo iguais sob estes dois aspectos. ii. má especificação de produtos e de insumos, que são agregados; os dados utilizados referem-se a categorias muito amplas de insumos e de produtos (ou seja, cada categoria é heterogênea). iii. omissões de muitas informações relevantes, pois as firmas são vastamente heterogêneas em outros aspectos; por exemplo, em localização, em camadas sociais dos fregueses e em impactos sobre a comunidade externa. Por isto, o mais provável é que as diferenças de eficiência que são expostas nas medições feitas tenham pouco a ver com eficiência de fato. O que parece ser maior ou menor eficiência provavelmente reflete sobretudo as diferenças de heterogeneidade de todo tipo entre as firmas comparadas (Bogetoft e Hougaard, 2001, p. 2). As pesquisas pertencentes à literatura sobre eficiência e fronteira são úteis para se avaliar modelos, bem como obter orientações para estendê-los e aperfeiçoá-los. Elas servem como experimentos científicos neste ramo de estudos. Gradativamente aprende-se com elas onde estão as dificuldades do problema. Porém, não estão suficientemente amadurecidas para que seus resultados sejam utilizados quer em decisões administrativas pelas empresas pesquisadas quer em deliberações de órgãos reguladores. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 83 3126 8 PRODUTIVIDADE, GANHOS DE ESCALA E ÓTIMO 8.1 Produtividade Uma das grandes contribuições que as teorias microeconômicas da produção e do custo dão é expor boa parte da complexidade do fenômeno de produzir e de computar o custo. Em particular, mostrar que geralmente as relações neste fenômeno não são representadas por equações ou funções matemáticas lineares. Ou seja, não são aditivas (ao se passar de uma para outra, quase sempre não basta somar nem diminuir). Outras vezes também não basta multiplicar nem dividir. Muitas destas relações não são proporções. Muitas das médias não são aritméticas simples, sendo médias ponderadas. A quantidade produzida depende das quantidades empregadas dos fatores de produção (também chamados ‘insumos’). Para simplificar a exposição, a teoria fala somente de três ou dois. Por exemplo, os dois são mão de obra (trabalho) e bens de capital (englobando equipamentos, máquinas, instalações, entre outros). Porém, uma atividade produtiva na vida real pode precisar distinguir centenas de insumos. Pois, por exemplo, uma sala, um veículo, uma mesa, um elevador, um aparelho de ar condicionado e um computador de mesa são todos bens de capital; porém suas contribuições às produtividades do trabalho são diferentes. Para haver uma linguagem técnica menos dúbia, é desejável distinguir eficiência e produtividade. Eficiência diz respeito a processos de produção. A segunda noção aplica-se a fatores de produção. Sendo assim, não existe um funcionário eficiente ou ineficiente. Para o economista que prefira rigor técnico em sua linguagem, o que existe é a produtividade de um funcionário, de um dirigente ou de um gerente. E assim como no caso do conceito de eficiência, a produtividade de um fator só tem importância se fizer sentido compará-la em pelo menos duas situações diferentes. Para cada espécie de insumo há dois tipos de produtividade, a média e a marginal. A produtividade média do insumo de certa espécie é a quantidade de produto dividida pela quantidade empregada do insumo. Isto é, sob a condição ceteris paribus (ou seja, desde que outros elementos e condições não tenham variado). Contudo, a produtividade medida costuma ser simplesmente o produto por insumo, tal como o produto por hora trabalhada conforme as estatísticas (Fernald et al., 2021, p. 1). Ao ignorar a cláusula ceteris paribus, este tipo de medição não representa bem o conceito de produtividade da teoria microeconômica. TEXTO para DISCUSSÃO 84 3126 A produtividade marginal do insumo de certa espécie requer uma descrição simplificada e aproximada. Suponha-se que se aumente em um montante muito pequeno a quantidade empregada de certo insumo. A produtividade marginal deste é o acréscimo na quantidade de produto que se obtém dividido pelo aumento na quantidade empregada do insumo (também sob a condição ceteris paribus). No presente texto não se precisará lidar com ela. Portanto, o número de produtividades de fatores em uma firma é o dobro do número de espécies de fatores de produção. Suponha-se que houvesse 3 insumos adicionais por empregado, de modo que uma firma com 60 empregados tivesse 240 insumos (inclusive os empregados). A firma precisaria calcular 480 produtividades por período se quisesse se comportar como diz a teoria microeconômica. É útil entender por que há tantos insumos. Suponha-se que duas costureiras, Dina e Mara, têm duas tesouras de tipo igual. A produtividade de Dina depende principalmente de sua tesoura, enquanto a produtividade de Mara depende principalmente da tesoura desta. Agregar as duas tesouras como um só fator de produção não refletiria as diferenças de maneiras e frequências de utilização por quem as utiliza. Cada produtividade de um empregado poderia variar por causa de mudança de quantidade utilizada em alguns dos 240 insumos. Uma empresa da vida real precisaria computar várias centenas ou milhares de produtividades por período se quisesse conhecer a si mesma tão bem quanto o faz a firma concebida pela teoria microeconômica. 8.1.1 Produtividade individual Em geral, a produtividade média de certo insumo em uma atividade produtiva em certo período não é um número único. Ela varia de acordo com o nível de produção e com o nível de utilização da cada uma das outras espécies de insumo que a firma utiliza. O mesmo ocorre com a produtividade marginal. As produtividades dos diversos fatores de produção estão interligadas em um fenômeno a que se refere como sinergia, complementaridade ou dependência sistêmica. Por exemplo, a produtividade de um médico pode ser aumentada por entrarem na equipe enfermeiros, anestesistas e farmacêuticos. Às vezes isso é óbvio; por exemplo, a produtividade média de uma cama hospitalar varia com o número de enfermeiros que atendem a pacientes nesta cama. Quanto mais enfermeiros houver, mais alta é a produtividade da cama. Talvez não seja tão óbvio com respeito a um sistema de ar condicionado ou a uma sala. Mas as produtividades TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 85 3126 do sistema e da sala também variam com o número de atividades que se beneficiam de ar fresco ou de lugar na sala. Por exemplo, na pequena e tradicional fábrica de costura. A produtividade de uma costureira depende das produtividades de vários outros fatores de produção: de quem entrega os retalhos padronizados de pano, da máquina de costura, da lâmpada que a ilumina, da produtividade de quem leva os retalhos costurados e das produtividades das costureiras que estão ao lado, entre outras coisas. As medidas de produtividade têm gradação e às vezes podem ser aferidas em quantidades. Por exemplo, pode-se verificar que um operário faz cinco quilos de cabeças de alfinete por hora de trabalho e outro faz sete. No entanto, apesar de haver um componente pessoal na produtividade de cada pessoa, não é adequado pensar que uma pessoa é (ou não é) produtiva; é mais adequado julgar que uma pessoa está produtiva ou tem produtividade em um grau ou medida que varia com as condições em que trabalha. Pode variar de acordo com a atividade em que está inserida, bem como na dependência de aspectos do ambiente físico e social da atividade. Uma analogia mais adequada e cabível para a maioria dos funcionários é aquela de um motorista de ônibus de uma cidade grande; o que faz é afetado pelo estado do trânsito à frente no local e na hora. Sua produtividade não depende simplesmente de seus esforços e de sua dedicação. Além disso, há uma ambiguidade no adjetivo ‘produtiva’. Comumente se diz que uma pessoa é produtiva quando produz muito. Por exemplo, um escritor que lança dois livros por ano durante anos seguidos. Porém, faz-se este juízo sem saber o que mais este escritor faz e o que deixa de fazer. Caso sacrifique muito outras atividades, não é de admirar que produza muito. Logo, pode ser que efetivamente não tenha produtividade alta. Inversamente, um funcionário pode ser pouco produtivo e ter produtividade alta. Relembre-se: a produtividade em economia não é uma medida de produção simplesmente; compara a produção com os recursos utilizados nela. As tentativas de medir produtividade individual têm suas dificuldades. Uma delas é que o conceito de produtividade pressupõe que as atividades sejam determinísticas, cujos resultados são certos. Assim, entre dois bancários aferidores de requisições de empréstimos da mesma espécie, tem mais produtividade aquele que aprova ou rejeita mais pedidos por dia de trabalho (sob a mesmas condições de trabalho). TEXTO para DISCUSSÃO 86 3126 Ora, uma maneira de um bancário elevar seu número de tarefas realizadas é não se deter muito no exame das informações anexas às requisições. Porém, boa parte delas contém informações incertas, que requerem reflexão e julgamento. Assim, o bancário que avalia mais pedidos pode ter aprovado pedidos de qualidade duvidosa, que geram mais risco para o banco emprestador. Se tivesse tido menor ‘produtividade’, teria poupado o banco de problemas que virão a ocorrer meses depois. De modo semelhante, um médico com mais ‘produtividade’ do que seu colega apressará seus pacientes e atenderá a um número maior deles por dia. No entanto, uma parte destes pacientes acabará precisando voltar a algum estabelecimento médico mais adiante. Este é um comportamento conhecido que pode resultar da remuneração com incentivo econômico, na qual o incentivo tem base em resultados objetivos e mensuráveis (Kerr, 1975, p. 772-774, 780; Garicano e Rayo, 2016, p. 183). Sendo assim, dentro de certas espécies de organizações (ou seja, dependendo de seus objetivos), deve-se evitar ou atenuar incentivos econômicos exatamente porque eles são muito potentes (Holmstrom e Milgrom, 1994, p. 989; Gibbons, 1998, p. 119, 129). 8.2 Comparabilidade de produtividade Para haver comparabilidade entre as respectivas produtividades de dois fatores de produção diferentes, é necessário que haja homogeneidade das unidades (Machlup, 1967, p. 193). Em particular, é necessário que ambos estejam envolvidos na geração de produtos da mesma espécie e da mesma variedade. No caso de funcionários, muitas vezes é bastante difícil estabelecer que são fundamentalmente iguais em sua competência ou capacidade ou habilidade, bem como que estão na mesma situação de trabalho. Suponha-se que há na organização dois advogados que são diferentes em especialidade (ou mesmo em formação ou em anos de experiência). Um redigiu maior número de pareceres do que outro no mesmo período de tempo. Não faz sentido dizer que a produtividade de um é maior que aquela de outro. Os próprios produtos (isto é, serviços) não têm unidades homogêneas. Um parecer sobre questão trabalhista não é igual a um parecer sobre questão tributária. Ou, pelo menos, não é razoável concluir dessa diferença de ‘produtividade’ que um merece mais ou demonstrou mais dedicação ou mais esforço. Nem mesmo que tem mais competência. Os produtos simplesmente não são da mesma espécie e da mesma variedade. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 87 3126 8.3 Dando menos importância a produtividade Em economia, aumento de produtividade não é em si mesmo algo bom nem diminuição de produtividade é por si mesma algo ruim. Considere-se um mercado de concorrência perfeita, no qual ocorre uma redução da demanda de mercado e há consequente queda no preço e nas vendas de equilíbrio do produto. Neste caso, uma firma ajusta-se reduzindo a quantidade que produz; em consequência, também diminuindo o número de horas trabalhadas por seus empregados ou o número destes. Como resultado, a produtividade dos empregados aumenta; mas isto não é uma notícia boa para a empresa, nem sequer como alguma compensação pela queda de preço do bem. Não há compensação nenhuma. Considere-se o evento oposto, no qual ocorre uma elevação da demanda de mercado e do preço do produto. A firma ajusta-se aumentando a quantidade que produz e o montante de horas trabalhadas por seus empregados ou o número destes. Em consequência, a produtividade dos empregados diminui, mas isto não é má notícia para a firma. Tais aumentos ou reduções de produtividade são paradoxos para os leigos. Na época em que a didática de economia apreciava a análise gráfica, os livros ressaltavam esse fenômeno. Chamavam-no de ‘estágio II’, representando os níveis de produção relevantes economicamente (Bilas, 1976, p. 147-148; Leftwich, 1983, p. 155; DeSerpa, 1985, p. 178; Hyman, 1986, p. 194; Pyndick, Rubinfeld e Mehta, 2013, p. 152). Esses aumentos ou reduções de produtividade não têm nada a ver com os sentimentos dos empregados na situação nem com suas disposições para esforçar-se; são simplesmente consequências de um fenômeno da esfera dos processos produtivos, chamado ‘lei dos rendimentos decrescentes’ (De Alessi, 1971, p. 155-156). Essa lei é essencial para tornar coerente a concepção do mercado de concorrência perfeita, o núcleo da teoria econômica neoclássica. Acredita-se que essa lei vigore também em mercados de concorrência imperfeita ou monopolística. Cada mercado de produtos da mesma espécie tem um número grande de firmas de tamanho pequeno ou médio e fornecendo produtos com algum grau de diferenciação entre firmas. Ao menos nestes mercados, pode não ser bom (nem ruim) para uma empresa que a produtividade dos empregados aumente; e pode não ser ruim (nem bom) que ocorra diminuição de produtividade deles. Tal lei pode não vigorar em certa categoria de firmas, aquelas que estão operando com rendimentos crescentes de escala ou com economias de tamanho. Esta categoria TEXTO para DISCUSSÃO 88 3126 abrange uma faixa mais estreita de empresas, onde aparentemente predominam tamanho grande e uso intensivo de equipamentos de técnica moderna. Ademais, em geral, as empresas grandes não buscam aumentar a produtividade dos empregados para com isto alcançar rendimentos crescentes de escala. Não conseguiriam desta maneira. Também não buscam alcançar rendimentos crescentes de escala para com isto aumentar a produtividade dos empregados. Buscam alcançar rendimentos crescentes de escala para com isto aproveitar uma demanda muito alta que exista potencialmente para seus produtos. E só podem alcançá-los se existirem disponíveis processos apropriados de produção, bem como equipamentos de técnica adequada. Se houver aumento de produtividade dos empregados, é uma consequência da dinâmica destes processos; não precisa haver uma política de pessoal específica. Certas medições de produtividade constatam que a produtividade se eleva quando o nível de produção cai (Fernald et al., 2021, p. 3). Uma explicação disto pode ser a lei dos rendimentos decrescentes. Outra explicação é que as estatísticas juntam sob uma mesma rubrica elementos que são de qualidade heterogênea; no caso da mão de obra, trabalhadores de diferentes graus de formação escolar e de experiência. Quando a demanda pelos produtos se contrai, as firmas despedem os empregados de menor qualidade, fazendo com que aumente a média de formação escolar e de experiência dos empregados que ficam (Fernald et al., 2021, p. 3). 8.4 Produtividade e vantagem comparativa Há outro corpo teórico da economia neoclássica que atenua a importância da produtividade; deixa de dar respaldo à noção de que, do ponto de vista estritamente econômico, produtividade baixa é sempre ruim. A teoria da vantagem comparativa mostra que, em circunstâncias bastante comuns, ter produtividade baixa não é um impedimento à melhoria econômica. Desde os primórdios da disciplina ‘economia’ em sua forma moderna, uma das questões estudadas é por qual razão existe intercâmbio comercial entre países. A primeira resposta que foi dada é intuitiva, mesmo para os leigos. Suponha-se que inicialmente dois países são autossuficientes (são fechados para o comércio internacional). Além disso, que há entre eles diferenças de custos unitários de produção de duas espécies de bens. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 95 3126 8.6.1 Ilustração de queda do custo médio Assim, sejam duas firmas que são comparáveis e ambas produzem uma mesma quantidade da mesma espécie de produto; uma é ineficiente se utiliza um processo de produção tecnicamente ineficiente ou economicamente ineficiente. Em outro caso, sejam duas firmas que são comparáveis e uma tem um nível de produção bem mais alto da mesma espécie de produto; ambas são eficientes se cada uma utiliza um processo de produção tecnicamente eficiente ou economicamente ineficiente para seu nível de produção. Pode ocorrer que uma tenha custo médio mais baixo do que a outra; isto mostra apenas que eficiência não é o único determinante do custo médio. Considere-se o seguinte exemplo. Uma empresa de transporte interestadual de passageiros de longa distância desiste de utilizar ônibus-leito e passa a transportar com uma frota própria de avião. Como resultado, há expressiva queda do custo por passageiro-quilômetro-hora transportado. Para que usar o conceito de eficiência neste caso? Quem diz que a empresa se tornou mais eficiente ou que agora transporta com mais eficiência não acrescenta nenhuma informação instrutiva. De fato, a mudança foi drástica e muito ampla para que o conceito de eficiência caiba na comparação entre antes e depois. O fenômeno das economias de escala tem outro aspecto a se levar em conta. O raciocínio dos economistas por vezes fica preso à simplificação do esquema teórico. De acordo com este, uma dada espécie de bem pode ser produzida em certa quantidade ou em uma quantidade muito maior. Em consequência, o custo unitário pode ficar mais baixo. Nas análises dos casos reais, apresenta-se a queda do preço como evidência de aumento de bem-estar para os consumidores. Se estes casos resultam de políticas públicas, conclui-se que foram inequivocamente benéficos à sociedade. Todavia, realmente podem não ter sido inequivocamente benéficos. A razão principal é que, após a mudança, o processo de produção provavelmente passa a ser outro. Ao contrário da simplificação na teoria, é usual que um processo de produção não seja bastante elástico para ser empregado em um nível de produção muito mais alto ou muito mais baixo do que certos limites. Como no exemplo, em que ônibus-leito são substituídos por aviões. Por estrada seria impossível reduzir dois dias de viagem a três horas. O processo de produção ser outro faz com que fatores de produção de alguma espécie sejam desempregados, enquanto outros têm mais oportunidades de emprego. No exemplo, desempregam-se motoristas de ônibus e empregam-se mais pilotos de TEXTO para DISCUSSÃO 96 3126 avião e comissários de bordo. Em consequência, diminui-se a produção das fábricas de ônibus (que podem ser nacionais) e aumenta-se a demanda por aviões (que podem ser de certo tamanho obtenível somente no exterior). Estas são consequências econômicas que nem sempre são levadas em conta nas análises que identificam bem-estar social com bem-estar do consumidor somente. 8.6.2 Queda de preço nem sempre é benéfica ao comprador Além disso, as análises que se voltam exclusivamente para a queda de preço como benefício deixam de lado outro aspecto. Ao contrário da simplificação na teoria, mudanças no processo de produção podem alterar características do produto. Por isto, na perspectiva dos fregueses em geral, é duvidoso que o produto vendido pela firma ainda seja da mesma espécie. Admite-se que provavelmente é a mesma para uma parte deles. Para alguns, a viagem de uma dada cidade para outra dada cidade é uma mesma viagem ‘essencialmente’, seja de ônibus ou de avião. A experiência cai-lhes como indiferente. No entanto, para outros, não é. Em casos dessas ditas mudanças ‘de escala’ (fusões de empresas, aquisições de concorrentes ou de fornecedores etc.), a composição da freguesia altera-se bastante. Em parte, devido à própria perspectiva dos fregueses; e em parte porque, para a empresa, parcela do alegado ganho ‘de eficiência’ vem de trocar fregueses menos lucrativos por outros mais lucrativos. Volte-se ao exemplo da empresa de ônibus-leito. Diga-se que cada viagem parte de certa capital estadual. Por imposição do que sejam as condições mais adequadas de transporte, a viagem faz escala 700 km depois em uma cidade do interior. A parada serve para lanche ou almoço dos passageiros, bem como para troca de motoristas. Em consequência, há cidadãos da capital que saltam nesta cidade e há cidadãos da cidade que usam a linha para ir à capital. Logo, parte da prosperidade da cidade advém de servir aos passageiros e a estes cidadãos (e alguns fazem negócios). Ademais (quem sabe), às vezes um passageiro adoeceu na viagem; é tratado no posto de saúde local, fica hospedado na pensão até poder prosseguir viagem na mesma linha de ônibus um ou dois dias depois. O que aconteceu depois da mudança na empresa? Avião não segue rota de estrada e provavelmente não vale a pena colocar um voo para essa cidade. Ela fica a definhar, tendo perdido boa parte de sua base econômica (Waterson, 1988, p. 140). Na época do ônibus boa parte dos passageiros pagava de fato somente um terço da viagem, TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 97 3126 porque tinha as cidades de escala como uma das pontas da viagem. Estes passageiros não aderem a viajar nos aviões (supondo-se que os voos não chegam a boa parte das cidades do interior). A queda do custo por unidade é uma média, dilui o que acontece com a massa de fregueses. Pode ser que a passagem não seja tão barata para parte dos fregueses localizados na capital de início de percurso. Ademais, aviões e aeroportos têm suas próprias maneiras de ser desconfortável. Esses detalhes são poucos importantes em si. Seu papel no exemplo é dar uma imagem concreta da lição: por ocasião dessas grandes mudanças de tamanho, a distribuição econômica e social (inclusive locacional, etária, etc.) dos fregueses também se altera. A medida de custo unitário não leva isso em conta; esconde que o tipo de bem ou serviço agora é diferente e que parte da freguesia foi prejudicada (Waterson, 1988, p. 139). Certas políticas públicas podem ter consequências (para o bem-estar social ou para o bem-estar do consumidor) que não se refletem no preço médio baixo para os fregueses. Alegações de mais qualidade também podem não ser representativas da população afetada. Não houve melhoria de qualidade para quem já viajava sempre de avião; também não houve para quem não passou a usar a rota de avião (quer porque são inconvenientes, quer porque as passagens são tidas como caras). Esse exemplo ilustrou um uso ilusório de ‘eficiência’ em contexto de beneficiar o segmento do transporte aéreo, inspirado parcialmente na experiência estadunidense (Waterson, 1988, p. 139-143). 8.7 O ótimo Em certas expressões em economia, ‘eficiência’ refere-se a bem-estar (para a sociedade como um todo, para uma comunidade ou para um grupo). Às vezes refere-se a satisfação das vontades dos consumidores. Não se refere a processo de produção nem a custo de produção. Propõe-se no presente texto que se retorne a outras expressões que eram usadas originalmente com bastante frequência. Ou seja, que se empregue a palavra ‘ótimo’ e seus cognatos nas locuções ‘ótimo de Pareto’, ‘Pareto-ótimo’, ‘condições de Pareto’ (que abrevia ‘condições do ótimo de Pareto’) e nas próprias condições: ‘ótimo de intercâmbio’, ‘ótimo produtivo’ e ‘ótimo de topo’. Estas substituem com vantagem as locuções ‘eficiência de Pareto’, ‘Pareto-eficiente’ e outras com o termo ‘eficiência’. Quando se refere à satisfação de condições de Pareto, a expressão ‘eficiência alocativa’ pode ser substituída por ‘bem-estar alocativo’. TEXTO para DISCUSSÃO 98 3126 Segundo alguns expertos em economia monetária, o dinheiro sem lastro metálico pode ser eficiente e a inflação é ineficiente. Todavia, não comparam processos de produção quando demonstram isto (Champ, Freeman e Haslag, 2011, p. 44, 51). O que querem dizer é que a adoção de dinheiro sem lastro metálico em uma economia pode ser Pareto-ótima e a ocorrência de inflação faz a economia não atingir um ótimo de Pareto. Cabe mencionar uma razão para distinguir entre eficiência e bem-estar. A concepção de bem-estar que é ensinada em economia é mais controversa do que a concepção de eficiência. Diversas correntes de filosofia sociopolítica podem se acomodar com a noção de que as firmas procurem ser eficientes economicamente, mas não de que bem-estar social seja indicado somente ou principalmente pela maior aquisição de bens e serviços por consumidores (ou pela redução de preços). Dito de outro modo, os valores humanos com que se julga consumo ou bem-estar costumam ser mais elevados e mais exigentes do que aqueles com que se julga o âmbito da produção. ‘Tamanho ótimo’ de uma firma pode ser chamado mais precisamente de ‘tamanho de mínimo custo médio’ – abreviadamente, ‘tamanho de mínimo custo’. Por sua vez, o ‘nível ótimo’ de utilização de um tamanho pode ser chamado mais precisamente de ‘nível de produção de mínimo custo médio’ ou ‘utilização do tamanho no mínimo custo médio’ – abreviadamente, ‘produção de menor custo unitário’. O adjetivo ‘ótimo’ nestas locuções seria enganoso porque comumente pode ser melhor para uma firma manter o tamanho que tem, em vez de alcançar o alegado ‘tamanho ótimo’. Também comumente pode ser melhor para uma firma não produzir no alegado ‘nível ótimo’ de utilização de um tamanho do que fazê-lo. De acordo com a teoria uma firma escolhe um nível de produção com o objetivo de maximizar lucro. Só por coincidência este será o mesmo nível de produção de menor custo unitário. Pois este segundo nível de produção não depende do montante da receita, enquanto o lucro depende. Também só por coincidência o nível de produção que maximiza o lucro será aquele que utiliza o tamanho de mínimo custo médio. Propõe-se evitar ‘otimizar’ como sinônimo de ‘maximizar ou minimizar’ (salvo no contexto teórico de modelos matemáticos). Nos contextos factuais, nada se ganha com a palavra e ela não faz falta. Mas pende na balança contra ela seu toque de hiperbolismo (ostentação verbal). Também não se precisa empregar ‘ótimo’ quando a palavra é pouco ou nada mais do que uma simples substituta de ‘adequado’. Nada se perde em economia se, em vez de ‘combinação ótimo de insumos’, se diga ‘combinação adequada de insumos’. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 99 3126 Deve-se evitar o hiperbolismo porque este passa a impressão de que se quer sobrevalorizar verdades superficiais ou até triviais por meio de linguagem técnica. Os termos técnicos são apropriados para conceitos técnicos, não para tomar o lugar daqueles que já fazem parte do conhecimento comum há tempos. 8.8 Moderação em vez de otimização Uma das contribuições de Aristóteles foi a chamada ‘doutrina da média’. Não se referia a alguma forma de média matemática ou estatística, mas ao meio de um intervalo (sendo este meio uma faixa de posições ou opções, nem sempre um número). A doutrina começou como uma recomendação a cada pessoa sobre a maneira de conduzir bem o curso de sua vida para alcançar os valores humanos supremos (que Aristóteles chamava de felicidade). A doutrina não cobre todos os aspectos da vida, mas somente algumas formas de conduta em que o indivíduo está sujeito a cometer excessos tanto de muito como de pouco. Aristóteles recomendava cultivar-se a moderação na vida, evitando-se os excessos. Fazer escolhas intermediárias ajuda a encontrar o curso da vida que seja prudente, tenha sabedoria (seja adequado conforme o conhecimento existente) e traga felicidade (seja satisfatório em uma perspectiva de horizonte longo). Ele esclarecia isso com exemplos do senso comum sobre diversas virtudes, tais como a coragem. É razoável que pouca coragem seja menosprezada como covardia, mas também que o excesso o seja como impetuosidade, afobação ou temeridade. Outro exemplo foi a virtude de não se deixar dominar por emoções fortes (tais como ódio e raiva) nem por emoções paralisadoras (tais como melancolia e desânimo). Também de não ser glutão, mas não comer tão pouco a ponto de enfraquecer-se. Obviamente, a recomendação de buscar alguma posição intermediária não é apropriada para toda ação ou conduta, dependendo das circunstâncias e de bom julgamento (Kaplan, 1977, p. 386-387; Hospers, 1982, p. 102-103). Ela parece um tanto banal, até que se percebam modismos sociais tais como um recente: o linguajar técnico (matemático) da teoria econômica neoclássica popularizou-se na forma de uma suposta forma de atuação adequada aos âmbitos da economia e da administração. Tornou-se comum que se prometa maximizar isto ou aquilo, bem como otimizar. São promessas de comportar-se na vida real abraçando os excessos, algo que não era a intenção dos criadores da teoria neoclássica. Máximos, mínimos e ótimos existem no TEXTO para DISCUSSÃO 100 3126 mundo idealizado da teoria neoclássica somente porque foi a maneira de conseguir-se utilizar o cálculo diferencial e integral como instrumento conceitual na construção da teoria. Essa técnica matemática caracteriza-se por ressaltar extremos. Todavia, não significa sequer que os agentes na vida real (firmas, por exemplo) tenham capacidade e condições de maximizar ou otimizar. Em certos campos restritos, aplicam-se a problemas práticos certas técnicas matemáticas. Estas são, por exemplo, programação linear e programação não linear. A não ser em campos como estes, não há procedimentos de maximizar ou otimizar em administração ou em economia de negócios na vida real. A teoria neoclássica é descritiva, não normativa; não faz recomendações. Fazer a recomendação ou tomar a resolução de otimizar é assumir uma posição normativa, algo que cai no campo da filosofia dos valores. Uma filosofia de otimizar parece inspirada em imitar a imagem teórica de uma firma e induz a escolher atitudes extremas. Estas têm boa chance de trazer decepção na experiência de vida, pois em geral não há informações reais suficientes para se identificar o ótimo nem para se saber se foi alcançado. Nesse contexto, cabe bem outra filosofia, mais sensata porque mais ajustada à incerteza da vida real. Ou seja, a recomendação de Aristóteles de evitar os extremos. Um corolário dela é que, em geral, há várias maneiras de buscar, de tentar e de agir, não uma só (nem duas somente, os dois extremos). Pela mesma razão, há várias maneiras de melhorar e de aperfeiçoar, em contraste com realizar um só ótimo. Também em administração, em política econômica e em políticas públicas é frutífero tomar o percurso que seja prudente, tenha sabedoria e traga bem-estar aos cidadãos. Em geral, o que uma linguagem sóbria promete? O que uma ação realista busca e tenta fazer? O que for possível realizar com boa vontade e dedicação nas circunstâncias; não o máximo nem o ótimo. 9 DESEMPENHO O que foi dito no presente texto sobre eficiência e sobre produtividade não encoraja os leitores a tentar medir estas características. Todavia, aos leitores que ainda estão encorajados, recomenda-se que não misturem desempenho com eficiência; que façam estimativas ou computações separadas. Um relatório de desempenho de uma organização expõe objetivos e metas para algum período de tempo e a extensão em que foram TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 101 3126 alcançadas. Em empresas é comum que, em grande parte, objetivos e metas possam ser observáveis e medíveis. Por exemplo, tantas geladeiras foram produzidas no ano. Porém, mesmo em uma empresa há parte deles que não pode ser medida objetivamente; o que ocorre, por exemplo, no campo da gestão de riscos. Somente uma análise específica de um acidente pode dar informações que permitam um julgamento sobre ter havido falha da gestão ou não. E não seria sensato ter somente objetivos caracterizáveis objetivamente ou mensuráveis ou ambos. Isto excluiria, por exemplo, aqueles de relações com a comunidade interna, com a comunidade externa, com os sindicatos de empregados e com administrações governamentais locais. Os resultados das atividades estatais e o desempenho de um órgão público são mais difíceis de aferir do que aqueles do setor privado. As maneiras de aferir são mais incertas e mais subjetivas; logo, são também mais arbitrárias, mais manipuláveis e mais controversas. Uma razão é que, em geral não existem preços para os objetivos de políticas públicas nem existem lucros para as organizações que visam alcançar esses objetivos. Por exemplo, não existe preço para qualidade do meio ambiente (Aranson, 1982, p. 374-375). De modo semelhante, não existem preços para saúde pública, para segurança pública, para o nível de escolaridade da população, para uma melhoria da qualidade de instrução nas escolas públicas ou para uma redução da desigualdade de renda. Cabe notar que mercados funcionam com preços genuínos; isto é, preços que alguém banca. Quem quer pagar mostra o dinheiro; quem dita preço expõe a mercadoria. Isto é diferente do que fazem alguns econometristas e analistas de custo-benefício, que extraem ‘preços’ de seus caldeirões de dados em suas cozinhas de regressões. 10 ECONOMIA E EFICIÊNCIA EM UM MUNDO IMPERFEITO Como se sabe, a interpretação costumeira da teoria microeconômica neoclássica inclui um alegado pressuposto de que há informação perfeita. Refletindo sobre isto, Israel Kirzner conclui que não ocorrem erros e não existe ineficiência alocativa nesse mundo da teoria. Não havendo erros, nenhum indivíduo ou firma deseja melhorias nem tem aperfeiçoamentos a fazer. Logo, inexistem oportunidades genuínas de aperfeiçoamentos na sociedade e não é possível haver melhoria do bem-estar social. Por conseguinte, por exemplo, não se pode explicar a ocorrência de mudanças na tecnologia que ocorrem no mundo real. Os instrumentos teóricos da economia neoclássica evitam um problema importante. Essa imagem do mundo é embaraçosa e insatisfatória. TEXTO para DISCUSSÃO 102 3126 Kirzner propõe um modo de ver diferente. Primeiro, “Nosso mundo está repleto de ineficiência”. Há muitas ocasiões de ‘ineficiência alocativa’. Segundo, elas poderiam ser removidas. Pois elas dão indicações de oportunidades econômicas inexploradas, as quais ainda não foram notadas ou descobertas. Existe um escopo enorme para aperfeiçoamentos econômicos. Terceiro, uma análise econômica que reconhece isto vê as pessoas empreendedoras como sendo aquelas que buscam e exploram tais oportunidades. Sob este ângulo, não há qualquer dificuldade de explicar por que há mudanças e inovações (Kirzner, 1978, p. 73-74). Esse modo de ver insere-se em uma visão de mundo que se opõe a uma tradição arcaica em economia. O século XVIII cultivou uma visão otimista do mundo, segundo a qual havia uma ordem da natureza que era benéfica. Adam Smith tinha esta visão e disseminou-a entre os economistas. O século XIX espalhou outra visão otimista, o determinismo histórico do progresso. Apesar de ocasionais passos para trás, a humanidade estaria predestinada a percorrer uma trajetória de progresso cada vez maior. A marcha da história ou a evolução humana traria um progresso inevitável. Do início do século XX para cá, parece que somente a doutrina econômica está mergulhada nessa tradição otimista. De modo que somente os economistas acreditam que existe no universo uma parte que é quase perfeita; e esta parte é um campo de atividades humanas, o único que funciona eficientemente. Este campo seria a economia de mercado. Esta visão é incongruente com a biologia evolucionária atual, cuja mensagem é que o fenômeno da vida e o organismo do ser humano comumente têm falhas. Em geral, as adaptações dos seres vivos à natureza são imperfeitas (Sober, 1984, p. 175). O ajuste dos seres vivos ao ambiente deixa existirem defeitos em um organismo, tais como traços individuais inúteis ou nocivos (Dobzhansky, 1972, p. 372). A seleção natural e outros processos de evolução natural fornecem aos seres vivos características de sobrevivência, mas não o estado de perfeição (Nichols, 2019, p. ix). É sabido que a postura ereta do corpo humano facilita a ocorrência de problemas de saúde; ou seja, não é ‘um ótimo’, não é eficiente no sentido técnico (Gould e Lewontin, 1984, p. 266). Muitos seres vivos utilizam energia química, a qual está presente nos alimentos. Contudo, ao utilizá-la, a eficiência é de 50% no máximo, pois grande parte (pelo menos metade) da energia dissipa-se assumindo a forma de calor (Luria, 1979, p. 78). Os animais e os seres humanos têm corpos ineficientes energeticamente. Comparando-se alguns grupos de animais, os percentuais de eficiência mais altos são dos insetos não sociais, TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 103 3126 que variam de 39% a 56%. Os insetos sociais, bem como os peixes, têm eficiência de 10%. Muitos mamíferos têm eficiência de 3,1% e os pássaros têm eficiência de 1,3% (Purves e Orians, 1983, p. 214). Normalmente a eficiência energética do corpo humano fica abaixo de 25% e raramente aproxima-se desta porcentagem (Rutherford, Holton e Watson, 1981, p. 299). A eficiência do corpo humano é 18%, enquanto o corpo de um cavalo tem eficiência de 10% (McNeill, 2000, p. 11). Há uma considerável literatura sobre defeitos estruturais do organismo humano (por exemplo, Medawar, 1957, c. 6; Zeigler, 2016, c. 16). O mais conhecido é o cruzamento das vias aéreas com o tubo que vai da boca ao estômago; cria condições de engasgo, o qual pode levar à morte súbita por asfixia. Outro ocorre nos mecanismos de imunidade, que atacam o corpo com alergias e com reações autoimunes. O corpo também não produz certas vitaminas necessárias, tais como a vitamina C. Kirzner propõe um modo de ver a economia que a reconhece como sendo imperfeita e tendo defeitos. Esta é uma visão mais congruente com o mundo em geral, onde a natureza, os seres vivos e o corpo humano são salpicados de defeitos. A tecnologia tem considerável ineficiência energética em comparação com o que se precisa e as outras espécies de afazeres humanos são imperfeitas (tais como as esferas política, social e individual dos seres humanos). Ora, uma economia de mercado real é operada e movimentada por seres humanos. É implausível e misterioso que tenha eficiência próxima de uma idealização teórica, quando nada mais na realidade o tem. 11 COMENTÁRIOS FINAIS Emprega-se com frequência a palavra ‘eficiência’ e seus cognatos no debate sobre políticas públicas. No entanto, a palavra tem vários sentidos técnicos distintos, alguns dos quais se confundem com produtividade, com economias de escala e com otimização. Também tem significados leigos bastante vagos, aludindo a eficácia, a competência, a adequação, a fazer bem feito, a agilidade, entre outros. Paralelamente, dá-se muita importância a eficiência como valor e objetivo de políticas públicas. Todavia há economistas de renome que contestam o alto valor que se atribui à eficiência. O presente Texto para Discussão reelaborou algumas ideias desses economistas, tendo em vista sua possível relevância para as discussões de políticas públicas no Brasil dos tempos recentes. Buscando esclarecer a confusão de ideias em torno de TEXTO para DISCUSSÃO 104 3126 eficiência, sugere que se empregue menos este termo, quer trocando-o por outros termos e locuções técnicas quer especificando concretamente com palavras descritivas e precisas o que se pretende dizer. Analisando aspectos básicos de eficácia e de eficiência, bem como discorrendo sobre vários significados de ‘eficiência’, o texto dá apoio à proposição de que em economia e administração dá-se importância demasiada a eficiência. É demasiada sob dois ângulos, um intrínseco e outro operacional. Sob o ângulo intrínseco, ela é tratada como um objetivo a ser colocado no mesmo nível de importância que os outros e principais objetivos de uma organização. Como se não fosse razoável, sensato ou correto que algum dos outros objetivos sacrificasse algum tanto de eficiência. Ademais, ela é tratada como sendo uma característica puramente técnica, como se o esforço de ser eficiente não pudesse prejudicar qualquer um dos outros objetivos. No jargão econômico, como se não houvesse trade-off entre eficiência e os principais objetivos de uma organização. Em objeção a isso, cabe ressaltar que alterar processo de produção comumente tem custo; de modo similar também tem custo alterar procedimentos administrativos e modos de gerenciamento. Ou seja, alguns recursos precisariam ser subtraídos dos esforços para alcançar objetivos principais e alocados a um esforço de mais eficiência. Sucede que eficiência é uma maneira de avaliar os meios juntamente com os modos pelos quais se tenta alcançar os fins. Em vez de estar no mesmo nível de importância que os principais objetivos, está sujeita a estes. Se a relevância de um objetivo estiver em um grau suficientemente alto, pode não valer a pena sacrificar um tanto dele por um quanto de eficiência. Também sob o ângulo intrínseco, a eficiência de uma organização é eficiência para cumprir seus objetivos. Mas há os objetivos como os vê a própria organização e há aqueles como os vê um julgador de fora dela. Demsetz chama atenção para o fato de que um julgador pode dar nota de ineficiente porque desconhece algum objetivo ou produto menos visível da organização – ou até porque não aceita alguns objetivos como benéficos. Sob o ângulo operacional, há o aspecto de que os processos de produção empregados por determinada organização são complexos. Comumente empresas produzem ou fornecem muitas espécies de bens e serviços, assim como organizações em geral têm vários objetivos. O número de produtos ou objetivos, combinado com um número grande de espécie de insumos, faz com que uma firma ou uma organização seja composta de TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 111 3126 RUTHERFORD, F. James; HOLTON, Gerald; WATSON, Fletcher G. Project physics text. 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