Die unabhängige Justiz – eine vernachlässigte Determinante zur Erklärung der Zentralbankunabhängigkeit?

Voigt, Stefan Article Die unabhängige Justiz – eine vernachlässigte Determinante zur Erklärung der Zentralbankunabhängigkeit? Schmollers Jahrbuch – Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften. Journal of Applied Social Science Studies Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Voigt, Stefan (2002) : Die unabhängige Justiz – eine vernachlässigte Determinante zur Erklärung der Zentralbankunabhängigkeit?, Schmollers Jahrbuch – Zeitschrift für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften. Journal of Applied Social Science Studies, ISSN 1865-5742, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 122, Iss. 2, pp. 207-225, https://doi.org/10.3790/schm.122.2.207 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/292012 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Schmollers Jahrbuch 122 (2002), 207-226 Duncker & Humblot, Berlin Die unabhängige Justiz - eine vernachlässigte Determinante zur Erklärung der Zentralbankunabhängigkeit?1 Von Stefan Voigt Abstract The correlation between monetary stability and central bank independence (cbi) has often been dealt with over the last couple of years. It is argued here that the structural working conditions of the independent judiciary display great similarity with those of independent central banks that has hitherto been largely neglected. It is further argued that an explanatory deficit of the cbi literature can be reduced if the independence of the judiciary is incorporated as an additional explanatory variable. It is eventually argued that the de facto independence of both central bank and judiciary does not only depend on formal but also on informal institutions. Zusammenfassung In den letzten Jahren sind verschiedene Aufsätze zur Korrelation zwischen Zentralbankunabhängigkeit (ZBU) und Geldwertstabilität erschienen. Hier wird argumentiert, daß die Funktionsbedingungen der unabhängigen Justiz große Ähnlichkeiten mit denen unabhängiger Notenbanken aufweisen, die von der Literatur bisher kaum gewürdigt wurden. Es wird die Hypothese entwickelt, daß ein Erklärungsdefizit der Literatur zur ZBU reduziert werden kann, wenn die unabhängige Justiz als Variable zur Erklärung des jeweils realisierten (de facto) Ausmaßes der ZBU herangezogen wird. Schließlich wird argumentiert, daß die de facto Unabhängigkeit sowohl der Zentralbank als auch der Justiz nicht allein mit formalen Institutionen erklärt werden kann, sondern daß es dazu des Rückgriffs auf informelle Institutionen bedarf. JEL Classification: D 78, E 58, H 11, K 40, Z 13. 1 Ich danke Helge Berger, Frank Bönker, Heiko Fritz, Bernd Hayo, Chris Mögelin, Hans-Jürgen Wagener sowie drei anonymen Gutachtern für wertvolle Anregungen und Hinweise. Schmollers Jahrbuch 122 (2002) 2 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.122.2.207 | Generated on 2023-04-04 12:30:03 208 Stefan Voigt 1. Einleitung Funktionsbedingungen und Wirkungen unabhängiger Zentralbanken sind von Ökonomen in den letzten zehn Jahren intensiv untersucht worden. Dagegen wurden Funktionsbedingungen und Wirkungen der unabhängigen Justiz - und insbesondere der Verfassungsgerichtsbarkeit - kaum analysiert. In diesem Beitrag wird die Hypothese vertreten, daß es zwischen den Funktionsbedingungen von Zentralbank und Justiz große strukturelle Ähnlichkeiten gibt, die man sich bei der Analyse der Funktionsbedingungen der unabhängigen Justiz zunutze machen kann. In den Veröffentlichungen zur Zentralbankunabhängigkeit (ZBU) wurde zunächst eine signifikante positive Korrelation zwischen ZBU - so wie sie sich aus den analysierten Zentralbankstatuten ergibt - und Preisniveaustabilität gefunden (wichtige Originalbeiträge sind Cukierman 1992, Cukierman/Webb/Neyapti 1992, Debelle/Fisher 1995, Grilli/Masciandaro/Tabellini 1991, Posen 1993; Berger et al. 2001 sowie Hayo/Hefeker 2002 sind zwei aktuelle Überblicke). Der Zusammenhang zwischen der auf Basis der Zentralbankstatuten ermittelten ZBU und Preisniveaustabilität gilt nur in OECD-Staaten und nicht in weniger entwickelten Ländern. Dort gilt ein anderer Zusammenhang: je häufiger die Notenbankgouverneure dort ausgetauscht werden, desto geringer die Preisniveaustabilität. Die auf Basis der Statuten ermittelte ZBU kann auch de jure Unabhängigkeit genannt werden, die tatsächliche Amtsdauer ein - möglicherweise zentraler - Aspekt einer de facto Unabhängigkeit sein. Eine Möglichkeit, die bisherigen Ergebnisse zur ZBU zu interpretieren, besteht dann darin, davon auszugehen, daß de jure und de facto ZBU sich in den OECD-Staaten in etwa entsprechen, während sie in den weniger entwickelten Ländern divergieren. Feld und Voigt (2002) ist ein Versuch, die Unabhängigkeit der Justiz (JU) mit Hilfe eines neuen Indikators meßund vergleichbar zu machen und zwar sowohl für die formale Unabhängigkeit (de jure) als auch für die tatsächlich realisierte (de facto). Auf der Basis von mehr als 70 Ländern wird gezeigt, daß die de jure JU keinen signifikanten Einfluß auf die beobachteten Wachstumsraten hat, während die de facto JU relevant ist für die Erklärung der Wachstumsraten. Die Autoren anderer Studien haben sich mit dem Zusammenhang zwischen Rechtsstaatlichkeit und Wachstum beschäftigt und einen positiven Zusammenhang ermittelt (s. z. B. Knack und Keefer 1995, de Haan und Sturm 2000). Die Unabhängigkeit der Justiz ist zwar ein zentraler Bestandteil des Konzepts der Rechtsstaatlichkeit, mit diesem aber natürlich nicht identisch. Insofern handelt es sich in der Tat um ein von der Forschung bisher vernachlässigtes Gebiet. In diesem Beitrag wird die Hypothese entwickelt, daß die Divergenz zwischen de jure und de facto ZBU erklärt werden kann mit der unterschiedliSchmollers Jahrbuch 122 (2002) 2 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.122.2.207 | Generated on 2023-04-04 12:30:03 Die unabhängige Justiz 209 chen (Selbst-)Bindungsfähigkeit von Regierungen. Diese wiederum wird u. a. vom Grad der realisierten de facto Justizunabhängigkeit (JU) determiniert. In einem nächsten Schritt ist dann jedoch nach den Bedingungen für die Realisierung einer hohen de facto JU zu fragen. Es wird hier argumentiert, daß die de facto Unabhängigkeit sowohl der Zentralbank als auch der Justiz nicht nur von den in einer Gesellschaft gültigen formellen bzw. externen Institutionen abhängt, sondern auch von den in ihr gültigen informellen bzw. internen Institutionen. Die Überlegungen sind wie folgt gegliedert: Der nächste Abschnitt dient dazu, die Hypothese zu entwickeln, daß Zentralbank und Justiz tatsächlich unter ähnlichen Funktionsbedingungen operieren. Abschnitt drei dient der Entwicklung der Hypothese, daß die de facto JU eine Determinante der de facto ZBU sein könnte während Abschnitt vier der Frage gewidmet ist, welche informellen Restriktionen sowohl die JU als auch die ZBU beeinflussen könnten. Im fünften Abschnitt werden einige offene Fragen genannt. 2. Zur Analogie zwischen unabhängiger Justiz und Zentralbank In diesem Abschnitt wird argumentiert, daß es zahlreiche Ähnlichkeiten zwischen Zentralbank und Justiz gibt. Kombiniert mit der Beobachtung, daß Funktionsbedingungen und Wirkungen der unabhängigen Justiz im Vergleich zu Funktionsbedingungen und Wirkungen unabhängiger Zentralbanken bisher kaum erforscht wurden, könnte die strukturelle Ähnlichkeit bedeuten, daß Aussagen aus dem Bereich der ZBU im Wege von Analogieschlüssen auf den Bereich der unabhängigen Justiz übertragbar sind. Dabei werden die Statuten bzw. die institutionellen Grundlagen dieser beiden Organisationen zunächst als exogen gegeben unterstellt. Weiter wird zunächst davon ausgegangen, daß die jeweils relevanten Institutionen das Verhalten der beteiligten Akteure tatsächlich kanalisieren. In der Diskussion um ZBU spielt das Zeitinkonsistenzproblem (Kydland und Prescott 1977, Barro und Gordon 1983), das sich ergibt, wenn die Regierung selbst Geldpolitik treibt, eine große Rolle: Die Ankündigung einer Regierung, in der nächsten Periode eine bestimmte Geldpolitik betreiben zu wollen, ist nicht glaubwürdig, weil die Einhaltung dieser Ankündigung in der nächsten Periode nicht mehr optimal ist. Weil die Tarif Vertragsparteien das antizipieren, fließen ihre Inflationserwartungen von vornherein in die Lohnabschlüsse ein („inflationary bias"). Die Geldpolitik verursacht somit gesamtgesellschaftlich Kosten (in Form einer positiven Inflationsrate), denen jedoch keine Erträge gegenüberstehen. Selbst eine eigennutzmaximierende Regierung könnte Anreize haben, ihr Zeitinkonsistenzproblem durch Schmollers Jahrbuch 122 (2002) 2 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.122.2.207 | Generated on 2023-04-04 12:30:03 210 Stefan Voigt den Transfer geldpolitischer Kompetenzen an eine unabhängige Zentralbank zu lösen. Eine unabhängige Justiz ist möglicherweise geeignet, der Regierung bei der Lösung bzw. Reduzierung eines ganz ähnlichen Glaubwürdigkeitsproblems behilflich zu sein. Vertreter der Regierung könnten z. B. versprechen, private Eigentumsrechte in Zukunft zu respektieren, nur um mehr Investitionen zu induzieren. Sobald diese einmal getätigt sind, könnten sie dann versuchen, sie zu verstaatlichen bzw. in ihrem Wert zu verwässern. Rationale private Akteure werden das antizipieren, dem Versprechen der Regierung keinen Glauben schenken und also auch nicht mehr investieren. Private Akteure wissen, daß die Regierung Anreize hat, zu einem Zeitpunkt etwas zu versprechen, sich zu einem späteren Zeitpunkt aber nicht daran zu halten.2 Bei einer solchen Anreizstruktur hat die Regierung ein Interesse daran, sich glaubhaft an ihre Versprechen binden zu können. Dies wird ihr dann gelingen, wenn die Option, sich zum späteren Zeitpunkt nicht an das eigene Versprechen zu halten, so teuer gemacht werden kann, daß diese Option nicht mehr attraktiv ist. Ex post kann die unabhängige Justiz als ein Versuch interpretiert werden, das Selbstbindungsproblem des Staates zumindest zu reduzieren. Die von der Legislative verabschiedeten Gesetze werden glaubwürdiger, wenn eine andere Gewalt (die Judikative) über deren adäquate Interpretation entscheidet; und wenn sie von noch einer anderen Gewalt (der Exekutive) implementiert werden. Wir haben somit eine erste Gemeinsamkeit zwischen ZBU und JU herausgearbeitet: Beide Organisationen können dazu beitragen, ein Glaubwürdigkeitsproblem der Regierung (das hier in Form des Zeitinkonsistenzproblems auftritt) zu reduzieren. Die Existenz beider Organisationen kann somit im Interesse der Regierung liegen. Das schließt nicht aus, daß Politiker kurzfristig Anreize haben können, den Entscheidungen dieser beiden Organisationen nicht Folge zu leisten bzw. sie zu konterkarrieren. In diesem Zusammenhang ist es angebracht, die Bedeutung des Begriffs „Unabhängigkeit" zu präzisieren. Unabhängigkeit bedeutet, daß die Vertreter von Zentralbank und Justiz erwarten können, daß ihre Entscheidungen umgesetzt werden, auch wenn sie gegen die (kurzfristigen) Präferenzen der Regierungsmitglieder verstoßen. Unabhängigkeit bedeutet weiterhin, daß sie als Folge ihrer Entscheidungen nicht mit anderen negativen Konsequenzen zu rechnen haben wie etwa (a) entlassen zu werden, (b) schlechter bezahlt zu werden oder (c) teilweise entmachtet zu werden. 2 Levy und Spiller (1994) zeigen am Beispiel von Investitionen in Telekommunikationsmärkten, wie relevant dieses Problem noch immer ist und auf welche Bindungsmöglichkeiten Regierungen unter verschiedenen Bedingungen zurückgreifen können. Schmollers Jahrbuch 122 (2002) 2 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.122.2.207 | Generated on 2023-04-04 12:30:03 Die unabhängige Justiz 211 Allerdings sind weder Zentralbank noch Justiz unqualifiziert „unabhängig", sondern Beteiligte eines strategischen Spiels, das sie mit den anderen relevanten Akteuren austragen: Vertreter beider Organisationen sind auf eine Kooperation mit der Regierung angewiesen. Zur Umsetzung ihrer Entscheidungen benötigen die Richter die Exekutive (bisweilen auch die Legislative). Die Geldpolitik einer Notenbank kann zumindest partiell von der Fiskalbzw. Lohnpolitik einer Regierung konterkariert werden. Sollten die Entscheidungen der unabhängigen Organisation aber zu weit von den aktuellen Präferenzen der Politiker abweichen, so können diese auch darangehen, die gesetzlichen Grundlagen der Organisationen zu verändern. Richter bzw. Notenbanker werden das in ihren Entscheidungen berücksichtigen. Eine weitere Gemeinsamkeit besteht also darin, daß die Kooperation mit der Regierung für beide Organisationen wichtig ist und daß sich beide in einem strategischen Spiel mit der Regierung befinden.3 Eine weitere Gemeinsamkeit und ein weiterer Hinweis auf das gerade beschriebene strategische Spiel besteht im Ernennungsverfahren der Mitglieder beider Organisationen: Sie werden in der Regel nicht in allgemeinen Wahlen gewählt, sondern durch ein Verfahren, in dem die Vertreter von Legislative und Exekutive häufig einen wichtigen Einfluß haben. Zwar gibt es etliche Länder, in denen Richter in allgemeinen Wahlen gewählt werden. Dies bezieht sich typischerweise jedoch auf Richter der nachgeordneten Instanzen und nicht auf die Mitglieder der obersten Gerichte.4 Schließlich kann eine Gemeinsamkeit zwischen den beiden Organisationen auch darin gesehen werden, daß sowohl Notenbanker als auch Richter in ihren Entscheidungen einem sogenannten „Niedrigkostenkalkül" unterliegen, die Konsequenzen ihrer Entscheidungen also von vernachlässigbar geringem Einfluß auf ihr eigenes Nutzenniveau sind.5 Das bedeutet, daß ih3 Die unabhängige Justiz wird häufig unter Hinweis auf „judicial activism" u.ä. kritisiert. Richter, die nicht durch allgemeine und direkte Wahlen legitimiert sind, nutzen (bzw. mißbrauchen) ihre Unabhängigkeit, um ihre eigenen Präferenzen in politischen Fragen durchzusetzen. Dieser Vorwurf wird bisweilen auch gegen Zentralbankgouverneure erhoben. Auch dies also eine Gemeinsamkeit zwischen Justizund ZBU. Allerdings kann man auch hier beobachten, daß institutionelle Vorschläge zur Reduzierung des Problems eher in Bezug auf die Zentralbank als in Bezug auf die Justiz vorliegen (s. z. B. Walsh 2002). Die ungleich größeren Schwierigkeiten, den Output der Justiz - Gerichtsentscheide - zu operationalisieren, mögen ein Grund für die hier geschilderte Einseitigkeit sein. Ferejohn (1998) denkt zumindest über Möglichkeiten nach, wie auch Richter „accountable" gemacht werden können. 4 Cukierman (1992, 396 f.) enthält eine Übersicht über das Ernennungsverfahren von Zentralbankgouverneuren in 70 Ländern, Feld/Voigt (2002) eine ähnliche Analyse in Bezug auf die obersten Richter in 75 Ländern. 5 Kirchgässner (1991, 316) ist deshalb auch sehr skeptisch, was das Erklärungspotential des ökonomischen Ansatzes in bezug auf richterliche - und insbesondere verfassungsrichterliche - Entscheidungen angeht. Weil das Ergebnis für die Entscheider irrelevant ist, spielen ihre Präferenzen, aber auch moralische Regeln eine wichtige Rolle. Aber dann weist auch Kirchgässner darauf hin, daß es andere Akteure gibt, für Schmollers Jahrbuch 122 (2002) 2 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.122.2.207 | Generated on 2023-04-04 12:30:03 212 Stefan Voigt re Präferenzen sehr relevant für die Entscheidungen sind und daß Politiker deshalb Anreize haben, Personen mit Präferenzen zu ernennen, die den eigenen möglichst ähnlich sind.6 Natürlich gibt es auch Unterschiede zwischen Zentralbank und Justiz. So dürfte etwa die Fähigkeit der Regierung, anreizkompatible Verträge für Notenbanker und Richter zu schreiben, nicht gleichverteilt sein. Notenbanker werden häufig auf die Erreichung eines einzigen Ziels verpflichtet, die Erreichung von Preisniveaustabilität. Es handelt sich also um ein operationales Ziel, dessen Erreichung problemlos überprüft werden kann. Das ist bei Richtern anders: ihre Leistung ist nicht ohne weiteres operationalisierbar, leistungsabhängige Verträge somit auch kaum denkbar (siehe bereits Posner 1994, der u. a. darauf hinweist, daß die Gesellschaft kein Interesse daran haben kann, Richter nach der Zahl der von ihnen entschiedenen Fälle zu bezahlen). Allerdings könnte man sich leistungsorientierte Verträge in den unteren Instanzen dennoch vorstellen: Richter könnten danach entlohnt werden, wie selten ihre Urteile von übergeordneten Instanzen korrigiert werden. Faktisch dürften die Beförderungsaussichten von Richtern, die in den unteren Instanzen tätig sind, tatsächlich auch hiervon abhängen. Solche Verträge sind auf der letztinstanzlichen Ebene jedoch nicht mehr möglich, einfach, weil es keine Instanz mehr gibt, welche die Urteile revidieren könnte. Empirisch sind leistungsabhängige Verträge jedoch auch für Notenbanker außergewöhnlich. Neuseeland, wo eine leistungsabhängige Vergütung 1989 eingeführt wurde, ist mit Sicherheit das bekannteste Beispiel. Aus einer theoretischen Perspektive sind leistungsabhängige Vergütungen auch für Zentralbanker keineswegs unproblematisch, schließlich wird die Inflationsrate ja nicht vollständig durch das Handeln der Zentralbankmitglieder determiniert. In Neuseeland ist der Zentralbankgouverneur trotz der Nichterreichung des Stabilitätsziels nicht entlassen worden. Dies kann als Zeichen für die Schwierigkeit von Regierungen gewertet werden, formal anreizkompatible Verträge tatsächlich durchzusetzen.7 die die Entscheidungen sehr relevant sind und fängt damit einige Aspekte des oben beschriebenen Spiels ein. Die Möglichkeit, richterliches Verhalten unter Rückgriff auf den ökonomischen Ansatz zu erklären, wird sehr viel optimistischer betrachtet von Posner (1994). 6 In seinem einflußreichen Aufsatz zur Selbstbindung in der Geldpolitik schlägt Rogoff (1985) hingegen vor, daß Politiker solche Akteure mit der Geldpolitik beauftragen, die ,konservative' Präferenzen haben. 7 Walsh (1995) zeigt, motiviert durch die neuseeländische Reform, daß Amtsenthebungsregeln, welche zur Implementierung der optimalen Geldpolitik führen, nicht immer existieren. Weiter müßten Angebotsschocks berücksichtigt werden, was die Implementierung einer Amtsenthebungsregel erschwert. Jüngst (Walsh 2002) hat er jedoch gezeigt, daß eine optimale Entlassungsregel immer existiert. Allerdings wird im Modell davon ausgegangen, daß die Regierung die Zentralbankmitglieder aus Schmollers Jahrbuch 122 (2002) 2 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.122.2.207 | Generated on 2023-04-04 12:30:03 Die unabhängige Justiz 213 Ein weiterer Unterschied zwischen Zentralbank und Justiz besteht darin, daß die institutionellen Grundlagen der beiden Organisationen idR auf unterschiedlichen Ebenen zu finden sind: während die Kompetenzen der Judikative in der Verfassung verankert sind, sind Zentralbank-Statuten häufig einfaches Gesetz, also formell leichter zu ändern. Faktisch allerdings dürfte diesem Unterschied bisweilen keine allzu große Relevanz zukommen: erstens ist es nicht nur theoretisch denkbar, sondern empirisch auch beobachtbar, daß das Zentralbank-Statut Verfassungsrang erhält. Zweitens könnte die formelle Unterscheidung zwischen konstitutioneller und postkonstitutioneller Ebene weniger wichtig sein als häufig unterstellt (zu dieser Unterscheidung z. B. Buchanan 1990): wenn es für den Gesetzgeber genauso „teuer" (im Sinne von öffentlichem Widerstand, entgangenen Wählerstimmen usw.) ist, das Zentralbankstatut zu ändern wie die Verfassung (bzw. Notenbankentscheidungen zu ignorieren wie Verfassungsgerichtsentscheidungen), dann hat die Zentralbank de facto Verfassungsrang. Bisher wurde bei der Analyse von Gemeinsamkeiten und Unterschieden auf die institutionellen Grundlagen abgestellt. Gemeinsamkeiten gibt es jedoch auch in Bezug auf die Wirkungen der Tätigkeit der beiden Organisationen: gehen wir davon aus, daß die Amtszeiten der Mitglieder die Dauern der Legislaturperioden deutlich überschreiten und der Output beider Organisationen durch eine gewisse Konstanz beschrieben werden kann, dann können sie qua Erwartungsstabilisierung zur Reduzierung von Unsicherheit bei allen Wirtschaftssubjekten beitragen. Dies ist mit der Erwartung umfassenderer Investitionen und letztlich eines höheren Wachstums verbunden. Dieser Abschnitt diente dazu, Unterschiede, vor allem aber Gemeinsamkeiten in den Funktionsbedingungen sowie den Wirkungen von Zentralbank und Justiz herauszuarbeiten. Wie eingangs bereits erwähnt, sind diese Gemeinsamkeiten in der Literatur bisher kaum explizit genannt worden. Aufgrund der weitgehenden Analogiefähigkeit und der sehr intensiven Debatte zur ZBU erscheint es somit vielversprechend, bei der ökonomischen Analyse der JU von dieser Debatte zu lernen. 3. Determinanten glaubhafter Bindungsfähigkeit In diesem Abschnitt wird die Hypothese entwickelt, daß der tatsächlich realisierte Umfang der ZBU auch determiniert wird vom tatsächlich realisierten Ausmaß der JU. Daß Inflationsraten in weniger entwickelten Ländern nicht signifikant mit der de jure ZBU (also der Unabhängigkeit, wie einem Pool identischer Agenten wählen kann und daß sie indifferent zwischen Entlassung und Wiederernennung ist. Walsh (ibid.) folgert, daß die Entlassungsdrohung glaubwürdig sei, weil ihre Ausführung der Regierung keine Kosten bereite. Schmollers Jahrbuch 122 (2002) 2 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.122.2.207 | Generated on 2023-04-04 12:30:03 214 Stefan Voigt sie sich aus den gesetzlichen Grundlagen zur Zentralbank ableiten läßt) korreliert sind, deutet auf ein Problem bei der Nutzung dieses Indikators: de jure und de facto Unabhängigkeit sind nicht notwendig deckungsgleich. Das bedeutet, daß es für eine glaubwürdige Selbstbindung von Regierungen keinesfalls hinreichend ist, die Unabhängigkeit einer Zentralbank auf einem Stück Papier festzuhalten, das Gesetz genannt wird. Zu fragen ist also, von welchen Determinanten eine Übereinstimmung zwischen de jure und de facto Unabhängigkeit abhängt. Alex Cukierman, einer der führenden Vertreter der ZBU-Literatur, hat dieses Problem erkannt und schreibt (1994, 1438): „Legal independence is a reasonable proxy for actual independence provided there is sufficient respect for the rule of law in the country under consideration." Diese Erklärung erscheint plausibel, aber dennoch unbefriedigend: wovon hängt der Respekt für rechtsstaatliche Institutionen ab, wie kann er operationalisiert werden, wie entwickelt er sich über die Zeit? Hier soll die Hypothese vertreten werden, daß der Grad der Übereinstimmung zwischen de jure und de facto ZBU eine Funktion der Unabhängigkeit der Justiz ist. Sind Richter in der Lage, dem Recht - hier verstanden als der Summe der jeweils gültigen Gesetze - bei ihren Entscheidungen zur Durchsetzung zu verhelfen, so bedeutet das auch, daß Politiker sich in ihren Entscheidungen in bezug auf die Zentralbank - z. B. was die Absetzung und Ernennung von Notenbankgouverneuren angeht - an das Recht halten werden bzw. daß die de jure / de facto Divergenz gering sein wird. Daß das Verfassungsgericht im Fall von Kompetenzstreitigkeiten zwischen Zentralbank und Regierung als Streitschlichtungsorgan angerufen wird, dürfte eher die Ausnahme sein. Die hier präsentierte Hypothese beruht auf der Annahme, daß eine hohe de facto JU als ein proxy für ein hohes Maß an implementierter Rechtsstaatlichkeit steht. Rechtsstaatlichkeit bedeutet, daß alle Akteure, die Vertreter der Regierung eingeschlossen, in ihren Handlungen an geltendes Recht gebunden sind. Eine unabhängige Justiz ist für die Umsetzung dieses Konzepts von so entscheidender Bedeutung, weil Bürger nur im Falle ihrer Existenz die Möglichkeit haben, die Vereinbarkeit von Regierungshandeln mit gültigem Recht überprüfen zu lassen.8 Falls dies zutrifft, geht damit die Erwartung einher, daß eine dem Gesetz nach unabhängige Zentralbank auch faktisch eine gewisse Unabhängigkeit von der Regierung genießt. 8 Darüberhinaus ist JU natürlich auch für Rechtsstreitigkeiten zwischen privaten Wirtschaftssubjekten sowie zwischen Vertretern verschiedener Branchen der Regierung relevant: ersteres, weil die Erwartung einer unabhängigen Justiz es den Vertragspartnern erlaubt, (Transaktions-)Kosten bei der Aushandlung von Verträgen zu sparen und letzteres, weil eine unabhängige Justiz in diesen Fällen in der Lage ist zu verhindern, daß Konflikte sich zu reinen Machtspielen entwickeln. Schmollers Jahrbuch 122 (2002) 2 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.122.2.207 | Generated on 2023-04-04 12:30:03 Die unabhängige Justiz 221 Rechtsstaatskultur stark schwach stark Stabilitätskultur schwach I ¡Is. i • • U \ lì • • ! • \ I \ t " • • U \ t* • E t.... Legende LS-EfTekte: SK-Effekte: Erwartete Inflation Matrix 2 Rechtsstaatskultur - mit einer niedrigen Inflationsrate zu rechnen. Ist das jedoch nicht der Fall (Zelle 3b), so wird die schwache Stabilitätskultur relevant und wir würden eine relativ hohe Inflationsrate erwarten. Die bisherigen Überlegungen sind schematisch in Matrix 2 dargestellt. Der erste Pfeil in jedem Dreieck stellt jeweils den Effekt der Stabilitätskultur auf die erwartete Inflationsrate dar, der zweite Pfeil den Effekt der Rechtsstaatskultur. In Bezug auf die Rechtsstaatskultur haben wir angenommen, daß sie die Inflationsrate nicht in jedem Fall beeinflußt (bei einer starken Rechtsstaatskultur kombiniert mit einer formal nur wenig unabhängigen Zentralbank genauso wie bei einer schwachen Rechtsstaatskultur kombiniert mit einer formal hohen ZBU; dargestellt durch einen horizontalen Pfeil). Unklar ist, welche Ergebnisse sich in den Zellen 2b sowie 3a einstellen, in denen sich die Effekte der beiden Kulturen (teilweise) kompensieren. Um genauere Aussagen über diese gegenläufigen Effekte machen zu können, bedarf es empirischer Tests. Sie werden auch benötigt, um die Effekte der Situationen, die durch die Zellen lb und 2a sowie 3b und 4a dargestellt sind, vergleichen zu können. Die bisherigen Überlegungen sind tatsächlich schematisch an der Matrix orientiert. Aus polit-ökonomischer Sicht ist zu fragen, wie wahrscheinlich es ist, daß die Politiker eines Staates, dessen Mitglieder nur über eine Schmollers Jahrbuch 122 (2002) 2 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.122.2.207 | Generated on 2023-04-04 12:30:03 222 Stefan Voigt schwache Stabilitätskultur verfügen, der Zentralbank ein hohes Maß an formaler Unabhängigkeit zuweisen würden. Geht man umgekehrt davon aus, daß eine starke Stabilitätskultur systematisch auch mit einer hohen de jure ZBU einhergeht, dann wären lediglich die in Matrix 2 schraffiert dargestellten Teilzellen relevant. Allerdings erscheint es nicht undenkbar, daß aufgrund des Einflusses externer Geldgeber eine hohe de jure ZBU auch bei einer schwachen Stabilitätskultur verabschiedet werden könnte (z. B. im Rahmen der conditionality der Washingtoner Finanzorganisationen). Bevor wirtschaftspolitische Empfehlungen abgeleitet werden, muß jedoch geklärt werden, ob die Kombination zwischen schwacher Stabilitätskultur und starker Rechtsstaatskultur empirisch relevant ist. 5. Zusammenfassung und offene Fragen Wir haben hier argumentiert, daß es weitgehende Ähnlichkeiten zwischen den Funktionsbedingungen von Zentralbanken und unabhängiger Justiz gibt. Es wurde die Hypothese entwickelt, daß ein Erklärungsdefizit der Literatur zur ZBU verringert werden kann, wenn die Unabhängigkeit der Justiz explizit in die Analyse einbezogen wird. In einem weiteren Schritt wurde die Hypothese entwickelt, daß die de facto Unabhängigkeit der Justiz abhängig ist von den in einer Gesellschaft jeweils gültigen internen Institutionen. Im folgenden werden noch einige Fragen angesprochen, deren Behandlung für eine weitere Beschäftigung mit dem Thema lohnend erscheint. Die Annahme beschränkter Rationalität hat bisher keine zentrale Rolle gespielt. Würde sie stärker betont, so würde deutlich, daß der für eigennutzmaximierende Politiker „optimale" Unabhängigkeitsgrad von Justiz und Zentralbank sich nicht ex ante theoretisch bestimmen läßt, sondern nur durch einen Versuchsund Irrtumsprozeß ermittelt werden kann. Dieser Prozeß ist pfadabhängig und durch verschiedene Irreversibilitäten gekennzeichnet. Gelangen Politiker zu einem bestimmten Zeitpunkt z. B. zur Erkenntnis, daß sie der Zentralbank „zuviel" Unabhängigkeit eingeräumt haben, so mag eine Reduktion aufgrund der damit verbundenen hohen Kosten unmöglich sein. Bisher wurde implizit davon ausgegangen, daß die de facto Unabhängigkeit maximal der de jure Unabhängigkeit entsprechen könne. Empirisch läßt sich allerdings beobachten, daß es sowohl Zentralbanken als auch der Judikative häufig gelingt, sich Kompetenzen anzueignen, die deutlich über das in den entsprechenden Statuten festgelegte Maß hinausgehen. Die Kompetenz, die Kompatibilität von Gesetzgebung und Verfassung zu überprüfen („constitutional review "), ist nur ein Beispiel dafür. Diese Entwicklungen dürften ebenfalls Konsequenz der beschränkten Rationalität von Politikern sein. Schmollers Jahrbuch 122 (2002) 2 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.122.2.207 | Generated on 2023-04-04 12:30:03 Die unabhängige Justiz 223 Es darf vermutet werden, daß die Fähigkeit der Vertreter von Zentralbank und Justiz, ihre Kompetenzen im Zeitablauf zu erhöhen, mit dem Ansehen ihrer Organisationen in der Öffentlichkeit korreliert ist. Für sie ist es deshalb rational, in Reputation zu investieren. Die Endogenisierung von Reputation wäre ein interessanter weiterer Forschungsaspekt. Die hier in bezug auf Zentralbank und Justiz analysierten Funktionsbedingungen beschränken sich allerdings nicht auf diese beiden Organisationen. Unter ähnlichen Vorzeichen kann die Delegation von Entscheidungskompetenz sowohl an inländische Organisationen wie Kartellbehörden, Umweltämter, Rechnungshöfe, statistische Ämter etc. als auch an supranationale bzw. internationale Organisationen wie den Europarat, die Europäische Union (incl. der EZB), aber auch die Vereinten Nationen analysiert werden. Wir haben es dann mit einer ökonomischen Analyse der Gewaltenteilung in einem weit verstandenen Sinn zu tun.17 Die bisherige Analyse war positiv orientiert. Die letzten Bemerkungen sollten aber deutlich gemacht haben, daß es hier um die Grundlagen gesellschaftlichen Zusammenlebens geht. Die positiven Wirkungsanalysen bedürfen also einer Ergänzung durch normative Überlegungen. Hierzu gehören etwa Fragen der optimalen Vertragsgestaltung derjenigen, an die Kompetenz delegiert wird. Im Rahmen der normativen Konstitutionenökonomik würde zudem die Analyseebene gewechselt: bisher sind wir - zumindest implizitvon einer gegebenen Gewaltenteilung ausgegangen. Die Regierung hatte dann die Möglichkeit, Teile der Kompetenzen im Rahmen der gültigen Verfassung zu delegieren. Insofern handelte es sich um die Analyse postkonstitutioneller Wahlhandlungen. Vertreter der normativen Konstitutionenökonomik sind aber primär an konstitutionellen Wahlhandlungen interessiert; sie würden also fragen, welche Kompetenzen rationale Individuen auf einer konstitutionellen Ebene an Organisationen, die keiner Wiederwahlrestriktion unterliegen, delegieren würden. Bibliographie Barro, R. / Gordon, D. (1983), Rules, discretion, and reputation in a positive model of monetary policy, Journal of Monetary Economics 12, 101-21. Berger, H./de Haan, J./Eijffinger, S. (2001); Central Bank Independence: An Update of Theory and Evidence, Journal of Economic Surveys 15:3-40. Buchanan, J. 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