Arranjos institucionais de política fiscal e desempenho econômico: Uma análise comparativa de países selecionados na América Latina

Vieira, Beatriz Estulano; de Magalhães, Luís Carlos Garcia; Vianna, Salvador Teixeira Werneck Working Paper Arranjos institucionais de política fiscal e desempenho econômico: Uma análise comparativa de países selecionados na América Latina Texto para Discussão, No. 3154 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Vieira, Beatriz Estulano; de Magalhães, Luís Carlos Garcia; Vianna, Salvador Teixeira Werneck (2025) : Arranjos institucionais de política fiscal e desempenho econômico: Uma análise comparativa de países selecionados na América Latina, Texto para Discussão, No. 3154, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td3154-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/331432 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 3154 ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE POLÍTICA FISCAL E DESEMPENHO ECONÔMICO: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DE PAÍSES SELECIONADOS NA AMÉRICA LATINA BEATRIZ ESTULANO VIEIRABEATRIZ ESTULANO VIEIRA LUÍS CARLOS G. DE MAGALHÃESLUÍS CARLOS G. DE MAGALHÃES SALVADOR WERNECK VIANNASALVADOR WERNECK VIANNA 3154 Brasília, agosto de 2025 ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE POLÍTICA FISCAL E DESEMPENHO ECONÔMICO: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DE PAÍSES SELECIONADOS NA AMÉRICA LATINA BEATRIZ ESTULANO VIEIRA1 LUÍS CARLOS G. DE MAGALHÃES2 SALVADOR WERNECK VIANNA3 1. Assistente de pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Macroeconômicas do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Dimac/Ipea). E-mail: beatriz.estulano@ ipea.gov.br. 2. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea. E-mail: [email protected]v.br. 3. Técnico de planejamento e pesquisa na Diest/Ipea. E-mail: salvador.werneck@ ipea.gov.br. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretor de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura PEDRO CARVALHO DE MIRANDA Diretora de Estudos e Políticas Sociais LETÍCIA BARTHOLO DE OLIVEIRA E SILVA Diretora de Estudos Internacionais KEITI DA ROCHA GOMES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenadora-Geral de Imprensa e Comunicação Social GISELE AMARAL DE SOUZA Ouvidoria: https://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: https://www.ipea.gov.br Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025 Vieira, Beatriz Estulano Arranjos institucionais de política fiscal e desempenho econômico : uma análise comparativa de países selecionados na América Latina / Beatriz Estulano Vieira, Luís Carlos G. de Magalhães, Salvador Werneck Vianna. – Brasília, DF: Ipea, 2025. 50 p.: il., gráfs. – (Texto para Discussão ; n. 3154). Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1. Política Fiscal. 2. Arranjos Institucionais. 3. Regras Fiscais. I. Magalhães, Luís Carlos G. de. II. Vianna, Salvador Werneck. III. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. IV. Título. CDD 336.2 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: VIEIRA, Beatriz Estulano; MAGALHÃES, Luís Carlos G. de; VIANNA, Salvador Werneck. Arranjos institucionais de política fiscal e desempenho econômico: uma análise comparativa de países selecionados na América Latina. Brasília, DF: Ipea, ago. 2025. 50 p.: il. (Texto para Discussão, n. 3154). DOI: https://dx.doi.org/10.38116/td3154-port JEL: E62; O17; O23. As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e ePUB (livros e periódicos). Acesse: https://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. ERRATA Prezados/as leitores/as, Após a publicação original deste texto em 29 de agosto de 2025, foram identificados pontos que necessitaram de correção. Em 25 de setembro de 2025, foram realizados ajustes nas páginas de 38 a 41 (subseção 4.5). Agradecemos a compreensão e pedimos desculpas pelos eventuais transtornos causados. SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ...........................................................................7 2 ABORDAGEM TEÓRICO-METODOLÓGICA: INSTITUIÇÕES, ARRANJOS INSTITUCIONAIS E CAPACIDADES ESTATAIS ......................................................9 3 PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS DOS PAÍSES SELECIONADOS ..............13 3.1 Regimes e regras fiscais .......................................................... 13 3.2 Estrutura tributária ................................................................... 16 3.3 Processos de elaboração orçamentária ................................ 19 4 DESEMPENHO FISCAL ........................................................23 4.1 Tamanho do setor público........................................................ 24 4.2 Déficits fiscais ........................................................................... 27 4.3 Índice de endividamento público ............................................. 31 4.4 Pró-ciclicidade da política fiscal .............................................. 35 4.5 Receitas tributárias ................................................................... 38 4.6 Composição dos gastos primários ......................................... 41 5 CONCLUSÃO ..........................................................................43 REFERÊNCIAS ...........................................................................44 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR ..........................................51 TEXTO para DISCUSSÃO SINOPSE Este texto busca explorar as relações entre arranjos institucionais e desempenho fiscal na Argentina, Brasil, Chile, Colômbia e México. Para isso, serão empregados como variáveis institucionais: os regimes de metas fiscais, as instituições responsáveis pela política fiscal e os processos orçamentários. Como variáveis de desempenho, serão utilizados: o tamanho do setor público, os déficits fiscais, o índice de endividamento público, o grau de pró-ciclicidade da política fiscal, bem como a composição da receita tributária e do gasto primário. Observa-se que, apesar das semelhanças estruturais, as particularidades institucionais de cada país resultam em diferenças significativas na forma como as políticas fiscais são implementadas. A adoção de arranjos institucionais mais transparentes e de regras fiscais mais flexíveis podem contribuir para uma melhor gestão fiscal, garantindo a sustentabilidade econômica em longo prazo. Por fim, vale ressaltar a importância de adaptar as regras fiscais às realidades locais, promovendo maior eficiência e sustentabilidade econômica. Palavras-chave: política fiscal; arranjos institucionais; regras fiscais. ABSTRACT This paper aims to explore the relationships between institutional arrangements and fiscal performance in Argentina, Brazil, Chile, Colombia, and Mexico. To this end, institutional variables such as fiscal targets regimes, institutions responsible for fiscal policy, and budgetary processes will be employed, along with performance variables including the size of the public sector, fiscal deficits, public debt levels, the degree of fiscal policy pro-cyclicality, the composition of tax revenue, and the composition of primary expenditure. Despite structural similarities, it is observed that the institutional particularities of each country result in significant differences in how fiscal policies are implemented. The adoption of more transparent institutional arrangements and more flexible fiscal rules can contribute to better fiscal management, ensuring long-term economic sustainability. Finally, it is worth highlighting the importance of adapting fiscal rules to local realities to promote greater efficiency and economic sustainability. Keywords: fiscal policy; institutional arrangements; fiscal rules. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 3154 1 INTRODUÇÃO Em meados dos anos 1990,1 a avaliação – especialmente a de órgãos multilaterais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial – era que a maioria dos países da América Latina apresentavam uma deterioração do equilíbrio fiscal, que era responsável pela inflação alta, pelo aumento da desigualdade de renda e pela queda do crescimento econômico. Esse diagnóstico impulsionou a adoção de regras de controle dos gastos públicos por vários países latino-americanos (Kopits e Symansky, 1998). A adoção dessas regras de controle de gastos públicos, visando ao equilíbrio fiscal, especialmente no caso da América Latina, tornava-se um desdobramento lógico da adoção das diretrizes de política econômica do Consenso de Washington, que advogava que a redução da participação do Estado era necessária para a retomada do crescimento econômico, para o controle da inflação e para a implementação de políticas de combate à pobreza e à desigualdade. Essas regras fiscais se traduziam, nos países latinos, em uma restrição normativa e legal, geralmente permanente, com o objetivo principal de contenção de gastos públicos, muitas vezes concentrados em determinadas rubricas de gastos do orçamento – como de custeio do Estado e de salários dos servidores – que seriam controlados e monitorados por meio de indicadores de desempenho da política fiscal. Para os defensores da adoção de regras fiscais em países como Brasil, Chile, Colômbia e México, essas políticas voltadas para a disciplina fiscal teriam sido bem-su - cedidas, uma vez que contribuíram para ancorar as expectativas de médio prazo sobre a política fiscal (Agénor e da Silva, 2013, p. 7-9). Embora a adoção de regras fiscais – principalmente das baseadas em controle do gasto primário – tenha se generalizado na América Latina entre os anos 1990, há uma grande variedade entre os países no que diz respeito ao desempenho fiscal (Stein, Talvi e Grisanti, 1999, p. 103). Por essa razão, diversos estudos têm explorado fatores políticos e institucionais, para explicar essa diferença, como Roubini e Sachs (1989), Grilli, Masciandaro e Tabellini (1991) e Alesina et al. (1999). Segundo os autores, diferentes tipos de governo mostram diferentes graus de sucesso na implementação de ajuste fiscal, portanto, determinantes políticos e institucionais devem ser considerados para explicar variações dos resultados da política fiscal. 1. A União Europeia (UE) introduziu regras fiscais com o tratado de Mastrich de 1992, que determinou um limite de 3% para o déficit público e de 60% para a dívida pública, ambos indicadores como proporção do produto interno bruto (PIB). No caso de ultrapassados esses limites, é prevista a adoção de procedimento de déficit excessivo. Para mais detalhes, ver Pires (2017, p. 38-42). TEXTO para DISCUSSÃO 8 3154 Nessa perspectiva, seria necessária a construção de instituições de controle dos gastos públicos, para garantir a disciplina fiscal e, com ela, a estabilidade econômica. Essas instituições moldariam o processo orçamentário, definindo um conjunto de questões que compreendessem a elaboração, a discussão, a votação e a aprovação do orçamento. A adoção do sistema de metas de gastos apenas reforçou essas questões. Este artigo busca explorar as relações entre arranjos institucionais e desempenho fiscal no Brasil, Argentina, Chile, Colômbia e México. Para isso, serão empregadas como variáveis institucionais os regimes de metas fiscais, as instituições responsáveis pela política fiscal e os processos orçamentários; e, como variáveis de desempenho, serão considerados o tamanho do setor público, os déficits fiscais, o índice de endividamento público, o grau de pró-ciclicidade da política fiscal, bem como a composição do gasto primário e das receitas tributárias. Mesmo entre países economicamente homogêneos, as situações fiscais podem ser muito diferentes. É difícil explicar esse fato, caso não se considere o papel dos fatores políticos e institucionais na explicação da variação dos desempenhos fiscais entre diferentes países. Roubini e Sachs (1989) mostram que as instituições orçamentárias e seus procedimentos de elaboração do orçamento público têm um impacto significativo nos resultados fiscais. Alesina et al. (1996) encontraram evidências de que, na América Latina, as instituições orçamentárias tiveram um efeito importante sobre os resultados fiscais. Tais resultados concordam com Barro (2002), segundo o qual, pode-se esperar que um país com instituições orçamentárias que contenham restrições importantes à ocorrência de déficit tenha déficits primários inferiores aos de um país com poucas restrições e procedimentos orçamentários menos transparentes. A matriz dessa abordagem pode ser buscada na teoria da public choice (Buchanan e Tullock, 1962), segundo a qual a construção de instituições e de mecanismos de governança da política fiscal deveriam ser imunes ao ciclo político-eleitoral, de forma a impedir ou, ao menos, reduzir que o governo incorresse em déficit orçamentário, para garantir a eleição do partido e dos políticos no poder. Desse modo, as instituições responsáveis pela política fiscal deveriam introduzir boas práticas de governança do orçamento público. Ou seja, as instituições orçamentárias funcionariam como um mecanismo de contenção e de disciplina do gasto público em relação ao sistema político, e, especialmente, no caso da América Latina, um freio para o populismo econômico.2 Essa perspectiva está presente nas recomendações do Consenso de Washington, pois o problema do equilíbrio fiscal nos países da América Latina impõe a construção 2. Para uma discussão a respeito do conceito de populismo econômico e de sua aplicação na análise das políticas econômicas na América Latina, ver Bresser-Pereira (1991). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 3154 orçamental estrutural;4 as despesas do governo são orçadas ex ante, em linha com as receitas estruturais. Seguindo a regra fiscal chilena, os objetivos da regra colombiana são: garantir a disciplina fiscal, reforçar a política fiscal anticíclica e melhorar a gestão das receitas das matérias-primas. Na Colômbia, existe uma regra sobre o crescimento das despesas correntes do governo central e outra sobre equilíbrio orçamental. A primeira, devido à pandemia, foi suspensa por dois anos. Em setembro de 2021, foi aprovada a Lei de Investimento Social, que estabeleceu um caminho de transição com metas explícitas de défice para 2022-2025 e uma nova regra fiscal com uma âncora de dívida, a ser totalmente implementada no final desse período. Já a segunda, a regra de equilíbrio orçamentário, estabeleceu um caminho para a consolidação fiscal que reduziu o défice estrutural do governo central e estabeleceu um limite máximo para o défice. A regra também permitiu uma política fiscal anticíclica em casos de emergências e/ou de grandes choques macroeconômicos e criou um fundo soberano, para poupar receitas extraordinárias provenientes dos recursos naturais. A Lei do Investimento Social, introduzida em setembro de 2021, revisou a regra fiscal, para modificar os limites do défice e para incluir uma âncora da dívida em vigor em 2022. Tais regras fizeram com que a disciplina financeira colombiana melhorasse consideravelmente. No entanto, o défice do governo central permaneceu elevado. Por fim, a regra de despesas mexicana estabeleceu um limite para despesas correntes estruturais, definidas como despesas correntes primárias, incluindo transferências para governos estaduais e locais, mas excluindo as despesas regidas por regras automáticas. A regra de equilíbrio orçamentário mexicana foi estabelecida na Lei de Responsabilidade Fiscal, excluindo-se os gastos de investimento da empresa estatal petrolífera. Uma cláusula de salvaguarda estipulava que, em circunstâncias excepcionais, poderia haver um défice orçamental. A mesma cláusula foi utilizada em 2010, 2011, 2012, 2014, 2015 e 2016.5 A priori, a regra é pró-cíclica, o que aumenta a vulnerabilidade das finanças públicas e diminui a capacidade das autoridades para contrariar os impactos dos choques negativos sobre as receitas públicas. Dessa forma, podemos ver que as regras fiscais são restrições duradouras à política fiscal, limitando as questões orçamentárias dos países. Os países selecionados 4. O saldo orçamental estrutural retira do saldo observado o efeito do ciclo econômico e das medidas temporárias e não recorrentes. Assim, oferece uma visão mais precisa da posição fiscal subjacente de um governo, ajudando a orientar políticas fiscais mais sustentáveis e responsivas. 5. Para mais detalhes, ver Davoodi et al. (2022). TEXTO para DISCUSSÃO 16 3154 adotaram diferentes regras que buscam limitar déficits e dívidas públicas, manter a disciplina fiscal e mitigar riscos de endividamento excessivo. As regras mais adotadas limitam o crescimento das despesas e buscam equilíbrio orçamentário, porém promovem políticas fiscais pró-cíclicas, embora, em alguns casos, seja possível adotar políticas anticíclicas em situações de choques econômicos. Segundo Tavares, Tavares e Moura (2008), o estabelecimento de uma lei que obriga o governo a anunciar e a cumprir uma meta anual de superávit primário modificou a forma como se elabora e se executa o orçamento público. No entanto, essas regras não proporcionam flexibilidade adequada para acomodar grandes choques inesperados nem podem ajudar a evitar a pró-ciclicidade das políticas orçamentais. De acordo com Gonçalves (2018), um regime fiscal que limita os gastos públicos apresenta caráter contracionista do orçamento público, prejudicando a capacidade de ação anticíclica e de execução de projetos de investimentos estatais de longo prazo. Berganza (2012) afirma que regras orçamentais mais simples, mais transparentes e facilmente monitorizadas podem não ajudar a evitar a pró-ciclicidade das políticas orçamentais e/ou podem não proporcionar a flexibilidade adequada para acomodar grandes choques inesperados. Além disso, existem outros meios de estabilizar a política fiscal. Segundo Grembi, Nannicini e Troiano (2016), os políticos parecem estar mais inclinados a aumentar impostos que a cortar despesas, para cumprir um incentivo exógeno de estabilidade fiscal. Nesse sentido, a próxima seção analisa a estrutura tributária dos países selecionados. 3.2 Estrutura tributária O caminho percorrido pelo sistema tributário depende da estrutura condicionada às suas bases econômicas e ao arranjo federativo estabelecido. Na década de 2000, sob a influência das transformações do capitalismo com o processo de globalização e do paradigma neoliberal, as reformas do sistema tributário se ajustaram a novo quadro. A exigência de maior austeridade da política fiscal feita pelo Fundo Monetário Internacional traduzia a nova ordem do pensamento econômico dominante – o neoclássico. Para atender a esse novo compromisso, os países, com um orçamento bastante engessado, buscaram seguir o caminho mais fácil de aumento das receitas e de criação de mecanismos de controle das finanças, mesmo porque, de acordo com o diagnóstico realizado, a falta destes aparecia como um dos principais responsáveis pela geração de déficits fiscais. Kulfas e Schorr (2003) explicam que, no caso argentino, endossado pelo FMI, o país adotou reformas estruturais que incluíram reduções nos gastos públicos e aumentos nas alíquotas do Imposto de Renda (IR). A estrutura tributária da Argentina é dividida em três níveis: federal, provincial e municipal. Cada nível de governo tem autoridade para instituir TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 3154 diferentes tipos de impostos. A administração federal é responsável pelos impostos nacionais, enquanto os governos provinciais e municipais administram seus próprios impostos locais. A mesma estrutura tributária é válida no Brasil. No caso brasileiro, sem modificação da estrutura tributária, durante os anos 2000, continuou-se percorrendo o trajeto de criação e de aumento das alíquotas das contribuições e de impostos tradicionais. O recolhimento dos tributos tem como objetivos custear os serviços prestados à população, melhorar a infraestrutura das entidades e pagar os servidores públicos. Nesse cenário, tanto pessoas físicas como jurídicas (empresas) precisam arcar com um montante próprio de impostos, que podem ser arrecadados a partir da taxação de produtos e de serviços comercializados ou por meio de contribuições diretas. Segundo Guerrero et al. (2024), o FMI incentivou o Chile a implementar um sistema tributário que garantisse a sustentabilidade das finanças públicas. Assim, simplificou- -se o código tributário, houve a ampliação da base tributária e a redução das taxas de evasão fiscal, objetivando equilibrar a carga tributária entre impostos sobre a renda e sobre o consumo, atrair investimentos estrangeiros e promover o crescimento econômico sustentável. Já a estrutura tributária colombiana é guiada por dois fatores: simplificação da estrutura fiscal – que levou à redução das tarifas e à compensação da perda de recursos com outras fontes – e incentivo ao investimento. Segundo Stein et al. (2006), foram criados impostos temporários que depois se enraizaram na estrutura tributária do país. O modelo tributário adotado priorizou a eficiência econômica em detrimento da equidade, de modo que o aumento da carga tributária baseada em impostos regressivos como o IVA [Imposto sobre Valor Agregado], a redução da progressividade dos impostos diretos e a pressão para incorporar um maior número de pessoas físicas na base do IR são fatos estilizados (Castañeda Rodríguez, 2013, p. 277). Diferentemente dos outros países citados, o México tem uma baixa capacidade de arrecadar receitas, o que limita severamente o âmbito dos gastos públicos. Nesse contexto, desenhou-se um sistema tributário com o propósito de aumentar a arreca - dação tributária não petrolífera. Segundo Sobarzo (2004), um ponto central do sistema tributário foi a eliminação de várias isenções e a incorporação de uma série de impostos especiais, na tentativa de dotar o governo de uma receita adicional. O resultado desse sistema tributário não só não melhorou a situação fiscal como também, em alguns aspectos, complicou ainda mais o sistema de administração tributária e a desigualdade. As diferentes estruturas tributárias adotadas pela Argentina, Brasil, Chile, Colômbia e México evidenciaram o caráter regressivo do sistema tributário. De fato, há três tipos possíveis de sistema: progressivo, regressivo e neutro. No primeiro, a participação dos impostos sobre a renda dos indivíduos aumenta conforme a renda aumenta. No TEXTO para DISCUSSÃO 18 3154 segundo, a participação dos impostos sobre a renda dos indivíduos diminui conforme a renda aumenta. Por fim, no terceiro tipo, a participação dos impostos sobre a renda dos indivíduos é igual ou independe do nível de renda. Atualmente, a tributação na América Latina é fortemente influenciada pelo avanço do neoliberalismo e pelo fortalecimento da regressividade nas estruturas tributárias. O modelo de tributação adotado concentra sua incidência sobre o consumo de bens e de serviços. Como característica desse modelo, permite-se que o ônus tributário recaia sobre o consumidor final, ou seja, sobre a tributação indireta. Daí decorre a regressividade do sistema vigente, visto que onera quem detém menor capacidade contributiva. Segundo Strada, Rodríguez e Velarde (2023), a estrutura argentina é caracterizada por uma forte participação dos impostos sobre consumo e sobre transações. Todos esses impostos são regressivos e visam favorecer os setores mais ricos da população com um menor pagamento de tributos. O mesmo autor conclui que a maior incidência dos tributos sobre consumo no total da arrecadação da Colômbia também configura uma estrutura de caráter regressivo. Além disso, o sistema de benefícios tributários do imposto sobre a renda das pessoas físicas também é altamente regressivo, pois beneficia especialmente os contribuintes de rendas mais altas, pois impede de cobrar mais daqueles que apresentam maior capacidade de pagamento. No caso brasileiro, Pellegrini (2018), Belluzzo (2022), Buzatto e Cavalcante (2022), Santos (2022), Oliveira, Gomes e Cavalcante (2023) mostram a regressividade do sistema, o que faz com que se aumente a desigualdade do país. Segundo a Secretaria da Receita Federal do Brasil, os tributos que incidem sobre os bens e os serviços representam 16,28% do PIB, o que corresponde a 51,3% da arrecadação total do Brasil (Brasil, 2021). A regressividade do IVA também rege a jurisdição fiscal chilena, como mostra Cumian Imil (2023). Isso acaba punindo, em certa medida, as pessoas de menor renda, uma vez que são elas que utilizam quase a totalidade de sua renda para a satisfação de necessidades básicas, vendo o seu poder de compra reduzido na percentagem desse imposto. No México, um dos principais impostos federais é o IVA, cuja arrecadação representou 49,2% de sua receita tributária para o governo federal em 2008, como mostra Hinojosa Cruz (2013). Ramírez Cedillo (2013) afirma que a natureza regressiva desse imposto influencia negativamente a distribuição do rendimento, uma vez que, para o caso mexicano, aqueles que têm mais renda estão mais isentos que aqueles que têm menos. De acordo com Gobetti e Orair (2016), essa característica tributária é resultado de uma das principais prescrições de política econômica difundida pelo mainstream nos anos 1990, segundo a qual a função distributiva da política fiscal deveria ser exercida apenas pelo lado do gasto, cabendo à autoridade tributária preocupar-se unicamente em arrecadar, com o menor nível possível de distorção econômica. Segundo Magalhães TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 3154 et al. (2001), esse caráter regressivo e a carga tributária calcada na tributação indireta trazem efeitos negativos à distribuição da renda pessoal e à manutenção do contingente de população pobre nos elevados índices. Segundo Vianna et al. (2000, p. 55), “dado que a tributação indireta, embora se constitua em mecanismo eficiente de geração de receitas, causa impactos negativos à distribuição de renda, a tributação direta geralmente é desenhada no sentido de corrigir tais efeitos”. Quando isso não acontece, o sistema pode ser considerado totalmente regressivo, como é o caso do Brasil. Outra possível solução para o problema da regressividade dos impostos pode ser resolvida via gastos governamentais. Scott (2001) realizou um estudo sobre a progressividade dos gastos governamentais e chegou à conclusão de que gastos (como saúde e educação) eram relativamente progressivos. Nesse sentido, a próxima seção irá apresentar como ocorre a elaboração orçamentária dos países selecionados. 3.3 Processos de elaboração orçamentária Os processos orçamentários são, de fato, governados tanto por instituições formais quanto por processos informais. Segundo Santiso (2005), na maioria dos países latino-americanos, o Executivo domina o processo orçamental e as legislaturas têm sido amplamente vistas como meros “carimbos de borracha”. Nas economias emergentes, o papel dos parlamentos na elaboração do orçamento permanece limitado e, muitas vezes, disfuncional, em parte, devido à dominância do Executivo, mas também devido às próprias deficiências das legislaturas. Parlamentos eficazes e responsáveis podem ajudar a mitigar os riscos de excessiva discrição orçamentária do Executivo, reforçando os mecanismos compensatórios de responsabilização governamental e de escrutínio legislativo. A contribuição dos parlamentos no orçamento público pode ser mais bem avaliada ao longo das quatro principais fases do ciclo orçamentário: formulação, adoção, execução e controle. O Executivo tem um papel predominante na formulação do orçamento e na elaboração do projeto de lei orçamental apresentado ao parlamento para revisão e adoção. Os gabinetes orçamentais centrais dos ministérios econômicos são responsáveis pela coordenação do processo de elaboração do orçamento no seio do Executivo e pela supervisão da sua execução pelas agências de despesa. Uma vez acordado, o projeto de lei orçamental é submetido ao parlamento para consideração, revisão e aprovação. O Executivo é responsável pela implementação do orçamento e os parlamentos têm a tarefa de supervisionar a sua execução. A supervisão legislativa da execução orçamental depende das capacidades institucionais e dos incentivos políticos dos parlamentos. Os parlamentos também são responsáveis por garantir que os governos sejam responsabilizados pelo cumprimento do orçamento autorizado e pelo desempenho dos TEXTO para DISCUSSÃO 20 3154 programas de despesas públicas. O orçamento público é o instrumento de planejamento que detalha a previsão dos recursos a serem arrecadados (impostos e outras receitas) e a destinação desses recursos a cada ano. Ao englobar receitas e despesas, o orçamento é peça fundamental para o equilíbrio das contas públicas e indica as prioridades do governo para a sociedade. Na Argentina, a elaboração do orçamento fiscal é um processo conduzido pelo Poder Executivo, com participação de diversas instituições. O processo segue as diretrizes estabelecidas na Constituição e na Lei de Administração Financeira. Primeiramente, o Poder Executivo define as prioridades e as diretrizes das políticas públicas a serem desenvolvidas no ano fiscal. Com base nessas diretrizes, a Oficina Nacional de Orçamento elabora o esboço do orçamento fiscal. Três principais instituições trabalham conjuntamente, para formular e executar o orçamento: i) a Secretaria de Política Econômica e Planejamento, que desenvolve diretrizes econômicas e supervisiona a política fiscal; ii) a Administração Federal de Ingressos Públicos, que é responsável pela arrecadação de tributos e de recursos previdenciários e pelo controle do comércio exterior; e iii) a Tesouraria Geral da Nação, que gerencia os pagamentos e a execução financeira do orçamento. O orçamento elaborado pelo Poder Executivo é submetido ao Congresso Nacional para discussão, revisão e aprovação. Após a aprovação, o Poder Executivo é responsável por executar o orçamento, monitorando as receitas e as despesas. Esse processo busca garantir que os recursos públicos sejam geridos de maneira eficiente, assegurando que o orçamento reflita as prioridades econômicas e sociais do governo argentino. No Brasil, o processo de planejamento orçamentário é regido pela Lei de Responsabilidade Fiscal e começa com a elaboração do Plano Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que também orientam a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA). Cada uma dessas leis é proposta pelo Poder Executivo, a partir de objetivos específicos, e depende da aprovação do Congresso Nacional. O PPA declara as políticas e as metas previstas para um período de quatro anos, assim como os caminhos para alcançá-las. A LDO e a LOA devem estar alinhadas às políticas e às metas presentes no PPA. A LDO determina quais metas e prioridades do PPA serão tratadas no ano seguinte – além de trazer algumas obrigações de transparência. A partir daí, a LOA é elaborada, detalhando todos os gastos que serão realizados pelo governo; ela é o que chamamos, de fato, de orçamento anual. A proposta de orçamento é enviada ao Congresso Nacional até o final de agosto de cada ano. O Congresso, por meio de suas comissões e do relator do orçamento, analisa e discute a proposta, podendo propor emendas. O orçamento deve ser aprovado até o final do ano legislativo. Após a aprovação, o projeto de lei é enviado para sanção do presidente da República. O Congresso Nacional fiscaliza a execução do orçamento e a aplicação dos recursos. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 3154 Assim como no Brasil, no Chile, a elaboração do orçamento fiscal é orientada pela Lei de Responsabilidade Fiscal e apoiado por regras fiscais que promovem a estabilidade econômica. A Direção de Orçamento é responsável pela elaboração do orçamento fiscal. O ciclo orçamentário chileno é dividido em quatro fases. A primeira – elaboração do projeto de lei orçamentária do setor público para o próximo período – se dá através da estimativa de receitas e de despesas do programa orçamentário de cada instituição que compõe o governo central. Participam dessa etapa: i) o presidente da República, que analisa e aprova o projeto; ii) o Ministério das Finanças, que envia aos ministérios as instruções e comunica a decisão presidencial; e iii) a Direção de Orçamentos (Dirección de Pressupuestos – Dipres), que apresenta os relatórios setoriais e elabora o projeto final. O orçamento deve ser apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional. A discussão e a aprovação são feitas pelo Congresso Nacional. Após a aprovação, o orçamento é executado pelos diferentes órgãos e ministérios conforme os limites e as diretrizes estabelecidos. Após a aprovação pelo Congresso, o orçamento entra em execução no início do ano seguinte. A Direção Orçamentária supervisiona a execução orçamentária. A elaboração do orçamento na Colômbia é de responsabilidade do governo nacional, que deve apresentar ao Congresso da República um projeto de lei que detalhe as receitas que se estimam receber e as despesas que se pretendem realizar, a Lei Orgânica do Orçamento. A Lei Orçamentária na Colômbia é um regulamento fundamental que estabelece as diretrizes para a alocação de recursos públicos no país. Por meio dessa lei, as receitas e as despesas do Estado são determinadas para um dado período, geralmente um ano fiscal. Esse projeto de lei deverá ser discutido e aprovado pelo Congresso, com possíveis modificações ou ajustes. O Departamento Nacional de Planejamento (DNP) é responsável por coordenar o Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) – o equivalente ao PPA do Brasil. Com base nas metas do PND e nas projeções de receitas e de despesas, feitas pelo Ministério da Fazenda, o governo elabora sua LOA. O Ministério prepara a proposta de orçamento, que é submetida ao Congresso Nacional. O Congresso analisa, modifica e aprova o orçamento. Depois de aprovado pelo Congresso, o orçamento é sancionado pelo presidente da República e entra em vigor no início do ano seguinte. O Ministério da Fazenda é responsável por supervisionar a execução orçamentária No México, a elaboração do orçamento fiscal segue a Lei Federal de Orçamento e Responsabilidade Fiscal. O planejamento do orçamento começa com a formulação do PND, elaborado pela Secretaria da Fazenda e Crédito Público (Secretaría de Hacienda y Crédito Público – SHCP), que é responsável por coordenar o processo orçamentário, definindo as diretrizes e as orientações para a elaboração do orçamento. Os órgãos e as entidades da Administração Pública Federal bem como as empresas produtivas do Estado devem elaborar seus projetos orçamentários, para que a SHCP execute a TEXTO para DISCUSSÃO 22 3154 integração do projeto orçamentário de despesas da Federação para o ano fiscal. A partir desse plano, a Secretaria deve enviar a proposta de LOA ao Congresso, discutir e aprovar o orçamento. Uma vez aprovado, o orçamento é sancionado pelo presidente da República e entra em vigor no início do ano seguinte. A SHCP supervisiona a execução do orçamento. Em suma, todos os países da nossa seleção têm relações orçamentárias entre o Executivo e o Legislativo; este, com poderes de alteração legislativa restritiva, de veto executivo e de anulação legislativa. Além disso, a estrutura parlamentar é bicameral e há um prazo para revisão da proposta orçamentária: no caso do México, são 30 dias; do Chile, 60; da Argentina, 75; da Colômbia, 90; e do Brasil, 100. Com exceção do Brasil, a autoridade de realocação orçamentária é o Executivo, com aprovação legislativa; no caso brasileiro, não é necessária aprovação legislativa. Por último, os parâmetros do jogo orçamental entre o Executivo e o Legislativo estão condicionados à localização do ponto de reversão, que é o que acontece se o orçamento não for aprovado pelo Legislativo. Existem quatro cenários alternativos: i) o orçamento do ano fiscal anterior permanece em vigor, como é o caso da Argentina; ii) o Executivo deve apresentar uma nova proposta orçamentária, como no caso do Brasil; iii) a proposta do Executivo vira automaticamente lei, como no caso do Chile e da Colômbia; ou iv) há um impasse e o governo não pode arcar com nenhuma despesa, como no caso do México. QUADRO 1 Arranjos institucionais dos países selecionados País Instituições fiscais Regra de gasto Regra de ajuste de despesas Instituição Responsável Argentina As despesas primárias não podem crescer mais que o PIB nominal ou devem permanecer constantes em termos reais em períodos de crescimento negativo do PIB nominal. Regra de equilíbrio orçamentário que exige que todas as jurisdições (governo central e províncias) equilibrem receitas e despesas, excluindo-se investimentos. Poder Executivo e Legislativo Secretaria da Fazenda Brasil Limite máximo para as despesas primárias reais do governo federal, que só podem crescer de acordo com a inflação (teto de gastos). Regra de Ouro, que permite a emissão de dívida apenas para investimentos, com metas de saldo primário revisadas anualmente. Poder Executivo e Legislativo Secretaria do Tesouro TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 3154 País Instituições fiscais Regra de gasto Regra de ajuste de despesas Instituição Responsável Chile Limites do saldo orçamental estrutural baseados em receitas estruturais orçamentadas ex ante. Fundo de estabilização, para reduzir a pró- -ciclicidade e a volatilidade dos gastos. Poder Executivo e Legislativo Direção de Orçamento Colômbia Limite para o crescimento das despesas correntes do governo central. Caminho para a consolidação fiscal com limites máximos para o déficit e um fundo soberano para receitas extraordinárias. Poder Executivo e Legislativo Departamento Nacional de Planejamento México Limite para despesas correntes estruturais, excluindo-se as regidas por regras automáticas. Regra de equilíbrio orçamentário exclui gastos de investimento da Petróleos Mexicanos (Pemex), com cláusulas de salvaguarda para déficits em circunstâncias excepcionais. Poder Executivo e Legislativo Secretaria da Fazenda Elaboração dos autores. 4 DESEMPENHO FISCAL Segundo Edwards (1996), os programas de estabilização macroeconômica implementados na América Latina com o Consenso de Washington, identificado como um manifesto neoliberal,6 trataram de quatro questões básicas e inter-relacionadas. Primeiramente, foram concebidos programas destinados a reduzir o peso da dívida externa. Depois, foram implementados programas de ajustamento fiscal, destinados a reduzir o déficit do setor público por meio de uma série de iniciativas, incluindo reformas fiscais, cortes nas despesas e privatizações. Em seguida, os pacotes de ajustamento macroeconômico exigiram a implementação de políticas de crédito internas consistentes, que aliviaram as pressões sobre a procura agregada. E, por fim, tiveram de ser concebidas políticas cambiais consistentes com o esforço anti-inflacionário. As políticas do Consenso para alcançar o crescimento econômico eram: estabilidade macroeconômica, austeridade fiscal, liberalização do mercado e privatização 6. Para uma definição mais robusta do Consenso de Washington como manifesto neoliberal, ver Marangos (2009). TEXTO para DISCUSSÃO 24 3154 (Stiglitz, 2003). Dessa forma, busca-se eliminar a estagnação e alcançar o crescimento econômico. Nesse sentido, esta seção descreve os fatos estilizados sobre o desempenho fiscal na Argentina, Brasil, Chile, Colômbia e México após a adoção do Consenso de Washington em seis dimensões: tamanho do setor público, déficits fiscais, índice de endividamento público, grau de pró-ciclicidade da política fiscal, receita tributária e a composição do gasto primário. 4.1 Tamanho do setor público A lei de Wagner7 propõe explicar a “escala de tamanho do setor público”. Uma interpretação dessa lei é que a expansão do tamanho do setor público é causada pela rees - truturação da sociedade. Dessa forma, o tamanho do setor público frequentemente difere entre países, assim como entre períodos. De acordo com Katsimi (1998), essa diferença reflete o fato de que governos têm agendas políticas diferentes e mesmo governos com ideologias similares podem almejar um tamanho diferente do setor público. Assim, seria de esperar que os fatores que determinam o nível de atividade pública não fossem nem estritamente econômicos, nem estritamente políticos, mas uma combinação de ambos. A medida de dimensão do setor público, como mostra Colombier (2009), corresponde à razão entre gastos totais e PIB. Os gastos totais consistem nas despesas totais e na aquisição líquida de ativos não financeiros; quando se considera essa variável em relação ao PIB, é possível obter o tamanho do setor público. Os dados aqui utilizados foram retirados do World Economic Outlook Database, do FMI. A dimensão média do governo foi de 31%, sendo o Brasil (44%) o país com o maior setor público e o Chile (24%) aquele com o menor, segundo dados. O gráfico 1 mostra a evolução do tamanho do setor público nos países selecionados, no período 2001-2022. 7. Adolph Wagner (1890), economista alemão, propôs a chamada Lei de Wagner, segundo a qual, à medida que as economias se desenvolvem, ocorre uma tendência de crescimento relativo dos gastos públicos. Ou seja, o setor público tende a expandir sua participação no PIB em economias mais industrializadas e urbanizadas, devido à crescente demanda por serviços públicos. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 3154 níveis de gasto, para evitar uma contração adicional da demanda doméstica, que poderia agravar a desaceleração econômica. Como resultado, o déficit do governo central para 2009 aumentou. A partir de 2012, segundo Castiblanco Cañón e Cuy Cuevas (2020), as finanças públicas da Colômbia refletiram um déficit fiscal constante, resultado do aumento da dívida externa, dos gastos públicos e da falta de efetividade na atração de recursos. Desde então, o país não conseguiu recuperar o seu superávit. No México, desde 2000, o déficit fiscal tem mostrado uma acentuada propensão para a queda. Foi apenas em 2008, durante a crise econômico-financeira, que o déficit aumentou – graças à baixa arrecadação de impostos, ao grau de petrolização das receitas públicas e às obrigações contingentes do governo. A partir de 2014, uma série de reformas fiscais e tributárias entraram em vigor. Essas reformas incluíram a ampliação da base tributária, a elevação das taxas de alguns impostos e a melhoria na administração fiscal, ajudando a aumentar a arrecadação e a reduzir o déficit fiscal. Com o choque da pandemia, a situação fiscal voltou a se deteriorar. À medida que a economia global se recuperava das interrupções relacionadas à covid-19 e as medidas excepcionais dos governos terminavam, a política fiscal mudou para uma postura de aperto em 2022, em meio à alta inflação e à necessidade de reduzir as vulnerabilidades da dívida. Atualmente, Argentina, Brasil, Chile, Colômbia e México apertaram a política fiscal. Após o ajuste fiscal, os déficits primários diminuíram em 0,37 ponto percentual (p.p.) em 2022, em média. Os efeitos do aperto da política pesaram sobre a atividade econômica. Os governos precisaram administrar dívidas altas em um cenário de crescimento modesto e em condições de financiamento menos favoráveis. Nos mercados emergentes, os saldos primários quase retornaram às médias pré-pandemia, graças ao boom das commodities e os choques positivos nos termos de troca. Nesse sentido, torna-se importante analisar o nível de endividamento público, o que será feito na próxima subeção. 4.3 Índice de endividamento público Em 2001, o Banco Mundial e o FMI desenvolveram e disseminaram práticas sólidas nas áreas de gestão da dívida pública. Em suma, existem seis princípios de boas práticas na gestão da dívida pública: i) assegurar que o financiamento e as obrigações do governo sejam atendidos ao menor custo possível, dentro de um nível prudente de risco, promovendo uma compreensão comum dos objetivos de gestão da dívida e das políticas monetária e fiscal; ii) divulgar publicamente os objetivos da gestão da dívida pública, as medidas relevantes de custo e de risco, e a alocação de responsabilidades; iii) esclarecer a autoridade legal para contrair empréstimos, emitir nova dívida, investir e realizar outras transações em nome do governo; iv) implementar, monitorar, avaliar e gerenciar políticas de gestão que minimizem o risco de liquidez e de pagamento do governo; v) gerenciar os TEXTO para DISCUSSÃO 32 3154 trade-offs entre custo e risco da dívida pública; e vi) garantir que as políticas e as operações sejam consistentes com o desenvolvimento de um mercado eficiente de títulos públicos.10 Dessa forma, o aumento da dívida pública tem sido tradicionalmente um indicador de fraqueza financeira e de vulnerabilidade à crise econômica. Assim, há uma preocupação em avaliar se os níveis de dívida estão alinhados com a solvência do setor público ou se devem ser tomados como um sinal de alerta que requer alterações políticas. Para identificar o papel da dívida pública na estabilidade macroeconômica, reunimos dados do FMI, correspondentes aos cinco países de nossa análise: Argentina, Brasil, Chile, Colômbia e México, abrangendo o período 2000-2022. A dívida líquida é calculada como a dívida bruta menos os ativos financeiros correspondentes aos instrumentos de dívida. Os países selecionados são economias emergentes expostas a choques externos como: saídas de capital, deterioração nos termos de troca e efeitos das crises em economias avançadas. A medida-padrão da dívida pública não sugere que os países estejam altamente endividados, quando comparados com os países industrializados. Além disso, o efeito da dívida sobre o crescimento é não linear, considerando-se a resposta não linear das taxas de juros de mercado. Assim, a dívida pode ser uma medida imperfeita do comportamento fiscal, uma vez que países com inflação elevada podem subestimar o valor real dos compromissos da dívida nominal. GRÁFICO 3 Dívida bruta do governo geral (2000-2022) (Em R$ 1 milhão) 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Argentina Brasil Chile Colômbia México Fonte: IMF. Disponível em: https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2024/April. Acesso em: abr. 2024. Elaboração dos autores. 10. Para mais informações sobre o Guia de Práticas de Gestão da Dívida, ver IMF (2007). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 3154 Os países selecionados apresentam diferenças notáveis na dívida pública, possivelmente devido às suas próprias políticas de ajuste macroeconômico. O Chile exibe o menor nível de dívida, enquanto o Brasil tem o maior. A evidência mostra que a dívida pública aumentou consideravelmente no período 2000-2022, tornando-se uma fonte de vulnerabilidade macroeconômica. Níveis elevados de endividamento levaram à necessidade de refinanciar a dívida e à busca por recursos externos para cobrir déficits. Um bom exemplo dessa vulnerabilidade financeira foi o calote da Argentina em 2002 e, no mesmo ano, o fechamento do mercado brasileiro para novas emissões de dívida, como mostra Frenkel (2003). A dívida argentina aumentou consideravelmente em 2002, registrando o seu ápice. De fato, entre 2002 e 2003, os gastos governamentais fora do orçamento contribuíram de maneira significativa para a mudança na dívida. Nesse caso, os principais culpados são basicamente dois: a resolução da crise financeira e o resgate das dívidas provinciais. Entre 2003 e 2005, as taxas de crescimento anual do PIB contribuíram para um declínio da dívida. Além disso, a reestruturação da dívida de 2005 explicou a tendência de queda dessa variável. Em 2016, quando um novo governo optou por pagar os credores e retornar aos mercados financeiros globais, as políticas de ajuste fiscal e as reformas estruturais fizeram com que a dívida continuasse a crescer, impulsionada por novos empréstimos e por um cenário econômico que não conseguiu gerar crescimento sustentável. A partir de 2018, a situação da dívida argentina agravou-se com a crise cambial e com a desaceleração econômica, levando o país a buscar um novo acordo com o FMI, o que não foi o suficiente para que a dívida começasse a cair. No caso brasileiro, em função do efeito desfavorável da desvalorização da taxa de câmbio, do aumento da taxa de inflação e da elevação da taxa de juros, houve um aumento da dívida em razão da redução do nível das reservas internacionais entre 1999 e 2002. Segundo Oliveira, Vazquez e Wolf (2018), isso significa que a política de geração de superávits fiscais primários implementada a partir do final da década de 1990 não foi capaz de reverter o aumento significativo da dívida, pois os movimentos adversos das taxas de juros, de câmbio e de inflação – decorrentes de um contexto externo e interno desfavorável – neutralizaram o efeito positivo dos superávits obtidos no período. Entre 2003 e 2008, as condições externas favoráveis contribuíram para a expressiva redução da dívida. Esse contexto deveu-se a dois fatores principais: i) o aumento do superávit comercial; e ii) o expressivo ingresso de capital estrangeiro. A trajetória de queda dessa variável até 2014 se deveu à continuidade do processo de ampliação das reservas internacionais, de obtenção de superávits fiscais primários, da boa recuperação dos preços das commodities e do crescimento econômico. Com a recessão de 2015, o crescimento do PIB deixou de contrapesar a carga de juros da TEXTO para DISCUSSÃO 34 3154 dívida, o que contribuiu para o seu aumento. Assim, pode-se concluir que a trajetória da dívida pública foi influenciada, em grande medida, pelas condições externas. Já a dívida pública chilena permaneceu razoavelmente estável. A regra fiscal estabelecida em 2001 fez com que a posição líquida do governo melhorasse consideravelmente. No entanto, em 2003, o Tesouro fez algumas emissões significativas de dívida pública, tanto interna quanto externamente, objetivando adicionar liquidez ao mercado doméstico de títulos, ajudar a estabelecer preços de referência e diversificar as fontes de financiamento público. Além disso, essas emissões em moeda doméstica eliminaram a necessidade de o governo liquidar imediatamente todas as receitas recebidas em moeda estrangeira. A partir de 2008, a dívida aumentou, devido a objetivos políticos explícitos de estabelecer referências para preços de títulos sem risco, além de diversificar a composi - ção da moeda no financiamento público. De acordo com Claro e Soto (2012), a solidez e a previsibilidade da política fiscal, juntamente com o alto grau de coordenação entre o governo e o Banco Central, fizeram com que a política de dívida da autoridade fiscal não apresentasse grandes desafios. Seguido do Chile, em 2000, a Colômbia apresentava a menor dívida bruta do governo geral em porcentagem do PIB do nosso grupo de análise. Com a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2003, a proposta orçamentária anual da Colômbia, pela primeira vez, teve que incluir um exercício de sustentabilidade da relação dívida pública/ PIB, como se pode ver em Argentina (2004). Tal medida fez com que a dívida caísse 9% e, a partir de então, a dívida colombina começou a apresentar uma tendência de queda, que só foi revertida em 2009. A dívida em 2009 atingiu 35,4% do PIB da Colômbia, um aumento de 3 p.p. em relação a 2008, quando era de 32,4% do PIB, porém, nesse ano, todos os países da nossa amostra apresentaram elevação nessa variável graças à crise subprime. Em outros períodos de crise, como em 2014, houve uma diminuição dos preços internacionais do petróleo, uma diminuição do crescimento econômico e um aumento do déficit orçamental, levando a um aumento na relação dívida/PIB. Em 2020, o choque da covid-19 também fez com que a dívida crescesse. No caso do México – economia dominada por setores petrolíferos – a relação dívida/PIB apresenta grande vulnerabilidade a choques. Essa variável se manteve estável até 2003, quando apresentou um crescimento de 5,7%. Esse aumento estava em linha com o teto de endividamento externo líquido aprovado pelo Congresso para o ano e foi explicado por um aumento nos empréstimos líquidos e por ajustes contábeis. Porém, a partir de 2004, a razão dívida/PIB começou a diminuir e só voltou a aumentar em 2008, em razão da crise econômica que atingiu todas as economias da amostra. Em 2014 e em 2016, houve um aumento da relação dívida/PIB, devido ao choque do petróleo. Somado a isso, o país estava lidando com uma recessão econômica e com outros TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 3154 desafios fiscais. O governo então optou por aumentar seus gastos – para estimular a economia e para cobrir déficits – e por implementar reformas estruturais, o que levou a um aumento da dívida. Déficits de dois dígitos em 2020 contribuíram para um aumento estimado nas taxas médias de dívida do governo. O aumento acentuado da dívida foi impulsionado, em grande parte, pela severa contração econômica e – para exportadores de commodities – por receitas menores. As vulnerabilidades permaneceram para riscos de rolagem ou para aperto fiscal pró-cíclico de uma reversão potencial no apetite do investidor – grandes necessidades de financiamento, denominação de moeda estrangeira e vencimento curto podem ser fatores de amplificação. Sendo assim, a próxima subseção irá analisar a pró-ciclicidade da política fiscal nos países selecionados. 4.4 Pró-ciclicidade da política fiscal De acordo com a teoria keynesiana, o governo deveria aumentar os gastos ou reduzir as taxas de impostos durante as recessões, a fim de estimular a procura agregada e evitar parcialmente que a economia subutilizasse recursos por períodos prolongados. Durante a expansão, o governo deveria fazer o oposto, a fim de “arrefecer” a economia e conter as pressões inflacionistas. Ou seja, segundo essa vertente do pensamento, a política fiscal deveria funcionar de maneira anticíclica. Por outra perspectiva, de acordo com a teoria neoclássica, os gastos do governo e as taxas de impostos não deveriam responder aos movimentos do ciclo econômico, isto é, a política fiscal não deveria ser utilizada para fins de gestão da procura. Durante as expansões, quando tanto a atividade econômica como as receitas fiscais são elevadas, o excedente orçamental deverá melhorar e a dívida deverá ser eliminada, enquanto, durante as recessões, o inverso é válido. Ou seja, o estoque da dívida deveria funcionar como um amortecedor, para evitar alterações ineficientes, quer nas despesas do governo quer nas taxas de impostos. Nos países latino-americanos, os gastos governamentais e as taxas de impostos são altamente pró-cíclicos. Isso significa que a política fiscal tende a expandir-se em períodos de crescimento econômico e a contrair-se durante recessões. Segundo Alberola et al. (2006), a pró-ciclicalidade está enraizada na percepção de sustentabilidade da dívida, ou seja, na existência de choques financeiros ou de restrições correlacionadas com o ciclo. Talvi e Vegh (1996) afirmam que o comportamento TEXTO para DISCUSSÃO 36 3154 fiscal pró-cíclico pode ser uma resposta ótima 11 do governo, dada a dificuldade de poupar recursos durante os booms. Esse comportamento prejudica a sociedade e introduz uma fonte adicional de volatilidade para a economia – quando a economia se expande, ela reforça a expansão; quando contrai, ela aprofunda a desaceleração. Mesmo assim, os países latino-americanos continuam adotando políticas fiscais pró-cíclicas, como mostram Alberola e Montero (2006), Kaminsky, Reinhart e Végh (2004), Talvi e Vegh (2005), Manasse (2006), Cárdenas e Perry (2011), entre outros. Para Alberola et al. (2018), a mitigação da pró-ciclicalidade ocorreu apenas durante a crise em 2009, no entanto, o progresso em direção a uma política fiscal mais estabilizadora foi revertido nos últimos anos. Essa mudança do paradigma da política fiscal ocorreu em resposta à implementação de pacotes fiscais keynesianos, para mitigar o colapso da demanda interna ocorrido em 2009. Porém, de modo geral, a política fiscal discricionária tem sido pró-cíclica na Argentina, no Brasil e no México, enquanto tem sido neutra no Chile e na Colômbia, como mostram Daude, Melguizo e Neut (2011). A pró-ciclicalidade da política fiscal é explicada pela falta de acesso ao crédito durante crises, em vez de gastos excessivos. Segundo Gavin et al. (1996), nas recessões, os países em desenvolvimento, como é o caso das economias apresentadas aqui, sofrem restrições no acesso ao financiamento externo, enquanto, nas fases de expansão, os recursos são facilmente obtidos, resultando num comportamento pró-cíclico. Até 2007, a política fiscal argentina era pró-cíclica. Segundo Meloni (2018), as principais fontes de pró-ciclicidade eram três: redes políticas que aumentavam a probabilidade de pró-ciclicidade nos gastos e na arrecadação; intervenções federais que aumentavam as possibilidades de pró-ciclicidade nas mesmas variáveis; e os efeitos da voracidade. A redução da pró-ciclidade durante a crise de 2008 pode ter estado associado a um aumento nas transferências discricionárias, como mostra Meloni (2021). De acordo com Barbosa (2010), com o propósito específico de adotar uma política contracíclica, cinco iniciativas estruturais ajudaram o Brasil a combater o impacto recessivo da crise de 2008: i) a expansão dos mecanismos de proteção social; ii) o aumento do salário-mínimo; iii) a expansão do investimento público; iv) os cortes de impostos associados à nova política industrial; e v) a reestruturação das carreiras e dos gastos com a folha de pagamento do governo. Vale ressaltar que a política contracíclica do 11. A resposta ótima ao comportamento fiscal pró-cíclico surge da interação entre uma base tributária volátil e as pressões políticas durante os períodos de expansão econômica. Segundo Talvi e Vegh (1996), uma resposta política ótima a choques positivos na base tributária envolverá tanto a redução das taxas de impostos quanto o aumento dos gastos. O oposto é verdadeiro quando a economia é atingida por choques negativos na base tributária. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 37 3154 Brasil também incluiu um corte substancial na taxa básica de juros. A experiência do Brasil ao lidar com a crise de 2008 confirmou a importância das políticas contracíclicas para economias em desenvolvimento ou emergentes. Ela também indicou que, para adotar tais políticas, o país deveria ter uma situação fiscal estável e, o mais importante, reservas internacionais suficientes. Porém, muito provavelmente devido ao viés de redução do déficit público, a política fiscal pré e pós-crise foi pró-cíclica, como mostram Andreis e Morais (2015). Isso também pode ser visto no caso chileno. Segundo Ffrench-Davis (2015), a política fiscal passou de relativamente neutra para efetivamente contracíclica até 2009 e, mais recentemente, para pró-cíclica. As características da regra fiscal chilena implicavam uma política fiscal neutra em relação ao ciclo econômico. Nos anos 2000, a política fiscal se tornava neutra, mantendo a tendência de despesas, apesar da queda nas receitas observada durante a recessão. Porém, em 2008, o país já havia implementado progressivamente uma política fiscal contracíclica ativa, com o objetivo de combater os choques externos. Após a recuperação da crise subprime, o país voltou a adotar uma política fiscal contracíclica, graças à estruturação de suas instituições fiscais. Assim como o Chile, o México também foi capaz de mudar de respostas fiscais pró-cíclicas para contracíclicas, como mostram Vegh e Vuletin (2014). Porém, segundo Burnside e Meshcheryakova (2005), a política fiscal do México tende a ser pró-cíclica, já que o saldo orçamentário ajustado ciclicamente está negativamente correlacionado com a atividade real. Isto é, à medida que a atividade econômica aumenta, o saldo orçamentário ajustado ciclicamente diminui (o governo tende a gastar mais ou a cortar impostos), ou seja, o déficit aumenta. Uma explicação é que os estabilizadores automáticos do México são fracos 12 e o restante do orçamento tende a ser fortemente pró-cíclico. Parte do problema para o México é que cerca de um terço de toda a receita vem do petróleo e seus preços tendem a ser contracíclicos. Dessa forma, de modo geral, é possível dizer que o México tem uma política fiscal pró-cíclica. No caso colombiano, a política fiscal também é pró-cíclica, como mostram Ricciulli-Marín, Bonet-Morón e Pérez-Valbuena (2021). No entanto, observou-se uma tendência a uma menor pró-ciclicidade após as principais reformas no sistema de transferências e a introdução de normas sobre responsabilidade fiscal. Segundo Jiménez 12. Impostos e programas sociais atuam como estabilizadores naturais do ciclo econômico. A receita tributária tende a aumentar durante os períodos de expansão cíclica e os gastos com programas sociais aumentam durante os períodos de recessão cíclica. Esses fatores tendem a fazer com que o superávit fiscal acompanhe o ciclo econômico, de forma que a política fiscal tenha uma tendência natural e automática de suavizar as flutuações do ciclo econômico. No entanto, no México, esses estabilizadores automáticos são fracos. TEXTO para DISCUSSÃO 38 3154 e Ter-Minassian (2012), a pró-ciclicidade está relacionada à estrutura tributária, à fonte de receitas e às regras fiscais. Nesse sentido, a próxima subseção irá analisar a estrutura tributária dos países selecionados. 4.5 Receitas tributárias Os sistemas tributários dos principais países da América Latina estão estruturados, de modo geral, de acordo com algumas diretrizes estabelecidas pelo Consenso de Washington. Segundo a ECLAC (2013), o foco na melhoria da administração tributária, no fortalecimento do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) e na simplificação das estruturas tributárias está enraizado nesse contexto e geralmente é aclamado como uma das conquistas do Consenso. Enquanto isso, os reduzidos efeitos distributivos dos impostos individuais, a falta de equidade horizontal e a baixa tributação da renda e do patrimônio, que persistem em países da região, são geralmente contados entre suas principais falhas. Ademais, o nível de receita tributária (a carga tributária), medido pela razão entre a arrecadação total e o PIB, é relativamente baixo nos países da América Latina, o que torna ainda mais difícil melhorar os efeitos distributivos. Entre 2000 e 2022, para os países selecionados, essa razão situou-se, na média, em 22,4%, sendo que o Brasil apresentou o maior valor (32,1%), e o México, o menor (13,8%). Os dados utilizados nesta subseção originam-se do portal de dados e publicações estatísticas da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), o cepalstat.13 A receita (arrecadação) tributária é composta de transferências compulsórias para o setor do governo. Note-se que há uma distinção entre governo central (conceito que corresponde à autoridade administrativa de âmbito nacional — no caso das federações, é o governo federal; nos estados unitários, é o próprio governo nacional sediado na capital, sem divisões político-administrativas autônomas) e governo geral (que engloba todas as esferas de governo relevantes na contabilidade nacional; em estados unitários, isso significa o governo central mais as administrações locais e descentralizadas; em federações, somam-se ainda os governos estaduais ou provinciais); neste trabalho, privilegia-se o conceito de governo geral. A CEPAL distingue também a receita tributária direta da indireta, além de considerar as contribuições sociais e outros impostos. A seguinte classificação é utilizada: i) receita tributária direta (considera impostos sobre renda, lucros e ganhos de capital, sobre propriedade e outros diretos); ii) receita tributária indireta (considera impostos gerais e específicos sobre bens e serviços, sobre comércio e transações internacionais, além de outros indiretos); iii) outros impostos; e iv) contribuições para a previdência social. O gráfico 4 apresenta as 13. Disponível em: https://statistics.cepal.org/portal/cepalstat/index.html. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 39 3154 médias das receitas tributárias segundo esses agrupamentos, como percentuais dos PIBs respectivos da Argentina, Brasil, Chile, Colômbia e México, para o período 20002022, além dos valores totais (isto é, as cargas tributárias totais). GRÁFICO 4 Carga tributária – total e por tipos de incidência – média anual (2000-2022) (Em % do PIB – governo geral) 0 5 10 15 20 25 30 35 Argentina Brasil Chile Colômbia México Receita de impostos diretos Receita de impostos indiretos Contribuições sociais Outros impostos Total Fonte: CEPAL. Disponível em: https://statistics.cepal.org/portal/cepalstat/. Elaboração dos autores. Na Argentina, a carga tributária média anual no período considerado foi de 27,1% do PIB, com um mínimo de 17,2% em 2002, no auge da severa crise econômica que se seguiu ao fim do Governo de la Rúa, quando o PIB registrou contração de quase 11%. Nos anos seguintes, o indicador acompanhou a recuperação da economia argentina, e a partir de 2010 se aproximou de 30% do PIB, patamar em torno do qual tem oscilado desde então. As receitas das províncias (unidades subnacionais que compõem o governo geral), na média do período 2000-2022, foram da ordem de 12% do PIB. A carga de impostos indiretos é significativamente maior (86%) que a de tributos diretos, e de fato é na Argentina, entre os países considerados, que se verifica a maior diferença entre as cargas indireta e direta. De modo geral, com exceção do México, todos os países da amostra têm pesos maiores da tributação indireta em relação à direta em seus sistemas impositivos. No Brasil, a carga tributária anual média foi de 32,1% do PIB no período considerado, tendo atingido um máximo, em 2007, de 33,6% do PIB. Estados e municípios responderam por quase 10 p.p. do PIB, e, por terem suas fontes de arrecadação concentradas em impostos sobre o consumo, contribuem para que a carga tributária indireta total seja TEXTO para DISCUSSÃO 40 3154 56% maior que a direta. 14 Além disso, o país é o que tem a maior parcela de receitas vinda do sistema de contribuição social. Isto se explica pela opção feita no passado pelo governo federal de aumentar suas fontes de arrecadação mediante majorações de alíquotas de contribuições (Contribuição para Financiamento da Seguridade Social – Cofins; Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido – CSLL; entre outras), cuja arrecadação não constituía objeto de partilha com estados e municípios. No caso do Chile, a média anual da receita tributária foi de 20,3% do PIB, com um pico de 24,5% em 2007, a refletir o contexto de acelerado crescimento econômico do triênio anterior (superior a 6% ao ano). Embora a economia chilena seja particularmente sensível às variações dos ciclos econômicos globais, sua carga tributária apresenta rela - tiva estabilidade entre 2000 e 2022. Neste período, seu volume de receitas advindas de impostos indiretos foi, em média, 32% superior ao de receitas oriundas de tributos diretos. Colômbia e México são os países com maior peso relativo da tributação direta sobre a receita total (42% e 45%, respectivamente), em que pesem terem as menores cargas tributárias da amostra. Na Colômbia, a receita tributária anual média foi de 18,6% do PIB, e no México, de apenas 13,8% do PIB. No caso colombiano, as cargas direta e indireta praticamente se equivalem; o caso mexicano é o único analisado em que a tributação direta supera a indireta (cerca de 17%, na média do período 2000-2022). Todos os países considerados tiveram crescimentos significativos de suas cargas tributárias totais entre 2000 e 2022, com destaque para a Argentina (variação de quase 54%); o Brasil teve o menor crescimento (13%), em grande parte por ter feito a maior parte de seu esforço de aumento de arrecadação na década de 1990. Tomando o conjunto dos países, a elevação de suas receitas tributárias como proporção do PIB foi de 36%, em média, o que evidencia uma tendência de alta desse indicador, em consequência das diversas reformas tributárias pelas quais os países passaram. A tendência dominante na região é a expansão das bases tributárias e a redução das isenções. Todavia, resta claro que há ainda muito espaço para expansão da carga tributária em alguns países e da tributação direta de maneira geral. Reformas nesse sentido abririam espaço fiscal para políticas públicas e contribuiriam para tornar os sistemas tributários mais progressivos, possibilitando reduções consistentes dos ainda elevados indicadores de desigualdade dos países da América Latina, com prováveis efeitos dinâmicos positivos sobre consumo e produção. 14. Segundo Gobetti e Orair (2016), a tributação direta no Brasil tem poucos efeitos na desigualdade devido à sua baixa progressividade. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 47 3154 FRANKEL, J. A. A solution to fiscal procyclicality: the structural budget institutions pioneered by Chile. Cambridge, Estados Unidos: NBER, abr. 2011. (Working Paper, n. 16945). FRENKEL, R. Globalization and financial crises in Latin America. Cepal Review, n. 80, 2003. GAVIN, M. et al. Managing fiscal policy in Latin America and the Caribbean: volatility, procyclicality, and limited creditworthiness. Washington: IADB, 1996. (Working Paper, n. 326). Disponível em: https://publications.iadb.org/en/publications/english/viewer/ Managing-Fiscal-Policy-in-Latin-America-and-the-Caribbean-Volatility-Procyclicality-and-Limited-Creditworthiness.pdf. GOBETTI, S. W.; ORAIR, R. O. Progressividade tributária: a agenda GREMBI negligenciada. Rio de Janeiro: Ipea, abr. 2016. (Texto para Discussão, n. 2190). GOMIDE, A. de A.; PIRES, R. R. C. (Ed.). Capacidades estatais e democracia: arranjos institucionais de políticas públicas. Brasília: Ipea, 2014. 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