Zur Theorie und Praxis der Regionalpolitik in der Europäischen Union

Häfner, Ansgar (Ed.) et al. Research Report Zur Theorie und Praxis der Regionalpolitik in der Europäischen Union Beiträge der Fachhochschule Pforzheim, No. 97 Provided in Cooperation with: Hochschule Pforzheim Suggested Citation: Häfner, Ansgar (Ed.) et al. (2001) : Zur Theorie und Praxis der Regionalpolitik in der Europäischen Union, Beiträge der Fachhochschule Pforzheim, No. 97, Fachhochschule Pforzheim, Pforzheim, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:bsz:951-opus-1025 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/233606 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/deed.de 97 Herausgeber: Ansgar Häfner, Norbert Jost, Karl-Heinz Rau, Roland Scherr, Christa Wehner, Helmut Wienert (geschäftsführend; [email protected]) Sekretariat: Alice Dobrinski Fachhochschule Pforzheim, Tiefenbronner Str. 65 75175 Pforzheim [email protected] Telefon: 07231/28-6201 Telefax: 07231/28-6666 Ausgabe: April 2001 Zur Theorie und Praxis der Regionalpolitik in der Europäischen Union Vorwort der Herausgeber Seite 1 Bernd Noll: Die EU-Kommission als Hüterin des Wettbewerbs und Kontrolleur von sektoralen und regionalen Beihilfen Seite 3 Peter Frankenfeld: Konzepte und Umsetzungsprobleme der gemeinschaftlichen Regionalpolitik sowie Anpassungserfordernisse angesichts der Osterweiterung Seite 27 Prof. Dr. Bernd Noll Fachhochschule Pforzheim Fachbereich 7 Studiengangsübergreifendes Fachgebiet Volkswirtschaftslehre [email protected] Bernd Noll ist seit 1989 Professor für Volkswirtschaftslehre und Wirtschaftsgeschichte und gegenwärtig Dekan des Fachbereichs 7. Seine derzeitigen Arbeitsgebiete sind die Ordnungs-, Wettbewerbsund Sozialpolitik. Darüber hinaus beschäftigt er sich als Ethikreferent der Hochschule mit wirtschaftsethischen Fragestellungen. Prof. Dr. Peter Frankenfeld Fachbereich [email protected] Peter Frankenfeld ist Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 1 Vorwort der Herausgeber Das vorliegende Heft der „Beiträge der Fachhochschule Pforzheim“ befasst sich erneut mit regionalwirtschaftlichen Fragen. Im Heft 91 standen vom Strukturwandel getroffene altindustrialisierte Gebiete im Mittelpunkt1 In der Arbeit von Peter Frankenfeld steht die zum Teil sehr widersprüchliche, häufig auch wenig transparente Praxis der EU-Regionalpolitik im Vordergrund. Zunächst zeigt er den Bedeutungsgewinn, den die Regionalpolitik im letzten Jahrzehnt innerhalb der EU gewonnen hat anhand der aufgewendeten Mittel auf: Sie haben sich vervierfacht. Ein wesentlicher Grund dafür ist nach seiner Ansicht, dass die makroökonomischen Instrumente zur Bekämpfung von Ar- , so zusagen die „Patienten“ der Regionalpolitik. In diesem Heft liegt der Focus auf wettbewerbstheoretischen und wettbewerbspolitischen Fragen; wenn man im Bilde bleiben will, geht es also um die Gesundheitsprophylaxe, das theoretische Rüstzeug der Ärzte und die Kümmernisse der ärztlichen Praxis im Umgang mit gelegentlich schwiegen Patienten, die bei Schnupfen Antibiotika verlangen oder trotz hartnäckiger Gesundheitsprobleme am problematischen Lebenswandel festhalten. Die Arbeiten entstanden aus Vorträgen in Bremen und Pforzheim und vermitteln zusammen einen guten Überblick über die regionalpolitischen Aktivitäten in der Europäischen Union. Der Focus der Ausführungen von Bernd Noll liegt auf wettbewerbstheoretischen, insbesondere ordnungspolitischen Grundlagen der EU-Regionalpolitik. Er skizziert zunächst den wettbewerbsrechtlichen Rahmen, gibt einen knappen Überblick über Theorie und Praxis der EU-Kommission bei der Verhinderung von Wettbewerbsbeschränkungen und ungerechtfertigten, wettbewerbsverzerrenden nationalen Beihilfen. Den Abschluss bilden Überlegungen, wie man das Dilemma der Politik – einerseits gleiche Bedingungen für Alle zu setzten, andererseits den in diesem Regime nicht erfolgreichen Unternehmen und Regionen zu helfen – auflösen könnte. 1H. Wienert, Probleme des sektoralen und regionalen Wandels am Beispiel des Ruhrgebiets, April 2000. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 2 beitslosigkeit stumpf geworden sind, so dass die Regionalpolitik angesichts der brennenden Probleme vor Ort in die Bresche springen muss. Aus eigener Erfahrung als ehemaliger Fondsverwalter des Europäischen Regionalfonds EFRE kennt er die „Tricks“, mit denen alle Regionen – die starken wie die schwachen – versuchen, sich im schärfer werdenden regionalen Wettbewerb zu behaupten; die Grenze zwischen erlaubten und unerlaubten Praktiken wird dabei nicht selten überschritten. Die Regionalpolitik in der EU steht nach seiner Diagnose in einer schwer aufzulösenden Zwickmühle: Die drängenden Forderungen aus den Regionen stoßen nicht nur auf ordnungspolitische Bedenken, sondern erreichen auch Grenzen der Finanzierbarkeit. Frankenfeld weist besonders darauf hin, dass mit der Osterweiterung der EU auch die Stunde der Wahrheit für die Regionalpolitik schlägt. Ohne grundlegende Reformen auf diesem Gebiet ist die EU seiner Ansicht nach nicht beitrittsfähig. Für den Herausgeberkreis Helmut Wienert Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 3 Bernd Noll Die EU-Kommission als Hüterin des Wettbewerbs und Kontrolleur von sektoralen und regionalen Subventionen Schriftliche Fassung eines am 31. Mai 2000 an der Hochschule Bremen gehalten Vortrags Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 4 Inhaltsverzeichnis Bernd Noll 1 Bedeutung der Europäischen Integration für das Wirtschaftsgeschehen ...... 5 2 Die wettbewerbspolitischen Rahmenbedingungen ........................................ 7 3 Die Praxis der EU-Kommission gegenüber Wettbewerbsbeschränkungen von Unternehmen ............................................................................................... 10 4 Die Praxis der EU-Beihilfenaufsicht ............................................................. 14 5 Zum Spannungsfeld von Wettbewerbsund Regionalpolitik........................ 20 Literaturverzeichnis...........................................................................................25 Inhaltsverzeichnis Peter Frankenfeld 1 Einleitung: Zur Komplexität der EU-Regionalpolitik ...................................... 29 2 Bedeutung der EU-Regionalpolitik ............................................................... 31 3 Einen Schritt zurück: Unterschiedliche theoretische Fundierungen von Regionalökonomie ....................................................................................... 38 4 Einige Anmerkungen zu den Wirkungen von regionaler Wirtschaftspolitik .45 5 Erfahrungen mit der europäischen Regionalpolitik im Westen - Konsequenzen für die MOEL ....................................................................... 48 Literaturverzeichnis...........................................................................................52 Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 10 werbsbedingungen in der Gemeinschaft zu gewährleisten. D.h., nationales und europäisches Wettbewerbsrecht bleiben zwar grundsätzlich nebeneinander anwendbar, im Konfliktfalle tritt indessen das nationale Recht zurück. 3 Die Praxis der EU-Kommission gegenüber Wettbewerbsbeschränkungen von Unternehmen Seit Inkrafttreten der europäischen Fusionskontrollverordnung am 21. 9. 1990 verfügt die europäische Union über ein voll ausgebildetes Wettbewerbsrecht gegenüber Unternehmen mit den drei Säulen Kartellverbot, Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen und Fusionskontrolle. (1) Die Behandlung wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen ist in Art. 81 EGV9 So durfte Grundig in Frankreich ausschließlich an Consten liefern. Consten durfte andererseits Grundig-Produkte nicht exportieren. Auf Consten sollte zugeregelt. Danach sind wettbewerbsbeschränkende Absprachen zwischen Unternehmen grundsätzlich verboten, die geeignet sind, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Dieser Art 81 EGV erfasst horizontale Vereinbarungen, die zwischen Unternehmen abgeschlossen werden, und entspricht insoweit dem Kartellverbot nach deutschem Recht. Er verbietet aber auch wettbewerbsbeschränkende Absprachen in vertikalen Beziehungen, also Lieferanten-Abnehmer-Verhältnissen, z.B. Ausschließlichkeitsbindungen oder Vertriebsbeschränkungen. Allerdings gibt es – genau wie im deutschen Recht – die Möglichkeit der Freistellung. Zur Illustration ein Leitfall, der zwar schon 1964 entschieden wurde, aber die Funktion der europäischen Wettbewerbspolitik gut illustriert. Es ist der sog. Grundig / Consten - Fall, in dem über einen Alleinvertriebsvertrag mit absolutem Gebietsschutz zu entscheiden war. Grundig und Consten schlossen einen Vertriebsvertrag mit zahlreichen gegenseitigen Verpflichtungen. 9Der Amsterdamer Vertrag, seit 1. 5. 1999 in Kraft, hat eine gewöhnungsbedürftige neue Nummerierung der Artikel des EGV eingeführt. Aus den Art. 85 und 86 wurden nun die Art. 81 ff. EGV Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 11 dem eine Eintragung des Grundig-Warenzeichens in Frankreich vorgenommen werden. Alle diese Vertragsklauseln hatten das Ziel, den französischen Markt vor Parallelimporten abzuriegeln; damit sollte das – im Vergleich zum deutschen - höhere Preisniveau in Frankreich aufrecht erhalten werden. Europäische Kommission und Gerichtshof werteten das Verhalten von Grundig und Consten als Wettbewerbsverstoß; sie sahen im Verhindern der Parallelimporte eine Einschränkung und Verfälschung des Wettbewerbs im Gemeinsamen Markt10 (3) Die meiste Aufmerksamkeit erregte in den letzten Jahren die Zusammenschlussbzw. Fusionskontrolle. Angesichts der zahlreichen Megafusionen in den letzten Jahren kann dies kaum verwundern. Mit der seit 1990 existierenden . (2) In Art. 82 EGV wird der Missbrauch marktbeherrschender Stellungen durch ein Unternehmen verboten, soweit dadurch der Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt wird. Damit werden sowohl Missbrauchspraktiken gegenüber vorund nachgelagerten Wirtschaftsstufen als auch der Behinderungsmissbrauch auf horizontaler Ebene erfasst. Missbräuche im Sinne dieser Vorschrift können bspw. eine Lieferverweigerung, die Erzwingung von unangemessenen Preisen, die Diskriminierung von Handelspartnern oder die sachlich nicht gerechtfertigte Kopplung verschiedener Leistungen miteinander darstellen. Als missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung wurden bspw. mehrere Praktiken von deutschen Automobilherstellern gebrandmarkt, so z.B. die Weigerung eines Herstellers, unabhängigen Reparaturwerkstätten Ersatzteile zu liefern; oder die Praxis eines Automobilkonzerns, Ersatzteile für ein bestimmtes Pkw-Modell nicht mehr herzustellen, obwohl noch viele Autos dieses Typs im Verkehr waren; schließlich vor kurzem die Praxis des größten deutschen Automobilproduzenten, die Vertragshändler in verschiedenen EUStaaten zu unterschiedlichen Preisen zu beliefern, verbunden mit der Behinderung des Weiterexports in andere Mitgliedstaaten, um so nationale Preisunterschiede aufrechtzuerhalten. 10 Zitiert nach R. Kampmann / T. Siebe / J. Walter, 1999, S. 254. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 12 Fusionskontrollverordnung wurde der EU-Kommission die Aufgabe übertragen, alle Unternehmenszusammenschlüsse von gemeinschaftsweiter Bedeutung daraufhin zu überprüfen, ob durch sie eine marktbeherrschende Stellung entsteht oder verstärkt wird. Schutzzweck der Regelung ist also die Erhaltung kompetitiver Marktstrukturen. Erkennbar sind insoweit strukturelle Ähnlichkeiten zwischen deutscher und europäischer Fusionskontrollregelung11 xBei der Ermittlung der marktbeherrschenden Stellung ist auch zu prüfen, ob durch den Zusammenschluss „die Entwicklung des technischen und wirtschaftlichen Fortschritts (gefördert wird)“, sofern dieser den Verbrauchern dient und den Wettbewerb nicht behindert (Art. 2 FKVO). Bei diesem Beurteilungskriterium setzten sich Italien und Frankreich mit ihrer Auffassung durch, die Zusammenschlusskontrolle auch als Instrument der Industriepolitik zu nutzen; wirtschaftliche Konzentrationsvorgänge sollten dann staatlicherseits gefördert werden, wenn sie als gesamtwirtschaftlich günstig angesehen werden . Bedeutsamer für die Praxis sind indes 2 wichtige Unterschiede zur deutschen Regelung: 12 xAuch die institutionelle Ausgestaltung der europäischen Fusionskontrolle lässt keine eindeutige wettbewerbspolitische Zielrichtung der Fusionskontrolle erkennen. Für alle wettbewerbspolitischen Sachverhalte ist die Europäische Kommission zuständig. Dies ist ordnungspolitisch bedenklich, da die Kommission nicht wie das Bundeskartellamt nur wettbewerbspolitischen Zielsetzungen verpflichtet ist, sondern eine politische Institution ist. Es ist daher nicht auszuschließen, dass für die Kommissare bei ihren Entscheidungen nationale oder regionale Partialinteressen oder das Wohlergehen einzelner Industriezweige eine wichtigere Rolle spielen als der Schutz eines unverfälschten Wettbewerbs im Binnenmarkt. . Aus einer wettbewerbspolitischen Perspektive ist dieses Marktergebnis-Kriterium wenig verständlich, denn von funktionsfähigem Wettbewerb wird ja gerade erwartet, dass er für die Durchsetzung des Fortschritts sorgt. 11 B. Noll, 1999, S. 16 ff. 12 Vgl. auch I. Schmidt, 1999, S. 233. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 13 Sowohl die weite Formulierung der Beurteilungskriterien als auch die problematische organisatorische Verankerung der Fusionskontrolle lassen vermuten, dass eine starke Vermischung industriebzw. strukturund wettbewerbspolitischer Zielsetzungen erfolgt. Einige Verfahren der Zusammenschlusskontrolle deuten denn auch auf eine Politisierung dieses wettbewerbspolitischen Instrumentes hin. Einige Beispiele zur Illustration: Schon die erste Untersagung der EU gegen einen Zusammenschluss von Herstellern für Regionalverkehrsflugzeuge erntete massive Kritik13 Ähnliches gilt für den Zusammenschlussfall Daimler Benz / Kässbohrer; hier „übersah“ der deutsche Bundeswirtschaftsminister die festgelegten Kompetenzen im europäischen Zusammenschlussverfahren und sorgte dafür, dass der Zusammenschluss nicht an eventuellen Bedenken des Bundeskartellamtes . Die Zusammenschlusspartner waren u.a. ein italienisches und ein französisches Staatsunternehmen und entsprechend tönte es aus Frankreich und Italien, die EGKommission habe ein „Verbrechen an Europa“ begangen und „gegen fundamentale Interessen von Frankreich und Europa gehandelt“. Da war dann zweitrangig, dass die Untersagungsentscheidung der EU-Kommission gut begründet war. Angesichts dieser Reaktionen in den betroffenen EG-Partnerländern kann nicht verwundern, dass es einige Jahre bis zur nächsten Untersagungsentscheidung dauerte und stärker nach Wegen gesucht wurde, um weitere Untersagungen von „im nationalen Interesse“ stehenden Zusammenschlüssen schon im Vorfeld zu verhindern. Dies zeigt der Zusammenschlussfall Alcatel / AEG, der ohne eingehende Prüfung von der EG-Kommission freigegeben wurde; das Bundeskartellamt äußerte wettbewerbspolitische Bedenken und plädierte für eine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof. Die Bundesregierung sah hiervon jedoch aus „politischer Rücksichtnahme“ gegenüber Frankreich ab. 13 B. Noll, 1999, S. 116 ff.; vgl. zum Zusammenschlussfall Aerospatiale-Alenia / de Havilland auch H. Berg, 1992. Zurückhaltender in der Würdigung der bisherigen Fusionskontrollpraxis I. Schmidt, 1999, S. 234 und K. Herdzina, 1999, S. 242. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 14 scheitern konnte. Auch bei dem untersagten Zusammenschluss von Kirch und Bertelsmann beim digitalen Abonnentenfernsehen zeigten die an die Öffentlichkeit gedrungenen Auseinandersetzungen in der Kommission, dass wettbewerbspolitische Überlegungen für die Entscheidung nicht immer im Vordergrund stehen. Die Grenzen einer europäischen Fusionskontrolle wurden besonders in dem spektakulären Zusammenschlussfall Boeing / Mc Donnell Douglas (MDC) im Juli 1997 deutlich. Die beiden Zusammenschlusspartner sind auf dem hoch konzentrierten Weltmarkt für Zivilflugzeuge tätig; das enge Oligopol von 3 Unternehmen verengt sich durch die Übernahme von MDC durch Boeing weiter; lediglich das Airbus-Konsortium verbleibt nun gegenüber Boeing als weiterer unabhängiger Anbieter aktiv. Da die Zusammenschlussbeteiligten keine Produktionsstätten in Europa besitzen und zudem die US-amerikanische Regierung ein massives Interesse an dem Zusammenschluss hatte, kam eine Untersagung durch die Europäische Kommission nicht in Betracht, obwohl der Zusammenschluss auf die europäischen Märkte erhebliche Auswirkungen hat. Immerhin konnte die Europäische Kommission Boeing die Zusage abringen, ihre langjährigen Exklusivlieferverträge mit den führenden amerikanischen Luftfahrgesellschaften American-, Deltaund Continental-Airlines aufzugeben. 4 Die Praxis der EU-Beihilfenaufsicht (1) Was ist überhaupt eine Beihilfe? Es gibt keine allgemein gültige Definition, die sofort eine eindeutige Zuordnung erlauben würde. Doch helfen drei Kriterien weiter, bei deren Zusammenfallen von einer Beihilfe auszugehen ist14 Bei Beihilfen geht es um die Gewährung eines finanziellen Vorteils an ein Unternehmen, gleich welcher Art dieser ist. Als Beihilfen gelten zum einen Geldund Sachleistungen in Form von Kapitalzuführungen, verbilligte Darlehen und Kredite, Zinszuschüsse, Bürgschaften, Garantien, verbilligte Grundstückspreise : 14 Vgl. M. Caspari, 1996, S. 55; G. Püttner / W. Spannowsky, 1998, S. 326 f.; W. Möschel, 1995, S. 58 ff. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 15 oder Mieten, Steuerermäßigungen oder Bürgschaften. Es geht also nicht nur um Gewährung von Leistungen, sondern auch um die Befreiung von Lasten, so dass der Begriff der Subvention zu eng ist15 Diese Vorteile müssen weiterhin speziell sein . 16 Die Beihilfen im Sinne des Art. 87 EGV stammen schließlich aus öffentlichen Mitteln; das können die Kassen der Kommunen, der Länder oder der Mitgliedstaaten sein, aber auch andere Einrichtungen der öffentlichen Hand. Bei den kontrollpflichtigen Beihilfen handelt es sich also stets um Subventionen oder andere finanzielle Vorteile der einzelnen EU-Partner, also nicht um Subventionen aus der europäischen Gemeinschaftskasse , mithin ein diskriminierendes Element enthalten. Sie müssen also bestimmten Unternehmen, Branchen oder Regionen zukommen. Allgemeine Maßnahmen, wie Infrastrukturmaßnahmen oder generelle Abschreibungsvergünstigungen, gehören deshalb im Regelfalle nicht dazu. Doch auch allgemeine Abgaben wie der inzwischen für verfassungswidrig erklärten Kohlepfennig, der einer bestimmten Branche (direkt der Stromwirtschaft, indirekt dem Bergbau) zugute kam, wird man als Beihilfe anzusehen haben. 17 (2) Woraus ergibt sich die wettbewerbspolitische Problematik der Beihilfen? Einerseits mag es gute Gründe für Beihilfen geben; so können sie u.U. Wettbewerb initiieren oder befördern, Anpassungen an neue Marktsituationen oder den Aufholprozess rückständiger Regionen erleichtern. Es ist offensichtlich, dass bspw. solch extreme Strukturbrüche wie in den neuen Bundesländern nach der Wiedervereinigung nur über staatliche Finanzhilfen aufgefangen werden können . 18 15 Unter Subventionen versteht man Leistungen der öffentlichen Hand, die ohne Gegenleistung gewährt werden. Vgl. z.B. Monopolkommission, 1996, Tz. 136. 16 Kriterium der Spezifizität. 17 Lenz, C.O., Kommentar zu dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften, 1. Aufl., Köln 1994, Art. 92, Ziffer 2-5, S. 546-547. 18 Vgl. in diesem Zusammenhang B. Noll, 1994, S. 84 ff. und U. Wagner, 1994, S. 207 ff. . Andererseits sind die wettbewerbsverfälschenden Effekte offensichtlich. Das lässt sich insbesondere an den nicht von Subventionen begünstigten Unternehmen verdeutlichen. Sie wissen nicht nur, dass sie mit anderen Unter- Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 16 nehmen im Wettbewerb stehen, die öffentliche Zuwendungen erhalten, sondern sie müssen außerdem noch über ihre Abgaben für diese Subventionen mit aufkommen. Bei voneinander abgeschotteten nationalen Märkten ist dies ein Problem nationaler Wirtschaftspolitik19 (3) Welche Regeln gelten für die europäische Beihilfenaufsicht? Grundsätzlich werden durch Art. 87 Abs.1 EGV – vormals Art. 92 Abs. 1 EGV - staatliche Beihilfen jedweder Art verboten. Dieser stringente Grundsatz der Unvereinbarkeit von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt ist allerdings durch eine Vielzahl von Ausnahmen durchbrochen. Für unsere Fragestellungen von besonderer Relevanz sind die Ausnahmen des Art. 87 Abs. 3a und 3c des EU-Vertrages , doch mit fortschreitender europäischer Integration treten die wettbewerbsverfälschenden Effekte auch auf europäischer Ebene deutlicher zu Tage und beschädigen die Integration. Insofern ist es folgerichtig, dass die gemeinschaftliche Beihilfenkontrolle in den letzten anderthalb Jahrzehnten an Bedeutung gewonnen hat. 20. Genehmigt werden können nach Art. 87 Abs. 3a EGV Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von besonders unterentwickelten Regionen in der EU. Als Kriterium wird dafür in erster Linie das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf herangezogen. Unter diese Regelung fallen diejenigen Gebiete, deren Bruttoinlandsprodukt pro Kopf 75 % oder weniger des Gemeinschaftsdurchschnittes21 beträgt. Dies trifft bspw. für die Länder Griechenland, Portugal und Irland in Gänze zu. Seit der Wiedervereinigung besitzt diese Vorschrift auch für die neuen Bundesländer Relevanz22 Der wichtigste Ausnahmetatbestand vom Beihilfenverbot bildet der Art. 87 Abs. 3c EGV. Danach können Beihilfen zur Förderung gewisser Wirtschaftszweige oder Gebiete für zulässig erklärt werden, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse entgegen läuft. Diese Vorschrift ermöglicht also die Zulassung von sektoralen wie auch . 19 Allerdings gab und gibt es in der Bundesrepublik keine nationale Beihilfenkontrolle. 20 Ausführlich dazu S. Baumann, 1997, S. 201 ff. 21 Das BIP pro Kopf wird dabei in Kaufkraftparitäten gemessen. 22 T. Dietz, 1999, S. 18 f.; G. Püttner / W. Spannowsky, 1998, S. 338, S. S. 367. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 17 von Regionalbeihilfen, und zwar auch dann, wenn die Begünstigten nicht in besonders einkommensschwachen Regionen entsprechend Art. 87 Abs.3 a EGV leben. Für diese Ausnahme hat die EU inzwischen konkretisierende Leitlinien entwickelt. Die Details sind kompliziert23 (4) Wie sieht die Praxis der Beihilfen und der Beihilfenaufsicht aus? Für die Bundesrepublik ist die Beihilfenaufsicht deshalb von besonderer Relevanz, weil die Bundesrepublik inkl. Länder und Kommunen ein besonders eifriger Subventionsgeber ist. Gemessen an den durchschnittlich gezahlten Beihilfen pro Beschäftigten nimmt die Bundesrepublik mit Italien im letzten Jahrzehnt den Spitzenplatz ein. Dabei machen in der Bundesrepublik – wie auch in Italien - die Regionalbeihilfen drei Viertel aller gezahlten Beihilfen aus. So vergibt Deutschland knapp die Hälfte und Italien rund ein Viertel aller Regionalbeihilfen in der gesamten EU. Nun, das darf nicht verwundern, die beiden Länder haben die , die Grundüberlegung ist: Je höher das betreffende Mitgliedsland insgesamt entwickelt ist, desto stärker müssen die zu fördernden Regionen vom Lebensstandard abweichen, um eine Regionalbeihilfe zu rechtfertigen. Dazu wird zunächst die relative Lage eines Mitgliedsstaates im Gemeinschaftsrahmen bestimmt, und zwar anhand des Bruttoinlandsproduktes pro Kopf und der Höhe der strukturellen Arbeitslosigkeit. Darauf aufbauend werden dann für jedes Mitgliedsland sog. Schwellenwerte vorgegeben, ab denen eine Region als förderwürdig gilt. Soll die Regionalförderung zulässig sein, dann muss die Abweichung einer Region in reicheren Mitgliedstaaten gegenüber dem nationalen Durchschnitt größer sein als bei anderen Mitgliedstaaten. Zur Verdeutlichung: in der Bundesrepublik gelten aufgrund der besseren ökonomischen Gesamtsituation restriktivere Kriterien bei der Festlegung von Fördergebieten als bspw. in Italien mit einem geringeren Bruttoinlandsprodukt pro Kopf und höherer struktureller Arbeitslosigkeit. Die so abgegrenzten Förderregionen werden in Abhängigkeit von ihrem Entwicklungsstand wieder in verschiedene Gebietskategorien unterteilt und unterschiedliche Höchstgrenzen für die Beihilfeintensität festgelegt. 23 Vgl. z.B. G. Püttner / W. Spannowsky, 1998, S. 352 ff.; S. Baumann, 1997, S. 202 ff. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 18 größten Problemgebiete – Ostdeutschland und den Mezzogiorno – und sie verfügen auch über die nötigen Mittel24. Doch ist die deutsche Subventionsmentalität kein jüngeres Problem, das wir leichthin mit der Wiedervereinigung begründen könnten. So deckte 1984 die Bundesrepublik die Förderkulisse mit fast zwei Dritteln des Staatsgebietes und ca. 50 % der Bevölkerung ab25 Die Praxis der Beihilfenaufsicht hat mit vielen Problemen zu kämpfen . Dies war kaum mehr selektive Regionalpolitik. Inzwischen liegen die genannten Anteile an Fläche wie Bevölkerung in Westdeutschland wie auch das Subventionsvolumen allerdings wesentlich niedriger. 26. Der Erfindungsreichtum der Politiker bei neuen Beihilfen und eine Vielzahl von allgemeinen Leitlinien und Grundsätzen mit unterschiedlichen Kriterien für gewisse Fallgruppen machen die Transparenz – zumindest für den Nicht-Regionalpolitiker - fast unmöglich. Bis zu Beginn der 80er Jahre hatte die Europäische Kommission kaum eine systematische Beihilfenkontrolle betrieben, im letzten Jahrzehnt setzte sie dieses Instrument dann zunehmend konsequenter ein. Die beabsichtigte Beihilfevergabe muss von den Mitgliedstaaten zuvor angemeldet (notifiziert) und genehmigt werden. Nur geringfügige Beihilfen sind automatisch freigegeben27. Jährlich werden 500 bis 600 Einzelbeihilfen oder Beihilfeprogramme notifiziert und von der EU-Kommission überprüft28 Einige Beispiele zur Illustration: Für die Investitionsvorhaben von VW in Mosel und Chemnitz haben der Freistaat Sachsen und die Bundesregierung insgesamt einen Zuschuss von 703,31 Mio. DM gewährt. Das sind insgesamt 21% des gesamten Investitionsvorhabens. Die Europäische Kommission genehmigte jedoch nur 539,1 Mio. DM mit dem Hinweis darauf, dass es sich bei einem Teil nicht um Neuinvestitionen, sondern um Modernisierungsinvestitionen nach Be- . Die meisten „staatlichen Beihilfen“ werden nach kurzer Zeit freigegeben, doch regelmäßig auch einige nur unter Auflagen genehmigt oder abgelehnt. 24 T. Dietz, 1999, S. 18; zu weiteren Zahlen vgl. auch M. Caspari, 1996, S. 63 ff. 25 Vgl. M. Caspari, 1996, S. 65. 26 Vgl. aber die sehr klare Darstellung von G. Püttner / W. Spannowsky, 1998. 27 Sog. „De-Minimis-Klausel“. So dürfen bspw. an ein Unternehmen nicht mehr als 50.000 ECU Fördermittel innerhalb eines Drei-Jahres-Zeitraumes fließen. 28 European Commission, 2000, S. 109. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 19 endigung des Umstrukturierungsprozesses handelte, die der Kapazitätserweiterung dienten. Sachsen hat die nicht genehmigten Beihilfen dennoch ausbezahlt und damit den Bruch europäischen Rechts hingenommen. Allerdings ist die im Vergleich zu anderen Fällen „restriktive“ Handhabung dieser Beihilfe der Europäischen Kommission wenig verständlich, wenn man sie mit den Umstrukturierungsbeihilfen für EKO-Stahl im Land Brandenburg vergleicht. Dort haben sich der Staat und das Land Brandenburg mit 100 Prozent am Investitionsvolumen beteiligt, um den zweifellos problematischen Stahlstandort Eisenhüttenstadt zu erhalten. Ebenfalls von regionalpolitischer Bedeutung ist die jüngste Diskussion, ob die sog. Anstaltslast und Gewährträgerhaftung für die Sparkassen und insbesondere für die großen Landesbanken wie ganz normale öffentliche Beihilfen zu betrachten seien. Diese Haftung gewährt dem öffentlichen Bankensektor eine in Zeit und Umfang unbegrenzte Einstandspflicht, für die die Kreditinstitute keine Gegenleistung zu erbringen haben, obwohl sich damit die Kreditwürdigkeit der Institute z.T. erheblich verbessert. Dies zeigen jedenfalls die Bewertungen von Rating-Agenturen. Ein gutes Rating reduziert wiederum die Kosten der Kapitalbeschaffung29. Insofern ist die Gewährträgerhaftung der Kommunen bzw. Länder mit einem finanziellen Vorteil verbunden, der wettbewerbsrechtlich als Beihilfe zu bewerten ist. Wie diese Diskussion ausgehen wird, wissen wir noch nicht, aber das Anliegen ist berechtigt30. Die EU weist daraufhin, dass Beihilfen oder Garantien an Landesbanken oder andere Unternehmen so lange gerechtfertigt seien, wie sie einen öffentlichen Auftrag, etwa die Versorgung in der Fläche wahrnehmen. Sobald diese Banken jedoch in Konkurrenz zu den Privatbanken internationale Aktivitäten entfalten, greift die EU-Beihilfeaufsicht31 29 M. Monti, 2000, weist deshalb zu Recht darauf hin, dass verschiedene Landesbanken ein triple-A-rating genießen, dass im privaten Bankensektor außerordentlich selten zu finden ist. 30 Vgl. demgegenüber die Argumentation der Interessenvertreter bei P. Eichhorn, 2000. 31 Vgl. o.V., FAZ vom 9.2.2000; M. Monti, 2000. . Angesichts dieser Rechtslage werden Kommunen und Länder ihre Beziehungen zu ihren Kreditinstituten vermutlich neu ordnen und transparenter gestalten müssen. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 26 Noll, Bernd, Globalisierung und Megafusionen – Möglichkeiten und Grenzen internationaler Wettbewerbspolitik, in: Helmut Wienert (Hrsg.), Wettbewerbspolitische und strukturpolitische Konsequenzen der Globalisierung, Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 88, Pforzheim 1999, S. 6 ff. Noll, Bernd, Soziale Marktwirtschaft, Unternehmertum und Wettbewerb, Lehrbrief Fernstudium Internationales Marketing, Reutlingen 2000. o.V., Auch öffentliche Einrichtungen müssen EU-Beihilferecht beachten, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 9. Feb. 2000, S. 19. Püttner, Günter / Spannowsky, Willi, Beihilfenrecht und Beihilfenaufsicht, in: Paul Klemmer (Hrsg.), Handbuch Europäische Wirtschaftspolitik, München 1998, S. 321 ff. Ingo Schmidt, Die Europäische Fusionskontroll-Verordnung, Wirtschaftsdienst, 70. Jg., 1990, S. 90 ff. Ingo Schmidt, Wettbewerbspolitik und Kartellrecht, 6. Auflage, Stuttgart 1999. Wagner, Ulrich, Von der Arbeitskräftebilanzierung zur Tarifautonomie – der Weg der neuen Bundesländer in die Arbeitslosigkeit, in: Gernot Gutmann / Ulrich Wagner (Hrsg.), Ökonomische Erfolge und Misserfolge der deutschen Vereinigung – eine Zwischenbilanz, Stuttgart u.a. 1994, S. 185ff. Wienert, Helmut, Probleme des sektoralen und regionalen Wandels am Beispiel des Ruhrgebiets, Beiträge der Fachhochschule Pforzheim, Nr. 91, Pforzheim 2000. Wößmann, Ludger, Dynamische Raumwirtschaftstheorie und EU-Regionalpolitik, Studien zur Ordnungsökonomik Nr. 24, Stuttgart 1999. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 27 Peter Frankenfeld EU-Regionalpolitik und Konsequenzen der Osterweiterung Schriftliche Fassung eines am 11. Dezember 2000 an der Hochschule Pforzheim gehalten Vortrags Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 28 Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung: Zur Komplexität der EU-Regionalpolitik ...................................... 29 2 Bedeutung der EU-Regionalpolitik ............................................................... 31 3 Einen Schritt zurück: Unterschiedliche theoretische Fundierungen von Regionalökonomie ....................................................................................... 38 4 Einige Anmerkungen zu den Wirkungen von regionaler Wirtschaftspolitik .45 5 Erfahrungen mit der europäischen Regionalpolitik im Westen - Konsequenzen für die MOEL ....................................................................... 48 Literaturverzeichnis...........................................................................................52 Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 29 Zusamenfassung Regionalökonomie und –politik – insbesondere auf europäischer Ebene – ist seit mehr als einem Jahrzehnt zum Fokus einer aktiven Wirtschaftspolitik avanciert und wird mit den bevorstehenden Osterweiterungen der EU noch an Bedeutung zunehmen. Manche sprechen auch von einem Keynes-Ersatz. Dabei steht die regionale Wirtschaftspolitik – verstanden als Standortwettbewerb im Prozess der Globalisierung – in der traditionellen Theorie noch unter dem Vorzeichen einer Nachteilsausgleichs-Politik, die eher mit außerökonomischen Argumenten begründet wird. Jedoch bei Lichte besehen und auf eine breitere theoretische Basis gestellt gerät regionale Wirtschaftspolitik zu einem zentralen Element einer allgemeinen Theorie der Wirtschaftspolitik. Vor allem die europäischen Strukturfonds haben durch ihre Programm-Planung einer neuen Kultur der Regionalpolitik zum Durchbruch verholfen. Aber im Gegensatz zu der überzeugenden Konzeption ist die europäische Regionalpolitik mit ungeheuren Umsetzungsschwierigkeiten belastet. Diese dürften sich bei der Anwendung der Strukturfonds in den MOEL noch nachhaltig verstärken und den europäischen Integrationsprozess behindern. Summary Since more than ten years especially on the European level regional economics and regional economic policy have moved into the centre of an active economic policy and will even become more relevant in the accession countries in middle and east Europe. Some spoke of regional policy as a substitute for Keynesianism. Regional economic policy can be characterized as a competition struggle between locations that are points of investments in a process of globalisation. But in terms of the traditional economic theory it is mainly understood as a compensation policy that is mostly founded on non-economic reasons. Hold up to the light and put on a broader theoretical basis regional economic policy changes to a central element of a general theory of economic policy. Above all the European Structural Funds and their approach of programme planning have developed a new culture of regional policy. In contrary to the convincing concept there are a bunch of severe problems in the implementation process. It is to be expected that these problems will increase by the application of the European Structural Funds in the middle and east European countries and will hamper the process of European integration. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 30 1 Einleitung: Zur Komplexität der EU-Regionalpolitik Regionalpolitik - oder genauer: regionale Wirtschaftspolitik - gilt für Ökonomen wie für Politologen als ein schwer zugängliches Thema. Man benötigt normalerweise Spezialisten, welche die Kommunikation unter Spezialisten herstellen. Dies gilt insbesondere für die europäische Regionalpolitik. Zig Hundertschaften - vielleicht sogar mehr als eine Tausendschaft - der rund 25 Tausend Bediensteten der EU-Kommission beschäftigen sich ganz oder überwiegend mit Regionalpolitik. Rechnet man die wesentlich höhere Zahl an involvierten Personen auf nationaler und regionaler Ebene hinzu, dürften es einige zehntausend Fachleute in Europa sein, die sich tagtäglich ihr Brot mit Regionalpolitik verdienen müssen oder dürfen. Der Gegenstand zeichnet sich gleichsam durch eine große Unübersichtlichkeit aus. Ich kann hier nicht ins Detail gehen, welche komplexen Verstrickungen von Regelwerken und Verordnungen insbesondere der europäischen Ebene sich im Einzelfall über den sog. Anwender ergießen, der mit EU-Regionalpolitik befasst ist. Lassen Sie mich nur einige Dimensionen „antippen”: Regionalpolitik hat mit Wettbewerbspolitik, mit öffentlichem Auftragswesen, mit administrativer Effizienz, mit Finanzund Haushaltspolitik, mit Kontrolle und Wirkungsanalysen, mit Evaluierungen und nicht zuletzt mit politischer Entscheidungsfindung zu tun. Darüber hinaus ist Regionalpolitik grundsätzlich ein Teilbereich der allgemeinen Wirtschaftspolitik, beschäftigt sich mit Investitionen materieller und immaterieller Art, ist oder soll sein: Wachstumsund Entwicklungspolitik, eine Politik zur Steigerung der Beschäftigung, aktueller Problemlöser und Vorsorger bezüglich regionaler Wettbewerbsfähigkeit, ist zugleich mit Zielsetzungen des technologischen Fortschritts, der Ökologie und der Gleichstellung verknüpft. Und, und, und... Wegen dieser Unübersichtlichkeit der Zielstellungen und Handlungsebenen fällt es selbst täglich mit diesen Fragen befassten Personen schwer, den Überblick zu behalten. Nach meiner Erfahrung dürfte es unter den Zehntausenden von Personen, die regionalpolitisch handeln, keine hundert Personen geben, die das Feld der Regionalökonomie auch nur annähernd überblicken (können) und Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 31 sich der Gesamtheit der Folgen ihres Tuns gewiss sind (oder sein können). So dürfte Stückwerk das Schicksal vieler Akteure sein - Effizienz und Verantwortung für „das Ganze” werden zwar angemahnt, spielen in der Praxis aber nicht die eigentlich erwünschte Rolle 2 Bedeutung der EU-Regionalpolitik Ungeachtet aller Komplexität und Verstrickungen kann, wer von der europäischen Regionalpolitik redet, sich der Bedeutung und der Aktualität des Themas gewiss sein. Dies aus einer Vielzahl von Gründen. Erstens: Mehr als ein Drittel der Ausgaben des Budgets der Europäischen Union - jährlich knapp 30 Milliarden Euro - sind inzwischen für Regionalpolitik - oder sagen wir es in der Terminologie des Integrations-Vertrages41 -für die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Gemeinschaft veranschlagt. Seit 1989 haben sich die diesbezüglichen Finanzmittel - in realen Größen - gleich zwei Mal verdoppelt: Von 1989 bis 1993 und von 1994 bis 1999. Regionalpolitik stellt in den Ausgaben der Europäischen Union inzwischen den zweitgrößten Block dar - hinter der (überwiegend als problematisch und antagonistisch anzusehenden) Agrarpolitik, die knapp 50 Prozent des EUBudgets ausmacht. Diese beiden - in ihren Wirkungen sehr unterschiedlich zu bewertenden - Politikbereiche machen zusammen rund 85 Prozent des Haushaltes der Integrations-Gemeinschaft aus. Und dies wird bis zum Jahre 2006 im Grundsatz auch so bleiben, wie die finanziellen Festlegungen des Ministerrates ausweisen42 41 Aktuell gültige Fortschreibung der sog. Römischen Verträge: Vertrag von Amsterdam. Dort im Titel XVII die Artikel 158 (ex-Artikel 130 a) bis Artikel 162 (ex-Artikel 130e). Im Artikel 150 heißt es: „Die Gemeinschaft entwickelt und verfolgt weiterhin ihre Politik zur Stärkung ihres wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, um eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes zu fördern.” Neu hinzugefügt wurde dem Artikel 150: „Die Gemeinschaft setzt sich insbesondere zum Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete oder Inseln, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern.” . Sieht man die EU-Ausgaben insgesamt, so könnte man zu der 42 In der sog. finanziellen Vorausschau EU-15 sind für die Jahre 2000-2006 für strukturpolitische Maßnahmen innerhalb der EU jährlich zwischen 32 und 29 Mrd. Euro vorgesehen (mit absteigender Tendenz). Die beitrittsbedingten Ausgaben steigen von 4,1 auf 14,2 Mrd. Euro (mit Dominanz der Ausgaben für strukturpolitische Maßnahmen), sowie erste Beitritte erfol- Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 32 Einschätzung gelangen, dass alle anderen Politiken der EU schier nebensächlich seien. Letzteres ist sicherlich etwas übertrieben und hebt einseitig auf die budgetäre Seite ab. Dennoch zeigt dies die Bedeutung der Regionalpolitik und der sie speisenden Strukturfonds auf europäischer Ebene für den gegenwärtigen wie zukünftigen Integrationsprozess. Die Ausgaben für Regionalpolitik stellen den Hauptblock der „potenziell” - ich benutze bewusst diese Relativierung - zukunftsorientierten Ausgaben der EU dar. Zweitens: Die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten in die Europäische Union - außer Malta und Zypern allesamt aus Mittelund Osteuropa - wird die ökonomischen und sozialen Disparitäten in der Gemeinschaft mehr als jemals zuvor vergrößern. Fraglos sind auch frühere Erweiterungen mit großen Unterschieden im Wohlstandsniveau und in der Wettbewerbsstärke einhergegangen. Die ursprüngliche Sechsergemeinschaft aus Frankreich, Italien, Deutschland, den Niederlanden, Belgien und Luxemburg war ein homogener Raum, was zentrale Indikatoren zur Wirtschaftskraft und auch sonstiger gesellschaftlicher Verfasstheit betraf und auch heute noch betrifft. (Unterschiede lagen und liegen höchstens in den unterschiedlichen Bevölkerungsstärken, wie uns beispielsweise Luxemburg äußerst sinnfällig macht). Die erste Runde der Erweiterung 1973 um Großbritannien, Dänemark und Irland brachte - wirtschaftlich betrachtet - lediglich einen ökonomisch „schwächeren”, momentan allerdings boomenden Partner in die Gemeinschaft, nämlich Irland. Mit den Beitritten von Griechenland 1981 und von Spanien und Portugal 1986 (Süderweiterungen) waren dann gravierendere ökonomische Entwicklungsunterschiede zu schultern, und es ist wahrlich kein Zufall, dass die Geburtsstunde einer „echten” europäischen Regionalpolitik auf wenige Jahre später (1988/89) zu datieren ist. gen. Ohne Beitritte sind gut 3 Mrd. Euro jährlich für vorbereitende Strukturmaßnahmen vorgesehen. Die Ausgaben für die Landwirtschaft für die Jahre 2000-2006 sind jährlich mit rund 41 Mrd. Euro veranschlagt. Der Gesamtbetrag für Zahlungen des gesamten EU-Haushaltes beträgt in diesem Zeitraum jährlich zwischen knapp 90 und 96 Mrd. Euro, jener für Verpflichtungen zwischen 90 und 94 Mrd. Euro. Diese Zahlen verstehen sich ohne die Berücksichtigung von Beitritten. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 33 Bisweilen werden in Diskussionen Rechnungen aufgemacht, dass schon in den 80er Jahren die Disparitäten quantitative Ausmaße annahmen, die den heutigen Entwicklungsunterschieden zwischen dem Kerneuropa und den Beitrittskandidaten gleichkämen. Zu solchen Vergleichen folgende Anmerkungen: xSpanien wies in den 80er Jahren einen ungleich höheren ökonomischen Leistungsgrad im Verhältnis zum damaligen EU-Durchschnitt auf als die aktuellen Beitrittskandidaten aus den mittelosteuropäischen Ländern (MOEL). Lediglich Slowenien und Zypern sind mit Spanien mit Blick auf die wirtschaftliche Entwicklung ungefähr vergleichbar. Spanien repräsentiert(e) zudem rund doppelt so viel Bevölkerung wie die anderen beiden Beitrittsländer Portugal und Griechenland zusammen, war somit die “entscheidende Masse”43 xPortugal und Griechenland waren in ihrem BIP, gemessen in Kaufkraftparitäten, den Transformationsländern nicht unähnlich. Sie stellten jedoch nur zwei zusätzliche Länder mit relativ geringen Bevölkerungen von jeweils rund zehn Mio. Menschen dar, die zudem in einem Abstand von jeweils fünf Jahren beitraten . 44 xFrühere Beitritte erfolgten zu einem relativ homogenen Block der Integrationsländer, durch die Süderweiterung ist die EU heterogen geworden. Ein Bezug zum Durchschnitt des BIP ist wegen der größeren Streuung nicht mehr derselbe wie vor 20 Jahren. . Ihre Wirtschaftsstruktur war durchaus atypisch für den Block der Industrieländer in der Integrationsgemeinschaft und erfordert(e) einen fundamentalen Wandel, gleichwohl waren sie nicht noch zusätzlich mit Transformationsproblemen belastet, die mit der Umstellung von einer Zentralverwaltungswirtschaft zu markverfassten Ökonomien und Gesellschaften einhergehen. xZudem haben sich die ökonomischen und fiskalischen Rahmenbedingungen in den einzelnen Mitgliedsländern seit den 80er Jahren zunehmend verschlechtert, was Arbeitslosigkeit, Wachstum, Budgetprobleme etc. betrifft. 43 Vgl. zu den Daten in Spanien (BIP in realen Größen und in Kaufkraftparitäten) sowie zu Portugal und Griechenland. Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland und das Ausland, verschiedenen Jahrgänge, Stuttgart. 44 Die neuen Beitrittsaspiranten sollen ebenfalls nach und nach bzw. in Gruppen je nach ihrer Integrationsfähigkeit beitreten. Jedoch handelt es sich insgesamt um deutlich mehr als 100 Mio. Menschen, selbst wenn die Türkei nicht mit einbezogen wird. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 34 Dies schränkt die Handlungs-Parameter und damit die Aufnahmefähigkeit der jetzigen EU-Staaten wesentlich ein. xÜberdies hat der europäische Integrationsprozess in seinen wesentlichen Bereichen - in der Landwirtschaft wie in der Regionalpolitik - Anspruchsund Ausgaben-Budgets aufgebaut, die nicht einfach in die Zukunft fortgeschrieben werden können, sondern unfinanzierbar sind, wenn sie nicht mit dem Beitritt weiterer Mitglieder - für alle! - modifiziert werden. xSchließlich ist nicht außer Acht zu lassen, dass die bisherigen institutionellen Regelungen der EU einer grundlegenden Reform bedürfen, um in einer Gemeinschaft von 20 oder mehr Mitgliedstaaten funktionieren zu können. Darum ging es auch in Nizza: Hier kreiste ein Berg und gebar eine Maus. Die beiden letzten Punkte weisen darauf hin, dass nicht nur die zukünftigen Mitgliedstaaten umfassende Leistungen zu erbringen haben, um aufgenommen werden zu können, sondern dass die EU selbst zurzeit in keiner Hinsicht beitrittsfähig ist45 Drittens: Ein weiterer Aspekt ist für den Bedeutungszuwachs von regionaler Wirtschaftspolitik konstitutiv: Der Verlust an makroökonomischen Instrumenten . Wir haben es also - was manchmal in der gegenwärtigen Diskussion nicht ausreichend akzentuiert wird - mit einer gegenseitigen BeitrittsUnfähigkeit zu tun, und das wird auch die weiteren Verhaltensparameter wesentlich bestimmen. Vor diesem Hintergrund ist klar, dass die regionale Wirtschaftspolitik durch die Erweiterung einen zusätzlichen Bedeutungszuwachs erfahren wird. Zugleich bedarf es grundlegender Reformen der EU selbst: sowohl der Organisationsund Entscheidungsstrukturen wie vor allem einschneidender Reformen in der Agrarpolitik. Zudem dürften die regionalund strukturpolitischen Förderungen in den MOEL mit Zurückschneidungen im Europa der 15 einhergehen (in der AGENDA 2000 als „Konzentration” der Mittel bezeichnet). 45 Siehe dazu beispielsweise: P. Frankenfeld, Die europäische Regionalpolitik im Lichte der Ost-Erweiterung, in: BAW-Monatsbericht 11/1996, S. 2ff; derselbe, Wer bestimmt zukünftig die Fördergebiete? Reform der Strukturfonds und Auswirkungen auf die nationale Regionalpolitik, in: BAW-Monatsbericht 2/1998, insbesondere S. 3. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 35 zur Erhöhung von Beschäftigung und Wachstum. Es spricht vieles dafür, dass eine regionale Wirtschaftsund Strukturpolitik quasi als ein Substitut für eine aktive makroökonomische Interventionspolitik fungiert. Seit gut 20 Jahren können wir beobachten: Die Instrumente einer aktiven makro-ökonomischen Wirtschaftspolitik der Nachfragesteuerung zur kurzfristigen Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und zur Stimulierung von Wachstum und Entwicklung scheinen stumpf geworden zu sein. Dieses Politikdefizit auf volkswirtschaftlicher Ebene ist vom Grundsatz her in allen westlichen Industrieländern zu beobachten. Es dürfte nicht übertrieben sein, von einem empirischen Faktum zu sprechen. Somit ist zu konstatieren, dass eine nationale Wirtschaftspolitik zur Schaffung von Beschäftigung à la Keynes sich just in jener historischen Situation als nicht mehr anwendbar erwies, als sie seit etwa Mitte der 70er Jahre in einer fundamental veränderten ökonomischen Welt mit überkonjunkturell moderaten Wachstumsraten und sich ständig aufbauenden Beschäftigungsproblemen dringend benötigt worden wäre46 Damit schlug die Stunde für die regionale Wirtschaftspolitik. Es sind vor allem die regionale und die lokale Ebene, auf der Arbeitslosigkeit und die Friktionen des strukturellen Wandels konkret spürbar werden. Im Rahmen regionaler Wirtschaftspolitik wurden dann Lösungen gesucht. Dass heute die Regionen alle . Die nationale Wirtschaftpolitik in den Industriestaaten verlegte sich makro-ökonomisch auf eine angemessene und berechenbare Geldpolitik, auf die Setzung klarer Rahmenbedingungen und auf ordnungspolitische Instrumente, mit dem Ziel, den nationalen Wirtschaftsstandort zu stärken - in Konkurrenz mit anderen Volkswirtschaften. Im globalen Standortwettbewerb kämpfen die großen ökonomischen Blöcke USA – Japan - Europa auch mit alternativen Wirtschaftsstandorten in so genannten Schwellenländern sowie zunehmend auch in Mittelund Osteuropa. 46 Den Ursachen des „Versagens” des sogenannten Keynesschen Instrumentariums wird hier nicht nachgegangen: Sei es beispielsweise „lediglich” die sich aufbauende Verschuldung, welche die Politik in „guten Zeiten” abzubauen nicht fähig war; sei es die mittelund langfristige Untauglichkeit jeglicher staatlicher Interventionen in die Wirkungsweise der realwirtschaftlichen und monetären Marktprozesse; sei es, dass die gemeinhin auf Keynes verweisende Stabilisierungspolitik eine einseitig-perverse Interpretation seiner Idee wäre; oder sei es beispielsweise, dass Mechanismen wie das sogenannte Diktat der Zahlungsbilanz und der Austeritätswettlauf in einer globalen Welt der Konkurrenz bei grundsätzlich zur Instabilität neigenden Marktkräften den Nationalstaat zur Nicht-Intervention zwingen. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 42 Etwas moderner sind zwei andere Begründungen. Wenn Wirtschaftsräume ihre minimalen Finanzbedarfe nicht aufbringen können, geraten sie in Abwärtsspiralen und sind aus eigener Kraft nicht in der Lage, am Standortwettbewerb angemessen teilzunehmen (vgl. 1.3). Ähnlich gelagert ist eine Begründung, die sich vor dem Hintergrund der Erfahrungen in den Neuen Bundesländer ableiten lässt: Wenn nicht die wirtschaftsstrukturellen Ursachen von Finanzschwäche abgebaut werden, werden bestimmte Länder und ihre Regionen zu DauerEmpfängern im Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (vgl. 1.4). Verlässt man, auch auf die Gefahr hin, nicht mehr über ein geschlossenes theoretisches Paradigma zu verfügen, die statische Theoriewelt neoklassischer Prägung, so sind aus dynamischen Sicht ökonomische Argumente für Regionalpolitik als Nachteilsausgleich ableitbar: Bei vorherrschender Unterbeschäftigung der Ressourcen, also insbesondere hoher Arbeitslosigkeit, stellt sich kein ökonomisches Effizienzproblem (vgl. 3.1). Ferner kann Regionalpolitik zugetraut werden, endogene Potenziale zu aktivieren, falls der Markt spontan nicht zu Vollbeschäftigung führt, also auch in qualitativer Hinsicht wachstumssteigernd zu wirken (vgl. 3.2). Aus diese beiden Argumente lässt sich zusammenfassend generalisieren, dass die traditionelle Auffassung von Effizienz die Nutzung brachliegender Ressourcen und damit Wachstum und technischen Fortschritt ausblendet (vgl. 3.3)54 Last but not least kann in regionaler Wirtschaftspolitik die einzige Alternative zur Schaffung von Arbeitsplätzen gesehen werden. Aber Vorsicht: Andere Regionen setzen ebenfalls ihre regionalpolitischen Instrumente ein. Ein eher umgekehrter Kausalzusammenhang scheint daher angebracht: Wer sich nicht wie andere im Standortwettbewerb regionalpolitisch formiert, dem brechen zukünftig die Beschäftigungsmöglichkeiten weg. Alle Regionen müssen mehr oder weniger intensiv regionale Wirtschaftspolitik betreiben, um im Standortwettbewerb . In dynamischer Sicht kann regionale Wirtschaftspolitik auch als ein Parameter im Standortwettbewerb aufgefasst werden, mit dem sich Regionen für die globalen Herausforderungen rüsten (vgl. 3.4). 54 Dies gilt gleichfalls für die neoklassische Wachstumstheorie, welche das Wachstum von Output durch das Wachstums von Inputs erklärt und den (großen) „Rest” tautologisch dem technischen Fortschritt zurechnet. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 43 mithalten zu können. Regionalpolitik ist in der wirklichen Welt folglich keineswegs ein Privileg von strukturschwachen Räumen, in denen Nachteile ausgeglichen werden sollen. Vielmehr ist Regionalpolitik in einer globalisierten Welt zu einem Wettbewerbsparameter aller Regionen geworden, und diese ziehen dabei meistens alle (erlaubten und teilweise auch nicht erlaubten) Register. Daraus folgt: Wer begreifen will, was regionale Wirtschaftspolitik ist und wer sie anwendet, der muss die Sichtweise aufgeben, Regionalökonomie und regionale Wirtschaftspolitik diene in erster Linie und überwiegend dem Nachteilsausgleich. Vielmehr haben wir es mit einer Sicht von Regionalökonomie im weiteren Sinne zu tun, nämlich als umfassende Entwicklungsund Wettbewerbspolitik (vgl. 3.1 bis 3.5), denn die einzelnen Regionen sind allesamt geradezu gezwungen, sich in ihren Standortfaktoren ständig zu steigern. Wer hier nicht mitmacht oder zu spät kommt, den bestraft das Leben. Wer keine regionale Standortpolitik macht, der verliert. Wer eine kluge Regionalpolitik macht, kann dagegen mithalten. Und es wird in der Regel immer nur wenige Gewinner geben - meist jene, die schon über erhebliche wirtschaftliche Potenziale verfügen. Aber es kann viele Verlierer geben: Jene Regionen, die nicht in Not sind, jedoch die Anpassungen versäumen. Und insbesondere jene Regionen, die ihre Strukturschwächen nicht sukzessive durch gezielte Regionalpolitik mittelund langfristig zum Besseren wenden. In diesem Lichte betrachtet erfährt regionale Wirtschaftspolitik eine ganz andere Relevanz - sie wird Bestandteil einer allgemeinen Wirtschaftspolitik. Sie thematisiert, wie sich Regionen den Herausforderungen von außen stellen, die in der Globalisierung bestehen. Wie stehen nun aber Regionalökonomie und -politik im engeren und weiteren Sinne zueinander? Schließt letztere nicht erstere aus? Das ist in der Tat partiell der Fall. Wenn alle dieselben Instrumente einsetzen, können diese nicht speziell für den Nachteilsausgleich vorbehalten sein. Allerdings sind für Regionalpolitik als Nachteilsausgleich zwei exklusive Privilegien im Sinne einer positiven Diskriminierung vorgesehen: Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 44 xErlaubnis der Gewährung von Regionalbeihilfen55 xAusstattung mit finanziellen Ressourcen von dritter Seite (Europäischen Strukturfonds, oftmals auch nationale Mittel). an private Unternehmen adäquat zu der Schwere ihrer Strukturprobleme Dies schafft Unterschiede. Regionalpolitisch gesehen spielen Paris, Hamburg, London und München in einer anderen Liga im Standortwettbewerb als beispielsweise das Ruhrgebiet in Deutschland, die Stahlgebiete in Nordfrankreich oder Neapel in Italien - und zwar bezüglich ihrer Wettbewerbsstärke, aber auch in den Möglichkeiten, die Strukturschwächen durch Beihilfen und Alimentationen zu bekämpfen. Umgekehrt haben Regionen der oberen Liga durch ihre Finanzkraft und durch die Opportunitäten, wirtschaftsnahe Infrastrukturen zu schaffen (die im Grundsatz nicht der Beihilfen-Kontrolle unterliegen), schlagkräftige regionalpolitische Instrumente. Erst recht schwierig wird die Angelegenheit, wenn in großräumigen, insgesamt nicht so entwickelten Gebieten wiederum ein großes inneres Entwicklungsgefälle besteht. Genau dies ist in Mittelund Osteuropa der Fall, und dies kann zum Offenbarungseid der Regionalpolitik führen, denn Regionalpolitik bleibt immer zugleich (1) allgemeine Standortpolitik und (2) Nachteilsausgleich in spezifischen Fällen. Dies kann in der sozialen Wirklichkeit in verquerer Weise auftreten. Nehmen wir als Beispiel den Aufbau Ost in Deutschland nach 1990. Zum einen war - und ist - die Herausforderung zu leisten, die Entwicklungsdiskrepanz zwischen den ehemaligen Gebieten der DDR und Westdeutschlands einzuebnen, wobei hier notgedrungen auf so genannte Wachstumspole wie Dresden, Leipzig, Berlin gesetzt wurde und wird. Zum anderen impliziert forcierte ökonomische Entwicklung in den Wachstumspolen der Neuen Länder - und die Pole sind eindeutig die Motoren in der aufholenden Entwicklung -, dass das intraregionale Wachstumsund Entwicklungsgefälle zunimmt, also der Nachteilsausgleich als partielle Herausforderung innerhalb einer Strategie nachholender Entwicklung eingefordert werden müsste. 55 Unabhängig davon können alle Regionen in der Europäischen Union in einem jeweils festgelegten Ausmaß Beihilfen für spezifische Zwecke gewähren: Zum Beispiel für kleine und mittlere Unternehmen, für die FuE-Förderung, für Umwelttechnologien u.a. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 45 Dies dürfte exakt der Situation in den mittelund osteuropäischen Transformationsökonomien entsprechen, die der Europäischen Union beitreten möchten. Dieser generelle Zielkonflikt zwischen einer Wachstumsund einer Ausgleichsstrategie ist politisch schwer zu handhaben. Die ökonomische Effizienz würde es gebieten, die vorhandenen finanziellen Ressourcen vor allem auf die Wachstumspole zu konzentrieren, weil dort der Einsatz des Mediums Geld nach allgemeiner Erfahrung am meisten „bringt”. Zudem genießen die Transformationsgebiete insgesamt die höchsten Beihilfesätze für die Subventionierung privater Unternehmen. Hier wären zwar Abstufungen möglich, diese gingen jedoch auf Kosten der Wachstumsgebiete, so dass hier politisch kaum ein großer Spielraum für eine Besserbehandlung bestimmter benachteiligter Gebiete innerhalb der Regionen in einer Transformationsökonomie gegeben ist, denn dies würde auf Kosten der Entwicklung der Wachstumspole gehen und damit die Entwicklung allgemein beeinträchtigen. Dies ist kein kleines Intermezzo von wenigen Jahren. Wer 1990 in Deutschland politischen Suggestionen und „Fachleuten” gefolgt ist, die deutsche Einigung sei erstens wirtschaftsstrukturell aus der Portokasse zu finanzieren, und zweitens treffe man nach wenigen Jahren auf blühende Landschaften, der wird spätestens heute eines Besseren belehrt sein. Strukturwandel und wirtschaftliche Entwicklung insbesondere in Transformationsökonomien und -gesellschaften sind Prozesse, die eher Generationen denn Jahre beanspruchen. Hinter der Transformation in Deutschland steck(t)en enorme Finanzmassen - jetzt noch ca. 150 Mrd. DM per anno -, die demonstrieren, welchen Restriktionen eine Heranführungsstrategie unterliegt, selbst wenn Geld eigentlich kein Engpass ist, jedenfalls wenn wesentlich mehr davon vorhanden ist, als die MOEL jemals je Kopf gerechnet erhalten dürften. 4 Einige Anmerkungen zu den Wirkungen von regionaler Wirtschaftspolitik Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 46 Ich muss mir hier ersparen, auf die im Reglement der Strukturfonds festgelegten vielfältigen technischen Details und Ausgestaltungen der europäischen Regionalpolitik einzugehen, obwohl dies für einen ehemaligen Fondsverwalter des Europäischen Regionalfonds EFRE, der ich über viele Jahre war, ein Lieblingsthema ist. Wichtiger sind die Wirkungen. Dazu liegt eine Vielfalt an Evaluierungen56 Ähnlich verhält es sich mit dem Erfolg und den Wirkungen der europäischen Regionalpolitik. In ihren periodischen Berichten zur sozioökonomischen Lage und Entwicklung der Regionen in der Gemeinschaft sowie im sog. Kohäsionszu spezifischen Programmen wie zu übergeordneten Schwerpunkten vor - bis hin zum Benchmarking. Diese Evaluierungen sind selbstredend alle sehr situativ und in nicht geringem Ausmaß von den Intentionen der Auftraggeber bestimmt. Unabhängige und neutrale Evaluierungen gibt es in der sozialen Wirklichkeit eigentlich nicht - auch wenn diese mangelnde Neutralität oftmals ausgeblendet wird. Zudem ist darauf aufmerksam zu machen, dass es in Sozialwissenschaften generell nur in einem beschränkten Ausmaß möglich ist, theoretische Aussagen mit der sozialen Wirklichkeit zu konfrontieren. „Beweise” im strengen Sinne gibt es nicht; man kann Theorien bestenfalls empirisch fundieren und plausibel machen. Und umgekehrt: Für jede Theorie - verstanden als Abstraktion von der Wirklichkeit - können Sie empirische Belege finden. Auch die Regenanbeter und Regentänzer können für ihre impliziten theoretischen Unterstellungen auf die Erfahrungen verweisen. Denn irgendwann wird es tatsächlich regnen. Wie gut, dass man sich darum gekümmert hat. 56 Siehe zu theoretischen und empirischen Aspekten im Überblick: P. Frankenfeld, Theoretische Grundlagen zur Methodik der Evaluierung, in: Bremer Zeitschrift für Wirtschaftspolitik 4/94, S. 5-68; ferner: P. Frankenfeld, M. Wildner und A. Frede, Wandel der Instrumente - Wandel der Bewertungen; Evaluierungen von bremischen Landes-EU-Programmen in der regionalen Strukturpolitik, in: BAW-Monatsbericht 4/1995, S. 1-15; P. Frankenfeld, Leitgedanken der WAP-Evaluierung, in: Bremer Zeitschrift für Wirtschaftspolitik 4/96, S. 7-27; derselbe, Evaluierung Europäischer Strukturfonds-Programme: Zum Stand der Kunst - Teil II, in: BAW-Monatsbericht 4/1997, S. 1-12; derselbe, Plädoyer für einen realistischen Umgang mit Evaluierungen, Bewertungen regionaler Strukturpolitik im Spannungsfeld zwischen überzogenen Erwartungen und Verweigerungen, in: Bremer Zeitschrift für Wirtschaftspolitik 4/97, S. 5-49; derselbe, Wirtschaftspolitische Strategieansätze zur Hebung der bremischen Standortattraktivität, in: M. Weigand und K. Wohlmuth (Hrsg.), Bremen im nationalen und internationalen Standortwettbewerb, Hamburg 1998, S. 219-234. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 47 bericht 1996 hat die Europäische Kommission regelmäßig Analysen über die Wirkungen ihrer Regionalpolitik vorgelegt57 xDas BIP pro Kopf (in Kaufkraftparitäten) der ärmsten 25 Regionen im Integrations-Europa ist von 52 Prozent 1986 auf 59 Prozent im Jahr 1996 gestiegen. Folglich hat der Entwicklungsabstand der schwächsten Regionen abgenommen. . Vergleiche zwischen den reichsten und ärmsten Regionen der Europäischen Union bezüglich der Jahre 1986 und 1996 zeigen folgende Ergebnisse: xGleichzeitig ist das BIP pro Kopf der 25 reichsten Regionen von 136 auf 143 Prozent gestiegen. Das heißt: Trotz der Aufholprozesse der ärmsten Regionen wachsen die reichsten Regionen überdurchschnittlich. xDie Aufholprozesse der ärmsten 25 Regionen korrespondieren keinesfalls mit einer Zunahme der Beschäftigung. Im Gegenteil: Die Arbeitslosigkeit in diesen Regionen hat zugenommen - sowohl absolut von 20,1 auf 23,7 Prozent als auch im Verhältnis zum Gemeinschaftsdurchschnitt. Interpretiert man obige Daten, so sind drei Schlussfolgerungen m.E. von Bedeutung: xDie 25 ärmsten Regionen haben im Wachstum beachtlich aufgeholt. Wir wissen allerdings nicht, in welchem Ausmaß dies auf die regionale Wirtschaftspolitik und auf die Strukturfonds zurückgeht. Man kann die Einflüsse des Gemeinsamen Marktes als Wachstumspromoter nicht sauber von denen der Regionalpolitik trennen, auch wenn dies immer wieder auf Basis von Modellen versucht worden ist. xFerner ist von großer Bedeutung - auch in Hinblick auf die MOEL -, die insbesondere von Politikern, aber auch von der Europäischen Kommission propagierte These zu relativieren, regionale Wirtschaftspolitik würde direkt und merklich zu einer Zunahme von Beschäftigung führen. Dies kann - von Einzelfällen abgesehen - in der europäischen Dimension nicht behauptet 57 Siehe: Sechster periodischer Bericht über die sozio-ökonomische Lage und Entwicklung der Regionen der Gemeinschaft, www.inforegio.wbdoc vom 23.06.00 Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 48 werden. Vielmehr ist die nahe liegende und realitätsgerechte Interpretation der oben genannten Daten: Regionale Wirtschaftspolitik scheint kurzfristig vor allem zu Steigerungen der Arbeitsproduktivität und zu einer Zunahme an Konkurrenzfähigkeit im Standortwettbewerb zu führen. Dies ist fraglos wichtig und essenziell für zukünftige Beschäftigungswirkungen und auch für die Sicherung gegenwärtig vorhandener Arbeitsplätze, deckt sich jedoch nicht mit vielfältig gehegten Erwartungen. xWenn Regionalpolitik zumindest kurzfristig keine Arbeitsplätze schafft, hat dies zur Folge, dass die vorherrschende / gängige Akzeptanz von Regionalpolitik einer Relativierung bezüglich ihrer Leistungsfähigkeit bedarf. Damit schließt sich der Kreis zu den theoretischen Ausführungen im vorausgegangenen Abschnitt 3. 5 Erfahrungen mit der europäischen Regionalpolitik im Westen - Konsequenzen für die MOEL58 Seit der grundlegenden Reform der Europäischen Strukturfonds im Jahr 1989 wird Regionalpolitik in Europa als Ergänzung und Korrektur der “reinen” marktvermittelten Integrationsstrategie verstanden. Regionale Wirtschaftspolitik dient zur aktiven Intervention zur Beschleunigung der Beseitigung der regionalen Disparitäten oder - je nach Standpunkt - zur Kompensation von zunehmenden Disparitäten im Prozess der Marktintegration. Die Erfahrungen mit dieser europäischen Regionalpolitik sind vielfältig - wie nicht anders zu erwarten ist. Wir wollen sie hier bezüglich der Osterweiterungen ordnen. Es wurde schon erwähnt, dass die europäische Regionalpolitik in vielfacher Weise eine neue Kultur der Regionalpolitik begründet hat. Dies ist ihren tragenden Elementen geschuldet wie Programm-Ansatz, Ausarbeitung von regionalen Entwicklungsstrategien, insbesondere auf der Grundlage von StärkeSchwächeund Potenzial-Analysen, umfassende Evaluierungen bei Planung, 58 Siehe ausführlicher: P. Frankenfeld, European Structural Funds and Regional Policy in Accession Countries: Experience of Ten Years in Western Europe, im Erscheinen, Riga. Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 49 Implementierung und Abschluss der Programme, Beteiligung der regionalen Akteure (insbesondere Wirtschaftsund Sozialpartner) sowie insgesamt der Implementierung eines Steuerungsregimes in Form eines multi-levelgovernance system. Gleichzeitig sind jedoch die Kritikpunkte bezüglich der bisherigen Erfahrungen mit der europäischen Regionalpolitik gravierend, und diese werden in den MOEL heftig durchschlagen, wie sich auch schon bislang in der Annäherungsstrategie abzeichnet: xDie Praxis der Europäischen Strukturfonds und deren Praxis ist zu bürokratisch und verlangt zu lange Entscheidungsprozesse. Die Annahme von Programmen geschieht selten in weniger als 12 Monaten, meistens dauert diese Prozedur mehrere Jahre. xDas ganze Regulierungssystem der europäischen Regionalpolitik ist viel zu kompliziert. Die Kommission selbst blickt zu oft nicht durch. Dadurch ist die gesamte europäische Regionalpolitik durch weit gehende Unsicherheit der handelnden Akteure sowohl in den Regionen wie auch in der Kommission geprägt. Dies mindert gleichfalls die Wirkungen der Programme und des eingesetzten Geldes. xAlle bisherigen Reformen der europäischen Regionalpolitik versprachen, zu Vereinfachungen zu führen. Tatsächlich ist das System immer komplizierter geworden. Nicht zuletzt durch die Reform der Agenda 200059 xViele Erfordernisse der Regularien der EU-Strukturfonds sind überzogen. Dies betrifft insbesondere die aufwendigen Planungsprozesse, die Evaluierungen, aber auch die Beteiligungsprozesse auf regionaler und lokaler Ebene. . xBei aller vorgeblichen Dezentralisierung: Die Kommission ist in der europäischen regionalen Wirtschaftspolitik so machtvoll wie niemals zuvor. Durch die neuen finanziellen Regelungen kann die Kommission jeden ProgrammAbschnitt sanktionieren und Wohlverhalten erzielen. 59 P. Frankenfeld: AGENDA 2000, in: BAW-Monatsbericht 9/1997, S. 1-6 Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 50 xSchließlich: Der Programmierungsprozess beinhaltet noch mehr Inkonsistenzen als zuvor und insbesondere den Widerspruch, dass die Kommission das Wettbewerbsverhalten in der Regionalpolitik der Mitgliedstaaten kontrolliert, jedoch selbst ein Akteur ist, wie die geschilderten finanziellen Engagements zur Regionalpolitik sinnfällig machen. Diese Probleme der Regionalpolitik, an denen die westlichen Mitgliedstaaten in der Praxis leiden und oftmals fast zerbrechen, treffen vergleichsweise unvorbereitet auf die MOEL. Insofern lässt sich resümieren: Regionalpolitik ist einerseits das wichtigste Feld, um die Probleme der Disparitäten aktiv anzugehen und zugleich die MOEL in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung zu unterstützen. Gleichzeitig und andererseits zeigen uns die Erfahrungen in Westeuropa wie auch die vielfältigen Ladehemmungen bei der Implementierung der Strukturfonds in den MOEL, dass die zukünftigen Mitgliedsländer ein Opfer der Kompliziertheit und Disfunktionalitäten des bisherigen Reglements der Strukturfonds in West-Europa werden. Die gilt ungeachtet der Tatsache - und wird vielleicht durch sie zugedeckt -, dass West-Europa zurzeit selbst nicht beitrittsfähig ist. Dennoch ist das jetzige System der europäischen Regionalpolitik vom Grundsatz her alternativlos. Wohlgemerkt: Das System eines zentraldezentralen Regimes - nicht die Notwendigkeit der Anpassung der Mittelausstattungen und der Anpassung der Vergabekriterien. Es ist zur erwarten, dass institutionelle Reformen der EU-Strukturen sich nur schleppend ereignen und wahrscheinlich halbherzige Anpassungen aufgrund des Problemdrucks in den Institutionen und den Politikinstrumenten in den nächsten ein bis zwei Jahrzehnten vorherrschen werden. Ferner dürfte zur erwarten sein, dass die Nicht-Beitrittsfähigkeit der Union mit (sicherlich auffindbaren) Argumenten fehlender Anpassungsleistungen in den MOEL zu überdecken versucht wird. Dabei führt jedoch längerfristig an grundlegenden Reformen der EU bezüglich ihrer Institutionen, ihrer Politiken und Instrumente kein Weg vorbei. Dessen ungeachtet ist zu erwarten, dass sich in dem Regime und den Steuerungsmechanismen der Regionalpolitik und der Strukturfonds in den Beiträge der Fachhochschule Pforzheim Nr. 97 51 nächsten Jahrzehnten keine grundlegenden Veränderungen ergeben werde. Dazu mangelt es an Alternativen, die zudem einerseits politikfähig, andererseits regionalökonomisch zu fundieren wären.