Bodenpolitik und Netto-Null: Erfahrungen aus dem europäischen Ausland

Hartmann, Thomas; Hengstermann, Andreas; Lacoere, Peter Article Bodenpolitik und Netto-Null: Erfahrungen aus dem europäischen Ausland Raumentwicklung – ARL-Journal für Wissenschaft und Praxis Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Hartmann, Thomas; Hengstermann, Andreas; Lacoere, Peter (2024) : Bodenpolitik und Netto-Null: Erfahrungen aus dem europäischen Ausland, Raumentwicklung – ARL-Journal für Wissenschaft und Praxis, ISSN 2943-5951, Verlag der ARL - Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft, Hannover, Vol. 54, Iss. 02/03, pp. 14-17, https://doi.org/10.60683/4e8z-4w50 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/319923 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ 14 THEMA Thomas Hartmann, Andreas Hengstermann, Peter Lacoere BODENPOLITIK UND NETTONULL Erfahrungen aus dem europäischen Ausland Während die Bundesregierung in Deutschland den Bau Turbo ausruft und eine Siedlungsentwicklung wie in den 1970er Jahren fordert, strebt Belgien eine BauWende (Bouwshift) mit dem rechtlichen Ziel einer NettoNull Flächeninanspruchnahme an (Lacoere/Leinfelder 2023). Zugleich experimentiert Tschechien mit ökonomischen Maßnahmen zur Reduzierung der Flächennutzung (Vejchodská/Pelucha 2019) und die EU ruft zu einem ökologisch motivierten No Net Land Take auf (European Commission 2011, 2021). Bodenpolitik ist nach vielen Jahrzehnten in vielen Ländern Europas zurück auf den ge sellschaftlichen, politischen und gesetzgeberischen Agen den. Zentrale Erkenntnis dieser Wiederentdeckung ist da bei, dass Boden eine besondere Ressource ist und die Ord nung des Bodens staatlicher Intervention bedarf. Ein Ge danke, den auch das Bundesverfassungsgericht schon vor über 50 Jahren formulierte: „Die Tatsache, daß der Grund und Boden unvermehrbar und unentbehrlich ist, verbietet es, seine Nutzung dem unübersehbaren Spiel der freien Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig zu über lassen“ (BVerfGE 21, 73: 82 f.). Wie mit Boden und Bodeneigentum umgegangen wird, wird dabei in den verschiedenen Ländern in Europa durchaus unterschiedlich beantwortet. Umso erstaunli cher ist es, dass es kaum Verflechtungen zwischen der deutschen Debatte und den Erfahrungen im europäischen Ausland gibt. Dabei kann eine internationale Perspektive nicht nur dazu beitragen, innovative Ansätze zu identifi zieren, sondern sie hilft auch, die eigene Bodenpolitik bes ser zu reflektieren. Drei Beispiele bodenpolitischer Zielsetzungen im Ausland In der bundesdeutschen Diskussion um das vielzitierte Wohnungsbauziel der Bundesregierung von 400.000 neu en Wohnungen pro Jahr empfiehlt sich ein interessierter Blick in die Niederlande. Dort wurde mit dem nationalen Wohnungsbauprogramm (Programma Woningbouw) des Innenministeriums das ambitionierte Ziel von knapp einer Million neuer Wohnungen bis 2030 ausgegeben. Ein kriti scher Vergleich könnte zeigen, mit welcher Konsequenz und mit welchem Pragmatismus die niederländische Pla nung an der Erreichung dieses Ziels arbeitet und dabei mas siv von den großen Baulandreserven der öffentlichen Hand profitiert. Zudem wird in der aktuellen deutschen Debatte um den BauTurbo und den lautstarken Forderungen nach ei ner Absenkung der Bauvorschriften kaum auf das Vereinig te Königreich verwiesen, wo genau diese Politikrichtung bereits umgesetzt wird. Ein Vergleich könnte aufzeigen, zu welch niedrigen Baustandards eine solche Politik führen kann und zu welchen finanziellen und sozialen Verwer fungen dies in der Energiepreiskrise des letzten Jahres ge führt hat. Das in Deutschland in der politischen Debatte schein bar in Vergessenheit geratene 30HektarZiel könnte durch die Erfahrungen des Bouwshift in Flandern (Belgien) revi talisiert werden. Bis 2025 soll dort der Flächenverbrauch auf 3  ha pro Tag reduziert werden und ab 2040 soll keine Neuinanspruchnahme mehr möglich sein (Ruimteneutraliteit) (Lacoere/Leinfelder 2023). Flandern kämpft noch immer mit den Folgen massiver Baulandausweisungen, die mehr als 50 Jahre zurückliegen (Lacoere/Hengstermann/ Jehling et al. 2023). Diese Erfahrungen könnten wichtige Erkenntnisse für den politischen Diskurs über den Bau Turbo und die Planungsbeschleunigung liefern. Auch wenn all diese Beispiele natürlich in den jewei ligen nationalen politischen und institutionellen Kontext eingebunden sind, so lässt sich doch festhalten, dass bo denpolitische Themen sowie deren Instrumente und Stra tegien auf dem gesamten Kontinent diskutiert werden. Auch zeigt sich, dass Entscheidungen für oder gegen be stimmte bodenpolitische Strategien erstaunlich losgelöst von den institutionellen und nationalen Kontexten sind und oft von individuellem Mut und Handeln oder auch dem Zaudern von Akteuren abhängen (Shahab/Hartmann/Jonk man 2021). Das Potenzial für ein gegenseitiges Lernen aus den Erfahrungen der Bodenpolitik in Europa ist daher groß. 15 THEMA Internationale Erfahrungen mit bodenpolitischen Instrumenten Besonders deutlich wird dieses Potenzial, wenn man sich einzelne bodenpolitische Instrumente anschaut (Gerber/ Hartmann/Hengstermann 2018). Um eine Verdichtung der Baustruktur zu erreichen und so der Zersiedelung des Lan des Einhalt zu gebieten, haben die Schweizer Stimmbe rechtigten mit 63% einer massiven Reform des Planungs gesetzes zugestimmt. Darin ist sowohl die verpflichtende Kopplung von zukünftigen Zonenplanentscheidungen an die rechtliche Verfügbarkeit des Bodens (Art. 15) als auch eine dem deutschen Baugebot ähnelnde Bauverpflichtung für altrechtliche Baulücken (Art. 15a) enthalten (Hengs termann/Gerber 2017). Die gesellschaftliche Notwendig keit einer verdichteten Bauweise übersteigt die individu  elle Freiheit der Baulandhortung – mit entsprechenden ei gentumsrechtlichen Konsequenzen (Hengstermann/Ska la 2023). In eine ähnliche Richtung geht auch die Diskussion über die Abschöpfung von planungsbedingten Mehrwer ten. Bodenwertsteigerungen, die nicht auf Investitionen oder Arbeitsleistungen von Grundeigentümerinnen und eigentümern, sondern auf Handlungen der öffentlichen Hand, bspw. in Form von Bodennutzungsplänen oder Infra strukturmaßnahmen, zurückzuführen sind, werden in im mer mehr Ländern (zumindest teilweise) abgeschöpft (Halleux/Hendricks/Nordahl et al. 2023). Raumplanung soll hierdurch nicht nur gerechter werden und den finanzi ellen Anreiz mindern, den Boden als Renditeobjekt zu nut zen, sondern auch mit einem eigenen Budget ausgestattet werden, welches beispielsweise für eine langfristige Boden bevorratung verwendet wird, welche derzeit in der Schweiz eine Renaissance erlebt. Schließlich ist festzustellen, dass der Bodenmarkt nicht irgendein Markt ist. In vielen Ländern ist der Erwerb landwirtschaftlicher Flächen rechtlich und in der Praxis konsequent auf Landwirtinnen und Landwirte beschränkt. Auch der Erwerb von Ferienwohnsitzen wird in eini gen Ländern reglementiert. Wer in Dänemark kaufen will, muss dort bereits 5 Jahre gewohnt haben. In der Schweiz ist es Privatpersonen aus dem Ausland grundsätzlich nicht erlaubt, Boden oder Immobilien zu erwerben. Ganz im Sin ne des eingangs zitierten Bundesverfassungsgerichts zielen die angeführten Beispiele darauf, dass Boden nicht zum Ge genstand (internationaler) Spekulationsstrategien werden soll. In Deutschland hingegen werden Informationen zu Ei gentümerinnen und Eigentümern nicht einmal zentral er fasst. Wem der Boden in Deutschland gehört, ist weitge hend intransparent. In den meisten Nachbarländern wird dies grundsätzlich anders gehandhabt. Vorsicht vor Legal Transplants So inspirierend der internationale Vergleich auch sein mag, so darf der Blick auf diese Instrumente keinesfalls dazu ver leiten, sich von einer schlichten Übernahme dieser Instru mente (Legal Transplant) eine einfache Lösung zu erhof fen (Zimmermann/Diller/Othengrafen 2023). Dazu ist die Einbindung in das jeweilige Rechts und Planungssystem zu komplex, wie bspw. die niederländische Planung feststellen musste. Anders als in Deutschland war der niederländische Bodenmarkt in den Jahren 2009 und 2010 einer massiven Eruption ausgesetzt, die durch die amerikanische Banken krise ausgelöst wurde (KorthalsAltes 2010). Davon war auch die öffentliche Hand massiv betroffen, die bis dahin proaktiv und profitabel am Bodenmarkt agierte, was inter national unter dem Stichwort der aktiven Bodenpolitik be kannt ist. Als Reaktion auf die Krise suchte der niederlän dische Gesetzgeber nach einer innovativen Möglichkeit, Stadtentwicklung zu betreiben, ohne finanzielle Verpflich tungen eingehen zu müssen. In der Folge wurde der innova tive Ansatz organic development oder auch facilitative planning entwickelt (Dembski 2018), der die Entwicklung des Bodens den jeweiligen Grundeigentümerinnen und eigentümern überlässt und lediglich verbindliche Vorga ben zu Art und Maß der baulichen Nutzung macht. Mit anderen Worten: Die niederländische Planung sollte sich stark an das deutsche Modell der Bauleitplanung anlehnen – und dabei auch ein bodenpolitisches Instrument einfüh ren, welches in der niederländischen Stadtplanung bislang unbekannt war: die Baulandumlegung. Zwar wurde das Instrument mittlerweile im nieder ländischen Planungsrecht verankert, allerdings wird es in der Praxis kaum angewendet. Fehlende und intransparente Bodenrichtwerte, eine lediglich freiwillige Variante des Ins truments sowie die Anwendung auf den bebauten Bereich führten zu einer weitgehenden Ablehnung des Instruments durch die Kommunen in der Praxis, sodass die Niederlande wieder zur proaktiven Rolle der Planung zurückgekehrt sind. Solche Vergleiche zeigen, dass es in anderen Ländern Europas Beziehungen zwischen Planung und Eigentum gibt, die vom deutschen Verständnis abweichen. Die iso lierte Betrachtung von einzelnen Instrumenten kann inspi rieren. Ein umfassendes Verständnis der Wirkungsweise kann jedoch nur erreicht werden, wenn die Instrumente im Kontext ihrer jeweiligen zugrundliegenden Strategien und Politiken betrachtet werden. Dies zeigt sich besonders deutlich in der bodenpolitischen Diskussion um die Redu zierung der Flächenneuinanspruchnahme. Bodenpolitik aktuell: Der europäische Weg zu Netto-Null Während die Bevölkerungszahl in Europa zwischen 1975 und 2015 um 10  % gewachsen ist, hat sich die Siedlungs fläche im selben Zeitraum verdoppelt (Pesaresi/Ehrlich/ Kemper et al. 2017). Die Flächenneuinanspruchnahme ver teilt sich allerdings ungleichmäßig auf die EUMitglied staaten und reicht von +1  % (Finnland) bis +30  % (Malta) (Marquard/Bartke/Gifreu i Font et al. 2020). Derzeit wer den etwa 440  km2/Jahr überbaut, was etwa 0,8  m2/Jahr pro Kopf entspricht (Marquard/Bartke/Gifreu i Font et al. 2020). Circa die Hälfte dieser Neuinanspruchnahmen führt zu einer Bodenversiegelung (Decoville/Feltgen 2023) mit 16 THEMA den entsprechenden Auswirkungen auf ökologische und klimapolitische Aspekte, wie Bodenqualität, Biodiversität oder auch Versickerungsfähigkeit (Prokop/Salata 2017). Vor diesem Hintergrund rief die Europäische Kom mission das Ziel der NettoNull (No Net Land Take) aus und verankerte dieses in der Roadmap to a Resource Efficient Europe (European Commission 2011), der Soil Strategy (European Commission 2021), und der Soil Directive (European Commission 2023). Deutschland ist dabei durchaus unter den Vorreitern in dieser Diskussion. Die umweltpolitische Debatte der 1990er Jahre (Gawron/Bovet/Hofmann et al. 2007) und das 1998 bzw. 2002 ausgerufene Ziel, die tägliche Flächen neuinanspruchnahme in Deutschland von 120  ha auf 30  ha zu reduzieren, wurde von den europäischen Nachbarstaa ten seinerzeit als wegweisend wahrgenommen. Eine Reihe von Nachbarländern hat in der Zwischenzeit ähnliche Poli tikziele formuliert. In Luxemburg wurde im Jahr 2010 die Halbierung der Flächenneuinanspruchnahme bis 2020, eine weitere Halbierung bis 2035 und schließlich Netto Null bis 2050 beschlossen und im neuen Programme Directeur d’Aménagement du Territoire festgeschrieben (Deco ville/Schneider 2015). Schon aufgrund der Topografie ist es in Österreich gesellschaftlicher Konsens, dass der be baubare Raum begrenzt ist. Im Jahr 2002 wurde daher das Ziel ausgegeben, den Flächenfraß (WWF Austria 2023) um 90  % zu reduzieren. Mittlerweile wurde dieses Ziel auf eine NettoNullFlächeninanspruchnahme im Jahr 2050 ausge weitet. Die negativen Konsequenzen einer nahezu unge bremsten Siedlungsentwicklung sind in kaum einem ande ren Land so deutlich sichtbar wie in Belgien. Knapp ein Drittel des Territoriums ist überbaut und die Neuinan spruchnahme pro Kopf ist die zweithöchste in Europa (Lacoere/Leinfelder 2023). Entsprechend wurde ein Betonstop bis 2040 im Sinne des NettoNullZiels und ein NettoMinus bis 2050 ausgerufen (Lacoere/Leinfelder 2023), was einer bodenpolitischen Zeitenwende (Bouwshift) gleichkommt (Hengstermann/Lacoere 2023). Frank reich hat ein ähnliches NettoNullZiel bis 2050 ausgerufen. Interessanterweise waren es dabei jedoch nicht die Regie rung oder ein parlamentarischtechnisches Gremium, die solche Vorgaben entwickelt haben. Stattdessen wurde ein Bürgerrat (Convention citoyenne pour le climat) einberu fen, welcher dieses Ziel im Landwirtschaftsgesetz mit weit reichenden Konsequenzen für die französische Boden politik ausgearbeitet hat, das letztlich vom Parlament übernommen und als verbindliches Gesetz verabschiedet wurde. In Norwegen hingegen ist die Arealneutralität, die dem NettoNullZiel entspricht, keine TopdownEntschei dung der Hauptstadtpolitik, sondern eine selbstverpflich tende BottomupInitiative der Gemeinden. Insgesamt bestätigen die jüngsten Entwicklungen den Eindruck, dass Flächensparen ein zunehmend relevantes Thema in der Raumplanungspolitik der europäischen Län der ist. Es wird interessant sein zu beobachten, wie die ein zelnen Länder diese ambitionierten Ziele umsetzen, da für das Ziel einer NettoNullFlächeninanspruchnahme zum Teil weitreichende Eingriffe in die allgemeine Bodenord nung und die individuellen Eigentumsrechte erforderlich sind. Am stärksten trifft dies auf Belgien zu, da hier nicht nur die Reduzierung zukünftiger Entwicklungsrechte, son dern auch die Rücknahme bestehender Baurechte in gro ßer Zahl ansteht. Allein für die Region Flandern wird von einer Auszonung im Umfang von mindestens 60.000  ha ge rechnet (Lacoere/Leinfelder 2023). Entsprechende kom pensationsrechtliche Fragen und gesellschaftspolitische Konflikte sind vorprogrammiert (Lacoere/Leinfelder 2023; Lacoere/Hengstermann/Jehling et al. 2023). Fazit und Plädoyer Bodenpolitik wird auf nationaler Ebene umgesetzt. Sie ist aber bei weitem kein rein nationales Thema! Planerische Fragestellungen sind in der politischen Landschaft Europas derzeit ebenso omnipräsent, wie die gesellschaftlichen De batten um eine gemeinwohlorientierte Bodenwende und die Sozialpflichtigkeit des Eigentums bzw. den maßvollen Eingriff in bestehendes Eigentum zeigen. Diese Diskussio nen spiegeln sich in einer Vielzahl von politischen Zielen und bodenpolitischen Instrumenten wider. Als Planer/in nen können wir von den zugrundeliegenden Strategien im Umgang mit Bodeneigentum in anderen europäischen Län dern lernen, denn Eigentumsblindheit steht der Umsetzung von Raumplanung, einer Reduzierung der Flächenneuinan spruchnahme und einem verantwortungsvollen Umgang mit der endlichen Ressource Boden entgegen. Nicht nur die wissenschaftliche Debatte, sondern auch Politik und Praxis können unmittelbar von einer inter national vergleichenden Perspektive profitieren. Eine sol che internationale Perspektive ist nicht trivial, da nicht nur sprachliche, sondern auch kulturelle, institutionelle und rechtliche Aspekte zu berücksichtigen sind. Dennoch zei gen die Beispiele und insbesondere die neue europäische Dimension der Bodenfrage, dass sich der Blick über die Landesgrenzen nicht nur lohnt, sondern für eine zukunfts orientierte und erfolgreiche Bodenpolitik unerlässlich ist. Die Autoren danken den weiteren Mitgliedern des Internationalen Arbeitskreises (IAK) der ARL „Ger man Land Policy Revisited – Reflections and Lessons from Abroad“, welcher international renommierten Fachleuten der Bodenpolitik und Raumplanung die Möglichkeit bietet, diese drängenden Fragen der Bo denpolitik im europäischen Kontext und im Dialog zwischen Wissenschaft und Praxis zu diskutieren, um voneinander zu lernen. Der Beitrag basiert auf zentra len Erkenntnissen dieses inter und transdisziplinären sowie europaweiten Austausches. Mehr zum IAK der ARL und seinen Aktivitäten: https://www.arl-international.com/activities/ land-policies-europe 17 THEMA Literatur Decoville, A.; Feltgen, V. (2023): Clarifying the EU objective of no net land take: A necessity to avoid the cure being worse than the disease. In: Land Use Policy 131, 106722. https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2023.106722 Decoville, A.; Schneider, M. (2015): Can the 2050 zero land take objective of the EU be reliably monitored? A comparative study. In: Journal of Land Use Science 11 (3), 331–349. https://doi.org/10.1080/1747423X.2014.994567 Dembski, S. (2018): New planning approaches in the Netherlands. How urban development is reinventing itself. In: Geographische Rundschau 70, 1419. European Commission (2011): Roadmap to a Resource Efficient Europe. COM(2011) 571. Brussels. European Commission (2021): EU soil strategy for 2030. 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Er war von 2020 bis 2024 Präsident der Inter national Academic Association on Planning, Law, and Property Rights und Vorsitzender des IAK „Land Policies in Europe“ der ARL. thomas.hartmann@tudortmund.de ASSOC. PROF. DR. ANDREAS HENGSTERMANN ist Associate Professor im Department Urban and Regional Planning (BYREG) an der Nor wegian University of Life Sciences (NMBU). Er ist Raumplaner (TU Dortmund, DE und Universidad de Huelva, ES). Er hat in Geogra phie promoviert und einen Nachdiplomstu diengang in öffentlichem Recht belegt (Uni versität Bern, CH). Außerdem ist er Vize präsident der International Academic Asso ciation on Planning, Law, and Property Rights und stellvertretender Vorsitzender des IAK „Land Policies in Europe“ der ARL. [email protected] DR. PETER LACOERE ist IngenieurArchitekt und Stadtplaner. Er ist derzeit Gastprofessor an der Katholieke Uni versiteit Leuven (KU Leuven) sowie Dozent und Forscher an der Hogeschool Gent (HOGENT) in Belgien. Zu seinen Forschungs interessen gehören Bodenpolitik, Boden nutzung und Bodenmanagementinstrumente. Er ist Koordinator des belgischen Forschungs projekts „Betonstop 20202040“ an der HOGENT. peter[email protected]