Grenzüberschreitende Zentrale Orte im bayerisch-tschechischen Grenzgebiet: Ein Lückenschluss für die Daseinsvorsorge?

Bloßfeldt, Stefan Article Grenzüberschreitende Zentrale Orte im bayerischtschechischen Grenzgebiet: Ein Lückenschluss für die Daseinsvorsorge? Raumforschung und Raumordnung / Spatial Research and Planning Provided in Cooperation with: Leibniz-Forschungsnetzwerk "R – Räumliches Wissen für Gesellschaft und Umwelt | Spatial Knowledge for Society and Environment" Suggested Citation: Bloßfeldt, Stefan (2024) : Grenzüberschreitende Zentrale Orte im bayerischtschechischen Grenzgebiet: Ein Lückenschluss für die Daseinsvorsorge?, Raumforschung und Raumordnung / Spatial Research and Planning, ISSN 1869-4179, oekom verlag, München, Vol. 82, Iss. 4, pp. 294-307, https://doi.org/10.14512/rur.1968 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/302602 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ rur.oekom.de https://doi.org/10.14512/rur.1968 FORSCHUNGSBEITRAG RESEARCH ARTICLE OPEN ACCESS Grenzüberschreitende Zentrale Orte im bayerisch-tschechischen Grenzgebiet – ein Lückenschluss für die Daseinsvorsorge? Stefan Bloßfeldt Received: 14 June 2023 Accepted: 29 January 2024 Published online: 20 March 2024 Zusammenfassung Die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse in ländlich geprägten Grenzregionen stellt für Politik und Planung eine besondere Herausforderung dar. Neben demographischen Faktoren beeinträchtigen nationale Grenzen die Tragfähigkeit von Angeboten der Daseinsvorsorge zusätzlich. Die Überwindung grenzbedingter Hemmnisse birgt allerdings auch ein Potenzial zur Kompensation von Versorgungslücken. Es ist daher bemerkenswert, dass die bayerische Landesplanung seit dem Jahr 1994 sogenannte grenzüberschreitende Zentrale Orte (GRZO) ausweist. Mangels rechtlicher Verbindlichkeit im Ausland erscheint die Wirksamkeit des Instruments begrenzt. Unklar ist zudem, inwiefern eine grenzübergreifende Daseinsvorsorge auf Basis von grenzüberschreitenden Zentralen Orten seitens der betroffenen Bevölkerung als Potenzial wahrgenommen wird. Um dies zu erörtern, wurden in betroffenen bayerischen Gemeinden an der tschechischen Grenze leitfadengestützte Interviews mit Bürgerinnen und Bürgern geführt und durch Experteninterviews ergänzt. Die Ergebnisse deuten einerseits auf eine begrenzte Wahrnehmung von grenzübergreifender Daseinsvorsorge als relevantes Potenzial hin. Andererseits verweisen sie auf teils konkrete Erwartungen an die Ausweisung als grenzüberschreitende Zentrale Orte, die sich bisher nicht erfüllt haben und bisweilen ein latentes Gefühl des Abgehängt-Seins verstärken. Stefan Bloßfeldt, Institut für Integrierte Naturwissenschaften, Abteilung Geographie, Universität Koblenz, Universitätsstraße 1, 56070 Koblenz, Deutschland [email protected] © 2024 by the author(s); licensee oekom. This Open Access article is published under a Creative Commons Attribution 4.0 International Licence (CC BY). Schlüsselwörter: Daseinsvorsorge Zentrale Orte  Grenzüberschreitende Gebiete Landesplanung Bayern Cross-Border Central Places in the BavarianCzech border region – Closing the gap for services of general interest? Abstract Creating equal living conditions in rural border regions poses a particular challenge for policy-makers and planners. In addition to demographic factors, national borders negatively affect the sustainability of services of general interest. However, overcoming border-related barriers also holds potential to compensate for gaps in service provision. It is therefore noteworthy that Bavarian federal state planning has designated so-called cross-border central places (GRZO) since 1994. Since the instrument is not legally binding abroad, its effectiveness appears to be limited. Moreover, it is unclear to what extent cross-border public services on the basis of cross-border central places are perceived as a potential by the population concerned. In order to discuss this, guided interviews were conducted with citizens in affected Bavarian municipalities on the Czech border and complemented by expert interviews. On the one hand, the results indicate a limited perception of cross-border public services as a relevant potential. On the other hand, they point to some concrete expectations of the cross-border central places designation that have not yet been fulfilled and at times reinforce a latent feeling of being left behind. Keywords: Services of general interest Central Places  Cross-border areas Federal state planning Bavaria 294 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/4: 294–307 Grenzüberschreitende Zentrale Orte im bayerisch-tschechischen Grenzgebiet – ein Lückenschluss für die ... 1 Einleitung In vielen ländlichen Peripherien Europas ist es sinnvoll, einer Entwicklungsdynamik entgegenzuwirken, die sich durch den kontinuierlichen Rückgang von Angeboten der Daseinsvorsorge auszeichnet (Schorn/Humer 2021:9).Daseinsvorsorge meint hier grundsätzlich all jene Angebote, an deren Bereitstellung ein besonderes öffentliches Interesse besteht (Einig 2008: 17). Ein entsprechender Handlungsauftrag für Planung und Politik leitet sich aus Artikel 174 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union ab.1Dieser formuliert ein weitreichendes Ausgleichsziel zur Verringerung regionaler Disparitäten und legt den Fokus spezifisch auf Grenzregionen. Letztere verdienten aufgrund „schwerer und dauerhafter natürlicher oder demografischer Nachteile“ besondere Aufmerksamkeit. Die Territoriale Agenda 2030 betrachtet dementsprechend nicht nur einen angemessenen Zugang zu öffentlichen Leistungen als wesentliches Element von territorialer Kohäsion (European Commission 2022: 2), sondern hebt grenzüberschreitende Zusammenarbeit explizit als Handlungsansatz in diesem Sinne hervor (European Commission 2022: 17). Grenzen sind somit aus der Sicht der Raumentwicklung nicht allein auf ihre Barrierewirkung zu reduzieren, sondern lassen sich gleichermaßen als strategisches Entwicklungspotenzial deuten (Paasi/Zimmerbauer 2016: 89). Mit dem Hinweis auf grenzübergreifende Lösungsansätze verweist die Territoriale Agenda 2030 auf Veränderungen bei der Bereitstellung und Sicherung von Daseinsvorsorge in Europa. Tent, Brad, Klöden et al. (2021: 80–81) konstatieren unter anderem die Abkehr von zentralstaatlicher Intervention und eine zunehmende Fokussierung auf endogene Entwicklungspotenziale. Ihre Realisierung bedeutet jedoch für strukturell benachteiligte Räume, wie viele ländliche Grenzregionen, eine zusätzliche Herausforderung. Da politische Bekenntnisse zu etwaigen Ausgleichszielen zudem nur bedingt durch konsequentes Handeln begleitet würden, mahnen sie eine weitere Verschärfung regionaler Disparitäten an. Indes erweist sich teils schon das Gefühl des Abgehängt-Seins als Nährboden für populistische Stimmungen (Rodríguez-Pose 2018: 196) oder trägt zu Antagonismen zwischen zentralstaatlichen Akteuren und jenen vor Ort bei (Mattila/Purkarthofer/Humer 2023: 827–828). Steinführer (2015: 9) fordert deshalb zu Recht, dass die Wahrnehmungen der betroffenen Bevölkerung hinsichtlich einer veränderten Bereitstellung von Daseinsvorsorge in der akademischen Debatte stärker reflektiert werden. Ihre Berücksichtigung ermöglicht die kritische Gegenüberstellung 1Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, konsolidierte Fassung vom 7. Juni 2016 (ABl. C 202, S. 1–388). von planerischen Konzepten mit der Lebensrealität einer Gemeinschaft. Maßnahmen können so praxisnah und zielorientiert an deren tatsächlichen Bedürfnissen ausgerichtet werden. Demgegenüber reicht es nicht aus, mögliche Handlungsbedarfe bei der Daseinsvorsorge aus einem rein lagebezogenen Zentrum-Peripherie-Verständnis abzuleiten oder aufgrund rückläufiger Bevölkerungszahlen demographisch zu begründen (Barlösius/Neu 2007: 86). Vielmehr sind die gesellschaftlichen Prozesse und Machtverhältnisse zu hinterfragen, die zur Entstehung, Persistenz oder Verschärfung von regionalen Disparitäten beitragen. Dies schließt die politische Rolle von räumlicher Planung und ihren Instrumenten ein (Kühn 2015: 375). Der vorliegende Beitrag setzt sich vor diesem Hintergrund mit dem Zentrale-Orte-Konzept (ZOK) in Bayern auseinander. Das dortige Landesentwicklungsprogramm (LEP) sieht die Ausweisung von sogenannten grenzüberschreitenden Zentralen Orten (GRZO) vor und greift damit das Potenzial einer grenzüberschreitenden Daseinsvorsorge konzeptionell auf. Bisher stellt der Ansatz im Ländervergleich ein Alleinstellungsmerkmal der bayerischen Landesplanung dar. Angesichts der aktuellen Fachdebatte um die Förderung, Verstetigung und Übertragbarkeit innovativer Ansätze der Daseinsvorsorge (Hernández/Schneider 2021: 109) erscheint die Auseinandersetzung mit dem Instrument relevant. Greiving, Flex und Terfrüchte (2015: 296) weisen zudem auf die erhebliche Forschungslücke zu Sonderformen des Zentrale-Orte-Konzepts hin. In diesem Beitrag erörtere ich, inwieweit eine grenzüberschreitende Daseinsvorsorge aufgrund grenzüberschreitender Zentraler Orte seitens der betroffenen Bevölkerung als relevantes Potenzial wahrgenommen wird. Im Folgenden wird die grundsätzliche Bedeutung des Zentrale-Orte-Konzepts für die Sicherung von Daseinsvorsorge im bundesdeutschen Kontext herausgestellt und die Möglichkeit einer grenzübergreifenden Konzeption intensiv diskutiert (Kapitel 2). Unter Rückgriff auf einschlägige Dokumente und Literatur erfolgt dann die Einordnung von grenzüberschreitenden Zentralen Orten im landesplanerischen Kontext (Kapitel 3). Die drei betroffenen bayerischen Kommunen an der tschechischen Grenze dienen als empirische Fallbeispiele (Kapitel 4). Das methodische Vorgehen fußt auf leitfadengestützten Interviews mit ortsansässigen Bürgerinnen und Bürgern, die im Rahmen mehrtägiger Feldaufenthalte geführt und ergänzt wurden durch Experteninterviews (Kapitel 5). Die Ergebnisse zeigen einerseits, dass die Potenziale der grenzüberschreitenden Daseinsvorsorge nur eingeschränkt wahrgenommen werden. Zum anderen werden zum Teil konkrete Erwartungen an die Ausweisung als grenzübergreifender Zentraler Ort deutlich, die sich bisher nicht erfüllt haben und ein latentes Gefühl des „Abgehängt-Seins“ verstärken (Kapitel 6). Daher besteht Anlass, Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/4: 294–307 295 S. Bloßfeldt die aktuelle Ausweisungspraxis von grenzüberschreitenden Zentralen Orten kritisch zu hinterfragen (Kapitel 7). 2ZentraleOrtealsAnkerpunkte einer grenzüberschreitenden Daseinsvorsorge In der Bundesrepublik Deutschland kommt Zentrale-Orten grundlegende Bedeutung bei der Sicherung von Daseinsvorsorge zu (MKRO 2016: 10). Letztere bildet hier ein Fundament staatspolitischer Legitimation (Neu 2009:9).Sieist als politische Dauerund Querschnittsaufgabe eng mit der grundgesetzlich verankerten Leitvorstellung zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse verknüpft (Weingarten/ Steinführer 2020: 660–661). Hierarchisch werden Kommunen als Grund-, Mitteloder Oberzentren ausgewiesen, um einen gewissen Soll-Zustand der Daseinsvorsorge zu verräumlichen (Greiving/Flex/Terfrüchte 2015: 286–287). Je nach Hierarchiestufe bestehen spezifische Erwartungen an die Leistungsausstattung einer Kommune, denn sie übernimmt damit eine Versorgungsfunktion für ein mehr oder weniger großes Umland. Für diesen Bereich besitzt der jeweilige Zentrale Ort auch eine Entwicklungsund Stabilisierungsfunktion (Terfrüchte/Greiving/Flex 2017: 473–474). In ländlichen Peripherien wird besonders den kleinen und mittelgroßen Städten große Bedeutung diesbezüglich zugeschrieben. Sie gelten als Ankerpunkte, in denen Leistungen gebündelt und tragfähig für ein ansonsten strukturschwaches Umland vorgehalten werden können (Danielzyk/Priebs 2020: 10–11). Nach Milstein (2016: 95) ist die rechtliche Steuerungswirkung des Zentrale-Orte-Konzeptes jedoch dreifach eingeschränkt. Erstens werden von den Zielvorgaben des Zentrale-Orte-Konzepts grundsätzlich nur Hoheitsträger, nicht aber private Akteure erfasst. Zweitens ist seine Wirkungsweise auf die Koordination und Steuerung (fach)planerischer Entscheidungen begrenzt. Drittens hängt seine Wirksamkeit von der Bereitschaft der Fachplanungsträger ab, die festgelegten Zielvorstellungen zu beachten. In der Fachdebatte werden zudem die mittlerweile durchweg unverbindlichen und teils fehlenden Ausstattungskataloge als Einschränkung für die Wirksamkeit des ZentraleOrte-Konzepts kritisiert (Einig 2015: 54). Danielzyk und Priebs (2020: 16) sehen dies als Ursache einer bundesweit zunehmend inflationären Festlegung von Zentralen Orten und fordern deshalb mehr Verbindlichkeit. Gleichzeitig plädieren sie für eine räumlich differenzierte und situationsadäquate Ausweisungspraxis, die in Ausnahmefällen eine flexible Handhabung des Zentrale-Orte-Konzepts im Sinne einer kooperativen und diskursiven Entwicklungsplanung zulässt (Blotevogel 2002: XX–XXI). In ähnlicher Form lehnen Greiving, Flex und Terfrüchte (2015: 296) eine starre Ausrichtung an Ausstattungsoder Tragfähigkeitskatalogen ab. Sie treten für ein evidenzbasiertes und kommunikativ begleitetes Ausweisungsverfahren ein, das die begründete Festlegung von Strukturvarianten ermöglicht. Die Ausweisung von grenzüberschreitenden Zentralen Orten folgt schließlich der raumordnerischen Leitlinie, dass kooperative Ansätze bei der Sicherung von Daseinsvorsorge in Deutschland stärker zu berücksichtigen sind – und zwar auch grenzüberschreitend und in Form von Zentrenverbünden (MKRO 2016: 11–12). Die grenzübergreifende Ausweisung von Zentralen Orten korrespondiert grundsätzlich mit den Festlegungen zu kooperierenden Zentrenverbünden, die in den meisten Landesentwicklungsplänen bereits berücksichtigt werden. Leistungsausstattungen zweier oder mehrerer Kommunen werden komplementär zueinander betrachtet und zentralörtliche Funktionen sollen auf Basis von interkommunaler Kooperation erbracht werden (Terfrüchte/ Greiving/Flex 2017: 475). Generell erweisen sich kooperative Formate aus landesplanerischer Sicht als vielversprechende Ansätze im Umgang mit demographischen Problemlagen und Tragfähigkeitsproblemen, da mit ihnen die Erwartung einer effizienteren Bereitstellung von Daseinsvorsorge einhergeht (BMVBS/BBR 2007: 12). Aus praktischer Sicht weist Küpper (2012: 95) jedoch daraufhin, dass Einsparpotenziale vielfach aufgebraucht seien, eine Funktionsteilung teils Konfliktpotenzial berge und die Relevanz verordneter Kooperationen ohnehin anzuzweifeln sei. Bei grenzüberschreitenden Zentralen Orten ist zusätzlich der Einfluss einer Landesbzw. Staatsgrenze zu berücksichtigen, wobei hier nur der letztere Fall näher betrachtet wird. Das Potenzial grenzübergreifender Kooperationsformate für die Sicherung von Daseinsvorsorge wird in der Fachdebatte bisher weitgehend separat vom Konzept der Zentralen Orte diskutiert. Allerdings lassen sich etwa im Abbau von Doppelstrukturen und grenzbedingten Zugangsbeschränkungen potenzielle Ansätze aufzeigen, um Tragfähigkeiten zu stützen (Mangels/Wohland 2018: 250). Böhm und Kurowska-Pysz (2019: 9) zeigen am Beispiel des Krankenhauses im österreichischen Gmünd, wie dies mithilfe von Fördermitteln aus dem INTERREG-Programm2sukzessive gelingen kann. Am Beispiel des Krankenhauses Cerdanya an der französisch-spanischen Grenze lässt sich ferner veranschaulichen, dass der Aufbau und Betrieb grenzübergreifender Infrastruktur mittels Europäischer Verbünde für Territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) rechtlich formalisiert werden kann (ESPON 2019: 16). Auch dank der Verfügbarkeit dieser Instrumente nimmt die Anzahl von Praxisbei2Vgl. https://www.interregeurope.eu/what-is-interreg-europe (13.02.2024). 296 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/4: 294–307 Grenzüberschreitende Zentrale Orte im bayerisch-tschechischen Grenzgebiet – ein Lückenschluss für die ... Tabelle 1 Anzahl und Klassifikation von Zentralen Orten in den Landesentwicklungsprogrammen Bayern 1994-2023 Zentralitätsstufe 1994 2003 2013 2018/2023 Metropole – – – 6 Regionalzentrum –––3 Oberzentrum 20202628 Oberzentrum (Mehrfachort) 3 5 8 19 Grenzüberschreitendes Oberzentrum (Ausland) a–––3 Grenzüberschreitendes Oberzentrum (Bundesland)a1111 Mögliches Oberzentrum 6 7 – – Mögliches Oberzentrum (Mehrfachort) 4 2 – – Mittelzentrum 82 85 131 120 Mittelzentrum (Mehrfachort) 34 33 47 75 Grenzüberschreitendes Mittelzentrum (Ausland) a3344 Grenzüberschreitendes Mittelzentrum (Bundesland)a11–– Mögliches Mittelzentrum 43 45 – – Mögliches Mittelzentrum (Mehrfachort) 7 7 – – Mögliches grenzüberschreitendes Mittelzentrum (Ausland) a01–– Mögliches grenzüberschreitendes Mittelzentrum (Bundesland)a1––– Oberzentren – Gesamtb34 35 35 60 Mittelzentren – Gesamtc171 175 182 199 Zentrale Orte – Gesamt 205 210 217 259 ajeweils nur als ein Ort gezählt; bMögliches Oberzentrum oder höher; cMögliches Mittelzentrum oder höher Quelle: Bayerische Staatskanzlei (1994,2003,2013,2018); StMWi (2023) Tabelle in Anlehnung an Dudek (2021:54)undKlein(2022:105) spielen der grenzüberschreitenden Daseinsvorsorge stetig zu (ESPON 2022: 17), jedoch ist die systematische Erschließung solcher Potenziale in Europa immer noch die Ausnahme (Dühr 2021: 30). Neben Finanzierungsfragen hemmen rechtlich-administrative Differenzen eine Implementierung entsprechender Ansätze besonders (ESPON 2022: 16). Ohne gesonderte Rechtsgrundlage setzt grenzübergreifende Kooperation auch in der Daseinsvorsorge eine gemeinsame Entwicklungsperspektive und den expliziten Willen der beteiligten Akteure voraus (Knippschild 2011: 641). Die Erkenntnisse von Dühr (2021: 42) legen nahe, dass sich rechtlich-administrative Hürden dann durchaus überwinden lassen. Sie moniert eine Verengung des fachlichen Blicks auf rechtlich-administrative Hemmnisse, welche von der Bedeutung anderer Aspekte ablenke. Immerhin können sich mangelnde Mobilitätsangebote, Sprachunterschiede oder der Einfluss mentaler Grenzen ebenso als hinderlich erweisen (Svensson/Balogh 2018: 119–120; ESPON 2022: 16). 3 Grenzüberschreitende Zentrale Orte im Kontext der bayerischen Landesplanung Erstmals erfolgte die Ausweisung von grenzüberschreitenden Zentralen Orten (GRZO) mit dem Landesentwicklungsprogramm Bayern 1994. Anfangs wurden zwei Gemeindepaare entlang der tschechischen Grenze und eines an der österreichischen Grenze als grenzübergreifende Mittelzentren festgelegt. Seither haben sich Anzahl und Hierarchiestufen der ausgewiesenen grenzüberschreitenden Zentralen Orten deutlich erhöht (vgl. Tabelle 1). Insbesondere die Teilfortschreibung des Landesentwicklungsprogramms im Jahr 2018 erweist sich hier als maßgeblich. Im Rahmen der sogenannten Heimatstrategie wurde zuvor angeregt, dass das bayerische Zentrale-Orte-Konzept „verbessert und erneuert“ (StMFLH 2014: 6) werden soll. Dies betraf auch eine gutachterliche Prüfung weiterer grenzüberschreitender Zentraler Orte an der bayerisch-tschechischen Grenze. Einerseits lässt sich die skizzierte Entwicklung als Beleg für die gesteigerte Aufmerksamkeit verstehen, die der grenzübergreifenden Raumentwicklung in Bayern jüngst zukommt (Chilla/Sielker 2018: 6). Andererseits korrespondiert sie mit der teils harschen Kritik an einer inflationären Ausweisungspraxis von Zentralen Orten in Bayern. Klein (2022: 113) hat empirisch dargelegt, dass weniger Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/4: 294–307 297 S. Bloßfeldt als die Hälfte der ausgewiesenen Zentralen Orte in Bayern ihrem funktionalen Status gerecht wird. Zuletzt sah Miosga das bayerische Zentrale-Orte-Konzept deshalb bis zur „Unglaubwürdigkeit aufgeweicht“ (Miosga 2022: 24) und betrachtete es als beispielhaft für die „selbstgewählte Schwächung im Steuerungsanspruch und in der Steuerungswirksamkeit“ (Miosga 2022: 24) der bayerischen Landesplanung. Gerade hinsichtlich der jüngsten Umstrukturierung des bayerischen Zentrale-Orte-Konzepts macht sich ein landesplanerischer Paradigmenwechsel bemerkbar, den Dudek (2021: 53–54) zwischen den Jahren 2008 und 2018 nachvollzogen hat. Dieser sei von der regierenden CSU unter der Prämisse staatlicher Austerität und entlang der Leitlinien Deregulierung, Liberalisierung und Privatisierung vorangetrieben worden. Anstelle von zentralstaatlicher Koordination und Kompensation würden seither die Aktivierung endogener Potenziale sowie die eigenständige Konsolidierung kommunaler Haushalte als Voraussetzungen für das Bestehen im internationalen Standortwettbewerb betont. Anhand der landesplanerischen Festlegungen lässt sich jedenfalls festhalten, dass die Daseinsvorsorge als konkreter Handlungsbezug von grenzüberschreitenden Zentralen Orten im Lauf der Zeit in den Hintergrund gerückt ist. Zunächst wurden diese „zur Verbesserung der Zusammenarbeit bei der Versorgung der Bevölkerung“ (Bayerische Staatskanzlei 1994: 40) ausgewiesen. Im Landesentwicklungsprogramm Bayern von 2003 blieb die Formulierung fast unverändert bestehen (Bayerische Staatskanzlei 2003: 184). Das Landesentwicklungsprogramm Bayern von 2013 sah keine spezifische Festlegung zu grenzüberschreitenden Zentralen Orten mehr vor (Bayerische Staatskanzlei 2013: 553–554). Erst mit der Teilfortschreibung des Jahres 2018 wurde erneut der raumordnerische Grundsatz festgehalten, dass grenzüberschreitende Zentrale Orte „die grenzüberschreitende Entwicklung und Zusammenarbeit besonders vorantreiben“ sollen (Bayerische Staatskanzlei 2018: 57). Die vergleichsweise unspezifische Festlegung findet sich auch in der neuesten Fassung des Landesentwicklungsprogramms Bayern wieder (StMWi 2023: 33). Sie wird folgendermaßen spezifiziert: „Grenzüberschreitende Zentrale Orte mit Tschechien und Österreich werden zur Förderung der Zusammenarbeit und des Zusammenwachsens besonders berücksichtigt. Obwohl eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung oftmals durch unterschiedliche Verwaltungsstrukturen erschwert wird, sind grenzüberschreitende Zentrale Orte wesentlich für eine gemeinsame Entwicklung und das Zusammengehörigkeitsgefühl über Ländergrenzen hinweg. Diese Aspekte überwiegen eine evtl. noch nicht hinreichende Ausstattung bzw. die derzeit eingeschränkten, wechselseitigen Nutzungsmöglichkeiten der Versorgungs-einrichtungen. Durch die Festlegung als gemeinsamer, grenzüberschreitender Zentraler Ort im LEP wird nicht in die Planungen und Projekte der Nachbarländer eingegriffen. Die Festlegung erfolgt aufgrund des gemeinsamen Versorgungsund Entwicklungspotenzials und soll die grenzüberschreitende Zusammenarbeit fördern“ (StMWi 2023: 43). Die bayerische Landesplanung antizipiert damit die zweifelhafte Bedeutung grenzübergreifender Zentraler Orte für die grenzübergreifende Sicherung der Daseinsvorsorge. Sie folgt dabei dem zuvor erwähnten Gutachten, welches eine mangelnde Funktionsteilung ebenfalls antizipiert und eine Erweiterung des Zielsystems um den Aspekt der grenzübergreifenden Kooperation vorschlägt (Flex/Greiving/ Terfrüchte et al. 2015: 28–29). Klar ist aber auch in diesem Punkt, dass die Festlegung grenzüberschreitender Zentraler Orte über das bayerische Territorium hinaus keine Gültigkeit entfaltet und eine Zusammenarbeit somit nur auf Freiwilligkeit beruhen kann. Klein (2022: 117) sieht deshalb bei seinem Vorschlag für eine empirisch fundierte Neuausrichtung des bayerischen Zentrale-Orte-Konzepts gänzlich von der Berücksichtigung von grenzüberschreitenden Zentralen Orten ab. Chilla und Sielker (2018: 19–20) würdigen ihre praktische Bedeutung hingegen vorbehaltlich einer staatsvertraglichen Übereinkunft mit den Nachbarländern. Eine solche besteht für den bayerisch-tschechischen Grenzraum bisher nicht. Zwar sind alle drei derzeit betroffenen tschechischen Kommunen in der tschechischen Raumentwicklungsstrategie (SSR 21+) als „Regionale Zentren mit ihrem ländlichem Hinterland“ (Regionálnícentra jejich venkovské zázemí) festgelegt. Kompatibilität mit dem bayerischen Zentrale-Orte-Konzept oder der Ausweisung von grenzüberschreitenden Zentralen Orten besteht jedoch nicht (Ministerstvo Pro MístníRozvoj ČR o.J.: 10–11). Die Wirkung des Instruments bleibt somit auf die eines diskursiven Rahmens oder einer kontingenten Entwicklungsperspektive für die lokalen Akteure begrenzt (Greiving 2006: 14). 4 Untersuchungsraum und empirische Fallbeispiele Im bayerisch-tschechischen Grenzraum werden aktuell drei Gemeindepaare als grenzüberschreitende Zentrale Orte ausgewiesen. Sie dienen hier als empirische Fallbeispiele. Die Grenzregion ist überwiegend ländlich strukturiert und hat seit dem Fall des Eisernen Vorhangs einen tiefgreifenden Strukturwandel durchlaufen. Auf beiden Seiten der Grenze hat sich seit dem EU-Beitritt Tschechiens im Jahr 2004 eine positive wirtschaftliche Dynamik eingestellt. Das Wohlstandsgefälle zugunsten der bayerischen Seite erweist sich jedoch als weitgehend persistent (Chilla/Sielker 2018: 18). Daten aus dem Eurobarometer 422 (European Commission 298 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/4: 294–307 Grenzüberschreitende Zentrale Orte im bayerisch-tschechischen Grenzgebiet – ein Lückenschluss für die ... Abbildung 1 Grenzüberschreitende Zentrale Orte im bayerisch-tschechischen Grenzraum 2015) legen nahe, dass eine grenzübergreifende Daseinsvorsorge im bayerisch-tschechischen Grenzraum bislang keine nennenswerte Rolle spielt. In Bayern gaben 94% der Befragten an, die Grenze noch nie für die Nutzung öffentlicher Leistungen überquert zu haben. In Tschechien waren es 95%. Derweil bestätigt der Raumordnungsbericht 2017 dem grenznahen Raum auf bayerischer Seite einen besonderen demographisch bedingten Handlungsbedarf bei der Sicherung von Daseinsvorsorge (BBSR 2018:8).Rückläufige Bevölkerungszahlen lassen sich beiderseits der Grenze feststellen, wobei deutliche innerregionale Unterschiede beobachtbar sind (vgl. Abbildung 1). Tabelle 2 Grenzüberschreitende Zentrale Orte im bayerisch-tschechischen Grenzraum Fall Gemeinden Ausweisung als GRZO Bevölkerung am 31.12.2021 Veränderung zum 31.12.2011 (in %) Selb 14.609 -4,8A Aš (Asch) Oberzentrum (seit 2018) 12.483 - 4,4 Waldsassen 6.643 - 3,6B Cheb (Eger) Mittelzentrum (seit 1994), Oberzentrum (seit 2018) 30.420 - 8,0 Furth im Wald 8.921 - 0,9C Domažlice (Taus) Mittelzentrum (seit 1994) 10.749 -2,6 Quelle: Bayerische Staatskanzlei (1994,2003,2013,2018); StMWi (2023) Daten: Český statistický úřad (ČSÚ): UD-1667569832298 / 1667570782007 / 1667571617017 Bayerisches Landesamt für Statistik: 12411-005r Bei den drei Fallbeispielen handelt es sich um kleine bis mittelgroße Kommunen mit rückläufigen Bevölkerungszahlen (vgl. Tabelle 2). Im Vergleich ist besonders die Diskrepanz der Einwohnerzahlen zwischen Waldsassen und Cheb bemerkenswert. Alle Gemeinden liegen in unmittelbarer Grenznähe, wobei nur das Gebiet von Domažlice nicht unmittelbar an die Staatsgrenze und jenes seiner Partnergemeinde Furth im Wald anschließt. Nennenswert ist auch die Neueinstufung der beiden grenzübergreifenden Oberzentren im Rahmen der Teilfortschreibung des Landesentwicklungsprogramms Bayern von 2018. Der Status von Furth im Wald und Domažlice blieb dabei unverändert. Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/4: 294–307 299 S. Bloßfeldt Tabelle 3 Zentralörtliche Funktionen im Überblick Mittelzentrale Funktionen 1Kontaktstelle / 2Außenstelle / 3Staatliches Schulamt / 4Landesamt für Digitalisierung, Breitband und Vermessung Selb Aš (Asch) Waldsassen Cheb (Eger) Furth im Wald Domažlice (Taus) Förderschulen (aggregiert) – – – – Mittlere Reife (aggregiert) ––– Berufliche Schulen (aggregiert) ––  Hochschulreife (aggregiert)  –– Tertiäre berufliche Schulen (aggregiert) –– – Agentur für Arbeit; Jobcenter (aggregiert) 11–– Polizeidienststellen (aggregiert) –  – Amtsgericht – – – – Notare –  – Finanzämter 22––  Mittelzentrale Behörden (aggregiert) – 34– Krankenhäuser der Grundversorgung (aggregiert) – – – – –  Fachstellen Pflege – – – – Verbraucherund Ernährungsberatung (aggregiert) – –– Erziehungsberatungsstellen  –– Eheund Familienberatungsstellen  –– Teilhabeeinrichtungen für Menschen mit Behinderung (aggregierte Plätze)      Oberzentrale Funktionen 1Außenstelle / 2Ohne Ensemble Krankenhäuser der höheren Versorgungsstufen (aggregiert) –––– Frauenhäuser  ––– Sonstige Hochschulen (aggregiert) 1––– – – Fachgerichte/Landgerichte (aggregiert) – – – –– Oberzentrale Behörden (aggregiert) – – – – – – Kommunale Theater (mit Ensemble) 2–––– Sozialpädiatrische Zentren – – – – – – Universität – – – 1–– Polizeipräsidien – – – – – – Kammern (aggregiert) – – – –– Staatliche Museen – – – – – – Staatstheater – – – – – – Quelle: Eigene Recherche (Stand 03/2022) auf der Basis von Flex/Greiving/Terfrüchte et al. (2015:17–19) 5 Methodisches Vorgehen Nachfolgend soll erörtert werden, inwiefern eine grenzübergreifende Daseinsvorsorge auf der Basis von grenzüberschreitenden Zentralen Orten seitens der betroffenen Bevölkerung als relevantes Potenzial wahrgenommen wird. Um diesbezüglich einen Erwartungshorizont zu generieren, wurden im Rahmen einer Internetrecherche zunächst Ergänzungspotenziale der untersuchten Nachbargemeinden ermittelt (vgl. Tabelle 3). Dies erfolgte anhand eines Rasters aus dem Gutachten von Flex, Greiving, Terfrüchte et al. (2015: 17–19), wobei hier auch die zentralörtlichen Ausstattungen der bayerischen Gemeinden aufgeführt sind. Da mit sehr unterschiedlichen Wissensständen seitens der Bevölkerung zu rechnen war, wurde sich der obigen Fragestellung im Anschluss explorativ mittels leitfadengestützter Interviews angenähert. Zwischen April und November 2022 wurden während mehrtägiger Feldaufenthalte insgesamt 42 Einwohnerinnen und Einwohner der Gemeinden Selb (S1S14), Waldsassen (W1-W12) und Furth im Wald (F1-F16) befragt. Dabei ging es einerseits um deren persönlichen Bezüge zu den tschechischen Nachbargemeinden. Andererseits wurden ihnen Fragen zum Nachbarschaftsverhältnis und der Zusammenarbeit der Kommunen gestellt. Spezifisch wurde außerdem erhoben, ob sie schon einmal von der Einstufung ihrer Gemeinde als grenzüberschreitender Zentraler Ort gehört hatten, was sie unter dem Begriff verstehen und inwiefern sie Erwartungen damit verbinden. 300 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/4: 294–307 Grenzüberschreitende Zentrale Orte im bayerisch-tschechischen Grenzgebiet – ein Lückenschluss für die ... Die Auswahl der Personen erfolgte teils willkürlich durch direkte Ansprache vor Ort und basierend auf persönlichen Kontakten im Schneeballverfahren. Ziel war es, möglichst mit der Normalbevölkerung ins Gespräch zu kommen. Insgesamt wurden 16 weibliche und 27 männliche Personen im Alter von 21 bis 80 Jahren mit verschiedenen Erwerbsbiografien interviewt. Der deutliche Überhang männlicher Personen ergab sich nur in Selb. Das Alter war in allen Gemeinden ähnlich breit gestreut. Aufgrund vermeintlich unzureichender Betroffenheit oder Kenntnisse zu grenzübergreifenden Themen lehnten fallübergreifend immer wieder Personen ein Interview ab. Häufig erfolgte dabei der Verweis auf bestimmte Personen, die in den Gemeinden als besonders profiliert oder zuständig für grenzübergreifende Belange gelten. Sie wurden ebenso befragt und heben sich neben ihren grenzübergreifenden Engagements meist auch aufgrund ihrer Professionen (z. B. Journalisten, Schulleiter) als ,lokale Eliten‘ vom übrigen Teil des Samples ab. Zur Berücksichtigung einer fallübergreifenden Perspektive wurden zusätzlich zwei Experteninterviews mit Vertretern je einer bayerischen und tschechischen Institution (Kultur/ Wirtschaft) sowie dezidiertem Bezug zur grenzübergreifenden Zusammenarbeit geführt (X1-X2). Die Auswertung des Interviewmaterials folgte einem inhaltlich-strukturierenden Vorgehen und wurde mithilfe von MAXQDA umgesetzt (vgl. Kuckartz 2018). Zunächst wurden deduktive Kategorien zum „Status quo“ der Nachbarschaftsverhältnisse, für „Potenziale“ und „Hemmnisse“ der Zusammenarbeit sowie zur „Wahrnehmung“ von grenzüberschreitenden Zentralen Orten gebildet. Diese dienten einer groben Vorselektion des Materials. Dann wurde das Material anhand induktiver Kategorien feiner differenziert und auf die oben formulierte Zielsetzung bezogen fallübergreifend verglichen. 6 Ergebnisse 6.1 Wahrnehmung des Potenzials grenzübergreifender Daseinsvorsorge Das methodische Vorgehen lässt eine Verallgemeinerung der folgenden Befunde nicht ohne Weiteres zu. Gleichwohl liefern die Interviews stichhaltige Hinweise auf typische Einstellungen und Praktiken der Bevölkerung aller drei Gemeinden. Da die Internetrecherche Asymmetrien bezüglich der zentralörtlichen Funktionen offenlegte (vgl. Tabelle 3), wurde das Material zunächst daraufhin untersucht, ob die Befragten einige der genannten Leistungen auf tschechischer Seite in Anspruch nehmen. Hinweise auf eine komplementäre Nutzung ergaben sich jedoch nicht. Zwischen Waldsassen und Cheb bestand zum Zeitpunkt der Erhebung noch nicht einmal eine öffentliche Verkehrsanbindung. In den beiden anderen Fällen gab es solche Verbindungen zwar, sie galten aber als weitgehend irrelevant für den Alltag und im Bedarfsfall wird eher das Auto genutzt. Bei der Frage nach den Gründen für einen Aufenthalt in den Nachbargemeinden bestätigte sich bis zu einem gewissen Grad das stereotype Bild, dass „für sehr viele [...] Tschechien Alkohol, Tanken, Zigaretten“ (F13 [w50]) ist. Ansonsten nannten die Befragten einfache Dienstleistungen (z. B. Friseur, Nagelstudio) oder Freizeitaktivität als die wichtigsten Aufenthaltsgründe. Nur wenige gaben an, soziale Kontakte in den Nachbargemeinden zu pflegen. Teils sahen Personen gar „keinen Anreiz, nach Tschechien zu fahren“, weil man auf bayerischer Seite „alles habe was [man] brauche“ (S3 [m31]) oder in den Nachbarkommunen „irgendwie nichts [sei], was einen anziehen würde“ (F1 [w21]). Dass die aufgeführten Leistungen der tschechischen Nachbarkommunen durch die Befragten nicht genutzt werden, ist nicht vollkommen überraschend, da ihre grenzübergreifende Erschließung bisher ausblieb. Bei einigen der aufgeführten Funktionen stellt sich ohnehin die Frage, inwieweit dies sinnvoll umsetzbar wäre. Andererseits erwiesen sich einseitige Raumwahrnehmungen und eine entsprechende Habitualisierung als Ursache, weshalb die Angebote der tschechischen Kommunen unter den Befragten weitgehend unbekannt sind und nicht als ergänzende Handlungsoptionen wahrgenommen werden. Analog zum nachfolgenden Zitat ist davon auszugehen, dass die kompensatorische Nutzung von Leistungen der Daseinsvorsorge auch deshalb fast ausschließlich in umliegenden Zentralen Orten auf bayerischer Seite erfolgt, weil diese zumindest kognitiv näherliegen. „Der nächste Baumarkt ist der Obi in Eger, der ist vielleicht acht Kilometer weg, aber da kommt kein Mensch auf die Idee und wenn man zum Baumarkt fährt, dann fährt man nach Tirschenreuth oder nach Marktredwitz oder nach Mitterteich, ne? [...] Aber ich habe noch nie gehört, dass einer sagt: ,Ich fahre mal schnell nach Eger zum Baumarkt‘, ne? Nein, ist einfach nicht drin. Ist ja auch weiter als die (lachend) Tankstelle, ne?“ (W1 [m80]). Die Interviews lassen auch auf individuelle Unsicherheiten schließen, die mit einer Inanspruchnahme von Leistungen in Tschechien verknüpft sind. Zwar gilt ein Grenzübertritt unter den meisten Befragten inzwischen als völlig normal. Unter anderem aufgrund zu geringer Informationen über die Verhältnisse im Nachbarland, der überschaubaren sozialen Beziehungen und einer ausgeprägten Sprachbarriere wird die tschechische Seite oft dennoch als andere Welt wahrgenommen. Tradierte Erinnerungen und Rollenverständnisse aus der Zeit des Kalten Krieges verstärken diesen Eindruck bisweilen. Teils besteht weiterhin ein vermindertes Sicherheitsgefühl, das Vorbehalte hinsichtlich der Angebotsqualität miteinschließt. Die genannten AspekRaumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2024) 82/4: 294–307 301