Quem faz análise de impacto regulatório no Brasil? Uma avaliação da experiência federal

Seixas, Luiz Felipe Monteiro; Saccaro Júnior, Nilo Luiz Working Paper Quem faz análise de impacto regulatório no Brasil? Uma avaliação da experiência federal Texto para Discussão, No. 3046 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Seixas, Luiz Felipe Monteiro; Saccaro Júnior, Nilo Luiz (2025) : Quem faz análise de impacto regulatório no Brasil? Uma avaliação da experiência federal, Texto para Discussão, No. 3046, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td3046-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/311649 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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UMA AVALIAÇÃO DA EXPERIÊNCIA FEDERAL LUIZ FELIPE MONTEIRO SEIXASLUIZ FELIPE MONTEIRO SEIXAS NILO LUIZ SACCARO JUNIORNILO LUIZ SACCARO JUNIOR 3046 Brasília, janeiro de 2025 QUEM FAZ A ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO NO BRASIL? UMA AVALIAÇÃO DA EXPERIÊNCIA FEDERAL1 LUIZ FELIPE MONTEIRO SEIXAS2 NILO LUIZ SACCARO JUNIOR3 1. Para consulta ao apêndice que acompanha este Texto para Discussão (TD), acesse: https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/15962/7/Tabela_Anexa_3046.xlsx. 2. Professor adjunto na Faculdade de Direito do Recife do Centro de Ciências Jurídicas da Universidade Federal de Pernambuco (CCJ/UFPE). E-mail: [email protected]. 3. Técnico em planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Dirur/Ipea). E-mail: [email protected].br. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretora de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura FERNANDA DE NEGRI Diretor de Estudos e Políticas Sociais RAFAEL GUERREIRO OSÓRIO Diretora de Estudos Internacionais KEITI DA ROCHA GOMES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenadora-Geral de Imprensa e Comunicação Social GISELE AMARAL DE SOUZA Ouvidoria: https://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: https://www.ipea.gov.br Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025 Seixas, Luiz Felipe Monteiro Quem faz análise de impacto regulatório no Brasil ? Uma avaliação da experiência federal / Luiz Felipe Monteiro Seixas, Nilo Luiz Saccaro Junior. – Brasília, DF: Ipea, 2025. 38 p. : il., gráfs. – (Texto para Discussão ; n. 3046). Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1. Análise de Impacto Regulatório. 2. AIR. 3. Órgãos Reguladores. 4. Política Regulatória. I. Saccaro Junior, Nilo Luiz. II. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. III. Título. CDD 341.347 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: SEIXAS, Luiz Felipe Monteiro ; SACCARO JUNIOR, Nilo Luiz. Quem faz análise de impacto regulatório no Brasil? Uma avaliação da experiência federal. Brasília, DF: Ipea, jan. 2025. 38 p. : il. (Texto para Discussão, n. 3046). DOI: https://dx.doi.org/10.38116/td3046-port JEL: K20; K23. DOI: https://dx.doi.org/10.38116/td3046-port As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e ePUB (livros e periódicos). Acesse: https://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO .......................................................................... 6 2 ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO NO BRASIL: HISTÓRICO E CONTEXTO ATUAL ........................................9 3 METODOLOGIA .....................................................................13 4 RESULTADOS E DISCUSSÃO ...............................................17 5 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES .................................32 REFERÊNCIAS ..........................................................................33 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR .........................................37 SINOPSE A análise de impacto regulatório (AIR) tem ganhado destaque como um instrumento essencial para a avaliação ex ante dos impactos econômicos e sociais de atos normativos produzidos pelos reguladores. Este estudo visa mapear e diagnosticar o grau de institucionalização e transparência da AIR nos órgãos reguladores federais brasileiros por meio de uma abordagem empírica de caráter quali-quantitativa. A análise tem como recorte temporal o período entre abril de 2021 e abril de 2024 e cobre 146 órgãos, divididos entre reguladores stricto sensu – que realizam regulação como atividade-fim – e reguladores lato sensu, em que a função regulatória é residual. Os resultados indicam uma disparidade na maturidade e na adoção de boas práticas regulatórias entre esses dois grupos, sendo que os reguladores stricto sensu demonstram mais transparência e consistência na produção e divulgação das AIRs. O estudo também sugere que a evolução da AIR no Brasil reflete um esforço contínuo para aprimorar a qualidade regulatória e alinhar o país às melhores práticas internacionais, levando em conta as particularidades nacionais e a própria experiência e prática brasileira em matéria regulatória. Contudo, a institucionalização plena da AIR depende de melhorias no suporte institucional, coordenação intergovernamental, qualidade técnica, aperfeiçoamento dos indicadores de transparência e mais engajamento dos reguladores. Palavras-chave: análise de impacto regulatório; AIR; órgãos reguladores; política regulatória. ABSTRACT It is a long established fact that a reader will be distracted by the readable content of a page when looking at its layout. The point of using Lorem Ipsum is that it has a moreor-less normal distribution of letters, as opposed to using ‘Content here, content here’, making it look like readable English. Many desktop publishing packages and web page editors now use Lorem Ipsum as their default model text, and a search for ‘lorem ipsum’ will uncover many web sites still in their infancy. Various versions have evolved over the years, sometimes by accident, sometimes on purpose (injected humour and the like). Keywords: Regulatory Impact Assessment; RIA; regulatory bodies; regulatory policy. TEXTO para DISCUSSÃO 6 3046 1 INTRODUÇÃO Em 2010, foi publicado pelo Ipea um dos primeiros estudos sobre o tema da análise de impacto regulatório (AIR) no Brasil, intitulado Análise de impacto regulatório: uma abordagem exploratória (Salgado e Borges, 2010). Nesse trabalho pioneiro, os autores já destacavam que “se, por um lado, a AIR pode fortalecer institucionalmente o regulador, sob outra perspectiva, pode ser encarada meramente como a utilização de uma forma racional de decidir que está no dia a dia” (Salgado e Borges, 2010, p. 8). Partindo dessa compreensão, a AIR tem se consolidado, ao longo das últimas décadas, como um importante instrumento de avaliação ex ante dos potenciais efeitos decorrentes de um novo ato normativo, 1 sendo fundamental para a tomada de decisões mais informadas e consistentes por parte dos reguladores, bem como para a transparência da ação governamental e a participação dos agentes impactados e da sociedade como um todo. Nesse sentido, a AIR busca antecipar os impactos, tanto econômicos quanto sociais, de uma regulação, garantindo que os objetivos sejam atingidos sem a introdução de ineficiências ou distorções no mercado. No Brasil, a trajetória de institucionalização da AIR ainda é recente e marcada por desafios e discussões. A importância de se discutir a implementação e a maturidade da AIR no Brasil reside na necessidade de aprimorar a qualidade das normas e reduzir os impactos negativos que regulações mal planejadas podem causar na economia e na sociedade – se a própria regulação traz implícita a possibilidade da assim chamada falha de mercado, essa discussão traz subentendida a possibilidade da falha de governo. Embora o conceito de AIR seja amplamente aceito e aplicado em diversos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), sua aplicação no Brasil ganhou mais tração apenas nas últimas duas décadas, com destaque para marcos legais como as Leis nos 13.874/2019 – Lei de Liberdade Econômica (Brasil, 2019b), 13.848/2019 – Lei Geral das Agências Reguladoras (Brasil, 2019a), e o Decreto no 10.411/2020 – que regulamentou a AIR em nível federal (Brasil, 2020). Esses instrumentos visam uniformizar e padronizar a prática de AIR na administração pública federal, mas ainda enfrentam barreiras à sua plena implementação. Diante da crescente demanda por regulação baseada em evidências e pela melhoria do ambiente de negócios, analisar o estágio de maturidade da AIR no Brasil é um passo essencial para compreender as lacunas existentes e apontar caminhos para o fortalecimento dessa prática. Além disso, o estudo da AIR permite avaliar a qualidade da regulação sob uma perspectiva sistêmica, identificando os avanços e as limitações 1. As expressões “ato normativo”, “regulação” e “norma” serão adotadas neste texto como sinônimas. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 3046 das iniciativas governamentais nesse campo. Se um regulador não consegue: i) fazer uma correta mensuração da realidade; ii) identificar objetivamente o problema; iii) definir um planejamento para a intervenção; iv) delinear objetivos e metas claras; e v) justificar minimamente as razões pelas quais determinada norma está sendo criada (premissas que constituem os requisitos básicos da AIR), a própria atuação e competência dele (do regulador) merece, no mínimo, uma ponderação. Em outras palavras, ele não deveria estar regulando. Conforme afirmado no trabalho de Seixas e Saccaro Junior (2024, p. 10), a regulação não deve nem pode ser encarada como um fim em si, mas um meio possível para solução de problemas públicos. Dessa forma, o debate em torno das boas práticas regulatórias reforça a importância dos instrumentos de avaliação ex ante e ex post para evitar regulações atécnicas, que não estejam baseadas em evidências e dados empíricos ou que adotem critérios frágeis e subjetivos, como o “bom senso” ou “intuição” do regulador. Nesse contexto, este trabalho se propõe a mapear e diagnosticar o grau de institucionalização da AIR nos órgãos reguladores federais2 brasileiros entre o período de 2021 a 2024, oferecendo uma visão abrangente sobre as práticas adotadas e seus desafios. Apesar do reconhecimento crescente da AIR como uma ferramenta central para a melhoria regulatória, diversos órgãos reguladores federais no Brasil ainda apresentam dificuldades em incorporar plenamente essa prática. Problemas como a falta de dados confiáveis, apoio institucional e capacitações/treinamento insuficientes, a resistência interna de alguns órgãos à mudança de processos e a ausência de uma cultura regulatória consolidada são algumas das barreiras identificadas. Além disso, há uma disparidade significativa entre os órgãos quanto à maturidade na adoção da AIR, com agências reguladoras independentes estando à frente em comparação com outros órgãos públicos cuja competência regulatória é exercida de forma residual. Atualmente, há uma rica literatura nacional sobre o tema da AIR, com diversos estudos teóricos/descritivos, com destaque para os trabalhos de Gaetani e Albuquerque (2009), Salgado e Borges (2010), Valente (2010), Meneguin e Bijos (2016) e Ibrac (2019). No entanto, ocorre certa carência de estudos empíricos relacionados à AIR, podendo ser mencionada a pesquisa pioneira de Peci (2011), que analisa as capacidades organizacionais e a influência dos fatores políticos no processo de difusão de AIR; e, mais recentemente, o trabalho de Saab e Silva (2022), que procura examinar a qualidade das AIRs produzidas pelas agências reguladoras brasileiras, por meio de métricas e critérios propostos pelos autores; a dissertação de Trigo (2022), que investiga o modo 2. Será adotada a expressão “órgão regulador” ou “órgão regulador federal” para se referir a qualquer órgão ou entidade da administração pública federal direta, autárquica e fundacional (incluindo órgãos colegiados), que possua a competência de editar atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos ou de usuários de serviços públicos. TEXTO para DISCUSSÃO 8 3046 como a AIR tem sido introduzida no processo regulatório das agências reguladoras; também de Saab e Silva (2023), artigo recente que se propõe a identificar quais fatores influenciam a (baixa) qualidade das AIRs produzidas no Brasil. Do ponto de vista quantitativo, o Laboratório de Regulação Econômica da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ Reg.) tem publicado desde 2019 uma série de relatórios voltados a mapear os procedimentos de AIR no âmbito das agências reguladoras federais (UERJ, 2019; 2020; 2023). No entanto, não foram encontrados estudos robustos que procurem dimensionar o número de AIRs produzidas por todos os órgãos reguladores federais (incluindo aqueles que não se enquadram como agências), quem os produz e como se dá a divulgação dessas AIRs, entre outras variáveis. Nesse sentido, uma primeira iniciativa levada a cabo pelos autores foi a pesquisa e publicação do trabalho Diagnóstico sobre a análise de impacto regulatório no âmbito dos órgãos reguladores ambientais federais (Seixas e Saccaro Junior, 2024), desenvolvida em 2023 e que analisou do ponto de vista quali-quantitativo o nível de adoção/ institucionalização da AIR nos órgãos ambientais federais, quais sejam, o Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA), o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conana), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), o Serviço Florestal Brasileiro (SFB) e a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA). A partir deste primeiro trabalho, os autores expandiram e refinaram a pesquisa e abordagem metodológica empregada para todos os órgãos reguladores federais. Diante desse cenário, surge a questão central que este trabalho se propõe a responder: qual é o nível de maturidade e de institucionalização da AIR no âmbito dos órgãos reguladores federais brasileiros? Para tanto, será empregada uma metodologia de natureza empírica, com abordagem quali-quantitativa. A pesquisa foi desenvolvida por meio de coleta e análise de dados disponíveis nos sites institucionais dos órgãos reguladores federais, considerando o período de implementação da AIR após o início da vigência do Decreto n o 10.411/2020, abrangendo o intervalo de 2021 a 2024. O estudo se baseia na aplicação de critérios jurídicos e formais para a definição dos órgãos que se enquadram como reguladores e, portanto, estão sujeitos à obrigatoriedade da AIR. Além disso, foram propostas tipologias e realizadas análises comparativas entre os reguladores stricto sensu e lato sensu, considerando variáveis como divulgação de relatórios de AIR, presença de notas técnicas justificando dispensas de AIR e publicização de informações relativas a consultas públicas, entre outras. As informações TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 3046 próprias atribuições inerentes aos CFPs, estes possuem amplo poder normativo no que tange à regulamentação e fiscalização das respectivas profissões e, por conseguinte, ao mercado de trabalho. Nesse sentido, o TCU deixou expressamente consignado que a AIR é obrigatória no âmbito dos CFPs, os quais se subordinam às regras do Decreto no 10.411/2020 (TCU, 2023a, p. 41), razão pela qual 29 conselhos foram inseridos na coleta de dados.12 Dessa maneira, a amostra final de órgãos reguladores analisados representou um total de 146 entidades públicas. Uma vez definido quais são os órgãos reguladores, buscou-se levantar as seguintes informações relativamente ao grau de maturidade e de institucionalização de AIR: • se o órgão divulga em seu site os atos normativos que produz (centralizados em um único canal/espaço/link de acesso); • se o órgão dispõe de um espaço específico em seu site para divulgar informações relacionadas à AIR; • se o órgão regulador efetivamente realizou alguma AIR e divulgou o relatório no seu site (conforme exigido pelo art. 15, § 4 o e art. 18, do Decreto no 10.411/2020); • se o órgão divulga em seu site nota técnica ou documento equivalente, na hipótese de dispensa de AIR (conforme exigência contida no art. 4o, § 3o, do Decreto no 10.411/2020); • se o órgão divulga em sítio eletrônico a análise das informações e manifestações recebidas nos processos de consulta pública/participação social em AIR (conforme previsto no art. 19, do Decreto no 10.411/2020); • se o órgão institui e divulga em seu site a agenda de ARR (conforme previsto no art. 13, § 4o, do Decreto no 10.411/2020); e 12. No Acórdão n o 395/2023, o levantamento do TCU abrangeu 553 CFPs, incluindo os conselhos regionais. No entanto, para o escopo desta pesquisa, foram incluídos apenas os conselhos federais, visto que são esses que efetivamente possuem poder regulador no âmbito das respectivas profissões. TEXTO para DISCUSSÃO 16 3046 • se o órgão divulga em seu site as eventuais ARRs realizadas (conforme exigência prevista no art. 13, § 5o, do Decreto no 10.411/2020).13 Do ponto de vista do recorte temporal, a coleta levantou apenas os dados após o prazo de produção de efeitos do Decreto no 10.411/2020 (Brasil, 2020, art. 24, incisos I e II), qual seja: • ME (atual Ministério da Fazenda), agências reguladoras e Instituto Nacional de Metrologia (Inmetro): de 15 abr. 2021 a 15 abr. 2024; e • demais órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional: de 14 out. 2021 a 15 abr. 2024. Definidas as premissas, as informações a serem coletadas e o recorte temporal, a coleta foi realizada entre março e abril de 2024 (com um período de revisão dos dados durante o mês de maio de 2024), mediante minuciosa análise dos sites institucionais dos órgãos reguladores classificados. A escolha pela análise dos sites decorre do fato de que eles representam o principal canal de acesso de informações públicas, além de existir determinações normativas de que os conteúdos correlatos à AIR sejam divulgados diretamente nos sites dos órgãos, conforme previsto em Brasil (2020). A partir dos dados coletados, foi organizada uma planilha contendo as seguintes informações/variáveis, conforme descrito. • Órgão regulador (incluindo ministérios, autarquias, fundações públicas, colegiados vinculados aos órgãos ou entidades, secretarias/departamentos/coordenação e unidades afins, desde que detentores de poder regulador). • Previsão legal de poder regulador/normativo (descrevendo a legislação que confere tal poder ao respectivo órgão). • Divulgação dos atos normativos (ou seja, se o órgão possui algum canal de comunicação no seu site institucional – seja banco de dados, plataforma ou estrutura equivalente – voltada a dar publicidade aos atos normativos por ele produzido). 13. O Decreto n o 10.411/2020 (Brasil, 2020) não exige a divulgação das ARRs realizadas, tendo sido incluída na coleta em razão da necessidade de acompanhamento do tema, sobretudo diante da tendência futura de realização de ARRs para os casos em que a AIR tenha sido dispensada em razão de urgência, nos termos do art. 12 do decreto. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 3046 • Possui link no site para divulgação de AIR (parte-se da premissa de que a publicidade das AIRs produzidas deve se dar principalmente através dos canais de acesso público). • Divulgação de relatórios de AIR, nos termos exigidos pela legislação. • Divulgação de notas técnicas ou documento equivalente, na hipótese de dispensa de AIR. • Divulgação da análise de informações e manifestações recebidas em processos de consulta pública em AIR. • Quantidades de AIR disponíveis no site (sendo coletadas apenas as AIRs divulgadas entre 15 de abril de 2021 e 15 de abril de 2024). • Possui e divulga agenda regulatória/agenda de resultado regulatório. • Quantidade de ARRs disponíveis no site (também abarcando o período de 15 de abril de 2021 a 15 de abril de 2024. Ao fim da planilha, também foram inseridas algumas notas explicativas com o propósito de esclarecer particularidades decorrentes da coleta de dados em determinados órgãos. Os resultados e as discussões derivados da coleta e análise dos dados estão descritos na seção seguinte. 4 RESULTADOS E DISCUSSÃO Um primeiro e evidente resultado decorrente da coleta diz respeito ao número de órgãos reguladores federais mapeados, um total de 146. Este achado traz algumas implicações conceituais, institucionais e administrativas/regulatórias que demandam uma análise mais profunda. Conforme descrito na metodologia, os critérios utilizados neste trabalho para definir quem se enquadra como regulador é jurídico/legal, com base na Lei de Liberdade Econômica e no Decreto n o 10.411/2020 (Brasil, 2019b; 2020), qual seja: i) ser órgão ou entidade da administração pública federal direta, autárquica e fundacional; e ii) deter competência para editar, alterar e/ou revogar atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos ou se usuários de serviços públicos. Trata-se, portanto, de um critério jurídico-formal, adotado exclusivamente para o cumprimento das exigências do decreto em matéria de AIR. TEXTO para DISCUSSÃO 18 3046 Não se diminui aqui a importância do debate em torno do que é regulação e quem pode ser considerado regulador. 14 No entanto, a legislação brasileira atual trouxe elementos objetivos para enquadrar quem deve e quem não deve realizar AIR (e que se enquadra como regulador, portanto). Por sua vez, causa alguma surpresa o número de órgãos federais que detém competência regulatória/função reguladora e que efetivamente a exerce. Ainda que se trate de variados temas, áreas, matérias e setores (alguns mais específicos, outros mais abrangentes), é importante refletir (e eventualmente rediscutir) a amplitude de entidades públicas que detêm a prerrogativa de criar normas de interesse geral dos agentes econômicos ou de usuários de serviços públicos. Especificamente em matéria regulatória, há uma tendência a considerar que apenas agências reguladoras/autoridades reguladoras independentes se enquadrariam como “reguladores”, o que, na prática, não se mostra verdadeiro. No entanto, também é necessário delimitar com algum nível de objetividade quem atua como regulador de maneira lateral/residual e quem cria regulações como atividade-fim. A construção conceitual aqui apresentada tem propósitos também analíticos, com o escopo de refinar o exame dos dados coletados. Dessa maneira, são apresentadas duas categorias de reguladores, o regulador stricto sensu e o regulador lato sensu. Para o regulador stricto sensu, o exercício de poder regulatório representa uma atividade finalística do órgão (ainda que não exclusiva), cujas regulações (sejam elas econômicas, sociais e/ou técnicas) alcançam não apenas agentes que exercem determinada atividade econômica, mas também uma universalidade de usuários de serviços/consumidores. Por sua vez, boa parte dos órgãos descritos a seguir atuam em mercados regulados, como energia elétrica, saneamento, sistema financeiro, saúde/ medicamentos, seguros, previdência privada etc.; ou são responsáveis por regulações em áreas técnicas específicas, como meio ambiente, trânsito, tributação etc. Inserem-se nessa categoria os seguintes órgãos (total de 32), conforme descrito. 3) Agências reguladoras (onze no total):15 representam entidades públicas que possuem como uma das principais atribuições regular os respectivos setores econômicos, por meio da criação de normas específicas. 14. Sobre o tema, ver Black (2002). 15. São elas: ANA, Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), Agência Nacional de Cinema (Ancine), Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), Agência Nacional de Mineração (ANM), Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Anvisa e Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 3046 4) Autoridade Nacional de Proteção de Dados (ANPD): a legislação que disciplina a ANPD confere à autarquia a prerrogativa de editar regulações sobre proteção de dados pessoais e privacidade. 5) Banco Central do Brasil (BCB): exerce efetivo poder normativo no âmbito da regulação bancária. 6) Câmara de Comércio Exterior (Camex): por meio dos seus órgãos internos, edita diferentes regulações relacionadas à política tarifária e ao comércio exterior de bens e serviços. 7) Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED): órgão interministerial responsável pela regulação do mercado de medicamentos no Brasil. 8) Conselho Monetário Nacional (CMN): ao lado do BCB, este conselho também edita normas que disciplinam o sistema bancário nacional. 9) Conselho Nacional de Educação (CNE): possui atribuições normativas no âmbito da política educacional nacional. 10) Conselho Nacional de Trânsito (Contran): órgão colegiado normativo e consultivo do Sistema Nacional de Trânsito, sendo responsável pela regulação de temas como multas, infrações, licenciamento de veículos, dispositivos e equipamentos de trânsito etc. 11) Conama: este órgão colegiado tem a prerrogativa de estabelecer diferentes normas relacionadas ao licenciamento/controle de atividades potencialmente poluidoras e padrões de manutenção da qualidade do meio ambiente e do uso racional dos recursos naturais. 12) Conselho Nacional de Política Energética (CNPE): regula diferentes segmentos do setor energético, a exemplo da energia elétrica, do petróleo, do gás natural, das matrizes renováveis etc. 13) Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz): possui atuação relevante no âmbito da edição de normas voltadas à harmonização tributária em nível regional/nacional. 14) Comissão de Valores Mobiliários (CVM): de maneira análoga às agências reguladoras, detém competência para regular o mercado de capitais brasileiro. TEXTO para DISCUSSÃO 20 3046 15) Ibama: ainda que suas atribuições principais sejam de caráter executivo e fiscalizatório, esse instituto também é responsável pela proposição e edição de normas e padrões de qualidade ambiental. 16) Inmetro: detém competência para elaborar e expedir diferentes regulamentos técnicos. 17) Ministério da Agricultura e Pecuária (Mapa): edita normas voltadas à política agrícola, à padronização e classificação de produtos e insumos agropecuários, entre outros. 18) MMA: detém competências regulatórias no âmbito da política ambiental e de mudança do clima. 19) Ministério de Minas e Energia (MME): responsável pela edição de algumas das normas relacionadas à política energética e mineral brasileiras. 20) Ministério da Saúde (MS): possui atribuições normativas no âmbito da política nacional de saúde. 21) Ministério do Trabalho e Emprego (MTE): edita regulações específicas que repercutem no mercado de trabalho nacional. 22) Receita Federal do Brasil (RFB): exerce poder normativo em matéria de regulação tributária, em particular mediante a criação de obrigações acessórias/instrumentais.16 23) Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc): regula matéria correlata ao mercado de previdência complementar brasileiro. 24) Superintendência de Seguros Privados (Susep): edita normas voltadas ao mercado de seguros nacional. Os demais órgãos públicos federais mapeados (114) se enquadram como reguladores lato sensu, cujo exercício da função regulatória não diz respeito à atividade-fim do órgão, tendo caráter residual (algo que não os desobriga a cumprirem com as exigências do Decreto no 10.411/2020). De maneira geral, esses órgãos, por não exercerem regulação de maneira habitual/finalística, não possuem competência para regulações 16. O Decreto no 10.411/2020 prevê que atos normativos criados pela administração tributária (incluindo a RFB) que instituam ou modifiquem obrigações acessórias devem ser precedidos da realização de AIR (Brasil, 2020, art. 3o, § 1o). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 3046 técnicas ou mercados regulados específicos. Todos eles e seus respectivos dados constam na tabela em excel.17 A partir dessas categorias analíticas, apresentam-se a seguir alguns indicadores em matéria de AIR relacionados aos órgãos reguladores mapeados. GRÁFICO 1 Reguladores stricto sensu: 32 órgãos federais 1A– Divulgação de atos normativos 32 0 Sim Não 1B – Possui link no site para divulgação de AIR 26 6 Sim Não 17. Disponível em: https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/15962/7/Tabela_Anexa_3046.xlsx. TEXTO para DISCUSSÃO 22 3046 1C – Divulgação de relatórios de AIR 28 10 Sim Não 1D – Divulgação de nota técnica em dispensas de AIR 20 12 Sim Não TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 3046 1E – Divulgação da análise de informações e manifestações recebidas de consultas públicas em AIR 17 15 Sim Não 1F – Possui e divulga agenda regulatória/agenda de ARR 21 11 Sim Não Elaboração dos autores. TEXTO para DISCUSSÃO 24 3046 GRÁFICO 2 Reguladores lato sensu: 114 órgãos federais 2A – Divulgação de atos normativos 106 8 Sim Não 2B – Possui link no site para divulgação de AIR 12 102 Sim Não TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 3046 fiscalizações com o propósito de avaliar o ambiente regulatório brasileiro, incluindo a implementação do Decreto no 10.411/2020 pelo governo federal e suas respectivas instituições.20 O TCU, como órgão de controle externo, pode aplicar sanções administrativas ao identificar irregularidades praticadas por agentes públicos, no entanto até o momento não foi possível identificar nenhum caso de punição por descumprimento do Decreto no 10.411/2020. Há um debate que acompanha a discussão em torno das boas práticas regulatórias no Brasil e no mundo que diz respeito à necessidade de se criar um órgão de supervisão regulatória (OSR ou, no original, regulatory oversight body – ROB), que funcionaria como instituição independente para promover a gestão da qualidade e governança regulatórias, coordenar atividades entre os reguladores, bem como monitorar o uso das ferramentas pelos diferentes órgãos (incluindo a AIR, a ARR, a participação social etc.).21 Nesse aspecto, a criação de um órgão com competências específicas para supervisionar as AIRs produzidas pelos reguladores (seja do ponto de vista quantitativo, qualitativo, de transparência, de cumprimento dos requisitos legais etc.) pode ser um caminho para o aprimoramento da atuação dos reguladores. Uma crítica, no entanto, é que uma autoridade assim se tornaria mais um tipo de órgão regulador apensado ao já extenso aparato estatal, apenas centralizando ou replicando atividades fiscalizatórias que já são passíveis de realização pela atual estrutura. Para além dos resultados e do diagnóstico apresentados, é necessário contemporizar a análise, levando em conta alguns fatores temporais, culturais e institucionais. Primeiro, a implantação da AIR não deriva de um processo instantâneo, mas gradual, que depende não apenas de marcos legais, mas também de mudanças de cultura, de coordenação, de suporte institucional do governo central, de capacitação técnica, de dados confiáveis, entre outros fatores. Nesse aspecto, é esperado que não haja uma linearidade com relação às experiências de AIR entre os diferentes reguladores. O ponto aqui reside na necessidade de que as experiências exitosas sejam continuamente difundidas, de maneira a aperfeiçoar as práticas regulatórias brasileiras, o que passa também pelo acompanhamento/fiscalização do que tem sido feito (e como tem sido feito) com relação à AIR e demais ferramentas regulatórias. 20. Sobre o tema AIR, merecem referência os seguintes acórdãos do TCU: Acórdão no 836/2022 (TCU, 2022a), Acórdão n o 2.325/2022 (TCU, 2022b), Acórdão n o 395/2023 (TCU, 2023a) e Acórdão no 915/2023 (TCU, 2023b). 21. Sobre o tema, veja OCDE (2022) e Renda, Castro e Hernández (2022). TEXTO para DISCUSSÃO 32 3046 5 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES Este trabalho teve como propósito apresentar um macrodiagnóstico das práticas de AIR no âmbito dos órgãos reguladores federais, buscando dimensionar seus níveis de maturidade, institucionalização e transparência. Os resultados da pesquisa convergem para conclusões no sentido de que a AIR ainda não está inteiramente integrada como ferramenta regulatória na maioria dos órgãos reguladores federais (apesar do seu caráter obrigatório), sobretudo àqueles que produzem regulação de maneira pontual (denominados de reguladores lato sensu). Por sua vez, no grupo dos reguladores stricto sensu (cuja produção de regulações representa uma atividade-fim do órgão), os números relacionados à AIR tendem a descrever resultados mais satisfatórios em matéria de maturidade, institucionalização e transparência, embora ainda distantes do ideal. Para fins de agenda de pesquisa, um ponto importante no debate diz respeito à importância de análises qualitativas das AIRs (e ARRs) produzidas. Por se tratar de um procedimento técnico, relativamente complexo e com diversos requisitos legais/ formais, também é fundamental examinar se os instrumentos de avaliação de impacto ex ante e ex post elaborados pelos reguladores possuem diferenças no que tange à qualidade, à forma, ao tempo de duração e de execução, se há adesão por parte dos tomadores de decisão quanto aos relatórios produzidos (tendo em conta que a AIR não é vinculante), entre outras variáveis. No mesmo sentido, é necessário repensar as atuais exigências do Decreto n o 10.411/2020, que não levam em conta os diferentes níveis de complexidade (objetivos e subjetivos) das regulações submetidas à AIR. Calibrar os requisitos da AIR é algo não apenas recomendável como boa prática regulatória, mas também pode ser um caminho eficaz para que reguladores não habituais passem a incorporar o procedimento de maneira mais fluida e integrada às atribuições do órgão. Passados quatro anos de sua edição, o próprio Decreto no 10.411/2020 já demanda aperfeiçoamentos, sobretudo para que o processo decisório em matéria regulatória seja baseado em parâmetros específicos e objetivos, evitando-se discricionariedade e incertezas. Exemplo de situações pouco claras são algumas hipóteses de dispensa de AIR, que adotam critérios como normas de “baixo impacto” ou em razão de “urgência (Brasil, 2020, art. 4 o , incisos I e III), ou a previsão de metodologias de AIR sem indicações mais específicas de seu funcionamento e aplicação (Brasil, 2020, art. 7o, incisos I a VI). Dessa maneira, seria possível obter melhores resultados quanto a sua conformidade por parte da administração pública federal. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 3046 Provavelmente um dos pontos centrais desse mesmo debate diz respeito a qual modelo de AIR queremos para o Brasil. A experiência brasileira tem procurado acompanhar os padrões regulatórios e as recomendações da OCDE. Por um lado, tais iniciativas são bem-vindas, em razão da excelência dos modelos que a OCDE procura difundir. Por outro lado, exatamente em razão do nível de qualidade que possui, a adoção do padrão OCDE em outras jurisdições pode enfrentar barreiras e limitações institucionais. Dessa maneira – e partindo do pressuposto de que a AIR é não apenas importante, mas fundamental para o exercício da atividade regulatória contemporânea – deve-se pensar em arranjos e modelos de AIR que dialoguem com as particularidades do Brasil como país em desenvolvimento e também com sua experiência e trajetória no âmbito da regulação. REFERÊNCIAS BLACK, J. Critical reflections on regulation.Australian Journal of Legal Philosophy, v. 27, n. 2002, p. 1-35, 2002. Disponível em: https://www.austlii.edu.au/au/journals/ AUJlLegPhil/2002/1.pdf. Acesso em: 1o jul. 2024. BRASIL. Decreto n o 6.062, de 16 de março de 2007. 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