Lesbar werden: In Kenia stößt die Einführung digitaler Ausweise nicht nur auf Widerstand

Garbe, Lisa; Scacco, Alexandra Article Lesbar werden: In Kenia stößt die Einführung digitaler Ausweise nicht nur auf Widerstand WZB-Mitteilungen: Quartalsheft für Sozialforschung Provided in Cooperation with: WZB Berlin Social Science Center Suggested Citation: Garbe, Lisa; Scacco, Alexandra (2024) : Lesbar werden: In Kenia stößt die Einführung digitaler Ausweise nicht nur auf Widerstand, WZB-Mitteilungen: Quartalsheft für Sozialforschung, ISSN 2943-6613, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB), Berlin, Iss. 184 (2/24), pp. 27-30, https://bibliothek.wzb.eu/artikel/2024/f-26275.pdf This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/327910 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ Lesbar werden In Kenia stößt die Einführung digitaler Ausweise nicht nur auf Widerstand Ausweise aus Papier sind ein Auslaufmodell. Viele Länder setzen auf elektronische Formen, die Identität von Menschen festzustellen - in einer Karte, die biometrische und persönliche Merkmale speichert. Datenschutzbedenken liegen nahe. Doch eine Umfrage in Kenia zeigt, dass viele Menschen dort die Umstellung mit großen Hoffnungen ver binden. Lisa Garbe und Alexandra Scacco In den vergangenen Jahren haben Regierun gen im gesamten Globalen Süden damit be gonnen, digitale Programme zur biometri schen Identifizierung einzuführen, oft auf Druck internationaler Organisationen wie der Weltbank oder einflussreicher privater Akteure wie der Gates-Stiftung. Bis zum Jahr 2024 ha ben mindestens 120 Länder weltweit Reisepäs se mit biometrischer Erkennungstechnologie eingeführt, in etwa 70 Ländern gibt es biomet rische Personalausweise. Die biometrische Identifizierung stützt sich auf eindeutige phy siologische Merkmale wie Fingerabdrücke oder Gesichtszüge, um die Identität einer Person zu überprüfen. Diese Digitalisierung wird oft als Mittel zur besseren Verteilung staatlicher Leis tungen, also etwa Renten oder Sozialversiche rung, gepriesen, sie kann aber auch die Trans parenz von Wahlprozessen erhöhen. Dies ist besonders dort wichtig, wo marginalisierte Ge meinschaften aufgrund unzureichender Identi tätsdokumente auf Hindernisse beim Zugang zu staatlichen Leistungen stoßen. Bei der Einführung digitaler Ausweise geht es darum, möglichst viele Bürgerinnen und Bür ger zu erreichen - Bedenken hinsichtlich der Datensicherheit, des Schutzes der Privatsphäre der Einzelnen und der Frage, welche staatli chen Stellen Zugang zu den Informationen ha ben sollten, werden dabei häufig hintangestellt. In Kenia allerdings wurden die Bemühungen der Regierung, ein elektronisches System der Identifizierung einzuführen, vor dem Obersten Gerichtshof angefochten, was dazu führte, dass das Programm 2020 und noch einmal 2021 ge stoppt wurde. Die Pläne der kenianischen Re gierung für einen digitalen Personalausweis sind bis heute noch nicht umgesetzt. Wir wollten Unterstützung und Ablehnung digi taler Ausweise in Kenia besser verstehen und haben dafür in Verbindung mit einer Umfrage mit 2.073 Befragten aus vier kenianischen Re gionen ein Experiment durchgeführt. Für diese Studie haben wir im Sommer 2022 mit den ehemaligen WZB-Forscherinnen Nina McMurry und Kelly Zhang zusammengearbeitet. Die kenianische Regierung führte 2019 ein Na tionales Integriertes Identitätsmanagementsys tem (NIIMS) ein, das den Namen „Huduma Namba“ (Suaheli für „Dienstnummer“) trägt. Ziel des Programms war es, biometrische Identitätsda ten zu digitalisieren und zu zentralisieren. Das neue System sollte den einzigen gültigen IdenTitelthema 27 titätsnachweis für alle Kenianerinnen bieten. Die Urheber schlugen auch vor, Huduma Namba zur Grundlage für das nationale Wahlregis ter zu machen und der kenianischen Steuerbe hörde Zugang zur NIIMS-Datenbank zu gewäh ren. Das Programm stieß auf erheblichen Widerstand von zivilgesellschaftlichen Organi- „Zivilgesellschaftliche Organisationen äußerten Bedenken wegen des feh lenden Rechtsrahmens zum Datenschutz“ sationen. Sie äußerten Bedenken wegen des fehlenden Rechtsrahmens zum Schutz der Bür gerdaten und möglicher Auswirkungen auf die Privatsphäre. Diese Kritik kam allerdings eher aus gesellschaftlich privilegierten Kreisen. We nig ist dagegen bekannt über die Einstellung der breiten kenianischen Öffentlichkeit zu di gitalen Ausweisen. Um diese Lücke zu schlie ßen, untersuchte unser Projekt die Meinungen von Kenianerinnen mit unterschiedlichen ethnischen Hintergründen und, damit verbun den, unterschiedlicher politischer Stellung. Die ethnischen Gruppen Kikuyu und Kalenjin stel len traditionell die kenianische Regierung, die Luo sind seit langem in der Opposition, und So malier sind von politischer Teilhabe weitge hend ausgeschlossen. Aufgrund verschiedener Terroranschläge der Al-Shabaab-Gruppierung in Somalia werden Somalier in Kenia häufig unter Generalverdacht gestellt und stehen un ter starker Überwachung durch die Polizei. Wir gingen von der Hypothese aus, dass die Un terstützung digitaler Ausweise durch die Men schen in Kenia von einer Kosten-Nutzen-Rechnung abhängt. Bestimmte Merkmale wie der verbesserte Zugang zu öffentlichen Dienstleis tungen und gezieltere Sozialleistungen werden als vorteilhaft wahrgenommen, während ande re als nachteilig angesehen werden - hier sind zum Beispiel die Weitergabe von Informationen an staatliche Sicherheitsdienste zu nennen oder die Verknüpfung der elektronischen Iden tifizierung mit dem Wahlund Steuerregister. Wir vermuteten, dass Mitglieder verschiedener ethnischer Gemeinschaften diese Vorund Nachteile unterschiedlich gewichten würden. So erwarteten wir beispielsweise, dass die somalisch-kenianische Gemeinschaft besonders Lisa Garbe ist wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Abteilung Institutionen und politische Un gleichheit. Derzeit untersucht sie die Determinan ten und Auswirkungen von Internetzensur, insbe sondere in autoritären Entwicklungsländern. [email protected] Foto: ® WZB/Martina Sander, alle Rechte Vorbehalten. skeptisch ist, weil sie die Digitalisierung der Ausweise mit einer stärkeren staatlichen Über wachung in Verbindung bringt. Um diese Hypo thesen zu überprüfen, haben wir 2.073 zufällig Ausgewählte in vier Regionen Kenias persön lich befragt. Im Rahmen der Umfrage führten wir ein sogenanntes Policy Conjoint Experi- „Wir vermuteten, dass Mitglieder verschiedener ethnischer Gemeinschaf ten diese Vorund Nach teile unterschiedlich ge wichten würden“ ment durch, bei dem wir die Teilnehmenden nach dem Zufallsprinzip mit verschiedenen Merkmalen hypothetischer zukünftiger Maß nahmen konfrontierten und dabei deren po tenzielle Kosten und Vorteile hervorhoben. Wir untersuchten, wer unter welchen Umständen elektronische Ausweise befürwortet und bereit wäre, sich dafür registrieren zu lassen. Wie erwartet unterstützten die Kenianerinnen die Maßnahmen vor allem dann, wenn sie öf fentliche Dienstleistungen und den Zugang zu Transferleistungen verbesserten. Entgegen den Erwartungen befürworteten die Kenianer je doch politische Maßnahmen zur Einführung di gitaler Ausweise auch dann, wenn sie den Bür 28 WZB | Mitteilungen Heft 184 Juni 2024 gern nicht unerhebliche Lasten aufbürden würden, wie zum Beispiel eine verstärkte staatliche Überwachung oder eine effizientere Steuererhebung. Bei 67 Prozent der vorgestell ten Politikprofile antworteten die Umfrageteil nehmer, dass sie digitale Ausweise „sehr“ oder „etwas“ befürworten würden. Je weiter das System ausgebaut wurde, desto mehr Unter stützung erhielt es. Selbst Angehörige oppositi oneller und stark polizeilich überwachter Min derheitengruppen befürworteten ein breites Spektrum von Maßnahmen - auch jene, von denen wir annahmen, dass die Befragten sie als nachteilig ansehen würden. Um diese Ergebnisse besser zu verstehen, führten wir längere qualitative Interviews mit 36 zufällig ausgewählten Befragten aus unserer Umfrage, die zu gesellschaftlich unterschied lich eingebundenen ethnischen Gruppen ge hörten. Im Folgenden konzentrieren wir uns auf die Antworten der somalischen Kenia nerinnen, von denen wir ursprünglich annah men, dass sie einem digitalisierten Ausweis system am skeptischsten gegenüberstehen würden. Die Interviews fanden im somalischen Viertel Eastleigh der Hauptstadt Nairobi statt. In diesen Gesprächen schilderten somalische Ke nianerinnen und Kenianer wiederholt Vorurteile und Diskriminierungen, die sie im täglichen Um gang mit Behörden erlebt hatten. Ein Befragter drückte es so aus: „Somalier werden wirklich aus gegrenzt. Wir werden anders behandelt als ande re Kenianer. Es gibt diese Annahme, dass alle So malier Terroristen sind.“ Die kenianisch-somali schen Befragten erinnerten sich an eine Reihe unangenehmer, einschüchternder oder geradezu demütigender Erfahrungen mit Regierungsbeam ten bei persönlichen Gesprächen, etwa wenn sie einen Führerschein verlängern oder ihre Kinder für ein neues Schuljahr anmelden wollen. Diese Antworten entsprachen unseren Erwar tungen. Überraschend jedoch war, dass die Be fragten die Hoffnung äußerten, dass die Digitali sierung dazu führen könnte, dass sie dieser Art von unangenehmer Behandlung weniger ausge setzt wären. Ein kenianisch-somalischer Befrag ter sagte uns, er erwarte Vorteile: „Wenn wir al les online erledigen können, werden wir nicht mehr diese unangenehmen Begegnungen von Angesicht zu Angesicht haben. Wir werden nicht mehr belästigt oder mit Vorurteilen oder der Frage nach Bestechungsgeldern konfrontiert sein. Es wäre einfach eine viel bessere ErfahAlexandra Scacco ist Senior Research Fellow und stellvertretende Direktorin in der Abteilung Insti tutionen und politische Ungleichheit. Ihre Arbeit konzentriert sich auf die Ursachen und Folgen individueller Entscheidungen unter extremen Risikobedingungen, bei denen die potenziellen Kosten hoch sind und der Nutzen ungewiss. [email protected] Foto: ® WZB/David Ausserhofer, alle Rechte Vorbehalten. rung für uns.“ In ähnlicher Weise beschrieb eine andere somalische Kenianerin, sie freue sich auf eine Zukunft, in der sie ausschließlich online mit der Regierung in Kontakt treten und auf re levante Dienste zugreifen könne - und so ihre persönliche Würde wahren. Obwohl die Sorge um den Schutz der Privatsphäre und die Daten sicherheit für Angehörige polizeilich häufig kontrollierter Gruppen wie somalische Kenianer real ist, deuten diese qualitativen Daten darauf hin, dass sie die Risiken in Kauf nehmen könn ten, um sich vor Diskriminierung zu schützen. Generell spiegeln die Ergebnisse unserer Um frage die Hoffnung der Kenianerinnen wider, dass die digitalen Ausweise den Umgang des Staates mit den Bürgern verbessern werden. Abgesehen von den Bedenken hinsichtlich Si- „Die Hoffnung liegt nahe, dass ein neues, digitalisier tes Wahlsystem für Opposi tionsgruppen eine Verbes serung darstellen kann“ cherheit und staatlicher Überwachung sind vie le Kenianer auch sehr misstrauisch gegenüber dem Wahlsystem des Landes. Die überraschend hohe Zustimmung zur Verknüpfung von digitaTitelthema 29 len Ausweisen und Wählerregistrierung unter Kenianer*innen, die sich bei früheren Wahlen benachteiligt fühlten, könnte darauf hindeuten, dass sie jeden Versuch einer Reform begrüßen. Bei den letzten landesweiten Wahlen haben die Kandidatinnen und Kandidaten der Opposition wiederholt knapp verloren, manchmal unter fragwürdigen Umständen. Die Hoffnung liegt nahe, dass ein neues, digitalisiertes Wahlsystem für Oppositionsgruppen eine Verbesserung dar stellen kann. Und tatsächlich zeigen unsere Um frageergebnisse, dass die Befragten der Opposi tion (aus der Gruppe der Luo) eher angaben, sie glaubten, dass ihre Stimme mit einem solchen neuen System fair gezählt werden würde. Unsere qualitativen Interviews deuten darauf hin, dass die Menschen in Kenia der Einfüh rung digitaler Ausweise nicht unkritisch ent gegengehen. Sie haben aber verschiedene Gründe dafür zu hoffen, dass die elektronische Identifikation die Beziehungen zwischen Bürger*innen und Staat verbessern wird und dass die ungleiche Behandlung von Randgruppen abnehmen wird. Literatur Scott, James C.: Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed. New Haven: Yale University Press 1999. Lee, M. Melissa/Zhang, Nan: „Legibility and the Infor mational Foundations of State Capacity“. In: The Journal of Politics, 2017, Jg. 79, H. 1, S. 118-132. DOI: 10.1086/688053. Domeyer, Axel/McCarthy, Mike/Pfeiffer, Simon/ Scherf, Gundbert: How Governments Can Deliver on the Promise of Digital ID. McKinsey & Company, 2020. Online: https://www.mckinsey.com/industries/ public-sector/our-insights/how-governments-candeliver-on-the-promise-of-digital-id (Stand 27.05.2024). ©©Der Text ist gemäß der Creative-Commons-Lizenz CC BY 4.0 nachnutzbar: https://creativecommons.Org/licenses/by/4.0/ 30 TOB | Mitteilungen Heft 184 Juni 2024