Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle: Weniger Kooperation und mehr Druck auf Russland

Schneider, Jonas Research Report Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle: Weniger Kooperation und mehr Druck auf Russland SWP-Studie, No. 25/2024 Provided in Cooperation with: Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), German Institute for International and Security Affairs, Berlin Suggested Citation: Schneider, Jonas (2024) : Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle: Weniger Kooperation und mehr Druck auf Russland, SWP-Studie, No. 25/2024, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin, https://doi.org/10.18449/2024S25 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/308048 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ SWP-Studie Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Jonas Schneider Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Weniger Kooperation und mehr Druck auf Russland SWP-Studie 25 Dezember 2024, Berlin Kurzfassung ∎ Ein Pfeiler der deutschen Rüstungskontrollpolitik, nämlich die vertragsbasierte Begrenzung der Atomwaffenarsenale Russlands und der USA, steht vor dem Aus. Zur Kooperation ist Russland nicht mehr bereit. ∎ Die Bundesregierung erkennt die Lage als Zäsur und will ihre Politik neu ausrichten. Sie verfügt jedoch bislang über keinen Plan, um die russische Kooperationsverweigerung zu überwinden. ∎ Idealtypisch ist eine Neukonzeption der deutschen Politik in drei Richtungen denkbar: abrüstungsorientiert, stabilitätsorientiert oder wettbewerbsorientiert. Mit allen dreien sollen Atomkriege verhütet werden, aber auf unterschiedliche Weise: indem militärisches und pronukleares Denken geächtet wird (Abrüstung), indem destabilisierende Waffen limitiert werden (Stabilität) oder indem Rüstungskontrolldeals das Wettrüsten so kanalisieren, dass es zum eigenen Vorteil ausfällt (Wettbewerb). ∎ Deutschlands Politik vereint bisher abrüstungsund stabilitätsorientierte Elemente. Doch Berlin sollte wissen, dass es nur über die USA Einfluss bei der Begrenzung von Russlands Arsenal ausüben kann und dass die USRüstungskontrollpolitik heute schon kompetitiv ist und dies auch bleiben wird. ∎ Um zur wettbewerbsorientierten US-Politik beizutragen, sollte Deutschland an seinen Plänen festhalten, landgestützte Mittelstreckenwaffen zu stationieren. Zugleich sollte es sich für einen Rüstungskontrollvorschlag einsetzen, der die Beseitigung dieser Waffen in Europa vorsieht. Berlin sollte den Druck auf Moskau weiter erhöhen, indem es die europäische Luftverteidigung ausbaut und den Aufbau von Fähigkeiten zur Aufklärung und Informationsbeschaffung im Weltraum unterstützt. ∎ Damit Stabilitätsrisiken minimiert werden, sollte Deutschland flankierend für eine intensive Nutzung der Kanäle zur Krisenkommunikation zwischen Russland und den USA eintreten. SWP-Studie Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Jonas Schneider Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Weniger Kooperation und mehr Druck auf Russland SWP-Studie 25 Dezember 2024, Berlin Dieses Werk ist lizenziert unter CC BY 4.0 SWP-Studien unterliegen einem Verfahren der Begutachtung durch Fachkolleginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review), sie werden zudem einem Lektorat unterzogen. Weitere Informationen zur Qualitätssicherung der SWP finden Sie auf der SWPWebsite unter https:// www.swp-berlin.org/ueberuns/qualitaetssicherung/. SWP-Studien geben die Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder. SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 3–4 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-200 www.swp-berlin.org [email protected] ISSN (Print) 1611-6372 ISSN (Online) 2747-5115 DOI: 10.18449/2024S25 Inhalt 5 Problemstellung und Empfehlungen 8 Deutschlands Wunsch nach mehr nuklearer Rüstungskontrolle 8 Kontext: Europas Ordnung und Kernwaffen 9 Die hohen Ambitionen der Ampelkoalition 11 Die Fachdebatte zu Deutschlands Politik 13 Unterschiedliche Logiken nuklearer Rüstungskontrollpolitik 13 Abrüstungsorientierte Rüstungskontrolle 13 Stabilitätsorientierte Rüstungskontrolle 14 Wettbewerbsorientierte Rüstungskontrolle 15 Logiken deutscher Rüstungskontrollpolitik 18 Der Bezugspunkt: Die nukleare Rüstungskontrollpolitik der USA 19 Die historische Blaupause: »Competition« 20 Die Anwendung der Erfolgsformel heute 23 2025 und danach? Zeichen auf Kontinuität 25 Richtungsentscheidung für Deutschland 27 Wie kann Deutschland zur nuklearen Rüstungskontrollpolitik der USA beitragen? 27 Deutschlands Verhandlungsmacht 28 Wettbewerbsorientierte deutsche Beiträge 31 Stabilitätsorientierte deutsche Beiträge 34 Abrüstungsorientierte deutsche Initiativen 39 Welcher Ansatz passt heute? 42 Abkürzungsverzeichnis Dr. Jonas Schneider ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik und Leiter des Projekts »Strategic Threat Analysis and Nuclear (Dis-)Order« (STAND). Die Studie entstand im Rahmen dieses Projekts. SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 5 Problemstellung und Empfehlungen Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle. Weniger Kooperation und mehr Druck auf Russland Der deutschen nuklearen Rüstungskontrollpolitik fehlt ein klarer Plan. Einer ihrer Pfeiler seit über 50 Jahren – Verträge zwischen Russland und den USA zur Begrenzung ihrer Kernwaffenarsenale– zerfällt seit längerem und steht, verstärkt durch Putins Krieg in der Ukraine, vor dem Aus. Zur Kooperation oder nur zu Gesprächen über neue Verträge ist Russland nicht bereit. Auch China, das wegen seines rasant wachsenden Atomarsenals dringend in eine Rüstungsbegrenzung einbezogen werden müsste, lehnt derartige Verhandlungen ab. Die Bundesregierung erkennt diese Lage als Zäsur, auch für ihre eigene Politik. Sie hat aber keine öffentlich bekannte Strategie, um die russische oder die chinesische Kooperationsverweigerung zu überwinden. Bei der Lösung dieses Problems ist die hiesige Fachdebatte wenig hilfreich für die Bundesregierung. In den meisten Beiträgen wird weder plausibel erklärt, wieso das heutige Russland oder China auf Berlins rüstungskontrollpolitische Wünsche eingehen würde, noch wird die geänderte Rüstungskontrollpolitik der USA berücksichtigt. In dieser Form vernachlässigt die Analyse die heutigen internationalen Rahmenbedingungen für deutsche Politik. Realistischere Beiträge wiederum enthalten oft keine konkreten Handlungsempfehlungen für Deutschland. Daher lautet die zentrale Frage, wie die deutsche Politik der nuklearen Rüstungskontrolle unter den gegenwärtigen Bedingungen neu ausgerichtet werden könnte. Dieser Frage wird in der vorliegenden Studie unter zwei Prämissen nachgegangen. Zum einen wird vorausgesetzt, dass Rüstungskontrolle mehr ist als Verträge. Deren Auslaufen stellt also nicht zwingend das Ende der Rüstungskontrolle dar. Atomarsenale lassen sich auch durch weniger formale Abkommen oder die Selbstbeschränkung mehrerer Akteure limitieren. Zum anderen wird davon ausgegangen, dass Rüstungskontrolle mehr ist als nur Kooperation. Ergebnisse können kooperativ zustande kommen, etwa als »Tauschgeschäfte«. Aber eine Partei kann sich auch gezwungen sehen, sich selbst nuklear zu beschrän- Problemstellung und Empfehlungen SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 6 ken, weil sie eine Aufrüstung der anderen Seite noch mehr fürchtet. Der Fokus dieser Studie liegt aus zwei Gründen auf Russland und konkret auf der bilateralen Rüstungsbegrenzung im amerikanisch-russischen Verhältnis, obwohl die Rüstungskontrollarchitektur auch durch chinesisches Handeln herausgefordert wird. Erstens ist für Deutschlands Sicherheit allein Russlands Atomrüstung eine direkte Bedrohung. Moskau sieht Deutschland als Gegner, und die Bundesrepublik liegt in Reichweite russischer Raketen. Derweil betrifft Chinas wachsendes Atomarsenal deutsche Sicherheitsinteressen nur mittelbar: Es erschwert neue Verträge zur Rüstungsbegrenzung im Verhältnis RusslandUSA, lenkt Washingtons Aufmerksamkeit von Russland ab, untergräbt Amerikas Reputation als Schutzmacht und schwächt globale Ordnungsprinzipien, von denen Deutschland profitiert. Zweitens bricht ein Pfeiler der deutschen Rüstungskontrollpolitik weg, nämlich die Begrenzung von Russlands Atomarsenal. Die große Sorge darüber ist berechtigt. Militärisch würde ein Aufwuchs von Russlands Atomstreitkräften, vor allem bei landgestützten Interkontinentalraketen, die USA und die Nato unter Druck setzen, auch diese zusätzlichen Ziele glaubhaft ins Visier nehmen (holding at risk) und im Kriegsfall ausschalten zu können. Dafür könnte ein Ausbau nuklearer Fähigkeiten nötig sein. Politisch würde ein expandierendes russisches Arsenal das US-Schutzversprechen in der Nato aushöhlen. Dessen Verlässlichkeit wurde im Ost-West-Konflikt auch daran gemessen, ob die Allianz bei Kriegsausbruch in der Lage gewesen wäre, das Gros des russischen Arsenals rasch zu zerstören. Symbolisch könnte ein zugunsten von Russland verschobenes atomares Kräfteverhältnis den Widerstandswillen der europäischen Gesellschaften schwächen. Mit dem Ruf nach mehr »verhaltensbasierter Rüstungskontrolle« im Sinne qualitativ stärkerer Normen wird ein separates Problem angesprochen, nämlich Moskaus nukleares Säbelrasseln. Diese Stärkung von Normen wäre gut, aber lediglich als Ergänzung. Sie kann nicht die Probleme lösen, die beim Wegfall nuklearer Rüstungsbegrenzung drohen. Im Hauptteil der Studie werden (1) drei Idealtypen nuklearer Rüstungskontrollpolitik vorgestellt, werden (2) die deutsche und die amerikanische Politik innerhalb dieser Typologie verortet und wird (3) konkret benannt, aus welchen Strategien und Vorschlägen eine strikt an diesen Idealtypen ausgerichtete deutsche Rüstungskontrollpolitik jeweils bestünde. Als Idealtypen werden abrüstungsorientierte, stabilitätsorientierte und wettbewerbsorientierte Rüstungskontrolle unterschieden. Alle drei Typen zielen darauf ab, Krieg zwischen nuklearen Großmächten zu verhüten, aber auf unterschiedliche Weise: indem militärisches und pronukleares Denken geächtet wird (Abrüstung), indem destabilisierende Waffen limitiert werden (Stabilität) oder indem Rüstungskontrolldeals das Wettrüsten so kanalisieren, dass es zum eigenen Vorteil ausfällt (Wettbewerb). Deutschlands nukleare Rüstungskontrollpolitik vereint bisher abrüstungsund stabilitätsorientierte Elemente. Unterdessen ist die US-Politik heute kompetitiv – und wird es auch bleiben. In dieser Lage steht eine Neuaufstellung der deutschen Rüstungskontrollpolitik vor Herausforderungen. Weil Deutschland nicht sein ökonomisches Gewicht dafür einsetzen will, kann es auf die Begrenzung des russischen Arsenals nur mittelbar einwirken, nämlich über die USA. Diese Einflussnahme wird durch die kompetitive Linie der US-Politik ebenso begrenzt wie durch die Tatsache, dass heutige Bundesregierungen über weniger sicherheitspolitische Verhandlungsmacht in Washington als zu Zeiten des Ost-WestKonflikts verfügen, um ihren Präferenzen Gehör zu verschaffen. Wegen dieser Hürden und der Rückkehr des Angriffskriegs als zentraler Bedrohung ist es für die Bundesregierung ratsam, in ihrer nuklearen Rüstungskontrollpolitik einen wettbewerbsorientierten Kurs einzuschlagen, ergänzt um stabilitätsorientierte Elemente. So würde Berlin spürbar zur Rüstungskontrollpolitik der USA beitragen. Zu diesem Zweck sollte Deutschland ∎ an den Plänen festhalten, landgestützte Mittelstreckenwaffen (auch Hyperschallraketen) zu stationieren, mit denen sich zeitkritische Hochwertziele im russischen Kernland glaubhaft ins Visier nehmen lassen; ∎ sich in der Nato dafür einsetzen, diesen Stationierungsplan mit einem Rüstungskontrollvorschlag zu verknüpfen, der auf beiden Seiten die völlige Beseitigung bodengestützter Mittelstreckenwaffen in Europa oder ihre Deckelung auf niedrigem Niveau vorsieht; ∎ den Ausbau der Luftverteidigung und Raketenabwehr in Europa energisch vorantreiben sowie ∎ den Aufbau europäischer Weltraumfähigkeiten zur Informationsbeschaffung und Aufklärung Abrüstungsorientierte Rüstungskontrolle SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 13 Die Frage der Einflusslogik einer Rüstungskontrollpolitik, also wie ein Gegner zu Konzessionen bewegt werden soll, ist eng verknüpft mit der Wirkungslogik bzw. dem Zweck von Rüstungskontrolle. 29 In der wissenschaftlichen und der politischen Debatte besteht Konsens, dass die Vermeidung eines Atomkrieges das übergeordnete Ziel nuklearer Rüstungskontrollpolitik ist. Zur Frage, welcher Wirkungslogik die Rüstungskontrolle folgt, also auf welche Weise sie zur Kriegsverhütung beiträgt, existieren indes unterschiedliche Ansichten. Da das übergeordnete Ziel »Kriegsverhütung« geteilt wird, spiegeln die Differenzen zur Wirkungslogik von Rüstungskontrolle verschiedene Annahmen darüber wider, worin die zentrale Ursache von Kriegen besteht und wie ihr am effektivsten begegnet werden kann. In diesem Zusammenhang unterscheidet die Forschungsliteratur (in Anlehnung an John Maurer) drei Idealtypen: abrüstungsorientierte, stabilitätsorientierte und kompetitive Rüstungskontrolle. 30 Die Tabelle (S. 14) zeigt die wichtigsten Merkmale. Abrüstungsorientierte Rüstungskontrolle Im abrüstungsorientierten Verständnis von Rüstungskontrolle liegt die Kernursache von Kriegen in der Macht innerstaatlicher Interessengruppen, die vom Krieg profitieren, und in Ideen und Kulturen, die aggressives militärisches Handeln glorifizieren. Mögliche militärisch-industrielle Komplexe stehen 29 Vgl. zu allen konzeptionellen und theoretischen Überlegungen in diesem Kapitel John D. Maurer, »The Purposes of Arms Control«, in: Texas National Security Review, 2 (2018) 1, S. 8–27. 30 Vgl. ebd. dabei ebenso im Fokus wie rassistisches und kolonialistisches Denken, Chauvinismus oder Konzepte wie nationale Ehre, die alle Gewaltanwendung legitimieren. Wenn mächtige militaristische Interessengruppen und Denkmuster Kriege verursachen, dann besteht der Zweck von Rüstungskontrollpolitik in der Abrüstung: Rüstungskontrolle trägt zur Kriegsverhinderung bei, indem sie bewirkt, dass die Zahl der Waffen reduziert wird sowie jene Akteure und Kulturen entmachtet werden, die Gewalt und Waffen hervorbringen. Diese Rüstungskontrollschule nimmt an, dass einseitige Konzessionen – gerade des stärkeren Staats – in Form von Abrüstungsschritten positiv auf gegnerische Staaten wirken. Durch beispielhaftes Vorangehen (leading by example) würden Kriege vermieden, weil Vertrauen entsteht. Zudem würden Abrüstungsschritte von Gegnern begünstigt, denn ohne äußere Gefahr würden auch dort die promilitärischen Gruppen an Macht einbüßen. Laut dieser Einflusslogik werden Rüstungskontrollerfolge auf kooperativem Wege erzielt: Gegner können auf die Vorleistung reagieren. Materieller Druck wird nicht ausgeübt. Stabilitätsorientierte Rüstungskontrolle Gemäß dem Idealtyp der stabilitätsorientierten Rüstungskontrolle sind destabilisierende Waffen und Technologien der wichtigste Grund für Kriege. Eine kriegsfördernde Wirkung geht von Waffensystemen und Technologien aus, wenn sie Anreize für offensives Konfliktverhalten und besonders für militärische Präemptivschläge, sogenannte First Strike Incentives, setzen. Unterschiedliche Logiken nuklearer Rüstungskontrollpolitik Unterschiedliche Logiken nuklearer Rüstungskontrollpolitik SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 14 Zu destabilisierenden Waffen werden seit jeher landgestützte Interkontinentalraketen gezählt, die mit mehreren Atomsprengköpfen bestückt sind, von denen jeder ein eigenes Ziel ansteuern kann (Multiple Independently Targetable Reentry Vehicles, MIRVs). Für die Anhänger der stabilitätsorientierten Schule gelten auch Raketenabwehrsysteme als destabilisierend. Derselben Kategorie werden Hyperschallraketen, alle Raketen mit hoher Treffgenauigkeit, Antisatellitenwaffen und offensive Cyberwaffen zugeordnet. Wenn destabilisierende Technologien und Waffen die zentrale Kriegsursache sind, dann besteht der Zweck von Rüstungskontrolle in der Stabilisierung der Rüstungsdynamik: Rüstungskontrolle trägt zur Kriegsvermeidung bei, indem sie bewirkt, dass die besonders destabilisierenden Waffen verboten oder stark reduziert werden, während reine Defensivwaffen und solche, die die gegenseitige Abschreckung festigen, erlaubt bleiben. Auf diese Weise reduziert Rüstungskontrolle in Krisen den Druck, frühzeitig mit Kernwaffen zu eskalieren. Stabilitätsorientierte Rüstungskontrolle beruht auf der Annahme, dass Gegner zu Konzessionen motiviert werden können, indem ihnen faire Tauschgeschäfte angeboten werden: Wenn alle Beteiligten auf transparente Weise dieselben destabilisierenden Waffen beschränken, entspricht die Einigung ihrem (angeblich geteilten) Interesse an Stabilität. Das Gleiche gilt für asymmetrische Deals, bei denen die Kontrahenten unterschiedliche Waffen regulieren, die der Gegner jeweils als besonders destabilisierend erachtet. Auch laut dieser Einflusslogik, die auf Fairness, Gegenseitigkeit und Ausgleich abhebt, werden Rüstungskontrollerfolge kooperativ und ohne Zwang erzielt. Wettbewerbsorientierte Rüstungskontrolle Beim Typus der kompetitiven Rüstungskontrolle gelten aggressiv-revisionistische Staaten als zentrale Kriegsursache. Deren Neigung zu Gewalt und Expansion kann ihrem Einflusszuwachs als aufstrebende Macht und dem Denken in Einflusszonen ebenso entspringen wie der Ideologie eines »Schurkenstaats«. Wenn die aggressiv-revisionistische Natur bestimmter Staaten Kriege verursacht, dann trägt Rüstungskontrolle zur Kriegsverhütung bei, indem sie in den geopolitischen Wettbewerb integriert wird und dabei das militärische Kräfteverhältnis zugunsten von Status-quo-Staaten und zulasten aggressiver Revisionisten verschiebt. Denn ein militärisch überlegener Akteur, der die bestehende Ordnung verteidigt, kann Aggressoren vielleicht davon abschrecken, ihre revisionistischen Ambitionen in die Tat umzusetzen. Rüstungskontrollvereinbarungen können auf drei Wegen militärische Vorteile für Status-quo-Staaten Tabelle Unterschiedliche Logiken nuklearer Rüstungskontrollpolitik Logiken deutscher Rüstungskontrollpolitik SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 15 generieren. Erstens kann man durch ein Abkommen das Tempo des Rüstungswettbewerbs ändern, indem die beiderseitigen Bestände einer Waffe eingefroren werden, bis sich die Situation des Status-quo-Staats für eine Weiterentwicklung oder seine Produktionskapazität für das Waffensystem verbessert hat. Zweitens lässt sich mit einer Rüstungskontrollvereinbarung der Austragungsort des militärischen Wettbewerbs zugunsten des Status-quo-Akteurs festlegen: Wenn ein Staat überlegene Seeund Luftstreitkräfte hat, erzeugt ein Vertrag, der einzig die neuesten landgestützten Waffensysteme verbietet oder reduziert, einen Vorteil für den zur See und in der Luft dominanten Staat. Drittens ist es mit Rüstungskontrolle auch möglich, die Dimension des Wettrüstens zu ändern. Wenn ein Vertrag Obergrenzen für bestimmte Waffen vorsieht, beendet er für die Laufzeit zwar das quantitative Wettrüsten. Die Deckelung begünstigt aber ein qualitatives Wettrüsten, bei dem der militärische Vorteil nicht aus der größeren Zahl von Waffen resultiert, sondern (bei gleich großen Arsenalen) aus ihrer höheren Reichweite, Geschwindigkeit oder Treffgenauigkeit: Wird nur die Quantität der Waffen begrenzt, die Qualität jedoch nicht, hat der technologisch überlegene Staat einen Wettbewerbsvorteil. Diese Varianten ihrer Wirkungslogik zeigen, dass es bei kompetitiver Rüstungskontrolle nicht darum geht, das Wettrüsten zu überwinden oder zu stabilisieren, sondern die Rüstungsdynamik so zu kanalisieren, dass der eigene Vorteil maximiert wird. Bei der kompetitiven Denkschule ist auch die Frage der Einflusslogik interessant. Denn wieso sollte ein Aggressor einem Rüstungskontrolldeal zustimmen, der die militärische Balance zu seinem Nachteil verschiebt? Neben Statusgründen, bei denen jede Einigung »auf Augenhöhe« mit einem mächtigeren Land attraktiv wäre, sind innenpolitische Motive denkbar. So könnte ein schwacher Regierungschef versuchen, seine Popularität durch den Abschluss von – in der Bevölkerung oft beliebten – Rüstungskontrolldeals zu steigern, selbst wenn diese im Detail unausgewogen sind. Auch könnte ein Regime ein nachteiliges Abkommen zu einem Waffensystem in der Annahme absegnen, diesen Malus durch künftige Vorteile bei anderen Waffen wettzumachen, die im aktuellen Deal unreguliert bleiben. Vor allem aber kann die Aussicht, dass die Status-quo-Macht bald stark und womöglich uneinholbar aufrüstet, bei Aggressoren die Neigung zu Konzessionen erhöhen, um heutige militärische Vorteile nicht später einzubüßen oder gar ins Hintertreffen zu geraten. Bei dieser Einflusslogik resultieren kompetitive Rüstungskontrollerfolge nicht aus Kooperation, sondern daraus, dass der Gegner militärisch oder auch innenpolitisch unter Druck gesetzt wird – während ihm gleichzeitig Angebote zur Rüstungsbegrenzung als Ausweg aus dieser sich für ihn verschlechternden Situation gemacht werden: Der Aggressor wählt Rüstungskontrolle dann als kleineres Übel. Mehr Druck auf den Aggressor ist aber noch keine Rüstungskontrolle. So soll nur die Motivation zum Einlenken gesteigert werden – auf Rüstungskontrolldeals, die dann kompetitiv wirken, wenn sie Vorteile für den Status-quo-Akteur ermöglichen. Mit dem Druck wachsen aber auch die Risiken für die Stabilität, zumal wenn die Angebote zum Einlenken ausgeschlagen werden. Status-quo-Mächte wägen an diesem Punkt ab, ob ihre Interessen durch kooperative Lösungen mit dem Aggressor mehr leiden würden. Logiken deutscher Rüstungskontrollpolitik In der Praxis ist Rüstungskontrolle fast immer ein Mix der Idealtypen. Deutschlands nukleare Rüstungskontrollpolitik kombiniert die Wirkungslogiken der abrüstungsund der stabilitätsorientierten Spielart. Konsequent »ausgelebt« hat Berlin sein Abrüstungsdenken aber meist nicht, in erster Linie aus Gründen allianzinterner Rücksichtnahme. 31 Keine Heimat im deutschen Regierungshandeln hat bisher das kompetitive Verständnis von Rüstungskontrolle als Instrument im geopolitischen Ringen um einseitige Vorteile – wenn nötig auf Kosten von Stabilität und Abrüstung. 32 Die rein kooperative Linie der deutschen Politik ist aber keine Neuerung der Ampelkoalition, 31 Vgl. Wolfgang Richter, »German Efforts to Halt the Disintegration of Nuclear and Conventional Arms Control«, in: Kühn (Hg.), Germany and Nuclear Weapons in the 21st Century [wie Fn. 9], S. 157–181; Jana Baldus et al., Die rüstungskontrollpolitischen Initiativen Deutschlands – eine Erfolgsgeschichte?, Hamburg: Greenpeace, Dezember 2023, S. 6–11, <https://t.ly/n 2R5M>. 32 Vgl. Rafael Loss, »Curb Your Enthusiasm, Update Your Strategy«, in: Internationale Politik Quarterly, 9.10.2020, <https://t.ly/WmAgi>. Unterschiedliche Logiken nuklearer Rüstungskontrollpolitik SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 16 sondern wurde seit den späten 1990er Jahren von allen Vorgängerregierungen so betrieben. 33 Viele setzen wie selbstverständlich voraus, mit Rüstungskontrollpolitik solle eine kernwaffenfreie Welt erreicht werden. Das dominante Verständnis nuklearer Rüstungskontrolle in der Berliner Republik ist die abrüstungsorientierte Lesart. Auch in Zeiten wachsender internationaler Spannungen und schlechter Aussichten für atomare Abrüstung setzen viele wie selbstverständlich voraus, dass das Ziel ihrer Rüstungskontrollpolitik laute, eine kernwaffenfreie Welt zu erreichen. 34 Diese Prämisse schlägt sich auch darin nieder, dass die Begriffe »Abrüstung« und »Rüstungskontrolle« von Politikerinnen und Politikern regelmäßig synonym verwendet werden 35 – und das nicht nur taktisch. Initiativen, die weitere Abrüstung an Kriterien wie etwa eine verbesserte Sicherheitslage knüpfen wollen, sah die deutsche Rüstungskontrolldiplomatie mitunter skeptisch. 36 Dass eine Reduzierung der Arsenale sich unter manchen Bedingungen als nachteilig herausstellen könnte, wird teils gar nicht in Betracht gezogen: Abrüstung wird kontextunabhängig als vorteilhaft bewertet. 37 Zu dieser Lesart passt, dass Teile der politischen Elite eine spürbare Distanz zu Waffen und allem Militärischen aufweisen und dass Begriffe wie »Rüstung« und »Atommacht« klar negativ konnotiert sind. 38 Nukleare Abrüstung dagegen gilt ihnen nicht 33 Vgl. Krause, »Deutsche Rüstungskontrollpolitik« [wie Fn. 1]. 34 Vgl. Martin Erdmann, »Deutschland muss auf die nukleare Schulbank«, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (online), 25.7.2024, <https://t.ly/aXP3F>; »Baerbock: Stillstand bei nuklearer Abrüstung aufbrechen«, dpa, 14.12.2021. 35 Vgl. etwa Federal Foreign Office, »Speech by Foreign Minister Maas at the Conference 2019 Capturing Technology. Rethinking Arms Control«, Berlin, 15.3.2019, <https://t.ly/ Rk5oP>. 36 Vgl. die Zitate eines hochrangigen Beamten in Laura Lepsy, »Wege in eine atomwaffenfreie Welt«, Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung, 1.4.2020, <https://t.ly/_wXuh>. 37 Vgl. »A Keynote Conversation with German Minister of State Katja Keul«, 2022 Carnegie International Nuclear Policy Conference, Washington, D.C., 28.10.2022, <https:// t.ly/dSwa9>. 38 Vgl. Claus Christian Malzahn, »Neitzel: Distanz zur Bundeswehr ist ein Problem politischer Eliten«, in: Welt, bloß als Minderung der Gefahren durch »Massenvernichtungswaffen«, sondern als zivilisatorischer Fortschritt, nämlich als Überwindung abwegiger Abschreckungsideen aus der Ära des Kalten Krieges. 39 Sichtbar war der Einfluss dieser Denkschule in Berlins Reaktion, als Russlands Verstöße den INFVertrag 2019 zu Fall brachten. Die Kanzlerin forderte Zurückhaltung statt Nachrüstung: Aufrüsten sei keine Lösung, eher ein Rückschritt. 40 Der Indikator für Fortschritt und eine Lösung war die (sinkende) Zahl der Waffen; ein Rückfall in die Logiken der Nachrüstung und Abschreckung galt als Scheitern. Auch die stabilitätsorientierte Spielart prägt die deutsche Rüstungskontrollpolitik. Die Idee, der Friede zwischen den Großmächten werde durch destabilisierende Waffen gefährdet, die es mittels Rüstungskontrolle einzuhegen gelte, findet ihren Ausdruck nicht nur in der in Berlin weit geteilten langjährigen Skepsis gegenüber der Nationalen US-Raketenabwehr. 41 Auch die heutige Konferenzserie »Capturing Technology, Rethinking Arms Control« des Auswärtigen Amts zielt darauf ab, kooperative Rüstungskontrolllösungen für neue disruptive Waffentechnologien anzustoßen, bevor ihre Fortentwicklung und Verbreitung außer Kontrolle geraten und die globale Sicherheit untergraben. 42 Mit seiner »Missile Dialogue Initiative« verfolgt das Außenministerium das gleiche Ziel für moderne Raketentechnologien. 43 Ferner zeigt die deutsche Rüstungskontrollpolitik ihre stabilitätsorientierte Seite dann, wenn sie betont, dass Transparenz mit Blick auf die Arsenale und damit verknüpfte Pläne essentiell und im Interesse 5.4.2022, S. 4; Michael Martens, »Diplomatie und Waffen: Das schwierige Verhältnis der Deutschen zur Rüstungsindustrie«, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (online), 24.7.2024, <https://t.ly/nPixe>; Erdmann, »Deutschland muss auf die nukleare Schulbank« [wie Fn. 34]. 39 Vgl. Pia Fuhrhop, »The German Debate: The Bundestag and Nuclear Deterrence«, in: Amelia Morgan/Anna Peczeli (Hg.), Europe’s Evolving Deterrence Discourse, Livermore, CA: Center for Global Security Research, Lawrence Livermore National Laboratory, 2021, S. 27–38 (35). 40 Vgl. »Rede von Bundeskanzlerin Merkel zur 55. Münchner Sicherheitskonferenz«, 16.2.2019, <https://t.ly/A8T5g>. 41 Vgl. Katarzyna Kubiak, »A Strategic Culture Analysis of German Ballistic Missile Defense Policy«, in: Comparative Strategy, 36 (2017) 4, S. 333–353 (335–344). 42 Vgl. »Speech by Foreign Minister Maas« [wie Fn. 35]. 43 Vgl. »Rede von Außenminister Maas bei der Eröffnung des 1. Treffens der ›Missile Dialogue Initiative‹«, Berlin, 18.10.2019, <https://t.ly/r1Fan>. Logiken deutscher Rüstungskontrollpolitik SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 17 aller sei: »Ohne Transparenz gibt es keine Stabilität.« 44 Missverständnisse durch Informationsdefizite und unkontrollierte Entwicklungen bei Technologien erscheinen als Kriegsursachen, die sich aber mit Rüstungskontrolle samt Verifikation beherrschen lassen. Unvereinbare Interessen und aggressive Absichten einzelner Staaten stehen indes nicht im Mittelpunkt deutscher Rüstungskontrollpolitik. Dieser technisch-institutionelle Zugang hat der Berliner Republik den Vorwurf eingebracht, rüstungskontrollpolitisch »im strategischen Niemandsland« zu agieren. 45 Wie diese Kritik an Berlin einzuordnen ist, zeigt ein Blick in die USA. 44 Vgl. »Speech by Foreign Minister Maas« [wie Fn. 35]. 45 Vgl. Krause, »Deutsche Rüstungskontrollpolitik« [wie Fn. 1]. Der Bezugspunkt: Die nukleare Rüstungskontrollpolitik der USA SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 18 Die Ziele der deutschen nuklearen Rüstungskontrollpolitik kann die Bundesregierung kaum im Alleingang verfolgen. Über die Zahl der Sprengköpfe und die Nutzung von Waffenund Trägertechnologien für die Atomarsenale entscheiden die Kernwaffenstaaten. Zwischen ihnen finden die eigentlichen Verhandlungen über Rüstungskontrolle statt: bislang zwischen den USA und Russland; künftig womöglich auch zwischen den USA und China oder gar trilateral zwischen den drei Mächten. Kein Nichtnuklearwaffenstaat nimmt an diesen Rüstungskontrollverhandlungen teil. Deutschland ist jedoch über die Nato in die politische Willensbildung der amerikanischen nuklearen Sicherheitspolitik eingebunden. US-Regierungen konsultieren die Bündnispartner zu ihrer Abschreckungsund Rüstungskontrollpolitik – bisher vor allem mit Bezug auf Russland, zuletzt in wachsendem Maße auch auf China. 46 Konsultationen zur nuklearen Abschreckung und Planung werden in der Nuklearen Planungsgruppe (NPG) der Nato abgehalten, in der alle Partner außer Frankreich vertreten sind. Zudem tauschen sich die Alliierten in der High Level Group aus, dem höchsten Beratungsforum für die NPG. Für nukleare Rüstungskontrolle existiert kein vergleichbar hohes ständiges Gremium der Nato. Da das Thema höchst sensibel ist, werden die »großen Linien« in den politischen Gremien besprochen. 47 Für die Detaildebatte zu konkreten atomaren Rüstungskontrollverhandlungen mit 46 Vgl. Humeyra Pamuk, »NATO Concerned about China’s ›Opaque‹ Military Buildup – Blinken«, Reuters, 30.11.2022, <https://t.ly/hJ_9U>. 47 Vgl. Simon Lunn/Nicholas Williams, NATO’s DNA: The Alliance’s Contribution to Arms Control, Disarmament, and Nonproliferation, London: ELN, 2020, S. 12. Moskau wurden teils anlassbezogene Foren geschaffen: Historisch wichtig wurde die Special Consultative Group on Arms Control, in der ab 1979 über Kurzund Mittelstreckenwaffen verhandelt wurde. Das Special Advisory and Consultative Arms Control, Disarmament and Nonproliferation Committee (ADNC) wurde 2013 eingerichtet, um Gespräche mit Russland zu taktischen Kernwaffen vorzubereiten. 48 Es besteht jenseits dieser Aufgabe fort und dient bis heute dem Austausch zur nuklearen Rüstungskontrolle. Neben diesen offiziellen Runden bespricht Deutschland nukleare Fragen mit den drei Nato-Kernwaffenstaaten USA, Großbritannien und Frankreich im vierseitigen Rahmen der »Quad« sowie jeweils bilateral. Berlin möchte die Rüstungskontrollpolitik der USA im Sinne deutscher Interessen beeinflussen. Ob im multilateralen Rahmen der Nato-Gremien, im informellen Format der Quad oder bilateral: Der Adressat deutscher atomarer Rüstungskontrollpolitik sind in erster Linie die USA. Berlin versucht, die USRüstungskontrollpolitik im Sinne deutscher Interessen zu beeinflussen. Die Ambition, direkten Einfluss auf Russlands oder Chinas Atompolitik auszuüben, ist für Deutschland unrealistisch, solange es sein ökonomisches Gewicht hierfür nicht einsetzen will. Keine Rolle in der deutschen Nukleardebatte spielen Ideen, Moskau oder Peking mittels Wirtschaftssanktionen, deren Aufhebung explizit an rüstungskontrollpolitisches Wohlverhalten geknüpft sind, 48 Vgl. Oliver Meier, »NATO Agrees on New Arms Control Body«, in: ArmsControl.org (Blog), 26.2.2013, <https://t.ly/ FOsup>. Der Bezugspunkt: Die nukleare Rüstungskontrollpolitik der USA Die historische Blaupause: »Competition« SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 19 oder etwa mit Handelsanreizen zum Einlenken zu bewegen. Ohne den Einsatz solcher ökonomischer Verhandlungsmacht bleibt für Deutschland nur der Umweg über Washington. Wichtig ist es deshalb vor allem, die Politik der USA zu verstehen. Die historische Blaupause: »Competition« Die geschichtswissenschaftliche Forschung hat das Bild der Rüstungskontrolle revidiert: Anders als oft behauptet, haben die USA im Kalten Krieg eine überwiegend kompetitive nukleare Rüstungskontrollpolitik betrieben. 49 Auch stabilitätsorientierte Elemente waren Teil der US-Politik, und in der Außendarstellung standen sie im Vordergrund. Kollidierten diese Ziele miteinander, also die Maximierung von Stabilität mit dem Erreichen politisch-militärischer Vorteile für die USA, setzte sich aber regelmäßig der kompetitive Ansatz durch. US-Regierungen priorisierten ihren Vorteil auf Kosten der Stabilität. 50 Während der Präsidentschaften von Kennedy (1961–1963) und Johnson (1963–1969) wurden erste Ideen formuliert, mit den Sowjets stabilitätsorientierte Rüstungskontrolldeals anzustreben. Diese hätten den nuklearen Wettstreit begrenzt und destabilisierende Raketenabwehrschilde präventiv verboten, waren aber in der US-Politik nicht mehrheitsfähig. 51 Washingtons Strategie blieb folglich darauf ausgerichtet, Gegner mithilfe eines größeren Atomarsenals abzuschrecken und damit Kriege zu vermeiden. 49 Die Neubewertung der US-Politik ist unter Historikern unstrittig. Vgl. illustrativ John D. Maurer, »The Forgotten Side of Arms Control: Enhancing U.S. Competitive Advantage, Offsetting Enemy Strengths«, in: War on the Rocks, 27.6.2018, <https://t.ly/WYmnn>; James Cameron, »What History Can Teach«, in: Robert Legvold/Christopher F. Chyba (Hg.), Meeting the Challenges of the New Nuclear Age (= Daedalus, 149 [2020] 2), S. 116–132; Lukas Mengelkamp, »Organisierte Friedlosigkeit. Dieter Senghaas’ Abschreckungskritik«, in: Die Friedens-Warte, 94 (2021) 1–2, S. 45–59. 50 Vgl. Hal Brands, The Twilight Struggle. What the Cold War Teaches Us about Great-Power Rivalry Today, New Haven 2022, S. 48–75; Joshua Rovner, »Give Instability a Chance?«, in: War on the Rocks, 28.7.2020, <https://t.ly/QWsEb>. 51 Vgl. James Cameron, The Double Game. The Demise of America’s First Missile Defense System and the Rise of Strategic Arms Limitation, New York 2017. Unter Nixon (1969–1974) begannen die USA dann gezielt eine kompetitive Rüstungskontrollpolitik. 52 Mit Moskau wurden zwar der ABMund der SALT-IVertrag geschlossen, die noch heute als Meilensteine der stabilitätsorientierten Rüstungskontrolle gelten. Doch die Forschung hat herausgearbeitet, dass Nixons Stabilitätsrhetorik innenpolitisch motiviert und strategische Stabilität auf Basis von Parität gerade nicht sein Ziel war. 53 Dem ABM-Vertrag stimmte das Weiße Haus nur zu, weil der US-Kongress eine umfassende Raketenabwehr nicht finanzieren mochte. Hier verzichtete die US-Regierung also auf etwas, das sie ohnehin nicht verwirklichen konnte. Der ABM-Vertrag vermied aus US-Sicht jedoch, dass die Sowjets diese Lage ausnutzten. 54 Der gleichen Logik folgte SALT I im Hinblick auf das quantitative Wachstum der strategischen Atomarsenale. Hier hätte die Sowjetunion bald davoneilen können, aber der US-Kongress begrenzte dennoch die Gelder. Auf diese Weise konnte Amerika zahlenmäßig nicht konkurrieren. Folglich war es im US-Interesse, dass SALT I die Zahl der Raketen deckelte. Derweil trieb Nixons Regierung ein qualitatives Wettrüsten voran – obwohl das destabilisierend war –, um Moskaus Arsenal weiter zu überflügeln: Technologien wie MIRV-Sprengköpfe und zur Steigerung der Zielgenauigkeit der Raketen, wo sich die USA im Vorteil sahen, blieben absichtlich unreguliert und wurden ausgebaut. SALT I regelte nur die Bereiche, wo Amerika den Wettbewerb nicht gewinnen konnte. 55 Für das Weiße Haus ging es mitnichten um die kooperative Überwindung des nuklearen Wettstreits, sondern darum, das Wettrüsten in Bahnen zu lenken, in denen die USA ihre Vorteile am besten ausspielen konnten: »diverting the arms race into the permitted channels«. 56 52 Vgl. John D. Maurer, Competitive Arms Control. Nixon, Kissinger, and SALT, 1969–72, New Haven 2022. 53 Vgl. Cameron, Double Game [wie Fn. 51], S. 107–135; Marc Trachtenberg, »The United States and Strategic Arms Limitation during the Nixon-Kissinger Period: Building a Stable International System?«, in: Journal of Cold War Studies, 24 (2022) 4, S. 157–197. 54 Vgl. Eric Grynaviski, »Necessary Illusions: Misperception, Cooperation, and the ABM Treaty«, in: Security Studies, 19 (2010) 3, S. 376–406 (393–395). 55 Vgl. Maurer, Competitive Arms Control [wie Fn. 52], S. 34– 66. 56 Stephan Kieninger, »Diverting the Arms Race into the Permitted Channels«. The Nixon Administration, the MIRV-Mistake, and the SALT Negotiations, Washington, D.C., November 2016 Der Bezugspunkt: Die nukleare Rüstungskontrollpolitik der USA SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 20 Nixons Nachfolger setzten diese vorteilsbedachte Politik fort. Unter Ford (1974–1977) und Carter (1977–1981) handelten die USA das 1979 geschlossene SALT-II-Abkommen mit der Sowjetunion aus. Auch diesen Vertrag verkauften die Protagonisten in Amerika als Symbol strategischer Stabilität – teils zu Unrecht. 57 In den Gesprächen wurden zwar ab 1974 gleich große strategische Arsenale festgeschrieben. SALT II ließ aber erneut das qualitative Wettrüsten außen vor; das war die Absicht der US-Seite. Ford investierte massiv in die Modernisierung von Atomwaffen, speziell in neue Counterforce-Fähigkeiten. Die US-Regierung glaubte, nur so wirksam abschrecken und zugleich Moskaus Arsenal deckeln zu können. Destabilisierende Effekte der neuen Waffen und ihrer Einsatzdoktrin wurden dafür in Kauf genommen. 58 Carter hatte sich vorgenommen, die Arsenale zu reduzieren und auch das qualitative Wettrüsten einzudämmen, weil ihn Sorgen wegen eines Atomkriegs plagten. Als Nato-Partner aber die Verlässlichkeit der US-Schutzzusage anzweifelten, schwenkte er auf die kompetitive Linie um. Amerika verschlankte seine Position für SALT, so dass es bei kleinen Marschflugkörpern, damals eine US-Innovation, und CounterforceWaffen wie etwa der hochpräzisen Trident-II-Rakete weiterrüsten konnte. 59 Trotz numerischer Parität der Arsenale blieben die USA den Sowjets damit technologisch überlegen. Die »Null-Lösung« des INF-Vertrags 1987 schrieb militärische Vorteile der USA gegenüber der Sowjetunion fest. Kompetitiv in Reinform agierte dann Reagan (1981–1989) bei der nuklearen Rüstungskontrolle. Zuvor hatte Carter den Nato-Doppelbeschluss erzielt, mit dem die Allianz den Mittelstreckenwaffen der (Nuclear Proliferation International History Project Working Paper Nr. 9). 57 Vgl. James Cameron, »Soviet-American Strategic Arms Limitation and the Limits of Cooperative Competition«, in: Diplomacy & Statecraft, 33 (2022) 1, S. 111–132 (127). 58 Vgl. Brendan Rittenhouse Green, The Revolution that Failed. Nuclear Competition, Arms Control, and the Cold War, Cambridge 2020, S. 133–139; Niccolò Petrelli/Giordana Pulcini, »Nuclear Superiority in the Age of Parity: US Planning, Intelligence Analysis, Weapons Innovation and the Search for a Qualitative Edge 1969–1976«, in: International History Review, 40 (2018) 5, S. 1191–1209. 59 Vgl. Green, The Revolution that Failed (wie Fn. 58), S. 190– 246. Sowjetunion eigene Raketen und Marschflugkörper in Europa entgegenstellte, damit aber ein Verhandlungsangebot verknüpfte. Danach war es Reagan, der im INF-Vertrag die »Null-Lösung« gegenüber einer machtpolitisch erodierenden Sowjetunion durchsetzte und so Vorteile der USA dauerhaft festschrieb: 60 Das Abkommen verlangte zwar von beiden Seiten die Abrüstung ihrer landgestützten Mittelstreckenwaffen und suggerierte damit Egalität. Moskau verzichtete jedoch auf viel mehr Waffen (1.846 Stück) als Washington (846). Wichtiger ist, dass das Abkommen einzig landgestützte Raketen verbot, nicht aber luftund seegestützte Mittelstreckensysteme. Bei letzteren Kategorien war Amerika technologisch deutlich führend. Während der INF-Vertrag öffentlich als Erfolg für Stabilität und Durchbruch zur Abrüstung gefeiert wurde, verschob er vor allem das militärische Kräfteverhältnis zugunsten der USA. Jenes Feld, auf dem die Sowjets eine Bedrohung und konkurrenzfähig gewesen waren – landgestützte Mittelstreckenraketen –, wurde neutralisiert. Die haushohe Überlegenheit der USA bei seeund luftgestützten Waffen blieb bestehen. Amerikas Vorteil wurde formal zementiert (»locked in«). Diese asymmetrischen militärischen Effekte machten den INF-Vertrag auch bei konservativen US-Sicherheitspolitikern beliebt, obschon er nicht unumstritten war. 61 Die Anwendung der Erfolgsformel heute Amerikas Dauerkonflikt mit der Sowjetunion war bisher die einzige global ausgetragene Großmachtrivalität der USA mit einer revisionistischen Autokratie. Zudem war der Kalte Krieg die einzige solche Rivalität im Nuklearzeitalter. Es überrascht daher wenig, dass Washington bei der Suche nach der besten Strategie für die zunehmende Großmächterivalität mit China, aber auch Russland auf seine Erfahrung im Kalten Krieg blickt, trotz aller Unterschiede zur heutigen Zeit. 62 Diese inneramerikanische 60 Vgl. Susan Colbourn, Euromissiles. The Nuclear Weapons that Nearly Destroyed NATO, Ithaca 2022, S. 263. 61 Laut einem damaligen Nuklearpolitiker aus der Republikanischen Partei: »[Der INF-Vertrag] war ungerecht. Deswegen war er so ein guter Vertrag. Rüstungskontrolle sollte unseren Gegnern Nachteile auferlegen.« Zitiert nach George Perkovich, »An Optimist Admits That It Is Difficult to See a Path Forward«, in: Arms Control Today, 52 (2022) 3, S. 12–14 (14). 62 Vgl. Brands, The Twilight Struggle [wie Fn. 50], S. 10f. Die Anwendung der Erfolgsformel heute SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 21 Retrospektive bewertet die nukleare Rüstungskontrollpolitik von Nixon bis Reagan als Erfolgsgeschichte, und der vorteilsbedachte Charakter dieser Politik gilt, spätestens seit die neuerliche Großmachtrivalität unter Trump akzeptiert wurde, als Erfolgsformel. 63 Wie zuvor die erste Regierung Trump ist auch die noch amtierende Regierung Biden der Auffassung, dass die USA auf die nukleare Aufrüstung Russlands und Chinas reagieren müssen. Peking und Moskau haben jeweils den Ausbau ihres Arsenals mit einer Instrumentalisierung der Rüstungskontrolle verbunden. 64 Während Amerika den INF-Vertrag einhielt, testete und stationierte Russland vertragswidrig seit 2014 den landgestützten Marschflugkörper SSC-8. Taktische Atomwaffen kürzerer Reichweite, für die es nie vertragliche Limits gab, hat der Kreml, anders als Washington, ausgebaut. Zudem hat Moskau zwei Systeme konstruieren lassen, die nicht unter die Definition strategischer Träger im New-START-Vertrag fallen, nämlich die weitreichende Unterwasserdrohne Poseidon und den interkontinentalen Marschflugkörper Burewestnik. 65 Die USA haben keine strategischen Waffen »an New START vorbei« entwickelt. Da sich China keinerlei nuklearen Rüstungsbegrenzungsverträgen unterworfen hatte, konnte es ungestört aufrüsten und tat das auch, seit den 1990er Jahren bei Mittelstreckenwaffen und seit 2020 bei Interkontinentalraketen. Amerika dagegen war durch den INFVertrag (bis 2019) und durch New START gebunden und konnte nicht reagieren. 66 Die Trump-Regierung (2017–2021) schlug in dieser Lage einen harten kompetitiven Kurs in der atomaren Rüstungskontrolle gegenüber Russland und China ein. Priorität hatte die Verbesserung der US-Position im geopolitischen Wettbewerb. Strategische Stabilität 63 Vgl. David A. Cooper, Arms Control for the Third Nuclear Age. Between Disarmament and Armageddon, Washington, D.C., 2021, S. 174; John Maurer, »For Peace, America Must Negotiate from Strength«, in: Real Clear Defense, 17.6.2020, <https:// t.ly/IVY0M>. 64 Vgl. James Cameron, »Chinese, Russian and US Arms Control«, in: Missile Technology: Accelerating Challenges, London: International Institute for Strategic Studies (IISS), 2023, S. 29–54. 65 Vgl. Matthew Kroenig/Mark J. Massa/Christian Trotti, Russia’s Exotic Nuclear Weapons and Implications for the United States and NATO, Washington, D.C.: Atlantic Council, 2020, S. 6. 66 Vgl. Jonas Schneider/Oliver Thränert, Chinas nukleare Aufrüstung betrifft auch Europa, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, März 2022 (SWP-Aktuell 20/2022). war demgegenüber trotz vereinzelter Lippenbekenntnisse offenbar ein klar nachgeordnetes Anliegen. 67 Den vom Kreml verletzten INF-Vertrag kündigte Trump. Gleichzeitig begann das Pentagon, eigene landgestützte Mittelstreckenwaffen zu testen. Dies deutete an, dass Russland die Vorteile seiner Aufrüstung bald verlöre. Hier offenbarte sich eine ähnliche Logik wie beim Nato-Doppelbeschluss von 1979 zur Nachrüstung mit Mittelstreckenraketen, der später zum INF-Vertrag führte, nur diesmal ohne klare Strategie, wie aus Rüstung später Rüstungskontrolle resultieren sollte. 68 Bei New START drohte Trump, das Abkommen nicht zu verlängern, sollte künftig nicht auch China Obergrenzen akzeptieren und Russland nicht auch unkontrollierte Waffen, also taktische Kernwaffen und die nicht erfassten Poseidon und Burewestnik quantitativen Limits unterwerfen. Indes deuteten Schritte der USA öffentlich an, dass nach einem Auslaufen von New START das strategische US-Atomarsenal rasch ausgebaut würde, indem man Trägersysteme mit zusätzlichen Sprengköpfen bestückte. 69 Amerika, so Trumps Abrüstungsbeauftragter, habe keine Angst vor einem Wettrüsten. Russland und China müssten ein solches fürchten, sei hieran doch die Sowjetunion zugrunde gegangen: »Der Präsident hat deutlich gemacht, dass wir hierzu eine bewährte Praxis haben. Wir wissen, wie man diese Wettstreite gewinnt. Und wir wissen, wie wir den Gegner mithilfe unserer Militärausgaben in den Bankrott treiben können. Wenn wir es müssen, werden wir es tun.« 70 Der einzige Ausweg für Moskau und Peking aus dem ihnen drohenden Dilemma sei Rüstungskontrolle. Zwar fehlte unter Trump eine ausgefeilte Strategie bei der Rüstungskontrolle, doch die kompetitive Stoß67 Vgl. Joshua Rovner, »Has the United States Abandoned Arms Control?«, in: War on the Rocks, 2.6.2020, <https://t.ly/aw5G>. 68 Vgl. John D. Maurer, »The Dual-Track Approach: A Longterm Strategy for a Post-INF Treaty World«, in: War on the Rocks, 10.4.2019, <https://t.ly/6UgYk>. 69 Vgl. Daniel Lippman/Bryan Bender/Lara Seligman, »Trump Administration Orders Assessment on Bolstering Nuclear Warheads as Talks with Russia Stall«, in: Politico, 28.9.2020, <https://t.ly/DBSTB>. 70 »[T]he president’s made clear that we have a tried-andtrue practice here. We know how to win these races. And we know how to spend the adversary into oblivion. If we have to, we will.« Hudson Institute, »Transcript: Special Presidential Envoy Marshall Billingslea on the Future of Nuclear Arms Control«, Washington, D.C., 22.5.2020, S. 13, <https://t.ly/d9KzS>. Der Bezugspunkt: Die nukleare Rüstungskontrollpolitik der USA SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 22 richtung war unverkennbar. Ziel war es, das quantitative Wachstum der Atomarsenale Chinas und Russlands einzufrieren, während die qualitative Modernisierung des US-Arsenals nachgeholt wird. Eigene Nachrüstung oder die Drohung hiermit diente als Hauptanreiz, damit Peking und Moskau einlenken. Ferner war Washington abseits aller Rüstungsbegrenzungsvorschläge bestrebt, den eigenen Vorsprung zu vergrößern, so bei nichtnuklearen Counterforce-Optionen (wie konventionellen Präzisionswaffen und Left-ofLaunch-Cyberwaffen, die feindliche Raketen vor deren Start lahmlegen) und bei der Raketenabwehr, obwohl all diese als möglicherweise destabilisierend gelten. 71 Bidens Regierung verlängerte New START zwar rasch bilateral mit Russland ohne Bedingungen. Auch die Rhetorik des US-Präsidenten und seines Außenministers war stabilitätsorientiert. Disruptive neue Technologien sollten eingehegt, Rüstungswettläufe verhindert werden. 72 Mangels russischer und chinesischer Kooperation erklärte Bidens Nationaler Sicherheitsberater Jake Sullivan dann jedoch 2023 kompetitive Rüstungskontrolle zur offiziellen Politik: »Unsere Abschreckungsfähigkeiten verantwortungsvoll zu steigern erlaubt es uns, Rüstungskontrolle aus einer Position der Stärke und Selbstsicherheit auszuhandeln – und neue Rüstungskontrollschritte helfen uns dabei, die Entscheidungen unserer Gegner zu ihren nuklearen Fähigkeiten zu beeinflussen und zu begrenzen.« 73 Vor allem überlegene militärische Fähigkeiten der USA seien es, die Kriege verhüten. 74 Große Aufmerksamkeit in den Medien erlangten damals vor allem Sullivans Aussagen, Biden werde an 71 Vgl. Jan Ludvik, »Strategic Patience Revisited: The Counterforce Effect«, in: Washington Quarterly, 42 (2019) 4, S. 91–106; William J. Broad/David E. Sanger, »U.S. Strategy to Hobble North Korea Was Hidden in Plain Sight«, in: New York Times, 4.3.2017; Ankit Panda, A New U.S. Missile Defense Test May Have Increased the Risk of Nuclear War, Washington, D.C., 19.11.2020 (Carnegie Commentary), <https://t.ly/jhHbL>. 72 Vgl. The White House, Interim National Security Strategic Guidance [wie Fn. 13]; David E. Sanger/William J. Broad, »Biden Explores Talks As China Builds Arsenal«, in: New York Times, 29.11.2021, S. A1. 73 »Responsibly enhancing our deterrent capabilities allows us to negotiate arms control from a position of strength and confidence – and new arms control helps limit and shape our adversaries‹ decisions on nuclear capabilities.« The White House, »Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan for the Arms Control Association (ACA) Annual Forum«, Washington, D.C., 2.6.2023, <https://t.ly/A_ZmX>. 74 Vgl. ebd. den New-START-Obergrenzen festhalten und sehe keinen Bedarf, die Atomstreitkräfte so zu vergrößern, dass sie Russlands und Chinas Arsenale in Summe quantitativ überträfen. 75 Hätte sich die US-Politik in dieser Zurückhaltung erschöpft, wäre die Frage berechtigt, warum Putin und Xi ihren jeweiligen nuklearen Kurs ändern sollten. 76 Mehrfach deutete Sullivan aber an, dass Washingtons Geduld und damit bei ausbleibender Kooperation auch seine Zurückhaltung zeitlich eng begrenzt sein würden. Die USA würden in ihre Infrastruktur investieren, um für einen lange dauernden nuklearen Wettstreit gewappnet zu sein, falls der nötig würde. Ein Wettrüsten mit den USA, warnte Sullivan, wäre für Russland und China keinesfalls zu gewinnen und schlimmstenfalls zerstörerisch. Biden werde an den New-START-Limits bloß so lange festhalten, wie auch Putin sie einhalte. Washington stehe zwar bereit, mit Moskau einen Nachfolgevertrag für die Zeit nach 2026 auszuhandeln. Art und Höhe der darin festzulegenden Obergrenzen hingen jedoch vom Fortgang von Chinas nuklearer Aufrüstung ab. 77 Hatte Sullivan die wettbewerbsorientierte Botschaft an Moskau und Peking 2023 noch subtil formuliert, wurde das Weiße Haus ein Jahr später deutlich. »Wir verfolgen jetzt einen stärker kompetitiven Ansatz«, so Pranay Vaddi, Abteilungsleiter für Rüstungskontrolle im Nationalen Sicherheitsrat. Vorbild sei Carters Politik zum Nato-Doppelbeschluss. Der Ansatz bestehe darin, zunächst die Abschreckung qualitativ zu stärken, etwa durch modernere Versionen einzelner Systeme wie der B61-Bombe, ohne das US-Arsenal insgesamt zu vergrößern. Aber: »Wenn sich die Entwicklung der gegnerischen Arsenale nicht ändert, könnten wir in den nächsten Jahren an einen Punkt gelangen, wo eine Erhöhung unserer gegenwärtig stationierten Sprengkopfzahlen notwendig wird.« 78 75 Vgl. »US Does Not Need to Boost Nuclear Arsenal to Deter Russia, China«, Reuters, 2.6.2023, <https://t.ly/BTLPy>; Julian E. Barnes/David E. Sanger, »U.S. Will Try to Bring China into Arms Control Talks«, in: New York Times, 3.6.2023, S. A5. 76 Vgl. Liviu Horovitz/Jonas Schneider, Offizielle US-Strategie zur nuklearen Rüstungskontrolle: »Nur der erste Schritt oder schon alles?«, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, 9.6.2023 (Kurz gesagt), <https://t.ly/aS2TK>. 77 Vgl. The White House, »Remarks by Jake Sullivan« [wie Fn. 73]. 78 »We are taking a more competitive approach. [...] Absent a change in the trajectory of adversary arsenals, we may reach a point in the coming years where an increase from current deployed numbers is required.« »Adapting the Wettbewerbsorientierte deutsche Beiträge SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 29 langsam, aber stetig steigen. 104 Diese Mission kann besonders wirksam erfüllt werden, weil es sich bei den LRHW um Hyperschallsysteme handelt, die Russlands Luftabwehr klar überfordern dürften. Moskau militärisch etwas verwundbarer zu machen könnte dort zu Fehlurteilen führen. Es wäre daher nicht völlig risikolos. 105 Putins Politik nichts entgegenzusetzen ist aber nicht minder riskant. Der von einer solchen Stationierung der Nato ausgehende Druck auf Russland könnte helfen, Moskau (zurück) an den Tisch für Rüstungskontrollgespräche zu bringen. 106 Damit sich ein potentieller Rüstungskontrolldeal über die Limitierung oder Beseitigung von Mittelstreckenwaffen der Nato und ihrer russischen Pendants auch wirklich zum Vorteil des Westens auswirkt, sollten die neuen Systeme der Nato zu Lande stationiert werden. Denn das Gros der existierenden russischen Mittelstreckenwaffen, die das Territorium der Allianz bedrohen, sind ebenfalls bodengestützt. 107 Mit dieser logischen Passgenauigkeit von russischer Bedrohung und westlicher Nachrüstung böten sich die Waffensysteme für Rüstungskontrollübereinkünfte an: 108 Die USA könnten im Kreml plausibel auf eine reziproke Begrenzung drängen, die ähnlich dem INF-Vertrag die Stationierung landgestützter Raketen und Marschflugkörper mittlerer Reichweite in Europa verbietet oder ihre Anzahl beiderseits auf niedrigem Niveau deckelt. Käme eine solche Einigung zustande, wäre sie im Wettbewerbs104 Vgl. Paul van Hooft/Davis Ellison, Good Fear, Bad Fear. How European Defence Investments Could Be Leveraged to Restart Arms Control Negotiations with Russia, Den Haag: The Hague Centre for Strategic Studies, April 2023, S. 27, <https://t.ly/- rqA3>. 105 Zu den insgesamt moderaten Risiken vgl. Jonas Schneider/Torben Arnold, Gewichtig und richtig: weitreichende US-Mittelstreckenwaffen in Deutschland, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Juli 2024 (SWP-Aktuell 36/2024). 106 Vgl. Camille Grand, Missiles, Deterrence, and Arms Control: Options for a New Era in Europe, London: IISS, September 2023, <https://t.ly/otOzN>. 107 Das betrifft die ballistischen Raketen SS-26 und Oreschnik sowie den Marschflugkörper SSC-8. Hinzu kommen die importierten ballistischen Raketen Zolfaghar aus Iran und KN-23 aus Nordkorea. Alle sind bodengestützt. 108 Diese offensichtliche Passgenauigkeit bestünde beispielsweise nicht bei einem Versuch, Russlands Arsenal an Mittelstreckenraketen zu begrenzen, indem Deutschland und andere Nato-Staaten in Europa eine Reduzierung ihrer Flotte moderner Kampfjets (die zuvor vergrößert wurde) anbieten. Vgl. van Hooft/Ellison, Good Fear, Bad Fear [wie Fn. 104], S. 26. interesse der Nato, denn seeund luftgestützte Mittelstreckenwaffen blieben erlaubt. Bei diesen haben die Nato-Staaten einen technologischen und quantitativen Vorteil gegenüber Russland. 109 Mittelstreckenwaffen zu stationieren wäre wohlgemerkt erst dann ein Schritt zu kompetitiver Rüstungskontrolle, wenn mit der Stationierung auch in der Außenkommunikation eine Strategie zur Rüstungsbegrenzung verknüpft wäre. Ohne diese Verbindung handelte es sich nur um Nachrüstung, um Gegner abzuschrecken und Partner rückzuversichern. Das mag funktionieren, ist jedoch für sich noch keine Rüstungskontrolle. 110 Ein Ausbau der Raketenabwehr in Europa könnte helfen, den Druck auf Russland zu erhöhen. Eine zweite Möglichkeit für die Bundesrepublik, zur kompetitiven atomaren Rüstungskontrollpolitik der USA gegenüber Russland beizutragen, betrifft den Ausbau der Raketenabwehr in Europa. 111 Die jahrzehntelangen Sorgen russischer Militärs und Entscheidungsträger vor einem intensiven Wettbewerb mit dem Westen bei der Raketenabwehr sind wohlbekannt. 112 Würde die europäische Fähigkeit zur Abwehr russischer ballistischer Raketen und Marschflugkörper qualitativ und quantitativ gestärkt, könnte dies auf zwei Wegen den militärischen Druck auf den Kreml zusätzlich erhöhen. Zum einen müsste Moskau dann fürchten, dass im Fall eines Krieges mit der Nato ein Einsatz russischer Mittelstreckenwaffen gegen hochwertige Ziele auf dem Territorium der europäischen Allianzpartner nicht erfolgreich wäre, weil die Flugkörper abgefangen werden. Ein Krieg gegen die Nato mag kurzund mittelfristig unwahrscheinlich sein. Aber bereits in einer Krise, also vor dem Ausbruch größerer Kampfhandlungen, wäre mit Versuchen Russlands zu rechnen, politische Vorteile daraus zu ziehen, dass es mit konventionellen oder nuklearen Angriffen gegen Ziele in Nato-Europa 109 Vgl. John D. Maurer, »The Dual-Track Approach: A Long-Term Strategy for a Post-INF Treaty World«, in: War on the Rocks, 10.4.2019, <https://t.ly/llBbL>. 110 Vgl. ebd. 111 Vgl. van Hooft/Ellison, Good Fear, Bad Fear [wie Fn. 104], S. 28f. 112 Zum historischen Hintergrund vgl. Austin Long, »Red Glare: Origin and Implications of Russia’s ›New‹ Nuclear Weapons«, in: War on the Rocks, 26.3.2018, <https://t.ly/6BR80>. Wie kann Deutschland zur nuklearen Rüstungskontrollpolitik der USA beitragen? SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 30 droht. 113 Indem eine starke europäische Flugund Raketenabwehr die wirksame Umsetzung solcher Angriffe unwahrscheinlich(er) macht, mindert sie das Erpressungspotential russischer Drohungen damit in Krisenzeiten. Zudem senkt sie den Wert jener nuklearfähigen Mittelstreckenwaffen, auf die Russland für solche Angriffe auf Europa zurückgreifen würde. Als Folge dieser Entwertung der russischen Systeme dürfte es Putin leichter fallen, im Rahmen eines reziproken Rüstungskontrolldeals ganz auf diese Waffen zu verzichten oder einer Begrenzung ihrer Stückzahlen zuzustimmen. Zum anderen würde eine spürbar verstärkte europäische Raketenabwehr mehr militärischen Druck auf die russische Regierung erzeugen, indem sie deren Vertrauen in die eigene nukleare Zweitschlagfähigkeit etwas schwächt. Genau wie im Fall offensiver Nato-Mittelstreckenwaffen wäre es aber auch hier nicht das Ziel, das russische Vergeltungspotential zu neutralisieren – vollständiger Schutz gegen Putins Raketenarsenal ist nicht möglich –, sondern nur, Zweifel an dessen künftiger Effektivität zu säen. 114 Die von Deutschland 2022 lancierte European Sky Shield Initiative (ESSI) geht mit Blick auf den ersteren Wirkungspfad in die richtige Richtung. Im UkraineKrieg haben sich die bei ESSI vorgesehenen Abwehrsysteme für mittlere und lange Reichweiten – Iris-T SLM und Patriot – als effektiv erwiesen. 115 Auch deshalb ist das Erpressungspotential der eingesetzten russischen ballistischen Raketen, Marschflugkörper und sogar der Hyperschallrakete Kinschal gering geblieben. 116 Zugleich dürfte Arrow 3, das Deutschland parallel zu ESSI für sehr lange Reichweiten beschafft, aus Moskaus Sicht eine wirkliche Gefahr für russische ICBMs darstellen 117 und in der Folge das 113 Vgl. Lydia Wachs, Russlands Raketen und die European Sky Shield Initiative. Die deutschen Pläne zur Luftverteidigung im Kontext der Bedrohungslage, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Juni 2023 (SWP-Aktuell 40/2023), S. 4f. 114 Vgl. van Hooft/Ellison, Good Fear, Bad Fear [wie Fn. 104], S. 28f. 115 Vgl. Brad Lendon, »How Ukraine Turned the Tables on Russia’s Aerial Assault with These Western Weapons«, CNN, 17.5.2023, <https://t.ly/xw1sR>. 116 Vgl. Sidharth Kaushal/Matthew Harries, Russia’s Options for Theatre Missile Coercion, London: Royal United Services Institute (RUSI), 19.6.2023, <https://t.ly/9wryT>. 117 Vgl. Sven Arnold/Torben Arnold, Deutschlands schwache Führungsrolle bei der europäischen Luftverteidigung. Korrekturbedarf auf allen Ebenen der European Sky Shield Initiative, Berlin: Stiftung Vertrauen des Kreml in seine Vergeltungsfähigkeit allmählich erodieren lassen. Auf diesen zwei Wegen könnten Raketenabwehrkapazitäten einen deutschen Versuch unterstützen, zur kompetitiven US-Rüstungskontrollpolitik beizutragen. Damit ESSI diese Wirkung entfalten kann, müsste ihr Potential durch die Integration der nationalen Anteile und aller technischen Komponenten ausgeschöpft werden. Erst dadurch wird die Leistungsfähigkeit von ESSI bestimmt. 118 Vor allem aber müssen die von den beteiligten Staaten bisher angekündigten (und weitere künftig nötige) Beschaffungsvorhaben bei Luftund Raketenabwehrsystemen auch umgesetzt werden, denn die heutigen Bestände sind sehr klein und die Bedarfe sehr groß. 119 Dieser Bedarf wird von den Europäern im Übrigen selbst zu decken sein; die US-Rolle dabei wird nicht ausgebaut werden. Amerika sieht Ostasien als vorrangigen Stationierungsraum für seine künftigen mobilen Raketenabwehrkapazitäten. 120 Der Ausbau der Luftabwehr ist kostspielig, aber aus Gründen der Verteidigung ohnehin gewollt. Dass er auch einer kompetitiven Rüstungskontrollpolitik zugutekäme, wäre ein Bonus, der nicht gesondert zu Buche schlägt. Ein drittes Feld, auf dem Deutschland zur kompetitiven nuklearen Rüstungskontrollpolitik der USA beitragen kann – erneut durch einen solchen kostenlosen Bonus – ist der Aufbau europäischer Weltraumfähigkeiten, die abschreckungsund verteidigungsrelevante Anwendungen haben. 121 Konkretes Beispiel ist das im Rahmen der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (Permanent Structured Cooperation, PESCO) finanzierte EU-Projekt TWISTER (Timely Warning and Interception with Space-based TheatER Wissenschaft und Politik, Januar 2023 (SWP-Aktuell 2/2023), S. 5. 118 Vgl. ebd., S. 4. Für konkrete Vorschläge vgl. Grand, Missiles, Deterrence, and Arms Control [wie Fn. 106], S. 19. 119 Vgl. Rafael Loss, Welches Dach über Europa? Bodengebundene Luftverteidigung nach der Zeitenwende, Berlin: Bundesakademie für Sicherheitspolitik (BAKS), 2024 (BAKS-Arbeitspapier Nr. 3/2024), <https://t.ly/JnUC2>; »Fixing the Roof«, in: Economist, 27.7.2024, S. 26f. 120 Vgl. Grand, Missiles, Deterrence, and Arms Control [wie Fn. 106], S. 18. 121 Vgl. John D. Maurer, Future European Contributions to Arms Control: Compete to Negotiate, Den Haag: The Hague Centre for Strategic Studies, Februar 2023, S. 5, <https://t.ly/ TnFAh>. Stabilitätsorientierte deutsche Beiträge SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 31 Surveillance). 122 Das dabei vorgesehene Sensornetzwerk im Weltraum, ODIN’s EYE II 123 , böte gegenüber Russland zwei Vorteile. Erstens würden Sensoren im Orbit die Fähigkeit zur Informationsbeschaffung und Aufklärung (Intelligence, Surveillance and Reconnaissance, ISR) auf westlicher Seite stark verbessern. Dies würde das Potential der bestehenden sowie geplanten Flugund Raketenabwehrsysteme steigern und könnte künftig sogar den Abschuss russischer Hyperschallgleiter erlauben. Bisher ist der Aktionsradius des meist bodengebundenen Radars zu klein, so dass die Vorwarnzeit bei einem Angriff mit Hyperschallraketen nicht ausreicht. 124 Eine weltraumbasierte ISR wäre, auch im Vergleich zu luftoder seegestütztem Radar, viel leistungsfähiger. Mithin könnte sie die skizzierten Beiträge von Europas Luftverteidigung zum Erreichen kompetitiver Rüstungskontrollziele verstärken. Zweitens wäre ein ISR-System, dessen weltraumbasierter Teil ausgebaut würde, resilienter gegen die Bedrohung durch bodengestützte Antisatellitenwaffen. 125 Verlöre Putin die Option, die heute relativ verwundbare ISR-Basis der westlichen Luftverteidigung auszuschalten, würde dies absichern, dass die europäische Flugund Raketenabwehr zum Einsatz kommen kann. 126 Dann könnte sie besser zu einer kompetitiv geprägten Rüstungskontrollpolitik der USA gegenüber Russland beitragen. Stabilitätsorientierte deutsche Beiträge Eine konsequent stabilitätsorientierte deutsche Rüstungskontrollpolitik würde versuchen, die 122 Vgl. die Projektbeschreibung der EU: <https://t.ly/vy FKL>. 123 Vgl. »Protection from Space: OHB and the European Commission Signed the Grant Agreement for ODIN’S EYE II«, Pressemitteilung, Bremen, 22.12.2023, <https://t.ly/i3Yad>. 124 Vgl. Kaushal/Harries, Russia’s Options for Theatre Missile Coercion [wie Fn. 116]. 125 Wie sehr die Resilienz erhöht würde, hängt von der Ausgestaltung von TWISTER und ODIN’S EYE II ab. Zu verschiedenen Optionen der Sensorarchitektur vgl. Masao Dahlgren, Getting on Track: Space and Airborne Sensors for Hypersonic Missile Defense, Washington, D.C.: CSIS, Dezember 2023, <https://t.ly/eCuqd>. 126 Vgl. Brad Roberts, On Theories of Victory, Red and Blue, Livermore, CA: Center for Global Security Research, Lawrence Livermore National Laboratory, Juni 2020 (Livermore Papers on Global Security Nr. 7), S. 66, 69. Eskalationsrisiken abzuwenden, die mit Russlands Verhalten und der kompetitiven US-Politik einhergehen. Das Ziel von Deutschlands Diplomatie müsste dann lauten, die US-Regierung an zentralen Punkten ihrer Politik durch Überzeugungsarbeit abseits der Öffentlichkeit zu beeinflussen. Hätten diese Versuche keinen Erfolg, bliebe Berlin die Option, unabhängig eine Stabilitätsagenda zu verfolgen, gegebenenfalls auch im offenen Dissens mit Washington. Die Stoßrichtung der Agenda bestünde darin, mit eigenen substantiellen, im Erfolgsfall stabilisierenden Maßnahmen die potentiell destabilisierenden Folgen der russischen und amerikanischen Politik abzufedern. In der hiesigen Diskussion empfehlen die Verfechter einer strikt stabilitätsfokussierten deutschen Rüstungskontrollpolitik vor allem drei Initiativen. Erstens könnte Deutschland spezifische Kontrollen für Hyperschallwaffen – idealerweise global, jedoch zumindest für Europa – vorschlagen. 127 Begründet würde die Initiative mit dem Argument, dass diese Waffen die strategische Stabilität unterminieren könnten. Denn infolge der hohen Manövrierfähigkeit der Systeme kann ein angegriffener Staat nicht absehen, ob der Angriff einem konventionellen Ziel oder seinem nuklearen Zweitschlagpotential gilt. Bei der enormen Geschwindigkeit der Waffen müsse zudem binnen weniger Minuten reagiert werden. Diese Mixtur erhöhe den Druck, so das zu hörende Argument, nuklear zu eskalieren. Die Ungewissheit über das genaue Ziel kann technisch nicht aufgelöst werden. Um daher das angenommene Eskalationsrisiko der in Europa präsenten Besitzerstaaten von Hyperschallsystemen zu senken – aktuell nur Russland, bald auch die USA und Frankreich –, müsste die deutsche Rüstungskontrollpolitik fordern, sich jeweils deklaratorisch auf Missionen zu beschränken, die sich nicht gegen die nuklearen Vergeltungsfähigkeiten anderer richten. 128 Der 2023 erstmals getestete französische Hyperschallgleiter V-MaX scheint ohnehin nicht für diese strategische Mission vorgesehen zu sein. 129 Jedoch haben die USA ihren allesamt rein konventionell bewaffneten Hyperschallsystemen auch eine strategische Counterforce-Rolle zugedacht, nicht zuletzt als Ersatz für neue nukleare Systeme, deren quantita127 Vgl. Tim Thies, Hyperschallwaffen in Europa: Wie die Rüstungskontrolle Schritt halten kann, Hamburg: IFSH, Juni 2022, S. 24–30. 128 Vgl. ebd., S. 25. 129 Vgl. Timothy Wright, France Conducts Its First Hypersonic Glide Vehicle Test, London: IISS, 29.6.2023, <https://t.ly/45e2t>. Wie kann Deutschland zur nuklearen Rüstungskontrollpolitik der USA beitragen? SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 32 tiver Aufwuchs unter Biden verhindert werden soll. 130 Es ist schwer vorstellbar, dass es die Bundesregierung vermag, die USA von dieser Counterforce-Zielplanung abzubringen, zumal Russland seine nuklear bestückbaren Hyperschallgleiter gezielt dafür gebaut hat, Amerikas Zweitschlagarsenal zu bedrohen. 131 Derzeit erscheint ein Moratorium für die Stationierung von Hyperschallwaffen in Europa unrealistisch. Um die Stabilitätsrisiken von Hyperschallsystemen in Europa zu senken, könnte Berlin auch ein Moratorium gegen die Einführung weiterer solcher Waffen vorschlagen, begrenzt auf den europäischen Kontinent. 132 Ein Moratorium würde indes die in Russlands Streitkräfte bereits eingeführten Systeme legitimieren. Das wären die aeroballistische Kinschal-Rakete, der von Fregatten gestartete Hyperschallmarschflugkörper Zirkon und der Hyperschallgleiter Awangard. Weitere Systeme plant der Kreml nicht. 133 Auf Seiten der Nato wurden noch keine Hyperschallwaffen in die Truppe eingeführt. Es ist nicht zu erwarten, dass die USA, wo viele Systeme entwickelt und bereits getestet werden, 134 dieses Ungleichgewicht zugunsten Russlands zementieren wollen würden. Heute ist die Idee eines Moratoriums daher unrealistisch. Bei einer künftig womöglich ausgeglicheneren Verteilung von Hyperschallwaffen in Europa stünden die Chancen besser. Kurzfristig plausibler erscheinen Vorschläge, besonders destabilisierende Anwendungen von Hyperschallwaffen, die heute noch nicht genutzt werden, präventiv zu verbieten. 135 Beispielsweise könnten ballistische Raketen mit mehreren Hyperschallgleitern bestückt werden, die dann separate 130 Vgl. The White House, »Remarks by Jake Sullivan« [wie Fn. 73]. 131 Vgl. z.B. Hanna Notte et al., »Russia’s Novel Weapons Systems: Military Innovation in the Post-Soviet Period«, in: Nonproliferation Review, 28 (2021) 1–3, S. 61–93. 132 Vgl. Thies, Hyperschallwaffen in Europa [wie Fn. 127], S. 27–29. 133 Vgl. Dominika Kunertova, »Hypersonic Weapons: Emerging, Disruptive, Political«, in: Brian G. Carlson/Oliver Thränert (Hg.), Strategic Trends 2022, Zürich: Center for Security Studies, ETH Zürich, S. 43–67 (50f). 134 Vgl. ebd., S. 51, 53. 135 Vgl. Cooper, Arms Control for the Third Nuclear Age [wie Fn. 63], S. 194f. Ziele ansteuern können (ähnlich einer ICBM mit MIRVs). Unter den in Europa präsenten Mächten plant bislang nur Moskau, Raketen mit multiplen Hyperschallgleitern auszurüsten. 136 Die dafür vorgesehene Rakete Sarmat (SS-X-30), die auch mit nur einem einzigen Gleiter oder gänzlich ohne einsetzbar wäre, ist allerdings noch in der Testphase. 137 Warum Moskau auf die Nutzung der Sarmat mit multiplen Hyperschallgleitern verzichten sollte, wenn kein Gegner Russlands die gleiche Fähigkeit entwickelt, 138 erschließt sich nicht. Aber künftige finanzielle oder andere Probleme könnten Putin vielleicht bewegen, diesen teuren »Trumpf« aufzugeben. Eine zweite konsequent stabilitätsorientierte Forderung Deutschlands könnte sein, jene Raketenabwehrkapazitäten zu limitieren, die womöglich russische ICBMs abwehren können und so in Moskaus Augen dessen Zweitschlagfähigkeit gefährden. 139 Dies beträfe neben der landund seegestützten Nationalen Raketenabwehr der USA auch die in Rumänien und Polen stehenden Aegis-Ashore-Systeme und jene Arrow-3Anlagen, die ab 2025 in Deutschland in Betrieb gehen. 140 Anzuwenden wäre die Forderung auch auf den für die 2030er Jahre geplanten deutschen Beitrag zur seegestützten Raketenabwehr in Form der Fregattenklasse F127, die wahrscheinlich mit dem AegisSystem ausgerüstet werden wird. 141 Das Stabilitätsargument hinter dieser Forderung würde lauten, dass jene Raketenabwehrfähigkeiten, die russische ICBMs bedrohen könnten, den Kreml zur Entwicklung immer neuer Offensivwaffen zwängen und Rüstungswettläufe anfachten, ohne der Nato Sicherheit vor russischen Nuklearangriffen zu 136 Vgl. ebd., S. 194. 137 Zu den Problemen bei der Sarmat vgl. Maxim Starchak, »Russia’s Nuclear Modernization Drive Is Only a Success on Paper«, Carnegie Politika, 31.1.2024, <https://t.ly/mUtEc>. 138 China plant eine ähnliche Waffe, ist aber kein Gegner Russlands. Vgl. Richard Weitz, »China’s Hypersonic Missiles: Methods and Motives«, in: Jamestown Foundation China Brief, 21 (2021) 15, <https://t.ly/PuHHE>. 139 Vgl. Tim Thies/Oliver Meier, »Brandbeschleuniger«, in: Internationale Politik und Gesellschaft, 8.2.2022, <https://t.ly/oe GLk>. 140 Zu Aegis Ashore als auch zum klassischen AegisSystem vgl. Panda, A New U.S. Missile Defense Test May Have Increased the Risk of Nuclear War [wie Fn. 71]. 141 Vgl. dazu Lars Hoffmann, »Fregatte F 127 mit Aegis und kanadischem Führungssystem?«, in: Hartpunkt – Monitor für Defence und Sicherheitspolitik, 7.2.2024, <https://t.ly/DuvQh>. Stabilitätsorientierte deutsche Beiträge SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 33 liefern. 142 Schlimmstenfalls könnten fortgeschrittene Abwehrsysteme des Westens in Russland Ängste vor einem Präventivschlag der USA schüren, die Moskau in einer Krise zu frühzeitiger atomarer Eskalation verleiten. 143 Über die deutschen Raketenabwehrkapazitäten mit sehr großen Reichweiten könnte die Bundesregierung souverän entscheiden. Sie müsste die in der Entwicklung befindlichen Pläne für die F127-Fregatten qualitativ modifizieren und die schon getroffene Kaufentscheidung für Arrow 3 widerrufen. Die diplomatischen Kosten dürften in diesen beiden Fällen überschaubar bleiben – auch weil die Beschaffung von Arrow 3 ein unilateraler Entschluss war, der nicht überall auf Zustimmung stieß. 144 Finanziell würde die Stornierung sicher zu Buche schlagen. Die Frage wäre aber vor allem, ob diese deutsche Kehrtwende die erhoffte stabilisierende Wirkung auf Russland entfaltet. Dies darf bezweifelt werden: Wenn zugleich die Nationale Raketenabwehr der USA und die AegisAshore-Systeme in Polen und Rumänien unangetastet blieben, dürften einseitige Schritte Deutschland zwar in der Gunst des Kreml wieder steigen lassen. Solche Schritte würden aber nicht die russischen Sorgen vor der Raketenabwehr der USA und der Nato und die damit aus russischer Sicht verknüpften Stabilitätsrisiken beseitigen. 145 Unrealistisch erscheint indes der ambitioniertere Gedanke, nicht bloß die deutschen Kapazitäten zurückzufahren, sondern außerdem die Alliierten zu überzeugen, die Anlagen in Rumänien, Polen und schließlich auch den USA (teilweise) stillzulegen oder gar zurückzubauen, um damit einen Unterschied bei Russlands Bedrohungswahrnehmung zu machen. In Anbetracht von Russlands intensivem Raketeneinsatz 142 Vgl. Andrey Baklitskiy/James Cameron/Steven Pifer, Missile Defense and the Offense-Defense Relationship, Hamburg: IFSH, Oktober 2021 (Deep Cuts Commission Working Paper Nr. 14), S. 23f. 143 Vgl. Dmitry Stefanovich, »The Indispensable Link: Strategic Defense Capabilities as a Cornerstone of Arms Control and Arms Racing«, in: Tong Zhao/Dmitry Stefanovich, Missile Defense and the Strategic Relationship among the United States, Russia, and China, Cambridge, MA: American Academy of Arts and Sciences, 2020, S. 29–49 (31). 144 Vgl. Benedikt Fuest/Gerhard Hegmann, »Arrow 3 soll uns vor Putin schützen – Der erstaunliche Selbstbetrug der Bundeswehr«, in: Welt, 6.10.2023. 145 Vgl. Panda, A New U.S. Missile Defense Test May Have Increased the Risk of Nuclear War [wie Fn. 71]; Baklitskiy/ Cameron/Pifer, Missile Defense [wie Fn. 142], S. 21. gegen die Ukraine dürften solche Zugeständnisse in keinem der drei Nato-Länder politisch durchsetzbar sein, da sie als »falsches Signal« gewertet würden. Darüber hinaus gilt in Washington die Fähigkeit zur Abwehr begrenzter Nuklearschläge gegen das Territorium der USA – ob als irrationaler Angriff durch Nordkorea oder Erpressungsversuch von China oder Russland – heute parteiübergreifend als unverzichtbar. 146 Drittens könnte Deutschland versuchen, den Aufwuchs bodengestützter ballistischer Raketen und Marschflugkörper in Europa durch ein Moratorium zu verhindern. 147 Entsprechende Vorschläge wurden seit dem Scheitern des INF-Vertrags auch international wiederholt geäußert – nicht bloß von Russland, sondern ebenso von Frankreich. 148 Im heutigen Kontext würde damit der deutsch-amerikanische Stationierungsbeschluss für Mittelstreckenwaffen vom Juli 2024 revidiert. Bislang verfügt in Europa einzig das russische Militär über solche Systeme. Zwei Stabilitätsargumente hinter der Initiative für ein Moratorium lauten, dass Schritte der Nato, den russischen Waffen durch eine Nachrüstung etwas entgegenzusetzen, attraktive Ziele für russische Präventivattacken in Krisen erschaffen könnten und obendrein eine Aktions-Reaktions-Rüstungsdynamik auslösen könnten, die keiner Seite zusätzliche Sicherheit brächte. 149 Beides wäre als destabilisierend zu begreifen. Vor dem Ukraine-Krieg war Frankreichs Moratoriumsidee vor allem deshalb in der Nato nicht mehrheitsfähig, weil sie Russlands Bruch des INFVertrags legitimiert hätte: Damals umfasste das 146 Die offizielle US-Politik, sich bei russischen und chinesischen Angriffen gegen das US-Territorium auf die strategische Abschreckung zu verlassen statt auf Raketenabwehr, bezieht sich nur auf »Bedrohungen durch große Angriffe mit Nuklearraketen«. Aber »einem Aggressor die Fähigkeit zu verweigern, kleinere Nuklearschläge mit dem Ziel der Erpressung durchzuführen«, ist Ziel der Nationalen Raketenabwehr: US Department of Defense, Missile Defense Review, Washington, D.C., 27.10.2022, S. 1, 6, <https://t.ly/qECRA>. 147 Vgl. Jana Baldus, »Das Ende des INF-Vertrags: Katerstimmung in Europa«, in: PRIF Blog, 9.8.2019, <https://t.ly/ c1jR9>. 148 Vgl. Lorenz Hemicker/Michaela Wiegel, »Macron kommt Russland bei Atomraketen entgegen«, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 27.11.2019. 149 Vgl. Ulrich Kühn/Tim Thies, »The Renuclearization of Europe and the Limits of History«, in: Transatlantic Policy Quarterly, 22 (2023) 1, S. 53–61. Wie kann Deutschland zur nuklearen Rüstungskontrollpolitik der USA beitragen? SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 34 russische Arsenal bodengestützter Mittelstreckenwaffen einzig SSC-8-Marschflugkörper. An ihnen war der INF-Vertrag zerbrochen. Es war politisch nicht hinnehmbar, deren illegale Stationierung dann durch ein Moratorium formell abzusegnen, zumal ohne Counter-Deployments auf Seiten der Nato. 150 Dass derselbe Vorschlag auch von Russland vorgebracht wurde, war in dieser Hinsicht nicht hilfreich. Rein militärisch indes war die eher kleine russische INFKapazität – stationiert wurden laut Berichten nur 64 Marschflugkörper vom Typ SSC-8 – nicht ausschlaggebend. 151 Diese militärische Ausgangslage für ein Moratorium hat sich jedoch zuletzt stark geändert. Zwar ist keine Erhöhung der SSC-8-Stückzahlen bekannt. Allerdings hat Russland seit Ende 2023 rund 400 ballistische Mittelstreckenraketen aus Iran und einige weitere Dutzend aus Nordkorea importiert. 152 Die iranische Zolfaghar hat eine Reichweite von 700 km, die nordkoreanische KN-23 eine Reichweite von 690 km, die US-Regierung spricht gar von bis zu 900 km. 153 Als Summe aus den jüngsten Importen und der SSC-8 umfasst Moskaus Arsenal an bodengestützten Mittelstreckenwaffen so bereits über 500 Systeme, denen in Nato-Europa kein einziges gegenübersteht. Hinzu kommt, dass Russlands ballistische IskanderRakete (SS-26) zwar offiziell als Kurzstreckenwaffe mit unter 500 km Reichweite deklariert wird, weil sie nie für größere Distanzen getestet wurde. Auf der Basis ihrer technischen Parameter jedoch attestieren der SS-26 unabhängige Experten, Fachleute aus der USRegierung sowie russische Militärs jeweils inoffiziell eine viel größere Reichweite, nämlich zwischen 150 Vgl. James Fergusson, »The New Nuclear Arms Race that Wasn’t«, in: Inside Policy, 1.11.2020, <https://t.ly/8zkbJ>. 151 Vgl. »Russland hat offenbar weit mehr Raketen stationiert als bekannt«, in: Der Spiegel, 9.2.2019, <https://t.ly/ VW8Ii>. 152 Vgl. Parisa Hafezi et al., »Iran Sends Russia Hundreds of Ballistic Missiles«, Reuters, 21.2.2024, <https://t.ly/RkhWe>; Timothy Wright/Joseph Dempsey, North Korea’s Ballistic-missiles Transfer to Russia: Operational Constraints Thwart Objectives, London: IISS, 17.1.2024, <https://t.ly/QFEpC>. 153 Vgl. »Zolfaghar (Dezful, Qasem)« und »KN-23«, beide in Missile Threat, CSIS Missile Defense Project, Washington, D.C.: CSIS, Stand: 23.4.2024, <https://t.ly/GC7zC> und <https://t.ly/ C0vTU>; The White House, »Press Briefing by Press Secretary Karine Jean-Pierre and NSC Coordinator for Strategic Communications John Kirby«, Washington, D.C., 4.1.2024, <https://t.ly/E1JlL>. 700 und 1.000 km, was als Mittelstrecke gilt. 154 Trotz intensiver Nutzung der Iskander im russischen Raketenkrieg gegen die Ukraine dürfte der Bestand weiterhin im niedrigen dreistelligen Bereich liegen. 155 Zudem wurde der seegestützte Hyperschallmarschflugkörper Zirkon zuletzt von einer Abschussrampe an Land auf Kiew abgefeuert. 156 Von diesem neuen Flugkörper, der bis zu 1.000 km weit fliegen kann, besitzt das russische Militär wohl eine hohe zweistellige Stückzahl. 157 Die im November 2024 auf Dnipro erstmals abgefeuerte Oreschnik ist eine landgestützte ballistische Mittelstreckenrakete mit einer Reichweite von über 3.000 km. Von dieser Experimentalversion dürfte Russland eine niedrige zweistellige Stückzahl im Arsenal haben. 158 Wenn die Oreschnik, die Zirkon und die Iskander als landgestützte Mittelstreckenwaffen mitgezählt werden, liegt Russlands Arsenal dieser Waffen insgesamt im hohen dreistelligen Bereich. Die NatoStreitkräfte haben heute keinerlei Pendant. Dieses Ungleichgewicht zu zementieren, das sich durch Moskaus jüngste Importe stark vergrößert hat, ist nicht nur politisch äußerst unattraktiv, sondern auch militärisch nicht mehr länger eine zu vernachlässigende Größe. Eine Initiative, die derzeitigen INFBestände in Europa mithilfe eines Moratoriums einzufrieren, dürfte daher innerhalb der Nato keine Chance auf Zustimmung mehr haben. Abrüstungsorientierte deutsche Initiativen Eine streng am Ziel der nuklearen Abrüstung ausgerichtete deutsche Rüstungskontrollpolitik müsste 154 Vgl. Stefan Forss, The Russian Operational-Tactical Iskander Missile System, Helsinki: National Defence University, 2012, S. 14–16, <https://t.ly/cd4ng>. 155 Vgl. Dan De Luce, »Russia’s Weapons Production Has Actually Increased Dramatically, Despite Western Sanctions, Report Says«, in: NBC News, 26.6.2024, <https://t.ly/mOHM9>; »HUR Reveals Russia’s Missile Stockpile and Production Capacity«, in: Kyiv Post, 6.11.2023, <https://t.ly/P2Bg->. 156 Vgl. Alexander Eydlin, »Experten bezweifeln Schlagkraft von russischer Hyperschallwaffe«, in: Zeit Online, 27.3.2024, <https://t.ly/Zmdir>. 157 Vgl. »Russia Orders Additional Tsirkon Hypersonic Missiles«, in: Naval News, 15.11.2022, <https://t.ly/kSDw2>. 158 Vgl. Fabian Hoffmann, »Implications of the Oreshnik for NATO’s Missile Defense Posture in Europe«, Missile Matters, 30.11.2024, <https://t.ly/8XPmh>. Abrüstungsorientierte deutsche Initiativen SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 35 über das deklaratorische Fernziel einer kernwaffenfreien Welt hinausgehen. Sie würde versuchen, den »Fußabdruck« von Kernwaffen hierzulande zu reduzieren – und zwar unabhängig davon, wie sich die nuklearen Gegenspieler verhalten. Handlungsleitend wäre die Maxime, dass einseitige Vorleistungen die eigenen guten Absichten unterstreichen, Deutschland zum Vorbild erheben und so die Überzeugungskraft seiner abrüstungspolitischen Forderungen steigern. Eine abrüstungsorientierte deutsche Rüstungskontrollpolitik wäre der Gegenentwurf zur amerikanischen. Eine solche Politik in Reinform stünde der kompetitiven nuklearen Rüstungskontrollpolitik der USA außerordentlich skeptisch bis ablehnend gegenüber. Sie wäre darauf angelegt, die amerikanischen Entscheidungsträger durch die Verweigerung einer deutschen rüstungskontrollpolitischen Zusammenarbeit im Nato-Rahmen und durch moralische Anklagen und Appelle zu beeinflussen. Eine abrüstungsfokussierte deutsche Rüstungskontrollpolitik wäre im Grunde der Gegenentwurf zur amerikanischen. Deshalb wäre es irreführend, in diesem Fall von deutschen Beiträgen zur US-Politik zu sprechen. Deutsche Verfechter haben drei zentrale Vorschläge für diese Rüstungskontrollpolitik unterbreitet. Erstens könnte die Bundesregierung die Mitwirkung des Landes an der nuklearen Teilhabe der Nato beenden, verstanden als Abzug der hierzulande gelagerten taktischen US-Kernwaffen. 159 In einer stärkeren Version würde Berlin zudem jene Nato-Länder, in denen ebenfalls US-Kernwaffen lagern, ermutigen, es Deutschland gleichzutun. Im Extremfall würde die Initiative noch die deutsche Ratifizierung des Atomwaffenverbotsvertrags in die Wege leiten. 160 Eine solche Initiative hätte für Deutschland einen hohen Preis. Mit seinem Aussteigen aus der nuklearen Teilhabe würde Deutschland die jahrzehntelange Praxis der atomaren Kostenund Risikoteilung unilateral aufkündigen – zulasten der USA als Schutzmacht. 161 Das müsste selbst auf Präsident Joe Biden 159 Vgl. z.B. Sascha Hach, »Nukleare Kriegsgefahr: Deutschland auf dem Opferaltar«, in: Frankfurter Rundschau, 7.7.2020. 160 Vgl. Moritz Kütt, »Atomwaffen: Gegen ein neues atomares Wettrüsten«, in: Frankfurter Rundschau, 4.11.2021. 161 Vgl. Michèle Flournoy/Jim Townsend, »Striking at the Heart of the Trans-Atlantic Bargain«, in: Spiegel International, 3.6.2020. und Vizepräsidentin Kamala Harris befremdlich wirken, vom künftigen Präsidenten Donald Trump ganz zu schweigen. Mit dem Abzug aller Kernwaffen aus Deutschland entfiele auch der Grund für den privilegierten Zugang der Bundesregierung zu sensiblen Informationen als Stationierungsland 162 (»NuklearNato«) sowie für die exklusive Mitsprache bei der Nuklearpolitik der Nato im Rahmen der Quad. Berlins Einfluss würde sinken. Zudem könnte aufgrund der Stellung der Bundesrepublik schon ein nationaler deutscher Ausstieg das Überleben des gesamten Teilhabe-Arrangements gefährden. 163 Weil im Falle seines Zusammenbruchs der Entkopplung Europas von Amerika Tür und Tor geöffnet wäre, fürchten allen voran die Bündnispartner an der Ostflanke jede Änderung am Status quo der nuklearen Teilhabe. 164 Kündigte Berlin unter diesen Voraussetzungen die Mitarbeit auf, müsste es mit einer tiefen Spaltung und Schwächung der Allianz rechnen. Den Beitritt zum Kernwaffenverbotsvertrag anzubahnen würde diese horrenden außenund sicherheitspolitischen Kosten weiter in die Höhe treiben. Damit würde Deutschland das Verhältnis zu seinen zentralen außenpolitischen Partnern – den USA, Frankreich, den übrigen Nato-Staaten und den Demokratien im Indopazifik – schwer belasten. 165 All diese nämlich setzen für ihre eigene Sicherheit auf nukleare Abschreckung, angesichts der russischen und chinesischen Aufrüstung in zunehmendem Maße. 166 Derzeit hinnehmbar scheint dagegen ein Festhalten an der deutschen Praxis, an den Treffen der Parteien 162 Vgl. Heinrich Brauß, »Erweiterte Nukleare Abschreckung – zur Glaubwürdigkeit der NATO-Strategie im Lichte der russischen Bedrohung«, in: SIRIUS, 7 (2023) 3, S. 223– 236 (230). 163 Vgl. Tobias Bunde, »The Risks of an Incremental German Exit from NATO’s Nuclear Sharing Arrangement«, in: Texas National Security Review (Policy Roundtable: The Future of Trans-Atlantic Nuclear Deterrence), 23.8.2021, S. 11–20 (17), <https://t.ly/zY2Yx>. 164 Vgl. Christian Mölling/Sophia Becker (Hg.), (Nuclear) Sharing Is Caring: – an Introduction. European Views on NATO Nuclear Deterrence and the German Nuclear Sharing Debate, Berlin: Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP), Juni 2020 (DGAP Report Nr. 10), <https://t.ly/qd8I_>. 165 Vgl. Jonas Schneider, Warum Deutschland den Kernwaffenverbotsvertrag nicht unterstützen sollte, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, 22.1.2021 (Kurz gesagt), <https://t.ly/ FrgzT>. 166 Vgl. Gregory F. Giles, »The U.N. Nuclear Ban Treaty Has No Clothes«, in: Real Clear Defense, 5.3.2024, <https://t.ly/KG MH_>. Wie kann Deutschland zur nuklearen Rüstungskontrollpolitik der USA beitragen? SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 36 des Verbotsvertrags als Beobachter teilzunehmen, denn die damit verbundenen allianzinternen Kosten sind mittlerweile eingepreist. Der Mehrwert eines Vertragsbeitritts und Ausstiegs aus der Teilhabe wäre ohnehin gering. Deutschlands Image im Globalen Süden würde zwar aufpoliert, doch ein Inkrafttreten des Vertrags bliebe auch mit Deutschland illusorisch. 167 Die Zahl der weltweiten Atomwaffen bliebe unverändert. Auch ohne US-Kernwaffen bliebe Deutschland als Logistikdrehscheibe der Nato fest in Russlands Fadenkreuz. 168 Zur Verhütung von Kriegen würde so kein Beitrag geleistet. Zweitens könnte die Bundesregierung ein Stationierungsverbot für bodengestützte Mittelstreckenwaffen in Deutschland beschließen – losgelöst von der Frage, wie sich Russlands Verhalten und die russische INF-Kapazität in Europa entwickeln. Auch auf diesem Wege würde der deutsch-amerikanische Stationierungsbeschluss vom Juli 2024 revidiert. In einer stärkeren Version könnte Berlin weitere europäische Nato-Länder auffordern, das Gleiche für ihre Staatsgebiete zu tun. 169 Eine begrenztere Form der Initiative würde ein Stationierungsverbot explizit für Hyperschallwaffen mittlerer Reichweite 170 statt für alle Arten bodengestützter Mittelstreckenwaffen beschließen. Eine solche Initiative, besonders die gesamteuropäische Variante, wäre ein Affront gegen die Reaktion der Nato auf die in der Ukraine sichtbare steigende Bedrohung Europas durch russische Flugkörper. Neben dem Ausbau der europäischen Flugund Raketenabwehr setzt die Streitkräfteplanung der Allianz als Ergänzung auf stärkere Deep-Strike-Fähigkeiten mit hoher Präzision und Reichweiten zwischen 300 und 2.000 km. 171 Durch deren Verlegung sollen lokale 167 Vgl. detailliert Jonas Schneider, Kernwaffenverbotsvertrag: Das Inkrafttreten ist kein Durchbruch. Die Bundesregierung sollte selbstbewusster begründen, warum sie den Vertrag ablehnt, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Januar 2021 (SWPAktuell 3/2021). 168 Vgl. Michal Onderco, »Getting Out of the NATO Nuclear Task Would Not Increase Dutch Security«, in: War on the Rocks, 10.12.2019, <https://t.ly/vbylD>. 169 Einen unilateralen Verzicht der Nato empfehlen Kühn/Thies, »The Renuclearization of Europe« [wie Fn. 149], S. 60f. 170 Vgl. Lühr Henken, »Ein Deja-vu mit Pershing 2?«, in: FriedensForum, 36 (2023) 3, <https://t.ly/XiTOW>. 171 Vgl. Center for Global Security Research, Lawrence Livermore National Laboratory, Toward a New Division of Deterrence Labor Between and Among the United States and Its Allies militärische Ungleichgewichte, wie es sie etwa im Baltikum zugunsten von Russland gibt, zu Beginn einer Krise aufgelöst und ein Abgleiten in bewaffnete Konflikte verhindert werden. 172 Die Absicht hinter der Deep-Strike-Kapazität ist, wichtige militärische und andere Hochwertziele in Russland ins Fadenkreuz nehmen zu können. So wird Russlands Kalkül durchkreuzt, im Kriegsfall mit eigenen Deep-Strike-Fähigkeiten das Gros der Nato-Kräfte auf Abstand zu halten (Anti-Access/Area-Denial, A2AD). Dem Kreml wird signalisiert, dass die Nato bei einem Angriff gegen sich die Option hat, Russlands Fähigkeit zur Fortführung des Krieges an der Front massiv einzuschränken – ein Signal, das abschrecken soll. 173 Bei der Verbesserung der Deep-Strike-Kapazität in Nato-Europa lag der Schwerpunkt bisher auf luftund seegestützten Marschflugkörpern mit Reichweiten bis zu 1.600 km. 174 Die vor dem Juli 2024 eingeplanten bodengestützten Systeme – die ATACMs der Balten und Polen (ab Ende 2024), Großbritanniens Precision Strike Missile (PrSM, ab 2024) und die (noch nicht zugesagte) Joint Fire Support Missile (JFS-M, ab 2030) Deutschlands – wären für die skizzierte Abrüstungsinitiative irrelevant, weil sie nicht in den Bereich von Mittelstreckenwaffen (ab 500 km Reichweite) fallen. Allerdings hatten die Nato-Staaten bewusst nicht ausgeschlossen, auch Systeme mit größerer Reichweite – sprich: bodengestützte Mittelstreckenwaffen – in Europa zu stationieren. 175 Im Juli 2024 verkündete die Bundesregierung nun, dass genau solche USSysteme in Deutschland stationiert werden und dass Deutschland eigene Waffen dieser Kategorie gemeinsam mit Frankreich, Polen, Italien und nun auch Großbritannien und Schweden entwickeln möchte. Mit einem Stationierungsverbot würde Deutschland diese konkreten Vorhaben und die Nato-Strategie sabotieren, die genannten Partner – welche für die deutsche Außenpolitik essentiell sind – vor den Kopf stoßen und sich im Bündnis weitgehend isolieren. and Partners: Workshop Summary, Livermore, CA, 6./7.6.2023, S. 17, <https://t.ly/lTWZN>. 172 Vgl. Stephen R. Covington, NATO’s Concept for Deterrence and Defense of the Euro-Atlantic Area (DDA), Cambridge, MA: Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard Kennedy School, 2.8.2023, <https://t.ly/SO10h>. 173 Vgl. Center for Global Security Research, Lawrence Livermore National Laboratory, Toward a New Division of Deterrence Labor [wie Fn. 171], S. 18. 174 Vgl. Grand, Missiles, Deterrence, and Arms Control [wie Fn. 106], S. 11–13. 175 Vgl. ebd., S. 13. Abrüstungsorientierte deutsche Initiativen SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 37 Die Vorteile dieser Initiative wären fragwürdig. Sie als Schritt zur atomaren Abrüstung zu preisen wäre schwierig, denn anders als ihre russischen Pendants sind die bodengestützten Mittelstreckenwaffen der Nato-Staaten nicht nuklearwaffenfähig, sondern rein konventionell. 176 Ohnehin scheint die Idee illusorisch, mittels eigener militärischer Zurückhaltung Putin zum Verzicht auf die Nutzung der russischen Raketen und Marschflugkörper gewissermaßen zu überreden. Ein praktischer friedensfördernder Effekt wäre nicht zu erwarten. Drittens könnte Deutschland die drei Kernwaffenstaaten der Nato aufrufen, ihre strategischen Atomarsenale nicht zu vergrößern – losgelöst davon, ob Russland oder China ihre Nuklearfähigkeiten ausbauen. 177 In dieselbe »strategische Kerbe« schlüge die Bundesregierung , wenn sie sich festlegte, unter keinen Umständen eine europäische nukleare Abschreckungsfähigkeit zu unterstützen – unabhängig davon, wie diese Kapazität konkret umgesetzt würde, und selbst dann nicht, wenn die USA ihre atomare Schutzzusage für die Nato zurückziehen sollten. 178 Derartiges deutsches Drängen auf größte Zurückhaltung im strategischen Nuklearbereich wäre substantiell erfolglos, allianzpolitisch kostspielig und sicherheitspolitisch riskant. Eine Reduzierung des strategischen Atomarsenals der USA ist generell nicht durch Einflussnahme von Alliierten erreichbar – anders als bei taktischen US-Kernwaffen, die auf alliiertem Territorium vorwärtsstationiert sind. Über die Zahl der benötigten ICBMs, U-Boot-gestützten ballistischen Raketen (Submarine-Launched Ballistic Missiles, SLBMs) und nuklearfähigen Langstreckenbomber entscheidet der US-Präsident auf Grundlage von Empfehlungen der Stabschefs des Militärs. Diese richten sich (im Rahmen der gültigen Rüstungskontrollverträge) in erster Linie danach, wie viele Kernwaffen sie für erforderlich halten, um Russland, China und Nordkorea optimal abzuschrecken. Ob abrüstungsaffine Alliierte diese Einschätzung teilen, ist für das Pentagon dabei unwichtig. Ein US-Präsi176 Vgl. Panda, Missile Arsenals [wie Fn. 79], S. 53. 177 Vgl. Jana Baldus et al., »Rüstungsdynamiken: Abrüsten statt Wettrüsten«, in: Bonn International Centre for Conflict Studies (BICC) et al. (Hg.), Friedensfähig in Kriegszeiten. Friedensgutachten 2022, Bielefeld 2022, S. 91–109. 178 Vgl. Xanthe Hall, »Stoppzeichen für Atombomben«, in: Frankfurter Rundschau, 2.3.2024, S. 12; Oliver Meier, »Der Nutzen von Atomwaffen wird überschätzt«, in: Der Spiegel, 21.2.2024, <https://t.ly/Qlf5b>. dent könnte den Militärs zwar widersprechen und das Arsenal trotzdem verkleinern. Politisch wäre dies aber hochriskant für den Präsidenten, da der Dissens gewiss publik würde. 179 Dies gilt umso mehr, wie in Amerika ein neuer Konsens entstanden ist, dass eine Stärkung und maßvolle Vergrößerung des strategischen Atomarsenals nötig ist. 180 Sollte ein Präsident dennoch diese Machtprobe wagen, täte er das wohl bloß aus eigener Überzeugung und nicht als Folge einer abrüstungsfreundlichen Einflussnahme der Bundesregierung. Noch unempfänglicher für Berliner Wünsche nach unilateraler nuklearer Zurückhaltung dürften London und Paris sein, denn Frankreich und Großbritannien betrachten die jeweilige Anzahl ihrer einsatzbereiten strategischen Kernsprengköpfe als absolutes Minimum dessen, was nötig sei, um Russland überhaupt glaubhaft abschrecken zu können. 181 Wenn sie zu dem Entschluss kämen, die Obergrenze für ihr jeweiliges Arsenal anzuheben, wäre auch dieses Limit per definitionem das gerade noch zu verantwortende Minimum. Die britische Regierung erhöhte 2021 ihre Obergrenze um 40 Prozent und begründete dies mit der neuen Bedrohungslage für ihr Land und das eigene Arsenal. 182 Für die Wünsche anderer Akteure nach Abrüstung war dabei kein Platz. 183 Frankreichs 179 Präsident Obama erwog 2013, das strategische Arsenal um ein Drittel zu verkleinern. Weil die Stabschefs ankündigten, solche Einschnitte ohne russische Gegenleistung öffentlich abzulehnen, lenkte er ein. Vgl. Fred Kaplan, The Bomb. Presidents, Generals, and the Secret History of Nuclear War, New York 2020, S. 242–244. 180 Vgl. Robert Peters, The New American Nuclear Consensus – and Those Outside It, Washington, D.C.: Heritage Foundation, 19.3.2024 (Issue Brief 5347), <https://t.ly/LR2OI>, und The White House, »Adapting the U.S. Approach to Arms Control and Nonproliferation to a New Era« [wie Fn. 78]. 181 Vgl. Bruno Tertrais, A Comparison between US, UK and French Nuclear Policies and Doctrines, Paris: Sciences Po, Februar 2007, <https://t.ly/GQJW_>. 182 Vgl. Claire Mills, Integrated Review 2021: Increasing the Cap on the UK’s Nuclear Stockpile, London, 19.3.2021 (House of Commons Library Briefing Paper Nr. 9175), <https://t.ly/ 5ZQdX>, und Ministry of Defence, The 2021 Integrated Review: Nuclear Frequently Asked Questions, London, 27.4.2021, <https://t.ly/O21y5>. 183 Nur sechs Wochen bevor diese Erhöhung verkündet wurde war der Atomwaffenverbotsvertrag in Kraft getreten, und nur zwei Monate danach sollte die Überprüfungskonferenz zum Atomwaffensperrvertrag stattfinden, bei der stets viele Akteure nach nuklearer Abrüstung rufen. Vgl. Georgina Wright/Bruno Tertrais, The UK’s Integrated Review: Wie kann Deutschland zur nuklearen Rüstungskontrollpolitik der USA beitragen? SWP Berlin Deutschland und die Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle Dezember 2024 38 Atompolitik ist ohnehin dafür bekannt, eng an nationalen Prioritäten ausgerichtet zu sein und Abrüstungsbelange außen vor zu lassen. 184 Allianzpolitisch würde eine derartige deutsche Initiative Porzellan zerschlagen, obwohl sie keine Abrüstung erreicht. Von der US-Politik würde sie eher als weltfremd aufgefasst. In einer aktuellen Analyse des amerikanischen Nukleardiskurses wird betont, auch die US-Bündnispartner »sollten alle anerkennen, dass der entstehende Konsens in Washington, D.C. darin besteht, vor zunehmenden chinesischen und russischen Bedrohungen nicht zurückzuschrecken, sondern diesen Bedrohungen mithilfe eines leistungsfähigeren Nukleararsenals entgegenzutreten«. 185 Deutsche abrüstungsfokussierte Fundamentalkritik am US-Konsens dürfte als anmaßend bewertet werden. Nicht gut ankommen bei den nordund osteuropäischen »Frontstaaten« würde auch eine kategorische, unabhängig vom Kontext ausgesprochene Absage Berlins an eine nukleare Abschreckungsfähigkeit für Europa. Die Bundesrepublik hat die sicherheitspolitischen Sorgen dieser Länder vor Russland mindestens von 2014 bis 2022 geringgeschätzt und damit falsch gelegen. Deshalb dürften Einwände aus Berlin, selbst ohne den Schutzschirm der USA brauche es kein Mehr an atomarer Abschreckung, als deutsche Rückkehr zur ihnen bekannten »handlungsarmen, aber selbstgerechten Ratschlaggeberei von der Seitenlinie« verstanden werden und viel Groll auslösen. 186 Ein Aufruf zur einseitigen nuklearen Zurückhaltung des Westens, gerade wenn der US-Atomschirm wegfiele, würde ferner die Sicherheitsrisiken für Europa erhöhen. Die damit zum Ausdruck kommende deutsche Indifferenz gegenüber nuklearer Abschreckung wäre eine Steilvorlage für Trump, die Schutzzusage weiter in Frage zu stellen. Sie wäre What Global Britain Means for France: Paris: Institut Montaigne, 17.3.2021, <https://t.ly/qCwU_>. 184 Vgl. Bruno Tertrais, »The Last to Disarm? The Future of France’s Nuclear Weapons«, in: Nonproliferation Review, 14 (2007) 2, S. 251–273. 185 »[...] should all recognize the emerging consensus in Washington, DC, is not to shrink before growing Chinese and Russian threats, but to meet those threats through an increasingly capable nuclear arsenal«. Peters, New American Nuclear Consensus [wie Fn. 180], S. 9. 186 Sönke Neitzel/Bastian Matteo Scianna, Blutige Enthaltung. Deutschlands Rolle im Syrienkrieg, Freiburg 2021, Klappentext. auch eine Einladung an Putin, mit immer neuen Atomdrohungen Europa zu spalten. Würde ihre Nachfrage nach Abschreckung weder transatlantisch noch europäisch befriedigt, kämen in den »Frontstaaten« irgendwann Debatten über eigene Kernwaffen auf. 187 Diese Frage würde die Gräben im Westen weiter vertiefen und zudem die atomare Nichtverbreitungsnorm belasten. 187 Vgl. Dalibor Rohac, »It’s Time to Give Poland Nuclear Weapons«, in: The Spectator, 7.2.2024, <https://t.ly/1Q6zx>; Brendan Cole, »NATO General Raises Prospect of New Nuclear Power«, in: Newsweek, 12.2.2024, <https://t.ly/ml RUV>.