Umsetzung von verbindlichen Flächensparzielen im Rahmen der räumlichen Planung

Blecken, Lutke et al. Article Umsetzung von verbindlichen Flächensparzielen im Rahmen der räumlichen Planung Raumforschung und Raumordnung / Spatial Research and Planning Provided in Cooperation with: Leibniz-Forschungsnetzwerk "R – Räumliches Wissen für Gesellschaft und Umwelt | Spatial Knowledge for Society and Environment" Suggested Citation: Blecken, Lutke et al. (2025) : Umsetzung von verbindlichen Flächensparzielen im Rahmen der räumlichen Planung, Raumforschung und Raumordnung / Spatial Research and Planning, ISSN 1869-4179, oekom verlag, München, Vol. 83, Iss. 1, pp. 31-45, https://doi.org/10.14512/rur.2568 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/313410 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Für eine Operationalisierung im Rahmen einer verbindlichen Kontingentierung kommen der Handel mit Flächenzertifikaten (umweltökonomischer Ansatz) und die Raumordnung (regulatorischer Ansatz) in Betracht. Der Handel mit Flächenzertifikaten wurde im Modellversuch „Planspiel LutkeBlecken,InstitutRaum&Energie,Lülanden98,22880Wedel, Deutschland [email protected] Robert Böhnke, Deutsches Institut für Urbanistik, Zimmerstraße13,10969Berlin,Deutschland boehnk[email protected] Gabriel Götze, Institut Raum & Energie, Lülanden 98, 22880 Wedel, Deutschland [email protected] Dr. Jens-Martin Gutsche, Gertz Gutsche Rümenapp – Stadtentwicklung und Mobilität GbR, Ruhrstraße 11, 22761 Hamburg, Deutschland [email protected] Prof. Dr. WolfgangKöck, Helmholtz-Zentrumfür Umweltforschung– UFZ, Permoserstraße 15, 04318 Leipzig, Deutschland [email protected] Thomas Preuß, Deutsches Institut für Urbanistik, Zimmerstraße13,10969Berlin,Deutschland [email protected] © 2025 by the author(s); licensee oekom. This Open Access article is published under a Creative Commons Attribution 4.0 International Licence (CC BY). Flächenhandel“ untersucht. Dagegen fehlt ein Umsetzungsund Organisationsmodell für eine Operationalisierung über einen raumordnerischen Ansatz. Diese Lücke füllt der vorliegende Beitrag, indem er ein Konzept zur Umsetzung von verbindlichen Flächensparzielen im Rahmen der räumlichen Planung vorstellt. Es beinhaltet Aussagen zur Festlegung eines verbindlichen Mengenziels der Reduktion der Flächenneuinanspruchnahme für Siedlung und Verkehr, zur Regelung der Aufteilung von Flächenkontingenten zwischen Bund und Ländern, zur landesgesetzlichen Aufteilung auf die Gemeinden, zur Anwendung der Kontingentregelungen in Planungsverfahren, zur Administration durch „Kontingentbehörden“ und zu notwendigen flankierenden Maßnahmen. Schlüsselwörter: Flächenverbrauch Flächensparziel  Flächenneuinanspruchnahme Siedlungsfläche  Kontingentierung Raumordnung Implementation of binding land-saving objectives within the framework of spatial planning Abstract New land use for settlement and transport exceedsthe federal government’s “below 30 ha/day” target. Varial federal states have incorporated this target into theirownstate targets. However, there has not been any operationalization in the form of binding targets at state, regional or municipal level to date. Operationalizing a binding quota system could involve trading land certificates (using an environmental economic approach) and spatial planning (using a regulatory approach). The analysis ofland certificatestradingwas conducted through the “land tradingsimulationgame”pilotproject.However,thereisnoimplementation or organizational model for operationalization using a spatial planning approach. To fill this gap, this paper presents a concept for implementing binding land-saving tarRaumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 31–45 31 L. Blecken et al. getswithin theframework ofspatialplanning. Itcontains statements on the determination of a binding total volume of land quotas, the distribution between the federal and state governments, the distribution at state level to municipalities, the application of the quotas in planning procedures, the administration by “quota authorities” and the necessary accompanying measures. Keywords: Land Consumption Land-saving objective  New land use Settlement area Quotas for land use Spatial planning 1 Einführung: Umsetzung von verbindlichen Flächensparzielen durch räumliche Planung Die fortschreitende Inanspruchnahme der knappen Ressource Fläche führt zu Verlusten von Grünund Freiräumen sowie landwirtschaftlichen Flächen, beeinträchtigt die Bodenfunktionen und wirkt sich klimatisch negativ aus. Für die Erschließung neuer Wohnund Gewerbegebiete sind neben einmaligen Investitionen der Städte und Gemeinden auch ökonomische Folgekosten für Betrieb und Instandhaltung der sozialen und technischen Infrastruktur erforderlich (vgl. Preuß 2015). Die zunehmende Zersiedelung führt besonders in stagnierenden und schrumpfenden Regionen zu Funktionsverlusten in den Orten und zu Defiziten bei der wohnungsnahen Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen (Adrian/Bock/Bunzel et al. 2018: 38–40). Verschiedene europäische Länder haben sich Ziele für eine Reduzierung des Flächenverbrauchs gesetzt. Um diese zu erreichen sind das Zusammenspiel nationaler Strategien mit flächenbezogenen Planungen auf regionaler und kommunaler Ebene von besonderer Bedeutung. Bei der zielorientierten Umsetzung der Planungen kommt es auf eine wirksame Steuerung der Siedlungsentwicklung an, wie Untersuchungen unter anderem in Frankreich, Luxemburg, Belgien, Schweiz und Deutschland zeigen (Buitelaar/Leinfelder 2020; Lacoere/Hengstermann/Jehling et al. 2023;LeBivic/Idt 2023). In Deutschland wurde das Ziel einer Reduzierung der täglichen Flächenneuinanspruchnahme für Siedlung und Verkehr (SuV) auf 30 ha/Tag bis 2020 im Jahr 2002 in der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie festgeschrieben (Deutscher Bundestag 2002: 42). Die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie wurde 2016 weiterentwickelt inklusive einer Fortschreibung des 30-Hektar-Ziels mit der Zielrichtung „Senkung auf 30 ha minus X pro Tag bis 2030“ (Die Bundesregierung 2017: 174). Zudem soll laut Klimaschutzplan 2050 „spätestens bis zum Jahr 2050 der Übergang zur Flächenkreislaufwirtschaft“ und ein Flächenverbrauchsziel „NettoNull“ erreicht werden (BMUB 2016: 67–68). Auch die „EU-Bodenstrategie für 2030“ formuliert das Ziel „NettoNull Flächenverbrauch“ bis 2050 (Europäische Kommission 2021:4). In§2Abs.2Nr.6S.3ROG 1findetsichseitderNovellierung 2017 ein raumordnerischer Grundsatz, nach dem die erstmalige Inanspruchnahme von Freiflächen für Siedlung und Verkehr durch quantifizierte Vorgaben zu verringern ist. Während Ziele der Raumordnung für die Bauleitplanung mit einer strikten Bindung einhergehen, sind die Grundsätze des § 2 ROG lediglich berücksichtigungspflichtig und begründen kein verbindliches Reduktionsziel (Bovet 2017: 6). Verschiedene Bundesländer haben das 30-ha-Ziel des Bundes als adaptierte Landesziele in Gesetze, Planwerke, Koalitionsverträge oder Nachhaltigkeitsstrategien aufgenommen (Preuß/Bock/Böhnke et al. 2024: Anhang 1, 10). Diese bleiben aber entweder unverbindlich oder adressieren nur einen Teil der Flächenneuinanspruchnahme. So gelten die Schwellenwerte in den Regionalplänen in RheinlandPfalz nur für die Wohnbauflächenentwicklung (Ministerium des Innern und für Sport Rheinland-Pfalz 2008: 79). In der Neuaufstellung des Regionalplans Mittelhessen werden maximale Bedarfe für Wohnsiedlungsund für Gewerbeflächen festgelegt (Regierungspräsidium Gießen 2021: 35, 48). Gleichwohl bleiben bei diesen Ansätzen aber Flächenneuinanspruchnahmen beispielsweise durch Vorhaben von Bund und Ländern unberücksichtigt. Zudem orientieren sie sich an einer Bedarfsermittlung, nicht an einem übergeordneten Mengenziel. Daher kann festgestellt werden, dass eine Operationalisierung des bundespolitischen Mengenziels in Form verbindlicher Zieloder Mengenvorgaben auf Landesoder regionaler Ebene bislang nicht erfolgte. Innerhalb der vergangenen 20 Jahre konnte die Flächenneuinanspruchnahme für Siedlung und Verkehr mehr als halbiert werden, allerdings stagniert der Rückgang seit 2017 nahezu. Zwischen 2019 und 2022 betrug sie im vierjährigen Mittel 52 ha/Tag (Statistisches Bundesamt 2024: 2) und ist trotz zahlreicher Aktivitäten in Politik, Forschung und Praxis noch weit vom aktuellen bundespolitischen Ziel entfernt. Es sind weitere Anstrengungen erforderlich, um es bis 2030 zu erreichen (Die Bundesregierung 2017: 159). Eine Szenarienbetrachtung des Thünen-Instituts zur zukünftigen Entwicklung der Flächenneuinanspruchnahme lässt vermuten, dass diese in den kommenden Jahren wieder deutlich ansteigen wird (Osterburg/Ackermann/Böhm et al. 2023). Wichtigste Treiber sind der Wohnungsbau sowie der 1Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 22. März 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 88) geändert worden ist. 32 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 31–45 Umsetzung von verbindlichen Flächensparzielen im Rahmen der räumlichen Planung Flächenbedarf der erneuerbaren Energien, insbesondere der Freiflächen-Photovoltaik. Der Aktionsplan Flächensparen (Adrian/Bock/Bunzel et al. 2018), ein Gutachten des Deutschen Instituts für Urbanistik im Auftrag des Umweltbundesamtes, benennt Maßnahmen zur Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme. Im Mittelpunkt des Aktionsfelds „Kontingentierung einführen“ steht die Operationalisierung flächenpolitischer Ziele durch Bund und Länder. Hierfür kommen ein Handel mit Flächenzertifikaten (umweltökonomischer Ansatz) und die Raumordnung (regulatorischer Ansatz) in Betracht. Im Modellversuch „Planspiel Flächenhandel“ wurde der Handel mit Flächenzertifikaten im Dialog mit fast 100 Kommunen untersucht (Henger/Daniel/Schier et al. 2019). Eine eingehende Analyse und ein rechtliches Organisationsmodell für eine Operationalisierung über einen raumordnerischen Ansatz fehlt dagegen bisher. Diese Lücke füllt der vorliegende Beitrag, indem er ein Konzept für eine Umsetzung von Flächensparzielen im Rahmen räumlicher Planung vorschlägt. Es beinhaltet Aussagen zur rechtlichen Verankerung eines Flächensparziels auf der Bundesebene (Kapitel 3), zu Grundelementen einer Kontingentierung wie das Gesamtvolumen (Kapitel 4), zur Aufteilung der Kontingente über die Länder bis zu den Kommunen (Kapitel 5), zu ihrer Anwendung in Planungsverfahren (Kapitel 6) sowie zu Administration und Monitoring (Kapitel 7). 2 Methodisches Vorgehen Das Konzept für die Umsetzung verbindlicher Flächensparziele im Rahmen der räumlichen Planung wurde im Rahmen eines Forschungsvorhabens für das Umweltbundesamt erarbeitet.2Ausgangspunkt ist eine Literaturrecherche zum Stand von Forschung und Praxis zu Umsetzungsmöglichkeiten von verbindlichen Flächensparzielen über regulatorische Ansätze der Raumordnung. Hieraus wurden raumordnerische Steuerungsansätze für quantifizierbare Vorgaben zur Verringerung der Flächenneuinanspruchnahme auf Bundesund Länderebene sowie Handlungsoptionen und konkrete Implementierungswege zusammengetragen und hinsichtlich rechtlicher, operativer und institutioneller Aspekte bewertet und weiterentwickelt. Dazu wurden zentrale Erkenntnisse in Form von Thesen zusammengefasst und mit externen Expertinnen und Experten aus den Bereichen Recht, Raumordnung, Regionalplanung, kommunale Bauleitplanung und Politik weiterentwickelt und plausibilisiert. 2Vorhaben „Umsetzung von Flächensparzielen im Rahmen der Raumordnung“, REFOPLAN 2020 – FKZ 37120151050. Zu rechtlichen Implementierungsoptionen und Gestaltungsspielräumen wurden zwei Gruppengespräche und ein Workshop mit 15 ausgewählten Rechtsexpertinnen und -experten aus der Wissenschaft und Anwaltskanzleien durchgeführt und eine rechtliche Expertise erarbeitet. Operative und institutionelle Implementierungsoptionen wurden in drei Workshops erarbeitet, an denen rund 70 Personen aus den Bereichen der kommunalen Bauleitplanung, der Regionalund Landesplanung, der Wissenschaft sowie des Bauund Planungsrechts teilnahmen. Die Implementierungsoptionen wurden im weiteren Projektverlauf von den Autoren zum vorliegenden Konzept verdichtet. Dieses wurde mit einem umweltökonomischen Ansatz verglichen, hinsichtlich seiner Umsetzungsmöglichkeiten bewertet und im Rahmen einer weiteren Beteiligung ausgewählter Expertinnen und Experten aus den Bereichen Recht, Planung und Wissenschaft in einem Workshop (etwa 20 Personen) sowie mit einem breiteren Kreis von Interessierten in einer öffentlichen Abschlussveranstaltung (etwa 50 Personen) vorgestellt, erörtert und fortgeschrieben. Die Strukturierung und Zusammenfassung der Ergebnisse der Gruppengespräche und Workshops erfolgten mit einer qualitativen Inhaltsanalyse nach Mayring (vgl. Mayring 2010: 601–613). Dabei werden die vorhandenen Informationen vor dem Hintergrund der leitenden Fragestellungen geordnet, gegliedert und interpretiert. Ergebnis sind breit mit Fachexpertinnen und -experten sowie Planungspraktikerinnen und -praktikern abgestimmte Empfehlungen zur Umsetzung einer verbindlichen Kontingentierung der Flächenneuinanspruchnahme für Siedlung und Verkehr durch die räumliche Planung. 3 Möglichkeiten zur rechtlichen Verankerung eines Flächensparziels im Raumordnungsrecht des Bundes Aus rechtlicher Sicht stellen sich die Fragen, ob der Bund die Gesetzgebungskompetenz für die verbindliche Einführung eines Flächensparziels hat, ob das Raumordnungsrecht hierfür ein geeigneter rechtlicher Regelungsort ist, welche Optionen sich hierbei anbieten und ob eine bundesweite Flächenkontingentierung mit dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht vereinbar ist. 3.1 Regelungskompetenz für die rechtliche Umsetzung im Raumordnungsrecht vor dem Hintergrund der Abweichungsbefugnis der Länder Von der Frage der praktischen Umsetzung zu unterscheiden ist die Frage der Gesetzgebungskompetenz. Um für das gesamte Bundesgebiet eine verbindliche Begrenzung der FläRaumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 31–45 33 L. Blecken et al. chenneuinanspruchnahme für Siedlung und Verkehr durch eine Kontingentierung gesetzlich vorzuschreiben, bedarf es einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Diese findet sich sowohl in der Raumordnungskompetenz des Bundes (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG) als auch in der Kompetenz des Bundes zur Regelung des Bodenrechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG).3Zudem kann auch auf die Mosaikkompetenz des Bundes für den Bodenschutz abgestellt werden. Die Inanspruchnahme der Raumordnungskompetenz ist allerdings mit Abweichungsrechten der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Nr. 4 GG verbunden, sodass diese Möglichkeiten haben, von bundesgesetzlichen Vorgaben abzuweichen (Gröhn 2016: 81). Abweichungsrechte bestehen nur dann nicht, wenn es sich bei der Kontingentregelung um eine Raumordnungsregelung für den Gesamtstaat handelt, die kraft Natur der Sache als eine ausschließliche Bundeskompetenz einzuordnen ist. Die Berufung auf diesen Kompetenztitel, der auf das sogenannte Baurechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1954 zurückgeht,4ist allerdings mit Schwierigkeiten behaftet, weil der Kompetenztitel als solcher und sein Anwendungsbereich umstritten sind. Nach Auffassung eines Teils der Literatur sind verbindliche Bundesregelungen über ein gesamträumliches Ziel für die Flächeninanspruchnahme für Siedlung und Verkehr und entsprechende Kontingententscheidungen für die Länder Raumordnungsregelungen für den Gesamtraum, die kraft Natur der Sache auf eine ausschließliche Bundeskompetenz zu stützen sind (Walz/Toussaint/Küpfer et al. 2009: 146; Marty 2011: 400–401; vgl. auch Köck/Bovet 2008a: 52–53). Nach anderer Auffassung muss die Raumordnung für den Gesamtstaat kraft Natur der Sache nach der Föderalismusreform als erledigt betrachtet werden, sodass lediglich die konkurrierende Befugnis des Bundes mit Abweichungskompetenz der Länder verfügbar ist (vgl. ausführlich Runkel 2018: Rn 11–17). Die Rechtsprechung hat sich hierzu noch nicht geäußert. Deshalb sollte der Gesetzgeber bei Bundesregelungen zur verbindlichen Festlegung von Mengenzielen der Flächeninanspruchnahme für Siedlung und Verkehr die Länder in die gesetzgeberischen Überlegungen zur Kontingentierung des Flächenverbrauchs einbinden, sei es durch eine vorlaufende Abstimmungslö3Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 19. Dezember 2022 (BGBl. I S. 2478) geändert worden ist. 4Rechtsgutachten über die Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß eines Baugesetzes, BVerfGE 3, 407–439; https://dserver.bundestag. de/btd/02/006/0200644.pdf (13.01.2025). sung oder durch eine Regelung mit Zustimmungspflicht des Bundesrates (vgl. Kapitel 4.). Weiterhin kann sich der Bund auf seine Kompetenz für das Bodenrecht berufen, wenn er Regelungen trifft, die die Ausübung der verbindlichen Bauleitplanung und auch die Zulässigkeit des Bauens im sogenannten Außenbereich an die Einhaltung von Kontingenten knüpfen, weil solche Regelungen unmittelbar auf Grund und Boden durchgreifen.5 Da Regelungen zur baulichen Flächenverbrauchsbegrenzung je nach Ziel der gesetzlichen Regelung auch der Förderung der landund forstwirtschaftlichen Erzeugung sowie Naturschutz und Landschaftspflege dienen können, ist es möglich, mosaikartig auch auf weitere Kompetenztitel des Bundes zurückzugreifen (Köck/Bovet/Tietz 2018: 71). 3.2 Rechtlicher Regelungsort für die Einführung von Flächenkontingenten Als rechtliche Regelungsorte für die Umsetzung einer Flächenkontingentierung werden in Literatur und Praxis das Bodenschutzgesetz, das Baugesetzbuch, das Raumordnungsgesetz und ein Sondergesetz diskutiert (Gröhn 2016; Köck/Bovet/Tietz 2018; Kümper 2021). Das Bodenschutzgesetz des Bundes (BBodSchG)6enthält keine Regelungen zur Flächennutzung als solche, sondern setzt seinen Schwerpunkt auf den Schutz des Bodens vor schädlichen Bodenveränderungen (Grüner 2018: 283). Esfindetnach§3Abs.1Nr.9BBodSchGkeineAnwendung, soweit Vorschriften des Bauplanungsund Bauordnungsrechts vorliegen. Deshalb bietet es sich derzeit für Regelungen einer überörtlichen Flächenverbrauchsbegrenzung nicht an (Gröhn 2016: 80–82), obwohl die Flächenverbrauchsbegrenzung für Siedlung und Verkehr dem Bodenschutz dient. Bauplanungsrecht, Raumordnungsrecht und auch ein Sondergesetz bieten demgegenüber in systematischer Hinsicht bessere Möglichkeiten für die Verankerung von Flächenverbrauchsbegrenzungen und die Einführung von Flächenkontingenten. Diskussionen mit Rechtsexpertinnen und -experten haben zu dem Ergebnis geführt, dass das Raumordnungsgesetz ein geeigneter Ort zur Verankerung eines bundesweiten verbindlichen Flächensparziels wäre und dass auch Festlegungen über Landeskontingente hier ihren Platz haben können. Alternativ dazu könnten letztere auch über die Festle5Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Ersten Senats vom 27. September 2022 (Windenergie im Wald), 1 BvR 2661/21, 1–88. https://www.bverfg.de/e/rs20220927_1bvr266121.html (13.12.2024). 6Bundes-Bodenschutzgesetzvom 17. März 1998 (BGBl. I S. 502), das zuletzt durch Artikel 7 des Gesetzes vom 25. Februar 2021 (BGBl. I S. 306) geändert worden ist. 34 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 31–45 Umsetzung von verbindlichen Flächensparzielen im Rahmen der räumlichen Planung gung von Zielen der Raumordnung in einem Bundesraumordnungsplan erfolgen, soweit § 17 ROG entsprechend angepasst wird. Für eine strikte Bindungswirkung gegenüber den Ländern wäre zudem eine Änderung von § 5 Abs. 4 ROG erforderlich. Weitergehende Kontingentfestlegungen für die gemeindliche Ebene sollten besser auf landesplanerischer Grundlage getroffen werden und nicht unmittelbar durch eine Bundesregelung bzw. eine bundesraumplanerische Festlegung, weil diese Verteilungsentscheidung auf landesraumplanerischen Vorentscheidungen beruhen kann und die Planungskapazitäten des Bundes begrenzt sind. Ohnehin könnten Festlegungen, die weitergehende Kontingentierungsentscheidungen auf der Landesebene betreffen, nicht auf die besondere Kompetenz der Raumordnung für den Gesamtstaat gestützt werden. 3.3 Optionen zur Verankerung über das Raumordnungsrecht Für eine verbindliche Umsetzung eines Flächensparziels über das Raumordnungsrecht müssten das Raumordnungsgesetz (und die Landesentwicklungspläne bzw. -programme) so ertüchtigt werden, dass verbindliche Flächensparziele in Form von Mengenkontingenten umgesetzt werden müssen. Hierzu werden in der Literatur vier Optionen benannt. – Option A: Festlegung eines Flächensparziels als gesetzliches Ziel der Raumordnung in Anlehnung an§2Abs.2 Nr. 6 S. 3 ROG (SRU 2016: 271, Köck/Bovet 2019: 1501). Dies setzt voraus, dass der Rechtsbegriff der Ziele der Raumordnung in§3Abs.1Nr.2ROGangepasst wird, weil nach geltender gesetzlicher Definition Ziele der Raumordnung dadurch charakterisiert sind, dass sie in Raumordnungsplänen festgelegt werden. – Option B: Festlegung von Mengenzielen in den Leitvorstellungen der Raumordnung (§ 1 ROG bzw. Einfügung eines § 1a ROG) in Verbindung mit einer Änderung der Begriffsbestimmungen des Raumordnungsgesetzes in § 3 Abs.1Nr.2ROG(SRU2016: 271) bzw. anderen Regelungen, die sicherstellen, dass die Mengenziele Planungspflichten auslösen. – Option C: Festlegung eines Flächensparziels als raumordnerischer Grundsatz in § 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG in Verbindung mit der Aufstellung eines Bundesraumordnungsplans (§ 17 Abs. 2 ROG) zur Verteilung des Mengenziels auf die Länder (SRU 2016: 271). – Option D: Verankerung als Erfordernis der Raumordnung in § 3 Abs. 1 ROG als verbindliche Vorgabe für nachgeordnete Planungsträger in Verbindung mit einer Planungspflicht zur Festlegung von Mengenzielen in Raumordnungsplänen in § 13 Abs. 5 ROG (Köck/Bovet 2008b: 104–106). Es würde eine Umgestaltung der Begrifflichkeiten des Raumordnungsgesetzes erfolgen, sodass die gesetzlichen Vorgaben eine Art planerisches Ziel der Raumordnung darstellen. Den Erfordernissen der Raumordnung würde eine Zielund Bindungsqualität beigemessen. Option B ist hinsichtlich des Implementierungsaufwands am erfolgversprechendsten und am klarsten zu fassen. Alternativ kommt Option C in Betracht, um deutlich zu machen, dass es um Raumordnung für den Gesamtstaat geht. Die Erstellung eines Bundesraumordnungsplans für die Begrenzung von Siedlungsund Verkehrsflächen würde allerdings zu einer erheblichen Ausweitung der Bundesraumplanung führen und entsprechende Ressourcen auf Bundesebene erfordern. Auch die Optionen A oder D sind möglich, würden allerdings eine Veränderung der Architektur des Raumordnungsgesetzes bedeuten. 3.4 Anpassungen des Baugesetzbuches Damit raumplanerische Zielfestlegungen und Kontingentfestlegungen Wirkungen für die verbindliche Bauleitplanung der Gemeinden entfalten, ist es notwendig, die Politik der Mengensteuerung und der Kontingentfestlegung auch im bauplanungsrechtlichen Abschnitt des Baugesetzbuchs (BauBG) zu verankern.7Jenseits von § 1 Abs. 4 BauGB (Anpassung an die Ziele der Raumordnung) geht es hier um die Kopplung der verbindlichen Bauleitplanung an die Mengenkontingente (z. B. in § 2 Abs. 1 BauGB) bzw. um die Kopplung der Zulässigkeit von Außenbereichsvorhaben an die Kontingentvorgaben (z. B. in § 30 Abs. 1 und in § 35 Abs. 1 BauGB). Erst diese Verzahnung bewirkt den bodenrechtlichen Durchgriff der Kontingentierungsregelung. 3.5 Zulässigkeit bundesgesetzlicher Einschränkungen der kommunalen Bauleitplanung Eine Mengenbegrenzung baulicher Flächenneuinanspruchnahme ist legitimiert durch das verfassungsrechtlich verankerte Staatsziel Umweltschutz (Art. 20a GG) und den darin enthaltenen Auftrag für eine Ressourcenvorsorge (Köck/ Bovet/Tietz 2018: 73). Sie beinhaltet zwar einen Eingriff in das ebenfalls verfassungsrechtlich garantierte Selbstver7Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3634), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 20. Dezember 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 394) geändert worden ist. Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 31–45 35 L. Blecken et al. waltungsrecht und in die Planungshoheit der Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 GG, aber das Grundgesetz gewährt den Gemeinden keine schrankenlose Planungsautonomie. Die einschlägige verfassungsrechtliche Literatur kommt zu dem Schluss, dass quantitative Mengenziele mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie vereinbar sind. Zum einen verletzen sie in der Regel nicht den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung (Marty 2011; Brinktrine 2017; Kment 2018; Köck/Bovet/Tietz 2018; Kümper 2023;Köck 2024), weil der Gesetzgeber nicht die identitätsbestimmenden Merkmale gemeindlicher Selbstverwaltung faktisch oder rechtlich beseitigt. Zum anderen genügen sie den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (legitime Gemeinwohlgründe, Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit der Mengenziele) (Köck 2024). Angesichts weiterer Flächenerfordernisse kann sogar nach einer verfassungsrechtlichen Pflicht zur Kontingentierung der Flächennutzung für Siedlung und Verkehr gefragt werden, wenn sich abzeichnet, dass andernfalls Flächennutzungskonflikte ein kritisches Maß erreichen oder überschreiten (Köck 2024). 4 Grundelemente einer Kontingentierung Es wird eine bundesrechtliche Regelung vorgeschlagen, die eine absolute Mengenvorgabe der Flächenneuinanspruchnahme für den Gesamtraum für einen festzulegenden Zeitraum vorgibt und dieses bundesweite Kontingent auf die Länder verteilt. Die Umsetzung der jeweiligen Flächensparziele der Länder, insbesondere auch die Verteilung auf die Gemeinden, liegt in deren Zuständigkeit. Die Verteilung der bundesweiten Mengenvorgabe auf die Länder unterliegt den Anforderungen des Willkürverbots und den Anforderungen des Gesetzgebungsermessens, die sich insbesondere aus dem Gleichbehandlungsund Übermaß-/ Verhältnismäßigkeitsgebot ergeben. Auch für die weitere Operationalisierung erforderliche Regelungen über einige Grundelemente der Kontingentierung würden im Raumordnungsgesetz verankert. Um keine harte Vorgabe des Bundes auszulösen, die die Länder in ihren Gestaltungsmöglichkeiten stark beschneiden würde, und um die Angreifbarkeit zu mindern, ist eine Beteiligung der Länder am Verteilprozess auf Bundesebene und der konkreten Operationalisierung eines Mengenziels erforderlich. Diese Abstimmungen sollten im Rahmen eines Governance-Prozesses zwischen Bund und Ländern erfolgen, in den die Länder ihre Sichtweise einbringen, mit der der Bund abwägend umgehen kann. Zwar wären Länder ohnehin in die Gesetzgebung einbezogen, allerdings formal relativ spät. Es muss also die planungsstrategische Koordinierungsfunktion in Abstimmung zwischen Bund und Ländern wahrgenommen werden, z. B. über die Raumentwicklungsministerkonferenz (RMK). Die Ergebnisse könnten in einer Bund-Länder-Vereinbarung festgehalten werden, der alle Länder zustimmen müssen, was letztlich zu einer Veto-Möglichkeit einzelner Länder führt. Daher sollten die Ergebnisse (basierend auf den grundsätzlichen neuen Regelungen im Raumordnungsgesetz) besser in einer Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates münden, was eine Befassung der Länder ermöglicht, aber ein Veto einzelner Länder verhindert. Folgende Grundelemente sind zu klären: 4.1 Transformationspfad und Gesamtvolumen Der Bund muss mit den Ländern ein Flächensparziel mit verbindlichen Zahlenwerten und Zeiträumen festlegen. Ein solcher Transformationspfad legt fest, wie viele Hektar in den einzelnen Jahren bis zu einem Zieljahr maximal für Siedlungsund Verkehrsfläche in Anspruch genommen werden sollen, und ist die zentrale Stellgröße für die Gesamtwirkung der Kontingentierung. Am einfachsten und der Zielsetzung des Bundes entsprechend wäre ein Transformationspfad mit einem linearen jährlichen Rückgang von aktuell rund 52 ha/Tag über 30 ha/Tag im Jahr 2030 auf 0 ha/Tag bis 2050. Das über den Transformationspfad hergeleitete Gesamtvolumen der jährlich aufzuteilenden Kontingente kann in zweierlei Hinsicht modifiziert werden, ohne das Gesamtziel zu gefährden, wobei die Effekte über ein geeignetes Monitoring evaluiert und gegebenenfalls Anpassungen vorgenommen werden sollten: – Es kann reduziert werden, um Vorhabentypen von der Kontingentpflicht zu befreien, von denen zwar eine Neuinanspruchnahme ausgeht, für die ein Nachweis von Kontingenten aber sehr aufwändig wäre. Dies wird für privilegierte Vorhaben nach § 35 BauGB vorgeschlagen. Eine Reduzierung könnte bei Bedarf über eine Neudefinition der Privilegierungstatbestände des § 35 BauGB erfolgen. – Es kann in einem gewissen Rahmen erhöht werden, weil voraussichtlich nicht alle Kontingente verwendet werden, auch wenn Formen ihrer Weitergabe vorgesehen sind. Um mehr Entwicklungsmöglichkeiten an anderer Stelle zu schaffen, kann die Gesamtmenge erhöht werden. 4.2 Flächenbedarf des Ausbaus der erneuerbaren Energien Eine besondere Bedeutung wird in Zukunft dem Ausbau der erneuerbaren Energien, insbesondere der Freiflächen-Photo36 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 31–45 Umsetzung von verbindlichen Flächensparzielen im Rahmen der räumlichen Planung voltaik zukommen. Schätzungen für den Flächenbedarf des Ausbaus von Windenergie und Freiflächen-Photovoltaik liegen aktuell zwischen 21 und 40 ha/Tag (Böhm/Tietz 2022: 6; Günnewig/Johannwerner/Kelm et al. 2022: 24–26; Osterburg/Ackermann/Böhm et al. 2023: 68). Zwischen dem Ausbau der erneuerbaren Energien und der Begrenzung der Flächenneuinanspruchnahme besteht ein Zielkonflikt (vgl. MKRO 2023: 1). Die Mehrheit der in die Erarbeitung des vorgestellten Konzepts einbezogenen Akteure und die amtliche Flächenstatistik betrachten Flächen für Windkraft und Freiflächen-Photovoltaik ganz oder teilweise als Siedlungsund Verkehrsfläche. Entsprechend führt ein Ausbau zu mehr Flächenneuinanspruchnahme, soweit er nicht im Siedlungsbestand erfolgt. Der Einbezug dieser Neuinanspruchnahme in eine Mengenbegrenzung würde aber die Ausbauziele für die erneuerbaren Energien gefährden, da Photovoltaikanlagen im Freiraum wirtschaftlicher und schneller realisiert werden können. Dieser Zielkonflikt wurde intensiv diskutiert. Zudem wurden acht Optionen für den Einbezug der Flächenneuinanspruchnahme durch erneuerbare Energie untersucht und bewertet. Als Ergebnis wird folgende Regelung empfohlen: Flächen für den Ausbau der erneuerbaren Energien sind nicht kontingentpflichtig, solange die Stromversorgung in Deutschland nicht weitgehend klimaneutral ist und damit für den Ausbau der erneuerbaren Energien das „überragende öffentliche Interesse“ sowie der „vorrangige Belang [in den] Schutzgüterabwägungen“ nach§2EEG 8gilt. Nach Erreichen der Klimaneutralität sind Flächen für den Ausbau der erneuerbaren Energien im Freiraum kontingentpflichtig, sofern sie nicht Teil einer Mehrfachnutzung entsprechend einem zu entwickelnden Kriterienkatalog sind. Flankiert werden sollte diese Regelung mit Bausteinen, die die Relevanz der Flächensparziele für den Ausbau der erneuerbaren Energien unterstreichen: Eine angestrebte Obergrenze der Flächenneuinanspruchnahme durch erneuerbare Energien sollte durch Anreizmechanismen untersetzt werden, z. B. eine Mehrfachnutzung von Flächen als Kriterium für eine Privilegierung sowie einen zielgerichteten Mix an Förderungen und Vorgaben für den Ausbau der Photovoltaik auf Dächern. Zudem sollte eine einheitliche Erfassung und Ausweisung des Anteils der Energieversorgung an der Flächenneuinanspruchnahme in der amtlichen Flächenstatistik erfolgen. 8Erneuerbare-Energien-Gesetz vom 21. Juli 2014 (BGBl. I S. 1066), daszuletztdurchArtikel4desGesetzesvom23. Oktober2024(BGBl. 2024 I Nr. 327) geändert worden ist. 4.3 Kontingente für überörtliche Planungen Bei der Bund-Länder-Aufteilung des Gesamtvolumens erhält der Bund genauso ein eigenes Kontingent wie jedes Land bei seiner landesinternen Aufteilung. Grundlage sollte eine Aufstellung sein, welche Vorhaben in der Verantwortung welcher Ebene gesehen werden. Der Anteil überörtlicher Planungen lag in der Vergangenheit in einer Größenordnung von einem Drittel (Meinel/Henger/Krüger et al. 2020: 247). Wichtig ist, dass auch ein Vorwegabzug von Flächen für Bundesoder Landesvorhaben durch Bedarfsabschätzungen mit angemessenen Flächensparmöglichkeiten zu hinterlegen wäre. Der Einbezug der überörtlichen Planungen in die Kontingentierung stellt eine wichtige Gleichbehandlung aller Ebenen dar. 4.4 „Weiße Kontingente“ Im Modellversuch „Planspiel Flächenhandel“ waren „weiße Zertifikate“ ein wichtiges Element. Sie können durch die Kommunen selbst erzeugt werden, wenn sie Bebauungspläne zurücknehmen oder Flächen renaturieren (Ferber/ Henger/Schmidt 2015; Henger/Daniel/Schier et al. 2019). Für das vorliegende Konzept wird dieses System übernommen und adaptiert. So werden „weiße Kontingente“ nicht der erzeugenden Kommune angerechnet, sondern fließen in eine Flexibilitätsreserve des Landeskontingents ein, da Kommunen sie aufgrund eines fehlenden Handelssystems nur für eine erneute Flächenneuinanspruchnahme innerhalb der eigenen Gemeinde nutzen könnten. Durch die Landesplanung (und gegebenenfalls Regionalplanung) können sie in Kommunen mit hohem Bedarf gelenkt werden. Da ohne Handelssystem für Kommunen kein Anreiz durch einen Verkauf der generierten Kontingente entsteht, ist eine Ausgleichregelung erforderlich, z. B. durch eine finanzielle Honorierung „weißer Kontingente“ durch die Länder. Im Hinblick auf eine Flächenkreislaufwirtschaft ab 2050 sollten zudem Instrumente entwickelt werden, durch die Kosten für eine Schaffung „weißer Kontingente“ durch die Träger von Planungen und Maßnahmen aufgebracht werden, die Flächenneuinanspruchnahme verursachen. Dies würde auch einen Anreiz zur Innenentwicklung setzen (ARL 2024: 11–12). „Weiße Kontingente“ sind wichtig für ein Funktionieren der Kontingentierung unter der Vorgabe von „NettoNull“ im Sinne einer Flächenkreislaufwirtschaft. Grundsätzliche Antworten zur Ausgestaltung eines Flächenkreislaufs bei der Siedlungsentwicklung wurden im ExWoSt-Forschungsfeld „Fläche im Kreis“ gegeben, wonach eine Flächenneuinanspruchnahme erfolgen kann, wenn brachgefallene Flächen dauerhaft aus der baulichen Nutzung entlassen werden (Preuß/Bock/Böhme et al. 2007: 8–13). Die UmsetRaumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 31–45 37 L. Blecken et al. Länder Bund Land 1 Land 1 Land 162 23 34 4 5 5 6 6 7 7234...25 199 ... 8 9 10 11 12 13 14 15 Land 13 Regionen in Land 13 B C D E Region F Kommunen in Region A Kommunen (Städte, Gemeinden, Landkreise) in Land 1 Kommune 200 Kommune 26 1 Maximale Flächenneuinanspruchnahme pro Jahr in Deutschland im Jahr X Kommunen-Modell ... RegionenKommunen-Modell Region A Kom. 1 Abbildung 1 Verteilungsschritte des Gesamtvolumens zung „weißer Kontingente“ im Rahmen einer Flächenkreislaufwirtschaft ab 2050 entspräche im Wesentlichen der von der ARL (2024: 11–13) vorgeschlagenen Zubau-RückbauRegel inklusive einer Pool-Lösung durch Übergang der Kontingente in ein Landeskontingent. 5 Aufteilung der Kontingente und Aufteilungsschlüssel 5.1 Schrittweise Aufteilung des Gesamtvolumens Das für jedes Jahr festgelegte Gesamtvolumen der Flächenneuinanspruchnahme ist schrittweise auf die einzelnen Gebietskörperschaften zu verteilen. Wie Abbildung 1zeigt, ist dazu eine Aufteilung zwischen Bund und Ländern sowie eine landesinterne Aufteilung auf die Gemeinden notwendig. 5.2 Aufteilung des Gesamtvolumens zwischen dem Bund und den einzelnen Ländern Die Aufteilung des Gesamtvolumens auf die Länder und den Bund sollte ein konsensuales Verhandlungsergebnis zwischen diesen sein. Es werden eine Vielzahl von Aufteilungsschlüsseln mit sehr unterschiedlichen verteilungspolitischen Auswirkungen vorgeschlagen (Böhm/Nierling/Walz et al. 2002; Köck/Bizer/Hansjürgens et al. 2008; Walz/ Toussaint/Küpfer et al. 2009; Wiggering/Fischer/PennBressel et al. 2009; Henger/Schröter-Schlaack/Ulrich et al. 2010; Ostertag/Schleich/Ehrhart et al. 2010; Penn-Bressel 2019). Die Aufteilung sollte allerdings einer möglichst einfachen Formel folgen. Wegen der unterschiedlichen baulichen Dichte in den Teilräumen der Länder sollte kein einfacher Pro-Kopf-Schlüssel gewählt werden. Dies würde städtisch geprägte Länder deutlich bevorteilen. Die Stadtstaaten würden ein großes Flächenkontingent zugewiesen bekommen, das sie mit ihren verfügbaren Flächen nicht nutzen könnten. Ausgangspunkt einer Verhandlung könnte ein Aufteilungsschlüssel sein, der dem Grundgedanken des UBA-Flächenrechners9bzw. des Modellversuchs „Planspiel Flächenhandel“ folgt (Henger/Daniel/Schier et al. 2019). Dabei wird die Bevölkerungszahl jeder Gemeinde mit einem Flächenfaktor multipliziert, der für kleine Gemeinden wegen der im Mittel geringeren ortsüblichen Siedlungsdichte höher ist als für größere Gemeinden. Das Kontingent jedes Landes ergäbe sich aus der Summe der gemeindlichen Einzelwerte. Sie dienen nur als Rechengröße für die Verhandlung zwischen Bund und Ländern und entsprechen nicht den späteren kommunalen Kontingenten, deren Festlegung in der Regelungskompetenz der Länder liegt. Für den Anteil des Bundes ist eine Definition zu treffen, welche Projekte in seine Verantwortung fallen. Die Aufteilung des Gesamtkontingents zwischen Bund und Ländern könnte in einer Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates fixiert werden. 5.3 Zwei Modelle zur Aufteilung der Kontingente innerhalb der Länder Sofern ein Flächensparziel mit Vorgaben für die Länder auf Bundesebene verankert wird, ist eine Verankerung von Mengenzielen in den Landesplanungsgesetzen nicht erforderlich, sondern die Länder überführen das durch den Bund 9https://gis.uba.de/maps/resources/apps/flaechenrechner (16.12.2024). 38 Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning (2025) 83/1: 31–45 Umsetzung von verbindlichen Flächensparzielen im Rahmen der räumlichen Planung Köck, W.; Bovet, J. Tietz, H. (2018): Mengensteuerung der baulichen Flächenneuinanspruchnahme – zur Notwendigkeit eines Flächenzertifikatehandelsgesetzes. In: Zeitschrift für Umweltrecht 29, 2, 67–75. Kümper, B. 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