Blecken, Lu ke e al.
A icle
Umse zung on e bindlichen Flächenspa zielen im
Rahmen de äumlichen Planung
Raum o schung und Raumo dnung / Spa ial Resea ch and Planning
P o ided in Coope a ion wi h:
Leibniz-Fo schungsne zwe k "R – Räumliches Wissen ü Gesellscha und Umwel | Spa ial
Knowledge o Socie y and En i onmen "
Sugges ed Ci a ion: Blecken, Lu ke e al. (2025) : Umse zung on e bindlichen Flächenspa zielen
im Rahmen de äumlichen Planung, Raum o schung und Raumo dnung / Spa ial Resea ch and
Planning, ISSN 1869-4179, oekom e lag, München, Vol. 83, Iss. 1, pp. 31-45,
h ps://doi.o g/10.14512/ u .2568
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FORSCHUNGSBEITRAG RESEARCH ARTICLE OPEN ACCESS
Umse zung on e bindlichen Flächenspa zielen im
Rahmen de äumlichen Planung
Lu ke Blecken, Robe Böhnke, Gab iel Gö ze, Jens-Ma in Gu sche, Wol gang Köck, Thomas P euß
Recei ed: 4 Ap il 2024 Accep ed: 17 Decembe 2024 Published online: 3 Feb ua y 2025
Zusammen assung
Die Flächenneuinansp uchnahme ü Siedlung und Ve keh
is deu lich om bundespoli ischen Ziel „un e 30 Hek a
p o Tag“ en e n . Zwa haben e schiedene Bundeslände
das Ziel des Bundes in adap ie en Landeszielen au genom-
men. Alle dings e olg e bishe keine Ope a ionalisie ung in
Fo m e bindliche Ziel o gaben au Landes-, egionale ode
kommunale Ebene. Fü eine Ope a ionalisie ung im Rahmen
eine e bindlichen Kon ingen ie ung kommen de Handel
mi Flächenze ifika en (umwel ökonomische Ansa z) und die
Raumo dnung ( egula o ische Ansa z) in Be ach . De Handel
mi Flächenze ifika en wu de im Modell e such „Planspiel
Lu keBlecken,Ins i u Raum&Ene gie,Lülanden98,22880We-
del, Deu schland
blecken@ aum-ene gie.de
Robe Böhnke, Deu sches Ins i u ü U banis ik, Zimme s a-
ße13,10969Be lin,Deu schland
boehnk[email p o ec ed]
Gab iel Gö ze, Ins i u Raum & Ene gie, Lülanden 98, 22880 Wedel,
Deu schland
goe ze@ aum-ene gie.de
D . Jens-Ma in Gu sche, Ge z Gu sche Rümenapp – S ad -
en wicklung und Mobili ä GbR, Ruh s aße 11, 22761 Hambu g,
Deu schland
gu sche@gg -planung.de
P o . D . Wol gangKöck, Helmhol z-Zen um ü Umwel o schung–
UFZ, Pe mose s aße 15, 04318 Leipzig, Deu schland
wol gang.koeck@u z.de
Thomas P euß, Deu sches Ins i u ü U banis ik, Zimme s a-
ße13,10969Be lin,Deu schland
p euss@di u.de
© 2025 by he au ho (s); licensee oekom. This Open
Access a icle is published unde a C ea i e Commons A ibu ion
4.0 In e na ional Licence (CC BY).
Flächenhandel“ un e such . Dagegen ehl ein Umse zungs-
und O ganisa ionsmodell ü eine Ope a ionalisie ung übe
einen aumo dne ischen Ansa z. Diese Lücke üll de o -
liegende Bei ag, indem e ein Konzep zu Umse zung on
e bindlichen Flächenspa zielen im Rahmen de äumlichen
Planung o s ell . Es beinhal e Aussagen zu Fes legung eines
e bindlichen Mengenziels de Reduk ion de Flächenneuin-
ansp uchnahme ü Siedlung und Ve keh , zu Regelung de
Au eilung on Flächenkon ingen en zwischen Bund und Län-
de n, zu landesgese zlichen Au eilung au die Gemeinden,
zu Anwendung de Kon ingen egelungen in Planungs e ah-
en, zu Adminis a ion du ch „Kon ingen behö den“ und zu
no wendigen flankie enden Maßnahmen.
Schlüsselwö e : Flächen e b auch Flächenspa ziel
Flächenneuinansp uchnahme Siedlungsfläche
Kon ingen ie ung Raumo dnung
Implemen a ion o binding land-sa ing
objec i es wi hin he amewo k o spa ial
planning
Abs ac
New land use o se lemen and anspo exceeds he ede al
go e nmen ’s “below 30 ha/day” a ge . Va ial ede al s a es
ha e inco po a ed his a ge in o hei owns a e a ge s. How-
e e , he e has no been any ope a ionaliza ion in he o m o
binding a ge s a s a e, egional o municipal le el o da e.
Ope a ionalizing a binding quo a sys em could in ol e ading
land ce ifica es (using an en i onmen al economic app oach)
and spa ial planning (using a egula o y app oach). The analy-
sis o land ce ifica es adingwas conduc ed h ough he “land
adingsimula iongame”pilo p ojec .Howe e , he eisnoim-
plemen a ion o o ganiza ional model o ope a ionaliza ion
using a spa ial planning app oach. To fill his gap, his pape
p esen s a concep o implemen ing binding land-sa ing a -
Raum o schung und Raumo dnung | Spa ial Resea ch and Planning (2025) 83/1: 31–45 31
L. Blecken e al.
ge swi hin he amewo k o spa ialplanning. I con ains s a e-
men s on he de e mina ion o a binding o al olume o land
quo as, he dis ibu ion be ween he ede al and s a e go e n-
men s, he dis ibu ion a s a e le el o municipali ies, he ap-
plica ion o he quo as in planning p ocedu es, he adminis a-
ion by “quo a au ho i ies” and he necessa y accompanying
measu es.
Keywo ds: Land Consump ion Land-sa ing objec i e
New land use Se lemen a ea Quo as o land use Spa ial
planning
1 Ein üh ung: Umse zung on
e bindlichen Flächenspa zielen
du ch äumliche Planung
Die o sch ei ende Inansp uchnahme de knappen Ressou -
ce Fläche üh zu Ve lus en on G ün- und F ei äumen
sowie landwi scha lichen Flächen, beein äch ig die Bo-
den unk ionen und wi k sich klima isch nega i aus. Fü
die E schließung neue Wohn- und Gewe begebie e sind
neben einmaligen In es i ionen de S äd e und Gemeinden
auch ökonomische Folgekos en ü Be ieb und Ins andhal-
ung de sozialen und echnischen In as uk u e o de lich
( gl. P euß 2015). Die zunehmende Ze siedelung üh be-
sonde s in s agnie enden und sch ump enden Regionen zu
Funk ions e lus en in den O en und zu Defizi en bei de
wohnungsnahen Ve so gung mi Gü e n und Diens leis un-
gen (Ad ian/Bock/Bunzel e al. 2018: 38–40).
Ve schiedene eu opäische Lände haben sich Ziele ü
eine Reduzie ung des Flächen e b auchs gese z . Um diese
zu e eichen sind das Zusammenspiel na ionale S a egien
mi flächenbezogenen Planungen au egionale und kom-
munale Ebene on besonde e Bedeu ung. Bei de ziel-
o ien ie en Umse zung de Planungen komm es au eine
wi ksame S eue ung de Siedlungsen wicklung an, wie Un-
e suchungen un e ande em in F ank eich, Luxembu g, Bel-
gien, Schweiz und Deu schland zeigen (Bui elaa /Lein elde
2020; Lacoe e/Hengs e mann/Jehling e al. 2023;LeBi-
ic/Id 2023).
In Deu schland wu de das Ziel eine Reduzie ung de äg-
lichen Flächenneuinansp uchnahme ü Siedlung und Ve -
keh (SuV) au 30 ha/Tag bis 2020 im Jah 2002 in de
Na ionalen Nachhal igkei ss a egie es gesch ieben (Deu -
sche Bundes ag 2002: 42). Die Deu sche Nachhal igkei s-
s a egie wu de 2016 wei e en wickel inklusi e eine Fo -
sch eibung des 30-Hek a -Ziels mi de Ziel ich ung „Sen-
kung au 30 ha minus X p o Tag bis 2030“ (Die Bundes e-
gie ung 2017: 174). Zudem soll lau Klimaschu zplan 2050
„spä es ens bis zum Jah 2050 de Übe gang zu Flächen-
k eislau wi scha “ und ein Flächen e b auchsziel „Ne o-
Null“ e eich we den (BMUB 2016: 67–68). Auch die
„EU-Bodens a egie ü 2030“ o mulie das Ziel „Ne o-
Null Flächen e b auch“ bis 2050 (Eu opäische Kommissi-
on 2021:4).
In§2Abs.2N .6S.3ROG
1finde sichsei de No-
ellie ung 2017 ein aumo dne ische G undsa z, nach dem
die e s malige Inansp uchnahme on F eiflächen ü Sied-
lung und Ve keh du ch quan ifizie e Vo gaben zu e in-
ge n is . Wäh end Ziele de Raumo dnung ü die Baulei -
planung mi eine s ik en Bindung einhe gehen, sind die
G undsä ze des § 2 ROG lediglich be ücksich igungspflich-
ig und beg ünden kein e bindliches Reduk ionsziel (Bo e
2017: 6). Ve schiedene Bundeslände haben das 30-ha-Ziel
des Bundes als adap ie e Landesziele in Gese ze, Planwe -
ke, Koali ions e äge ode Nachhal igkei ss a egien au ge-
nommen (P euß/Bock/Böhnke e al. 2024: Anhang 1, 10).
Diese bleiben abe en wede un e bindlich ode ad essie en
nu einen Teil de Flächenneuinansp uchnahme. So gel en
die Schwellenwe e in den Regionalplänen in Rheinland-
P alz nu ü die Wohnbauflächenen wicklung (Minis e i-
um des Inne n und ü Spo Rheinland-P alz 2008: 79). In
de Neuau s ellung des Regionalplans Mi elhessen we den
maximale Beda e ü Wohnsiedlungs- und ü Gewe be-
flächen es geleg (Regie ungsp äsidium Gießen 2021: 35,
48). Gleichwohl bleiben bei diesen Ansä zen abe Flächen-
neuinansp uchnahmen beispielsweise du ch Vo haben on
Bund und Lände n unbe ücksich ig . Zudem o ien ie en sie
sich an eine Beda se mi lung, nich an einem übe geo d-
ne en Mengenziel. Dahe kann es ges ell we den, dass eine
Ope a ionalisie ung des bundespoli ischen Mengenziels in
Fo m e bindliche Ziel- ode Mengen o gaben au Landes-
ode egionale Ebene bislang nich e olg e.
Inne halb de e gangenen 20 Jah e konn e die Flächen-
neuinansp uchnahme ü Siedlung und Ve keh meh als
halbie we den, alle dings s agnie de Rückgang sei 2017
nahezu. Zwischen 2019 und 2022 be ug sie im ie jäh igen
Mi el 52 ha/Tag (S a is isches Bundesam 2024: 2) und is
o z zahl eiche Ak i i ä en in Poli ik, Fo schung und P a-
xis noch wei om ak uellen bundespoli ischen Ziel en e n .
Es sind wei e e Ans engungen e o de lich, um es bis 2030
zu e eichen (Die Bundes egie ung 2017: 159).
Eine Szena ienbe ach ung des Thünen-Ins i u s zu
zukün igen En wicklung de Flächenneuinansp uchnahme
läss e mu en, dass diese in den kommenden Jah en wiede
deu lich ans eigen wi d (Os e bu g/Acke mann/Böhm e al.
2023). Wich igs e T eibe sind de Wohnungsbau sowie de
1Raumo dnungsgese z om 22. Dezembe 2008 (BGBl. I S. 2986),
das zule z du ch A ikel 1 des Gese zes om 22. Mä z 2023 (BGBl.
2023 I N . 88) geände wo den is .
32 Raum o schung und Raumo dnung | Spa ial Resea ch and Planning (2025) 83/1: 31–45
Umse zung on e bindlichen Flächenspa zielen im Rahmen de äumlichen Planung
Flächenbeda de e neue ba en Ene gien, insbesonde e de
F eiflächen-Pho o ol aik.
De Ak ionsplan Flächenspa en (Ad ian/Bock/Bunzel
e al. 2018), ein Gu ach en des Deu schen Ins i u s ü U -
banis ik im Au ag des Umwel bundesam es, benenn Maß-
nahmen zu Reduzie ung de Flächenneuinansp uchnahme.
Im Mi elpunk des Ak ions elds „Kon ingen ie ung ein üh-
en“ s eh die Ope a ionalisie ung flächenpoli ische Ziele
du ch Bund und Lände . Hie ü kommen ein Handel mi
Flächenze ifika en (umwel ökonomische Ansa z) und die
Raumo dnung ( egula o ische Ansa z) in Be ach . Im Mo-
dell e such „Planspiel Flächenhandel“ wu de de Handel
mi Flächenze ifika en im Dialog mi as 100 Kommunen
un e such (Henge /Daniel/Schie e al. 2019). Eine ein-
gehende Analyse und ein ech liches O ganisa ionsmodell
ü eine Ope a ionalisie ung übe einen aumo dne ischen
Ansa z ehl dagegen bishe .
Diese Lücke üll de o liegende Bei ag, indem e ein
Konzep ü eine Umse zung on Flächenspa zielen im Rah-
men äumliche Planung o schläg . Es beinhal e Aussagen
zu ech lichen Ve anke ung eines Flächenspa ziels au de
Bundesebene (Kapi el 3), zu G undelemen en eine Kon in-
gen ie ung wie das Gesam olumen (Kapi el 4), zu Au ei-
lung de Kon ingen e übe die Lände bis zu den Kommu-
nen (Kapi el 5), zu ih e Anwendung in Planungs e ah en
(Kapi el 6) sowie zu Adminis a ion und Moni o ing (Kapi-
el 7).
2 Me hodisches Vo gehen
Das Konzep ü die Umse zung e bindliche Flächenspa -
ziele im Rahmen de äumlichen Planung wu de im Rah-
men eines Fo schungs o habens ü das Umwel bundesam
e a bei e .2Ausgangspunk is eine Li e a u eche che zum
S and on Fo schung und P axis zu Umse zungsmöglichkei-
en on e bindlichen Flächenspa zielen übe egula o ische
Ansä ze de Raumo dnung. Hie aus wu den aumo dne i-
sche S eue ungsansä ze ü quan ifizie ba e Vo gaben zu
Ve inge ung de Flächenneuinansp uchnahme au Bundes-
und Lände ebene sowie Handlungsop ionen und konk e e
Implemen ie ungswege zusammenge agen und hinsich -
lich ech liche , ope a i e und ins i u ionelle Aspek e
bewe e und wei e en wickel . Dazu wu den zen ale E -
kenn nisse in Fo m on Thesen zusammenge ass und mi
ex e nen Expe innen und Expe en aus den Be eichen
Rech , Raumo dnung, Regionalplanung, kommunale Bau-
lei planung und Poli ik wei e en wickel und plausibilisie .
2Vo haben „Umse zung on Flächenspa zielen im Rahmen de
Raumo dnung“, REFOPLAN 2020 – FKZ 37120151050.
Zu ech lichen Implemen ie ungsop ionen und Ges al ungs-
spiel äumen wu den zwei G uppengesp äche und ein Wo k-
shop mi 15 ausgewähl en Rech sexpe innen und -expe en
aus de Wissenscha und Anwal skanzleien du chge üh
und eine ech liche Expe ise e a bei e . Ope a i e und
ins i u ionelle Implemen ie ungsop ionen wu den in d ei
Wo kshops e a bei e , an denen und 70 Pe sonen aus den
Be eichen de kommunalen Baulei planung, de Regional-
und Landesplanung, de Wissenscha sowie des Bau- und
Planungs ech s eilnahmen. Die Implemen ie ungsop ionen
wu den im wei e en P ojek e lau on den Au o en zum
o liegenden Konzep e dich e . Dieses wu de mi einem
umwel ökonomischen Ansa z e glichen, hinsich lich seine
Umse zungsmöglichkei en bewe e und im Rahmen eine
wei e en Be eiligung ausgewähl e Expe innen und Expe -
en aus den Be eichen Rech , Planung und Wissenscha
in einem Wo kshop (e wa 20 Pe sonen) sowie mi einem
b ei e en K eis on In e essie en in eine öffen lichen
Abschluss e ans al ung (e wa 50 Pe sonen) o ges ell ,
e ö e und o gesch ieben. Die S uk u ie ung und Zu-
sammen assung de E gebnisse de G uppengesp äche und
Wo kshops e olg en mi eine quali a i en Inhal sanalyse
nach May ing ( gl. May ing 2010: 601–613). Dabei we den
die o handenen In o ma ionen o dem Hin e g und de
lei enden F ages ellungen geo dne , gegliede und in e p e-
ie . E gebnis sind b ei mi Fachexpe innen und -expe en
sowie Planungsp ak ike innen und -p ak ike n abges imm e
Emp ehlungen zu Umse zung eine e bindlichen Kon in-
gen ie ung de Flächenneuinansp uchnahme ü Siedlung
und Ve keh du ch die äumliche Planung.
3 Möglichkei en zu ech lichen
Ve anke ung eines Flächenspa ziels
im Raumo dnungs ech des Bundes
Aus ech liche Sich s ellen sich die F agen, ob de Bund
die Gese zgebungskompe enz ü die e bindliche Ein üh-
ung eines Flächenspa ziels ha , ob das Raumo dnungs ech
hie ü ein geeigne e ech liche Regelungso is , welche
Op ionen sich hie bei anbie en und ob eine bundeswei e
Flächenkon ingen ie ung mi dem kommunalen Selbs e -
wal ungs ech e einba is .
3.1 Regelungskompe enz ü die ech liche
Umse zung im Raumo dnungs ech
o dem Hin e g und de
Abweichungsbe ugnis de Lände
Von de F age de p ak ischen Umse zung zu un e scheiden
is die F age de Gese zgebungskompe enz. Um ü das ge-
sam e Bundesgebie eine e bindliche Beg enzung de Flä-
Raum o schung und Raumo dnung | Spa ial Resea ch and Planning (2025) 83/1: 31–45 33
L. Blecken e al.
chenneuinansp uchnahme ü Siedlung und Ve keh du ch
eine Kon ingen ie ung gese zlich o zusch eiben, beda es
eine Gese zgebungskompe enz des Bundes. Diese finde
sich sowohl in de Raumo dnungskompe enz des Bundes
(A . 74 Abs. 1 N . 31 GG) als auch in de Kompe enz
des Bundes zu Regelung des Boden ech s (A . 74 Abs. 1
N . 18 GG).3Zudem kann auch au die Mosaikkompe enz
des Bundes ü den Bodenschu z abges ell we den.
Die Inansp uchnahme de Raumo dnungskompe enz is
alle dings mi Abweichungs ech en de Lände nach A . 72
Abs. 3 N . 4 GG e bunden, sodass diese Möglichkei en ha-
ben, on bundesgese zlichen Vo gaben abzuweichen (G öhn
2016: 81). Abweichungs ech e bes ehen nu dann nich ,
wenn es sich bei de Kon ingen egelung um eine Raum-
o dnungs egelung ü den Gesam s aa handel , die k a
Na u de Sache als eine ausschließliche Bundeskompe enz
einzuo dnen is .
Die Be u ung au diesen Kompe enz i el, de au das
sogenann e Bau ech sgu ach en des Bundes e assungsge-
ich s aus dem Jah e 1954 zu ückgeh ,4is alle dings mi
Schwie igkei en beha e , weil de Kompe enz i el als sol-
che und sein Anwendungsbe eich ums i en sind. Nach
Auffassung eines Teils de Li e a u sind e bindliche
Bundes egelungen übe ein gesam äumliches Ziel ü die
Flächeninansp uchnahme ü Siedlung und Ve keh und
en sp echende Kon ingen en scheidungen ü die Lände
Raumo dnungs egelungen ü den Gesam aum, die k a
Na u de Sache au eine ausschließliche Bundeskompe-
enz zu s ü zen sind (Walz/Toussain /Küp e e al. 2009:
146; Ma y 2011: 400–401; gl. auch Köck/Bo e 2008a:
52–53). Nach ande e Auffassung muss die Raumo dnung
ü den Gesam s aa k a Na u de Sache nach de Fö-
de alismus e o m als e ledig be ach e we den, sodass
lediglich die konku ie ende Be ugnis des Bundes mi
Abweichungskompe enz de Lände e ügba is ( gl. aus-
üh lich Runkel 2018: Rn 11–17). Die Rech sp echung
ha sich hie zu noch nich geäuße . Deshalb soll e de
Gese zgebe bei Bundes egelungen zu e bindlichen Fes -
legung on Mengenzielen de Flächeninansp uchnahme ü
Siedlung und Ve keh die Lände in die gese zgebe ischen
Übe legungen zu Kon ingen ie ung des Flächen e b auchs
einbinden, sei es du ch eine o lau ende Abs immungslö-
3G undgese z ü die Bundes epublik Deu schland in de im Bun-
desgese zbla Teil III, Gliede ungsnumme 100-1, e ö en lich en
be einig en Fassung, das zule z du ch A ikel 1 des Gese zes om
19. Dezembe 2022 (BGBl. I S. 2478) geände wo den is .
4Rech sgu ach en übe die Zus ändigkei des Bundes zum E laß
eines Baugese zes, BVe GE 3, 407–439; h ps://dse e .bundes ag.
de/b d/02/006/0200644.pd (13.01.2025).
sung ode du ch eine Regelung mi Zus immungspflich des
Bundes a es ( gl. Kapi el 4.).
Wei e hin kann sich de Bund au seine Kompe enz ü
das Boden ech be u en, wenn e Regelungen iff , die die
Ausübung de e bindlichen Baulei planung und auch die
Zulässigkei des Bauens im sogenann en Außenbe eich an
die Einhal ung on Kon ingen en knüp en, weil solche Re-
gelungen unmi elba au G und und Boden du chg ei en.5
Da Regelungen zu baulichen Flächen e b auchsbeg en-
zung je nach Ziel de gese zlichen Regelung auch de Fö de-
ung de land- und o s wi scha lichen E zeugung sowie
Na u schu z und Landscha spflege dienen können, is es
möglich, mosaika ig auch au wei e e Kompe enz i el des
Bundes zu ückzug ei en (Köck/Bo e /Tie z 2018: 71).
3.2 Rech liche Regelungso ü die
Ein üh ung on Flächenkon ingen en
Als ech liche Regelungso e ü die Umse zung eine
Flächenkon ingen ie ung we den in Li e a u und P axis
das Bodenschu zgese z, das Baugese zbuch, das Raumo d-
nungsgese z und ein Sonde gese z disku ie (G öhn 2016;
Köck/Bo e /Tie z 2018; Kümpe 2021).
Das Bodenschu zgese z des Bundes (BBodSchG)6en -
häl keine Regelungen zu Flächennu zung als solche, son-
de n se z seinen Schwe punk au den Schu z des Bodens
o schädlichen Boden e ände ungen (G üne 2018: 283).
Esfinde nach§3Abs.1N .9BBodSchGkeineAnwen-
dung, sowei Vo sch i en des Bauplanungs- und Bauo d-
nungs ech s o liegen. Deshalb bie e es sich de zei ü
Regelungen eine übe ö lichen Flächen e b auchsbeg en-
zung nich an (G öhn 2016: 80–82), obwohl die Flächen e -
b auchsbeg enzung ü Siedlung und Ve keh dem Boden-
schu z dien . Bauplanungs ech , Raumo dnungs ech und
auch ein Sonde gese z bie en demgegenübe in sys ema i-
sche Hinsich besse e Möglichkei en ü die Ve anke ung
on Flächen e b auchsbeg enzungen und die Ein üh ung
on Flächenkon ingen en.
Diskussionen mi Rech sexpe innen und -expe en ha-
ben zu dem E gebnis ge üh , dass das Raumo dnungsge-
se z ein geeigne e O zu Ve anke ung eines bundeswei en
e bindlichen Flächenspa ziels wä e und dass auch Fes le-
gungen übe Landeskon ingen e hie ih en Pla z haben kön-
nen. Al e na i dazu könn en le z e e auch übe die Fes le-
5Bundes e assungsge ich , Beschluss des E s en Sena s om
27. Sep embe 2022 (Windene gie im Wald), 1 B R 2661/21, 1–88.
h ps://www.b e g.de/e/ s20220927_1b 266121.h ml (13.12.2024).
6Bundes-Bodenschu zgese z om 17. Mä z 1998 (BGBl. I S. 502), das
zule z du ch A ikel 7 des Gese zes om 25. Feb ua 2021 (BGBl. I S.
306) geände wo den is .
34 Raum o schung und Raumo dnung | Spa ial Resea ch and Planning (2025) 83/1: 31–45
Umse zung on e bindlichen Flächenspa zielen im Rahmen de äumlichen Planung
gung on Zielen de Raumo dnung in einem Bundes aum-
o dnungsplan e olgen, sowei § 17 ROG en sp echend an-
gepass wi d. Fü eine s ik e Bindungswi kung gegenübe
den Lände n wä e zudem eine Ände ung on § 5 Abs. 4
ROG e o de lich.
Wei e gehende Kon ingen es legungen ü die gemeind-
liche Ebene soll en besse au landesplane ische G undlage
ge offen we den und nich unmi elba du ch eine Bundes-
egelung bzw. eine bundes aumplane ische Fes legung, weil
diese Ve eilungsen scheidung au landes aumplane ischen
Vo en scheidungen be uhen kann und die Planungskapazi-
ä en des Bundes beg enz sind. Ohnehin könn en Fes le-
gungen, die wei e gehende Kon ingen ie ungsen scheidun-
gen au de Landesebene be effen, nich au die besonde e
Kompe enz de Raumo dnung ü den Gesam s aa ges ü z
we den.
3.3 Op ionen zu Ve anke ung übe das
Raumo dnungs ech
Fü eine e bindliche Umse zung eines Flächenspa ziels
übe das Raumo dnungs ech müss en das Raumo dnungs-
gese z (und die Landesen wicklungspläne bzw. -p og am-
me) so e üch ig we den, dass e bindliche Flächenspa -
ziele in Fo m on Mengenkon ingen en umgese z we den
müssen. Hie zu we den in de Li e a u ie Op ionen be-
nann .
– Op ion A: Fes legung eines Flächenspa ziels als gese zli-
ches Ziel de Raumo dnung in Anlehnung an§2Abs.2
N . 6 S. 3 ROG (SRU 2016: 271, Köck/Bo e 2019:
1501). Dies se z o aus, dass de Rech sbeg iff de Ziele
de Raumo dnung in§3Abs.1N .2ROGangepass
wi d, weil nach gel ende gese zliche Defini ion Ziele
de Raumo dnung dadu ch cha ak e isie sind, dass sie
in Raumo dnungsplänen es geleg we den.
– Op ion B: Fes legung on Mengenzielen in den Lei o -
s ellungen de Raumo dnung (§ 1 ROG bzw. Ein ügung
eines § 1a ROG) in Ve bindung mi eine Ände ung de
Beg iffsbes immungen des Raumo dnungsgese zes in § 3
Abs.1N .2ROG(SRU2016: 271) bzw. ande en Rege-
lungen, die siche s ellen, dass die Mengenziele Planungs-
pflich en auslösen.
– Op ion C: Fes legung eines Flächenspa ziels als aum-
o dne ische G undsa z in § 2 Abs. 2 N . 6 ROG in Ve -
bindung mi de Au s ellung eines Bundes aumo dnungs-
plans (§ 17 Abs. 2 ROG) zu Ve eilung des Mengenziels
au die Lände (SRU 2016: 271).
– Op ion D: Ve anke ung als E o de nis de Raumo d-
nung in § 3 Abs. 1 ROG als e bindliche Vo gabe ü
nachgeo dne e Planungs äge in Ve bindung mi eine
Planungspflich zu Fes legung on Mengenzielen in
Raumo dnungsplänen in § 13 Abs. 5 ROG (Köck/Bo e
2008b: 104–106). Es wü de eine Umges al ung de Be-
g ifflichkei en des Raumo dnungsgese zes e olgen, so-
dass die gese zlichen Vo gaben eine A plane isches
Ziel de Raumo dnung da s ellen. Den E o de nissen
de Raumo dnung wü de eine Ziel- und Bindungsquali-
ä beigemessen.
Op ion B is hinsich lich des Implemen ie ungsau wands
am e olg e sp echends en und am kla s en zu assen. Al e -
na i komm Op ion C in Be ach , um deu lich zu machen,
dass es um Raumo dnung ü den Gesam s aa geh . Die
E s ellung eines Bundes aumo dnungsplans ü die Beg en-
zung on Siedlungs- und Ve keh sflächen wü de alle dings
zu eine e heblichen Auswei ung de Bundes aumplanung
üh en und en sp echende Ressou cen au Bundesebene e -
o de n. Auch die Op ionen A ode D sind möglich, wü den
alle dings eine Ve ände ung de A chi ek u des Raumo d-
nungsgese zes bedeu en.
3.4 Anpassungen des Baugese zbuches
Dami aumplane ische Ziel es legungen und Kon ingen -
es legungen Wi kungen ü die e bindliche Baulei pla-
nung de Gemeinden en al en, is es no wendig, die Poli ik
de Mengens eue ung und de Kon ingen es legung auch
im bauplanungs ech lichen Abschni des Baugese zbuchs
(BauBG) zu e anke n.7Jensei s on § 1 Abs. 4 BauGB
(Anpassung an die Ziele de Raumo dnung) geh es hie
um die Kopplung de e bindlichen Baulei planung an die
Mengenkon ingen e (z. B. in § 2 Abs. 1 BauGB) bzw. um
die Kopplung de Zulässigkei on Außenbe eichs o haben
an die Kon ingen o gaben (z. B. in § 30 Abs. 1 und in §
35 Abs. 1 BauGB). E s diese Ve zahnung bewi k den bo-
den ech lichen Du chg iff de Kon ingen ie ungs egelung.
3.5 Zulässigkei bundesgese zliche
Einsch änkungen de kommunalen
Baulei planung
Eine Mengenbeg enzung bauliche Flächenneuinansp uch-
nahme is legi imie du ch das e assungs ech lich e an-
ke e S aa sziel Umwel schu z (A . 20a GG) und den da in
en hal enen Au ag ü eine Ressou cen o so ge (Köck/
Bo e /Tie z 2018: 73). Sie beinhal e zwa einen Eing iff
in das eben alls e assungs ech lich ga an ie e Selbs e -
7Baugese zbuch in de Fassung de Bekann machung om 3. No-
embe 2017 (BGBl. I S. 3634), das zule z du ch A ikel 3 des Gese -
zes om 20. Dezembe 2023 (BGBl. 2023 I N . 394) geände wo den
is .
Raum o schung und Raumo dnung | Spa ial Resea ch and Planning (2025) 83/1: 31–45 35
L. Blecken e al.
wal ungs ech und in die Planungshohei de Gemeinden
nach A . 28 Abs. 2 GG, abe das G undgese z gewäh den
Gemeinden keine sch ankenlose Planungsau onomie. Die
einschlägige e assungs ech liche Li e a u komm zu dem
Schluss, dass quan i a i e Mengenziele mi de kommuna-
len Selbs e wal ungsga an ie e einba sind. Zum einen
e le zen sie in de Regel nich den Ke nbe eich de kom-
munalen Selbs e wal ung (Ma y 2011; B ink ine 2017;
Kmen 2018; Köck/Bo e /Tie z 2018; Kümpe 2023;Köck
2024), weil de Gese zgebe nich die iden i ä sbes immen-
den Me kmale gemeindliche Selbs e wal ung ak isch
ode ech lich besei ig . Zum ande en genügen sie den
An o de ungen des G undsa zes de Ve häl nismäßigkei
(legi ime Gemeinwohlg ünde, Geeigne hei , E o de lich-
kei und Angemessenhei de Mengenziele) (Köck 2024).
Angesich s wei e e Flächene o de nisse kann soga
nach eine e assungs ech lichen Pflich zu Kon ingen-
ie ung de Flächennu zung ü Siedlung und Ve keh
ge ag we den, wenn sich abzeichne , dass ande n alls Flä-
chennu zungskonflik e ein k i isches Maß e eichen ode
übe sch ei en (Köck 2024).
4 G undelemen e eine
Kon ingen ie ung
Es wi d eine bundes ech liche Regelung o geschlagen, die
eine absolu e Mengen o gabe de Flächenneuinansp uch-
nahme ü den Gesam aum ü einen es zulegenden Zei -
aum o gib und dieses bundeswei e Kon ingen au die
Lände e eil . Die Umse zung de jeweiligen Flächen-
spa ziele de Lände , insbesonde e auch die Ve eilung
au die Gemeinden, lieg in de en Zus ändigkei . Die Ve -
eilung de bundeswei en Mengen o gabe au die Lände
un e lieg den An o de ungen des Willkü e bo s und den
An o de ungen des Gese zgebungse messens, die sich ins-
besonde e aus dem Gleichbehandlungs- und Übe maß-/
Ve häl nismäßigkei sgebo e geben. Auch ü die wei e e
Ope a ionalisie ung e o de liche Regelungen übe einige
G undelemen e de Kon ingen ie ung wü den im Raumo d-
nungsgese z e anke .
Um keine ha e Vo gabe des Bundes auszulösen, die die
Lände in ih en Ges al ungsmöglichkei en s a k beschnei-
den wü de, und um die Ang ei ba kei zu minde n, is eine
Be eiligung de Lände am Ve eilp ozess au Bundesebe-
ne und de konk e en Ope a ionalisie ung eines Mengen-
ziels e o de lich. Diese Abs immungen soll en im Rahmen
eines Go e nance-P ozesses zwischen Bund und Lände n
e olgen, in den die Lände ih e Sich weise einb ingen, mi
de de Bund abwägend umgehen kann. Zwa wä en Lände
ohnehin in die Gese zgebung einbezogen, alle dings o mal
ela i spä . Es muss also die planungss a egische Koo di-
nie ungs unk ion in Abs immung zwischen Bund und Län-
de n wah genommen we den, z. B. übe die Raumen wick-
lungsminis e kon e enz (RMK).
Die E gebnisse könn en in eine Bund-Lände -Ve ein-
ba ung es gehal en we den, de alle Lände zus immen
müssen, was le z lich zu eine Ve o-Möglichkei einzelne
Lände üh . Dahe soll en die E gebnisse (basie end au
den g undsä zlichen neuen Regelungen im Raumo dnungs-
gese z) besse in eine Rech s e o dnung de Bundes egie-
ung mi Zus immung des Bundes a es münden, was eine
Be assung de Lände e möglich , abe ein Ve o einzelne
Lände e hinde .
Folgende G undelemen e sind zu klä en:
4.1 T ans o ma ionsp ad und Gesam olumen
De Bund muss mi den Lände n ein Flächenspa ziel mi
e bindlichen Zahlenwe en und Zei äumen es legen. Ein
solche T ans o ma ionsp ad leg es , wie iele Hek a in
den einzelnen Jah en bis zu einem Zieljah maximal ü
Siedlungs- und Ve keh sfläche in Ansp uch genommen we -
den sollen, und is die zen ale S ellg öße ü die Gesam wi -
kung de Kon ingen ie ung. Am ein achs en und de Zielse -
zung des Bundes en sp echend wä e ein T ans o ma ions-
p ad mi einem linea en jäh lichen Rückgang on ak uell
und 52 ha/Tag übe 30 ha/Tag im Jah 2030 au 0 ha/Tag
bis 2050.
Das übe den T ans o ma ionsp ad he gelei e e Gesam -
olumen de jäh lich au zu eilenden Kon ingen e kann in
zweie lei Hinsich modifizie we den, ohne das Gesam -
ziel zu ge äh den, wobei die Effek e übe ein geeigne es
Moni o ing e aluie und gegebenen alls Anpassungen o -
genommen we den soll en:
– Es kann eduzie we den, um Vo haben ypen on de
Kon ingen pflich zu be eien, on denen zwa eine Neuin-
ansp uchnahme ausgeh , ü die ein Nachweis on Kon-
ingen en abe seh au wändig wä e. Dies wi d ü p i i-
legie e Vo haben nach § 35 BauGB o geschlagen. Eine
Reduzie ung könn e bei Beda übe eine Neudefini ion
de P i ilegie ungs a bes ände des § 35 BauGB e olgen.
– Es kann in einem gewissen Rahmen e höh we den, weil
o aussich lich nich alle Kon ingen e e wende we den,
auch wenn Fo men ih e Wei e gabe o gesehen sind.
Um meh En wicklungsmöglichkei en an ande e S elle
zu schaffen, kann die Gesam menge e höh we den.
4.2 Flächenbeda des Ausbaus de
e neue ba en Ene gien
Eine besonde e Bedeu ung wi d in Zukun dem Ausbau de
e neue ba en Ene gien, insbesonde e de F eiflächen-Pho o-
36 Raum o schung und Raumo dnung | Spa ial Resea ch and Planning (2025) 83/1: 31–45
Umse zung on e bindlichen Flächenspa zielen im Rahmen de äumlichen Planung
ol aik zukommen. Schä zungen ü den Flächenbeda des
Ausbaus on Windene gie und F eiflächen-Pho o ol aik lie-
gen ak uell zwischen 21 und 40 ha/Tag (Böhm/Tie z 2022:
6; Günnewig/Johannwe ne /Kelm e al. 2022: 24–26; Os e -
bu g/Acke mann/Böhm e al. 2023: 68).
Zwischen dem Ausbau de e neue ba en Ene gien und
de Beg enzung de Flächenneuinansp uchnahme bes eh
ein Zielkonflik ( gl. MKRO 2023: 1). Die Meh hei de in
die E a bei ung des o ges ell en Konzep s einbezogenen
Ak eu e und die am liche Flächens a is ik be ach en Flä-
chen ü Windk a und F eiflächen-Pho o ol aik ganz ode
eilweise als Siedlungs- und Ve keh sfläche. En sp echend
üh ein Ausbau zu meh Flächenneuinansp uchnahme, so-
wei e nich im Siedlungsbes and e olg . De Einbezug die-
se Neuinansp uchnahme in eine Mengenbeg enzung wü de
abe die Ausbauziele ü die e neue ba en Ene gien ge äh -
den, da Pho o ol aikanlagen im F ei aum wi scha liche
und schnelle ealisie we den können.
Diese Zielkonflik wu de in ensi disku ie . Zudem
wu den ach Op ionen ü den Einbezug de Flächenneuin-
ansp uchnahme du ch e neue ba e Ene gie un e such und
bewe e . Als E gebnis wi d olgende Regelung emp ohlen:
Flächen ü den Ausbau de e neue ba en Ene gien sind
nich kon ingen pflich ig, solange die S om e so gung in
Deu schland nich wei gehend klimaneu al is und dami
ü den Ausbau de e neue ba en Ene gien das „übe agen-
de öffen liche In e esse“ sowie de „ o angige Belang [in
den] Schu zgü e abwägungen“ nach§2EEG
8gil . Nach
E eichen de Klimaneu ali ä sind Flächen ü den Ausbau
de e neue ba en Ene gien im F ei aum kon ingen pflich ig,
so e n sie nich Teil eine Meh achnu zung en sp echend
einem zu en wickelnden K i e ienka alog sind.
Flankie we den soll e diese Regelung mi Baus einen,
die die Rele anz de Flächenspa ziele ü den Ausbau de e -
neue ba en Ene gien un e s eichen: Eine anges eb e Obe -
g enze de Flächenneuinansp uchnahme du ch e neue ba e
Ene gien soll e du ch An eizmechanismen un e se z we -
den, z. B. eine Meh achnu zung on Flächen als K i e ium
ü eine P i ilegie ung sowie einen zielge ich e en Mix an
Fö de ungen und Vo gaben ü den Ausbau de Pho o ol aik
au Däche n. Zudem soll e eine einhei liche E assung und
Ausweisung des An eils de Ene gie e so gung an de Flä-
chenneuinansp uchnahme in de am lichen Flächens a is ik
e olgen.
8E neue ba e-Ene gien-Gese z om 21. Juli 2014 (BGBl. I S. 1066),
daszule z du chA ikel4desGese zes om23. Ok obe 2024(BGBl.
2024 I N . 327) geände wo den is .
4.3 Kon ingen e ü übe ö liche Planungen
Bei de Bund-Lände -Au eilung des Gesam olumens e -
häl de Bund genauso ein eigenes Kon ingen wie jedes
Land bei seine landesin e nen Au eilung. G undlage soll e
eine Au s ellung sein, welche Vo haben in de Ve an wo -
ung welche Ebene gesehen we den. De An eil übe ö li-
che Planungen lag in de Ve gangenhei in eine G ößen-
o dnung on einem D i el (Meinel/Henge /K üge e al.
2020: 247). Wich ig is , dass auch ein Vo wegabzug on
Flächen ü Bundes- ode Landes o haben du ch Beda sab-
schä zungen mi angemessenen Flächenspa möglichkei en
zu hin e legen wä e. De Einbezug de übe ö lichen Pla-
nungen in die Kon ingen ie ung s ell eine wich ige Gleich-
behandlung alle Ebenen da .
4.4 „Weiße Kon ingen e“
Im Modell e such „Planspiel Flächenhandel“ wa en „weiße
Ze ifika e“ ein wich iges Elemen . Sie können du ch die
Kommunen selbs e zeug we den, wenn sie Bebauungs-
pläne zu ücknehmen ode Flächen ena u ie en (Fe be /
Henge /Schmid 2015; Henge /Daniel/Schie e al. 2019).
Fü das o liegende Konzep wi d dieses Sys em übe -
nommen und adap ie . So we den „weiße Kon ingen e“
nich de e zeugenden Kommune ange echne , sonde n flie-
ßen in eine Flexibili ä s ese e des Landeskon ingen s ein,
da Kommunen sie au g und eines ehlenden Handelssys-
ems nu ü eine e neu e Flächenneuinansp uchnahme in-
ne halb de eigenen Gemeinde nu zen könn en. Du ch die
Landesplanung (und gegebenen alls Regionalplanung) kön-
nen sie in Kommunen mi hohem Beda gelenk we den.
Da ohne Handelssys em ü Kommunen kein An eiz du ch
einen Ve kau de gene ie en Kon ingen e en s eh , is eine
Ausgleich egelung e o de lich, z. B. du ch eine finanzielle
Hono ie ung „weiße Kon ingen e“ du ch die Lände . Im
Hinblick au eine Flächenk eislau wi scha ab 2050 soll-
en zudem Ins umen e en wickel we den, du ch die Kos-
en ü eine Schaffung „weiße Kon ingen e“ du ch die T ä-
ge on Planungen und Maßnahmen au geb ach we den,
die Flächenneuinansp uchnahme e u sachen. Dies wü de
auch einen An eiz zu Innenen wicklung se zen (ARL 2024:
11–12).
„Weiße Kon ingen e“ sind wich ig ü ein Funk ionie-
en de Kon ingen ie ung un e de Vo gabe on „Ne o-
Null“ im Sinne eine Flächenk eislau wi scha . G und-
sä zliche An wo en zu Ausges al ung eines Flächenk eis-
lau s bei de Siedlungsen wicklung wu den im ExWoS -Fo -
schungs eld „Fläche im K eis“ gegeben, wonach eine Flä-
chenneuinansp uchnahme e olgen kann, wenn b achge al-
lene Flächen daue ha aus de baulichen Nu zung en lassen
we den (P euß/Bock/Böhme e al. 2007: 8–13). Die Umse -
Raum o schung und Raumo dnung | Spa ial Resea ch and Planning (2025) 83/1: 31–45 37
L. Blecken e al.
Lände
Bund
Land 1
Land 1
Land 162
23
34
4
5
5
6
6
7
7234...25
199
...
8 9 10 11 12 13 14 15
Land 13
Regionen in Land 13
B C D E Region F
Kommunen in Region A
Kommunen (S äd e, Gemeinden,
Landk eise) in Land 1
Kommune
200
Kommune
26
1
Maximale Flächenneuinansp uchnahme p o Jah in Deu schland im Jah X
Kommunen-Modell
... Regionen-
Kommunen-Modell
Region A
Kom. 1
Abbildung 1 Ve eilungssch i e des Gesam olumens
zung „weiße Kon ingen e“ im Rahmen eine Flächenk eis-
lau wi scha ab 2050 en sp äche im Wesen lichen de on
de ARL (2024: 11–13) o geschlagenen Zubau-Rückbau-
Regel inklusi e eine Pool-Lösung du ch Übe gang de Kon-
ingen e in ein Landeskon ingen .
5 Au eilung de Kon ingen e und
Au eilungsschlüssel
5.1 Sch i weise Au eilung des
Gesam olumens
Das ü jedes Jah es geleg e Gesam olumen de Flächen-
neuinansp uchnahme is sch i weise au die einzelnen Ge-
bie skö pe scha en zu e eilen. Wie Abbildung 1zeig , is
dazu eine Au eilung zwischen Bund und Lände n sowie ei-
ne landesin e ne Au eilung au die Gemeinden no wendig.
5.2 Au eilung des Gesam olumens zwischen
dem Bund und den einzelnen Lände n
Die Au eilung des Gesam olumens au die Lände und
den Bund soll e ein konsensuales Ve handlungse gebnis
zwischen diesen sein. Es we den eine Vielzahl on Au ei-
lungsschlüsseln mi seh un e schiedlichen e eilungspoli-
ischen Auswi kungen o geschlagen (Böhm/Nie ling/Walz
e al. 2002; Köck/Bize /Hansjü gens e al. 2008; Walz/
Toussain /Küp e e al. 2009; Wigge ing/Fische /Penn-
B essel e al. 2009; Henge /Sch ö e -Schlaack/Ul ich e al.
2010; Os e ag/Schleich/Eh ha e al. 2010; Penn-B essel
2019). Die Au eilung soll e alle dings eine möglichs
ein achen Fo mel olgen. Wegen de un e schiedlichen bau-
lichen Dich e in den Teil äumen de Lände soll e kein
ein ache P o-Kop -Schlüssel gewähl we den. Dies wü de
s äd isch gep äg e Lände deu lich be o eilen. Die S ad -
s aa en wü den ein g oßes Flächenkon ingen zugewiesen
bekommen, das sie mi ih en e ügba en Flächen nich
nu zen könn en. Ausgangspunk eine Ve handlung könn e
ein Au eilungsschlüssel sein, de dem G undgedanken des
UBA-Flächen echne s9bzw. des Modell e suchs „Planspiel
Flächenhandel“ olg (Henge /Daniel/Schie e al. 2019).
Dabei wi d die Be ölke ungszahl jede Gemeinde mi ei-
nem Flächen ak o mul iplizie , de ü kleine Gemeinden
wegen de im Mi el ge inge en o süblichen Siedlungsdich-
e höhe is als ü g öße e Gemeinden. Das Kon ingen
jedes Landes e gäbe sich aus de Summe de gemeind-
lichen Einzelwe e. Sie dienen nu als Recheng öße ü
die Ve handlung zwischen Bund und Lände n und en sp e-
chen nich den spä e en kommunalen Kon ingen en, de en
Fes legung in de Regelungskompe enz de Lände lieg .
Fü den An eil des Bundes is eine Defini ion zu effen,
welche P ojek e in seine Ve an wo ung allen. Die Au ei-
lung des Gesam kon ingen s zwischen Bund und Lände n
könn e in eine Rech s e o dnung de Bundes egie ung mi
Zus immung des Bundes a es fixie we den.
5.3 Zwei Modelle zu Au eilung de
Kon ingen e inne halb de Lände
So e n ein Flächenspa ziel mi Vo gaben ü die Lände
au Bundesebene e anke wi d, is eine Ve anke ung on
Mengenzielen in den Landesplanungsgese zen nich e o -
de lich, sonde n die Lände übe üh en das du ch den Bund
9h ps://gis.uba.de/maps/ esou ces/apps/flaechen echne
(16.12.2024).
38 Raum o schung und Raumo dnung | Spa ial Resea ch and Planning (2025) 83/1: 31–45
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