Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende

Godehardt, Nadine Research Report Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende SWP-Studie, No. 20/2024 Provided in Cooperation with: Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), German Institute for International and Security Affairs, Berlin Suggested Citation: Godehardt, Nadine (2024) : Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende, SWP-Studie, No. 20/2024, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin, https://doi.org/10.18449/2024S20 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/302544 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Ein übergeordnetes und langfristiges Ziel für die deutsch-chinesischen Beziehungen fehlt. ∎ Die Logik der deutschen Chinapolitik ist geprägt durch zwei Handlungsprinzipien: Eigensicherung und politische Indifferenz. Eigensicherung ist stärker nach innen orientiert (»Absicherung des politischen Systems«), politische Indifferenz stärker nach außen (»Umgang mit China«). Beide Prinzipien verbindet ein reaktives Moment. ∎ Die an China gerichtete Zuschreibung »Partner, Wettbewerber und systemischer Rivale« ist nicht mehr zeitgemäß und muss angepasst werden. Die deutsche Chinapolitik benötigt eine Debatte darüber, welches Zielbild die deutsch-chinesischen Beziehungen in der Zukunft bestimmen soll. ∎ Neben der Zieldebatte braucht es eine Bereitschafts-(preparedness)-Debatte, die relevante Institutionen und die Verwaltung dauerhaft entlastet und sie auf zukünftige Herausforderungen im Umgang mit chinesischen Akteuren vorbereitet. SWP-Studie Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Nadine Godehardt Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende SWP-Studie 20 August 2024, Berlin Dieses Werk ist lizenziert unter CC BY 4.0 SWP-Studien unterliegen einem Verfahren der Begutachtung durch Fachkolleginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review), sie werden zudem einem Lektorat unterzogen. Weitere Informationen zur Qualitätssicherung der SWP finden Sie auf der SWPWebsite unter https:// www.swp-berlin.org/ueberuns/qualitaetssicherung/. SWP-Studien geben die Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder. SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 3–4 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-200 www.swp-berlin.org [email protected] ISSN (Print) 1611-6372 ISSN (Online) 2747-5115 DOI: 10.18449/2024S20 Inhalt 5 Problemstellung und Schlussfolgerungen 7 Mythos Zeitenwende und die deutsche Chinapolitik 10 Kontextfaktoren des Wandels in der deutschen Chinapolitik 11 Globaler Kontext 13 Chinesische Politik unter Xi Jinping 15 Ende der Selbstverwirklichung im Umgang mit China (2013–2021) 20 Weniger Abhängigkeit, mehr Absicherung (2021–2024) 22 Chinapolitische Positionen im Bundestag und in der Bundesregierung 27 De-Risking und die wirtschaftliche Sicherheit Europas und Deutschlands 29 Handlungsprinzipien deutscher Chinapolitik 29 Eigensicherung und Versicherheitlichung 32 Politische Indifferenz als Handlungsprinzip deutscher Chinapolitik 36 Schlussfolgerungen 38 Abkürzungsverzeichnis Dr. Nadine Godehardt ist Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Asien. Die Autorin dankt Clara Hörning für die Zusammenstellung der Daten sowie den Lektorinnen für ihre sehr hilfreiche Unterstützung. SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 5 Problemstellung und Schlussfolgerungen Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende Deutsche Chinapolitik steckt in einer anhaltenden Erfahrungszäsur, deren Wirkungsgrad noch nicht gänzlich abzusehen ist. Ein Epochenbruch oder gar eine Zeitenwende, aus der umfassende strukturelle Veränderungen in der deutschen Chinapolitik folgen, ist (bis jetzt) nicht erkennbar. Allerdings wirkt der Mythos Zeitenwende auch in die deutsche Chinapolitik hinein. Wie Bundeskanzler Olaf Scholz in dem USamerikanischen Journal Foreign Affairs im Dezember 2022 beschrieb, besteht eine Wechselbeziehung zwischen dem Narrativ von der globalen Zeitenwende und der Rolle Chinas in der Welt, die den deutschen Umgang mit China prägen kann. Die vorliegende Analyse zeigt, dass die Sprache in Dokumenten der Bundesregierung sowie in Debatten des Bundestages in Bezug auf China direkter und kritischer geworden ist. Gleichsam wuchs das Bewusstsein hinsichtlich der systemischen Rivalität mit China, strategischer Abhängigkeiten von China und weiterer wirtschaftlicher Risiken deutlich. Es wurde teilweise in der China-Strategie sowie in anderen sektorspezifischen Politikstrategien der Bundesregierung verankert. Ferner ist eine Zunahme von Debatten über »China-Themen« in den verschiedenen Gremien des Bundestages sowohl im Plenum als auch beispielsweise im Auswärtigen Ausschuss feststellbar. Einigkeit besteht zumeist darin, dass es nicht mehr so weitergehen kann wie bisher und sich etwas verändern muss. Inhaltlich zeigt sich dies in der seit 2013 zu beobachtenden schrittweisen Abkehr von der Selbstverwirklichung deutscher Akteure in und mit China. Gegenwärtig liegt der Fokus auf der Absicherung und Selbsterhaltung des Wirtschaftsstandorts Deutschland (sowie des Wirtschaftsstandorts Europa) gegenüber China (Stichwort: de-risking). Aus der vorliegenden Analyse ergibt sich, dass Eigensicherung ein wesentliches Handlungsprinzip deutscher Chinapolitik ist. Folglich geht es in der deutschen Chinapolitik im Kern vor allem um Deutschland und nicht um China. Deshalb besteht die Gefahr, dass der Sachverhalt China in erster Linie genutzt wird (und nützlich ist), um innenpolitische Argumente und Entscheidungen zu legitimieren. Da Eigensicherung meist ein erster Schritt hin zu einem Problemstellung und Schlussfolgerungen SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 6 umfassenden Prozess der Versicherheitlichung darstellt, kann es zukünftig sogar vermehrt vorkommen, dass politische Entscheidungsträger:innen den Sachverhalt China für andere Kontexte und Ziele deutscher Politik strategisch einsetzen, jedoch die eigentliche und tiefergehende Auseinandersetzung mit China vernachlässigt wird, gerade in der politischen Verwaltung. Ein weiteres zentrales Merkmal deutscher Chinapolitik ist, dass politische Akteure (bis jetzt) keine Entscheidung über ein längerfristiges Ziel (goal) für die Beziehungen mit China getroffen haben. Das Handlungsprinzip der politischen Indifferenz verdeutlicht, dass dies nicht zufällig so ist, sondern bewusst gewählt. Aus der Ziellosigkeit deutscher Chinapolitik folgt, dass Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten für die Ausrichtung dieser Politik letztlich – bewusst – ambivalent bleiben. Dementsprechend fördert politische Indifferenz im Umgang mit China vor allem eine reaktive Anpassungspolitik und ein Verharren in Teilzielen und Instrumenten (objectives), wie beispielsweise die Fokussierung auf das Minimieren von Risiken, das Reduzieren strategischer Abhängigkeiten oder das Stärken von Synergien zwischen ziviler und militärischer Forschung zeigen. Selten geht es dagegen um eine strategische Entlastung der Verwaltung, etwa durch die präventive und bestmögliche Vorbereitung auf neue Krisensituationen, die Verstetigung von Erfahrung oder den strukturellen Aufund Ausbau von Chinawissen. Aus der Analyse lassen sich zwei Schlussfolgerungen für die deutsche Chinapolitik ziehen: Erstens tut eine Debatte über das zukünftige Ziel der deutsch-chinesischen Beziehungen not, die über die China zugeschriebene Rolle als Partner, Wettbewerber und systemischer Rivale hinausgeht. Idealerweise wäre eine solche Debatte den Diskussionen um die China-Strategie vorausgegangen. Die Frage, was China für Deutschland (und Europa) ist, charakterisiert nur einen Aspekt der deutsch-chinesischen Beziehungen. Was jedoch fehlt, ist eine Antwort auf die Frage, wo die deutsche Chinapolitik am Ende hinführen soll. Bei der von der Bundesregierung markierten globalen Zeitenwende – mit anderen Worten einem Umbruch in der Weltpolitik – spielt China unter Xi Jinping, Staatspräsident, Generalsekretär der Kommunistischen Partei Chinas (KPCh) und Vorsitzender der zentralen Militärkommission, eine entscheidende Rolle. Im Rahmen der globalen Zeitenwende ist das Ausformulieren einer Zielvision für die deutsch-chinesischen Beziehungen notwendig und gleichsam richtungsweisend für Deutschlands Sicht auf die zukünftige Struktur der internationalen Ordnung. Zweitens ist eine Bereitschafts-(preparedness)-Debatte erforderlich, um den politischen Apparat auf künftige Herausforderungen und Krisen im Umgang mit chinesischen Akteuren vorzubereiten und ihn zu entlasten. Im Mittelpunkt steht hierbei der Aufund Ausbau strategischen Chinawissens zunächst in der (bundes-)politischen Verwaltung (»Arbeitsebene«), das auch den nächsten Wahlzyklus überdauert. Chinesische Politik unter Xi Jinping SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 13 schaft als auch im politischen Denken, weist allerdings auf neue Realitäten und Herausforderungen hin. 32 Einerseits schließt Konnektivität Reibung nicht aus, was den zugrunde liegenden normativen Rahmen von Kooperation verändert, aber nicht unbedingt die Quantität globaler Vernetzungen. 33 Mit anderen Worten: Konnektivität definiert nicht die Natur internationaler Beziehungen. Deutlich niedrigschwelliger produziert sie internationale Beziehungen, die aber nicht per se automatisch friedlicher oder konfliktreicher sind. Andrerseits findet dieser Wandel (von Kooperation zu Konnektivität) in einem ganz anderen internationalen Umfeld statt. Die Projektion einer liberalen internationalen Ordnung mit weichen Grenzen, die Ende des letzten Jahrtausends noch vorherrschte, verliert mit dem Aufstieg stärker sicherheitsorientierter und wieder mehr auf territoriale Souveränität fokussierter Staaten zunehmend an Bedeutung. Chinesische Politik unter Xi Jinping Neben den Veränderungen in der Weltpolitik lösten und lösen sich weiterhin einige (scheinbare) Gewissheiten über China auf. Erstens erfüllte sich die im Westen verbreitete Hoffnung nicht, dass mit dem Amtsantritt Xi Jinpings die Anpassung Chinas an die liberale internationale Ordnung voranschreiten würde. 34 Anders ausgedrückt: Wirtschaftliche und politische Reformen fanden zwar statt, aber sie hatten 32 Siehe Nadine Godehardt/Karoline Postel-Vinay, Connectivity and Geopolitics: Beware the ›New Wine in Old Bottles‹ Approach, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Juli 2020 (SWP Comment 35/2020), DOI: http://doi.org/10.18449/2020C35 (letzter Zugriff am 30.7.2024). 33 So gibt es eine große Anzahl neuer minilateraler zwischenstaatlicher Bündnisse, vor allem im Indo-Pazifik, aber auch überregional; siehe Kei Koga, »A New Strategic Minilateralism in the Indo-Pacific«, in: Asia Policy/National Bureau of Asia Research, 17 (2022) 4, S. 27–34, DOI: 10.1353/ asp.2022.0063 (letzter Zugriff am 1.8.2024), und für überregionale Tendenzen Nickolay Mladenov, Minilateralism: A Concept that is Changing the World Order, Washington, D.C.: The Washington Institute, 14.4.2023, <https://www. washingtoninstitute.org/policy-analysis/ minilateralismconcept-changing-world-order> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 34 Gerade zu Beginn wurde Xi als Reformer gesehen; siehe John Simpson, »New Leader Xi Jinping Opens Door to Reform in China«, in: The Guardian (online), 10.8.2013, <https://www. theguardian.com/world/2013/aug/10/china-xi-jinping-opensdoor-reform> (letzter Zugriff am 1.8.2024). nicht die erhoffte weitere Öffnung Chinas oder eine Transformation des politischen Regimes hin zu einer (westlich) liberalen Demokratie zur Folge. Im Gegenteil: Spätestens seit dem 19. Parteitag der KPCh im Oktober 2017 und dem 13. Nationalen Volkskongress (NVK) im März 2018 wurde die Zentralisierung auf die Person Xi und die KPCh, deren Generalsekretär er ist, immer deutlicher. So wurden beispielsweise auf dem Parteitag die »Xi-Jinping-Ideen zum Sozialismus chinesischer Prägung für eine neue Ära« in die Parteisatzung aufgenommen und damit nach nur fünf Jahren auf eine Stufe mit den Ideen von Mao Zedong und Deng Xiaoping gehoben. 35 Xi selbst wurde im Vorlauf als »›Kern des Zentralkomitees‹« bezeichnet, was seine »epochemachende« Stellung unterstreichen sollte. 36 Auf dem NVK wurden dann weitere umfassende Reformen beschlossen, die der KPCh formal die wichtigste Rolle im Staat einräumten. Die Chinawissenschaftlerin Heike Holbig beschreibt es so: »Die Partei steht nicht mehr über, neben oder unter dem Gesetz, vielmehr ist sie nun das Gesetz.« 37 Die Verschmelzung von Partei und Staat wird unter Xi zusätzlich dadurch verstärkt, dass die Begrenzung der Amtszeit des Staatspräsidenten aufgehoben worden ist. 38 Dies geht zweitens einher mit einer fortwährenden Betonung von Sicherheit in der chinesischen Politik. In seinen ersten Reden im April 2014 plädierte Xi bereits für ein »umfassendes Konzept von nationaler Sicherheit«. Die Verabschiedung des Nationalen 35 Siehe Heike Holbig, Making China Great Again – Xi Jinpings Abschied von der Reformära, Hamburg: German Institute of Global and Area Studies (GIGA), 2018 (GIGA Focus Asien Nr. 2), <https://www.giga-hamburg.de/assets/tracked/pure/ 21580622/gf_asien_1802.pdf> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 36 Siehe Paul Joscha Kohlenberg, Chinas Kommunistische Partei vor Xi Jinpings zweiter Amtsperiode als Vorsitzender. Im Spannungsfeld individueller Machtkonsolidierung und kollektiver Parteitraditionen, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Januar 2017 (SWP-Aktuell 3/2017), S. 1, <https://www.swpberlin.org/publications/products/aktuell/2017A03_khb.pdf> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 37 Holbig, Making China Great Again [wie Fn. 35], S. 4. 38 Für das Amt des Generalsekretärs der KPCh galt und gilt eine ähnliche Einschränkung nicht. Daher war diese Entscheidung so zentral. Verstärkt wurde dies noch durch die Auflösung des Ministeriums für Disziplinaufsicht und die Gründung einer neuen Nationalen Aufsichtskommission; siehe Jamie P. Horsley, »What’s So Controversial about China’s New Anti-corruption Body?«, Washington, D.C.: Brookings, 30.5.2018, <https://www.brookings.edu/articles/ whats-so-controversial-about-chinas-new-anti-corruptionbody> (letzter Zugriff am 1.8.2024). Kontextfaktoren des Wandels in der deutschen Chinapolitik SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 14 Sicherheitsgesetzes zum 1. Juli 2015 markierte dann den Beginn einer Reihe von Gesetzen und Verordnungen, die bis heute beinahe jeden Politik-, Wirtschaftsund Gesellschaftsbereich versicherheitlichen. Es verfestigt sich der Eindruck, dass die Absicherung des Regimes in allen Bereichen das »Entwicklung zuerst«-Prinzip ablöst, also den Fokus auf wirtschaftliche Entwicklung als Voraussetzung nationaler Sicherheit. Dies verändert die Zielorientierung chinesischer Politik kontinuierlich in Richtung »Absicherung zuerst«. 39 Drittens gelang es Xi gerade in seiner ersten Amtszeit, die Vorstellung von China als Werkbank der Welt durch das Bild eines supermodernen, hoch technologisierten und digitalisierten Staates zu ersetzen. Beispielhaft dafür ist die Initiative »Made in China 2025«, die bereits 2015 die Ambitionen Xis offenbarte. Das Ziel besteht darin, zu den führenden Technologienationen aufzuschließen, vor allem durch gezielte chinesische Investitionen in ausländische Industrie und Hochtechnologie. Genannt werden zehn Schlüsselbereiche, unter anderem Elektromobilität, Informationstechnologie, Luftund Raumfahrt, Robotik und der Energiesektor, die besonders gefördert und gestärkt werden sollen. 40 Damit verbunden ist der unter Xi forcierte Aufbau eines militärisch-zivilen Industriekomplexes. Denn um China als neue Weltmacht zu etablieren, ist die Integration von wirtschaftlichem, technologischem und militärischem Knowhow eine wichtige Voraussetzung. 41 Dies ist seit Xis Rede auf dem 19. Parteitag der KPCh Teil der nationalen Strategie Chinas und manifestierte sich bereits im Januar 2017, also neun Monate zuvor, 39 Siehe Katja Drinhausen/Helena Legarda, »Comprehensive National Security« Unleashed: How Xi’s Approach Shapes China’s Policies at Home and Abroad, Berlin: MERICS, 15.9.2022, <https://www.merics.org/ en/report/comprehensive-nationalsecurity-unleashed-how-xis-approach-shapes-chinas-policieshome-and> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 40 Siehe Frederik Kunze/Torsten Windels, »›Made in China 2025‹: Technologietransfer und Investitionen in ausländischen Hochtechnologiefirmen – Chinas Weg zum Konkurrenten um die Zukunftstechnologien«, in: ifo Schnelldienst, 71 (2018) 14, <https://www.ifo.de/publikationen/2018/aufsatzzeitschrift/made-china-2025-technologietransfer-und-investi tionen> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 41 Siehe Richard Bitzinger, »China’s Shift from Civil-Military Integration to Military-Civil Fusion«, in: Asia Policy, 16 (2021) 1, S. 5–24, <https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2022/ 05/Asia-Policy-16.1-Jan-2021-Richard-Bitzinger.pdf> (letzter Zugriff am 1.8.2024). in der Gründung eines zentralen Entwicklungsausschusses für die militärisch-zivile Fusion, dem Xi selbst vorsitzt und dem weitere hochranginge Parteikader angehören. 42 Die Welt soll chinesischer werden – das besagt Xi Jinpings Ziel einer »Gemeinschaft mit einer geteilten Zukunft für die Menschheit«. Viertens bekräftigen die Entwicklungen das Ende des Narrativs vom chinesischen Aufstieg. China unter Xi ist Globalmacht, die danach strebt, Weltpolitik im chinesischen Sinne zu formen. Ziel ist nicht mehr die Anpassung an die internationale Ordnung, sondern Kompatibilität zwischen der Weltordnung und der KPCh herzustellen. 43 Mit anderen Worten: Die Welt soll chinesischer werden. Ausdruck dieser Ambition ist vor allem der Aufbau einer »Gemeinschaft mit einer geteilten Zukunft für die Menschheit«, die Xi 2015 bei seiner ersten Ansprache vor der Generalversammlung der Vereinten Nationen vorstellte und immer wieder als zentrales außenpolitisches Ziel im internationalen Diskurs zu etablieren versucht. Xis »Gemeinschaft« wurde auf dem 19. Parteitag in die Parteiverfassung und auf dem 13. NVK in die Staatsverfassung aufgenommen. Damit ist sie als offizieller Parteisprech gesetzt und treibt fortwährend die chinesischen Bemühungen an, das globale GovernanceSystem im eigenen Interesse zu reformieren. 44 42 Siehe Cheng Li, »China’s Military-Civil Fusion: Objectives and Operations«, in: China US Focus, 30.8.2022, <https:// www.chinausfocus.com/2022-CPC-congress/chinas-militarycivil-fusion-objectives-and-operations> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 43 Siehe hierzu ausführlicher Godehardt, Wie China Weltpolitik formt [wie Fn. 25]. 44 Operative Säulen für die Reform und Umgestaltung des globalen Governance-Systems sind die 2021 angekündigte Globale Entwicklungsinitiative (GDI), die 2022 vorgestellte Globale Sicherheitsinitiative (GSI) und die 2023 von Xi vorgeschlagene Globale Zivilisationsinitiative (GCI). Ende der Selbstverwirklichung im Umgang mit China (2013–2021) SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 15 Vor dem Hintergrund der Auflösung bestimmter Gewissheiten in der Weltpolitik und über China ist in der deutschen Gesellschaft sowie in Wirtschaftsund Politikkreisen letztlich seit Xi Jinpings Amtsübernahme 2012/13 eine erhöhte Sensibilität gegenüber chinesischen Akteuren zu beobachten. Darüber hinaus belegen die Entwicklungen in diesem Zeitraum auch das Ende der deutschen Selbstverwirklichung im Umgang mit China. Besser gesagt: Systemische Divergenzen treten immer mehr in den Vordergrund der Beziehungen und erschweren ein »Weiter so«. Dies offenbarte sich als Erstes in der Erkenntnis, dass chinesische Akteure ernst machten. Der rapide Anstieg der chinesischen Direktinvestitionen in Deutschland 2016 und 2017 und vor allem die Zunahme strategischer Investitionen in technologische Schlüsselbereiche als Umsetzung der Made-in-China2025-Strategie wiesen klar darauf hin. Augenöffner war in diesem Kontext die Übernahme des auf Robotik spezialisierten Maschinenbauunternehmens Kuka durch das chinesische Unternehmen Midea, das 2016 zunächst knapp 95 Prozent der Aktien erwarb. 45 Diese 45 Kuka ist heute komplett chinesisch, alleiniger Eigentümer die Midea-Gruppe aus Guangdong. Der Hauptsitz liegt weiterhin in Augsburg, für die Mitarbeiter:innen gibt es eine Jobgarantie bis 2025. Siehe »Kuka soll komplett in chinesischen Konzern Midea übergehen«, in: Industrieanzeiger, 19.5.2022, <https://industrieanzeiger.industrie.de/technik/ automatisierung/kuka-midea-uebernahme> (letzter Zugriff am 1.8.2024). Den Ausschluss der letzten Minderheitsaktionäre verlangte die Mutterfirma im November 2022 und fand diese ab – mit Summen deutlich unter dem Angebotspreis von 2016. Im November 2021 entschied die Muttergesellschaft Midea, Kuka von der Börse zu nehmen; siehe »Deutsche High-Tech-Industrie aus China: Der Fall KUKA«, in: Spruchverfahren direkt, 26.6.2024, <https://www.spruch verfahren-direkt.de/?p=3232> (letzter Zugriff am 1.8.2024). Akquisition wurde damals ohne förmliches Prüfverfahren vom Wirtschaftsministerium genehmigt. 46 Im Anschluss an die Übernahme verstärkte sich jedoch die Sorge um den Ausverkauf deutscher Technologie, auch aufgrund der Bedeutung von Kuka für die deutsche Initiative Industrie 4.0. Ferner änderte sich die Bewertung von kritischen Infrastrukturen und Schlüsseltechnologien sowie deren Bedeutung für die nationale Sicherheit Deutschlands. Diese Verflechtung wurde sichtbar, als das chinesische Staatsunternehmen State Grid Corporation of China (SGCC) im März und Juni 2018 Anteile am Übertragungsnetzbetreiber 50Hertz erwerben wollte. Beim ersten Versuch übte der belgische Übertragungsnetzbetreiber Elia sein Vorkaufsrecht aus und erwarb 20 Prozent vom australischen Investor IFM, auf den es State Grid eigentlich abgesehen hatte. Der zweite Versuch wurde von der deutschen Bundesregierung indirekt über die Entwicklungsbank KfW abgewendet, die weitere 20 Prozent der Anteile von IFM kaufte. 47 46 Kuka ist nur ein bekanntes Beispiel, andere sind die Übernahmen von Osram (LED-Technologie) durch ein chinesisches Konsortium, von EEW (Müllverbrennung) durch Beijing Enterprises und der Verkauf des Spezialmaschinenbauers KraussMaffei an ChemChina. Sie alle fanden im Jahr 2016 statt. 47 Die Antwort des damaligen Parlamentarischen Staatssekretärs Oliver Wittke auf eine Frage der damaligen Bundestagsabgeordneten Annalena Baerbock zeigt, wie vergleichsweise zurückhaltend die Bundesregierung zu der Zeit noch auf Fragen in Richtung »kritische Infrastruktur« und Abhängigkeiten von chinesischen Investoren reagierte. Wittke bezog sich in seiner Antwort auf geltendes Recht und behandelte den Fall 50Hertz als einen von vielen. So betonte er: »Direktinvestitionen, durch die ein unionsfremder [EUfremder] Erwerber die Kontrolle über mindestens 25 Prozent der Stimmrechte am Betreiber einer Kritischen Infrastruktur Ende der Selbstverwirklichung im Umgang mit China (2013– 2021) Ende der Selbstverwirklichung im Umgang mit China (2013–2021) SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 16 Als direkte Folge verschärfte die Bundesregierung damals die Regeln für ausländische Direktinvestitionen. So wurde der Schwellenwert für bestimmte kritische Infrastrukturen von 25 auf 10 Prozent herabgesetzt. Ein anderes Bild vermittelte sich jedoch in der ersten intensiven Huawei-Debatte 2018/19, in der es um die Frage ging, inwieweit Komponenten des chinesischen Telekommunikationsherstellers im deutschen 5G-Netz verbaut werden sollten. Der Unterschied zu dem Versuch State Grids, sich bei 50Hertz einzukaufen, lag darin, dass Huawei bereits ein fester Bestandteil des deutschen Telekommunikationssektors war und immer noch ist. Diskutiert wurde, inwiefern die Verwendung chinesischer Netzwerktechnologie für den neuen Mobilfunkstandard 5G ein nationales Sicherheitsrisiko darstellen könnte. 48 Die Debatte legte die gesamte Bandbreite in der Auseinandersetzung mit China offen, zudem die zunehmende Verschmelzung von Geopolitik, Wirtschaft, Technologie und Sicherheit. 49 Die Huawei-Debatte unterstreicht den Übergang von Kooperation zu Konnektivität als Merkmal internationaler Beziehungen – nicht zuletzt in der deutschen Chinapolitik. Darüber hinaus wurde in Politik und Gesellschaft die Kritik an Menschenrechtsverletzungen in China erlangt, werden wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich daraufhin geprüft, ob von dem Erwerb eine mögliche Gefährdung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ausgeht. […] Der vorliegende Erwerb wird nach Maßgabe der geltenden Gesetze geprüft. Unabhängig von konkreten Erwerbsvorgängen prüft die Bundesregierung regelmäßig die rechtlichen Grundlagen der Investitionsprüfung im Hinblick auf die Notwendigkeit von Anpassungen.« Siehe Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 19/35, Berlin, 6.6.2018, S. 3331, <https:// dserver.bundestag.de/btp/19/19035.pdf> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 48 Dieser Sachverhalt wurde zweimal im Auswärtigen Ausschuss in Form von öffentlichen Gesprächen mit Expert:innen diskutiert (März und November 2019). 49 Erst im Juni 2024 wurde nach jahrelangen Diskussionen in der Huawei-Frage eine Einigung gefunden. Bis Ende 2026 dürfen keine Komponenten von Huawei und ZTE mehr in den 5G-Kernnetzen verbaut werden; spätestens bis Ende 2029 sind auch in den 5G-Zugangsund Transportnetzen kritische Komponenten beider Hersteller zu ersetzen. Siehe die Meldung des Bundesministeriums des Innern und für Heimat, »Stärkung der Sicherheit und technologischen Souveränität der deutschen 5G-Mobilfunknetze«, 11.7.2024, <https://www. bmi.bund.de/SharedDocs/kurzmeldungen/DE/2024/07/5g. html> (letzter Zugriff am 1.8.2024). lauter; dabei traten auch systemische Divergenzen immer stärker hervor. Prägend dafür waren unter anderem die Entwicklungen in der Sonderverwaltungszone Hongkong der Volksrepublik China. Direkter Auslöser für die erste Welle von Protesten der Regenschirmbewegung von September bis Dezember 2014 war ein Beschluss des NVK, der besagte, dass Kandidat:innen für die Wahl des Hongkonger Regierungschefs von Peking vorausgewählt werden. Das verhinderte die öffentliche Nominierung von Kandidat:innen und – aus Sicht der Protestierenden – eine freie und demokratische Wahl des Regierungschefs. 50 2019 brachen erneut schwere und umfangreiche Proteste aus. Ursache war zunächst ein von der chinafreundlichen Hongkonger Regierung im April des Jahres vorgeschlagenes Gesetz, das Auslieferungen von Bürger:innen Hongkongs an China ermöglicht hätte. 51 Obwohl die Regierung Hongkongs das umstrittene Gesetz im September zurückzog, eskalierten die Proteste bis hin zur teilweisen Lahmlegung der öffentlichen Verkehrsinfrastrukturen und zu offenen Straßenkämpfen – ein deutlicher Protest gegen die Regierung Hongkongs und den Einfluss Pekings. Etwa ein Jahr später, am 22. Mai 2020, beschloss der NVK in Peking ein Nationales Sicherheitsgesetz für Hongkong. Dieses Gesetz, das am 30. Juni 2020 in Kraft trat, veränderte die Rechtssituation in Hongkong schlagartig. Die Gründung des »Komitees zur Wahrung Nationaler Sicherheit«, das unter Aufsicht der Zentralregierung steht, ermöglicht es Peking zum Beispiel, unabhängig von der Hongkonger Justiz Strafen auszusprechen. 52 Das Sicherheitsgesetz für 50 Siehe Nadine Godehardt, »Hongkong. Regenschirmbewegung«, in: dies. (Hg.), Urbane Räume. Proteste. Weltpolitik, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, September 2017 (SWP-Studie 17/2017), <https://www.swp-berlin.org/ publikation/urbane-raeume-proteste-weltpolitik> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 51 Der explizite Hintergrund war die Ermordung einer jungen Hongkongerin durch ihren Freund während ihres Urlaubs in Taipei; siehe hierzu Cindy Sui, »The Murder Behind the Hong Kong Protests: A Case Where No-one Wants the Killer«, BBC News, 23.10.2019, <https://www.bbc.com/news/ world-asia-china-50148577> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 52 Siehe Moritz Rudolf, Das Gesetz zur nationalen Sicherheit in der Sonderverwaltungszone Hongkong. Ein Vorbote für Chinas neue Deutungshoheit bei internationalen Rechtsfragen, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, November 2020 (SWP-Aktuell 91/2020), <https://www.swp-berlin.org/publikation/das-gesetz- Ende der Selbstverwirklichung im Umgang mit China (2013–2021) SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 17 Hongkong verdeutlicht, dass die KPCh unter Xi ihren Kontrollradius immer weiter ausdehnt. Anders als 2014 rührte sich dieses Mal spürbar mehr Widerspruch in Deutschland und Europa. Nach einem Antrag der FDP-Fraktion wurde bereits Ende Mai 2020 im Bundestag über die Auswirkungen des Sicherheitsgesetzes debattiert und in dieser Frage aus den Reihen der damaligen CDU/CSU-Regierungsfraktion eine wesentlich härtere Linie von der damaligen Bundeskanzlerin Angela Merkel angemahnt. Gyde Jensen von der FDP-Fraktion, zu jener Zeit Opposition, forderte: »Hongkong ist am Scheideweg, und mit Hongkong steht dieser geopolitische Systemund Wertewettbewerb Spitz auf Knopf. Es wird Zeit, dass die Bundesregierung in diesem Wertewettbewerb Position bezieht und endlich anfängt, China rote Linien aufzuzeigen.« 53 Wichtiger als die konkrete Reaktion der Bundesregierung war, dass unterschiedliche Systemund Wertvorstellungen gerade auch in den Debatten im Bundestag immer deutlicher zu Tage traten und ausgesprochen wurden. Hongkong war dafür trotz der ikonischen Proteste nur ein Beispiel. Im Zeitraum von 2013 bis 2021 wurde zudem der generelle Rückgang des zivilgesellschaftlichen Austauschs (bis zum kompletten Erliegen während der Covid-19-Pandemie) immer wieder thematisiert. Und spätestens seit Veröffentlichung der China Cables 2019 waren die Menschenrechtsverletzungen in Xinjiang ebenfalls stark präsent in Politik und Medien. 54 Zusammengenommen offenbarten all zur-nationalen-sicherheit-in-der-sonderverwaltungszonehong kong> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 53 Siehe Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 19/164, Berlin, 29.5.2020, S. 20422, <https://dserver.bundestag.de/ btp/19/19164.pdf> (letzter Zugriff am 1.8.2024). Noch deutlicher wurde Michael Brand von der Fraktion CDU/CSU, damals Regierungspartei, in seinen Ausführungen, die auch veranschaulichen, wie die Sichtweisen zu China zwischen der Regierungspartei CDU/CSU und der CDU/CSU-Fraktion im Bundestag zunehmend voneinander abwichen. Brand betonte: »Der Führer – denn so lässt sich Xi Jinping von der Propaganda ja auch selbst nennen – hat entschieden, die Handschuhe auszuziehen und Tabula rasa zu machen. Er will unter offener Verachtung und dem Bruch internationaler Verträge den Status von Hongkong endgültig zerschlagen. Er will den ›widerspenstigen‹, den demokratischen und freiheitlichen Widerstand dort endgültig wegbrechen« (S. 20430f). 54 Siehe »China Cables«, in: Süddeutsche Zeitung (online), o. D., <https://www.sueddeutsche.de/projekte/artikel/politik/ das-sind-die-china-cables-e185468/> (letzter Zugriff am 1.8.2024). Dieser Sachverhalt wurde ebenfalls im Plenum des diese Entwicklungen die neue Qualität der Divergenzen zwischen Deutschland (Europa) und China. Ausdruck fand dies einerseits im China-Grundsatzpapier des Bundesverbandes der Deutschen Industrie (BDI) vom Januar 2019, in dem der Systemwettbewerb mit China und die Bedeutung des Landes als globale Gestaltungsmacht erstmals benannt wurden. Die Betonung lag hier darauf, dass »Chinas staatlich geprägtes Wirtschaftssystem in vielen Punkten im Widerspruch zu den liberalen und sozialen marktwirtschaftlichen Prinzipien der EU und vieler anderer Länder [steht]«. 55 Die Ausführungen bezogen sich auf die Auswirkungen für deutsche (und europäische) Unternehmen. Im Zentrum standen daher Themen wie der eingeschränkte Marktzugang für nicht chinesische Unternehmen sowie Auswirkungen der massiven Subventionspolitik der chinesischen Regierung auf diese. Die EU entschied sich 2019 mit dem Dreiklang »Partner, Wettbewerber, Rivale« bewusst für Ambivalenz im Umgang mit China. Andrerseits legte die Veröffentlichung des EU Strategic Outlook im März 2019 einen neuen Maßstab für die Bewertung Chinas. Die darin gewählten Formulierungen illustrieren einmal mehr das zumindest rhetorische Ende der Selbstverwirklichungspolitik der Europäer in China und das gewachsene Empfinden einer Veränderung der Kräfteverhältnisse. So heißt es, dass »das Gleichgewicht zwischen Herausforderungen und Möglichkeiten, die China bietet, sich verschoben hat« oder dass »China nicht mehr länger als Entwicklungsland betrachtet werden kann. Es ist ein globaler Schlüsselakteur und eine führende TechnologieBundestages sowie im Ausschuss für Humanitäre Hilfe und Menschenrechte aufgegriffen, generell verstärkte er den Fokus einiger deutscher Parteien auf das Thema Menschenrechtslage in China. Für eine Auswertung der Tagesordnungen in verschiedenen Ausschüssen des Bundestages siehe Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 19/133, Berlin, 11.12.2019, <https:// dserver.bundestag.de/btp/19/19133.pdf> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 55 Siehe Bundesverband der Deutschen Industrie, Grundsatzpapier China: Partner und systemischer Wettbewerber – Wie gehen wir mit Chinas staatlich gelenkter Volkswirtschaft um, Berlin 2019, S. 4, <https://www.bundestag.de/resource/blob/908170/ 02447d9bd668e912d44190c451c5a573/Stellungnahme-IrisPloeger-BDI-data.pdf> (letzter Zugriff am 1.8.2024). Ende der Selbstverwirklichung im Umgang mit China (2013–2021) SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 18 macht.« 56 China ist, wie im Strategiepapier formuliert, Kooperationsund Verhandlungspartner, wirtschaftlicher Wettbewerber und – zum ersten Mal in einem offiziellen Dokument der EU erwähnt – Systemrivale, der ein alternatives Regierungsmodell fördert. Dennoch lag der Fokus des Strategiepapiers hauptsächlich auf der gleichwertigen Ausgestaltung der Wirtschaftsbeziehungen (Stichwort: level playing field), auf Maßnahmen zur Stärkung des EU-Binnenmarktes (Stichwort: Screening-Mechanismus bei ausländischen Direktinvestitionen) sowie auf einer stärkeren Ausrichtung auf Industriepolitik. Die Einführung des Dreiklangs »Partner, Wettbewerber, Systemrivale« war Ausdruck einer nun deutlich ambivalenteren Haltung der EU gegenüber China. Mit anderen Worten: Die EU bewertete Chinas Auftreten mit mehr Misstrauen, was auf der subjektiven Erfahrung mit chinesischen Akteuren beruhte. Die an China gerichtete Rollenzuschreibung als Partner, Wettbewerber und Rivale ordnete die europäische (und teilweise auch die deutsche) Politik neu, was den Umgang mit China betraf. Diese Form der bewussten politischen Entscheidung für die Ambivalenz war zu diesem Zeitpunkt vor allem ein Zeichen für das Ende der europäischen Naivität, besonders vor dem Hintergrund der unfairen Wettbewerbsbedingungen für europäische Akteure in China und der somit fehlenden Reziprozität. Trotz dieses Dreiklangs blieb das Ziel oder die Zielvision der EU-Chinapolitik unklar (ebenso wie mögliche Konsequenzen aus diesem Umstand für die zukünftigen deutsch-chinesischen Beziehungen). Folglich schärfte das Bewusstsein über die ambivalente Rolle, die China für Europa (und Deutschland) einnahm, nur in sehr geringem Maße die Ambiguitätskompetenz der Europäer im Umgang mit China. 57 Zudem betont der EU Strategic Outlook aus heutiger Sicht nach wie vor die Sprache des Engagements im Hinblick auf China. Die Betitelung als systemischer Rivale war zwar eine klare Ansage der EU, dass es 56 Hier und im Folgenden: European Commission, Commission and HR/VP Contribution to the European Council, EU-China Strategic Outlook, Straßburg, 12.3.2019, S. 1, <https:// commission.europa.eu/system/files/2019-03/communicationeu-china-a-strategic-outlook.pdf> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 57 Ambiguitätskompetenz ist die Fähigkeit, Unsicherheiten und Vieldeutigkeit zu erkennen, auszuhalten und produktiv umzusetzen, beispielsweise in Politik und Gesellschaft. Sie baut auf die Fähigkeit zur Ambiguitätstoleranz auf. Siehe zum Beispiel Andreas Reckwitz, Das Ende der Illusionen. Politik, Ökonomie und Kultur in der Spätmoderne, Berlin 2019. nicht mehr so weitergehen konnte wie zuvor; doch dies hatte zunächst nur punktuelle Folgen, etwa die Einführung des europäischen Investment-Screenings. Die Wirkung auf den deutschen Politikdiskurs und vor allem auf die damalige Bundeskanzlerin war begrenzt. Angela Merkel verfolgte weiterhin einen eher zurückhaltenden Ansatz in der Chinapolitik und verzichtete auf direkte Konfrontationen. Ihr eher kooperativ ausgerichtetes Vorgehen, insbesondere um den Abschluss des Umfassenden Investitionsabkommens (CAI) zwischen der EU und China im Rahmen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft 2020 nicht zu gefährden, führte dazu, dass sich immer mehr Widerstand in der eigenen Partei entwickelte; aber auch mit Vertretern anderer Parteien gab es Reibungen. 58 Diese Situation wiederum öffnete die politische Debatte für alternative Ansichten und Themen in der deutschen Chinapolitik. Der oben genannte Dreiklang wurde dabei immer häufiger von den politischen Parteien benutzt, um die Schwierigkeiten und Herausforderungen im Umgang mit China auszudrücken. 59 In den Wahlprogrammen von CDU/CSU, SPD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen zur Bundestagswahl 2021 wurde das Verhältnis zu China dann explizit thematisiert. Der Tenor dabei fiel erheblich kritischer aus und spiegelte die sich damals vertiefende Polarisierung im öffentlichen wie wissenschaftlichen Diskurs zu China wider. 60 Verstärkt wurde dies durch die 58 Zum Umfassenden Investitionsabkommen siehe Christiane Kühl, »Wirtschafts-Deal trotz Sorge um Menschenrechte und Sanktionen: Zerschellt Merkels ChinaWunschplan?«, in: Merkur (online), 18.5.2021, <https:// www.merkur.de/politik/china-merkel-cai-eu-wirtschaft-dealsanktionen-eklat-menschenrechte-xinjiang-widerstand90481513.html> (letzter Zugriff am 1.8.2024). Verstärkt wurden die Unstimmigkeiten hinsichtlich der Chinapolitik auch durch Angela Merkels frühzeitige Ansage, nicht mehr für den Parteivorsitz zu kandidieren und 2021 als Kanzlerkandidatin nicht mehr zur Verfügung zu stehen; siehe Noah Barkin, Germany’s Strategic Gray Zone with China, Washington D.C.: Carnegie Endowment, März 2020, <https://carnegie endowment.org/2020/03/25/germany-s-strategic-gray-zonewith-china-pub-81360> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 59 Siehe Frank Bickenback/Wan-Hsin Liu, China: Partner, Wettbewerber, systemischer Rivale – was sagen die Wahlprogramme?, Kiel: Institut für Weltwirtschaft (ifw), September 2021 (Kiel Focus), <https://www.ifw-kiel.de/de/publikationen/kielfocus/china-partner-wettbewerber-systemischer-rivale-wassagen-die-wahlprogramme> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 60 Hierzu beispielhaft die Stellungnahme der Deutschen Gesellschaft für Asienkunde e. V., »Ein Plädoyer gegen Polarisierung«, 12.6.2020, <https://asienforschung.de/ein- Ende der Selbstverwirklichung im Umgang mit China (2013–2021) SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 19 Covid-19-Pandemie, die spätestens mit dem Beschluss des ersten Lockdowns im März 2020 das öffentliche Leben in Deutschland und direkte Kontakte mit dem Ausland stark einschränkte. Nicht nur die Unklarheit über die Herkunft des neuartigen Coronavirus 61 sowie Chinas fehlende Unterstützung bei der Aufklärung des Ursprungs von Covid-19, 62 sondern insbesondere sein Monopol bei der Herstellung von Schutzmasken, Handschuhen und Desinfektionsmitteln zu Beginn der Pandemie lenkte die Aufmerksamkeit in Politik und Gesellschaft vermehrt auf die negativen Auswirkungen deutscher und europäischer Abhängigkeiten von China. 63 plaedoyer-gegen-polarisierung> (letzter Zugriff am 1.8.2024), und das Interview mit Doris Fischer vom Oktober 2020, Lars Friedrich, »Prof. Doris Fischer: ›Wir erleben eine Polarisierung‹«, in: Der Aktionär, 6.10.2020, <https://www.deraktio naer.de/artikel/kolumnen/prof-doris-fischer-wir-erleben-einepolarisierung-20218389.html> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 61 Siehe Gaviria A. Zapatero/Martin R. Barba, »What Do We Know about the Origin of COVID-19 Three Years Later?«, in: Revista Clínica Española (English Edition), 223 (April 2023) 4, S. 240–243, DOI: 10.1016/j.rceng.2023.02.010 (letzter Zugriff am 1.8.2024). 62 Siehe Peter Beaumont, »China Stalls WHO Mission to Investigate Origins of Coronavirus«, in: The Guardian, 6.1.2021, <https://www.theguardian.com/world/2021/jan/06/chinastalls-who-mission-to-investigate-origins-of-coronavirus> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 63 So heißt es bereits in einem Positionspapier der SPDBundestagsfraktion vom 30.6.2020 mit dem Titel Souverän, regelbasiert und transparent. Eine sozialdemokratische China-Politik, <https://www.spdfraktion.de/system/files/documents/positions papier_china.pdf> (letzter Zugriff am 1.8.2024), S. 9: »Parallel hat die Covid-19 Pandemie verdeutlicht, dass sich Deutschland und die EU in Fragen von Schlüsseltechnologien und kritischen Rohstoffen nicht in einseitige Abhängigkeiten begeben dürfen.« Weniger Abhängigkeit, mehr Absicherung (2021–2024) SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 20 Mit der Verabschiedung des Koalitionsvertrags Anfang Dezember 2021 war das Ziel vorgegeben, eine umfassende China-Strategie zu formulieren. In den folgenden anderthalb Jahren beherrschte die Debatte über den Abbau strategischer Abhängigkeiten von China die öffentliche und politische Diskussion über die Ausrichtung der deutschen China-Strategie. Verstärkt wurde dies durch die transnationalen Auswirkungen der chinesischen »Null-Covid-Politik« während der Covid-19-Pandemie und die Folgen des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine. In China gab es zwei intensive Phasen von Lockdowns. Die erste direkt zu Beginn der Pandemie, in der schrittweise die Provinz Hubei abgeriegelt wurde. 64 Die zweite folgte fast umgehend nach den Olympischen Winterspielen in Peking, die im Februar 2022 in einer streng kontrollierten »olympischen Blase« stattfanden. 65 In dieser zweiten Phase wurde unter anderem in Shanghai ein Lockdown verhängt. Auf den Ausbruch der Omikron-Variante im Frühjahr 2022 war die chinesische Politik nicht vorbereitet; Omikron traf auf eine größtenteils ungeimpfte Gesellschaft und veränderte das Infektionsgeschehen in China rasant. Offiziell wurden in den Monaten vor 64 Siehe Mooketsi Molefi u. a., »The Impact of China’s Lockdown Policy on the Incidence of Covid-19: An Interrupted Time Series Analysis«, in: BioMed Research International, (Oktober 2021), DOI: 10.1155/2021/9498029 (letzter Zugriff am 1.8.2024); siehe hierzu auch Bingqin Li/Bei Lu, »How China Made Its COVID-19 Lockdown Work«, in: East Asia Forum, 7.4.2020, <https://eastasiaforum.org/2020/ 04/07/howchina-made-its-covid-19-lockdown-work> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 65 Zusammenfassung der Gegenmaßnahmen während der Olympischen Spiele in Peking: International Olympic Committee, »Beijing 2022 COVID-19 Countermeasures Adjusted as the Closed Loop System Comes into Effect«, 24.1.2022, <https:// olympics.com/ioc/news/beijing-2022-covid-19countermeasures-adjusted-as-the-closed-loop-system-comesinto-effect> (letzter Zugriff am 1.8.2024). November 2022 etwa 40.000 Neuinfektionen pro Tag beobachtet. 66 Der Ende März 2022 angeordnete Lockdown in Shanghai war in mehrfacher Hinsicht beispielhaft: Erstens wurde deutlich, dass die Willkür des chinesischen Regimes sich gegen alle – nicht nur gegen Minderheiten – richten kann, wenn die Umstände es verlangen. Der zwei Monate währende Lockdown hinterließ eine tief traumatisierte Gesellschaft und wirkt bis heute nach. 67 Zweitens bekräftigten die Bilder und Videos von leeren Straßen, abgeriegelten Wohneinheiten und besonders von hungrigen Bewohner:innen 68 die Sichtweise, dass sich China unter Xi zu einem brutalen, autoritären Regime mit »totalitären Zügen« gewandelt hat. 69 Drittens brachte der 66 Siehe Xiao Wang, »How Chinese Attitudes toward COVID-19 Policies Changed between June and Early December 2022: Risk Perceptions and the Uses of Mainstream Media and WeChat«, in: SSM – Population Health, 23 (September 2023), DOI: 10.1016/j.ssmph.2023.101467 (letzter Zugriff am 1.8.2024). Die Zahlen können nur eine gewisse Orientierung geben. Es handelt sich um Schätzungen, da das umfangreiche Monitoringsystem bei diesen dramatischen Entwicklungen nicht mehr vollständig funktionsfähig war. 67 Siehe Ruihua Li u. a., »The Negative Impact of Loneliness and Perceived Stress on Mental Health during Twomonths Lockdown in Shanghai«, in: Journal of Affective Disorders, 335 (August 2023), S. 377–382, DOI: 10.1016/j.jad. 2023.05.055 (letzter Zugriff am 1.8.2024). 68 Teilweise konnte die Versorgung mit Lebensmitteln nicht mehr gewährleistet werden. Ein Bericht mit beispielhaften Protesten von Bewohner:innen, die ihren Frust in die »Nacht« hinausschrien, findet sich hier: »Inside Shanghai’s Food Shortage Crisis Amid Covid Lockdowns«, in: The Wall Street Journal (online), o. D., <https://www.youtube. com/watch?v=usga_TymN7s> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 69 Viele Journalist:innen waren selbst Opfer des Lockdowns und konnten kaum mehr Recherchen außerhalb ihres Wohnsitzes durchführen. Folglich verschärfte sich auch der Ton der Berichterstattung. Siehe beispielhaft Philipp Mattheis, »Chinas Zero-Covid-Totalitarismus«, in: Weniger Abhängigkeit, mehr Absicherung (2021–2024) De-Risking und die wirtschaftliche Sicherheit Europas und Deutschlands SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 21 Shanghai-Lockdown einen riesigen Stau von Containerschiffen vor dem Hafen der Stadt mit sich, was vor allem die Abfertigung und den Abtransport der Waren erschwerte. Auch die meisten deutschen Unternehmen vor Ort befanden sich in einem kompletten oder teilweisen Lockdown. 70 Die Anfälligkeit von Lieferketten und die daraus folgenden Lieferengpässe während der Pandemie waren (und sind heute aufgrund des Krieges in der Ukraine) zwar ein globales Phänomen, aber der Stillstand in Shanghai wurde zu einem Symbol für die Abhängigkeit der deutschen Industrie von China. So heißt es noch in der im Oktober 2023 veröffentlichten Strategie zur Industriepolitik des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK): »Beispielsweise stammen mehr als 80 Prozent der in Deutschland verkauften Laptops und über 90 Prozent der Photovoltaik-Anlagen aus China. Solche Abhängigkeiten werden oft nicht als Problem wahrgenommen, solange die Lieferkette funktioniert. Doch können bei einer Störung nicht kurzfristig alternative Lieferanten gefunden werden. Das wurde beispielsweise deutlich, als während der Corona-Pandemie ein anhaltender Lockdown der Hafenmetropole Shanghai auch in Deutschland die Produktion der Industrie behinderte, weil Vorprodukte fehlten.« 71 Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine offenbarte zusätzlich die Unberechenbarkeit autoritärer Regime. Maßgeblich wurde der deutschen Politik vor Augen geführt, was die Abhängigkeit von Energieimporten aus Russland bedeutete. Die Bemühungen der Bundesregierung, die Energiesicherheit jenseits von Moskau zu gewährleisten und generell den negativen Auswirkungen der Konnektivität mit Russland zu begegnen, waren eine gänzlich neue Erfahrung für die deutsche Politik seit dem Ende des Ost-WestCicero, 14.4.2022, <https://www.cicero.de/aussenpolitik/ lockdown-in-shanghai-chinas-zero-covid-totalitarismus> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 70 »Maschinenbau: Lockdowns in China hinterlassen Spuren«, in: Produktion (online), 10.5.2022, <https://www. produktion.de/wirtschaft/lockdowns-in-china-hinterlassenspuren-im-maschinenbau-800.html> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 71 Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) (Hg.), Industriepolitik in der Zeitenwende. Industriestandort sichern, Wohlstand erneuern, Wirtschaftssicherheit stärken, Berlin, Oktober 2023, S. 13, <https://www.bmwk.de/ Redaktion/DE/Publikationen/Industrie/industriepolitik-in-der-zeiten wende.pdf?_ _blob=publicationFile&v=16> (letzter Zugriff am 7.8.2024). Konflikts. Dabei rückte die Absicherung von Lieferketten, Wirtschaftsbeziehungen, kritischen Infrastrukturen und Rohstoffzugängen in den Fokus. Unter dem Motto »Wir dürfen nicht noch mal den gleichen Fehler machen« gerieten sehr schnell die weitaus umfangreicheren Abhängigkeiten der deutschen Wirtschaft von China in den Blick. 72 Die Chinapolitik der Ampelkoalition bewegt sich innerhalb eines wechselhaften Spektrums von zu viel oder gerade genug Sicherung. Zwei Entscheidungen veranschaulichen beispielhaft das Spektrum in der Abhängigkeitsdebatte: zum einen der Kompromiss zur Beteiligung der China Ocean Shipping Company (Cosco) am Container Terminal Tollerort (CTT) der Hamburger Hafen und Logistik AG (HHLA) Ende Oktober 2022, zum anderen die Entscheidung über eine Fabrik des Chipherstellers Elmos nach einem Investitionsprüfungsverfahren. Die Bundesregierung verhinderte die Übernahme der Elmos-Fabrik durch einen chinesischen Investor im November 2022. Diese Beispiele belegen, wie unterschiedlich die Gefahr bewertet wird, die von chinesischen Akteuren für Deutschland ausgeht. In gewisser Weise zeigen sie auch, dass sich die Chinapolitik der Ampelkoalition innerhalb eines wechselhaften Spektrums von zu viel oder gerade genug Sicherung bewegt. Die Vereinbarung zwischen der HHLA und Cosco von 2021 sah ursprünglich eine 35-prozentige Beteiligung am CTT vor. Damit hätte Cosco Entscheidungen, die Tollerort betreffen, blockieren können (Sperrminorität). Seit Sommer 2022 äußerten sich mehr Stimmen kritisch zu dem geplanten Vorhaben, gerade das BMWK meldete Bedenken bezüglich der Pläne der HHLA an. Ohne diese Interventionen wäre die Frist für das Einschreiten des Kanzleramts und eine Anpassung des Geschäfts möglicherweise einfach verstrichen. Letztlich kam im Bundeskabinett ein Kompromiss 72 Annalena Baerbock im Gespräch mit Stephan Detjen, »Besorgnis wegen möglicher Invasion Chinas in Taiwan«, in: Deutschlandfunk, 22.7.2022, <https://www.deutschlandfunk.de/ annalena-baerbock-china-taiwan-tuerkei-syrien-100.html> (letzter Zugriff am 1.8.2024). Siehe zu kritischen Rohstoffen Inga Carry/Nadine Godehardt/Melanie Müller, Die Zukunft europäisch-chinesischer Rohstofflieferketten. Drei Szenarien für das Jahr 2030 – und was sich daraus ergibt, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, März 2023 (SWP-Aktuell 15/2023), DOI: 10.18449/2023A15 (letzter Zugriff am 1.8.2024). Weniger Abhängigkeit, mehr Absicherung (2021–2024) Weniger Abhängigkeit, mehr Absicherung (2021–2024) SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 22 zustande: Cosco wurde am Ende zu 24,99 Prozent an Tollerort beteiligt und kann damit keinen strategischen Einfluss auf die HHLA-Tochter CTT nehmen. Für die einen geht diese Entscheidung nicht weit genug, da sie die Einflussnahme durch den chinesischen Staat auf kritische Infrastruktur in Deutschland ermöglicht, vor allem mit Blick auf den Datenverkehr am Terminal. 73 Für die anderen hat dieses Geschäft nichts mit einem »Ausverkauf des Hamburger Hafens« zu tun. 74 Die HHLA hebt hervor, dass kein strategisches Knowhow abfließe und die Zusammenarbeit zwischen HHLA und Cosco keine einseitigen Abhängigkeiten schaffe. Die Diskussionen um die Cosco-Investition in den Hamburger Hafen verdeutlichen, dass die Abhängigkeit von China einerseits als Begründung gegen die Investition angeführt wurde, andrerseits als Argument für den Vertragsabschluss, da die potenzielle Gefahr nicht groß genug war, um das Geschäft komplett zu stoppen. Erkennbar wird, dass Abhängigkeiten situationsspezifisch interpretiert und dadurch auch die unterschiedlichen Sichtweisen in der Ampelkoalition aufgezeigt werden. Mit anderen Worten: Ab wann Abhängigkeiten ein Risiko darstellen – weshalb und für wen –, ist kaum pauschal benennbar. Vorstellbar wäre allenfalls der direkte Ausschluss chinesischer Investoren in bestimmten Sektoren, das heißt eine pauschale Versicherheitlichung ganzer Politikfelder und ein klares Bekenntnis zu einer umfassenden chinesischen Bedrohung. Solange Entscheidungen fallspezifisch bleiben, werden andere Kontextfaktoren immer eine Rolle spielen. Das hat der von der Bundesregierung untersagte Verkauf der ElmosFabrik gezeigt. Begründung in diesem Fall war, dass »der Erwerb die öffentliche Ordnung und Sicherheit Deutschlands gefährdet hätte«. Wirtschaftsminister 73 Beispielhaft Ricarda Lang von Bündnis 90/Die Grünen auf X (ehemals Twitter) am 26.10.2022, <https://x.com/ Ricarda_Lang/status/1585233020520665089> (letzter Zugriff am 1.8.2024): »Die Beteiligung Chinas am #HamburgerHafen bleibt ein Fehler. Die Untersagung des Cosco-Deals wäre der richtige Weg gewesen, um unsere kritische Infrastruktur zu schützen. Weil dieser vom Kanzleramt blockiert wurde, ist die Beschränkung auf 24,9% eine notwendige Schadensbegrenzung.« 74 So Lars Klingbeil, zitiert in »SPD-Chef Klingbeil sieht keinen Ausverkauf des Hamburger Hafens«, in: Spiegel Online, 23.10.2022, <https://www.spiegel.de/politik/deutschland/spdchef-klingbeil-sieht-keinen-ausverkauf-des-hamburgerhafens-a-b356bd0f-db2f-4304-8e4f-dabc481a006d> (letzter Zugriff am 1.8.2024). Robert Habeck betonte ferner: »Gerade im Halbleiterbereich ist es uns wichtig, die technologische und wirtschaftliche Souveränität Deutschlands und auch Europas zu schützen.« 75 Diese Sichtweise wird in dieser Form nicht von allen Expert:innen geteilt. 76 Kontext und Zeitpunkt spielten sowohl im ersten als auch im zweiten Fall eine entscheidende Rolle: mit Blick auf den Hamburger Hafen Olaf Scholz’ politische Vergangenheit in Hamburg sowie seine geplante erste Reise als Bundeskanzler nach China; im Zusammenhang mit der Elmos-Fabrik vor allem die Entscheidung der US-Regierung Anfang Oktober 2022, Exportkontrollen für Halbleitertechnologie (und künstliche Intelligenz) gegenüber China einzuführen. 77 Chinapolitische Positionen im Bundestag und in der Bundesregierung Die oben genannten Entwicklungen spiegeln sich auch in der deutlichen Zunahme chinabezogener Debatten im Deutschen Bundestag seit der 19. Wahlperiode (2018–2021) wider. 78 Dies unterstreicht, dass 75 Siehe die Pressemitteilung des BMWK zu diesem Sachverhalt: »Chipfabrik Elmos darf nicht an chinesischen Investor verkauft werden – Bundeskabinett untersagt Verkauf«, Pressemitteilung, Berlin, 9.11.2022, <https://www.bmwk.de/ Redaktion/DE/Pressemitteilungen/2022/11/20221109-chip fabrik-elmos-darf-nicht-an-chinesischen-investor-verkauftwerden.html> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 76 Siehe hierzu die Kurzanalyse des Technologieexperten Jan-Peter Kleinhans auf X (ehemals Twitter) vom 8.11.2022, <https://x.com/JPKleinhans/status/1589977020083363841> (letzter Zugriff am 1.8.2024). 77 Dies ist ein Beispiel dafür, dass deutsche Chinapolitik immer auch in Verbindung mit den transatlantischen Beziehungen sowie der sino-amerikanischen Rivalität gedacht werden muss. Das ist keine Kausalität, aber ein weiterer Kontext, der in dieser Analyse jedoch nicht im Fokus steht. Siehe zum Thema beispielsweise Sebastian Biba, »Germany’s Relation with the United States and China from a Strategic Triangle Perspective«, in: International Affairs, 97 (November 2021) 6, S. 1905–1924, DOI: 10.1093/ia/iiab170 (letzter Zugriff am 1.8.2024). 78 Siehe Roderick Kefferpütz/Barbara Pongratz, China-Politik verankern: Die unterschätzte Rolle des Bundestags bei der Gestaltung deutsch-chinesischer Beziehungen, Berlin: MERICS, 8.12.2022, <https://merics.org/de/studie/china-politik-verankern-dieunterschaetzte-rolle-des-bundestags-bei-der-gestaltungdeutsch> (letzter Zugriff am 1.8.2024). Die Ergebnisse der vorliegenden Analyse basieren auf eigenen Erhebungen und Auswertungen der Tagesordnung im Deutschen Bundestag. Eigensicherung und Versicherheitlichung SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 29 Die deutsche Chinapolitik in der Zeitenwende ist von bestimmten Handlungsprinzipien gekennzeichnet, nämlich Eigensicherung und politischer Indifferenz. Zu diesem Ergebnis kommt die vorliegende Analyse. Aus methodischer Sicht ordnen bzw. typisieren solche Handlungsprinzipien die untersuchten empirischen Sachverhalte. Folglich stehen Eigensicherung und politische Indifferenz für Prinzipien, die das chinapolitische Verhalten Deutschlands strukturieren, aber nicht exakt die Wirklichkeit in all ihren Facetten abbilden. Angelehnt an den von Max Weber beschriebenen Idealtypus lassen sich Handlungsprinzipien sowohl abstrakt als auch idealisierend betrachten, sie sorgen für Überblick in einer chaotisch-komplexen Welt, 97 geben in dieser Untersuchung also Orientierung hinsichtlich der Ausrichtung deutscher Chinapolitik. Dabei ist Eigensicherung stärker nach innen gerichtet (»Absicherung des politischen Systems«), politische Indifferenz stärker nach außen (»Umgang mit China«). Beide Prinzipien verbindet ein reaktives Moment. Das Ergebnis, dass Eigensicherung und politische Indifferenz die Leitideen der gegenwärtigen deutschen Chinapolitik sind, ergibt sich aus Analysen der chinarelevanten Debatten des Deutschen Bundestages 97 So heißt es in Max Webers Aufsatz zur »Objektivität« sozialwissenschaftlicher und sozialpolitischer Erkenntnis: »Er [der Idealtypus] ist ein Gedankenbild, welches nicht die historische Wirklichkeit oder gar die ›eigentliche‹ Wirklichkeit ist, welches noch viel weniger dazu da ist, als ein Schema zu dienen, in welches die Wirklichkeit als Exemplar eingeordnet werden sollte, sonders welches die Bedeutung eines rein idealen Grenzbegriffes hat, an welchem die Wirklichkeit zur Verdeutlichung bestimmter bedeutsamer Bestandteile ihres empirischen Gehalts gemessen, mit dem sie verglichen wird.« Max Weber, »Die ›Objektivität‹ sozialwissenschaftlicher und sozialpolitischer Erkenntnis«, in: ders., Gesammelte Aufsätze zur Wissenschaftslehre, hg. v. Johannes Winckelmann, 7. Auflage, Tübingen: Mohr Siebeck, 1988, S. 146–214 (194). sowie aus Textanalysen chinapolitisch relevanter Dokumente der Bundestagsfraktionen. Ein besonderer Fokus liegt auf der 2023 veröffentlichten China-Strategie der Bundesregierung. Eigensicherung und Versicherheitlichung Versicherheitlichung ist ein etabliertes politikwissenschaftliches Konzept, das bereits 1998 von Barry Buzan, Ole Wæver und Jaap de Wilde präsentiert wurde, alle drei Vertreter der sogenannten Kopenhagener Schule. 98 Ähnlich wie der von dem US-amerikanischen Politikwissenschaftler Joseph Nye eingeführte Begriff soft power oder neorealistische Ideen über Polarität, beispielsweise Uni-, Bioder Multipolarität, wird auch das Konzept Versicherheitlichung heute immer wieder in politischen Debatten verwendet – allerdings wird dabei oftmals die Komplexität des jeweiligen theoretischen Hintergrundes reduziert. So bezeichnet Versicherheitlichung in der Politik etwa den Prozess, wenn ein Sachverhalt (zum Beispiel Flüchtlingspolitik) aufgrund eines Ereignisses (zum Beispiel ein islamistischer Terroranschlag) von einem politischen Akteur zu einem Sicherheitsproblem (»Alle islamischen Flüchtlinge sind Islamisten«) gemacht wird. 99 Das führt häufig zu der Befürchtung, dass ohne radikale Anpassung oder Veränderung von Politik das Sicherheitsproblem nicht behoben werden kann. So kann sich Versicherheitlichung auf weitere Politikfelder (Bildungspolitik, Sozialpolitik etc.) ausbreiten. Dieser Logik folgend, kann allein durch die Verknüpfung eines bestimmten Sachverhalts mit einem bestimmten Ereignis alles zu einem Sicherheitsproblem werden. Und mit Bezug auf 98 Barry Buzan/Ole Wæver/Jaap de Wilde, Security. A New Framework for Analysis, London 1998. 99 Dieses stark vereinfachte Beispiel dient zur Verdeutlichung der Argumentation. Handlungsprinzipien deutscher Chinapolitik Handlungsprinzipien deutscher Chinapolitik SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 30 ebendiesen Sachverhalt lassen sich dann spezifische Politiken als alternativlos darstellen. Die theoriegeleitete Debatte zur Versicherheitlichung fokussiert stärker darauf, wie Sicherheit entsteht und welche Maßnahmen den Prozess der Versicherheitlichung auf welche Weise legitimieren können. Zentral war dabei anfangs die Idee, dass schon die Artikulation eines Sachverhalts Handeln verändert bzw. eine Handlung repräsentiert – ganz im Sinne der Sprechakttheorie von John L. Austin. Laut Buzan, Wæver und de Wilde bedeutet dies: »When a securitizing actor uses a rhetoric of existential threat and thereby takes an issue out of what under those conditions is ›normal politics‹, we have a case of securitization.« 100 Einer Versicherheitlichung geht daher die Benennung einer existenziellen Bedrohung (zum Beispiel China als epochale Herausforderung) voraus, der mit normalen Mitteln nicht mehr begegnet werden kann. Deshalb rechtfertigt eine solche Situation für den Selbsterhalt bzw. die Eigensicherung außergewöhnliche Mittel – dies impliziert auch die radikale Veränderung von Politik (eine »chinapolitische Zeitenwende«, wie von der CDU/CSU gefordert, oder auch die »Notwendigkeit einer Abschreckungspolitik gegenüber China«, wie es im FDP-Positionspapier heißt). In der weiterführenden akademischen Debatte über Versicherheitlichung ist von Bedeutung, dass die Artikulation von Sicherheitsproblemen nicht isoliert vom Kontext (zum Beispiel zunehmende Fragilität der internationalen liberalen Ordnung) gesehen werden darf und dass zudem der Kontext durch die Zuschreibung einer existenziellen Bedrohung verändert wird. 101 Mit anderen Worten: Wenn deutsche Politiker:innen China unter Xi als die zentrale Herausforderung für Deutschland und die EU bezeichnen würden, dann hätte dies im Sinne der Theorie nicht nur Auswirkungen auf den Umgang mit China, sondern es würde ultimativ den Kontext der Beziehungen, den Charakter der Weltordnung, verändern (zum Beispiel im 100 Buzan/Wæver/de Wilde, Security [wie Fn. 98], S. 24f. 101 Thierry Balzacq benennt diese soziologische Lesart der Versicherheitlichung. Hierbei betont er auch die aktive Rolle des Adressaten (zum Beispiel Bundestag oder Öffentlichkeit), die nicht ignoriert werden kann. Versicherheitlichung ist auf die relationale Beziehung zwischen Sprecher und Publikum angewiesen. Siehe Thierry Balzacq, »The ›Essence‹ of Securitization: Theory, Ideal Type, and a Sociological Science of Security«, in: International Relations, 29 (März 2015) 1, S. 103– 113, DOI: 10.1177/0047117814526606b (letzter Zugriff am 1.8.2024). Sinne eines stärkeren Denkens in politischen Blöcken wie Demokratien versus Autokratien oder einer zunehmenden Fragilität etablierter internationaler Institutionen). Eigensicherung ist dagegen kein bereits etabliertes Konzept in der Politikwissenschaft und ist dennoch – gerade in der Abgrenzung von Versicherheitlichung – als Begriff treffender, wenn man die deutsche Chinapolitik charakterisieren will. Analytisch müssen Eigensicherung und Versicherheitlichung voneinander getrennt betrachtet werden, obwohl es sich im Grunde um ein Spektrum handelt, auf dem Politik verortet werden kann. Auch Entscheidungen in der deutschen Chinapolitik weisen mal mehr in die eine Richtung, mal mehr in die andere. Anders formuliert: Eigensicherung ist eine Form von Versicherheitlichung, aber in einem wesentlich kleineren Rahmen. Der Fokus einer Politik der Eigensicherung liegt auf dem Erhalt und der Absicherung des eigenen Systems. Beispielsweise wird China im Rahmen der Eigensicherung nicht als allumfassende Bedrohung für Deutschland verstanden. Wäre es so, würde dies einen Prozess umfangreicher Versicherheitlichung klar beschleunigen. China würde dann, ähnlich wie im US-amerikanischen Kongress, alle Debatten dominieren und viele politische Entscheidungen legitimieren. In einer Politik der Eigensicherung bleibt die Bedeutung des Sachverhalts hingegen immer etwas vage – so wie in der deutschen Chinapolitik die Entwicklungen in China unter Xi als Grund für eine notwendige politische Veränderung angeführt wurden (»Weil China sich verändert hat, müssen wir unseren Umgang mit China ändern«). Oder wie die Beschreibung, was China für deutsche Politik ist, weiterhin ambivalent bleibt (»Partner, Wettbewerber, Rivale«). Der Fokus einer Politik der Eigensicherung liegt daher im weiteren Sinne nicht auf der Veränderung des anderen, der Eindämmung oder Bekämpfung einer Bedrohung mit allen Mitteln, sondern in erster Linie auf dem Erhalt und der Absicherung des eigenen Systems, das heißt des Selbst. Absicherungspolitik ist deshalb eher defensiv und protektionistisch ausgerichtet. Sie ist im Kontrast zu Eigensicherung und Versicherheitlichung SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 31 einer umfangreichen Versicherheitlichung eine reaktive – nicht aktive – Anpassungspolitik. 102 Eigensicherung als eine schwache Form von Versicherheitlichung ist immer auch mit Risiken verbunden, besonders als Handlungsprinzip deutscher Chinapolitik. Es besteht die Gefahr, dass Entscheidungsträger:innen dazu neigen, eher negative Ziele zu formulieren. Damit geht es verstärkt um Verhinderung, Schutz oder Absicherung. Zudem sind negative Ziele meist sehr konkret benannt. Bei zunehmender Versicherheitlichung kann dies dazu führen, dass jedes weitere Negativziel durch einen spezifischen Sachverhalt, beispielsweise mit Veränderungen in China, legitimiert wird – im Sinne von: »China verändert sich (weiter), deshalb müssen wir unsere Politik (weiter) verändern.« 103 Im Ergebnis kann das bedeuten, dass die eigentliche Problematik – China unter Xi – in den Hintergrund rückt, da die Durchsetzung des politischen Negativziels wichtiger erscheint. So wird der Sachverhalt zu einem Narrativ, das genutzt wird, um Argumente oder Vorteile in innenpolitischen Debatten zu generieren. Es geht dann eher um parteipolitische Detailfragen (zum Beispiel »Schuldenfalle«), weniger um China. Der Fokus richtet sich demnach vermehrt auf innenpolitische Themen, nicht mehr ausschließlich auf die Beziehungen mit China. Daraus können mitunter Fehleinschätzungen folgen, was die Notwendigkeit betrifft, Chinawissen und Chinakompetenz strukturell aufund auszubauen, das heißt in den relevanten politischen Institutionen und in der Verwaltung. 102 Siehe zur Diskussion von Anpassung, besonders zur Zunahme »reaktiver Praktiken struktureller Anpassung«, Philipp Staab, Anpassung. Leitmotiv der nächsten Gesellschaft, Frankfurt am Main: Suhrkamp, 2022. Staab argumentiert, dass wir nicht mehr im Zeitalter des Fortschritts, sondern dem der Anpassung leben. Das erfordere aktive Handlungsfähigkeit und passives Reagieren. 103 Hierbei geht es nicht darum zu widersprechen, dass es in China tatsächlich Entwicklungen gibt, die für Deutschland und die EU relevant sind und auf die reagiert werden muss. Im Vordergrund steht an dieser Stelle vielmehr die Eigendynamik der Versicherheitlichung, die immer auch die Gefahr birgt, eine selbsterfüllende Prophezeiung zu werden. Beispielsweise weil übersehen wird, dass die politische Entscheidung einer Seite immer auch Gegenreaktionen auf der anderen Seite hervorrufen kann, und weil politische Entscheidungen nie nur in eine Richtung wirken. Beispiel: Industriepolitik in der Zeitenwende Das im Oktober 2023 veröffentlichte Strategiepapier des BMWK zur Industriepolitik 104 ist ein Beispiel dafür, wie man sich des Sachverhalts »China und Zeitenwende« bedient, um spezifische Positionen und Veränderungen bei der Ausrichtung deutscher Industriepolitik zu begründen. Es macht deutlich, wie der Mythos der globalen Zeitenwende, und hierbei vor allem der Fokus auf China, von Entscheidungsträger:innen genutzt werden kann bzw. genutzt wird, um bestimmte Interessen oder Ziele durchzusetzen, in diesem Fall wirtschaftspolitische. So ist die geopolitische Zeitenwende – besonders mit Blick auf China – die erste von drei zentralen Herausforderungen, die im Zusammenhang mit dem Industriestandort Deutschland in dem Strategiepapier erwähnt werden. An dieser Stelle geht es nicht um die Richtigkeit der Aussagen, sondern um den Hinweis darauf, dass der Übergang zwischen einer Politik der Eigensicherung und einer fortschreitenden Versicherheitlichung politischer Prozesse fließend ist. Zudem zeigt sich der Nutzen, den ein strategisches Narrativ (»globale Zeitenwende« und »China«) im (innen-)politischen Diskurs entfalten kann, indem es beispielsweise bestimmte Folgen als alternativlos darstellt. So fällt auf, dass in dem BMWK-Papier Chinas Anspruch auf Technologieführerschaft anhand der zum Zeitpunkt der Veröffentlichung bereits acht Jahre alten Made-in-China-2025-Strategie festgemacht wird. Erst jetzt, da »geopolitische und geoökonomische Aspekte mit voller Wucht in die Wirtschaftspolitik« zurückkehren, werden die Auswirkungen der chinesischen Industriepolitik als gewaltige Herausforderung – wenn nicht Bedrohung – für den Standort Deutschland erkannt. Folglich heißt es: »Im Ergebnis zielt Made in China 2025 auf die Substitution ausländischer Anbieter auf dem chinesischen Markt ab.« Gleichzeitig wird betont, dass China unter Xi – ähnlich wie Russland – darauf hinarbeite, »wirtschaftliche und technologische Abhängigkeiten zu schaffen, um diese dann zur Durchsetzung politischer Ziele und Interessen zu nutzen« (S. 12). In dem Strategiepapier wird daraus der Schluss gezogen, dass »einseitige Abhängigkeiten bei Vorprodukten, Zukunftstechnologien oder von einzelnen Märkten« (S. 13) vermieden werden sollten. Die Gefahren durch Unter104 Hier und im Folgenden: BMWK, Industriepolitik in der Zeitenwende [wie Fn. 71]. Handlungsprinzipien deutscher Chinapolitik SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 32 brechungen von Lieferketten und die Abhängigkeit von mineralischen Rohstoffen werden dabei vor dem Hintergrund der Stärke Chinas hervorgehoben. Ziel ist es, die Risiken, die gerade für Deutschland als Exportnation daraus erwachsen, sowie die zunehmende Verknüpfung von wirtschaftlicher Verflechtung und Geopolitik zu erkennen. 105 Dies ist der globale Rahmen, in dem die Industriestrategie platziert wird und über den hinaus weitere Herausforderungen benannt und sehr viel ausführlichere Vorschläge für die Absicherung des deutschen (wie europäischen) Marktes gemacht werden. Dieser Bogen ist bewusst weit gespannt und unterstreicht nochmals, wie der Sachverhalt China in anderen Kontexten und für andere Ziele strategisch eingesetzt werden kann, um seine Bedeutung für die deutsche Politik und besonders eine Änderung der aktuellen Politik mit zu begründen. Politische Indifferenz als Handlungsprinzip deutscher Chinapolitik Die Analyse der verschiedenen China-Texte, vor allem aber der China-Strategie der Bundesregierung, zeigt ein weiteres Handlungsprinzip deutscher Chinapolitik auf: die politische Entscheidungsschwäche oder auch politische Indifferenz. Dabei handelt es sich um ein in vielerlei Hinsicht unerforschtes Konzept innerhalb 105 Dies spiegelt sich auch wider in einem Antrag der CDU/CSU-Fraktion über die »Einsetzung einer Kommission zur Überprüfung der sicherheitsrelevanten Wirtschaftsbeziehungen zwischen Deutschland und China« vom November 2023. Der Zusammenhang Wirtschaft, Sicherheit, China und Geopolitik war auch hier die treibende Kraft. Dabei ging es um eine vor allem von Expert:innen besetzte Kommission, die damit betraut werden sollte, dem Parlament binnen Jahresfrist Handlungsoptionen aufzuzeigen, wie die Sicherheit und Verlässlichkeit der Wertschöpfungsketten und Investitionen zwischen beiden Ländern verbessert werden könnte. Der Antrag wurde abgelehnt. In der Plenumsdebatte vom 17.5.2024 verwies Dr. Franziska Brantner, Parlamentarische Staatssekretärin beim BMWK, auf die relevanten Tätigkeiten der Bundesregierung: »Sie [Bezug auf Jens Spahn] haben konkrete Punkte aufgeschrieben, und es ist gut, dass Sie das getan haben. Weite Teile davon haben wir nicht nur adressiert, sondern auch schon abgearbeitet.« Der Aspekt, dass durch eine Kommission auch mehr Chinawissen im Parlament entstehen würde, geriet in der Plenumsdebatte in den Hintergrund; siehe Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 20/170, Berlin, 17.5.2024, S. 21987, <https://dserver.bundes tag.de/btp/20/20170.pdf> (letzter Zugriff am 2.8.2024). der Politikwissenschaft. Es charakterisiert politische Akteure, die sich in bestimmten politischen Fragen bewusst dafür entscheiden, sich nicht zu entscheiden. Mit anderen Worten: Sie sind für Wahlmöglichkeiten, für Ambivalenz und gegen eine Festlegung auf nur eine Alternative. Diese indifferente Politik ist deutlich abzugrenzen von assoziativer oder dissoziativer Politik. 106 Die erste Variante bezieht sich vor allem auf eine Politik der Kooperation. Ausgangspunkt ist die Vorstellung von Hannah Arendt, dass politische Handlungen nur in der Pluralität der Öffentlichkeit stattfinden können. 107 Assoziative Politik basiert folglich auf Wechselbeziehungen und Kommunikation. Sie kann unterschiedlichen Zwecken dienen, aber im Mittelpunkt steht die freundschaftliche Interaktion als Grundvoraussetzung der politischen Assoziation. 108 Dissoziativer Politik liegt ein gewisser Antagonismus zugrunde, das heißt, eine politische Gemeinschaft richtet sich beispielsweise gegen einen äußeren Gegner oder im Sinne von Carl Schmitt gegen einen öffentlichen Feind. 109 Die Zuschreibung Partner (Freunde) bzw. Gegner (Feinde) kennzeichnet diese Politikstrategie, was eine konfliktive Sicht auf Politik mit sich bringt. Vereinfacht gesagt begründen die assoziative und die dissoziative Sichtweise eine Vorstellung von Politik, die sich entweder um Kooperation oder um Sicherheit gruppiert. Indifferente Politik positioniert sich bewusst außerhalb dieser Logik; stattdessen geht es darum, Optionen offenzulassen. Dies ist nicht zu verwechseln mit dem Prozess der Nicht-Entscheidungsfindung (non106 Siehe dazu ausführlicher Nadine Godehardt, The Chinese Constitution of Central Asia. Regions and Intertwined Actors in International Relations, New York 2013, S. 60–69. 107 Siehe hierzu Hannah Arendt, The Human Condition, 2. Auflage, Chicago und London: University of Chicago Press, 2018. 108 Assoziative Politik basiert folglich auf Aristoteles’ Verständnis von Freundschaft, dessen unterschiedliche Typen er in der Nikomachischen Ethik entwarf, wie die Autorin an anderer Stelle hervorhebt; siehe Godehardt, Chinese Constitution of Central Asia [wie Fn. 106], S. 64: »[…] friendship is not only considered as a perfect friendship that stems from the goodness of people. The political and passionate types of friendship, in fact, show that aspects of conflict, controversies or distrust are constant challenges faced. Friendship does not exclude the potential for rivalries, enmity or even war. After all, friendship can also be dissolved.« 109 Siehe hierzu Carl Schmitt, The Concept of the Political, 2. Auflage, Chicago und London: The University of Chicago Press, 2007. Politische Indifferenz als Handlungsprinzip deutscher Chinapolitik SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 33 decision making), der vielmehr ein Ausdruck von Macht ist und bei dem ein Akteur zum Beispiel alles daransetzt, Punkte von der Agenda zu nehmen. 110 Indifferente Politik bedeutet, dass Akteure bewusst eine Entscheidung gegen die Entscheidung treffen. Sie verharren im Dazwischen. Politische Akteure werden aber erst im Moment der Entscheidung sichtbar und können verantwortlich gemacht werden, was auf ein weiteres Merkmal indifferenter Politik hinweist. Denn entscheiden sich politische Akteure gegen die Entscheidung und für die Ambivalenz, erschwert dies die eindeutige Zuordnung der Zuständigkeit; folglich bleibt auch die Verantwortlichkeit der politischen Akteure unklar. So steht indifferente Politik für das Abwarten und ist damit – wie die Eigensicherung – reaktiv. Im Rahmen der deutschen Chinapolitik zeigt sich dies an verschiedenen Stellen, am prominentesten aber dadurch, dass weiterhin ungeklärt ist, wie die Zielvorstellungen für die deutsch-chinesischen Beziehungen genau aussehen. Die Ambivalenz ist der deutschen Chinapolitik mit dem stetigen Verweis auf das EU-Strategiepapier von 2019 inhärent. China bleibt Partner, Wettbewerber und systemischer Rivale, wobei »Verhalten und Entscheidungen Chinas dazu [führen], dass die Elemente der Rivalität und des Wettbewerbs in unseren Beziehungen in den vergangenen Jahren zugenommen haben« (ChinStrat, S. 11). Es gibt also eine minimale Verschiebung. So wichtig dieser Dreiklang 2019 war, wirkt er fünf Jahre später in der China-Strategie immer noch in erster Linie wie eine subjektive Bewertung und vor allem wie eine statische Zuschreibung, bei der nach wie vor nicht klar ist, welche Maßstäbe für die einzelnen Rollen gelten und woher sie kommen. Der Eindruck besteht fort, dass die Zuschreibung »Partner, Wettbewerber und Rivale« hauptsächlich dabei hilft, deutsche Politik mit Chinabezug zu ordnen, wobei das Ziel deutscher Chinapolitik – oder was mit dieser Ambivalenz bezweckt werden soll – weiterhin unklar ist. Auch wenn dieser Dreiklang und seine Aufarbeitung in der gegenwärtigen China-Strategie der Bundesregierung sicherlich zu mehr Sensibilität und Bewusstsein hinsichtlich chinarelevanter Fragen führt (was auch eine zentrale Absicht der China-Strategie war), bleibt fraglich, ob sich daraus eine operationale 110 Peter Bachrach/Morton S. Baratz, »Decisions and Nondecisions: An Analytical Framework«, in: The American Political Science Review, 57 (1963) 3, S. 632–642, DOI: 10.2307/1952568 (letzter Zugriff am 2.8.2024). Ambiguitätskompetenz entwickeln kann. Anders ausgedrückt: Ambivalenz allein ist noch keine Strategie und impliziert nicht automatisch strategisches Handeln. Der deutschen China-Strategie – und in der Konsequenz ebenso der deutschen Chinapolitik – fehlt es demnach an einer Entscheidung für ein längerfristiges Ziel in den Beziehungen zu China. Der Dreiklang ist deshalb nicht überflüssig, aber in der aktuellen Form nicht mehr zeitgemäß. Die Aufgabe besteht nun darin, ihn zu schärfen, vor allem durch eine Zieldebatte, die mitunter nicht in eine öffentliche Strategie münden muss. Eine Gefahr politischer Indifferenz besteht darin, dass unterschiedliche Akteure am Ende lediglich ihre eigenen Interessen verfolgen. Das Handlungsprinzip der politischen Indifferenz unterstreicht aber nicht nur die Ambivalenz deutscher Chinapolitik, sondern verweist auch darauf, dass diese Ambivalenz ganz bewusst gewählt ist. Dies birgt auch Gefahren, beispielsweise mit Blick auf die Politik des De-Risking, das sehr stark auf das Management der Wirtschaftsbeziehungen mit China ausgerichtet ist. Der De-Risking-Ansatz bezieht sich sowohl auf das Teilziel, Risiken vor allem in den Wirtschaftsbeziehungen mit China zu verringern, als auch darauf, die Instrumente und Prioritäten zu entwickeln, die dafür relevant sind. Im europäischen Kontext rückt daher der Dreiklang immer mehr in den Hintergrund, De-Risking und Wirtschaftssicherheit in den Vordergrund. Dieser Trend ist teilweise auch in der deutschen Chinapolitik zu beobachten. Hier besteht gleichsam die Gefahr, dass ohne ein übergeordnetes oder langfristiges Ziel für die Beziehungen mit China De-Risking seinerseits an Klarheit verliert. Die beteiligten Akteure entwickeln nämlich ganz unterschiedliche Vorstellungen von einer Risikominimierungsstrategie, die durchaus gegensätzlich sein können. Ambivalenz bzw. politische Indifferenz kann somit den Effekt haben, dass unterschiedliche Akteure am Ende lediglich ihre eigenen Interessen verfolgen. Eine weitere Gefahr ist, dass die Sicht auf China als Partner, Wettbewerber und Rivale notwendige strukturelle Veränderungen in Bundesregierung und Verwaltung eher verhindert als fördert. Bisweilen kann sich der Eindruck festsetzen, dass mit diesem Dreiklang und der China-Strategie alles über das Land gesagt ist und beispielsweise der strategische Ausund Handlungsprinzipien deutscher Chinapolitik SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 34 Aufbau von Chinawissen, namentlich in Bundesregierung und Verwaltung, nicht nötig sei. 111 Als weitere Auswirkung der politischen Indifferenz ist die Europäisierung der deutschen Chinapolitik zu erkennen. Damit ist nicht die Einbettung der deutschen in die EU-Chinapolitik gemeint, sondern der Stil der deutschen Chinapolitik. Denn ähnlich wie innerhalb der EU werden Verantwortlichkeit und Zuständigkeit auf immer mehr Akteure verteilt – in der EU manchmal notwendigerweise, da Nationalstaaten in vielen Bereichen nach wie vor europäische Entscheidungen in ihrem Land absegnen müssen. Mit EU-Prozessen geht also zwangsläufig eine Diffusion von Verantwortung einher. Mit der Ampelkoalition und der Verabschiedung der China-Strategie wurden Verantwortlichkeit und Zuständigkeit in der deutschen Chinapolitik deutlich unklarer. So gibt es auf allen Ebenen (Bund, Länder, Kommunen) in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft viele Akteure, die für den Umgang mit China verantwortlich gemacht werden (können). Gleichzeitig wird, weil keine zusätzlichen finanziellen Ressourcen für die Umsetzung der deutschen Chinapolitik bereitgestellt werden, das Thema China stärker in vorhandene oder geplante Strategien bzw. Gesetzgebung integriert. Beispiele dafür sind die Rohstoffpolitik des BMWK in Anknüpfung an das Europäische Gesetz zu kritischen Rohstoffen, das im März 2023 angenommen wurde, 112 das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz, das federführend vom Bundesministerium für 111 In der China-Strategie wird deutlich gemacht, dass keine zusätzlichen Ressourcen für die Umsetzung zur Verfügung gestellt werden und entsprechende Vorhaben »in die jeweiligen Einzelpläne des Bundeshaushalts im Wege der Priorisierung« eingefügt werden (ChinStrat [wie Fn. 83], S. 9). Dazu soll zwar die chinapolitische Koordinierung innerhalb der Bundesregierung gestärkt werden, was aber keine strukturellen Veränderungen oder den expliziten Aufbau von Chinawissen impliziert. Die China-Strategie bleibt also auch in diesem Zusammenhang vage. 112 Siehe hierzu Europäische Kommission, »Europäisches Gesetz zu kritischen Rohstoffen«, 16.3.2023, <https://commis sion.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/ european-green-deal/green-deal-industrial-plan/europeancritical-raw-materials-act_de> (letzter Zugriff am 2.8.2024); Eliza Gkritsi: »EU Gives Final Green Light to Critical Raw Materials Strategy«, in: Euractiv, 18.3.2024, <https://www. euractiv.com/section/circular-economy/news/eu-gives-finalgreen-light-to-critical-raw-materials-strategy> (letzter Zugriff am 2.8.2024). Arbeit und Soziales (BMAS) umgesetzt wird, 113 sowie das Positionspapier des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) zur Forschungssicherheit im Lichte der Zeitenwende. 114 Folglich werden gerade in der Chinapolitik viele Akteure und Institutionen in Deutschland – von Unternehmen über Landesregierungen und Bürgermeister:innen bis hin zu Hochschulen, Forschungsinstituten sowie einzelnen Forscher:innen – dazu angehalten, ihre Verbindungen zu chinesischen Akteuren und Institutionen zu prüfen. Auf der einen Seite wird so deutlich, dass Chinapolitik eine umfassende Aufgabe ist und nicht einfach top-down entschieden werden kann. Allen müssen die Risiken im Umgang mit China bewusst werden. Dies ist sicherlich ein wichtiges Teilziel, das die gegenwärtige Bundesregierung anstrebt. Auf der anderen Seite birgt dieses Vorgehen Gefahren, denn so entstehen viele verschiedene Zuständigkeiten im Umgang mit chinesischen Akteuren. Gerade in einem föderalen Staat können die Bewertungen der Beziehungen mit China zum Teil ganz unterschiedlich ausfallen und beispielsweise Interessenkonflikte verstärken. Problematisch ist auch, dass durch die Diffusion von Verantwortlichkeit und Zuständigkeit Unklarheiten entstehen, wer in Deutschland jetzt eigentlich über 113 Das Gesetz muss aufgrund der im Mai 2024 angenommenen strengeren EU-Richtlinie über die Sorgfaltspflichten von Unternehmen im Hinblick auf Nachhaltigkeit (Corporate Sustainability Due Diligence Directive) nochmals überarbeitet werden. 114 Das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) veröffentlichte im März 2024 ein Positionspapier zur Forschungssicherheit in der Zeitenwende. Ausgangspunkt hierfür war der Umbruch in der internationalen Ordnung, wie es auf der Website zur Ankündigung heißt: »Multipolarität, hybride Bedrohungen und systemische Rivalität, gerade mit China, haben auch schon davor stetig zugenommen.« Ziel ist, »das hohe Gut der Wissenschaftsfreiheit mit sicherheitspolitischen Interessen in der internationalen Zusammenarbeit in Einklang« zu bringen und »die technologische Souveränität Deutschlands« zu gewährleisten. Auch im Dokument wird sowohl der Hinweis auf Russlands Überfall auf die Ukraine als auch der Verweis auf China angeführt. Ähnlich wie im Dokument zur Industriestrategie des BMWK zeigt sich hier der Nutzen des globalen Zeitenwende-Narrativs inklusive Bezug zu China vor allem darin, innenpolitische Veränderungen durchzusetzen. Siehe BMBF, »Forschungssicherheit in der Zeitenwende«, Berlin, 15.3.2024, <https:// www.bmbf.de/bmbf/shareddocs/kurzmeldungen/de/2024/03/2 40311-positionspapier-forschungssicherheit.html> (letzter Zugriff am 2.8.2024). Politische Indifferenz als Handlungsprinzip deutscher Chinapolitik SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 35 die Chinapolitik entscheidet. Dass die China-Strategie letztlich kein klares längerfristiges Ziel für die Zukunft der deutsch-chinesischen Beziehungen vorgibt, erschwert es anderen Akteuren, etwa auf kommunaler Ebene, das Dilemma aufzulösen, einerseits Risiken im Umgang mit China zu minimieren und andrerseits die Kooperation mit dem Land aufrechtzuerhalten. Beispiel: Auswirkungen politischer Indifferenz auf deutsch-chinesische Kommunalbeziehungen Die Ergebnisse einer Analyse der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) mit dem Titel »Kommunen: Kernstück deutscher China-Politik. Entwicklungen und Zukunftsperspektiven«, an der die Autorin mitgewirkt hat, unterstreichen nochmals die Auswirkungen politischer Indifferenz, besonders in einem föderalen Staat. 115 Viele Entscheidungen in den Beziehungen mit China werden vor allem von Akteuren auf kommunaler Ebene getroffen. Kommunale Akteure verfolgen jedoch oft andere Interessen und Ziele und sind gleichzeitig anderen administrativen Zwängen ausgesetzt als Akteure auf Bundesebene. Insgesamt fällt auf, dass trotz der Veränderungen in China unter Xi Jinping und trotz der zunehmenden Sensibilisierung bezüglich der Risiken im Umgang mit China lokale Akteure noch eher Chancen sehen, beispielsweise in den Wirtschaftsoder Bildungskooperationen mit China. Häufig sind dabei spezifische lokale Faktoren ausschlaggebend, wie etwa die Absicherung von Arbeitsplätzen durch chinesische Greenfield-Investitionen, günstige Optionen durch chinesische Bieter bei öffentlichen Ausschreibungen im Bereich Informationsoder Verkehrsinfrastruktur (Stichwort: Kosten115 Die im vorliegenden Kapitel dargelegten Erkenntnisse stammen aus einem dreijährigen Forschungsprojekt, das von der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) gefördert wurde (2021–2023). Das Team aus Expert:innen führte über 80 Interviews, anonymisierte und analysierte sie. Der Fokus lag auf drei großflächig definierten Untersuchungsregionen: dem Großraum Düsseldorf/Duisburg, der Metropolregion Hannover–Braunschweig–Göttingen–Wolfsburg und der Metropolregion Mitteldeutschland (vor allem Sachsen/Thüringen). Die Autorin war Koleiterin des Projekts. Hier teilweise übernommen aus: Andrea Frenzel/Nadine Godehardt/Stefan Pantekoek/ David Schulze, Kommunen: Kernstück deutscher China-Politik. Entwicklungen und Zukunftsperspektiven, Berlin: Friedrich-EbertStiftung, Februar 2024 (FES-Studie), <https://library.fes.de/pdffiles/international/21026-2024 0229.pdf> (letzter Zugriff am 2.8.2024). druck), aber auch das oftmals langjährige ehrenamtliche Engagement von Einzelpersonen und die damit einhergehenden persönlichen Verbindungen, mitunter gerade im Bildungssektor. Viele dieser Vorgänge in den deutsch-chinesischen Kommunalbeziehungen bestehen seit Jahrzehnten und entwickeln sich stetig weiter. Aber erst in den letzten Jahren und vor allem durch die Debatte über die China-Strategie der Bundesregierung rücken solche lokalen Verbindungen vermehrt in den Vordergrund. Kommunalbeziehungen sind zunehmend Teil von Geopolitik, denn auch in ihnen spiegelt sich die deutsche Sichtweise auf China wider. 116 Dies begründet auch die wachsende politische wie mediale Aufmerksamkeit, die für viele kommunale Akteure eine bisher ungekannte Herausforderung darstellt. Diese Entwicklungen haben zwar in den Kommunen das Bewusstsein für das Thema China erhöht, doch gleichzeitig für Verunsicherung gesorgt – darüber, wie der »richtige« Umgang mit China aussieht. Vor diesem Hintergrund waren auf kommunaler Ebene die Erwartungen an die China-Strategie der Bundesregierung hoch, weil die politische Verantwortung, Rahmenbedingungen für den Umgang mit China zu bestimmen, in erster Linie beim Bund gesehen wurde. Die politische Indifferenz, vor allem das Fehlen eines übergeordneten Ziels für den Umgang mit China sowie die unklare Verantwortlichkeit und Zuständigkeit in der deutschen Chinapolitik, wirkt sich also auch auf die Kommunalbeziehungen aus. Die FES-Studie zeigt, dass sich viele kommunale Vertreter:innen ein »Mehr an Unterstützung, Anleitung und Koordinierung« sowie einen »eindeutigeren Handlungsrahmen, institutionelle Strukturen und eine größere Klarheit in der Ressourcenfrage« erhofft hatten. Weiterhin heißt es, dass nicht klar sei, »wie über die Ankündigung hinaus, im Rahmen regulärer Bund-Länder-Gespräche verstärkt chinapolitische Themen aufzugreifen, die Distanz zwischen Berliner China-Politik und operativer Umsetzung in den Kommunen überwunden werden könne. […] Es verstärkt sich der Eindruck, dass die China-Politik in einer Reihe anderer ›Strategien‹ und ›Initiativen‹ der Bundesregierung bereits umgesetzt wird, die spezifische Situation der Kommunen aber auch hier keine Berücksichtigung findet.« 117 116 Frenzel/Godehardt/Pantekoek/Schulze, Kommunen [wie Fn. 115], S. 2. 117 Ebd., S. 31. Schlussfolgerungen SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 36 Aus der vorliegenden Analyse ergeben sich folgende Schlussfolgerungen für die deutsche Chinapolitik: Erstens braucht es eine intensiv geführte Debatte über mögliche Ziele der deutsch-chinesischen Beziehungen. Die Zieldebatte ist mit der an China gerichteten Zuschreibung »Partner, Wettbewerber und Rivale« sowie der Verlagerung des politischen Fokus auf den Wettbewerb und die systemische Rivalität nicht abgeschlossen. Sie müsste zumindest intern stetig weitergeführt werden. Denn wie die Analyse gezeigt hat, ist die Entscheidung für Ambivalenz nicht automatisch gleichzusetzen mit einer strategisch ausgerichteten Außenpolitik, sondern vor allem ein Merkmal politischer Indifferenz. Anders formuliert: Ambivalenz ist charakteristisch für eine Politik, der ein übergeordnetes Ziel fehlt. Politische Indifferenz forciert die Konzentration auf innenpolitische Themen und die Nutzung des Sachverhalts China für die Interessen verschiedenster Akteure in der deutschen Politik. Hingegen erschwert sie die Diskussion darüber, wie sich deutsche Außenund Chinapolitik zu den globalen Auswirkungen der Zeitenwende verhält. Und konkreter: welches Zielbild die deutschchinesischen Beziehungen in Zukunft bestimmen soll. Inhaltlich fällt auf, dass der Dreiklang oftmals vor allem die deutsche Chinapolitik ordnet. In Diskussionen zwischen Expert:innen und Vertreter:innen des Auswärtigen Amtes über die Inhalte der ChinaStrategie zeigte sich zum Beispiel des Öfteren deutlich, in welchen Bereichen der Wettbewerb oder die Rivalität mit China gesehen wird. Schwierig war dagegen die Benennung von Themen, bei denen China Partner ist und Zusammenarbeit möglich sein könnte. Meist wurde dann verwiesen auf die Zusammenarbeit in Klimafragen oder ganz allgemein bei anderen globalen Herausforderungen und Krisen. Der Dreiklang ohne ein übergeordnetes Ziel verhindert also inhaltlich das Denken und Handeln out of the box. Wenn es demnach auch in der Nationalen Sicherheitsstrategie der Bundesregierung vom Juni 2023 118 heißt, dass sich Rivalität und Wettbewerb mit China 118 Nationale Sicherheitsstrategie [wie Fn. 13]. darin zeigen, dass das Land »auf verschiedenen Wegen [versucht], die bestehende regelbasierte internationale Ordnung umzugestalten, […] und dabei immer wieder im Widerspruch zu unseren Interessen und Werten [handelt]« (S. 23), entsteht der Eindruck, dass ein Austausch zu diesen und verwandten Themen – eben wegen der Rivalität – kaum mehr möglich ist. Vor dem Hintergrund einer Welt, die multipolarer wird, ist aber der Austausch über das unterschiedliche Verständnis von Ordnung und Sicherheit umso wichtiger. Für die deutsche Chinapolitik bedeutet dies, die Fokussierung auf die Absicherung Deutschlands (und Europas) gegenüber China ein Stück weit hinter sich zu lassen und den Austausch mit ihm über (harte) Sicherheitsthemen und Ordnungsfragen zu intensivieren und sogar einzufordern. Dafür braucht es auch den Mut – trotz aller Risiken und Bedrohungen –, etwas zu wagen, beispielsweise die Initiative für den Aufbau eines EU-China-Infrastrukturund -Technologierats (TIC) zu starten, für den der EU-US-Handelsund -Technologierat (TTC) als Muster dienen könnte. Darüber hinaus wären ernsthafte Planungen für das Abhalten einer EU-ChinaKonferenz für Sicherheit und Kooperation als Teil einer aktiven Anpassungspolitik vorstellbar und sinnvoll. Eine Debatte darüber, welche Funktion der Dreiklang für die zukünftigen Ziele der deutsch-chinesischen Beziehungen einnimmt, ist angesichts des sich ständig verändernden politischen Kontextes dringend notwendig. Die gegenwärtige Bundesregierung betont mit der globalen Zeitenwende bereits den Umbruch im internationalen Ordnungssystem und verweist damit auf eine zunehmend multipolare Welt, aus der China schwer wegzudenken (oder wegzuwünschen) ist. Vor diesem Hintergrund wäre die intensive Auseinandersetzung mit der Bedeutung von Koexistenz in den deutsch-chinesischen Beziehungen ein geeigneter Startpunkt einer Zieldebatte. Koexistenz muss dabei neu gedacht werden. Es geht nämlich um mehr als einen statischen Beziehungsstatus zwischen Staaten, Blöcken oder Mächten in einer vermehrt als multipolar zu charakterisierenden Welt. Schlussfolgerungen Schlussfolgerungen SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 37 Im Gegenteil: Koexistenz ermöglicht Konnektivität zwischen Akteuren ohne Vorbedingungen, wenn die Bereitschaft besteht, gemeinsame Prinzipien der Koexistenz neu auszuhandeln. Auch für die chinesische Seite kann nicht mehr gelten, dass Koexistenz in der Ära nach dem Ende des Kalten Krieges und in Zeiten eines russischen Angriffskrieges in Europa einfach mit den »Fünf Prinzipien der friedlichen Koexistenz« von 1954 gleichgesetzt wird. Xis Aufruf an die internationale Gemeinschaft, die »Fünf Prinzipien« unter den neuen politischen Umständen fortzuführen und eine »Gemeinschaft mit einer geteilten Zukunft für die Menschheit« aufzubauen, bietet dafür nicht genug Anknüpfungspunkte. 119 Es bedarf folglich einer Überarbeitung des Konzeptes auf allen Seiten, vor allem da Koexistenz im Kern die Möglichkeit beinhaltet, Reibungen, Konflikte und Trennung zuzulassen, ohne dass eine totale Entkopplung voneinander notwendig ist. Eine – wenn auch nur interne – Diskussion über Rahmenbedingungen und Prinzipien der Koexistenz könnte im besten Fall diplomatische Räume eröffnen, um neue Regeln für die globale und regionale Zusammenarbeit zu verhandeln. Neben der Zieldebatte ist eine Bereitschafts-(preparedness)-Debatte unerlässlich, die zu konkreten Lösungen führt, um sich präventiv und bestmöglich auf den künftigen Umgang mit China vorzubereiten. Hierbei geht es um eine strategische (und dauerhafte) Entlastung des Politikapparats innerhalb relevanter Institutionen und der Verwaltung. Dies bezieht sich insbesondere auf den strategischen und dauerhaften Aufund Ausbau von Chinawissen in der Verwaltung, das nicht mit jedem Wahlzyklus neu verhandelt werden muss und zunächst auf Bundesebene etabliert werden sollte. Denkbar wäre die Einführung verpflichtender »China-Trainings«, die Mitarbeiter:innen auf den Austausch und auf Treffen mit chinesischen Kolleg:innen gezielt vorbereiten und entsprechend schulen. Zum Beispiel könnten Checklisten für den Ablauf von Gesprächen mit chinesischen Kadern erarbeitet und innerhalb der Verwaltung fortlaufend angepasst werden. Ferner ist es überfällig, dass zentrale chinarelevante Gesetze, Leitlinien und Positionie119 Siehe den Konferenzbericht über den 70. Jahrestag der Fünf Prinzipien für friedliche Koexistenz, »Xi Calls for Carrying Forward Five Principles of Peaceful Coexistence«, Xinhua, 9.6.2024, <https://english.www.gov.cn/news/202406/29/con tent_WS667f5847c6d0868f4e8e8adf.html> (letzter Zugriff am 7.8.2024). rungen Deutschlands zumindest informell und besonders für den direkten Austausch mit chinesischen Entscheidungsträger:innen von deutscher Seite ins Chinesische übersetzt werden (Stichwort: Handreichung). Denn viele technische Begriffe oder rechtliche Fachbegriffe sind für die chinesische Seite sehr schwer nachzuvollziehen, etwa wenn es um das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz geht. Ein Decoding deutscher Politik für die chinesische Seite sollte selbstverständlich werden. Mit Blick auf die Sprachkompetenz ist gleichermaßen relevant, dass an der deutschen Botschaft in Peking mindestens die Mehrheit der deutschen Angestellten auf einem guten Niveau Chinesisch sprechen kann. Darüber hinaus sollten Auswertungen offizieller chinesischer Politikdokumente nicht hauptsächlich durch chinesische Mitarbeiter:innen erfolgen – auch vor dem Hintergrund der Veränderungen in China unter Xi Jinping. Außerdem sollte weltweit an ausgewählten deutschen Botschaften jeweils eine dort angestellte Person die jeweilige Perspektive des Gastlandes auf China untersuchen und regelmäßig dazu berichten. Nicht zuletzt wäre die Erstellung einer Plattform entlastend, die alle Expert:innen und ihren spezifischen China-Fokus erfasst. So könnten Politik und Verwaltung bei zukünftigen Problemen und in Krisensituationen einfacher Expertise anfordern, und zwar nicht nur über die vorhandenen Institutionen in Berlin, sondern deutschlandweit und gezielt. Hierbei wäre eine Zusammenarbeit beispielsweise mit der Deutschen Gesellschaft für Asienkunde denkbar, die ein sogenanntes Expertiseverzeichnis anbietet, das Mitglieder aufführt, die ihr Fachwissen für Medien sowie öffentliche und private Institutionen zur Verfügung stellen. Eine Plattform des Bundes könnte dieses Angebot durch einen Bereich wissenschaftliche Politikberatung erweitern. Damit wäre es leichter, Krisenstäbe und Runden aus Expert:innen schnell aus einem Pool von wissenschaftlichem Personal zusammenzustellen, und es müsste im Bedarfsfall nicht eigens ein neues Gremium geschaffen werden. Abkürzungsverzeichnis SWP Berlin Die Logik deutscher Chinapolitik in der Zeitenwende August 2024 38 Abkürzungsverzeichnis BDI Bundesverband der Deutschen Industrie BMAS Bundesministerium für Arbeit und Soziales BMBF Bundesministerium für Bildung und Forschung BMWK Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz BRI Belt and Road Initiative CAI Umfassendes Investitionsabkommen Cosco China Ocean Shipping Company CTT Container Terminal Tollerort DW Deutsche Welle FES Friedrich-Ebert-Stiftung G7 Gruppe der Sieben (die sieben führenden westlichen Industriestaaten) G20 Gruppe der 20 wichtigsten Industrieund Schwellenländer GCI Globale Zivilisationsinitiative GDI Globale Entwicklungsinitiative GfdS Gesellschaft für deutsche Sprache e. V. GIGA German Institute of Global and Area Studies (Hamburg) GSI Globale Sicherheitsinitiative HHLA Hamburger Hafen und Logistik AG HR / VP High Representative / Vice President ifw Institut für Weltwirtschaft (Kiel) IMF Internationaler Währungsfonds KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau KIP Kommission Internationale Politik KPCh Kommunistische Partei Chinas MERICS Mercator Institute for China Studies (Berlin) NVK Nationaler Volkskongress SGCC State Grid Corporation of China TIC EU-China-Infrastrukturund -Technologierat TTC EU-US-Handelsund -Technologierat Literaturhinweise Markus Kaim / Ronja Kempin Die Neuvermessung der amerikanischeuropäischen Sicherheitsbeziehungen. Von Zeitenwende zu Zeitenwende Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Mai 2024 (SWP-Studie 15/2024). Hanns Günther Hilpert Chinas währungspolitische Offensive. Die Herausforderung der Internationalisierung und Digitalisierung des Renminbi Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, März 2024 (SWP-Studie 9/2024). Inga Carry / Nadine Godehardt / Melanie Müller Die Zukunft europäisch-chinesischer Rohstofflieferketten. Drei Szenarien für das Jahr 2030 – und was sich daraus ergibt Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, März 2023 (SWP-Aktuell 15/2023).