Sandbox regulatório nas repactuações das concessões federais de infraestrutura de transportes: O caso da Rodovia Eco 101

Fonseca, Ricardo Sampaio da Silva Working Paper Sandbox regulatório nas repactuações das concessões federais de infraestrutura de transportes: O caso da Rodovia Eco 101 Texto para Discussão, No. 3127 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Fonseca, Ricardo Sampaio da Silva (2025) : Sandbox regulatório nas repactuações das concessões federais de infraestrutura de transportes: O caso da Rodovia Eco 101, Texto para Discussão, No. 3127, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td3127-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/322193 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. Terms of use: Documents in EconStor may be saved and copied for your personal and scholarly purposes. You are not to copy documents for public or commercial purposes, to exhibit the documents publicly, to make them publicly available on the internet, or to distribute or otherwise use the documents in public. If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 3127 SANDBOX REGULATÓRIO NAS REPACTUAÇÕES DAS CONCESSÕES FEDERAIS DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES: O CASO DA RODOVIA ECO 101 RICARDO SAMPAIO DA SILVA FONSECARICARDO SAMPAIO DA SILVA FONSECA 3127 Brasília, junho de 2025 SANDBOX REGULATÓRIO NAS REPACTUAÇÕES DAS CONCESSÕES FEDERAIS DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES: O CASO DA RODOVIA ECO 101 RICARDO SAMPAIO DA SILVA FONSECA1 1. Especialista em políticas públicas e gestão governamental do governo federal em exercício na Diretoria de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Diset/Ipea). E-mail: [email protected].br. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretor de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura (substituto) PEDRO CARVALHO DE MIRANDA Diretora de Estudos e Políticas Sociais (substituta) JOANA SIMÕES DE MELO COSTA Diretora de Estudos Internacionais KEITI DA ROCHA GOMES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenadora-Geral de Imprensa e Comunicação Social GISELE AMARAL DE SOUZA Ouvidoria: https://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: https://www.ipea.gov.br Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025 Fonseca, Ricardo Sampaio da Silva Sandbox regulatório nas repactuações das concessões federais de infraestrutura de transportes : o caso da Rodovia Eco 101 / Ricardo Sampaio da Silva Fonseca. – Brasília, DF: Ipea, 2025. Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1. Sandbox Regulatório. 2. Repactuação Contratual. 3. Concessões de Infraestrutura. 4. Regulação Inteligente. 5. Setor de Transportes. 6. Rodovias. I. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. II. Título. CDD 388 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: FONSECA, Ricardo Sampaio da Silva. Sandbox regulatório nas repactuações das concessões federais de infraestrutura de transportes: o caso da rodovia Eco 101. Brasília, DF: Ipea, junho 2025. 51 p. (Texto para Discussão, n. 3127). DOI: https:// dx.doi.org/10.38116/td3127-port JEL: L51; L92; H54; O38. DOI: https://dx.doi.org/10.38116/td3127-port As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e ePUB (livros e periódicos). Acesse: https://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO ..........................................................................6 2 SANDBOX REGULATÓRIO: UMA BREVE REVISÃO DA LITERATURA ................................................................8 2.1 Literatura acadêmica em periódicos ....................................... 10 2.2 Literatura em documentos de organismos multilaterais ....... 11 3 POLÍTICA DE SANDBOX REGULATÓRIO NO BRASIL: BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE EXPERIÊNCIAS NO SETOR FINANCEIRO ................................................... 15 4 POLÍTICA DE SANDBOX REGULATÓRIO NO SETOR DE TRANSPORTES TERRESTRES DO BRASIL ...............17 4.1 Resolução ANTT no 5.999/2022 .............................................. 19 4.2 Sandbox free flow ...................................................................... 21 4.3 Sandbox HS-WIM ...................................................................... 26 5 REPACTUAÇÕES EM AMBIENTE REGULADO POR INCENTIVOS .................................................................29 5.1 Emergência do consensualismo .............................................. 29 5.2 Repactuações nos contratos de concessão rodoviária: escopo e riscos ...................................................... 32 5.3 Sandbox regulatório do processo competitivo ..................... 36 6 POTENCIALIDADE E LIMITES DO SANDBOX DE REPACTUAÇÃO ...............................................................39 7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................... 43 REFERÊNCIAS ...........................................................................44 SINOPSE Este artigo investiga a utilização do sandbox regulatório – especialmente o tipo voltado para políticas públicas (policy sandbox) – como instrumento de apoio à repactuação de contratos de concessão no setor federal de infraestrutura de transportes no Brasil. Partindo do referencial da regulação inteligente (smart regulation) e do experimentalismo regulatório, o estudo analisa o caso da concessão da Rodovia Eco 101, em que um sandbox foi estruturado para testar a oferta ao mercado de um contrato repactuado. A pesquisa se debruça sobre o arcabouço normativo e institucional do sandbox no setor de transportes terrestres, sobre os riscos específicos e sistêmicos relacionados à prática das repactuações contratuais bem como sobre os desafios regulatórios enfrentados. Ao fim, conclui-se que o sandbox regulatório pode oferecer um espaço controlado para mitigar riscos e testar novos arranjos contratuais, desde que acompanhado de salvaguardas institucionais que garantam transparência, equilíbrio de incentivos e estabilidade jurídica. Palavras-chave: sandbox regulatório; repactuação contratual; concessões de infraestrutura; regulação inteligente; setor de transportes; rodovias. ABSTRACT This article investigates the use of regulatory sandboxes – specifically policy-oriented sandboxes – as a tool to support the renegotiation of concession contracts in Brazil’s federal transport infrastructure sector. Drawing from the framework of smart regulation and regulatory experimentalism, the study analyzes the case of the Eco 101 Highway concession, where a sandbox was structured to test the market offering of a redesigned contract. The research explores the legal and institutional framework of regulatory sandboxes in land transport, the specific and systemic risks involved in contractual renegotiations, and the regulatory challenges faced. The findings suggest that regulatory sandboxes can offer a controlled environment for mitigating risks and testing new contractual arrangements, provided that institutional safeguards ensure transparency, incentive alignment, and legal stability. Keywords: regulatory sandbox; contract renegotiation; infrastructure concessions; smart regulation; transport sector; roads. TEXTO para DISCUSSÃO 6 3127 1 INTRODUÇÃO A regulação inteligente (smart regulation) é uma das mais importantes tendências das últimas décadas em termos de atuação do setor público em mercados regulados. Ela se caracteriza como uma forma de regulação pluralista em que diferentes instrumentos (autorregulação, corregulação, estratégias informacionais etc.) e agentes (governos, terceiro setor, associações comerciais, sindicatos, entre outros) são mobilizados e combinados, visando a alguma forma de controle social que gere melhores resultados para a sociedade do que o simples controle estatal ou o livre mercado (Gunningham e Sinclair, 2017). Uma das mais recentes frentes no campo da regulação inteligente são os ambientes regulatórios experimentais (sandboxes regulatórios), uma forma de experimentalismo estruturado surgida em meados da década de 2010 no âmbito do mercado financeiro britânico e que vem se espalhando por diferentes países e setores. Sinteticamente, esse tipo de iniciativa governamental visa criar um ambiente de negócios mais favorável ao desenvolvimento de novas tecnologias e de processos por meio de uma regulação customizada, criada a partir de um experimento real controlado, em que um determinado número de firmas realiza suas operações com regras diferenciadas por tempo limitado e com menores riscos regulatórios (Markellos et al., 2024). Seu âmbito de aplicação é, primordialmente, em áreas ou temas em que, cumulativamente: i) não é possível uma avaliação ex ante abrangente dos impactos regulatórios decorrentes de uma eventual mudança na regulamentação aplicável a determinada atividade; e ii) uma aplicação geral dessa nova regra de atuação possa gerar efeitos sistêmicos indesejáveis ou imprevisíveis (Bains e Wu, 2023). Portanto, abarca iniciativas que fogem, ainda que parcialmente, às tradicionais análises de impacto regulatório (AIR) e aos mecanismos de participação social (audiências e consultas públicas) utilizados atualmente na maior parte da regulação setorial do Brasil. Naturalmente, esse tipo de iniciativa também traz suas próprias limitações e riscos, como se verá nas seções subsequentes, fator que revela a necessidade de análise cuidadosa em sua estruturação e aplicação prática. Ainda assim, vem sendo utilizada já há algum tempo pelos reguladores do mercado financeiro nacional e, mais recentemente, pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) em duas iniciativas, envolvendo empresas reguladas por contratos de concessão: o sandbox free flow (que permite a substituição das tradicionais praças de pedágio por pórticos de leitura em movimento) e o sandbox HS-WIM (que possibilita a pesagem de veículos de carga sem necessidade de parada nos postos de pesagem convencionais). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 3127 Por outro lado, é importante observar que um novo fenômeno vem ganhando força em diversos setores da infraestrutura (e, em especial, no setor de rodovias). Trata-se de uma série de iniciativas que buscam realizar profundas alterações em contratos de concessão firmados ao longo da última década, em face das dificuldades no cumprimento de seu objeto por muitas das empresas concessionárias. Tais iniciativas, inéditas no arcabouço regulatório brasileiro, ocorreram a partir da emergência do chamado consensualismo administrativo e, institucionalmente, em função de inovações promovidas pelo Tribunal de Contas da União (TCU), tanto em sua estrutura como em seu entendimento acerca das possibilidades de mudança das bases contratuais estabelecidas (flexibilizando a vinculação ao instrumento convocatório dos leilões), que abriram, em particular, a possibilidade de novos padrões de equilíbrio econômico- -financeiro e de repartição de riscos. Trata-se de uma iniciativa com grande potencial de impacto sobre todo o setor, estimada pelo Ministério dos Transportes em R$ 110 bilhões,1 mas que enseja riscos específicos ligados à conhecida assimetria de informação entre regulado e regulador bem como riscos sistêmicos consideráveis, como a possibilidade de que os agentes passem a acumular novas situações de inadimplemento contratual em função da possibilidade de novas janelas de repactuações, ou que a própria entrada no mercado sofra de seleção adversa dos investidores no momento dos leilões. Diante desse cenário, definiu-se, já para uma das primeiras aprovações das chamadas repactuações (ou otimizações contratuais, seguindo a terminologia adotada pelo governo federal), a da Rodovia Eco 101, que, antes de produzirem qualquer efeito, os contratos remodelados deveriam ser primeiramente ofertados ao mercado, permanecendo o atual operador apenas em caso de sua vitória em um processo competitivo amplo, transparente e público, ainda que realizado pelos entes privados interessados (as atuais concessionárias), sob supervisão da agência reguladora setorial. Dado o ineditismo e a complexidade do mecanismo proposto, optou-se pela utilização de um sandbox regulatório para verificação da adequabilidade das regras propostas e da sua reprodutibilidade. O presente texto para discussão visa investigar em que medida um sandbox regulatório (do tipo policy sandbox, ou sandbox de política pública) pode ser utilizado nos processos de repactuação, analisando, em particular, a regulamentação da oferta desse novo contrato ao mercado no caso da concessão da Rodovia Eco 101, leading case do setor. 1. Disponível em: https://www.gov.br/transportes/pt-br/assuntos/otimizacoes. Acesso em: 23 out. 2024. TEXTO para DISCUSSÃO 8 3127 Nesse sentido, faz-se importante entender: o que é um sandbox regulatório e quais são os limites e condicionantes para o seu desenvolvimento? Qual é o desenho institucional que dá suporte à utilização do sandbox regulatório no Brasil e, em particular, no âmbito dos transportes terrestres? Como o sandbox está sendo utilizado no âmbito das repactuações, tendo em vista os riscos específicos e sistêmicos envolvidos na iniciativa? Qual seu potencial de contribuição para uma regra de repactuação estável e válida para todos os participantes do mercado? De forma a responder a essas questões, este texto está dividido em seis seções, além desta introdução. Na seção 2, é apresentada uma breve revisão da literatura sobre sandbox regulatório, contendo as principais abordagens da literatura acadêmica sobre o tema e as avaliações promovidas por organismos multilaterais. A seção 3 traz um breve relato do início da utilização do sandbox regulatório como instrumento de construção de política pública no Brasil. Por sua vez, a seção 4 dedica-se a apresentar o modelo normativo-institucional que dá base para o desenvolvimento do sandbox no setor de transportes terrestres. Em sequência, a seção 5 apresenta as repactuações – surgimento, escopo e riscos associados –, destacando como o mecanismo de mercado foi definido como principal forma de mitigação de riscos e de validação externa do processo de remodelação consensuada. A seção 6 discute o sandbox da repactuação do contrato da concessão da rodovia BR-101/ES-BA, tal como foi efetivamente estruturado pela agência reguladora, avaliando em que medida as escolhas realizadas condicionam o potencial de sucesso da iniciativa. Por fim, a seção 7 traz as considerações finais acerca do tema, bem como possíveis desdobramentos. 2 SANDBOX REGULATÓRIO: UMA BREVE REVISÃO DA LITERATURA Esta seção apresenta uma breve revisão da literatura sobre sandbox regulatório estruturada em duas frentes: as principais abordagens acadêmicas desenvolvidas ao longo dos últimos anos sobre o tema e as avaliações promovidas por organismos multilaterais acerca das experiências e das práticas de sandbox em diferentes países. Visa-se, com isso, obter uma imagem mais clara sobre o que é um sandbox regulatório e sobre quais são os limites e os condicionantes para o seu desenvolvimento. Antes, porém, de adentrar na revisão proposta, cabe notar que os sandboxes regulatórios surgiram como realidade fática antes de serem abarcados pela comunidade acadêmica especializada, muito em função de sua característica de resposta ao rápido desenvolvimento tecnológico do mercado financeiro (de onde é originário) e a consequente desconexão regulatória que se estabeleceu entre os normativos vigentes até então e os novos produtos e serviços que a tecnologia da informação estavam tornando possíveis (Rangel, 2022). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 3127 é uma panaceia, sendo necessário haver clareza sobre os objetivos que se quer alcançar com sua utilização (normalmente ligados à alteração ou à produção de uma nova regulação válida para todo o mercado), sobre seus condicionantes (com requisitos particularmente sensíveis de objetividade e de transparência), sobre riscos intrínsecos (desnivelamento das condições de mercado e favorecimento de empresas específicas), além do devido mandato legal e institucional dos agentes públicos envolvidos. 3 POLÍTICA DE SANDBOX REGULATÓRIO NO BRASIL: BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE EXPERIÊNCIAS NO SETOR FINANCEIRO Apresentada a revisão da literatura com os temas mais relevantes para a análise aqui proposta, esta seção traz o início da utilização do sandbox regulatório como instrumento de construção de política pública no Brasil. Trata-se de um marco relevante, pois assinalou a tropicalização desse instrumento para a realidade nacional (com suas peculiaridades legais e institucionais) e definiu diretrizes que depois seriam seguidas, em maior ou menor grau, nos demais setores regulados pelo Estado. No Brasil, o marco fundamental para utilização do sandbox como instrumento de política pública ocorreu em 2019 com a publicação, pelo Laboratório de Inovação Financeira (LAB) – projeto envolvendo a Associação Brasileira de Desenvolvimento (ABDE), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) –, de um documento intitulado Diretrizes gerais para constituição de sandbox regulatório no âmbito do mercado financeiro brasileiro (LAB, 2019), contendo os principais elementos que poderiam ser adotados pelos reguladores financeiros brasileiros para criação de seus sandboxes. Pouco depois, um comunicado conjunto da Secretaria Especial de Fazenda do Ministério da Economia (SEF/ME), do Banco Central do Brasil (BCB), da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e da Superintendência de Seguros Privados (Susep) tornou pública a intenção dessas instituições de implantar o sandbox regulatório no Brasil (Comunicado..., 2019). Conforme exposto pelos órgãos, o cenário de rápidas transformações do setor financeiro impunha aos reguladores o desafio de atuar com flexibilidade para adaptar suas regulamentações à nova realidade do país e do mundo, mantendo padrões elevados de segurança jurídica, de proteção ao cliente/investidor e de eficiência dos mercados. De fato, as primeiras experiências brasileiras com sandboxes regulatórios foram dos reguladores do sistema financeiro nacional (Susep, CVM e BCB), e apresentaram muitas semelhanças em sua estrutura e organização, já que, além de áreas de atuação próximas (e potencialmente sobrepostas, dadas as novas tecnologias), absorveram TEXTO para DISCUSSÃO 16 3127 boa parte das diretrizes estabelecidas pelo Laboratório de Inovação Financeira em seus próprios regulamentos. A Resolução Susep n o 381, de 4 de março de 2020 (Brasil, 2020), trouxe o primeiro normativo de ambiente regulatório experimental do país. 5 Algumas características, para os propósitos do presente texto para discussão, merecem destaque: i) definição de condições especiais, limitadas, exclusivas e por prazo limitado, de acordo com editais específicos; ii) exigência de um capital de risco específico que os participantes deveriam manter para garantir os riscos inerentes à operação objeto do sandbox; iii) estabelecimento de parâmetros de elegibilidade para a seleção dos participantes no sandbox regulatório (entre eles, apresentar plano de negócios); iv) necessidade de manutenção de sistemas de informação para registro e guarda das informações das operações; e v) possibilidade de cancelamento sumário da autorização ou de suspensão da comercialização dos planos de seguros, com imediata interrupção das operações e saída do mercado, em caso de descumprimento das normas. Por sua vez, o Banco Central do Brasil (BCB) 6 editou a Resolução n o 29, de 26 de outubro de 2020 (BCB, 2020), estabelecendo as diretrizes gerais para a utilização do sandbox em sua esfera de competência. De particular importância para o objeto aqui tratado é a explicitação, no normativo, de que a operacionalização das iniciativas ocorreria por ciclos com duração determinada pela instituição (mas limitadas a até dois anos, já contando com possíveis prorrogações), com número máximo de participantes em razão da capacidade operacional da autarquia. Naturalmente, considerando essa limitação, o normativo traz a previsão de classificação dos projetos conforme: i) prioridades estratégicas definidas pelo BCB; ii) maturidade do projeto inovador; iii) natureza e magnitude dos riscos inerentes ao projeto; e iv) capacidade técnico-operacional e estrutura de governança da entidade interessada. Vale ressaltar que as prioridades estratégicas são estabelecidas por resolução referente a cada ciclo iniciado, o que permite que sejam adaptadas à evolução do mercado e às exigências específicas que surjam, à medida que novas tecnologias ou processos emerjam. 5. A iniciativa da Susep já conta com duas edições, sendo que, na primeira, oito projetos foram selecionados para participar do sandbox e, na segunda, dez, conforme informação disponível em: https://www. gov.br/susep/pt-br/arquivos/arquivos-sandbox/sandbox-regulatorio. 6. A iniciática do BCB contou com sete projetos selecionados no primeiro ciclo, conforme informação disponível em: https://www.bcb.gov.br/estabilidadefinanceira/sandbox. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 3127 Já no âmbito da CVM, a Resolução n o 29, de 11 de maio de 2021 (CVM, 2021), deu as bases para o início do sandbox no mercado de capitais.7 Além das definições e das delimitações de praxe, merecem destaque as características de criação do Comitê de Sandbox, que, além de se constituir como grupo responsável pela condução das atividades específicas relacionadas ao sandbox regulatório, tem a competência de estabelecer procedimentos complementares ao normativo e de interagir com terceiros – tais como universidades, pesquisadores, entidades representativas e associações – para analisar as propostas dos interessados em participar do sandbox, fator que ajuda a contornar, em parte, o grande leque de conhecimentos e de recursos humanos necessários dos reguladores nesse tipo de iniciativa. Por fim, um item que merece destaque na regulamentação da CVM é a obrigação de que os interessados em participar do sandbox indiquem, de forma fundamentada, as dispensas de requisitos regulatórios pretendidas para o desenvolvimento da atividade pleiteada, bem como façam o envio de sugestões de condições, limites e salvaguardas que podem ser estabelecidos pela CVM. Portanto, em vez de definir, ex ante, o que pode ser flexibilizado e quais medidas prudenciais devem ser adotadas, a abordagem permite que as demandas de mercado informem os contornos do próprio sandbox (sujeitos à aprovação do órgão regulador), propiciando uma flexibilidade regulatória mais abrangente. 4 POLÍTICA DE SANDBOX REGULATÓRIO NO SETOR DE TRANSPORTES TERRESTRES DO BRASIL Uma vez estabelecido no setor financeiro, o sandbox regulatório começou a ser estruturado em outros campos no Brasil. Um marco importante que facilitou esse processo foi a edição da Lei Complementar no 182/2021 (Brasil, 2021), que previu, em seu art. 11, que os órgãos responsáveis pela regulamentação setorial poderiam, “no âmbito de programas de ambiente regulatório experimental(sandboxregulatório), afastar a incidência de normas sob sua competência em relação à entidade regulada ou aos grupos de entidades reguladas” (Brasil, 2021). Tal previsão legal, ainda que não fosse absolutamente necessária (haja vista que as iniciativas no setor financeiro já estavam em curso), conferiu maior segurança jurídica aos processos e estabeleceu, com clareza, sua possibilidade de adoção em diferentes setores da economia. 7. A iniciativa da CVM conta com quatro autorizações publicadas para seu sandbox (todas de outubro de 2021), conforme informação disponível em: https://www.gov.br/cvm/pt-br/assuntos/normas/ sandbox-regulatorio. TEXTO para DISCUSSÃO 18 3127 Na regulação da infraestrutura, o mecanismo já encontra algumas aplicações, como no caso da energia, que conta com experiências de sandboxes tarifários no âmbito da Agência Nacional de Energia Elétrica – Aneel (Regulamentação..., 2023); do setor de águas e saneamento, em que foi aprovada a Resolução ANA no 175, de 9 de janeiro de 2024 (ANA, 2024), que regulamenta o sandbox regulatório para a outorga com gestão de garantia e prioridade (OGP) nos rios de domínio da União da bacia do rio Bezerra; e de telecomunicações, que tem, atualmente, três projetos em andamento na Anatel.8 Em todos esses casos, porém, as agências optaram por realizar essas iniciativas sem uma regulamentação específica que disciplinasse, de maneira ampla, a utilização de sandboxes em suas respectivas áreas de atuação. No setor de infraestrutura de transportes, a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) realizou, por meio da Consulta Pública no 04/2024 (Consultas..., 2024), um processo de consulta para elaboração de uma norma geral sobre sandboxes regulatórios na aviação civil. Entretanto, até o final de 2024, não havia sido publicada uma definição quanto ao normativo final. De forma semelhante, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) iniciou, em novembro de 2024, a Tomada de Subsídios n o 02/2024SRG (Tomada..., 2024), com o objetivo de coletar contribuições para a formulação de sua proposta de normativa para um sandbox regulatório. Contudo, também não havia definição conclusiva sobre o normativo ao término do referido período. Por sua vez, a regulação dos transportes terrestres já tem regulamento próprio e específico desde 2022. De fato, a ANTT publicou a Resolução n o 5.999, de 3 de novembro de 2022 (ANTT, 2022b), que deu as bases para a constituição e para o funcionamento dos ambientes regulatórios experimentais nos transportes terrestres, abarcando tanto a infraestrutura (rodovias ou ferrovias) como os serviços associados. Atualmente, dois projetos estão em andamento (além das iniciativas das repactuações, tratadas na seção subsequente): o pedágio eletrônico (free flow) e a pesagem em alta velocidade (high speed weigh-in-motion – HS-WIM). A presente seção apresentará os contornos fundamentais da Resolução n o 5.999/2022 da ANTT, bem como a estruturação das primeiras experiências da agência com o tema e as lições derivadas do monitoramento que já puderam ser extraídas pelo regulador que, potencialmente, poderiam ser utilizadas em um policy sandbox voltado para a repactuação dos contratos de concessão. 8. Disponível em: https://www.gov.br/anatel/pt-br/regulado/agenda-regulatoria/sandbox-regulatorio. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 3127 4.1 Resolução ANTT no 5.999/2022 Tendo sido publicada no final de 2022, a resolução da ANTT incorpora diversos elementos dos normativos do setor financeiro, bem como aspectos trazidos pela literatura especializada produzida nos últimos anos, como fica claro no Relatório preliminar de análise de impacto regulatório sobre o sandbox regulatório da ANTT (ANTT, 2021), utilizado no âmbito da Audiência Pública no 2/2022 da agência. Em particular, é relevante notar a opção do regulador por um normativo que abarcasse tanto o teste de produtos ou serviços inovadores quanto a experimentação de soluções regulatórias inovadoras, em linha com os diversos tipos de sandbox identificados pela literatura no âmbito internacional (Appaya, Gradstein e Haji, 2020). De fato, sandbox regulatório é definido, no normativo, como “condições especiais, limitadas e exclusivas, a serem cumpridas por pessoas jurídicas de direito privado, por prazo limitado” (ANTT, 2022b, art. 2o, inciso I). Por sua vez, solução regulatória é definida como um “experimento para solucionar ou mitigar problemas regulatórios que demandem algum tipo de teste para avaliação de sua viabilidade” (ANTT, 2022b, art. 2 o , inciso X), tendo seu aspecto inovador relacionado ao fato de essa solução ainda não ser oferecida à sociedade, ou oferecida “com arranjo diverso do que esteja em vigor no setor de transportes terrestres” (ANTT, 2022b, art. 2o, inciso VI, alínea a). Trata-se, portanto, de um instrumento (que, como visto, é intensivo em recursos para o regulador) voltado para alterações mais significativas nos normativos do setor e de difícil antecipação ou mapeamento de todos os seus efeitos, em linha com as considerações já referenciadas de Bains e Wu (2023). De forma a permitir soluções mais customizadas, a resolução permite que a ANTT constitua comissões de sandbox especiais ou temáticas conforme especificidades do projeto inovador (ANTT, 2022b, art. 2o, § 2o) e, até mesmo, convoque empresa específica já atuante no setor de transportes terrestres, dispensando o processo regular de seleção de projetos para o sandbox regulatório (ANTT, 2022b, art. 17, parágrafo único), que, normalmente, exige que o objeto do ambiente experimental (seja ele produto, serviço ou solução regulatória) já esteja presente na agenda regulatória ou no planejamento estratégico da agência (ANTT, 2022b, art. 2o, § 6o). De um lado, tais dispositivos trazem grande flexibilidade à agência, em linha com algumas iniciativas do próprio mercado brasileiro, havendo, porém, a possibilidade de perda de transparência, previsibilidade e, no limite, de eficiência, conforme destacado por diversos autores da área. De fato, vale ressaltar que Knight e Mitchell, ao analisarem o risco de as iniciativas de sandbox se tornarem fonte de privilégios (no lugar de promover inovação e eficiência na indústria), alertam que “os critérios de entrada representam um ponto de inflexão TEXTO para DISCUSSÃO 20 3127 importante para o risco de que o sandbox se torne uma fonte de vantagem regulatória indevida, porque um conjunto de critérios excessivamente exclusivos tornará mais provável que o sandbox não atenda ao mercado relevante e estenda seus benefícios de forma muito restrita” (Knight e Mitchell, 2020, p. 454, tradução nossa).9 Outros autores, também já referenciados, apesar de não tratarem exclusivamente dos mecanismos de admissão, ressaltam a importância do estabelecimento ex ante das regras do jogo para atingimento de resultados satisfatórios, ao afirmarem que “os sandboxes fornecerão uma solução prática e segura, em particular, se puderem ser utilizadas ex ante, para aumentar a transparência dos possíveis resultados de novas decisões regulatórias em contextos em que seja necessário melhorar a responsabilização por essas decisões” (Crampes e Estache, 2023, p. 21, tradução nossa).10 Segundo a resolução, o edital de participação no sandbox (específico para cada objeto ou tema) deve trazer, entre outros elementos jurídicos e procedimentais, o mercado ou o segmento-alvo de atuação, as regras a serem afastadas, a região de atuação, os limites operacionais e as informações que a ANTT entenda necessárias para o monitoramento do ambiente regulatório experimental (ANTT, 2022b, art. 3o, inciso V). O normativo estabelece ainda que só serão admitidas no processo pessoas jurídicas que exerçam atividades outorgadas por concessão, permissão ou autorização pela ANTT ou consórcio de empresas associadas à empresa regulada, delimitação relevante para manter as eventuais iniciativas dentro do mandato institucional da agência e para possibilitar a promoção de um ambiente jurídico mais bem definido, fatores que, como visto, são basilares para a constituição dos sandboxes (Regulatory..., 2015; Markellos et al., 2024; World Bank, 2020). Dada a variedade de potenciais iniciativas que podem ser objeto dos sandboxes regulatórios, a resolução traz a possibilidade de a comissão de sandbox interagir com terceiros – tais como universidades, pesquisadores, entidades representativas e associações –, para auxílio na análise das propostas (ANTT, 2022b, art. 15). De fato, essa interação está em linha com aquela defendida por alguns autores para diminuição das assimetrias e dos desnivelamentos das condições de mercado, como Knight e Mitchell (2020), e tem o potencial de diminuir o nível de exigência sobre os recursos escassos da agência, problema presente em diversas jurisdições (Attrey, Lesher e Lomax, 2020). 9. No texto original: “Entry criteria present an important inflection point for the risk that the sandbox will become a source for undue regulatory advantage, because an excessively exclusory set of criteria will make it more likely that the sandbox will underserve the relevant market and extend its benefits too narrowly”. 10. No texto original: “sandboxes will provide a safe hands-on solution, in particular if they can be used ex-ante to increase the transparency of the possible outcomes of new regulatory decisions in contexts in which there is a need to improve accountability for these decisions”. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 3127 Adicionalmente, vale notar que essa possibilidade já está explicitamente presente, como visto, em normativos do mercado financeiro nacional (CVM, 2021). De particular importância para o tema aqui tratado é a previsão de que, no caso de agentes setoriais com relação contratual com a ANTT (como as concessionárias de rodovias), deve ser celebrado aditivo contratual de efeitos temporários com regramento específico de alteração do contrato de concessão original, bem como eventuais repercussões na matriz de risco e no equilíbrio econômico-financeiro do contrato (ANTT, 2022b, art. 18, § 5o). Essa disposição não encontra paralelo nas demais propostas de sandboxes regulatórios no setor de infraestrutura no Brasil11 e, como se verá na seção subsequente, esse dispositivo traz importantes consequências sobre os incentivos à participação das empresas no sandbox, dadas as características de monopólio regulado do mercado em questão. Por fim, um aspecto especialmente relevante para a regulação setorial é que, no caso de um encerramento bem-sucedido do sandbox regulatório, com aprovação das mudanças temporariamente implementadas, haverá regulamentação definitiva da matéria (ANTT, 2022b, art. 22, inciso IV). Isso vai ao encontro da recomendação do Banco Mundial, já exposta na seção anterior, de que os sandboxes não devem substituir a construção de arcabouços regulatórios e jurídicos eficazes e permanentes, mas, sim, ajudar na sua construção, propiciando a manutenção de condições isonômicas de competição no mercado. 4.2 Sandbox free flow 4.2.1 Desenho e implementação da política A primeira experiência de sandbox nos transportes terrestres começou antes mesmo da publicação da Resolução n o 5.999/2022, com o estabelecimento, ainda em setembro de 2022, de um grupo de trabalho (ANTT, 2022a) para atuar no estudo e na implantação de um sistema de livre passagem (free flow) em trecho da BR-101 administrado pela Concessionária CCR RioSP, através de um sandbox regulatório a ser iniciado pela agência em fevereiro do ano subsequente, com prazo de vigência inicial de 24 meses. 11. Considerando as agências que optaram pela edição de um regulamento geral para o mecanismo, a proposta da ANAC diz apenas que o termo específico de admissão trará as regulamentações a serem afastadas, função semelhante ao termo de adesão do normativo proposto pela Antaq. Em ambos os casos, porém, não há previsão explícita da necessidade de aditivo contratual de efeitos temporários. TEXTO para DISCUSSÃO 22 3127 De forma a estruturar melhor a iniciativa e já sob o amparo do normativo aplicável aos sandboxes no âmbito da ANTT, foram editados o Aditivo Contratual no 3 (ANTT, 2023b) e o Termo de Referência de Ambiente Regulatório Experimental no 001/Surod/ 2023-ANTT (ANTT, 2023c). Conjuntamente, eles materializaram as disposições contidas na Resolução n o 5.999/2022 e deram contornos específicos a um sandbox que tem como característica essencial ser realizado com uma empresa regulada por contrato de concessão. Nesse sentido, cabe notar, também, a aplicação da faculdade de dispensar a concessionária da rodovia do processo de seleção previsto nos normativos, tanto em função da especificidade do objeto, como do fato de a iniciativa ter partido da própria empresa. Definiu-se que o teste do novo serviço de pedagiamento eletrônico ocorreria por meio da substituição das três praças de pedágio físicas previstas originalmente no contrato de concessão para o trecho que interliga a cidade do Rio de Janeiro – no entroncamento com a BR-465/RJ-095 – com a Praia Grande, em Ubatuba-SP, por pórticos de cobrança automática do sistema de fluxo livre. Ademais, foram estabelecidos objetivos específicos para o sandbox: i) ofertar mais segurança de tráfego; ii) melhorar a experiência com sistema de cobrança; iii) promover a inovação tecnológica da infraestrutura; iv) aumentar a eficiência na prestação dos serviços; e v) coletar evidências para melhoria regulatória e para expansão dos serviços. Uma das diretrizes mais relevantes do termo de referência é a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, em face dos elementos trazidos pela nova modalidade de cobrança, tais como inadimplência, evasão e alteração dos investimentos (cláusula 5.1.4). Para além do compartilhamento e das regulares trocas de informação já previstas para os sandboxes, ficou estabelecido o envio, para a ANTT, dos dados relativos ao tráfego nos pedágios eletrônicos e dos valores detalhados de despesas de capital (capital expenditure – Capex) e de despesas operacionais (operational expenditure – Opex) do teste do sandbox (cláusula 5.2.6). Adicionalmente, previu-se a realização de um estudo para aumento/diminuição da base de arrecadação (cláusula 19.1.1), fator com grande potencial de alteração das receitas e, consequentemente, do próprio equilíbrio contratual. Apesar da diretriz de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, é interessante notar que o aditivo contratual celebrado traz, em sua cláusula 2.2, a inaplicabilidade, para o sandbox, da cláusula 22.2.16 do contrato de concessão original, que estabelece que os eventuais impactos positivos ou negativos da implementação de um sistema de free flow, “inclusive o comprovado aumento de receita e de evasão decorrente da implantação desta modalidade” (ANTT, 2023b, p. 1) seriam riscos do poder concedente, TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 3127 o que faria com que, do ponto de vista da concessionária, não houvesse ganhos financeiros em adotar o sistema, supondo que os demais componentes de custos (Capex e Opex) também fossem reequilibrados. Outro aspecto que merece destaque é em relação ao monitoramento dos riscos e à sua repartição no âmbito do sandbox, especialmente em seus aspectos relacionados à evasão, ao inadimplemento e à fraude. De fato, o termo de referência estabelece a efetividade da cobrança, os eventos de fraude, a inadimplência, o tempo médio de pagamento, entre outros, como indicadores a serem monitorados durante o sandbox (cláusula 19). Por sua vez, o aditivo contratual estabelece que o risco acumulado dos eventos relacionados à evasão, ao inadimplemento e à fraude devem ser compartilhados em 50% com o poder concedente, se superados certos limites pré-estabelecidos em uma razão inversa ao tempo de operação do free flow (cláusula 3.2.3). Em todo caso, considerando-se as aludidas disposições sobre equilíbrio econômico-financeiro e matriz de risco, é importante ter em conta que a adoção do sistema de free flow implica, em princípio, um aumento da base de pagantes, mas, ao mesmo tempo, uma redução da extensão de cobertura das praças de pedágio, fazendo com que o efeito líquido sobre a receita não seja inequívoco, com o resultado ficando em função das características de cada sistema rodoviário. Assim, o eventual incentivo em adotar a nova tecnologia pode sofrer influência da forma com que a ANTT efetivamente faça essa regulação. Sobre as obrigações gerais exceptuadas ou suspensas durante a vigência do sandbox, destacam-se, naturalmente, aquelas relativas à implantação da infraestrutura e dos sistemas das praças de pedágio originalmente previstas (ANTT, 2023b, cláusula 4.1). Por outro lado, foram incluídas diversas obrigações de informação aos usuários da rodovia sobre o funcionamento do novo mecanismo de cobrança, sobre valores e isenções, sobre formas de pagamento e sobre resolução de controvérsias (ANTT, 2023c, cláusula 10). 4.2.2 Monitoramento e avaliação da política Seguindo as diretrizes da Resolução no 5.999/2022, o monitoramento das ações desenvolvidas no âmbito do experimento regulatório é compartilhada pela unidade organizacional competente (no caso do free flow, a Superintendência de Infraestrutura Rodoviária – Surod) e uma comissão composta por funcionários de diferentes áreas da ANTT especialmente designada para esse fim (ANTT, 2023a). TEXTO para DISCUSSÃO 24 3127 O Relatório da comissão do sandbox regulatório: primeiro ano da implementação do experimento regulatório sistema de livre passagem – free flow na BR-101 (ANTT, 2024b), constante no Processo Público SEI no 50500.055984/2023-06, analisou o primeiro ano de funcionamento do sandbox free flow, com base nos dados coletados de março de 2023 a março de 2024 e após a realização de doze reuniões entre a comissão do sandbox e os representantes da concessionária. Logo em primeiro plano, a análise dos índices técnicos de performance definidos no plano de trabalho revelou uma elevada eficácia dos equipamentos utilizados nos pórticos de cobrança automática do sistema de fluxo livre. De fato, observou-se que a taxa de detecção de veículos teve uma eficácia de 99,97% durante o período de março de 2023 a março de 2024, com outros índices técnicos também próximos de 100%, especialmente após os primeiros meses de implantação do sistema, como a taxa de classificação de veículos (99,95%), a taxa de correlação entre etiqueta eletrônica (TAG) e veículo (100%) e a taxa de êxito de identificação de sentido de tráfego (100%). Em sequência, há observações acerca do nível de pagamentos, fonte de grande preocupação do mercado regulado acerca da forma de aferição das receitas e dos riscos advindos do não pagamento por usuários. De forma a tornar as informações mais precisas, a comissão optou por fazer uma diferenciação entre impontualidade e inadimplência, sendo que a primeira trata do não pagamento até o 15o dia da passagem pelo pórtico e a segunda, a partir do 15o dia. Dessa forma, o usuário só passa a ter débito com a concessionária a partir do 15o dia. Conforme os dados levantados, as impontualidades passaram de 28% a 13%, de março de 2023 a março de 2024. Já a inadimplência saiu do patamar de 12,49% para 9,95%, no mesmo período. Em ambos os casos, observou-se uma melhoria no comportamento do usuário frente ao cumprimento do pagamento pelo uso do serviço. Complementarmente, ressalta-se que, em 89% dos casos de inadimplência, os usuários realizam o pagamento até o 30o dia. Em decorrência desses achados, o relatório sugeriu que o Contran alterasse o prazo para pagamento da tarifa de pedágio de 15 para 30 dias, o qual constava na Resolução Contran n o 984, de 15 dezembro de 2022. De acordo com a comissão do sandbox, isso seria salutar à concessionária, pois diminuiria seus custos, na medida em que também reduziria a quantidade de vezes em que teria que agir para obter o pagamento.12 12. De fato, essa alteração foi concretizada por meio da Resolução Contran no 1.013, de 14 de outubro de 2024. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 3127 forma, mas pouco definem acerca da dificuldade nas fiscalizações, de como lidar com as pressões institucionais, com as restrições orçamentárias ou mesmo com a falta de objetivos estratégicos do Estado (Baldwin e Black, 2007). No Brasil, somente com a entrada do Tribunal de Contas da União (TCU) nessa arena no final de 2022 é que isso se tornou possível. A publicação da Instrução Normativa TCU no 91, de 22 de dezembro de 2022 (alterada pela IN no 92/2023) –, que normatizou a realização de procedimentos voltados à “solução consensual de controvérsias relevantes e prevenção de conflitos afetos a órgãos e entidades da administração pública federal” (TCU, 2022) –, instituiu uma secretaria especificamente voltada para as resoluções consensuais de conflitos, a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso/TCU) e estabeleceu uma sistemática de avaliação (e aprovação prévia) de propostas de solução consensual solicitadas por órgãos da administração pública com terceiros. Talvez ainda mais importante que a validação institucional do TCU foi o estabelecimento, nos acordos aprovados até o momento, de cláusula de exclusão de responsabilidade pessoal dos gestores por condições negociadas em processo de solicitação de solução consensual, salvo se verificada fraude ou dolo (por exemplo, o Acórdão no 1.797/2023-Plenário, do setor de energia, um dos primeiros a ser firmado). Conforme informado pelo tribunal em sua página oficial (Acompanhe..., 2024), trinta pedidos de solução consensual foram feitos até outubro de 2024. Entre eles, há 6 pedidos relacionados a concessões rodoviárias: i) concessão da rodovia BR 101/ES/BA; ii) concessão da rodovia BR 163/MS; iii) concessão da rodovia BR 101/RJ; iv) concessão da rodovia BR 324/116/BA; v) concessão da rodovia Fernão Dias; e vi) concessão da rodovia BR-116/PR/SP – Regis Bittencourt. Especificamente em relação ao setor de transportes terrestres, o interesse nas soluções envolvendo repactuações contratuais (ou otimizações contratuais, nome oficialmente utilizado pelo governo federal) fez com que o Ministério dos Transportes (MT) publicasse a Portaria no 848, de 25 de agosto de 2023 (Brasil, 2023), estabelecendo a política pública e os procedimentos necessários à otimização dos contratos de concessão federais a serem apresentados ao TCU. Nesse caso, desde a publicação da portaria até 31 de dezembro de 2023, prazo final estabelecido pela norma para solicitações por concessionárias, o MT registrou o recebimento de catorze pedidos de repactuação. TEXTO para DISCUSSÃO 32 3127 5.2 Repactuações nos contratos de concessão rodoviária: escopo e riscos Apesar da relevância do tema e dos normativos infralegais produzidos para regulamentar a matéria, não existe uma definição clara acerca do escopo das alterações que podem ser realizadas nos contratos de concessão através das repactuações nos transportes terrestres. A IN no 91/2022 do TCU limita-se a estabelecer os ritos e os procedimentos para trâmite e aprovação, dentro do Tribunal, das solicitações protocoladas pelos ministérios ou agências reguladoras.13 Por sua vez, a Portaria MT no 848/2023 estabelece critérios gerais de admissibilidade e análise dos pedidos feitos pelas concessionárias, mas sem uma definição clara do objeto. Todavia, a partir da análise das alterações que efetivamente estão sendo propostas nas concessões rodoviárias federais, pode-se observar que elas implicam alterações nos contratos em vigor que extrapolam a mera recomposição do equilíbrio econômico- -financeiro das parcerias; modificam as obrigações relativas aos investimentos e aos níveis de serviço; ensejam alterações significativas na matriz de risco originalmente pactuadas; recalculam as tarifas de equilíbrio; e procuram equacionar o “passivo regulatório” das concessões (dívidas ou disputas administrativo-judiciais entre as concessionárias e a agência reguladora). De fato, no caso da repactuação da Eco 101, a proposta envolveu, entre outros pontos: i) nova projeção de tráfego para o período da repactuação; ii) alteração das pro - jeções de receita; iii) atualização dos custos operacionais (Opex); iv) nova programação de investimentos previstos (Capex), considerando adoção de soluções específicas de geotecnia, de contenção e de obras de arte especiais, além da exclusão, da alteração ou mesmo da inclusão de algumas obras e trechos; v) modificação da taxa interna de retorno (TIR) do modelo econômico-financeiro; e, finalmente, vi) ampliação do prazo de concessão em quinze anos.14 Em relação ao passivo regulatório, ficou acordado que seria feito um encontro de contas para a sociedade de propósito específico (SPE) – concessionária. Assim, 13. Deve-se destacar que algumas balizas para possíveis acordos a serem submetidos à SecexConsenso do TCU foram estabelecidas a partir da análise de uma consulta formulada pelo ministro dos Transportes e pelo ministro dos Portos e Aeroportos acerca da possibilidade de encerramento de processos de relicitação por acordo de vontade entre as partes (TC no 008.877/2023-8). 14. É relevante notar que, diferentemente de outros setores, como o de aeroportos, no qual as tarifas (históricas) são inputs da modelagem econômico-financeira, todas as citadas alterações têm repercussão sobre a tarifa futura a ser paga pelos usuários, já que, nas concessões rodoviárias, ela é um output das premissas e dos valores constantes dos modelos econômico-financeiros (MEF) adotados. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 3127 mesmo com uma eventual mudança do controlador, o valor a ser pago continuaria sendo obrigatório para a empresa. No esquema proposto, os ativos consideram bens reversíveis não amortizados e pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro feitos à ANTT e ao Judiciário. Quanto aos passivos, consideram-se processos administrativos sancionadores; créditos da União; financiamentos junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); passivos de outra natureza, como ambientais, trabalhistas ou tributários; e valores de ações judiciais e de acórdãos do TCU. Por fim, com base na Portaria MT n o 848/2023, estabeleceu-se a renúncia, pela SPE, dos processos administrativos e judiciais em curso, de forma a zerar o estoque de passivos da concessão. Naturalmente, alterações dessa magnitude têm o condão de viabilizar virtualmente qualquer concessão, mas, ao mesmo tempo, ensejam uma série de riscos, tanto em relação ao processo de repactuação que está sendo considerado (riscos específicos relativos à assimetria de informação entre concessionária e representantes do poder público na construção do acordo) como em relação às demais concessões do setor, existentes ou a realizar (riscos sistêmicos relativos ao risco moral e à seleção adversa), como já extensivamente estudado em outros países (Feng et al., 2023; ITF, 2017). De fato, dada a intenção das iniciativas de repactuação e a elasticidade de seus escopos, a construção de propostas de repactuação implica, necessariamente, o estabelecimento de um novo equilíbrio contratual (com uma significativa geração de valor para o negócio, que, presumivelmente, é inviável nas condições originais). Entretanto, se o valor adicional puder ficar com o atual operador do empreendimento, a própria construção da proposta torna-se problemática em função da assimetria de informação entre regulador e regulado. Algumas das questões que podem ser influenciadas pela assimetria de informação e pelo desalinhamento de incentivos no processo de formulação do possível consenso são: i) qual deveria ser esse novo equilíbrio (superior ao anterior), já que ele depende, dentre outros fatores, da taxa de remuneração do capital investido pelo privado?; ii) qual é a projeção de tráfego e de receita, já que isso influencia o retorno (e a taxa) do investimento e condiciona, parcialmente, os investimentos a serem realizados ao longo dos anos?; iii) quais são os investimentos que devem ser feitos, alterados ou excluídos, e a que preço?; e iv) quais riscos devem ser assumidos por cada uma das partes, tanto em relação às pactuações a serem mantidas quanto em relação às novas obrigações? Em termos sistêmicos, é importante considerar que, caso o valor adicionado fique com o atual operador, não apenas as concessionárias que estão com problemas de solvência ou liquidez irão buscar um novo arranjo contratual gerador de valor, mas, TEXTO para DISCUSSÃO 34 3127 potencialmente, as demais concessionárias também, dado o objetivo de maximização de resultados de qualquer negócio. Em outros termos, existe a possibilidade de risco moral em relação às demais concessionárias (oportunismo pós-contratual), já que perceberão a possibilidade de firmar acordos superiores com o poder público em relação aos atuais contratos de concessão. Mais uma vez, a assimetria de informação dificulta o atingimento de respostas claras sobre: i) quais critérios permitiriam a algumas concessionárias fazer repactuações e a outras não?; ii) como seriam apurados esses critérios?; iii) ainda que fosse possível definir e monitorar perfeitamente esses critérios, o que impediria que um operador degradasse a situação da concessão para se encaixar nos critérios previamente estabelecidos?; e iv) como iria se garantir a estabilidade das novas regras e a efetividade das eventuais sanções frente a uma realidade contratual potencialmente mutável? Parcialmente, essas questões foram tratadas pela já citada Portaria MT no 848/2023, ao estabelecer marcos temporais e critérios, ainda que genéricos, para os pedidos. Mas a própria natureza do instrumento (portaria) traz uma constante possibilidade de mudança e de adequação das regras, já que não depende diretamente do Congresso Nacional e nem da Presidência da República (como seria no caso de decretos) para que seja alterada. Ligados ao oportunismo pós-contratual, pode haver também riscos pré-contratuais de seleção adversa nos futuros leilões de concessão de rodovias e ferrovias, pois os investidores que mais estariam propensos a participar dos futuros certames seriam aqueles que mais enxergassem a possibilidade de renegociação ex post em função de mudanças nas condições econômicas ou de desempenho da concessão. Ademais, os maiores lances tenderiam a ser dos investidores que mais acreditassem na geração de valor em função dessas repactuações, o que pode comprometer a alocação eficiente da operação das infraestruturas aos investidores mais aptos (Bugarin e Ribeiro, 2021). Além dos riscos apontados acima, questões procedimentais de certa importância também podem influenciar o resultado desses processos, notadamente: i) como se daria a disputa pelo mercado para revelação do preço de reserva dos investidores?; e ii) como ficaria a consulta aos usuários (consultas e audiências públicas) e aos investidores (por meio do instrumento convocatório do certame correspondente)? De fato, essas e outras questões foram apontadas pelo relatório técnico do próprio TCU na análise do caso da Eco 101 (TCU, 2024a). Em particular, foram destacados e analisados os seguintes riscos relativos ao processo de repactuação, conforme o quadro 1. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 3127 QUADRO 1 Riscos apontados pelo TCU Risco identificado Potenciais consequências Risco moral Geração de incentivos reversos, e, no caso concreto, risco de incentivo ao descumprimento contratual. Risco sistêmico Impacto nos próximos leilões, dando uma sinalização de incentivos inadequados a todo o setor. Risco social Percepção negativa da população quanto ao sistema de concessões, da cobrança de pedágios em rodovias com baixa qualidade. Riscos de legalidade Discussões do limite da mutabilidade dos contratos complexos e ainda das diretrizes do Acórdão no 1.593/2023-Plenário. Riscos de judicialização e de litigância Criação de situações que aumentem esses riscos que são inerentes ao Estado de direito, dado que o acréscimo do art. 26 à Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) teria trazido uma autorização legal ampla e genérica para a adoção de meios consensuais de resolução de conflitos. Riscos econômicos e financeiros Problemas na manutenção do equilíbrio do contrato, sua sustentabilidade e avaliação da financiabilidade da concessão. Riscos de transparência Questionamentos acerca da publicidade de todo o processo (já que o sigilo, ao menos inicial, dos termos em negociação entre poder público e entes privados é o oposto do que ocorre nos processos administrativos regulares de concessão). Riscos inerentes ao processo de concessão Assimetria de informações, riscos de leilões vazios, dificuldades na aplicação de alternativas como caducidade e relicitação, dificuldades com licenciamento. Fonte: TCU (2024a). Elaboração do autor. Conforme voto do relator do processo no mesmo documento, dentre os referidos riscos, considerou-se o risco moral como o mais relevante, pois tem o potencial de estender-se durante toda a concessão e tornar-se, em última instância, risco sistêmico. Assim, de forma a endereçar especificamente esse ponto, estabeleceu-se a necessidade de ofertar o contrato repactuado ao mercado em um processo público, de forma que, caso o acordo proposto contenha uma remuneração do capital acima do esperado (seja por conta das projeções de tráfego, de receita, de custos, de taxa de retorno, ou qualquer outro aspecto), um outro investidor poderia simplesmente comprar esse contrato remodelado, passando a ser o titular da concessão. A mera possibilidade de perder o contrato e não ficar com ganhos líquidos ao final do processo minimizaria os problemas de incentivo na construção da proposta e poderia evitar os riscos sistêmicos aludidos. TEXTO para DISCUSSÃO 36 3127 Por fim, cabe ressaltar que o processo competitivo proposto, combinado com os mecanismos de escuta e análise que são inerentes ao sandbox regulatório, dariam transparência à repactuação, já que haveria oportunidade de submeter ao escrutínio os termos (e valores) negociados previamente, bem como as respectivas memórias de cálculo e fundamentação das decisões tomadas. 5.3 Sandbox regulatório do processo competitivo A implementação do processo competitivo por meio de um sandbox regulatório, consignada no voto do Acórdão no 1.996/2024-Plenário (TCU, 2024a), amparou-se em argumentos que guardam considerável paralelismo com os requisitos para realização de sandboxes expostos pela literatura especializada vistos na seção 2 deste texto para discussão: i) complexidade do assunto; ii) alto grau de inovação; iii) considerável alteração nas condições de mercado; iv) significativos impactos em atividades objeto da regulação; e v) potencial de quebras profundas e estruturais no ambiente regulado do setor de rodovias. Nesse sentido, a ANTT abriu a Consulta Pública n o 1/2024 (ANTT, 2024e), de 4 de novembro a 23 de dezembro de 2024, para colher sugestões acerca da proposta de “readaptação e otimização do contrato de concessão relativo à BR-101/ES/BA” (ANTT, 2024e), bem como, “no âmbito do sandbox regulatório, receber contribuições aos documentos que possam ser aplicáveis aos demais processos de readaptação e otimização de contratos de concessão submetidos à SecexConsenso/TCU, conforme IN TCU no 91/2022” (ANTT, 2024e). Em termos procedimentais,15 o edital de alienação de 100% das ações da Eco101 Concessionárias de Rodovias S.A.,16 publicado pela ANTT em sua audiência pública, trouxe os seguintes marcos: • assessoria técnica especializada e apoio operacional da B3 S.A.; • formação de uma comissão mista, composta por concessionária e ANTT, responsável por conduzir os procedimentos do processo competitivo; • possibilidade de a concessionária participar do próprio processo competitivo na etapa de viva-voz (ou permanecer no ativo, caso não haja interessados); 15. Interessante notar que o mecanismo proposto para o processo competitivo guarda grande semelhança com o texto sobre venda assistida que já havia sido submetido a consulta pública pela ANTT no âmbito do RCR 4 (ANTT, 2023g). 16. Para mais informações, fazer busca pelo edital em: https://participantt.antt.gov.br/public/evento/visualizar. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 37 3127 • obrigação de a proposta econômica conter preço pelas ações igual ao fixado pelo edital (equivalente aos haveres e aos deveres da atual concessionária) e livre oferta de deságio sobre a nova tarifa básica de pedágio (critério de seleção da proposta vencedora); • homologação, adjudicação do objeto e concessão de anuência prévia à transferência das ações entre as partes privadas feitas pela ANTT; e • necessidade de recebimento de aprovações prévias à celebração do contrato de compra e venda por parte do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e do BNDES. Anexo ao edital de alienação, apresentou-se o aditivo contratual 17 proposto, contendo as cláusulas repactuadas que substituem integralmente os termos e condições previstos no contrato de concessão original (mas que só terão vigência após a realização do processo competitivo). Para os fins da análise aqui empreendida, cabe destacar alguns pontos de inovação, conforme explicitado adiante. 1) Incorporação das alterações regulatórias da quinta etapa de concessões, notadamente: a) leilão por menor valor da tarifa de pedágio, com previsão de aportes incrementais de capital a partir do patamar de 18% de deságio ofertado; b) nova matriz de riscos, com tratamento específico para riscos extraordinários e riscos residuais; c) sistema de contas e de fatores de desempenho para reequilíbrio econômico-financeiro com incidência sobre os chamados recursos vinculados da concessão; d) mecanismo de compartilhamento do risco de demanda, de insumos e cambiais; e) ampliação da regulação por incentivos via indicadores de inexecução, especificações sobre distribuição de dividendos, ajustes no valor da garantia de execução e vinculação das reclassificações tarifárias a metas físicas; e f) refinamento ou introdução de novos mecanismos de acompanhamento do 17. Para mais informações, fazer busca em: https://participantt.antt.gov.br/public/evento/visualizar. TEXTO para DISCUSSÃO 38 3127 contrato por parte dos financiadores e de solução de controvérsias com a agência reguladora. 2) Instituição de mecanismos de enforcement específicos para os novos controladores do contrato repactuado: a) estabelecimento de um período de transição de três anos; b) degraus tarifários do período de transição pré-definidos (com incrementos de 28% a 35%) vinculados à aferição das metas trimestrais realizada por verificador independente; c) vinculação da realização das reclassificações tarifárias (associadas à ampliação da infraestrutura) apenas ao fim do período de transição; d) proibição de distribuição de dividendos durante o período de transição; e e) proibição de a nova controladora retirar-se do controle da concessionária antes do atendimento de ao menos 80% das metas de execução acumula - das previstas para o período de transição. 3) Criação da “extinção antecipada consensual” em caso de inadimplemento contratual relevante com previsão de multa adicional de R$ 200 milhões. Além do lançamento da consulta pública, a ANTT produziu o Termo de Referência de Ambiente Regulatório Experimental: Eco 101 (ANTT, 2024f), “em atendimento às cláusulas 4.73 e ss. do termo de autocomposição celebrado em 25/09/2024, entre a Eco 101, União e ANTT, sob interveniência do Tribunal de Contas da União” (ANTT, 2024f, p. 1). Tal como nos demais sandboxes em curso no setor, a agência utilizou-se da faculdade, dada pela Resolução no 5.999/2022, de não realizar processo de seleção para escolher a empresa que iria participar dessa primeira iniciativa, tendo em vista a especificidade do caso. No documento (cláusula 3), são elencados diversos objetivos, mas quase todos de caráter procedimental, como: observar os compromissos assumidos no termo de autocomposição celebrado; constituir comissão mista do processo competitivo; acompanhar as impugnações ao edital, a análise dos documentos e os pedidos de esclarecimentos; promover páginas web específicas para comunicação acerca do sandbox; criar canais de comunicação direta entre a ANTT e a Eco 101 e permitir o livre acesso a agentes da administração pública competentes. O único objetivo mais finalístico diz respeito a “analisar resultados obtidos reformulando metas e estratégias quando necessário para TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 39 3127 o atingimento dos objetivos estabelecidos” (ANTT, 2024f, p. 2), mas sem especificar quais seriam esses objetivos e a respectiva linha de base de comparação. A princípio, o sandbox tem prazo de 24 meses, prorrogáveis por mais doze meses, “caso seja necessário para a conclusão do processo competitivo” (ANTT, 2024f, p. 7). Todavia, conforme cláusula 13.2, o ambiente experimental pode ser finalizado antecipadamente se o processo competitivo resultar na transferência do controle acionário da concessionária (e conexa celebração do termo aditivo com o vencedor do processo). Nesse caso, a comissão de sandbox entregará à ANTT um relatório detalhado acerca dos resultados do sandbox (item 5.4.2). Por fim, em relação às obrigações específicas dos partícipes, as principais atribuições da ANTT concentram-se na realização da audiência pública (descrita anteriormente); na disponibilização das informações sobre o processo competitivo, bem como dos estudos, projetos e/ou outros documentos técnicos referentes ao sistema rodoviário; e na supervisão da provisão de informações pela concessionária aos interessados. Já para a concessionária, as obrigações relacionam-se à prestação de informação a todos os interessados; à realização da sessão pública do processo competitivo; e ao atendimento das disposições específicas do edital e dos demais documentos que estão dando as condições de contorno à alienação das ações. 6 POTENCIALIDADE E LIMITES DO SANDBOX DE REPACTUAÇÃO Feita a caracterização das repactuações e de como o sandbox está sendo utilizado no processo aqui analisado, a presente seção analisa qual é o potencial de contribuição do mecanismo proposto para a produção de uma regra de repactuação estável e válida para todos os participantes do mercado, bem como quais os maiores riscos associados, seja para o processo atual, seja para os vindouros. Inicialmente, cabe notar que a oferta do contrato remodelado ao mercado, antes da produção de qualquer efeito, é uma inovação com grande potencial de fomentar o mercado secundário de concessões e, com isso, evitar todo o custo de transação de encerramento antecipado das parcerias, seja por vias litigiosas (como a caducidade), seja por vias amigáveis, mas demoradas – como as relicitações (Ferreira et al., 2021). De fato, a insustentabilidade das concessões muitas vezes está no nível do contrato que foi firmado, e não propriamente do ativo estressado que, sob outras bases, poderia ser amplamente superavitário. A utilização de um sandbox regulatório, do tipo policy sandbox, para a produção de uma regra eficiente, estável e válida para todos os agentes econômicos é, em princípio, TEXTO para DISCUSSÃO 40 3127 apropriada, dada a dificuldade de sua validação antes da sua efetiva submissão ao mercado (tendo em vista o grande número de agentes econômicos, presentes e potenciais, envolvidos), a complexidade institucional de uma solução, no mínimo, heterodoxa para o direito administrativo brasileiro e seus órgãos de controle, e a grande inovação em relação aos meios tradicionalmente usados para gestão contratual. Entretanto, se, em princípio, parece tratar-se de uma iniciativa alinhada aos contornos básicos das disposições acerca da utilização de sandboxes para produção de políticas públicas já exploradas no presente trabalho, algumas questões específicas merecem destaque. Preliminarmente, cabe ponderar se o arcabouço legal e os mandatos institucionais que dão sustentação a essa iniciativa precisariam ser adaptados ou criados, preocupação basilar exposta desde a primeira utilização do mecanismo de sandbox pelo FCA no Reino Unido (seção 2). Como visto, em que pese o enorme potencial de alteração da regulação setorial, os processos de repactuação estão ocorrendo sem que se tenha editado ou alterado nenhuma lei ou decreto para atribuir, criar ou modificar competências. Sob um olhar mais atento, houve apenas a edição de uma instrução normativa por parte do TCU (IN no 91/2022) e de portarias de cunho procedimental por parte do Ministério dos Transportes (Portaria MT n o 848/2023) e da ANTT (Portaria DG n o 17, de 23 de janeiro de 2024) – ANTT (2024a).18 Aliás, é forçoso observar que, dentro do próprio TCU, há manifestações afirmando a ilegalidade das propostas de acordo. Consta, por exemplo, no voto do ministro relator Aroldo Cedraz sobre o processo de repactuação da concessão da BR-163/MS (TC 033.777/2023-3) – que resultou no Acórdão n o 2.434/2024-Plenário –, que “o conteúdo da solução consensual proposta é irremediavelmente ilegal, vez que inconciliável não apenas com a letra da lei, mas também com todo o ordenamento jurídico” (TCU, 2024b). Mesmo não tendo se tornado jurisprudência do tribunal, por força dos demais votos, não deixa de ser um fato relevante, pois, conforme o que foi reiteradamente discutido na literatura, a ausência de uma base normativa e institucional consolidada pode ser fonte de incertezas e comprometer a eficácia do mecanismo. 18. Além disso, cabe destacar a edição, no final de 2024, da Resolução ANTT n o 6.053, de 31 de outubro de 2024 (ANTT, 2024d), que aprovou a quarta norma do Regulamento das Concessões Rodoviárias, contendo regras relativas ao regime de recuperação regulatória, “instrumento de gestão contratual excepcional e transitório destinado a promover a recuperação de concessões com desempenho insatisfatório e que apresentem risco de extinção contratual por caducidade” (ANTT, 2024d, art. 117), mas que, conforme art. 117, § 2o, “não pode importar em alteração do equilíbrio econômico-financeiro do contrato ou de sua matriz de risco” (ANTT, 2024d). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 47 3127 ambiente-regulatorio-experimental-sandbox-regulatorio/pesagem-em-alta-velocidade-hs-wim/analise_4__relatorio_trimestral.pdf. Acesso em: 24 out. 2024. ANTT – AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. Resolução n o 6.053, de 31 de outubro de 2024. Aprova a quarta norma do Regulamento das Concessões Rodoviárias, relativa à fiscalização e às penalidades dos contratos de concessão de exploração de infraestrutura rodoviária sob competência da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Diário Oficial da União, Brasília, 1o nov. 2024d. Seção 1. Disponível em: https://anttlegis.antt.gov.br/action/ActionDatalegis.php?acao=abrirTextoAto&- tipo=RES&numeroAto=00006053&seqAto=000&valorAno=2024&orgao=DG/ANTT/ MT&cod_modulo=623&cod_menu=9230. Acesso em: 5 mar. 2025. ANTT – AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. Aviso de Consulta Pública no 1/2024. Diário Oficial da União, Brasília, p. 201, 1o nov. 2024e. Seção 3. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/aviso-de-consulta-publica-n-1/2024-593564782. Acesso em: 11 nov. 2024. ANTT – AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. Termo de Referência de Ambiente Regulatório Experimental: Eco 101. Brasília: ANTT, 11 nov. 2024f. ANTT – AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. Minuta de Resolução Sistema de Livre Passagem (free flow). Brasília: ANTT, 2 dez. 2024g. Disponível em: https://participantt.antt.gov.br/public/evento/visualizar. ANTT – AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. Deliberação no 69, de 13 de fevereiro de 2025. Diário Oficial da União, Brasília, 14 fev. 2025. Seção 1. Disponível em: https://anttlegis.antt.gov.br/action/UrlPublicasAction.php?acao=abrirAtoPublico&num_ato=00000069&sgl_tipo=DLB&sgl_orgao=DG/ANTT/MT&vlr_ano=2025&- seq_ato=000&cod_modulo=161&cod_menu=7795. Acesso em: 5 mar. 2025. APPAYA, M. S.; GRADSTEIN, H. L.; HAJI, M. Global experiences from regulatory sandboxes. Washington: World Bank, 2020. (FinTech Note, n. 8). Disponível em: https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/912001605241080935/Global-Experiences-from-Regulatory-Sandboxes. Acesso em: 23 out. 2024. ATHIAS, L.; CHEVER, L. The relative efficiency of competitive tendering. In: SAUSSIER, S.; BRUX, J. de (Ed.). The economics of public-private partnerships: theoretical and empirical developments. Cham: Springer International Publishing, 2018. p. 113-133. ATTREY, A.; LESHER, M.; LOMAX, C. The role of sandboxes in promoting flexibility and innovation in the digital age. Paris: OECD, 12 jun. 2020. (Going Digital Toolkit Notes, n. 2). Disponível em: https://www.oecd-ilibrary.org/ TEXTO para DISCUSSÃO 48 3127 science-and-technology/the-role-of-sandboxes-in-promoting-flexibility-and-innovation-in-the-digital-age_cdf5ed45-en. Acesso em: 23 out. 2024. BAINS, P.; WU, C. Institutional arrangements for fintech regulation: supervisory monitoring. Washington: IMF, jun. 2023. (Note, n. 2023/004). BALDWIN, R.; BLACK, J. Really responsive regulation. Londres: LSE, dez. 2007. (Working Paper, n. 15/2007). BCB – BANCO CENTRAL DO BRASIL. Resolução BCB no 29, de 26 de outubro de 2020. Estabelece as diretrizes para funcionamento do Ambiente Controlado de Testes para Inovações Financeiras e de Pagamento (sandbox regulatório) e as condições para o fornecimento de produtos e serviços no contexto desse ambiente no âmbito do Sistema Financeiro Nacional e do Sistema de Pagamentos Brasileiro. Diário Oficial da União, Brasília, p. 71, 27 out. 2020. Seção 1. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/ resolucao-bcb-n-29-de-26-de-outubro-de-2020-285009510. BRASIL. Lei no 13.655, de 25 de abril de 2018. Inclui no Decreto-Lei no 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), disposições sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público. Diário Oficial da União, Brasília, 26 abr. 2018. BRASIL. Resolução no 381, de 4 de março de 2020. Estabelece as condições para autorização e funcionamento, por tempo determinado, de sociedades seguradoras participantes exclusivamente de ambiente regulatório experimental (sandbox regulatório) que desenvolvam projeto inovador mediante o cumprimento de critérios e limites previamente estabelecidos e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, p. 31, 6 mar. 2020. Seção 1. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-n-381-de-4-de-marco-de-2020-246507718. Acesso em: 23 out. 2024. BRASIL. Lei Complementar no 182, de 1o de junho 2021. Institui o marco legal das startups e do empreendedorismo inovador; e altera a Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976, e a Lei Complementar n o 123, de 14 de dezembro de 2006. Diário Oficial da União, Brasília, p. 1, 2 jun. 2021. Seção 1. BRASIL. Portaria no 848, de 25 de agosto de 2023. Estabelece a política pública e os procedimentos relativos à readaptação e otimização dos contratos de concessão, no que se refere à exploração da infraestrutura de transporte rodoviário federal. Diário Oficial da União, Brasília, p. 136, 28 ago. 2023. Seção 1. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/ dou/-/portaria-n-848-de-25-de-agosto-de-2023-505746177. Acesso em: 25 out. 2024. BUGARIN, M.; RIBEIRO, F. The paradox of concessions in developing countries. Brazilian Review of Econometrics, v. 41, n. 1, p. 69-100, jun. 2021. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 49 3127 COMUNICADO conjunto, de 13 de junho de 2019. Gov.br, 13 jun. 2019.Disponível em: https://www.gov.br/cvm/pt-br/assuntos/noticias/comunicado-conjunto-de-13-de-junho- -de-2019-8dd7407271404b5ebe04f5150d3aa36c. Acesso em: 23 out. 2023. CONSULTAS públicas encerradas de 2024. Gov.br, 28 mar. 2024. Disponível em: https:// www.gov.br/anac/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/consultas-publicas/ consultas-publicas-encerradas/consultas-publicas-encerradas-de-2024. CRAMPES, C.; ESTACHE, A. Efficiency vs. equity concerns in regulatory sandboxes. Toulouse: TSE, 8 set. 2023. (Working Paper, n. 1466). CVM – COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS. Resolução CVM no 29, de 11 de maio de 2021. Dispõe sobre as regras para constituição e funcionamento de ambiente regulatório experimental (sandbox regulatório) e revoga a Instrução CVM no 626, de 15 de maio de 2020. Diário Oficial da União, Brasília, p. 177, 12 maio 2021. Seção 1. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-cvm-n-29-de-11-de-maio-de-2021-319511818. DANTAS, B. Consensualismo na administração pública e regulação: reflexões para um direito administrativo do século XXI. 1. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023. FENG, X. et al. A critical review of studies on renegotiation within the public-private partnerships (PPPs) scheme. Engineering, Construction and Architectural Management, v. 30, n. 8, p. 3674-3695, fev. 2023. FERREIRA, A. B. et al. Modelagem e regulação de projetos de concessão rodoviária sob a ótica do financiador. BNDES Setorial, Rio de Janeiro, v. 27, n. 54, p. 7-82, set. 2021. GUASCH, J. L.; STRAUB, S. Corruption and concession renegotiations: evidence from the water and transport sectors in Latin America. Utilities Policy, v. 17, n. 2, p. 185-190, 2009. GUASCH, J. L.; LAFFONT, J.-J.; STRAUB, S. Renegotiation of concession contracts in Latin America: evidence from the water and transport sectors. International Journal of Industrial Organization, v. 26, n. 2, p. 421-442, mar. 2008. GUNNINGHAM, N.; SINCLAIR, D. Smart regulation. In: DRAHOS, P. (Ed.). Regulatory theory: foundations and applications. Acton: ANU Press, 2017. p. 133-148. ITF – INTERNATIONAL TRANSPORT FORUM. Public private partnerships for transport infrastructure: renegotiation and economic outcomes. Paris: OECD, 24 fev. 2017. (Roundtable Report, n. 161). JENÍK, I.; DUFF, S. How to build a regulatory sandbox: a practical guide for policy makers. Washington: World Bank, set. 2020. Disponível em: https://documents.worldbank.org/pt/ publication/documents-reports/documentdetail/126281625136122935/How-to-Builda-Regulatory-Sandbox-A-Practical-Guide-for-Policy-Makers. Acesso em: 23 out. 2024. TEXTO para DISCUSSÃO 50 3127 JENIK, I.; LAUER, K. Regulatory sandboxes and financial inclusion. Washington, D.C.: CGAP, out. 2017. (Working Paper). Disponível em: https://www.cgap.org/sites/default/ files/Working-Paper-Regulatory-Sandboxes-Oct-2017.pdf. KNIGHT, B.; MITCHELL, T. The sandbox paradox: balancing the need to facilitate innovation with the risk of regulatory privilege. South Carolina Law Review, v. 72, p. 445-475, 2020. Disponível em: https://papers.ssrn.com/abstract=3561860. Acesso em: 23 out. 2024. LAB – LABORATÓRIO DE INOVAÇÃO FINANCEIRA. Diretrizes gerais para constituição de sandbox regulatório no âmbito do mercado financeiro brasileiro. [s.l.]: LAB, 2019. Disponível em: https://labinovacaofinanceira.com/wp-content/uploads/2020/03/Sand_ box_lab_vs8_web.pdf. Acesso em: 23 out. 2019. MARKELLOS, R. N. et al. Worldwide adoption of regulatory sandboxes: drivers, constraints and policies. Rochester: SSRN, 2024. Disponível em: https://papers.ssrn.com/ abstract=4764911. Acesso em: 23 out. 2024. MENDES, G. F. Prefácio. In: DANTAS, B. Consensualismo na administração pública e regulação: reflexões para um direito administrativo do século XXI. 1. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023. p. 9-14. OLIVEIRA, G. J. de; SCHWANKA, C. A administração consensual como a nova face da administração pública no século XXI: fundamentos dogmáticos, formas de expressão e instrumentos de ação. Revista da Faculdade de Direito, São Paulo, v. 104, p. 303-322, jan.-dez. 2009. RANGEL, J. C. C. Abordagens regulatórias experimentais para a inovação no sistema financeiro: uma análise do instrumento do sandbox e sua implementação no Brasil. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 29, n. 57, p. 147-181, jun. 2022. REGULAMENTAÇÃO e governança. Gov.br, 10 nov. 2023. Disponível em: https://www.gov. br/aneel/pt-br/empreendedores/sandboxes-tarifarios/regulamentacao-e-governanca. REGULATORY sandbox. FCA, 10 nov. 2015. Disponível em: https://www.fca.org.uk/ publications/documents/regulatory-sandbox. Acesso em: 23 out. 2024. SISTEMA de pesagem dinâmica de veículos em velocidade da via (HS-WIM). Gov.br, 2 maio 2023. Disponível em: https://www.gov.br/antt/pt-br/acesso-a-informacao/ acoes-e-programas/ambiente-regulatorio-experimental-sandbox-regulatorio/pesagem-em-alta-velocidade-hs-wim/sistema-de-pesagem-dinamica-de-veiculos-em-velocidade-da-via-hs-wim. Acesso em: 24 out. 2024. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 51 3127 TCU – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Intrução Normativa TCU no 91, de 22 de dezembro de 2022. Institui, no âmbito do Tribunal de Contas da União, procedimentos de solução consensual de controvérsias relevantes e prevenção de conflitos afetos a órgãos e entidades da Administração Pública Federal. Boletim do Tribunal de Contas da União de deliberações dos colegiados do TCU e relatores, Brasília, ano 5, n. 239, 23 dez. 2022. Disponível em: https://btcu.apps.tcu.gov.br/api/obterDocumentoPdf/72670778. Acesso em: 25 out. 2024. TCU – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão no 1.996/2024-Plenário. Brasília: TCU, 25 set. 2024a. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/KEY%253AACORDAO-COMPLETO-2679920/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0. Acesso em: 25 out. 2024. TCU – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão no 2.434/2024-Plenário. Brasília: TCU, 13 nov. 2024b. TOMADA de subsídios no 02/2024-SRG. Gov.br, 10 nov. 2024. Disponível em: https://www. gov.br/antaq/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/tomada-de-subsidio-1/ arquivos-tomada/tomada-de-subsidios-no-02-2024-srg. UNITED KINGDOM. FinTech futures: the UK as a world leader in financial technologies. Londres: Government Office for Science, 2015. Disponível em: https://assets.publishing. service.gov.uk/media/5a7f4d79ed915d74e33f598e/gs-15-3-fintech-futures.pdf. Acesso em: 23 out. 2024. WORLD BANK. Public-private partnerships: reference guide – version 3. Washington: World Bank, 2017. Disponível em: https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/ library/ppp-reference-guide-3-0-full-version. Acesso em: 23 out. 2024. WORLD BANK. How regulators respond to FinTech: evaluating the different approaches – sandboxes and beyond. Washington: World Bank, 23 abr. 2020. (FinTech Note, n. 5). XIMENES, J. M. A construção da cultura do consensualismo nas agências reguladoras e seus desafios. Revista da AGU, Brasília, v. 21, n. 4, p. 117-142, out.-dez. 2022. ZETZSCHE, D. A. et al. Regulating a revolution: from regulatory sandboxes to smart regulation. Frankfurt am Main: EBI, 14 ago. 2017. (Working Paper Series, n. 11). Disponível em: https://papers.ssrn.com/abstract=3018534. Acesso em: 23 out. 2024. Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada EDITORIAL Coordenação Aeromilson Trajano de Mesquita Assistentes da Coordenação Rafael Augusto Ferreira Cardoso Samuel Elias de Souza Supervisão Alice Souza Lopes Everson da Silva Moura Revisão Amanda Ramos Marques Honorio Cláudio Passos de Oliveira Denise Pimenta de Oliveira Emilly Dias de Matos Gisela Carneiro de Magalhães Ferreira Letycia Luiza de Souza Lucas Sales Lyra Nayane Santos Rodrigues Olavo Mesquita de Carvalho Reginaldo da Silva Domingos Susana Sousa Brito Yally Schayany Tavares Teixeira Jennyfer Alves de Carvalho (estagiária) Katarinne Fabrizzi Maciel do Couto (estagiária) Editoração Anderson Silva Reis Augusto Lopes dos Santos Borges Cristiano Ferreira de Araújo Daniel Alves Tavares Danielle de Oliveira Ayres Leonardo Hideki Higa Capa Aline Cristine Torres da Silva Martins Projeto Gráfico Aline Cristine Torres da Silva Martins The manuscripts in languages other than Portuguese published herein have not been proofread. Ipea – Brasília Setor de Edifícios Públicos Sul 702/902, Bloco C Centro Empresarial Brasília 50, Torre B CEP: 70390-025, Asa Sul, Brasília-DF Missão do Ipea Qualificar a tomada de decisão do Estado e o debate público.