Sandbox regulatório nas repactuações das concessões federais de infraestrutura de transportes: O caso da Rodovia Eco 101

Fonseca, Rica do Sampaio da Sil a
Wo king Pape
Sandbox egula ó io nas epac uações das concessões
ede ais de in aes u u a de anspo es: O caso da
Rodo ia Eco 101
Tex o pa a Discussão, No. 3127
P o ided in Coope a ion wi h:
Ins i u e o Applied Economic Resea ch (ipea), B asília
Sugges ed Ci a ion: Fonseca, Rica do Sampaio da Sil a (2025) : Sandbox egula ó io nas epac uações
das concessões ede ais de in aes u u a de anspo es: O caso da Rodo ia Eco 101, Tex o pa a
Discussão, No. 3127, Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), B asília,
h ps://doi.o g/10.38116/ d3127-po
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3127
SANDBOX REGULATÓRIO NAS
REPACTUAÇÕES DAS CONCESSÕES
FEDERAIS DE INFRAESTRUTURA
DE TRANSPORTES: O CASO DA
RODOVIA ECO 101
RICARDO SAMPAIO DA SILVA FONSECARICARDO SAMPAIO DA SILVA FONSECA
3127
B asília, junho de 2025
SANDBOX REGULATÓRIO NAS
REPACTUAÇÕES DAS CONCESSÕES
FEDERAIS DE INFRAESTRUTURA
DE TRANSPORTES: O CASO DA
RODOVIA ECO 101
RICARDO SAMPAIO DA SILVA FONSECA1
1. Especialis a em polí icas públicas e ges ão go e namen al do go e no ede al
em exe cício na Di e o ia de Es udos e Polí icas Se o iais, de Ino ação, Regulação
e In aes u u a do Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada (Dise /Ipea). E-mail:
[email p o ec ed].b .
Go e no Fede al
Minis é io do Planejamen o e O çamen o
Minis a Simone Nassa Tebe
Fundação pública inculada ao Minis é io do
Planejamen o e O çamen o, o Ipea o nece supo e
écnico e ins i ucional às ações go e namen ais –
possibili ando a o mulação de inúme as polí icas
públicas e p og amas de desen ol imen o b asilei-
os – e disponibiliza, pa a a sociedade, pesquisas
e es udos ealizados po seus écnicos.
P esiden a
LUCIANA MENDES SANTOS SERVO
Di e o de Desen ol imen o Ins i ucional
FERNANDO GAIGER SILVEIRA
Di e o a de Es udos e Polí icas do Es ado,
das Ins i uições e da Democ acia
LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO
Di e o de Es udos e Polí icas Mac oeconômicas
CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO
Di e o de Es udos e Polí icas Regionais,
U banas e Ambien ais
ARISTIDES MONTEIRO NETO
Di e o de Es udos e Polí icas Se o iais, de Ino ação,
Regulação e In aes u u a (subs i u o)
PEDRO CARVALHO DE MIRANDA
Di e o a de Es udos e Polí icas Sociais (subs i u a)
JOANA SIMÕES DE MELO COSTA
Di e o a de Es udos In e nacionais
KEITI DA ROCHA GOMES
Che e de Gabine e
ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA
Coo denado a-Ge al de Imp ensa e
Comunicação Social
GISELE AMARAL DE SOUZA
Ou ido ia: h ps://www.ipea.go .b /ou ido ia
URL: h ps://www.ipea.go .b
Tex o pa a
Discussão
Publicação se iada que di ulga esul ados de es udos e pesquisas
em
desen ol imen o pelo Ipea com o obje i o de omen a o deba e
e
o e ece subsídios à o mulação e a aliação de polí icas públicas.
© Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025
Fonseca, Rica do Sampaio da Sil a
Sandbox egula ó io nas epac uações das concessões
ede ais de in aes u u a de anspo es : o caso da Rodo ia Eco
101 / Rica do Sampaio da Sil a Fonseca. – B asília, DF: Ipea, 2025.
Inclui Bibliog a ia.
ISSN 1415-4765
1. Sandbox Regula ó io. 2. Repac uação Con a ual.
3. Concessões de In aes u u a. 4. Regulação In eligen e. 5. Se o
de T anspo es. 6. Rodo ias. I. Ins i u o de Pesquisa Econômica
Aplicada. II. Tí ulo.
CDD 388
Ficha ca alog á ica elabo ada po Elizabe h Fe ei a da Sil a CRB-7/6844.
Como ci a :
FONSECA, Rica do Sampaio da Sil a. Sandbox egula ó io nas epac-
uações das concessões ede ais de in aes u u a de anspo es: o
caso da odo ia Eco 101. B asília, DF: Ipea, junho 2025. 51 p. (Tex o pa a
Discussão, n. 3127). DOI: h ps:// dx.doi.o g/10.38116/ d3127-po
JEL: L51; L92; H54; O38.
DOI: h ps://dx.doi.o g/10.38116/ d3127-po
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esponsabilidade dos au o es, não exp imindo, necessa iamen e, o
pon o de is a do Ins i u o de Pesquisa Econômica Aplicada ou do
Minis é io do Planejamen o e O çamen o.
É pe mi ida a ep odução des e ex o e dos dados nele con idos, desde
que ci ada a on e. Rep oduções pa a ins come ciais são p oibidas.
SUMÁRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUÇÃO ..........................................................................6
2 SANDBOX REGULATÓRIO: UMA BREVE REVISÃO
DA LITERATURA ................................................................8
2.1 Li e a u a acadêmica em pe iódicos ....................................... 10
2.2 Li e a u a em documen os de o ganismos mul ila e ais ....... 11
3 POLÍTICA DE SANDBOX REGULATÓRIO NO BRASIL:
BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE EXPERIÊNCIAS
NO SETOR FINANCEIRO ................................................... 15
4 POLÍTICA DE SANDBOX REGULATÓRIO NO SETOR
DE TRANSPORTES TERRESTRES DO BRASIL ...............17
4.1 Resolução ANTT no 5.999/2022 .............................................. 19
4.2 Sandbox ee low ...................................................................... 21
4.3 Sandbox HS-WIM ...................................................................... 26
5 REPACTUAÇÕES EM AMBIENTE REGULADO
POR INCENTIVOS .................................................................29
5.1 Eme gência do consensualismo .............................................. 29
5.2 Repac uações nos con a os de concessão
odo iá ia: escopo e iscos ...................................................... 32
5.3 Sandbox egula ó io do p ocesso compe i i o ..................... 36
6 POTENCIALIDADE E LIMITES DO SANDBOX
DE REPACTUAÇÃO ...............................................................39
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................... 43
REFERÊNCIAS ...........................................................................44

SINOPSE
Es e a igo in es iga a u ilização do sandbox egula ó io – especialmen e o ipo ol ado
pa a polí icas públicas (policy sandbox) – como ins umen o de apoio à epac uação
de con a os de concessão no se o ede al de in aes u u a de anspo es no B asil.
Pa indo do e e encial da egulação in eligen e (sma egula ion) e do expe imen a-
lismo egula ó io, o es udo analisa o caso da concessão da Rodo ia Eco 101, em que
um sandbox oi es u u ado pa a es a a o e a ao me cado de um con a o epac uado.
A pesquisa se deb uça sob e o a cabouço no ma i o e ins i ucional do sandbox no
se o de anspo es e es es, sob e os iscos especí icos e sis êmicos elacionados à
p á ica das epac uações con a uais bem como sob e os desa ios egula ó ios en en-
ados. Ao im, conclui-se que o sandbox egula ó io pode o e ece um espaço con o-
lado pa a mi iga iscos e es a no os a anjos con a uais, desde que acompanhado
de sal agua das ins i ucionais que ga an am anspa ência, equilíb io de incen i os e
es abilidade ju ídica.
Pala as-cha e: sandbox egula ó io; epac uação con a ual; concessões de in aes-
u u a; egulação in eligen e; se o de anspo es; odo ias.
ABSTRACT
This a icle in es iga es he use o egula o y sandboxes – speci ically policy-o ien ed
sandboxes – as a ool o suppo he enego ia ion o concession con ac s in B azil’s
ede al anspo in as uc u e sec o . D awing om he amewo k o sma egula ion
and egula o y expe imen alism, he s udy analyzes he case o he Eco 101 Highway
concession, whe e a sandbox was s uc u ed o es he ma ke o e ing o a edesig-
ned con ac . The esea ch explo es he legal and ins i u ional amewo k o egula o y
sandboxes in land anspo , he speci ic and sys emic isks in ol ed in con ac ual
enego ia ions, and he egula o y challenges aced. The indings sugges ha egula-
o y sandboxes can o e a con olled en i onmen o mi iga ing isks and es ing new
con ac ual a angemen s, p o ided ha ins i u ional sa egua ds ensu e anspa ency,
incen i e alignmen , and legal s abili y.
Keywo ds: egula o y sandbox; con ac enego ia ion; in as uc u e concessions; sma
egula ion; anspo sec o ; oads.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
6
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1 INTRODUÇÃO
A egulação in eligen e (sma egula ion) é uma das mais impo an es endências das
úl imas décadas em e mos de a uação do se o público em me cados egulados. Ela
se ca ac e iza como uma o ma de egulação plu alis a em que di e en es ins umen os
(au o egulação, co egulação, es a égias in o macionais e c.) e agen es (go e nos,
e cei o se o , associações come ciais, sindica os, en e ou os) são mobilizados e
combinados, isando a alguma o ma de con ole social que ge e melho es esul ados
pa a a sociedade do que o simples con ole es a al ou o li e me cado (Gunningham
e Sinclai , 2017).
Uma das mais ecen es en es no campo da egulação in eligen e são os ambien es
egula ó ios expe imen ais (sandboxes egula ó ios), uma o ma de expe imen alismo
es u u ado su gida em meados da década de 2010 no âmbi o do me cado inancei o
b i ânico e que em se espalhando po di e en es países e se o es. Sin e icamen e, esse
ipo de inicia i a go e namen al isa c ia um ambien e de negócios mais a o á el ao
desen ol imen o de no as ecnologias e de p ocessos po meio de uma egulação cus-
omizada, c iada a pa i de um expe imen o eal con olado, em que um de e minado
núme o de i mas ealiza suas ope ações com eg as di e enciadas po empo limi ado
e com meno es iscos egula ó ios (Ma kellos e al., 2024).
Seu âmbi o de aplicação é, p imo dialmen e, em á eas ou emas em que, cumula i-
amen e: i) não é possí el uma a aliação ex an e ab angen e dos impac os egula ó ios
deco en es de uma e en ual mudança na egulamen ação aplicá el a de e minada
a i idade; e ii) uma aplicação ge al dessa no a eg a de a uação possa ge a e ei os
sis êmicos indesejá eis ou imp e isí eis (Bains e Wu, 2023). Po an o, aba ca inicia i as
que ogem, ainda que pa cialmen e, às adicionais análises de impac o egula ó io (AIR)
e aos mecanismos de pa icipação social (audiências e consul as públicas) u ilizados
a ualmen e na maio pa e da egulação se o ial do B asil.
Na u almen e, esse ipo de inicia i a ambém az suas p óp ias limi ações e is-
cos, como se e á nas seções subsequen es, a o que e ela a necessidade de análise
cuidadosa em sua es u u ação e aplicação p á ica. Ainda assim, em sendo u ilizada
já há algum empo pelos egulado es do me cado inancei o nacional e, mais ecen e-
men e, pela Agência Nacional de T anspo es Te es es (ANTT) em duas inicia i as,
en ol endo emp esas eguladas po con a os de concessão: o sandbox ee low (que
pe mi e a subs i uição das adicionais p aças de pedágio po pó icos de lei u a em
mo imen o) e o sandbox HS-WIM (que possibili a a pesagem de eículos de ca ga sem
necessidade de pa ada nos pos os de pesagem con encionais).
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
7
3127
Po ou o lado, é impo an e obse a que um no o enômeno em ganhando o ça
em di e sos se o es da in aes u u a (e, em especial, no se o de odo ias). T a a-se de
uma sé ie de inicia i as que buscam ealiza p o undas al e ações em con a os
de concessão i mados ao longo da úl ima década, em ace das di iculdades no cum-
p imen o de seu obje o po mui as das emp esas concessioná ias. Tais inicia i as,
inédi as no a cabouço egula ó io b asilei o, oco e am a pa i da eme gência do cha-
mado consensualismo adminis a i o e, ins i ucionalmen e, em unção de ino ações
p omo idas pelo T ibunal de Con as da União (TCU), an o em sua es u u a como
em seu en endimen o ace ca das possibilidades de mudança das bases con a uais
es abelecidas ( lexibilizando a inculação ao ins umen o con oca ó io dos leilões),
que ab i am, em pa icula , a possibilidade de no os pad ões de equilíb io econômico-
- inancei o e de epa ição de iscos.
T a a-se de uma inicia i a com g ande po encial de impac o sob e odo o se o ,
es imada pelo Minis é io dos T anspo es em R$ 110 bilhões,1 mas que enseja iscos
especí icos ligados à conhecida assime ia de in o mação en e egulado e egulado
bem como iscos sis êmicos conside á eis, como a possibilidade de que os agen es
passem a acumula no as si uações de inadimplemen o con a ual em unção da pos-
sibilidade de no as janelas de epac uações, ou que a p óp ia en ada no me cado so a
de seleção ad e sa dos in es ido es no momen o dos leilões.
Dian e desse cená io, de iniu-se, já pa a uma das p imei as ap o ações das cha-
madas epac uações (ou o imizações con a uais, seguindo a e minologia ado ada
pelo go e no ede al), a da Rodo ia Eco 101, que, an es de p oduzi em qualque e ei o,
os con a os emodelados de e iam se p imei amen e o e ados ao me cado, pe ma-
necendo o a ual ope ado apenas em caso de sua i ó ia em um p ocesso compe i i o
amplo, anspa en e e público, ainda que ealizado pelos en es p i ados in e essados
(as a uais concessioná ias), sob supe isão da agência egulado a se o ial. Dado o
inedi ismo e a complexidade do mecanismo p opos o, op ou-se pela u ilização de
um sandbox egula ó io pa a e i icação da adequabilidade das eg as p opos as e
da sua ep odu ibilidade.
O p esen e ex o pa a discussão isa in es iga em que medida um sandbox egu-
la ó io (do ipo policy sandbox, ou sandbox de polí ica pública) pode se u ilizado nos
p ocessos de epac uação, analisando, em pa icula , a egulamen ação da o e a desse
no o con a o ao me cado no caso da concessão da Rodo ia Eco 101, leading case
do se o .
1. Disponí el em: h ps://www.go .b / anspo es/p -b /assun os/o imizacoes. Acesso em: 23 ou . 2024.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
8
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Nesse sen ido, az-se impo an e en ende : o que é um sandbox egula ó io e quais
são os limi es e condicionan es pa a o seu desen ol imen o? Qual é o desenho ins i-
ucional que dá supo e à u ilização do sandbox egula ó io no B asil e, em pa icula ,
no âmbi o dos anspo es e es es? Como o sandbox es á sendo u ilizado no âmbi o
das epac uações, endo em is a os iscos especí icos e sis êmicos en ol idos na
inicia i a? Qual seu po encial de con ibuição pa a uma eg a de epac uação es á el
e álida pa a odos os pa icipan es do me cado?
De o ma a esponde a essas ques ões, es e ex o es á di idido em seis seções,
além des a in odução. Na seção 2, é ap esen ada uma b e e e isão da li e a u a sob e
sandbox egula ó io, con endo as p incipais abo dagens da li e a u a acadêmica sob e o
ema e as a aliações p omo idas po o ganismos mul ila e ais. A seção 3 az um b e e
ela o do início da u ilização do sandbox egula ó io como ins umen o de cons ução
de polí ica pública no B asil. Po sua ez, a seção 4 dedica-se a ap esen a o modelo
no ma i o-ins i ucional que dá base pa a o desen ol imen o do sandbox no se o de
anspo es e es es. Em sequência, a seção 5 ap esen a as epac uações – su gi-
men o, escopo e iscos associados –, des acando como o mecanismo de me cado oi
de inido como p incipal o ma de mi igação de iscos e de alidação ex e na do p o-
cesso de emodelação consensuada. A seção 6 discu e o sandbox da epac uação do
con a o da concessão da odo ia BR-101/ES-BA, al como oi e e i amen e es u u ado
pela agência egulado a, a aliando em que medida as escolhas ealizadas condicionam
o po encial de sucesso da inicia i a. Po im, a seção 7 az as conside ações inais
ace ca do ema, bem como possí eis desdob amen os.
2 SANDBOX REGULATÓRIO: UMA BREVE REVISÃO DA LITERATURA
Es a seção ap esen a uma b e e e isão da li e a u a sob e sandbox egula ó io es u-
u ada em duas en es: as p incipais abo dagens acadêmicas desen ol idas ao longo
dos úl imos anos sob e o ema e as a aliações p omo idas po o ganismos mul ila e ais
ace ca das expe iências e das p á icas de sandbox em di e en es países. Visa-se, com
isso, ob e uma imagem mais cla a sob e o que é um sandbox egula ó io e sob e quais
são os limi es e os condicionan es pa a o seu desen ol imen o.
An es, po ém, de aden a na e isão p opos a, cabe no a que os sandboxes egu-
la ó ios su gi am como ealidade á ica an es de se em aba cados pela comunidade
acadêmica especializada, mui o em unção de sua ca ac e ís ica de espos a ao ápido
desen ol imen o ecnológico do me cado inancei o (de onde é o iginá io) e a conse-
quen e desconexão egula ó ia que se es abeleceu en e os no ma i os igen es a é
en ão e os no os p odu os e se iços que a ecnologia da in o mação es a am o nando
possí eis (Rangel, 2022).
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
15
3127
é uma panaceia, sendo necessá io ha e cla eza sob e os obje i os que se que alcan-
ça com sua u ilização (no malmen e ligados à al e ação ou à p odução de uma no a
egulação álida pa a odo o me cado), sob e seus condicionan es (com equisi os
pa icula men e sensí eis de obje i idade e de anspa ência), sob e iscos in ínsecos
(desni elamen o das condições de me cado e a o ecimen o de emp esas especí icas),
além do de ido manda o legal e ins i ucional dos agen es públicos en ol idos.
3 POLÍTICA DE SANDBOX REGULATÓRIO NO BRASIL: BREVES
CONSIDERAÇÕES SOBRE EXPERIÊNCIAS NO SETOR FINANCEIRO
Ap esen ada a e isão da li e a u a com os emas mais ele an es pa a a análise aqui
p opos a, es a seção az o início da u ilização do sandbox egula ó io como ins u-
men o de cons ução de polí ica pública no B asil. T a a-se de um ma co ele an e,
pois assinalou a opicalização desse ins umen o pa a a ealidade nacional (com suas
peculia idades legais e ins i ucionais) e de iniu di e izes que depois se iam seguidas,
em maio ou meno g au, nos demais se o es egulados pelo Es ado.
No B asil, o ma co undamen al pa a u ilização do sandbox como ins umen o
de polí ica pública oco eu em 2019 com a publicação, pelo Labo a ó io de Ino ação
Financei a (LAB) – p oje o en ol endo a Associação B asilei a de Desen ol imen o
(ABDE), o Banco In e ame icano de Desen ol imen o (BID) e a Comissão de Valo es
Mobiliá ios (CVM) –, de um documen o in i ulado Di e izes ge ais pa a cons i uição de
sandbox egula ó io no âmbi o do me cado inancei o b asilei o (LAB, 2019), con endo
os p incipais elemen os que pode iam se ado ados pelos egulado es inancei os
b asilei os pa a c iação de seus sandboxes.
Pouco depois, um comunicado conjun o da Sec e a ia Especial de Fazenda do
Minis é io da Economia (SEF/ME), do Banco Cen al do B asil (BCB), da Comissão de
Valo es Mobiliá ios (CVM) e da Supe in endência de Segu os P i ados (Susep) o nou
pública a in enção dessas ins i uições de implan a o sandbox egula ó io no B asil
(Comunicado..., 2019). Con o me expos o pelos ó gãos, o cená io de ápidas ans-
o mações do se o inancei o impunha aos egulado es o desa io de a ua com le-
xibilidade pa a adap a suas egulamen ações à no a ealidade do país e do mundo,
man endo pad ões ele ados de segu ança ju ídica, de p o eção ao clien e/in es ido e
de e iciência dos me cados.
De a o, as p imei as expe iências b asilei as com sandboxes egula ó ios o am
dos egulado es do sis ema inancei o nacional (Susep, CVM e BCB), e ap esen a am
mui as semelhanças em sua es u u a e o ganização, já que, além de á eas de a uação
p óximas (e po encialmen e sob epos as, dadas as no as ecnologias), abso e am

TEXTO pa a DISCUSSÃO
16
3127
boa pa e das di e izes es abelecidas pelo Labo a ó io de Ino ação Financei a em
seus p óp ios egulamen os.
A Resolução Susep n
o
381, de 4 de ma ço de 2020 (B asil, 2020), ouxe o p imei o
no ma i o de ambien e egula ó io expe imen al do país.
5
Algumas ca ac e ís icas,
pa a os p opósi os do p esen e ex o pa a discussão, me ecem des aque: i) de inição
de condições especiais, limi adas, exclusi as e po p azo limi ado, de aco do com
edi ais especí icos; ii) exigência de um capi al de isco especí ico que os pa icipan es
de e iam man e pa a ga an i os iscos ine en es à ope ação obje o do sandbox; iii)
es abelecimen o de pa âme os de elegibilidade pa a a seleção dos pa icipan es no
sandbox egula ó io (en e eles, ap esen a plano de negócios); i ) necessidade de
manu enção de sis emas de in o mação pa a egis o e gua da das in o mações das
ope ações; e ) possibilidade de cancelamen o sumá io da au o ização ou de suspensão
da come cialização dos planos de segu os, com imedia a in e upção das ope ações
e saída do me cado, em caso de descump imen o das no mas.
Po sua ez, o Banco Cen al do B asil (BCB)
6
edi ou a Resolução n
o
29, de 26 de
ou ub o de 2020 (BCB, 2020), es abelecendo as di e izes ge ais pa a a u ilização do
sandbox em sua es e a de compe ência. De pa icula impo ância pa a o obje o aqui
a ado é a explici ação, no no ma i o, de que a ope acionalização das inicia i as oco -
e ia po ciclos com du ação de e minada pela ins i uição (mas limi adas a a é dois
anos, já con ando com possí eis p o ogações), com núme o máximo de pa icipan es
em azão da capacidade ope acional da au a quia.
Na u almen e, conside ando essa limi ação, o no ma i o az a p e isão de clas-
si icação dos p oje os con o me: i) p io idades es a égicas de inidas pelo BCB;
ii) ma u idade do p oje o ino ado ; iii) na u eza e magni ude dos iscos ine en es ao
p oje o; e i ) capacidade écnico-ope acional e es u u a de go e nança da en idade
in e essada. Vale essal a que as p io idades es a égicas são es abelecidas po eso-
lução e e en e a cada ciclo iniciado, o que pe mi e que sejam adap adas à e olução
do me cado e às exigências especí icas que su jam, à medida que no as ecnologias
ou p ocessos eme jam.
5. A inicia i a da Susep já con a com duas edições, sendo que, na p imei a, oi o p oje os o am selecio-
nados pa a pa icipa do sandbox e, na segunda, dez, con o me in o mação disponí el em: h ps://www.
go .b /susep/p -b /a qui os/a qui os-sandbox/sandbox- egula o io.
6. A iniciá ica do BCB con ou com se e p oje os selecionados no p imei o ciclo, con o me in o mação
disponí el em: h ps://www.bcb.go .b /es abilidade inancei a/sandbox.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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Já no âmbi o da CVM, a Resolução n
o
29, de 11 de maio de 2021 (CVM, 2021), deu
as bases pa a o início do sandbox no me cado de capi ais.7 Além das de inições e das
delimi ações de p axe, me ecem des aque as ca ac e ís icas de c iação do Comi ê de
Sandbox, que, além de se cons i ui como g upo esponsá el pela condução das a i ida-
des especí icas elacionadas ao sandbox egula ó io, em a compe ência de es abelece
p ocedimen os complemen a es ao no ma i o e de in e agi com e cei os – ais como
uni e sidades, pesquisado es, en idades ep esen a i as e associações – pa a analisa
as p opos as dos in e essados em pa icipa do sandbox, a o que ajuda a con o na ,
em pa e, o g ande leque de conhecimen os e de ecu sos humanos necessá ios dos
egulado es nesse ipo de inicia i a.
Po im, um i em que me ece des aque na egulamen ação da CVM é a ob igação
de que os in e essados em pa icipa do sandbox indiquem, de o ma undamen ada, as
dispensas de equisi os egula ó ios p e endidas pa a o desen ol imen o da a i idade
plei eada, bem como açam o en io de suges ões de condições, limi es e sal agua das
que podem se es abelecidos pela CVM. Po an o, em ez de de ini , ex an e, o que
pode se lexibilizado e quais medidas p udenciais de em se ado adas, a abo dagem
pe mi e que as demandas de me cado in o mem os con o nos do p óp io sandbox
(sujei os à ap o ação do ó gão egulado ), p opiciando uma lexibilidade egula ó ia
mais ab angen e.
4 POLÍTICA DE SANDBOX REGULATÓRIO NO SETOR DE
TRANSPORTES TERRESTRES DO BRASIL
Uma ez es abelecido no se o inancei o, o sandbox egula ó io começou a se es u-
u ado em ou os campos no B asil. Um ma co impo an e que acili ou esse p ocesso
oi a edição da Lei Complemen a no 182/2021 (B asil, 2021), que p e iu, em seu a . 11,
que os ó gãos esponsá eis pela egulamen ação se o ial pode iam, “no âmbi o de
p og amas de ambien e egula ó io expe imen al(sandbox egula ó io), a as a a inci-
dência de no mas sob sua compe ência em elação à en idade egulada ou aos g upos
de en idades eguladas” (B asil, 2021). Tal p e isão legal, ainda que não osse abso-
lu amen e necessá ia (haja is a que as inicia i as no se o inancei o já es a am em
cu so), con e iu maio segu ança ju ídica aos p ocessos e es abeleceu, com cla eza,
sua possibilidade de adoção em di e en es se o es da economia.
7. A inicia i a da CVM con a com qua o au o izações publicadas pa a seu sandbox ( odas de ou u-
b o de 2021), con o me in o mação disponí el em: h ps://www.go .b /c m/p -b /assun os/no mas/
sandbox- egula o io.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
18
3127
Na egulação da in aes u u a, o mecanismo já encon a algumas aplicações, como
no caso da ene gia, que con a com expe iências de sandboxes a i á ios no âmbi o da
Agência Nacional de Ene gia Elé ica – Aneel (Regulamen ação..., 2023); do se o de
águas e saneamen o, em que oi ap o ada a Resolução ANA no 175, de 9 de janei o
de 2024 (ANA, 2024), que egulamen a o sandbox egula ó io pa a a ou o ga com ges ão
de ga an ia e p io idade (OGP) nos ios de domínio da União da bacia do io Beze a;
e de elecomunicações, que em, a ualmen e, ês p oje os em andamen o na Ana el.8
Em odos esses casos, po ém, as agências op a am po ealiza essas inicia i as sem
uma egulamen ação especí ica que disciplinasse, de manei a ampla, a u ilização de
sandboxes em suas espec i as á eas de a uação.
No se o de in aes u u a de anspo es, a Agência Nacional de A iação Ci il
(Anac) ealizou, po meio da Consul a Pública no 04/2024 (Consul as..., 2024), um p o-
cesso de consul a pa a elabo ação de uma no ma ge al sob e sandboxes egula ó ios
na a iação ci il. En e an o, a é o inal de 2024, não ha ia sido publicada uma de inição
quan o ao no ma i o inal. De o ma semelhan e, a Agência Nacional de T anspo es
Aqua iá ios (An aq) iniciou, em no emb o de 2024, a Tomada de Subsídios n
o
02/2024-
SRG (Tomada..., 2024), com o obje i o de cole a con ibuições pa a a o mulação de
sua p opos a de no ma i a pa a um sandbox egula ó io. Con udo, ambém não ha ia
de inição conclusi a sob e o no ma i o ao é mino do e e ido pe íodo.
Po sua ez, a egulação dos anspo es e es es já em egulamen o p óp io e
especí ico desde 2022. De a o, a ANTT publicou a Resolução n
o
5.999, de 3 de no emb o
de 2022 (ANTT, 2022b), que deu as bases pa a a cons i uição e pa a o uncionamen o
dos ambien es egula ó ios expe imen ais nos anspo es e es es, aba cando an o
a in aes u u a ( odo ias ou e o ias) como os se iços associados. A ualmen e, dois
p oje os es ão em andamen o (além das inicia i as das epac uações, a adas na seção
subsequen e): o pedágio ele ônico ( ee low) e a pesagem em al a elocidade (high
speed weigh-in-mo ion – HS-WIM).
A p esen e seção ap esen a á os con o nos undamen ais da Resolução
n
o
5.999/2022 da ANTT, bem como a es u u ação das p imei as expe iências da agência
com o ema e as lições de i adas do moni o amen o que já pude am se ex aídas pelo
egulado que, po encialmen e, pode iam se u ilizadas em um policy sandbox ol ado
pa a a epac uação dos con a os de concessão.
8. Disponí el em: h ps://www.go .b /ana el/p -b / egulado/agenda- egula o ia/sandbox- egula o io.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
19
3127
4.1 Resolução ANTT no 5.999/2022
Tendo sido publicada no inal de 2022, a esolução da ANTT inco po a di e sos ele-
men os dos no ma i os do se o inancei o, bem como aspec os azidos pela li e a u a
especializada p oduzida nos úl imos anos, como ica cla o no Rela ó io p elimina de
análise de impac o egula ó io sob e o sandbox egula ó io da ANTT (ANTT, 2021), u ili-
zado no âmbi o da Audiência Pública no 2/2022 da agência. Em pa icula , é ele an e
no a a opção do egulado po um no ma i o que aba casse an o o es e de p odu os
ou se iços ino ado es quan o a expe imen ação de soluções egula ó ias ino ado-
as, em linha com os di e sos ipos de sandbox iden i icados pela li e a u a no âmbi o
in e nacional (Appaya, G ads ein e Haji, 2020).
De a o, sandbox egula ó io é de inido, no no ma i o, como “condições especiais,
limi adas e exclusi as, a se em cump idas po pessoas ju ídicas de di ei o p i ado,
po p azo limi ado” (ANTT, 2022b, a . 2o, inciso I). Po sua ez, solução egula ó ia é
de inida como um “expe imen o pa a soluciona ou mi iga p oblemas egula ó ios que
demandem algum ipo de es e pa a a aliação de sua iabilidade” (ANTT, 2022b, a . 2
o
,
inciso X), endo seu aspec o ino ado elacionado ao a o de essa solução ainda não
se o e ecida à sociedade, ou o e ecida “com a anjo di e so do que es eja em igo
no se o de anspo es e es es” (ANTT, 2022b, a . 2o, inciso VI, alínea a). T a a-se,
po an o, de um ins umen o (que, como is o, é in ensi o em ecu sos pa a o egu-
lado ) ol ado pa a al e ações mais signi ica i as nos no ma i os do se o e de di ícil
an ecipação ou mapeamen o de odos os seus e ei os, em linha com as conside ações
já e e enciadas de Bains e Wu (2023).
De o ma a pe mi i soluções mais cus omizadas, a esolução pe mi e que a ANTT
cons i ua comissões de sandbox especiais ou emá icas con o me especi icidades do
p oje o ino ado (ANTT, 2022b, a . 2o, § 2o) e, a é mesmo, con oque emp esa especí ica
já a uan e no se o de anspo es e es es, dispensando o p ocesso egula de sele-
ção de p oje os pa a o sandbox egula ó io (ANTT, 2022b, a . 17, pa ág a o único), que,
no malmen e, exige que o obje o do ambien e expe imen al (seja ele p odu o, se iço
ou solução egula ó ia) já es eja p esen e na agenda egula ó ia ou no planejamen o
es a égico da agência (ANTT, 2022b, a . 2o, § 6o). De um lado, ais disposi i os azem
g ande lexibilidade à agência, em linha com algumas inicia i as do p óp io me cado
b asilei o, ha endo, po ém, a possibilidade de pe da de anspa ência, p e isibilidade
e, no limi e, de e iciência, con o me des acado po di e sos au o es da á ea.
De a o, ale essal a que Knigh e Mi chell, ao analisa em o isco de as inicia i as
de sandbox se o na em on e de p i ilégios (no luga de p omo e ino ação e e iciência
na indús ia), ale am que “os c i é ios de en ada ep esen am um pon o de in lexão
TEXTO pa a DISCUSSÃO
20
3127
impo an e pa a o isco de que o sandbox se o ne uma on e de an agem egula ó ia
inde ida, po que um conjun o de c i é ios excessi amen e exclusi os o na á mais
p o á el que o sandbox não a enda ao me cado ele an e e es enda seus bene ícios de
o ma mui o es i a” (Knigh e Mi chell, 2020, p. 454, adução nossa).9 Ou os au o es,
ambém já e e enciados, apesa de não a a em exclusi amen e dos mecanismos de
admissão, essal am a impo ância do es abelecimen o ex an e das eg as do jogo pa a
a ingimen o de esul ados sa is a ó ios, ao a i ma em que “os sandboxes o nece ão
uma solução p á ica e segu a, em pa icula , se pude em se u ilizadas ex an e, pa a
aumen a a anspa ência dos possí eis esul ados de no as decisões egula ó ias em
con ex os em que seja necessá io melho a a esponsabilização po essas decisões”
(C ampes e Es ache, 2023, p. 21, adução nossa).10
Segundo a esolução, o edi al de pa icipação no sandbox (especí ico pa a cada
obje o ou ema) de e aze , en e ou os elemen os ju ídicos e p ocedimen ais, o me -
cado ou o segmen o-al o de a uação, as eg as a se em a as adas, a egião de a ua-
ção, os limi es ope acionais e as in o mações que a ANTT en enda necessá ias pa a o
moni o amen o do ambien e egula ó io expe imen al (ANTT, 2022b, a . 3o, inciso V).
O no ma i o es abelece ainda que só se ão admi idas no p ocesso pessoas ju ídicas
que exe çam a i idades ou o gadas po concessão, pe missão ou au o ização pela
ANTT ou consó cio de emp esas associadas à emp esa egulada, delimi ação ele an e
pa a man e as e en uais inicia i as den o do manda o ins i ucional da agência e pa a
possibili a a p omoção de um ambien e ju ídico mais bem de inido, a o es que, como
is o, são basila es pa a a cons i uição dos sandboxes (Regula o y..., 2015; Ma kellos
e al., 2024; Wo ld Bank, 2020).
Dada a a iedade de po enciais inicia i as que podem se obje o dos sandboxes
egula ó ios, a esolução az a possibilidade de a comissão de sandbox in e agi com
e cei os – ais como uni e sidades, pesquisado es, en idades ep esen a i as e asso-
ciações –, pa a auxílio na análise das p opos as (ANTT, 2022b, a . 15). De a o, essa
in e ação es á em linha com aquela de endida po alguns au o es pa a diminuição das
assime ias e dos desni elamen os das condições de me cado, como Knigh e Mi chell
(2020), e em o po encial de diminui o ní el de exigência sob e os ecu sos escassos
da agência, p oblema p esen e em di e sas ju isdições (A ey, Leshe e Lomax, 2020).
9. No ex o o iginal: “En y c i e ia p esen an impo an in lec ion poin o he isk ha he sandbox will
become a sou ce o undue egula o y ad an age, because an excessi ely excluso y se o c i e ia will make
i mo e likely ha he sandbox will unde se e he ele an ma ke and ex end i s bene i s oo na owly”.
10. No ex o o iginal: “sandboxes will p o ide a sa e hands-on solu ion, in pa icula i hey can be used
ex-an e o inc ease he anspa ency o he possible ou comes o new egula o y decisions in con ex s in
which he e is a need o imp o e accoun abili y o hese decisions”.

TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
21
3127
Adicionalmen e, ale no a que essa possibilidade já es á explici amen e p esen e, como
is o, em no ma i os do me cado inancei o nacional (CVM, 2021).
De pa icula impo ância pa a o ema aqui a ado é a p e isão de que, no caso de
agen es se o iais com elação con a ual com a ANTT (como as concessioná ias
de odo ias), de e se celeb ado adi i o con a ual de e ei os empo á ios com eg a-
men o especí ico de al e ação do con a o de concessão o iginal, bem como e en uais
epe cussões na ma iz de isco e no equilíb io econômico- inancei o do con a o (ANTT,
2022b, a . 18, § 5o). Essa disposição não encon a pa alelo nas demais p opos as de
sandboxes egula ó ios no se o de in aes u u a no B asil11 e, como se e á na seção
subsequen e, esse disposi i o az impo an es consequências sob e os incen i os à
pa icipação das emp esas no sandbox, dadas as ca ac e ís icas de monopólio egulado
do me cado em ques ão.
Po im, um aspec o especialmen e ele an e pa a a egulação se o ial é que, no caso
de um ence amen o bem-sucedido do sandbox egula ó io, com ap o ação das mudan-
ças empo a iamen e implemen adas, ha e á egulamen ação de ini i a da ma é ia
(ANTT, 2022b, a . 22, inciso IV). Isso ai ao encon o da ecomendação do Banco
Mundial, já expos a na seção an e io , de que os sandboxes não de em subs i ui a
cons ução de a cabouços egula ó ios e ju ídicos e icazes e pe manen es, mas, sim,
ajuda na sua cons ução, p opiciando a manu enção de condições isonômicas de
compe ição no me cado.
4.2 Sandbox ee low
4.2.1 Desenho e implemen ação da polí ica
A p imei a expe iência de sandbox nos anspo es e es es começou an es mesmo
da publicação da Resolução n
o
5.999/2022, com o es abelecimen o, ainda em se emb o
de 2022, de um g upo de abalho (ANTT, 2022a) pa a a ua no es udo e na implan a-
ção de um sis ema de li e passagem ( ee low) em echo da BR-101 adminis ado
pela Concessioná ia CCR RioSP, a a és de um sandbox egula ó io a se iniciado pela
agência em e e ei o do ano subsequen e, com p azo de igência inicial de 24 meses.
11. Conside ando as agências que op a am pela edição de um egulamen o ge al pa a o mecanismo, a
p opos a da ANAC diz apenas que o e mo especí ico de admissão a á as egulamen ações a se em
a as adas, unção semelhan e ao e mo de adesão do no ma i o p opos o pela An aq. Em ambos os
casos, po ém, não há p e isão explíci a da necessidade de adi i o con a ual de e ei os empo á ios.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
22
3127
De o ma a es u u a melho a inicia i a e já sob o ampa o do no ma i o aplicá el
aos sandboxes no âmbi o da ANTT, o am edi ados o Adi i o Con a ual no 3 (ANTT,
2023b) e o Te mo de Re e ência de Ambien e Regula ó io Expe imen al no 001/Su od/
2023-ANTT (ANTT, 2023c). Conjun amen e, eles ma e ializa am as disposições con idas
na Resolução n
o
5.999/2022 e de am con o nos especí icos a um sandbox que em
como ca ac e ís ica essencial se ealizado com uma emp esa egulada po con a o
de concessão. Nesse sen ido, cabe no a , ambém, a aplicação da aculdade de dis-
pensa a concessioná ia da odo ia do p ocesso de seleção p e is o nos no ma i os,
an o em unção da especi icidade do obje o, como do a o de a inicia i a e pa ido
da p óp ia emp esa.
De iniu-se que o es e do no o se iço de pedagiamen o ele ônico oco e ia po meio
da subs i uição das ês p aças de pedágio ísicas p e is as o iginalmen e no con a o
de concessão pa a o echo que in e liga a cidade do Rio de Janei o – no en oncamen o
com a BR-465/RJ-095 – com a P aia G ande, em Uba uba-SP, po pó icos de cob ança
au omá ica do sis ema de luxo li e. Ademais, o am es abelecidos obje i os especí i-
cos pa a o sandbox: i) o e a mais segu ança de á ego; ii) melho a a expe iência com
sis ema de cob ança; iii) p omo e a ino ação ecnológica da in aes u u a; i ) aumen a
a e iciência na p es ação dos se iços; e ) cole a e idências pa a melho ia egula ó ia
e pa a expansão dos se iços.
Uma das di e izes mais ele an es do e mo de e e ência é a manu enção do equi-
líb io econômico- inancei o do con a o de concessão, em ace dos elemen os azidos
pela no a modalidade de cob ança, ais como inadimplência, e asão e al e ação dos
in es imen os (cláusula 5.1.4). Pa a além do compa ilhamen o e das egula es ocas
de in o mação já p e is as pa a os sandboxes, icou es abelecido o en io, pa a a ANTT,
dos dados ela i os ao á ego nos pedágios ele ônicos e dos alo es de alhados de
despesas de capi al (capi al expendi u e – Capex) e de despesas ope acionais (ope a io-
nal expendi u e – Opex) do es e do sandbox (cláusula 5.2.6). Adicionalmen e, p e iu-se
a ealização de um es udo pa a aumen o/diminuição da base de a ecadação (cláusula
19.1.1), a o com g ande po encial de al e ação das ecei as e, consequen emen e, do
p óp io equilíb io con a ual.
Apesa da di e iz de manu enção do equilíb io econômico- inancei o, é in e essan e
no a que o adi i o con a ual celeb ado az, em sua cláusula 2.2, a inaplicabilidade,
pa a o sandbox, da cláusula 22.2.16 do con a o de concessão o iginal, que es abelece
que os e en uais impac os posi i os ou nega i os da implemen ação de um sis ema
de ee low, “inclusi e o comp o ado aumen o de ecei a e de e asão deco en e da
implan ação des a modalidade” (ANTT, 2023b, p. 1) se iam iscos do pode conceden e,
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
23
3127
o que a ia com que, do pon o de is a da concessioná ia, não hou esse ganhos inan-
cei os em ado a o sis ema, supondo que os demais componen es de cus os (Capex
e Opex) ambém ossem eequilib ados.
Ou o aspec o que me ece des aque é em elação ao moni o amen o dos iscos
e à sua epa ição no âmbi o do sandbox, especialmen e em seus aspec os elaciona-
dos à e asão, ao inadimplemen o e à aude. De a o, o e mo de e e ência es abelece
a e e i idade da cob ança, os e en os de aude, a inadimplência, o empo médio de
pagamen o, en e ou os, como indicado es a se em moni o ados du an e o sandbox
(cláusula 19). Po sua ez, o adi i o con a ual es abelece que o isco acumulado dos
e en os elacionados à e asão, ao inadimplemen o e à aude de em se compa ilha-
dos em 50% com o pode conceden e, se supe ados ce os limi es p é-es abelecidos
em uma azão in e sa ao empo de ope ação do ee low (cláusula 3.2.3).
Em odo caso, conside ando-se as aludidas disposições sob e equilíb io econô-
mico- inancei o e ma iz de isco, é impo an e e em con a que a adoção do sis ema
de ee low implica, em p incípio, um aumen o da base de pagan es, mas, ao mesmo
empo, uma edução da ex ensão de cobe u a das p aças de pedágio, azendo com
que o e ei o líquido sob e a ecei a não seja inequí oco, com o esul ado icando em
unção das ca ac e ís icas de cada sis ema odo iá io. Assim, o e en ual incen i o
em ado a a no a ecnologia pode so e in luência da o ma com que a ANTT e e i a-
men e aça essa egulação.
Sob e as ob igações ge ais excep uadas ou suspensas du an e a igência do sandbox,
des acam-se, na u almen e, aquelas ela i as à implan ação da in aes u u a e dos
sis emas das p aças de pedágio o iginalmen e p e is as (ANTT, 2023b, cláusula 4.1).
Po ou o lado, o am incluídas di e sas ob igações de in o mação aos usuá ios da
odo ia sob e o uncionamen o do no o mecanismo de cob ança, sob e alo es e isen-
ções, sob e o mas de pagamen o e sob e esolução de con o é sias (ANTT, 2023c,
cláusula 10).
4.2.2 Moni o amen o e a aliação da polí ica
Seguindo as di e izes da Resolução no 5.999/2022, o moni o amen o das ações desen-
ol idas no âmbi o do expe imen o egula ó io é compa ilhada pela unidade o ga-
nizacional compe en e (no caso do ee low, a Supe in endência de In aes u u a
Rodo iá ia – Su od) e uma comissão compos a po uncioná ios de di e en es á eas
da ANTT especialmen e designada pa a esse im (ANTT, 2023a).
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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3127
O Rela ó io da comissão do sandbox egula ó io: p imei o ano da implemen ação do
expe imen o egula ó io sis ema de li e passagem – ee low na BR-101 (ANTT, 2024b),
cons an e no P ocesso Público SEI no 50500.055984/2023-06, analisou o p imei o ano
de uncionamen o do sandbox ee low, com base nos dados cole ados de ma ço
de 2023 a ma ço de 2024 e após a ealização de doze euniões en e a comissão do
sandbox e os ep esen an es da concessioná ia.
Logo em p imei o plano, a análise dos índices écnicos de pe o mance de inidos
no plano de abalho e elou uma ele ada e icácia dos equipamen os u ilizados nos
pó icos de cob ança au omá ica do sis ema de luxo li e. De a o, obse ou-se que a
axa de de ecção de eículos e e uma e icácia de 99,97% du an e o pe íodo de ma ço
de 2023 a ma ço de 2024, com ou os índices écnicos ambém p óximos de 100%,
especialmen e após os p imei os meses de implan ação do sis ema, como a axa de
classi icação de eículos (99,95%), a axa de co elação en e e ique a ele ônica (TAG)
e eículo (100%) e a axa de êxi o de iden i icação de sen ido de á ego (100%).
Em sequência, há obse ações ace ca do ní el de pagamen os, on e de g ande
p eocupação do me cado egulado ace ca da o ma de a e ição das ecei as e dos
iscos ad indos do não pagamen o po usuá ios. De o ma a o na as in o mações
mais p ecisas, a comissão op ou po aze uma di e enciação en e impon ualidade e
inadimplência, sendo que a p imei a a a do não pagamen o a é o 15o dia da passa-
gem pelo pó ico e a segunda, a pa i do 15o dia. Dessa o ma, o usuá io só passa a
e débi o com a concessioná ia a pa i do 15o dia.
Con o me os dados le an ados, as impon ualidades passa am de 28% a 13%, de
ma ço de 2023 a ma ço de 2024. Já a inadimplência saiu do pa ama de 12,49% pa a
9,95%, no mesmo pe íodo. Em ambos os casos, obse ou-se uma melho ia no com-
po amen o do usuá io en e ao cump imen o do pagamen o pelo uso do se iço.
Complemen a men e, essal a-se que, em 89% dos casos de inadimplência, os usuá ios
ealizam o pagamen o a é o 30o dia.
Em deco ência desses achados, o ela ó io suge iu que o Con an al e asse o p azo
pa a pagamen o da a i a de pedágio de 15 pa a 30 dias, o qual cons a a na Resolução
Con an n
o
984, de 15 dezemb o de 2022. De aco do com a comissão do sandbox, isso
se ia salu a à concessioná ia, pois diminui ia seus cus os, na medida em que ambém
eduzi ia a quan idade de ezes em que e ia que agi pa a ob e o pagamen o.12
12. De a o, essa al e ação oi conc e izada po meio da Resolução Con an no 1.013, de 14 de ou ub o
de 2024.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
31
3127
o ma, mas pouco de inem ace ca da di iculdade nas iscalizações, de como lida com
as p essões ins i ucionais, com as es ições o çamen á ias ou mesmo com a al a de
obje i os es a égicos do Es ado (Baldwin e Black, 2007).
No B asil, somen e com a en ada do T ibunal de Con as da União (TCU) nessa a ena
no inal de 2022 é que isso se o nou possí el. A publicação da Ins ução No ma i a
TCU no 91, de 22 de dezemb o de 2022 (al e ada pela IN no 92/2023) –, que no ma izou
a ealização de p ocedimen os ol ados à “solução consensual de con o é sias ele-
an es e p e enção de con li os a e os a ó gãos e en idades da adminis ação pública
ede al” (TCU, 2022) –, ins i uiu uma sec e a ia especi icamen e ol ada pa a as eso-
luções consensuais de con li os, a Sec e a ia de Con ole Ex e no de Solução Consen-
sual e P e enção de Con li os (SecexConsenso/TCU) e es abeleceu uma sis emá ica
de a aliação (e ap o ação p é ia) de p opos as de solução consensual solici adas po
ó gãos da adminis ação pública com e cei os.
Tal ez ainda mais impo an e que a alidação ins i ucional do TCU oi o es abele-
cimen o, nos aco dos ap o ados a é o momen o, de cláusula de exclusão de esponsa-
bilidade pessoal dos ges o es po condições negociadas em p ocesso de solici ação
de solução consensual, sal o se e i icada aude ou dolo (po exemplo, o Acó dão
no 1.797/2023-Plená io, do se o de ene gia, um dos p imei os a se i mado).
Con o me in o mado pelo ibunal em sua página o icial (Acompanhe..., 2024),
in a pedidos de solução consensual o am ei os a é ou ub o de 2024. En e eles, há 6
pedidos elacionados a concessões odo iá ias: i) concessão da odo ia BR 101/ES/BA;
ii) concessão da odo ia BR 163/MS; iii) concessão da odo ia BR 101/RJ; i ) conces-
são da odo ia BR 324/116/BA; ) concessão da odo ia Fe não Dias; e i) concessão
da odo ia BR-116/PR/SP – Regis Bi encou .
Especi icamen e em elação ao se o de anspo es e es es, o in e esse nas
soluções en ol endo epac uações con a uais (ou o imizações con a uais, nome o i-
cialmen e u ilizado pelo go e no ede al) ez com que o Minis é io dos T anspo es (MT)
publicasse a Po a ia no 848, de 25 de agos o de 2023 (B asil, 2023), es abelecendo a
polí ica pública e os p ocedimen os necessá ios à o imização dos con a os de conces-
são ede ais a se em ap esen ados ao TCU. Nesse caso, desde a publicação da po a ia
a é 31 de dezemb o de 2023, p azo inal es abelecido pela no ma pa a solici ações po
concessioná ias, o MT egis ou o ecebimen o de ca o ze pedidos de epac uação.

TEXTO pa a DISCUSSÃO
32
3127
5.2 Repac uações nos con a os de concessão odo iá ia: escopo
e iscos
Apesa da ele ância do ema e dos no ma i os in alegais p oduzidos pa a egulamen a
a ma é ia, não exis e uma de inição cla a ace ca do escopo das al e ações que podem
se ealizadas nos con a os de concessão a a és das epac uações nos anspo es
e es es. A IN no 91/2022 do TCU limi a-se a es abelece os i os e os p ocedimen os
pa a âmi e e ap o ação, den o do T ibunal, das solici ações p o ocoladas pelos minis-
é ios ou agências egulado as.13 Po sua ez, a Po a ia MT no 848/2023 es abelece
c i é ios ge ais de admissibilidade e análise dos pedidos ei os pelas concessioná ias,
mas sem uma de inição cla a do obje o.
Toda ia, a pa i da análise das al e ações que e e i amen e es ão sendo p opos as
nas concessões odo iá ias ede ais, pode-se obse a que elas implicam al e ações
nos con a os em igo que ex apolam a me a ecomposição do equilíb io econômico-
- inancei o das pa ce ias; modi icam as ob igações ela i as aos in es imen os e aos
ní eis de se iço; ensejam al e ações signi ica i as na ma iz de isco o iginalmen e
pac uadas; ecalculam as a i as de equilíb io; e p ocu am equaciona o “passi o egu-
la ó io” das concessões (dí idas ou dispu as adminis a i o-judiciais en e as conces-
sioná ias e a agência egulado a).
De a o, no caso da epac uação da Eco 101, a p opos a en ol eu, en e ou os
pon os: i) no a p ojeção de á ego pa a o pe íodo da epac uação; ii) al e ação das p o
-
jeções de ecei a; iii) a ualização dos cus os ope acionais (Opex); i ) no a p og amação
de in es imen os p e is os (Capex), conside ando adoção de soluções especí icas de
geo ecnia, de con enção e de ob as de a e especiais, além da exclusão, da al e ação
ou mesmo da inclusão de algumas ob as e echos; ) modi icação da axa in e na de
e o no (TIR) do modelo econômico- inancei o; e, inalmen e, i) ampliação do p azo
de concessão em quinze anos.14
Em elação ao passi o egula ó io, icou aco dado que se ia ei o um encon o
de con as pa a a sociedade de p opósi o especí ico (SPE) – concessioná ia. Assim,
13. De e-se des aca que algumas balizas pa a possí eis aco dos a se em subme idos à SecexConsenso
do TCU o am es abelecidas a pa i da análise de uma consul a o mulada pelo minis o dos T anspo -
es e pelo minis o dos Po os e Ae opo os ace ca da possibilidade de ence amen o de p ocessos de
elici ação po aco do de on ade en e as pa es (TC no 008.877/2023-8).
14. É ele an e no a que, di e en emen e de ou os se o es, como o de ae opo os, no qual as a i as
(his ó icas) são inpu s da modelagem econômico- inancei a, odas as ci adas al e ações êm epe cussão
sob e a a i a u u a a se paga pelos usuá ios, já que, nas concessões odo iá ias, ela é um ou pu das
p emissas e dos alo es cons an es dos modelos econômico- inancei os (MEF) ado ados.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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3127
mesmo com uma e en ual mudança do con olado , o alo a se pago con inua ia
sendo ob iga ó io pa a a emp esa. No esquema p opos o, os a i os conside am bens
e e sí eis não amo izados e pedidos de eequilíb io econômico- inancei o ei os à
ANTT e ao Judiciá io. Quan o aos passi os, conside am-se p ocessos adminis a i os
sancionado es; c édi os da União; inanciamen os jun o ao Banco Nacional de Desen-
ol imen o Econômico e Social (BNDES); passi os de ou a na u eza, como ambien ais,
abalhis as ou ibu á ios; e alo es de ações judiciais e de acó dãos do TCU. Po im,
com base na Po a ia MT n
o
848/2023, es abeleceu-se a enúncia, pela SPE, dos p o-
cessos adminis a i os e judiciais em cu so, de o ma a ze a o es oque de passi os
da concessão.
Na u almen e, al e ações dessa magni ude êm o condão de iabiliza i ualmen e
qualque concessão, mas, ao mesmo empo, ensejam uma sé ie de iscos, an o em
elação ao p ocesso de epac uação que es á sendo conside ado ( iscos especí icos
ela i os à assime ia de in o mação en e concessioná ia e ep esen an es do pode
público na cons ução do aco do) como em elação às demais concessões do se o ,
exis en es ou a ealiza ( iscos sis êmicos ela i os ao isco mo al e à seleção ad e sa),
como já ex ensi amen e es udado em ou os países (Feng e al., 2023; ITF, 2017).
De a o, dada a in enção das inicia i as de epac uação e a elas icidade de seus
escopos, a cons ução de p opos as de epac uação implica, necessa iamen e, o es a-
belecimen o de um no o equilíb io con a ual (com uma signi ica i a ge ação de alo
pa a o negócio, que, p esumi elmen e, é in iá el nas condições o iginais). En e an o,
se o alo adicional pude ica com o a ual ope ado do emp eendimen o, a p óp ia
cons ução da p opos a o na-se p oblemá ica em unção da assime ia de in o mação
en e egulado e egulado.
Algumas das ques ões que podem se in luenciadas pela assime ia de in o mação
e pelo desalinhamen o de incen i os no p ocesso de o mulação do possí el consenso
são: i) qual de e ia se esse no o equilíb io (supe io ao an e io ), já que ele depende,
den e ou os a o es, da axa de emune ação do capi al in es ido pelo p i ado?;
ii) qual é a p ojeção de á ego e de ecei a, já que isso in luencia o e o no (e a axa) do
in es imen o e condiciona, pa cialmen e, os in es imen os a se em ealizados ao longo
dos anos?; iii) quais são os in es imen os que de em se ei os, al e ados ou excluídos,
e a que p eço?; e i ) quais iscos de em se assumidos po cada uma das pa es, an o
em elação às pac uações a se em man idas quan o em elação às no as ob igações?
Em e mos sis êmicos, é impo an e conside a que, caso o alo adicionado ique
com o a ual ope ado , não apenas as concessioná ias que es ão com p oblemas de
sol ência ou liquidez i ão busca um no o a anjo con a ual ge ado de alo , mas,
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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3127
po encialmen e, as demais concessioná ias ambém, dado o obje i o de maximização
de esul ados de qualque negócio. Em ou os e mos, exis e a possibilidade de isco
mo al em elação às demais concessioná ias (opo unismo pós-con a ual), já que pe -
cebe ão a possibilidade de i ma aco dos supe io es com o pode público em elação
aos a uais con a os de concessão.
Mais uma ez, a assime ia de in o mação di icul a o a ingimen o de espos as cla-
as sob e: i) quais c i é ios pe mi i iam a algumas concessioná ias aze epac uações
e a ou as não?; ii) como se iam apu ados esses c i é ios?; iii) ainda que osse possí el
de ini e moni o a pe ei amen e esses c i é ios, o que impedi ia que um ope ado
deg adasse a si uação da concessão pa a se encaixa nos c i é ios p e iamen e es a-
belecidos?; e i ) como i ia se ga an i a es abilidade das no as eg as e a e e i idade
das e en uais sanções en e a uma ealidade con a ual po encialmen e mu á el?
Pa cialmen e, essas ques ões o am a adas pela já ci ada Po a ia MT no 848/2023,
ao es abelece ma cos empo ais e c i é ios, ainda que gené icos, pa a os pedidos.
Mas a p óp ia na u eza do ins umen o (po a ia) az uma cons an e possibilidade de
mudança e de adequação das eg as, já que não depende di e amen e do Cong esso
Nacional e nem da P esidência da República (como se ia no caso de dec e os) pa a
que seja al e ada.
Ligados ao opo unismo pós-con a ual, pode ha e ambém iscos p é-con a uais
de seleção ad e sa nos u u os leilões de concessão de odo ias e e o ias, pois os
in es ido es que mais es a iam p opensos a pa icipa dos u u os ce ames se iam
aqueles que mais enxe gassem a possibilidade de enegociação ex pos em unção de
mudanças nas condições econômicas ou de desempenho da concessão. Ademais, os
maio es lances ende iam a se dos in es ido es que mais ac edi assem na ge ação de
alo em unção dessas epac uações, o que pode comp ome e a alocação e icien e
da ope ação das in aes u u as aos in es ido es mais ap os (Buga in e Ribei o, 2021).
Além dos iscos apon ados acima, ques ões p ocedimen ais de ce a impo ância
ambém podem in luencia o esul ado desses p ocessos, no adamen e: i) como se
da ia a dispu a pelo me cado pa a e elação do p eço de ese a dos in es ido es?; e
ii) como ica ia a consul a aos usuá ios (consul as e audiências públicas) e aos in es-
ido es (po meio do ins umen o con oca ó io do ce ame co esponden e)?
De a o, essas e ou as ques ões o am apon adas pelo ela ó io écnico do p óp io
TCU na análise do caso da Eco 101 (TCU, 2024a). Em pa icula , o am des acados
e analisados os seguin es iscos ela i os ao p ocesso de epac uação, con o me o
quad o 1.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
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QUADRO 1
Riscos apon ados pelo TCU
Risco iden i icado Po enciais consequências
Risco mo al Ge ação de incen i os e e sos, e, no caso conc e o, isco de incen i o ao
descump imen o con a ual.
Risco sis êmico Impac o nos p óximos leilões, dando uma sinalização de incen i os inade-
quados a odo o se o .
Risco social Pe cepção nega i a da população quan o ao sis ema de concessões, da
cob ança de pedágios em odo ias com baixa qualidade.
Riscos de legalidade Discussões do limi e da mu abilidade dos con a os complexos e ainda
das di e izes do Acó dão no 1.593/2023-Plená io.
Riscos de judicializa-
ção e de li igância
C iação de si uações que aumen em esses iscos que são ine en es ao
Es ado de di ei o, dado que o ac éscimo do a . 26 à Lei de In odução
às No mas do Di ei o B asilei o (LINDB) e ia azido uma au o ização
legal ampla e gené ica pa a a adoção de meios consensuais de esolu-
ção de con li os.
Riscos econômicos e
inancei os
P oblemas na manu enção do equilíb io do con a o, sua sus en abilidade
e a aliação da inanciabilidade da concessão.
Riscos de
anspa ência
Ques ionamen os ace ca da publicidade de odo o p ocesso (já que o
sigilo, ao menos inicial, dos e mos em negociação en e pode público e
en es p i ados é o opos o do que oco e nos p ocessos adminis a i os
egula es de concessão).
Riscos ine en es
ao p ocesso de
concessão
Assime ia de in o mações, iscos de leilões azios, di iculdades na
aplicação de al e na i as como caducidade e elici ação, di iculdades
com licenciamen o.
Fon e: TCU (2024a).
Elabo ação do au o .
Con o me o o do ela o do p ocesso no mesmo documen o, den e os e e idos
iscos, conside ou-se o isco mo al como o mais ele an e, pois em o po encial de
es ende -se du an e oda a concessão e o na -se, em úl ima ins ância, isco sis êmico.
Assim, de o ma a ende eça especi icamen e esse pon o, es abeleceu-se a neces-
sidade de o e a o con a o epac uado ao me cado em um p ocesso público, de o ma
que, caso o aco do p opos o con enha uma emune ação do capi al acima do espe ado
(seja po con a das p ojeções de á ego, de ecei a, de cus os, de axa de e o no,
ou qualque ou o aspec o), um ou o in es ido pode ia simplesmen e comp a esse
con a o emodelado, passando a se o i ula da concessão. A me a possibilidade de
pe de o con a o e não ica com ganhos líquidos ao inal do p ocesso minimiza ia os
p oblemas de incen i o na cons ução da p opos a e pode ia e i a os iscos sis êmi-
cos aludidos.
TEXTO pa a DISCUSSÃO
36
3127
Po im, cabe essal a que o p ocesso compe i i o p opos o, combinado com os
mecanismos de escu a e análise que são ine en es ao sandbox egula ó io, da iam
anspa ência à epac uação, já que ha e ia opo unidade de subme e ao esc u ínio
os e mos (e alo es) negociados p e iamen e, bem como as espec i as memó ias
de cálculo e undamen ação das decisões omadas.
5.3 Sandbox egula ó io do p ocesso compe i i o
A implemen ação do p ocesso compe i i o po meio de um sandbox egula ó io, consig-
nada no o o do Acó dão no 1.996/2024-Plená io (TCU, 2024a), ampa ou-se em a gumen os
que gua dam conside á el pa alelismo com os equisi os pa a ealização de sandboxes
expos os pela li e a u a especializada is os na seção 2 des e ex o pa a discussão: i)
complexidade do assun o; ii) al o g au de ino ação; iii) conside á el al e ação nas con-
dições de me cado; i ) signi ica i os impac os em a i idades obje o da egulação; e )
po encial de queb as p o undas e es u u ais no ambien e egulado do se o de odo ias.
Nesse sen ido, a ANTT ab iu a Consul a Pública n
o
1/2024 (ANTT, 2024e), de 4
de no emb o a 23 de dezemb o de 2024, pa a colhe suges ões ace ca da p opos a
de “ eadap ação e o imização do con a o de concessão ela i o à BR-101/ES/BA”
(ANTT, 2024e), bem como, “no âmbi o do sandbox egula ó io, ecebe con ibuições
aos documen os que possam se aplicá eis aos demais p ocessos de eadap ação e
o imização de con a os de concessão subme idos à SecexConsenso/TCU, con o me
IN TCU no 91/2022” (ANTT, 2024e).
Em e mos p ocedimen ais,15 o edi al de alienação de 100% das ações da Eco101
Concessioná ias de Rodo ias S.A.,16 publicado pela ANTT em sua audiência pública,
ouxe os seguin es ma cos:
• assesso ia écnica especializada e apoio ope acional da B3 S.A.;
•
o mação de uma comissão mis a, compos a po concessioná ia e ANTT, es-
ponsá el po conduzi os p ocedimen os do p ocesso compe i i o;
• possibilidade de a concessioná ia pa icipa do p óp io p ocesso compe i i o
na e apa de i a- oz (ou pe manece no a i o, caso não haja in e essados);
15. In e essan e no a que o mecanismo p opos o pa a o p ocesso compe i i o gua da g ande seme-
lhança com o ex o sob e enda assis ida que já ha ia sido subme ido a consul a pública pela ANTT no
âmbi o do RCR 4 (ANTT, 2023g).
16. Pa a mais in o mações, aze busca pelo edi al em: h ps://pa icipan .an .go .b /public/e en o/ isualiza .

TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
37
3127
• ob igação de a p opos a econômica con e p eço pelas ações igual ao ixado
pelo edi al (equi alen e aos ha e es e aos de e es da a ual concessioná ia) e
li e o e a de deságio sob e a no a a i a básica de pedágio (c i é io de sele-
ção da p opos a encedo a);
•
homologação, adjudicação do obje o e concessão de anuência p é ia à ans-
e ência das ações en e as pa es p i adas ei as pela ANTT; e
• necessidade de ecebimen o de ap o ações p é ias à celeb ação do con a o
de comp a e enda po pa e do Conselho Adminis a i o de De esa Econômica
(Cade) e do BNDES.
Anexo ao edi al de alienação, ap esen ou-se o adi i o con a ual
17
p opos o, con-
endo as cláusulas epac uadas que subs i uem in eg almen e os e mos e condições
p e is os no con a o de concessão o iginal (mas que só e ão igência após a ealiza-
ção do p ocesso compe i i o). Pa a os ins da análise aqui emp eendida, cabe des aca
alguns pon os de ino ação, con o me explici ado adian e.
1)
Inco po ação das al e ações egula ó ias da quin a e apa de concessões,
no adamen e:
a) leilão po meno alo da a i a de pedágio, com p e isão de apo es inc e-
men ais de capi al a pa i do pa ama de 18% de deságio o e ado;
b) no a ma iz de iscos, com a amen o especí ico pa a iscos ex ao diná-
ios e iscos esiduais;
c)
sis ema de con as e de a o es de desempenho pa a eequilíb io econô-
mico- inancei o com incidência sob e os chamados ecu sos inculados
da concessão;
d)
mecanismo de compa ilhamen o do isco de demanda, de insumos
e cambiais;
e)
ampliação da egulação po incen i os ia indicado es de inexecução, espe-
ci icações sob e dis ibuição de di idendos, ajus es no alo da ga an ia
de execução e inculação das eclassi icações a i á ias a me as ísicas; e
)
e inamen o ou in odução de no os mecanismos de acompanhamen o do
17. Pa a mais in o mações, aze busca em: h ps://pa icipan .an .go .b /public/e en o/ isualiza .
TEXTO pa a DISCUSSÃO
38
3127
con a o po pa e dos inanciado es e de solução de con o é sias com a
agência egulado a.
2)
Ins i uição de mecanismos de en o cemen especí icos pa a os no os con o-
lado es do con a o epac uado:
a) es abelecimen o de um pe íodo de ansição de ês anos;
b)
deg aus a i á ios do pe íodo de ansição p é-de inidos (com inc emen os
de 28% a 35%) inculados à a e ição das me as imes ais ealizada po
e i icado independen e;
c)
inculação da ealização das eclassi icações a i á ias (associadas à
ampliação da in aes u u a) apenas ao im do pe íodo de ansição;
d) p oibição de dis ibuição de di idendos du an e o pe íodo de ansição; e
e) p oibição de a no a con olado a e i a -se do con ole da concessioná ia
an es do a endimen o de ao menos 80% das me as de execução acumula
-
das p e is as pa a o pe íodo de ansição.
3)
C iação da “ex inção an ecipada consensual” em caso de inadimplemen o
con a ual ele an e com p e isão de mul a adicional de R$ 200 milhões.
Além do lançamen o da consul a pública, a ANTT p oduziu o Te mo de Re e ência
de Ambien e Regula ó io Expe imen al: Eco 101 (ANTT, 2024 ), “em a endimen o às
cláusulas 4.73 e ss. do e mo de au ocomposição celeb ado em 25/09/2024, en e
a Eco 101, União e ANTT, sob in e eniência do T ibunal de Con as da União” (ANTT,
2024 , p. 1). Tal como nos demais sandboxes em cu so no se o , a agência u ilizou-se
da aculdade, dada pela Resolução no 5.999/2022, de não ealiza p ocesso de seleção
pa a escolhe a emp esa que i ia pa icipa dessa p imei a inicia i a, endo em is a a
especi icidade do caso.
No documen o (cláusula 3), são elencados di e sos obje i os, mas quase odos de
ca á e p ocedimen al, como: obse a os comp omissos assumidos no e mo de au o-
composição celeb ado; cons i ui comissão mis a do p ocesso compe i i o; acompanha
as impugnações ao edi al, a análise dos documen os e os pedidos de escla ecimen os;
p omo e páginas web especí icas pa a comunicação ace ca do sandbox; c ia canais
de comunicação di e a en e a ANTT e a Eco 101 e pe mi i o li e acesso a agen es
da adminis ação pública compe en es. O único obje i o mais inalís ico diz espei o a
“analisa esul ados ob idos e o mulando me as e es a égias quando necessá io pa a
TEXTO pa a DISCUSSÃO
TEXTO pa a DISCUSSÃO
39
3127
o a ingimen o dos obje i os es abelecidos” (ANTT, 2024 , p. 2), mas sem especi ica
quais se iam esses obje i os e a espec i a linha de base de compa ação.
A p incípio, o sandbox em p azo de 24 meses, p o ogá eis po mais doze meses,
“caso seja necessá io pa a a conclusão do p ocesso compe i i o” (ANTT, 2024 , p. 7).
Toda ia, con o me cláusula 13.2, o ambien e expe imen al pode se inalizado an ecipa-
damen e se o p ocesso compe i i o esul a na ans e ência do con ole acioná io da
concessioná ia (e conexa celeb ação do e mo adi i o com o encedo do p ocesso).
Nesse caso, a comissão de sandbox en ega á à ANTT um ela ó io de alhado ace ca
dos esul ados do sandbox (i em 5.4.2).
Po im, em elação às ob igações especí icas dos pa ícipes, as p incipais a i-
buições da ANTT concen am-se na ealização da audiência pública (desc i a an e io -
men e); na disponibilização das in o mações sob e o p ocesso compe i i o, bem como
dos es udos, p oje os e/ou ou os documen os écnicos e e en es ao sis ema odo iá-
io; e na supe isão da p o isão de in o mações pela concessioná ia aos in e essados.
Já pa a a concessioná ia, as ob igações elacionam-se à p es ação de in o mação a
odos os in e essados; à ealização da sessão pública do p ocesso compe i i o; e ao
a endimen o das disposições especí icas do edi al e dos demais documen os que es ão
dando as condições de con o no à alienação das ações.
6 POTENCIALIDADE E LIMITES DO SANDBOX DE REPACTUAÇÃO
Fei a a ca ac e ização das epac uações e de como o sandbox es á sendo u ilizado no
p ocesso aqui analisado, a p esen e seção analisa qual é o po encial de con ibuição
do mecanismo p opos o pa a a p odução de uma eg a de epac uação es á el e álida
pa a odos os pa icipan es do me cado, bem como quais os maio es iscos associados,
seja pa a o p ocesso a ual, seja pa a os indou os.
Inicialmen e, cabe no a que a o e a do con a o emodelado ao me cado, an es
da p odução de qualque e ei o, é uma ino ação com g ande po encial de omen a o
me cado secundá io de concessões e, com isso, e i a odo o cus o de ansação de
ence amen o an ecipado das pa ce ias, seja po ias li igiosas (como a caducidade),
seja po ias amigá eis, mas demo adas – como as elici ações (Fe ei a e al., 2021).
De a o, a insus en abilidade das concessões mui as ezes es á no ní el do con a o
que oi i mado, e não p op iamen e do a i o es essado que, sob ou as bases, pode ia
se amplamen e supe a i á io.
A u ilização de um sandbox egula ó io, do ipo policy sandbox, pa a a p odução de
uma eg a e icien e, es á el e álida pa a odos os agen es econômicos é, em p incípio,
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ap op iada, dada a di iculdade de sua alidação an es da sua e e i a submissão ao me -
cado ( endo em is a o g ande núme o de agen es econômicos, p esen es e po enciais,
en ol idos), a complexidade ins i ucional de uma solução, no mínimo, he e odoxa pa a
o di ei o adminis a i o b asilei o e seus ó gãos de con ole, e a g ande ino ação em
elação aos meios adicionalmen e usados pa a ges ão con a ual.
En e an o, se, em p incípio, pa ece a a -se de uma inicia i a alinhada aos con-
o nos básicos das disposições ace ca da u ilização de sandboxes pa a p odução de
polí icas públicas já explo adas no p esen e abalho, algumas ques ões especí icas
me ecem des aque.
P elimina men e, cabe ponde a se o a cabouço legal e os manda os ins i ucionais
que dão sus en ação a essa inicia i a p ecisa iam se adap ados ou c iados, p eocu-
pação basila expos a desde a p imei a u ilização do mecanismo de sandbox pelo FCA
no Reino Unido (seção 2). Como is o, em que pese o eno me po encial de al e ação
da egulação se o ial, os p ocessos de epac uação es ão oco endo sem que se enha
edi ado ou al e ado nenhuma lei ou dec e o pa a a ibui , c ia ou modi ica compe ên-
cias. Sob um olha mais a en o, hou e apenas a edição de uma ins ução no ma i a
po pa e do TCU (IN no 91/2022) e de po a ias de cunho p ocedimen al po pa e do
Minis é io dos T anspo es (Po a ia MT n
o
848/2023) e da ANTT (Po a ia DG n
o
17,
de 23 de janei o de 2024) – ANTT (2024a).18
Aliás, é o çoso obse a que, den o do p óp io TCU, há mani es ações a i mando
a ilegalidade das p opos as de aco do. Cons a, po exemplo, no o o do minis o ela-
o A oldo Ced az sob e o p ocesso de epac uação da concessão da BR-163/MS (TC
033.777/2023-3) – que esul ou no Acó dão n
o
2.434/2024-Plená io –, que “o con eúdo
da solução consensual p opos a é i emedia elmen e ilegal, ez que inconciliá el não
apenas com a le a da lei, mas ambém com odo o o denamen o ju ídico” (TCU, 2024b).
Mesmo não endo se o nado ju isp udência do ibunal, po o ça dos demais o os,
não deixa de se um a o ele an e, pois, con o me o que oi ei e adamen e discu ido
na li e a u a, a ausência de uma base no ma i a e ins i ucional consolidada pode se
on e de ince ezas e comp ome e a e icácia do mecanismo.
18. Além disso, cabe des aca a edição, no inal de 2024, da Resolução ANTT n
o
6.053, de 31 de ou ub o de
2024 (ANTT, 2024d), que ap o ou a qua a no ma do Regulamen o das Concessões Rodo iá ias, con endo
eg as ela i as ao egime de ecupe ação egula ó ia, “ins umen o de ges ão con a ual excepcional e
ansi ó io des inado a p omo e a ecupe ação de concessões com desempenho insa is a ó io e que
ap esen em isco de ex inção con a ual po caducidade” (ANTT, 2024d, a . 117), mas que, con o me
a . 117, § 2o, “não pode impo a em al e ação do equilíb io econômico- inancei o do con a o ou de
sua ma iz de isco” (ANTT, 2024d).
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pa icipan es exclusi amen e de ambien e egula ó io expe imen al (sandbox egula ó-
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