Arbeitsmarkt und Arbeitsmarktpolitik

Herder-Dorneich, Philipp (Ed.) Book Arbeitsmarkt und Arbeitsmarktpolitik Schriften des Vereins für Socialpolitik, No. 127 Provided in Cooperation with: Verein für Socialpolitik / German Economic Association Suggested Citation: Herder-Dorneich, Philipp (Ed.) (1982) : Arbeitsmarkt und Arbeitsmarktpolitik, Schriften des Vereins für Socialpolitik, No. 127, ISBN 978-3-428-45229-3, Duncker & Humblot, Berlin, https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/285551 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Der vorliegende Band stellt die Referate vor, die auf diesem Symposion diskutiert worden sind und anschließend von den Autoren überarbeitet wurden. Die Manuskripte wurden im wesentlichen Anfang 1982 abgeschlossen. Die Aufgabe, die Referate herauszugeben, fiel mir als dem damaligen Vorsitzenden des Ausschusses zu. Dieser Pflicht bin ich gerne nachgekommen. Schwerpunktmäßig beschäftigen sich die Referate mit Problemen des Arbeitsmarktes, insbesondere der Arbeitsmarktpolitik. Zu diesem Themenkomplex enthält der vorliegende Band sowohl Beiträge, die die Probleme des Arbeitsmarktes in einen allgemeineren Zusammenhang stellen (Rationalisierungsinvestitionen, regionale Arbeitsmarktprobleme, Beschäftigungspolitik), als auch Beiträge, die sich mit den Voraussetzungen (Berufsprognostik) und Instrumenten der Arbeitsmarktpolitik (Lohnsubventionen, Arbeitslosenunterstützungen, Flexibilität von Lohnstrukturen, Zumutbarkeitskriterien) auseinandersetzen. Der Schwerpunkt liegt dabei jeweils auf der ökonomischen Betrachtungsweise. Denjenigen, die mir bei der Drucklegung dieser Schrift behilflich waren, möchte ich für ihre Arbeit herzlich danken, insbesondere Herrn Dipl.-Kfm. H.-W. Ortwein, der den umfangreichen Manuskriptund Korrekturengang betreute. Philipp Herder-Dorneich, Köln OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Inhaltsverzeichnis Lohnsubventionen als Mittel der Arbeitsmarktpolitik Von Hermann Albeck, Saarbrücken................................. 9 Arbeitslosenunterstützung: Ungewollte Überzahlungen und Verteilungswirkungen Von Horst Hanusch und Klaus Narbert Münch, Augsburg Regionale Arbeitsmarktprobleme und Arbeitsmarktpolitik 29 Von Gerhard Kleinhenz, Passau .................................... 61 Rationalisierungsinvestitionen als arbeitsmarktpolitisches Problem Von Eckhard Knappe, Trier ........................................ 79 Beschäftigungspolitische Leistungsfähigkeit und Grenzen der Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland Von Heinz Lampert, Augsburg ..................................... 113 Möglichkeiten und Grenzen der Berufsprognostik Von Dieler Mertens, Nürnberg ..................................... 143 Die Forderung nach flexibleren Lohnstrukturen als Entlastung der Arbei tsmarktpoli tik Von Wolfram Mieth, Regensburg .................................... 171 Kriterien der Zumutbarkeit von Erwerbstätigkeit als arbeitsmarktpolitisches Regulativ Von Dieter Schäfer, Bamberg ...................................... 191 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 14 Hermann Albeck "'s dK = J (GK - LS) . dx , "0 die entsteht, wenn die zusätzliche Menge Xs -Xo produziert und abgesetzt wird. In Abbildung 2 ist dieser Fall unterstellt: Die punktierten Flächen kennzeichnen die Umsatzänderungen (querliegende Säule = Umsatzverlust, stehende Säule = Umsatzzunahme), die punktiertschraffierte Fläche kennzeichnet die Kostenänderung; die Differenz zwischen Umsatzzunahme und Kostenzunahme ist größer als der Umsatzverlust. Damit dieser Fall eintritt, muß die direkte Preiselastizität der Güternachfrage sehr deutlich über 1 liegen; um wieviel sie darüber liegen muß, hängt von der Kostenzunahme ab, die ihrerseits vom Verlauf der Kurve der Grenzkosten GK und von der Höhe der LS bestimmt wird s. Wichtig an dieser überlegung erscheint mir, daß selbst in dem extremen Fall, in dem die Grenzkosten der Zusatzproduktion auf Null herabgeschleust werden, von den LS nur dann ein positiver Skaleneffekt zu erwarten ist, wenn die Preissenkung zu einer Umsatzzunahme führt (Vorbedingung: Firmen reagieren auf das LS-Angebot des Staates mit Preissenkungen!); eine Umsatzzunahme ist aber gleichbedeutend mit einer Zunahme der Ausgaben für das betreffende Produkt, d. h. es braucht eine zusätzliche monetäre Produktnachfrage, wenn der Skaleneffekt positiv sein soll. Woher diese zusätzliche monetäre Produktnachfrage kommen kann, möchte ich später im Zusammenhang mit einigen makroökonomischen überlegungen ansprechen. Ein Problem der obigen Marginalanalyse besteht darin, daß fraglich ist, inwieweit Firmen ihre Preise nach den Grenzkosten kalkulieren 6• Kalkulieren sie beispielsweise auf der Basis der Stückkosten, fällt der Skaleneffekt von vornherein wesentlich geringer aus, weil die Subventionierung zusätzlicher Arbeitskräfte die gesamten Produktionskosten wesentlich weniger senkt als die Grenzkosten. 2. SubstitutloDseffekt (Verdrängungseffekt) Durch LS werden im allgemeinen Substitutionsprozesse im Bereich der Produktionsfaktoren ausgelöst; sie können auch im Bereich der Produkte vorkommen. Ich betrachte hier nur den Fall der Faktorsubstitu5 Der Grenzkostenverlauf hängt u. a. davon ab, welche und wieviele andere Produktionsmittel man zur Produktionsausweitung braucht und wie preiselastisch deren Angebot ist. 6 Eine der wenigen empirischen Untersuchungen auf diesem Gebiet stammt von Susanne Wied-Nebbeling: Industrielle Preissetzung. Eine überprüfung der marginalund vollkostentheoretischen Hypothesen auf empirischer Grundlage; Tübingen 1975. . OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Lohnsubventionen als Mitt€:1 der Arbeitsmarktpolitik 15 tion; er hat zwei Varianten: die Substitution zwischen Arbeitskräften und die Substitution zwischen Arbeit und sachlichen Produktionsmitteln. Das Angebot von LS macht die subventionsfähigen Arbeitnehmer zunächst einmal billiger im Vergleich zu allen übrigen Arbeitnehmern. Es besteht ein ökonomischer Anreiz, die bisherige Produktionsmenge dadurch mit geringeren Kosten herzustellen, daß man nicht subventionsfähige gegen subventionsfähige Arbeitskräfte austauscht. Wie groß die Möglichkeiten dazu sind, hängt wesentlich davon ab, wie die Bedingungen für die Inanspruchnahme der LS aussehen und wie gut ihre Einhaltung überwacht werden kann. Im allgemeinen muß man wohl davon ausgehen, daß Unternehmensleitungen hier einen nicht unbeträchtlichen Gestaltungsspielraum haben; beispielsweise lassen sich zwischen verschiedenen Betriebsstätten eines Arbeitgebers Arbeitskräfte so umsetzen, daß LS kassiert werden können. Das soll hier nicht weiter verfolgt werden. Wichtig erscheint mir, daß mit derartigen Substitutionen Umverteilungsprozesse verbunden sind: Die Beschäftigungsund Einkommenschancen der subventions fähigen Arbeitskräfte steigen, die der nicht subventionsfähigen sinken. Es resultieren also Änderungen in der Beschäftigungsstruktur und in der Einkommensverteilung. Diese können politisch durchaus gewollt sein; typische Beispiele dafür sind marginale LS für sogenannte Problemgruppen am Arbeitsmarkt. Für das allgemeine beschäftigungspolitische Ziel - Zunahme der Beschäftigung in der Gesamtwirtschaft - ist damit aber nichts gewonnen. Die Verbilligung des zusätzlichen Arbeitseinsatzes bedeutet auch eine Verbilligung gegenüber sachlichen Produktionsmitteln. Die bisherige Minimalkostenkombination gilt für zusätzliche Beschäftigungsmengen nicht mehr; es entsteht tendenziell ein Anreiz zur arbeitsintensiveren Produktion. Soweit die gleiche Produktmenge mit mehr Arbeit und weniger "Kapital" hergestellt wird, wirkt diese Substitution in der beschäftigungspolitisch erwünschten Richtung: Der gesamtwirtschaftliche Beschäftigungsgrad steigt. Bei der formalen Analyse der Substitionsvorgänge ist zu berücksichtigen, daß marginale LS die Faktorpreisrelationen nicht generell verändern, sondern nur für zusätzliche Beschäftigungsmengen; die Substitution zwischen Arbeit und Kapital ist entsprechend geringer als in den Fällen, in denen der Beschäftigungsbestand wenigstens teilweise mitsubventioniert wird. Materiell bedeutsam ist die Frage, inwieweit man kurzfristig und längerfristig mit dem einen oder mit dem anderen Substitutionseffekt rechnen kann. Kurzfristig, d. h. bei gegebener Produktionsfunktion dürften im wesentlichen nur Substitutionen zwischen Arbeitskräften möglich und lohnend sein; erst längerfristig wird das OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 16 Hermann Albeck Abwägen zwischen Arbeitsund Kapitaleinsatz relevant. Es ist dann Teil der unternehmerischen Investitionsplanung, und als Abwägungsrahmen können die Methoden der betrieblichen Investitionsplanung herangezogen werden. Angenommen, es stehen zwei Produktionsanlagen ("Maschinen") zur Wahl, von denen die eine arbeitsintensiver ist als die andere und auch arbeitsintensiver als die alte Anlage; bei den für die geplante Nutzungsdauer der Maschinen erwarteten Arbeitsund Kapitalkosten hat die arbeitsintensivere Maschine einen geringeren Kapitalwert. Die LS muß in diesem Fall die Arbeitskosten der arbeitsintensiveren Anlage soweit herabschleusen, daß ihr Kapitalwert größer wird als jener der anderen Anlage. Die analoge überlegung gilt für den Fall, daß die arbeitsintensivere Maschine gegenüber der bisherigen Anlage nur gleich viel oder aber weniger Beschäftigungsmengen braucht; der Komparativ bezieht sich dann allein auf die Investitionsalternative, die ohne LS realisiert worden wäre. In beiden Fällen ist um so eher mit einer Änderung in der Reihenfolge der Kapitalwerte zu rechnen, je größer der Subventionsbetrag ist und je länger die LS gewährt werden; mit der Methode der Investitionsrechnung läßt sich das systematisch über die Änderungen von Höhe und Zeitpfad der erwarteten laufenden Ausgaben erfassen. Mit ihr läßt sich auch das Problem einfangen, daß für die Investitionsentscheidung nicht nur die variablen Kosten, sondern auch die verschiedenen Fixkosten der Beschäftigung relevant sind; wenn, wie üblich, die LS nur die variablen Beschäftigungskosten herabschleusen, kann der Anreiz zur Wahl der arbeitsintensiveren Anlage stark abgeschwächt sein. 3. Mitnehmereffekt Mitnehmereffekte liegen vor, wenn und insoweit die LS für Beschäftigungsmengen beansprucht werden, welche auch ohne LS realisiert worden wären. Es sind also nicht die LS, die die zusätzliche Beschäftigung verursachen, sondern andere Gründe; die Subventionen werden als willkommene Beigabe mitgenommen (windfall profits). Daß es überhaupt Mitnehmereffekte gibt, liegt an den praktischen Schwierigkeiten, die Voraussetzungen für den Subventionsbezug ganz eindeutig zu definieren und vor allem zu überwachen, ob diese Voraussetzungen im Einzelfall erfüllt sind. Am größten sind diese Schwierigkeiten, wenn die Referenzgröße für "zusätzliche" Beschäftigung eine Plangröße des Arbeitgebers ist. Aber auch bei einer Ist-Referenzbeschäftigung können die Mitnehmereffekte beachtlich sein, wie das Beispiel des deutschen Subventionsprogramms von 1974/75 für die Bauwirtschaft zeige. Die art7 Vgl. Günther Schmid: Wage-Cast Subsidy Program in Germany 1974/75; Internationales Institut für Management und Verwaltung am Wissenschaftszentrum Berlin, IIM/dp 77-111, 1977, pp. 40 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Lohnsubventionen als Mittel der Arbeitsmarktpolitik 17 gleichen Schwierigkeiten, die eine Vermeidung von Mitnehmereffekten macht, treten übrigens auch auf, wenn man Mitnehmereffekte messen will; man braucht ja dann ebenfalls eine Referenzgröße für "zusätzliche" Beschäftigung, nämlich jene Beschäftigung, die sich ohne LS ergeben hätte. Erst aus dem Vergleich der tatsächlichen Beschäftigungsentwicklung mit LS und der hypothetischen Beschäftigungsentwicklung ohne LS lassen sich ja Aussagen über die Beschäftigungswirkung der LS und damit auch über das Ausmaß der Mitnehmereffekte ableiten. Aus Skaleneffekt, Substitutionseffekt und Mitnehmereffekt ergibt sich der Netto-Beschäftigungseffekt von LS als Anzahl der Subventionsfälle - Substitutionseffekt 1 (Arbeit gegen Arbeit) - Mitnehmereffekt = Skaleneffekt + Substitutionseffekt 2 (Kapital gegen Arbeit). Man kann diese grobe Gliederung dadurch verfeinern, daß man ergänzend noch berücksichtigt -die zeitliche Verlagerung geplanter Beschäftigungsänderungen, die nach der Einführung von LS erfolgt, um Subventionen zu erlangen (spezieller Skaleneffekt); -die Zahl der subventionierten Beschäftigungsverhältnisse, die tatsächlich gar nicht vorhanden oder zumindest nicht subventionsfähig sind (Betrugsfälle); -die Ankündigungseffekte, die darin bestehen, daß in Erwartung eines LS-Programms subventions fähige Tatbestände herbeigeführt werden (Änderung der Beschäftigungspläne in sachlicher, räumlicher, zeitlicher Hinsicht. Beispiel: Vorziehen oder Vertagen von geplanten beschäftigungssteigernden Maßnahmen). Es ergeben sich Skalen-, Substitutions-, Mitnehmereffekte, also keine anderen Wirkungsarten als erwähnt; vielmehr stellt "Ankündigung" nur auf den antizipativen Charakter dieser Reaktionen ab. III. Bei der gesamtwirtschaftlichen Analyse von marginalen LS geht es vor allem um die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen die Gewährung der LS die Beschäftigungsmenge in der Gesamtwirtschaft erhöht. 1. Der Skaleneffekt wurde abgeleitet unter der Annahme einer konstanten Produktnachfragekurve beim subventionierten Unternehmen. Für alle Unternehmen ist diese Annahme nicht zulässig, weil gewährte 2 Schriften d. Vereins f. Socialpolltik 127 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 18 Hermann Albeck LS die Bedingungen verändern, unter denen die Produktnachfragekurven abgeleitet sind (konstante Preise der jeweils übrigen Produkte, konstante Haushaltseinkommen, gegebene Präferenzen). Wenn durch LS die Preise bestimmter Produkte sinken, ändern sich die Bedingungen, unter denen die Nachfragekurven für andere Produkte abgeleitet sind; bei diesen anderen Produkten verlagert sich die Kurve der Produktnachfrage nach links: Nichtsubventionierte Produkte werden seitens der Nachfrager durch subventionierte Produkte ersetzt. Der Mehrnachfrage bei bestimmten Produktgruppen steht also eine Mindernachfrage bei den anderen Produktgruppen gegenüber; für alle Unternehmen zusammengenommen kommt es, global gesehen, nicht zu einem positiven Skaleneffekt 8• Das wäre nur dann anders, wenn die Haushalts einkommen insgesamt ansteigen würden; damit ist aber nur dann zu rechnen, wenn die effektive Nachfrage steigt. Zwar könnten die Haushaltseinkommen steigen, wenn die subventionsberechtigten Firmen zunächst mit Mehrbeschäftigung und Mehrproduktion auf das LSAngebot reagieren und erst später mit Preissenkungen (oder verstärkter Werbung) Nachfrage bei anderen abziehen; das wäre aber so lange nur ein temporärer Vorgang, wie die Ausgabeneigung nicht insgesamt zunimmt. Die Bedingung für einen positiven Skaleneffekt auf der einzelwirtschaftlichen Ebene - steigende monetäre Nachfrage - begegnet uns also auf der gesamtwirtschaftlichen Ebene wieder. Zum gleichen Ergebnis führt eine Überlegung, die an der makroökonomischen Ungleichgewichtstheorie anknüpft. LS werden oft gerade dann angeboten, wenn die Unternehmen unausgelastete Kapazitäten haben, also nicht im "Gleichgewicht" sind: Sie hatten ihre personellen und sachlichen Kapazitäten an den mittelfristig erwarteten Erlös-Kosten-Relationen und damit auch Absatzchancen orientiert; tatsächlich entwickelte sich die Nachfrage schwächer als erwartet, und sie reagieren darauf mit Produktionsdrosselung und zumindest teilweisem Personalabbau. In einer solchen Situation der Keynesschen Arbeitslosigkeit ist es die fehlende Güternachfrage, die die Produktion und damit auch die Beschäftigung beschränkt; ein begrenztes Herabschleusen des Reallohns durch LS ändert an dieser Absatzschranke so lange nichts, wie die gesamtwirtschaftliche Ausgabeneigung nicht zunimmt. 2. Der Einfluß von LS auf effektive Nachfrage und Beschäftigung kann in einer geschlossenen Volkswirtschaft also nur über ein verändertes Ausgabeverhalten von Privaten und/oder Staat erfolgen. Bei der Analyse des Einflusses auf die private Ausgabeneigung sind meines 8 Zu den gesamtwirtschaftlichen Skaleneffekten kommt es nur in dem Maße, in dem die mehr produzierten Güter mehr oder weniger arbeitsintensiv sind als die verdrängten Produkte. Das ist zunächst einmal ungewiß. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Lohnsubventionen als Mittel der Arbeitsmarktpolitik 19 Erachtens ähnliche Wirkungsketten zu berücksichtigen, wie sie Keynes für den Fall allgemeiner Geldlohnsenkungen berücksichtigt hat: - Auswirkungen auf die Einkommensverteilung und über diese auf die gesamtwirtschaftliche Konsumneigung. Geht man von der wohl realistischen Annahme aus, daß es auch bei fehlenden Skaleneffekten immerhin Substitutionseffekte gibt und dadurch Beschäftigung und Einkommen von den nichtsubventionierten zu den subventionierten Faktoren umverteilt werden, dann steigt die gesamtwirtschaftliche Konsumneigung, wenn die "Gewinner" eine höhere marginale Konsumquote haben als die "Verlierer". Inwieweit das zutrifft, ist im Einzelfall zu prüfen; spürbare Effekte sind aber wohl nicht zu erwarten. Berücksichtigt man auch die Finanzierungsseite, kann es zu deutlicheren Konsumeffekten kommen, wenn die LS von Verdienern hoher Einkommen mitfinanziert werden. - Auswirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Investitionsneigung. Sie können sich ergeben durch veränderte Renditeerwartungen und/oder über die verbesserte Vermögensposition, die Subventions empfänger auch im Falle der Mitnehmereffekte haben. Entscheidend dürfte der Einfluß auf die Renditeerwartungen sein; dieser ist nur schwer abzugreifen. Wichtig ist einmal - wie schon erörtert - das Ausmaß, in dem die Lohnkosten auf mittlere Sicht herabgeschleust werden; wichtig ist gerade hier aber auch, inwieweit die Investoren beispielsweise bei einer spürbaren Subventionierung mit gegenläufigen Belastungseffekten rechnen, etwa einer stärkeren Lohnexpansion oder einer größeren Abgabenlast. - Auswirkungen auf die Güterpreise, über diese auf die Realvermögensbestände (outside money) und über diese auf gesamtwirtschaftliche Liquiditätsneigung, Zins und Investitionen einerseit sowie auf gesamtwirtschaftliche Konsumneigung andererseits. Da es hier um Änderungen des Preisniveaus geht, spielen diese Wirkungen allenfalls bei breit angelegten, einen großen Teil der Beschäftigten umfassenden LS eine Rolle und dann vermutlich auch nur in einem quantitativ unbedeutenden Maße 9• Die Wirkungsketten werden im Rahmen der makroökonomischen Theorie behandelt; sie brauchen hier nicht näher erörtert zu werden. Der Unterschied zum Keynesschen Fall der Geldlohnsenkung besteht vor allem darin, daß LS für sich genommen nur die Lohnkosten und nicht automatisch auch die Lohneinkommen und damit die Konsum9 Das ergibt sich vor allem aus der Beschränkung auf "outside money", praktisch also auf Zentralbankgeld und Staatstitel. Ausführlicher dazu Richter / Schlieper / Friedman: Makroökonomik; 4. Auflage, Berlin -Heidelberg - New York 1981, insbesondere §§ 32, 47. 2' OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 20 Hermann Albeck ausgaben der Arbeitnehmer senken; daraus ergeben sich für den Vorgang der Subventionszahlung eindeutig andere Wirkungsaussagen, nämlich die Vorhersage positiver Beschäftigungseffekte, wenn die LS sowohl für zusätzliche als auch für einen großen Teil der bestehenden Beschäftigung gewährt werden. Für den hier hauptsächlich betrachteten Fall der ausschließlich marginalen LS liegt der springende Punkt freilich darin, daß insbesondere die erste und die dritte der angesprochenen Wirkungsketten erst dann zum Tragen kommt, wenn das Subventionsangebot des Staates von den Arbeitgebern angenommen wird bzw. wenn die Unternehmen auf dieses Angebot mit Preissenkungen reagieren; eben das setzt aber voraus, daß die Produktnachfrage steigt, zumindest eine Steigerung erwartet wird, und darauf wäre in unserem Modellfall nur zu setzen, wenn sich die Renditeerwartungen der Investoren durch die LS deutlich verbesserten - was eben ungewiß ist. Für marginale LS gilt deshalb im wesentlichen der Schluß, den Keynes schon für den Fall allgemeiner Geldlohnsenkungen gezogen hat, daß nämlich in einer Situation unzureichender Güternachfrage die Initialzündung für Mehrproduktion und Mehrbeschäftigung von anderer Seite kommen muß. Ist sie da, können marginale LS als Verstärker wirken. Insofern ist die Forderung von Rehn konsequent, LS als jenen Teil einer beschäftigungspolitischen Doppelstrategie anzusehen, der die betrieblichen Kosten einer zusätzlichen Beschäftigung senkt, der aber komplettiert werden muß durch ein Bündel von Maßnahmen, das die effektive Nachfrage auf das Vollbeschäftigungsniveau bringt und sie Imf diesem Niveau hält. 3. In der offenen Volkswirtschaft können marginale LS positive gesamtwirtschaftliche Skaleneffekte haben. Auf den Auslandsmärkten ist die Preiselastizität der Produktnachfrage im allgemeinen genügend groß, um durch Preissenkungen so viel zusätzliche Produktnachfrage an sich zu ziehen, daß der resultierende Umsatzzuwachs den herabgeschleusten Kostenzuwachs übersteigt. Der Mehrnachfrage bei den heimischen Exportgütern steht zwar eine Mindernachfrage bei den ausländischen Gütern gegenüber; das berührt aber zunächst einmal die heimische Produktion nicht. Die Wirkungsweise (nicht: Wirkungsbreite) der LS entspricht der Wirkungsweise einer Senkung des heimischen Lohnkostenniveaus: Die internationale Wettbewerbsposition verbessert sich. Allerdings geht das zu Lasten der ausländischen Produktion und Beschäftigung; die betroffenen Länder können deshalb Retorsionsmaßnahmen ergreifen. Die LS können auch - wie beispielsweise die englichen "temporary employment subsidies" -als Verstoß gegen das Dumping-Verbot angesehen und deshalb untersagt werden. Immerhin: Soweit ausländische Nachfrage mobilisiert wird, kann im Inland ein expansiver Multiplikatorprozeß in Gang gesetzt werden, der über steiOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Lohnsubventionen als Mittel der Arbeitsmarktpolitik 21 gende Importe auch wieder dem Ausland eine zusätzliche Produktnachfrage beschert. In einer etwas längerfristigen Perspektive wird für die internationale Wettbewerbsfähigkeit wichtig, ob eine LS-induzierte Faktorsubstitution den Produktivitätsfortschritt im Vergleich zum Ausland bremst. Tritt ein derartiges Nachhinken in der Produktivitätsentwicklung ein, gehen die ursprünglich erlangten Vorteile wieder verloren. IV. Subventionen müssen finanziert werden, sei es durch Minderausgaben, durch Mehreinnahmen oder durch Schuldenaufnahme der öffentlichen Hand. Von der Finanzierung können Beschäftigungswirkungen ausgehen, die bei der Analyse zu berücksichtigen sind. Häufig wird die Wirkungsanalyse beschränkt auf die Finanzierung der "Nettokosten" von LS für den Staat; man versteht darunter die Nettobelastung der öffentlichen Haushalte, die dadurch zustande kommt, daß einerseits Subventionen gezahlt werden, also Mehrausgaben anfallen, andererseits durch die Subventionszahlungen die Beschäftigung steigen und die Arbeitslosigkeit sinken kann und dadurch sowohl Mehreinnahmen als auch Minderausgaben entstehen. 1. Es gehört zu den Vorzügen von (marginalen) LS, daß ihre "Nettokosten" unter bestimmten Voraussetzungen Null sind. Am deutlichsten zeigt sich das bei LS für die Beschäftigung von bisher Arbeitslosen. Die "Kosten" eines Arbeitslosen für die öffentliche Hand setzen sich beispielsweise in der Bundesrepublik aus folgenden Positionen zusammen: 1. Ausgaben je Arbeitslosen Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe 2. Einnahmenausfälle je Arbeitslosen - Beiträge zur Sozialversicherung - direkte und indirekte Steuern Soweit LS die Arbeitslosigkeit verringern, fallen diese "Kosten" weg, d. h. es entstehen gleichsam automatisch Minderausgaben und Mehreinnahmen; die Subventionen finanzieren sich insoweit selbst. Ein zusätzlicher Mittelbedarf tritt nur in dem Maße auf, wie diese Einsparungen hinter den gewährten Subventionen zurückbleiben. Bezeichnen wir den Subventionsbetrag mit LS, die "Kosten" eines Arbeitslosen mit Kund nehmen wir den früher erörterten Netto-Beschäftigungseffekt als Maß für die Effektivität der Subventionen e, dann ist der zusätzliche Mittelbedarf bestimmt als LS-e·K. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 22 Hermann Albeck Die gleichen Überlegungen gelten für den Fall, daß die Subventionen nicht bestehende Arbeitslosigkeit verringern, sondern sonst eintretende Arbeitslosigkeit vermeiden sollen. Zwar entstehen hier im Vergleich zur Vorperiode zusätzliche Ausgaben, ohne daß es gleichzeitig zu Minderausgaben und Mehreinnahmen kommt; ohne LS hätte man aber wegen der steigenden Arbeitslosenzahl auch zusätzliche Mittel aufbringen müssen, so daß die Frage auch hier nur lauten kann, ob im Vergleich zur Situation ohne LS ein zusätzlicher Mittelbedarf entsteht. Eine Antwort kann immer nur im konkreten Einzelfall gegeben werden, weil die Größe von e und K von nationalen Besonderheiten und davon abhängt, wie ein Subventionsprogramm im Detail konzipiert und vor allem durchgeführt wird. Immerhin: Selbst wenn man bei der betragsmäßigen Schätzung der einzelnen Komponenten von K bestimmte Fehlermarken berücksichtigt, ergeben die Minderausgaben und Mehreinnahmen zusammen in aller Regel ein nicht unerhebliches Finanzierungspotential; solange der Netto-Beschäftigungseffekt von gewährten LS eine kritische Grenze nicht unterschreitet, reicht dieses Potential aus, um die Subventionen ohne eine zusätzliche Mittelbeschaffung zu finanzieren. Für das bereits erwähnte deutsche LohnkostenzuschußProgramm von 1974175 wurde diese kritische Grenze auf knapp 50 vH geschätzt; allerdings lag der Schätzwert für die tatsächliche EffektiviHit nur bei 25 vH (vgl. Fußnote 7). 2. Bei breit angelegten LS-Programmen, in die auch bestehende Beschäftigungsverhältnisse einbezogen sind, liegen die Dinge anders. Sie haben zwar in bezug auf die Subventionsgewährung die größere beschäftigungspolitische Durchschlagskraft; für ihre Finanzierung dürften aber die realisierbaren Minderausgaben und Mehreinnahmen keinesfalls ausreichen. Notwendig wäre dann, andere Ausgaben zu kürzen, durch abgabenpolitische Maßnahmen die Einnahmen zu erhöhen oder ein steigendes Haushaltsdefizit durch zusätzliche Kreditaufnahme zu finanzieren. Jede dieser drei Finanzierungsvarianten hat spezifische Kontraktionswirkungen, die den möglichen expansiven Effekten der Subventionsgewährung entgegenlaufen. Im einzelnen sind die Wirkungsketten und Beschäftigungseffekte sehr davon abhängig, welche Ausgaben gekürzt und welche Ausgaben erhöht werden; normalerweise kann man ja nicht davon ausgehen, daß alle fiskalischen Finanzierungsquellen gleichmäßig genutzt werden. Ähnliches gilt bei der Finanzierung über Kredite bei privaten Banken oder Nichtbanken; neben den globalen Einflüssen auf das Zinsniveau kann es hier zu spezifischen Einflüssen auf die Zinsstruktur kommen. Die Zusammenhänge sind aus der Diskussion um das "crowding out" bekannt. Auch bei einer Finanzierung mit zusätzlichem Zentralbankgeld treten über die resultierenOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Lohnsubventionen als Mittel der Arbeitsmarktpolitik 23 den Preisreaktionen auf Güterund Faktormärkten Kontraktionseffekte auf, wenn man einmal vom temporären Fall der inflatorischen Geldschöpfung bei gleichzeitiger Geldillusion der Marktteilnehmer absieht. Auf die entsprechenden Wirkungsanalysen kann hier nicht näher eingegangen werden; sie gehören überwiegend in den Bereich der Finanzund Geldtheorie. Was im Endergebnis interessiert, ist, wie groß der Netto-Beschäftigungseffekt von LS bei alternativen Finanzierungsmethoden ausfällt; methodisch gesehen entspricht das der Frage nach den differentiellen Ausgabenbzw. Budgetwirkungen, die im Rahmen der Finanztheorie erörtert wird. v. Eine der wichtigsten Fragen ist die nach der relativen Wirksamkeit von LS. Ich beschränke mich hier auf wenige thesenhafte Anmerkungen; sie betreffen insbesondere den Vergleich mit der Lohnpolitik. 1. Zunächst zur Wirksamkeit in bezug auf das Beschäftigungsniveau. Es ist zweckmäßig, hier nach Ursachen der Arbeitslosigkeit zu differenzieren: Bei Keynesscher Arbeitslosigkeit, also in einer Situation zu geringer und möglicherweise noch rückläufiger Produktnachfrage, sind (marginale) LS als beschäftigungspolitisches Mittel weniger tauglich als andere Mittel, die direkter bei der fehlenden Güternachfrage ansetzen; es geIten hier ähnliche überlegungen, wie sie Keynes für den Fall allgemeiner Geldlohnsenkungen angestellt hat. Bei klassischer Arbeitslosigkeit, also einer Arbeitslosigkeit infolge zu hohen Reallohnniveaus, ist das Herabschleusen von Lohnkosten grundsätzlich ein taugliches Mittel, um mehr Beschäftigung zu erreichen. Noch tauglicher wären aber entsprechende lohnpolitische Korrekturen, weil diese unmittelbar an der Ursache der Arbeitslosigkeit ansetzen und nicht, wie die Subventionen, den Charakter einer Neutralisierungspolitik haben. Bei Arbeitslosigkeit wegen eines wechstumsbedingten Wandels in der Produktionsstruktur - schrumpfende Branchen mit Leerkapazitäten, gleichzeitige Suche nach profitablen Produktund ProzeßaIternativen - können LS den notwendigen Strukturwandel fördern, soweit sie mit mobilitätsfördernden Maßnahmen verbunden sind, insbesondere Maßnahmen der beruflichen Qualifizierung. Sie können den notwendigen Wandel aber auch verzögern, wenn sie, wie praktisch wohl oft, nur vorhandene Arbeitsplätze erhalten und so den Charakter von Erhaltungssubventionen annehmen 10 • Auch hier stellt sich die Frage, ob 10 Das britische Temporary Employment Subsidy Program ist dafür ein gutes Beispiel. Dazu und zum Verhältnis von britischer Finanzpolitik und Lohnpolitik allgemein vgl. Ernst Moritz Lipp: Finanzpolitik und Lohnpolitik. Akteure zwischen Konflikt und Kooperation; (Diss.) Köln 1980. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 30 Horst Hanusch und Klaus Norbert Münch führt wird, so wenig empirische Untersuchungen liegen bisher dazu vor. Es gibt im Grunde nur einige wenige modellhafte Versuche, die ungewünschten Einkommenswirkungen aufzuzeigen, wobei an mehr oder weniger typischen Einzelfällen diskutiert, auf die konkrete Struktur der Gruppe der Arbeitslosen in bezug auf Arbeitsentgelt, Familienstand und Dauer des Leistungsempfangs aber nicht näher eingegangen wird 3• Der vorliegende Beitrag ist in diesem Problemkreis der potentiellen Mitnahmeeffekte angesiedelt. Er hat sich dabei zwei Ziele gesetzt: (1) Zum einen will er nicht nur modellhaft, sondern, zum ersten Mal für die Bundesrepublik, auch anhand empirischer Daten für je einen Stichtag in den Jahren 1980 und 1981 die ungewollten überzahlungen im Rahmen der Arbeitslosenunterstützung berechnen. Er wird sich dabei allerdings auf den Bereich des Arbeitslosengeldes beschränken, da hierfür bereits entsprechendes Zahlenmaterial vorliegt. Dieser Bereich umfaßt immerhin rund 37 % des Haushalts der Bundesanstalt für Arbeit 4• Als Rahmen und Referenzmaß für die Berechnung des Umfangs der überzahlungen und damit der möglichen Einsparungen und der Entlastung im Haushalt der Bundesanstalt für Arbeit dient der in § 111 Abs. 1 Arbeitsförderungsgesetz vom Gesetzgeber als Zielgröße vorgegebene Erstattungssatz von ,,68 vom Hundert des um die gesetzlichen Abzüge, die bei Arbeitnehmern gewöhnlich anfallen, verminderten Arbeitsentgelts" . (2) Zum anderen will der Beitrag, darüber hinausgehend, die Einkommensverteilungssituation unter den Arbeitslosengeldempfängern jeweils zu einem bestimmten Zeitpunkt in den Jahren 1980 und 1981 aufzeigen und die redistributiven Wirkungen des Arbeitslosengeldes innerhalb dieses Personenkreises untersuchen. Die Gesamtuntersuchung wäre in dieser Form nicht möglich gewesen, wenn das Institut für Arbeitsmarktund Berufsforschung nicht freundIicherweise zwei bereits veröffentlichte DatensätzeS in detaillierter Form zur Verfügung gestellt hätte, aus denen die, für die empirischen Berechnungen notwendigen Informationen entnommen werden konnten. 3 Bernd Fritzsche und Hans Dietrich von Loeffelholz (1981); Das Jahreseinkommen von Arbeitslosen bei Berücksichtigung des Lohnsteuerjahresausgleichs und der Dauer der Arbeitslosigkeit (1981). 4 Berechnet nach Arbeitsstatistik 1980 -Jahreszahlen, S. 276. 5 Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit, 28, 1980, S. 1749 und 29, 1981, S. 1209. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Arbeitslosenunterstützung 31 Der Hauptansatz dieser Untersuchung unterscheidet sich dabei nicht grundlegend von denjenigen in Untersuchungen anderer Länder 6 und den Modellüberlegungen, die für die Bundesrepublik bereits vorliegen 7. Der Hauptgrund für mögliche überzahlungen liegt in dem Umstand, daß bei der Bemessungsgrundlage des Arbeitslosengeldes - im allgemeinen dem Arbeitsengelt während der letzten 20 Tage vor der Arbeitslosigkeit - die Progression der Einkommensteuer unbeachtet bleibt: Ein während der Zeit der Arbeitslosigkeit durch Erwerbstätigkeit erzielbares zusätzliches Nettoeinkommen wäre geringer als das sich für einen gleich langen Zeitraum im Jahresdurchschnitt ergebende Nettoeinkommen. Gerade an dieser höheren Durchschnittsgröße orientierten sich bislang jedoch die Erstattungsbeträge des Arbeitsförderungsgesetzes. Da das Arbeitslosengeld steuerfrei gewährt wird, ergibt sich zusätzlich bei der während der Zeit der Beschäftigung im Abzugsverfahren erhobenen Lohnsteuer eine überzahlung, die, im Wege des Lohnsteuerjahresausgleichs beziehungsweise im Einkommensteuerveranlagungsverfahren, im nachhinein zu einer Erhöhung des durch Erwerbstätigkeit erzielten Nettoeinkommens führt. Hinzu kommen ähnliche Vorteile bei der Sozialversicherung und bei der Kirchensteuer 8• B. Beispiele für ungewollte überzahlungen beim Arbeitslosengeld Während der Gesetzgeber nach § 111 Abs.l Arbeitsförderungsgesetz für die Zeit der Arbeitslosigkeit eine Unterstützung in Höhe von 68 0 /0 des ausgefallenen Nettoarbeitsentgelts vorsieht, können, infolge der vorgeschriebenen Berechnungsmodalitäten, die in der Realität gewährten Lohnersatzleistungen deutlich höher ausfallen. Dies dürfte sogar der Regelfall sein, wie die folgenden Rechenbeispiele verdeutlichen: 6 Martin S. Feldstein (1974); Herbert G. Grobel, Dennis Malki und Shelley Sax (1975); Dennis Malki und Zane A. Spindler (1975). 7 Bernd Fritzsche und Hans Dietrich von Loeffelholz (1981). 8 Die Zahlung der Kirchensteuer beruht zwar auf freiwilliger Mitgliedschaft, sie in die Betrachtungen mit einzubeziehen erscheint ökonomisch gleichwohl sinnvoll, nachdem die meisten Bürger einer der beiden großen Religionsgemeinschaften angehören und sie sich somit im Falle der Arbeitslosigkeit tatsächlich diese Abgabe ersparen, ohne an Mitgliedschaftsrechten einzubüßen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 32 Horst Hanusch und Klaus Norbert Münch I. Beispiel 1 Ein verheirateter kinderloser Arbeitnehmer in Lohnsteuerklasse V mit monatlich 1750 DM Bruttolohn ist im Kalenderjahr 1980 drei Monate arbeitslos und bezieht in diesem Zeitraum Arbeitslosengeld. Sein Ehegatte, von Arbeitslosigkeit nicht betroffen, verdient monatlich 3750 DM brutto. Während man aus den Spalten 1 und 2 der Übersicht 1 entnehmen kann, welches Jahreseinkommen (Zeile 12 bzw. 18) diesem Ehepaar verbleiben würde, wenn der geringer verdienende Ehegatte nicht von Arbeitslosigkeit betroffen wäre, ist aus den Spalten 3 und 4 die Einkommenssituation bei dessen dreimonatiger Arbeitslosigkeit zu ersehen 9• Durch die Arbeitslosigkeit reduziert sich das Jahresnettoeinkommen aus Erwerbstätigkeit um 2392 DM (Zeile (13). Davon werden durch das Arbeitslosengeld 1981 DM ersetzt (Zeile 15)10. Dies entspricht einer effektiven Erstattungsrate von 82,8 % (Zeile 17). Würden stattdessen, wie vom Gesetzgeber vorgesehen, nur 68 Ofo gewährt, so ergäbe sich lediglich 9 Die in den Spalten 1 und 3 ausgewiesenen Beiträge zur Sozialund Krankenversicherung sind unter Berücksichtigung der für 1980 (bzw. 1981) geltenden Beitragssätze und Bemessungsgrenzen berechnet und im einkommensteuerrechtlich absetzbaren Umfang (§ 10 (8) bzw. 10 c (13) und (5) EStG) in der Hilfsrechnung der Spalte 2 bzw. 4 veranschlagt. Bei der Kirchensteuer (Zeile 4) sind 8 Ofo der sich aus der monatlichen Lohnsteuertabelle ergebenden Lohnsteuer zugrunde gelegt, bei der Kirchensteuerrückerstattung (Zeile 11) die Differenz von 8 'Ofo aus der Jahreseinkommensteuerschuld (Zeile 10) und der durch den Arbeitgeber im Jahr über einbehaltenen und abgeführten Kirchensteuer (Zeile 4). Nicht berücksichtigt wird in der Rechnung die eventuelle Einbuße eines 13. Gehalts - wovon das DIW in einer neueren Modellrechnung (Einkommenseinbußen bei Arbeitslosigkeit, in: DIW-Wochenbericht, 48, 1981, generell ausgeht - und zwar aus einer Reihe von Gründen: -Nicht alle Arbeitnehmer kommen in den Genuß eines "Weihnachtsgeldes" . Nach Auskünften des DGB kennt man in Betrieben von weniger als 100 Beschäftigten eine solche Gratifikation noch kaum. Da mehr als die Hälfte der abhängig Beschäftigten im nichtöffentlichen Sektor jedoch in Unternehmen dieser Größenordnung arbeitet, kann zumindest bei ihnen im Falle der Arbeitslosigkeit auch kein "Weihnachtsgeld" verloren gehen. -Diese Treuezuwendung beläuft sich bei weitem nicht in allen Fällen auf ein vollständiges Monatsgehalt. Zum Teil wird auch nur ein Bruchteil eines Monatsbezuges gezahlt. Angestellte erhalten ein Weihnachtsgeld zudem häufiger als Arbeiter. Unter den Arbeitslosen befinden sich aber verstärkt Arbeiter. Eine eventuelle Einbuße wäre dann aber auch entsprechend geringer zu veranschlagen. -Auch von denjenigen, die eine solche Zuwendung erhalten, müssen im Falle der Arbeitslosigkeit nicht alle darauf verzichten, zumindest nicht völlig. So ist es vielfach z. B. entscheidend, ob der Betroffene zu Anfang oder zu Ende des Jahres arbeitslos ist. 10 Das zu gewährende Arbeitslosengeld ist für die Modellrechnungen der Jahre 1980 und 1981 aus den Leistungstabellen der AFG-Leistungsverordnung 1980 bzw. 1981, Anlage 4, entnommen. Es wird dort in Abhängigkeit vom vorherigen wöchentlichen Bruttoarbeitsentgelt nach den verschiedenen Leistungsgruppen ausgewiesen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Arbeitslosenunterstützung 33 Ubersicht 1: Beispiel 1 für ungewollte Uberzahlungen beim Arbeitslosengeld Bruttoeinkommen des Empfängers von ALG monatl. 1.750 DM, Lohnst~Kl. V; Bruttoeinkommen des Ehegatten monatl. 3.750 DM, Lohnst~Kl. III; 0 Kinder (1) (2) (3) (4) (5 ) (6) (7) (8) (9) (10) (11 ) (12 ) ( 13) (14) (15) (16) ( 17) ( 18) (19) (20) (21 ) 1 980 Jahresbruttoeinkommen a. Erwerbstätigkeit · /. Rentenu. AL-Vers. .1. Krankenversicherung · /. Kirchenst. (a. Basis LSt.-Tab. ) Zwischensurnn:e · /. Steuerabzugsbeträge - Arbeitn .. Freib., Weih.Freib.,Tariffreibetrag - Haushaltsfreibetrag - Werbg.kost.pauschb. zu versteuernd. Einkommen ./. Einkommensteuer Beide Eheg. ununterbr. erwerbstätig (12 Mon.) ~eg. ununterbr. erwerbstätig; ALG-Empf. 9 Mon. erwerbst. u. 3 Mon. Empf. von ALG Ermittl. d. Nettoeink. (1) 66.000 6.930 3.234 968 54.868 11.272 Ermittl. d. Ermittl. d. Steuerseh. Nettoeink. (2) (3) 66.000 968 58.732 3.180 1.128 54.424 11.272 60.750 6.379 2.945 855 50.571 Ermittl. d. Steuerseh. (4) 60.750 } 6.300 855 53.595 3.180 - 1.128 49.287 10.404 + Kirchensteuererstattung .1. 14 - 10.404 23 Jahresnettoeinkommen a. 42. Erwerbstätigkeit Diff. d. Jahresnettoeink. bei ununterbr. Erwerbst. u. bei Arbeitslosigkeit (Diff. je Mon.d. ArbeilEl..) ALG f.d.Zt.d.Arbeitslos. (ALG je Mon.d.Arbeitsl.) effek. Rate d. Eink.erst. w.d.Zt.d. Arbeitslosigk. 190 ~ 2.392/ i (797) !t~~::~ 82,8% Jahresnettoeinkommen 42.582 42.171 Deckungsrate d. Jahresnettoeinkommens Uberzahlung b. ALG (ALG ./. 68% d.Diff.der Jahres' nettoeink. a. Erwerbst.J zusätzl. Einsp.b.Reduzier d. ALG auf 63% ~,-I _99..;.'0~% ~~~----. 354 120 3 Schriften d. Vereins f. Socialpolltik 127 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 34 Horst Hanusch und Klaus Norbert Münch ein Arbeitslosengeld in Höhe von 1627 DM. Das tatsächlich bewilligte Arbeitslosengeld in Höhe von 1981 DM (Zeile 15) enthält insofern eine Überzahlung von 354 DM (Zeile 20). Durch Vergleich der jeweiligen Jahresnettoeinkommenspositionen (Zeile 18), läßt sich der effektive Einkommensverlust im Falle einer vierteljährigen Arbeitslosigkeit des geringer verdienenden Ehegatten feststellen. Er beträgt 411 DM, das heißt mit Hilfe des Arbeitslosengeldes kann das bei ununterbrochener Erwerbstätigkeit erzielbare Jahresnettoeinkommen zu 99 0J0 gesichert werden (Zeile 19). 11. Weitere Beispiele Um zu illustrieren, daß, zum einen, überhöhte Erstattungen beim Arbeitslosengeld auch bei anderen Fällen mittleren Einkommens eher die Regel denn die Ausnahme sind und, zum anderen, der überhöhte Erstattungssatz mit steigendem Einkommen sogar noch zunimmt, sind zwei weitere Übersichten beigegeben. Es zeigt sich, daß sogar Fälle auftreten können, bei denen das Arbeitslosengeld das ausgefallene Nettoeinkommen übersteigt. Auf eine ausführliche Darstellung zusätzlicher Beispiele wird verzichtet ll . C. Das Volumen der Vberzahlungen Um das Volumen der Überzahlungen beim Arbeitslosengeld schätzen zu können, ist es über Modellrechnungen hinaus erforderlich, die in der Arbeitsstatistik nach dem jeweiligen Wochenarbeitsentgelt ausgewiesenen Empfänger von Arbeitslosengeld 12 zusätzlich nach den verschiedenen Leistungsgruppen und dem Familienstand aufzugliedern. Mit den vom Institut für Arbeitsmarktund Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit zur Verfügung gestellten Datensätzen war dies möglich. Rechnet man die Wochenlöhne auf Monatswerte um, reduziert man die Einkommensklassen durch entsprechende Verknüpfungen auf 11 für das Jahr 1980 bzw. 12 für 1981, berücksichtigt man bei den Fallzahlen die höheren J ahresdurchschnittswerte 13 , bereinigt man um die Empfän11 Insgesamt wurden für die beiden Jahre 1980 und 1981 300 Beispiele gerechnet, differenziert nach Familienstand, Kinderzahl, unterschiedlicher Empfangsdauer von Arbeitslosengeld (1 bis 6 Monate im Kalenderjahr) und verschieden hohen Bruttoeinkommen. Diese Unterlagen sind auf Anfrage erhältlich. 12 Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit, 28, 1980, S. 1749 und 29, 1981, S. 1209. 13 Arbeitsstatistik 1980 - Jahreszahlen, S. 261 und 263 sowie Bundesarbeitsblatt 11/1981, S. 145 und Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit, 29, 1982, S. 1346. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Arbeitslosenunterstützung 35 Ubersicht 2: Beispiel 2 für ungewollte Uberzahlungen beim Arbeitslosengeld Bruttoeinkommen des Empfängers von ALG monatl. 2.750 DM, Lohnst~Kl. IV; Bruttoeinkommen des Ehegatten monatl. 2.750 DM, Lohnst.Kl.IV; 0 Kinder (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11 ) (12 ) ( 13) (14 ) ( 15) (16 ) ( 17) ( 18) (19) (20) (21 ) 3· 1 9 8 0 Jahresbruttoeinkommen a. Erwerbstätigkeit ./. Rentenu. AL-Vers. ./. Krankenversicherung ./. Kirchenst. (a. Basis LSt.-Tab. ) Zwischensumme .1. Steuerabzugsbeträge - Arbei tn .Freibetr., Weih.Freib.,Tariffreibetrag - Haushaltsfreibetraq - Werbg.kost.pauschb. zu versteuernd. Einkommen .1. Einkommensteuer + Kirchensteuererstattung Jahresnettoeinkommen a. Erwerbs tätigkei t Diff. d. Jahresnettoeink. bei ununterbr. Erwerbst. u. bei Arbeitslosigkeit (Dif f. je Mon. d. Arbeits].) ALG f.d.Zt. d. Arbeitslos. (ALG je Mon.d. Arbeitsl.) effek. Rate d. Eink.erst. w.d.Zt.d. Arbeitslosigk. Jahresnettoeinkomrnen Deckungsrate d. Jahresnettoeinkommens tJberzahlg. b. ALG (ALG ./. 68% d.Diff. der Jahresnettoeink. a. Erwerbst. ) zusä tzl. Einsp. b. Reduzier d. ALG auf 63% Beide Eheg. ununterbr. erwerbstätig (12 Mon.) Eheg. ununterbr. erwerbstätig; ALG-Empf. 9 Mon. erwerbst. u. 3 Mon. Empf. von ALG Ermittl. d. Ermittl. d. Ermittl. d. Ermittl. d. Nettoe:Ünk. Steuerseh. Nettoeink. Steuerseh. (I) (2) (3) (4) 66.= 6.930 3.630 1.033 54.407 66.= } 6.300 1.033 58.667 3.180 1.128 54.359 12.226 _ 12.226 55 42.236 42.236 ~ ! 99,3% 57.750 6.064 3.176 903 47.607 57.750 } 6.300 903 50.547 3.180 1.128 46.239 9.366 _ 9.366 154 38.395 41.952 ;..-- I 945 192 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 36 Horst Hanusch und Klaus Norbert Münch Ubersicht 3: Beispiel 3 für ungewollte Uberzahlungen beim Arbeitslosengeld Bruttoeinkommen des Empfängers von ALG monatl. 4.100 DM, Lohnst.Kl. III; Bruttoeinkommen des Ehegatten monatl. 2.400 DM, Lohnst.Kl. V; 0 Kinder .Beide Eheg. UIlunterbr. erwerbstätig (12 Mon.) Eheg. ununterbr. erwerbstätig; ~LG-Empf. 9 Mon. erwerbst. u. 3 Mon. Empf. von ALG 198 0 Ermittl. d. ErmiUl. d. Ermittl. d. Ermittl. d. (1) Jahresbruttoeinkommen d. Erwerbstätigkeit (2) ./. Rentenu. AL-Vers. (3) .1. Krankenversicherung (4) .1. Kirchenst. (a.Basis LSt.-Tab. ) (5) Zwischensumme (6) (7) (8) (9) (10) (11 ) (12) (13) (14 ) (15 ) (16 ) (17 ) ( 18) ( 19) (20) (21) .1. Steuerabzugsbeträge - Arbeitn.Freib., Weih.Frei.,Tariffreibetrag - Haushaltsfreibetrag - Werbg.kost.pauschb. zu versteuernd. Einkommen .1. Einkommensteuer + Kirchensteuererstattung Jahresnettoeinkommen a. Erwerbstätigkeit Diff. d. Jahresnettoeink. bei ununterbr. Erwerbst. u. bei Arbeitslosigkeit (Diff. je Mon. d. Armiisl) ALG f.d.Zt.d. Arbeitslos. (ALG je Hon.d.Arbeitsl.) effek.Rate d.Eink.erst. w.d.Zt.d. Arbeitslosigk. Jahresnettoeinkommen Deckungsrate d. JahresnettoeinkolllJ1ens Uberzahlung b. ALG (ALG ./. 68% d.Diff. der Jahresnettoeink. d. Erwerbst.J zusatzl. Einsp. b. Reduzier d. ALG auf 63% Nettoeink. Steuerseh. Nettoeink. Steuerseh. (1 ) (2) (3) (4) 78.000 78.000 65.700 65.700 8.190 } 6.300 6.899 } 6.300 3.663 3.143 1.437 1.437 1.286 1.28G 64.710 70.263 54.372 58.114 3.180 3.180 1.128 1.128 65.955 16.880 ~ 16.880 53.806 12.024 _12.024 ",:: • ".::: ~,::cr 11':::::' 109,9% I I------i 47.917 48.436 ~101'I%Y 2.197 262 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Tabelle 1 a: Empfänger von Arbeitslosengeld (ohne Anschlußarbeitslosenhilfe) im Jahresdurchschnitt 1980, gegliedert nach Einkommensklassen, Familienstand und Leistungsgruppen (Struktur nach dem Stichtag 29.8.1980) durch- ; Empfänger nach Leistungsgruppen schnitU. Empfänger , monatl. Insgesamt I A B i C D E Brutto- ! entgelt I -~;- - --._-- i (DM) ledig verh. ledig verh. ledig verh. I ledig verh. ledig verh. i ledig verh. I 100 297 291 291 226 5 3 ---62 1 - 450 4338 10443 4125 3120 175 133 3 1607 14 6115 21 8 850 9034 42233 8082 7558 800 489 6 3627 65 30534 81 25 1250 13831 67359 12435 20088 1195 393 4 2468 93 44368 104 42 1750 30826 54829 28264 25144 2453 1776 17 9589 55 18291 37 29 2250 21788 36848 20255 11 712 1462 1853 32 18354 22 4912 17 17 2750 10771 22352 10 054 5766 678 949 24 13889 9 1745 6 3 3250 3150 8118 2955 1809 179 253 10 5557 4 497 2 2 3750 2035 5510 1941 1090 85 126 6 4074 1 220 2 - 4100 611 2145 563 305 44 61 4 1715 -64 -- 4250 1255 5565 1185 575 61 127 8 4762 1 100 -1 97936 255693 90150 I 77 393 I 7137 I 6163 I 114 65102 264 106908 271 127 I ~-~~ Quelle: Eigene Berechnungen, beruhend auf Erhebungen der Bunde,sanstalt für Arbeit und BundesarbeItsblatt 11/1981, S. 145. > al!!. .... [/l 0' [/l g ::s .... (l) ., [/l .... C: .... N C ::s {JQ ~" ...;J OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Tabelle 1 b: Empfänger von Arbeitslosengeld (ohne Anschlußarbeitslosenhilfe) im Jahresdurchschnitt 1981, gegliedert nach Einkonunensklassen, Familienstand und Leistungsgruppen (Struktur nach dem Stichtag 31. 8. 1981) durchschnittl. monatl. Bruttoentgelt (DM) 100 450 850 1250 1750 2250 2750 3250 3750 4100 4250 4440 Empfänger Empfänger nach Leistungsgruppen insgesamt A ----- I B I eiD 1--- E- - - 1---------- --- - - -- - -- --- ----- ------ --- --- - - - - - ----- --- --- -- -- -- --- ledig I verh. ledig I verh. 1 ledig 1 verh. I ledig I verh. 1 ledig verh. 1 ledig 1 verh. 365 7499 12799 38667 65908 56214 26986 7669 4755 1241 726 2281 225110 348 10492 43615 89502 84710 73061 47820 15832 10957 3239 2461 9471 391508l 357 7122 11107 34917 60948 53124 25333 7237 4492 1180 679 2158 1 208654 243 3800 7617 23891 33870 i 21729 10 196 3002 1836 453 266 778 107681 8 353 1577 3508 4808 2984 1587 410 245 57 42 110 15689 3 I=--- 6 96 1771 1 889 12 5621 11 5 771 6 3320 63 31890 46 17 1 656 13 7 192 113 56 714 116 49 3 889 32 19 029 74 27 879 46 43 4 902 54 37 362 39 9 042 13 26 2941 44 31197 19 3472 3 14 665 17 11 268 4 894 1 3 456 12 8 202 4 460 2 3 106 4 2 592 I 88 76 3 2052 67 2 275 11 8244 1 170 1 4 I 15917 197 113; 353 1 329 136393 i 241 1 164 Quelle: Eigene Berechnungen, beruhend auf Erhebungen der Bundesanstalt für Arbeit und Bundesarbeitsblatt 11/1981, S. 145 sowie Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit, 29, 1981, S. 1346. w co ::r: o .., ~ ::r: ~ g. t:: ::s Pe ~ rn Z o tim .., .... ~ t::: ::s g. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Arbeitslosenunterstützung 39 ger von AnschlußarbeitslosenhiIfe 14 und faßt man Männer und Frauen zusammen, so ergibt sich die in den Tabellen 1 a und 1 b dargestellte Struktur der Leistungsempfänger. Mit den Leistungsgruppen sind nicht nur unterschiedlich hohe Erstattungsbeträge beim Arbeitslosengeld verbunden, sondern es kann auch auf die Lohnsteuerklasse der Leistungsempfänger rückgeschlossen werden. Die Zuordnung ergibt sich aus folgendem Schema: Ubersicht 4 Quelle: AFG-LeistungsVO 1981 nicht verheiratet (mit Steuerkl. VI) Verknüpft man diese Information mit dem in den Tabellen 1 a und 1 b ausgewiesenen Familienstand, so wird das Jahreshaushaltsbruttoeinkommen abschätzbar. Bei den in Leistungsgruppe A ausgewiesenen ledigen Empfängern von Arbeitslosengeld kann man z. B. aus dem durchschnittlichen monatlichen Bruttoentgelt das Jahresbruttoeinkommen bei ununterbrochener Erwerbstätigkeit ausrechnen. Analoges gilt für die Empfänger der Leistungsgruppe B. Auch bei den Fällen der Leistungsgruppe A-verheiratet ergeben sich keine großen Schwierigkeiten. Es handelt sich um Ehegatten, die mit ihrem erwerbstätigen Ehepartner die Lohnsteuerkartenkombination IV/ 14 Diejenigen Bezieher von Arbeitslosengeld, die anschließend Arbeitslosenhilfe empfangen, wurden herausgenommen, nachdem über deren Jahreseinkommen aus Erwerbstätigkeit und damit über den Umfang der überzahlung beim Arbeitslosengeld keine vernünftige Annahme getroffen werden kann. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 46 Horst Hanusch und Klaus Norbert Münch D. Analyse der personalen Verteilungswirkungen Die verteilungspolitische Diskussion wird beim Arbeitslosengeld bisher vorwiegend anhand eines Vergleichs der gewollten mit den effektiven Erstattungsprozentsätzen geführt l7• Mit Nachdruck wird darauf hingewiesen, daß letztere mit steigendem Einkommen zunehmen und in nicht wenigen Fällen die durch die Arbeitslosigkeit entstandenen Einkommensverluste nahezu vollständig ausgleichen. Die Tabellen 4 a und 4 b zeigen diese Zusammenhänge. Man sieht auch, daß der vom Gesetzgeber beabsichtigte Erstattungssatz von 68 Ofo überall überschritten wird l8• Diese Betrachtungsweise sieht vom Ansatz her allerdings jeden einzelnen nur in seiner Einkommensposition während der Zeit der Arbeitslosigkeit. Die Aussagekraft ist dadurch natürlich eingeschränkt, weil (a) dabei nicht deutlich wird, in welchem Umfang sich die effektive Erstattung über das Jahr hin als Verlust oder Gewinn niederschlägt und (b) daraus ebenfalls nicht zu erkennen ist, welche relativen Positionsveränderungen, gemessen am Jahreseinkommen bei Dauerbeschäftigung, sich als Folge davon innerhalb der Gruppe der Arbeitslosen einstellen. Beide Problemkreise sollen noch näher betrachtet werden. Die Tabellen 5 a und 5 b zeigen zunächst, in welchem Maße das Arbeitslosengeld bei den Empfängern in den verschiedenen Einkommensklassen zur Sicherung des Jahresnettoeinkommens beiträgt, das sie bei Dauerbeschäftigung erzielt hätten. Als Maß dient hier in erster Linie die prozentuale Einbuße am Nettoerwerbseinkommen, die nach der Gewährung des Arbeitslosengeldes noch verbleibt. Ergänzend sind diese Verluste auch in absoluten Beträgen ausgewiesen. 17 Martin S. Feldstein (1974); Bernd Fritzsche und Hans Dietrich von Loeffelholz (1981). 18 Inwieweit aus einer sozialen Absicherung in dieser Höhe Anreize bei den von Arbeitslosigkeit Betroffenen resultieren können, von sich aus nicht alles zu tun, um möglichst schnell wieder in den Arbeitsprozeß integriert zu werden beziehungsweise gar nicht erst aus diesem auszuscheiden, sei hier nicht näher diskutiert. Ein Hinweis auf die einschlägige Literatur zur Anreizwirkung von Transfers mag genügen. Den wissenschaftlichen Erörterungen um die Wirkungen von Unterstützungszahlungen auf die Incentives to Work wurden im englischen Sprachraum u. a. von Christopher Green (1967), Michael J. Boskin (1967), Earl R. Rolph (1969), Carl Sumner Shoup (1969), Richard Perlman (1976) und C. V. Brown (1980) wesentliche Impulse gegeben, während unter den deutschsprachigen Ökonomen sich Klaus Peter Kisker (1967) und vor allem Wilhelm Pfähler (1972/73) diesem Fragekreis intensiver widmeten. Zudem hat Feldstein diesen Zusammenhang vor wenigen Jahren in zwei Beiträgen vertieft (1975 b; 1976). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Tabelle 4 a: Effektive Rate der Einkommenserstattung während der Zeit der Arbeitslosigkeit (3 Monate), 1980 Einkommensklassen (mon. Haushaltsbruttoeinkommen in DM) 100 150 200 300 450 675 850 900 1250 1700 1750 2250 2500 2750 3250 3500 3750 4100 4250 4500 4850 5500 6500 7500 8200 8500 9250 10300 10750 Leistungsgruppen I -- --_._---, - --.--- .. ~- .. . C-verh. C-verh. ' A-ledlg i B-ledlg I B-verh. , C-ledl g (III/- / 2) (III/V/O) I A-verh. D-verh. - E;stattung -I E-;s~ttun~ -· I - E~statt~;;~1 E~t~ttung I Erstattung - Erstattung \- Erstattun;-I-E~stattung ~% ~% ~% ~% ~% ~% ~% ~% 86,2 86,2 86,2 86,2 86,2 ~ß ~J mJ 7~9 ~~ ~~ ~~ 9~6 M~ 98~ 68,8 67,7 81,2 77,8 78,5 80,5 86,0 93,6 98,2 99,0 68,8 83,9 84,5 80,4 82,8 92,1 98,8 102,0 104,5 101,1 68,8 67,7 79,2 80,1 78,4 77,5 74,9 75,3 76,7 77,2 68,8 67,7 79,2 78,4 76,8 75,6 75,5 75,1 75,7 75,7 86,2 68,8 74,1 85,3 85,3 82,2 78,9 79,2 91,7 98,6 109,1 ---- -- 86,2 68,8 80,9 79,1 77,6 M~ ~~ M~ 101~ I~J 101ß 83,4 63,3 66,5 68,5 72,1 82,8 77,5 75,1 71,1 69,3 69,3 68,0 Quelle: Eigene Berechnungen. ~ [ tt 0' CI> g ::l - ~ - p t:t § (JQ ,;.. ....:J OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Tabelle 4 b: Effektive Rate der Einkommenserstattung während der Zeit der Arbeitslosigkeit (3 Monate), 1981 Leistungsgruppen EinkommensI I "I klassen (mon. .. . C-verh. I C-verh. I HaushaltsbruttoA-Iedlg I B-ledlg I B-verh. C-Iedlg (111/-/2) I (III/V/O) ! A-verh. I D-verh. einkommen I , _______ , . ____ .___ ._ in DM) Erstattung I Erstattung I Erstattung I Erstattung Erstattung I Erstattung I Erstattung Erstattung ~% ~% i ~% i ~% ~% ~% ~% ~% 100 87,2 87,2 87,2 87,2 87,2 -I - - 150 - - - - - 87,6 - - B - - - - - - ~ - ~ - - - - - - - ~ 450 78,5 78,5 78,5 78,5 78,5 --- m - - - - - ~ - - 850 82,8 68,4 84,8 68,3 68,3 --- 900 - - - - - - 76,8 - 1250 77,5 81,4 83,7 79,2 78,0 73,7 -74,0 1 700 - - - - - 86,0 82,1 - 1750 78,5 78,7 119,2 81,6 79,8 86,0 - - 2250 77,5 78,2 81,0 78,1 77,5 - - - 2500 - - - - - 82,3 77,5 66,3 2750 84,1 79,5 87,9 76,7 76,7 - - - 3250 89,7 83,6 94,4 74,8 75,4 76,0 - - 3 500 - - - - - - 78,7 68,9 3 750 93,6 90,2 98,5 76,3 75,5 - - 69,0 4 100 96,7 95,0 101,4 76,4 75,0 80,8 - - 4250 97,2 96,5 102,4 77,0 75,2 - - - 4440 97,5 98,0 104,0 71,1 76,0 - - - 4500 _ - - - - - 80,2 - 4850 _ - - - - 87,7 - - 5500 - - - i - - 92,2 87,6 80,5 6 500 - - - - - 102,0 94,6 80,1 7500 - - - - - 111,2 99,0 78,3 8200 _ - - - - - 101,0 75,0 8 500 - - - - - - 102,0 - 8880 _ - - - - - 103,2 - 9250 - - - - - - - 73,0 10300 - - - - - - - 73,0 10750 - - - - - - - 72,8 11 200 _ - - - - - - 72,2 QUelle: Eigene Berechnungen. ~ ::r: o .... rn .-+ ::r: g> ::l ~ rn 8- ~ ::l Pe ~ rn Z o 3- ~ .-+ ~ ~: ::l 8OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Arbeitslosenunterstützung 49 Unsere Berechnungen lassen vor allem erkennen, daß bei den höheren Einkommen in der Regel der verbleibende relative Einkommensverlust geringer ausfällt als bei den niedrigen. Es kann sogar sein, daß sie nach Erhalt der Lohnersatzleistung nur auf einen kleineren absoluten Betrag verzichten müssen als Bezieher unterer Einkommen. Die Tabellen 6 a und 6 b sowie die Grafiken 1 a und 1 b greifen den zweiten Problemkreis unserer Analyse auf. Sie veranschaulichen in der üblichen Form der Lorenzkurvendarstellung die relativen Positionsveränderungen, die sich innerhalb der Gruppe der Arbeitslosen ergeben. Zunächst wird für die Gruppe der Arbeitslosengeldempfänger die relative Verteilung der Jahresnettoerwerbseinkommen bei ununterbrochener Beschäftigung (Lorenzkurven 1) mit jener relativen Distribution der Jahresnettoerwerbseinkommen verglichen, die sich bei einer durch Arbeitslosigkeit verkürzten Beschäftigung einstellt (Lorenzkurven 2). Weiterhin sind die zugehörigen Ginikoeffizienten (G) als numerisches Verteilungsmaß berechnet und in den Grafiken angegeben. Es zeigt sich, daß Arbeitslosigkeit die unteren Einkommen stärker trifft als die höheren. Die Lorenzkurven 2 hängen stärker durch als die Lorenzkurven l. Berücksichtigt man nun in einem nächsten Schritt ein Arbeitslosengeld, das in seiner Höhe gen au den Vorstellungen des Gesetzgebers entspricht, das heißt exakt 68 Ofo des Ausfalls beim Nettoerwerbseinkommen abdeckt, so verbessert sich die Verteilungssituation der Arbeitslosengeldempfänger mit niedrigem Einkommen wieder (Lorenzkurven 3). Die Lorenzkurven 3 nähern sich sogar den Lorenzkurven 1, ohne sie indes zu erreichen l9• Zieht man diesen Vergleich zur Beurteilung der verteilungspolitischen Wirkungen des Arbeitslosengeldes heran, so bleibt folgendes festzuhalten: Auch durch ein Arbeitslosengeld, das genau in der vom Gesetzgeber vorgesehenen Höhe gewährt wird, läßt es sich nicht völlig vermeiden, daß Arbeitslosigkeit Bezieher mit niedrigerem Einkommen vergleichsweise härter trifft als Bezieher höherer Einkommen. 19 Dies wäre nur der Fall, wenn jeder von Arbeitslosigkeit (gleich lang) Betroffene vom Jahresnettoeinkommen den gleichen Prozentsatz verlieren würde. 4 Schriften d. Vereins !. Socialpolitlk 127 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Tabelle 5 a: Nach Gewährung von Arbeitslosengeld verbleibende effektive Einbuße beim Haushaltsjahresnettoeinkommen (bei 3monatiger Arbeitslosigkeit), 1980 Einkommensklassen (mon. Haushaltsbruttoeinkommen in DM) 100 150 200 300 450 675 850 900 1250 1700 1750 2250 2500 2750 3250 3500 3750 4100 4250 4500 4850 5500 6500 7500 8200 8500 9250 10300 10750 Leistungsgruppen .. . C-verh. C-verh. I -'-·-'- 1 . ----.- - ----.---. -- -- . -.\ - ... ----- . --- .. A-Iedlg B-Iedlg 1 B-verh. C-Iedlg 1 (IIII-/2) , (IlI/V/O) I A-verh. D-verh. 'i .- . --- - - -- -. ·- -- ·- ···· -- --1 - -·--- .. · --- --- · ·-- · .- -... --- I Ein.buße I Ei~buße Ein.buße Ein.buße Ein.buße Ein . buße 1 1 Einbuße Einbuße mim mim m m % DM, % DM % DMI % DM % DM % DM % 3,5 7,8 3,5 4,6 5,4 4,4 2,3 1,2 0,6 0,3 0,3 ~ I 3,5 -1354 7,8 280 8,1 508 3,9 794 4,8 803 4,6 487 287 156 86 85 4,5 2,7 1,1 0,3 0,2 35 354 691 465 756 895 3,5 7,8 3,4 3,3 4,3 3,6 35 3,5 35 1 3,5 35 = I 2,3 354 278 368 645 679 7,8 8,1 4,5 4,2 4,7 354 7,8 691 8,1 354 5,2 691 543 4,5 !J4::! 4,1 2,2 675 4,7 749 2,2 931 5,1 1018 2,7 926 1,5 329 4,9 1162 5,4 1289 695 0,2 53 5,7 1 561 5,5 1505 325 -0,4 -93 5,6 1 747 5,6 1 764 91 1-0,8 -216 5,2 1774 5,4 1852 51 -0,2 - 56 5,0 1754 5,4 1909 -I -1- -! -i3,3 3,1 1,1 0,2 -1,1 35 1,7 353 3,9 507 355 2,0 356 591 2,2 903 1052 I I 421 77 -519 2,4 1,7 0,7 0,2 -0,1 -0 ,2 -0,2 in DM % 35 1,4 354 2,8 316 4941 2,5 722 2,4 2,0 -I 622 2841 1,0 72 1,3 - 59 1 1,5 -123 1,8 - 851 in DM 42 349 546 727 613 411 633 777 1022 I I 1,9 1 221 1,9 1297 2,0 1404 QueUe: Eigene Berechnungen. tJ1 o ::r: o ..., CIl ... ::r: III § CIl g. r:: ::l Pe III >:: cn ~ o 8m ..., ... ~ r::: ::l g. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 ":: Tabelle 5 b: Nach Gewährung von Arbeitslosengeld verbleibende effektive Einbuße beim Haushaltsjahresnettoeinkommen (bei 3monatiger Arbeitslosigkeit), 1981 Leistungsgruppen EinkommensI I I C-verh. I C-verh. I A-Iedig B-Iedig I B-verh. I C-Iedig I A-verh. D-verh. klassen (mon. i (III/-/2) (IIIIV/O) HaushaltsbruttoI Einbuße I I I einkommen Einbuße Einbuße Einbuße Einbuße ~ Ei~buße I Einbuße Einbuße in DM) in in in I in DM i in ! In in in % DM % DM % DM % % DM: % DM I % DM % DM I 100 3,2 32 i 3,2 32 3,2 32 1 3,2 ~I 3,2 32 - 31 I - - - - 150 -------- 2,1 - - - - 200 --- - ------3,2 31 - - 300 --- - ------ - - - 1,1 32 450 5,4 242 5,4 242 5,4 242 5,4 242 5,4 242 1 - - -- - - 675 --- - - --- - 3,6 243 -- - - 850 3,5 279 0,8 671 3,2 261 7,9 672 7,9 672 ---- - - 900 --- - ------ - -2,9 266 -- 1250 4,9 536 3,9 455 3,5 388 4,5 537 4,8 577 4,2 518 --2,0 252 1700 --- - - - ----2,1 333 1,8 292 -- 1750 4,7 689 4,6 719 -3,3 -450 3,9 614 4,3 690 2,1 333 ---- 2250 4,9 895 4,7 910 4,2 766 4,8 938 4,9 973 - - --- - 2500 -- - - - - ----2,7 589 2,4 435 2,5 551 2750 3,2 684 4,4 997 2,5 535 5,2 218 5,2 1217 ----- - 3250 1,9 468 3,3 856 1,1 261 5,7 1568 5,5 1517 3,0 837 - - - - 3500 ---- - ------ - 2,3 679 2,4 708 3750 1,1 308 1,8 524 0,3 73 5,3 1655 5,5 1832 - - --2,3 806 4100 0,6 164 0,9 271 -0,3 -73 5,3 1781 5,6 1927 2,8 956 --- - 4250 0,5 143 0,6 191 -0,4 -22 5,1 1790 5,6 1976 - - --- - 4440 0,4 132 0,3 112 -0,7 -206 5,1 1848 5,4 1969 ------ 4500 ----------- - 2,1 763 -- 4850 ---- - -- -I --1,6 653 ---- 5500 ---- - --- I --1,0 450 1,2 516 1,2 508 6500 ---------- -0,2 -112 0,5 231 1,2 591 7500 ---- - ----- -1,2 -372 0,1 46 1,3 715 8200 --- - - ------ - -0,1 -46 1,6 908 8500 --------- - -- -0,2 -96 - - 8880 -------- - -- - -0,3 -157 - - 9250 ----- - - -------1,7 1072 10300 - - ------- - - - --1,6 1122 10750 -- - - ----------1,6 1151 11200 --- - ------- - --1,3 1221 QueUe: Eigene Berechnungen. ;I> & !]. .... '" 0' '" I (1) '1 '" .... ~: !3" s:: ::s (JQ CJl ...... OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Tabelle 6 a: Auswirkungen der Arbeitslosigkeit (3 Monate) auf die relative Einkommensverteilung der Arbeitslosengeldempfänger, 1980 kumulierte prozentuale Anteile Einkommensklassen ~ .. --. __ . --- - ---I -------- I JahresnettoI J ahresnettoJ ahresnetto- (Haushal tsj ahresJ ahresnettoi J ahresnettoI einkommen einkommen einkommen einkommen nettoeinkommen bei : einkommen aus Erwerbsaus Erwerbsaus Erwerbsununterbrochener Haushalte i bei ununterI tätigkeit bei aus Erwerbstätigkeit + tätigkeit + Erwerbstätigkeit tätigkeit + ALG n. d. ALGn. d. brochener Er3monatiger effekt. gebis DM ... )a) ! werbstätigkeit. ArbeitsVorst. d. GeReformvori I losigkeit währtes ALG setzg. (68%) schlag (63 %) (1) (2) I (3) I (4) I (5) (6) (7) I bis 1000 .............. 0,08 0,00 I 0,00 0,00 0,00 I 0,00 bis 2000 .............. 0,15 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 bis 3000 .............. 0,17 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 bis 4500 .............. 1,65 0,28 0,24 0,27 0,27 0,27 bis 6800 .............. 1,73 0,31 0,26 0,29 0,29 0,29 bis 9 100 .............. 6,04 1,77 1,60 1,72 1,72 1,71 bis 11 800 .............. 10,01 3,56 3,21 3,48 3,46 I 3,44 bis 12400 12,52 4,82 4,49 4,73 4,72 I 4,71 .............. I bis 15000 .............. 21,Q4 9,95 9,05 9,72 9,68 9,64 bis 16 100 .............. 26,09 13,22 12,17 12,97 12,92 12,87 bis 20 000 .............. 36,68 21,37 19,48 20,95 20,82 20,73 bis 22 900 .............. 55,01 37,69 36,12 37,31 37,23 37,16 bis 25 900 .............. 58,92 41,48 39,54 41,03 40,91 40,82 bis 28 900 .............. 62,53 45,53 43,33 45,06 44,89 44,78 bis 30 500 .............. 69,70 54,16 52,12 53,71 53,57 53,47 bis 31700 .............. 83,16 71,32 70,17 70,95 70,99 70,93 bis 34400 .............. 84,50 73,19 71,95 72,80 72,83 72,77 bis 36 500 .............. 88,84 79,58 78,31 79,20 79,21 79,15 bis 38 600 .............. 89,23 80,20 78,92 79,82 79,82 79,76 bis 42 200 .............. 90,86 83,00 81,84 82,68 82,66 82,60 bis 42600 .............. 96,33 92,46 92,01 92,31 92,33 92,31 bis 48 000 .............. 98,70 97,06 96,87 97,01 97,01 97,00 bis 53 600 .............. 99,50 98,80 98,73 98,78 98,78 98,78 bis 57 800 .............. 99,89 99,71 99,69 99,71 99,70 99,70 bis 62 900 .............. 99,95 99,87 99,86 99,87 99,86 99,86 bis 68 700 .............. 99,97 99.92 99.91 99,92 99,92 99,92 bis 70 200 .............. 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 ~------- -- -- Quelle: Eigene Berechnungen, beruhend auf Erhebungen der Bundesanstalt für Arbeit. Anmerkung: a) Bei der Gruppierung der Fälle nach dem Haushaltsjahresnettoeinkommen ergeben sich gegenüber der Ordnung nach dem monatlichen Haushaltsbruttoeinkommen (Tabellen 4 und 5) zum Teil überholvorgänge, die entsprechend berücksichtigt sind. cn N ~ o .., '" r+ ~ '" a '" g. C i:j p. i5 ~ '" Z o 8- (I) .., r+ ~ C: i:j g. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Arbeitslosenunterstützung Grafik 1 a: Auswirkungen der Arbeitslosigkeit auf die relative Einkommensverteilung der Arbeitslosengeldempfänger, 1980 Z W L L 00 ~oo Zo W 0:: wo o~ o ..J W fZo <.00:: 0 W f0:: Wo ....... ('11 ..J • ::::>0 L ::::> 0.20 0.40 0.60 0.80 o 00 ö o '" o o .0o o ('11 o ~o g o~~~--~---,----r---.---,----r---r---,--~ 00. 00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00 0 KUMULIERTER ANTEIL DER HAUSHALTE Quelle: Eigene Berechnungen, beruhend auf Erhebungen der Bundesanstalt für Arbeit Anmerkungen: Lorenzkurve 1 Lorenzkurve 2 Lorenzkurve 3 Jahresnettoeinkommen aus Erwerbstätigkeit bei ununterbrochener Erwerbstätigkeit Jahresnettoeinkommen aus Erwerbstätigkeit bei 3-monatiger Arbeitslosigkeit Jahresnettoeinkommen aus Erwerbstätigkeit bei 3-monatiger Arbeitslosigkeit zuzüglich Arbeitslosengeld ohne Uberzahlungen (ReferenzmaßI 53 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Tabelle 6 b: Auswirkungen der Arbeitslosigkeit (3 Monate) auf die relative Einkommensverteilung der Arbeitslosengeldempfänger, 1981 Einkommensklassen (HaushaI tsj ahresnettoeinkommen bei ununterbrochener Erwerbstätigkeit bis DM ... )a) bis 1000 bis 2000 bis 3000 bis 4500 bis 6700 bis 9000 bis 11900 bis 12 300 bis 15600 bis 16 100 bis 19700 bis 22 800 bis 25 900 bis 29 000 bis 30300 bis 31600 bis 34 900 bis 36 400 bis 38 600 bis 42 500 bis 42 800 bis 48 600 bis 53 800 bis 57 900 bis 63 700 bis 72 000 bis 74 400 (1) kumulierte prozentuale Anteile 1---------- Haushalte (2) 0,06 0,10 0,12 1,47 1,50 4,71 11,22 13,14 24,45 28,30 42,77 57,44 62,60 66,54 72,52 82,79 84,39 88,17 89,63 91,28 96,14 98,29 98,92 99,70 99,95 99,97 100,00 J ahresnettoeinkommen bei ununterbrochener Erwerbstätigkeit (3) 0,00 0,01 0,01 0,26 0,27 1,37 4,37 5,35 I t 12,27 14,82 26,12 39,43 44,53 49,04 56,38 69,76 72,02 77,75 80,03 82,97 91,66 95,99 97,41 99,22 99,84 99,91 100,00 1 J ahresnettoeinkommen aus Erwerbstätigkeit bei 3monatiger Arbeitslosigkeit (4) 0,00 0,01 0,01 0,23 0,24 1,27 4,00 4,97 11,29 13,74 24,08 37,50 42,17 46,45 54,02 68,22 70,42 76,34 78,47 81,56 91,01 95,69 97,18 99,15 99,82 99,91 100,00 J ahresnettoeinkommen aus Erwerbstätigkeit + effekt. gewährtes ALG (5) 0,00 0,01 0,01 0,25 0,26 1,35 4,29 5,26 12,08 14,62 25,70 39,03 44,06 48,54 55,94 69,37 71,61 77,38 79,63 82,62 91,47 95,89 97,36 99,20 99,84 99,91 100,00 J ahresnettoJ ahresnettoeinkommen einkommen aus Erwerbsaus Erwerbstätigkeit + tätigkeit + ALG n. d. ALG n. d. Vorst. d. GeReformvorsetzg. (68%) schlag (63 %) (6) (7) 0,00 0,01 0,01 0,25 0,26 1,34 4,26 5,24 11,99 14,51 25,51 38,88 43,85 48,29 55,70 69,32 71,56 77,34 79,58 82,56 91,47 95,91 97,35 99,20 99,84 99,91 100,00 0,00 0,01 0,01 0,25 0,26 1,34 4,25 5,22 11,94 14,16 25,42 38,78 43,74 48,17 55,59 69,24 71,48 77,28 79,50 82,49 91,44 95,89 97,34 99,19 99,84 99,91 100,00 QueUe: Eigene Berechnungen, beruhend auf Erhebungen der Bundesanstalt für Arbeit. AnmeTkung: a) Bel der Gruppierung der Fälle nach dem Haushaltsjahresnettoelnkommen ergeben sich gegenüber der Ordnung nach dem monatlichen Haushaltsbruttoeinkommen (Tabellen 4 und 5) zum Teil Vberholvorgänge, die entsprechend berücksichtigt sind. U1 "" ::r:: o ,.., '" .... ::r:: III g '" g. § Q. C ~ '" Z o 3Ci) ,.., ... ~ ~: l:1 g. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Arbeitslosenunterstützung Grafik 1 b: Auswirkungen der Arbeitslosigkeit auf die relative Einkommensverteilung der Arbeitslosengeldempfänger, 1981 Z W ~ ~ 00 ~~ Zo W 0::: Wo o~ o ---l W IZo « ... 0::: 0 W I0::: Wo .- N ---l • :::Jo ~ :::J 0.20 0.40 0.60 0.80 Lorenzkurve 1-/----"'If/ (GI = 0,2480) -Lorenzkurve 3 (G 3 = 0,2562) o co o o <0 o o ... o o N o ~o 0 o 0 o~~'---'---'---'---~--~--~--~--~--+o 0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00 KUMULIERTER ANTEIL DER HAUSHALTE Quelle: Eigene Berechnungen, beruhend auf Erhebungen der Bundesanstalt für Arbeit Anmerkungen: .Lorenzkurve Lorenzkurve 2 Lorenzkurve 3 Jahresnettoeinkommen aus Erwerbstätigkeit bei ununterbrochener Beschäftigung Jahresnettoeinkommen aus Erwerbstätigkeit bei 3-monatiger Arbeitslosigkeit Jahresnettoeinkommen aus Erwerbstätigkeit bei 3-monatiger Arbeitslosigkeit zuzüglich Arbeitslosengeld ohne Uberzahlungen (Referenzmaß) 55 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 62 Gerhard Kleinhenz im Anschluß an den Beitrag von Lampert geschehen so1l2 - von der globalen Beschäftigungspolitik durch ihre Ausrichtung und den Ansatz bei einzelnen Arbeitsmärkten (oder Teilaggregaten) und den Akteuren auf diesen Arbeitsmärkten abgegrenzt sieht. Darüber hinaus können regional unterschiedliche Bedingungen für die Implementation und die Wirkungen des Instrumentariums zur Vermeidung und Lösung der Arbeitsmarktprobleme eine regionalbezogene Analyse erforderlich machen. Diesen Möglichkeiten regional spezifischer Bedingungen für die Erfüllung der gesamtgesellschaftlichen Aufgaben der Arbeitsmarktpolitik soll in diesem Beitrag nachgegangen werden 3• Dabei werden als arbeitsmarktpolitische Problemregionen, auf die auch das "Arbeitsmarktpolitische Programm der Bundesregierung für Regionen mit besonderen Beschäftigungsproblemen" von 19794 ausgerichtet ist, nur die "alten" Industriegebiete ("Ballungsräume", z. B. Ruhrgebiet und Saarland) einerseits und die wirtschaftsschwachen ländlichen Räume andererseits typisierend unterschiedens und die Betrachtung auf die Arbeitsmarktprobleme der letzteren konzentriert. Zunächst soll der Versuch einer (wenn auch nur skizzenhaften) Erfassung der regionalen Arbeitsmarktprobleme und ihrer vermutlichen Ursachen unternommen werden. Auf der Grundlage einer zusammenfassenden Beurteilung der Effizienz und Effektivität sowohl der Arbeitsmarktpolitik als auch der (neuerdings deutlich) arbeitsmarktorientierten Regionalpolitik wird abschließend auf Möglichkeiten einer Ausweitung und Verbesserung des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums eingegangen, die insbesondere in 2 Heinz Lampert: Beschäftigungspolitische Leistungsfähigkeit und Grenzen der Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, in diesem Band, S. 113 ff. 3 Vgl. die entsprechende Aufgabenstellung bei Hermann Biehler, Wolfgang Brandes, Friedrich Buttler, Knut Gerlach, Peter Liepmann: Arbeitsmarktstrukturen und -prozesse, Tübingen 1981, insbes. S. 240 ff. 4 Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung (Hrsg.): Arbeitsmarktpolitisches Programm für Regionen mit besonderen Beschäftigungsproblemen, Bonn 1979. 5 Dabei handelt es sich von den Arbeitsämtern mit einer durchschnittlichen Arbeitslosenquote von über 6 '% im Jahre 1978 bei der ersten Gruppe um die großräumigen Problemregionen "Ruhrgebiet" mit den Arbeitsämtern Bochum (6,7 %), Dortmund (6,6 %), Duisburg (7,8 %), Gelsenkirchen (7,6 %), Essen (6,4 %), Hamm (6,2%), Oberhausen (6,3 '%) und Recldinghausen (6,1 %) und die Region "Saar" mit den Arbeitsämtern Neunkirchen (8,8 %), Saarbrücken (8,6%) und Saarlouis (6,9 '%); bei der zweiten Gruppe um die Region "Ostfriesland" mit den Arbeitsämtern Emden (8,8 %), Leer (8,8 %) und Wilhelmshaven (6,5%); die Region "Zonenrand" im Bereich des Landesarbeitsamtes Niedersachsen-Bremen mit den Arbeitsämtern Braunschweig (6,1%) und Uelzen (6,2 %) und um die Region "Ostbayern" mit den Arbeitsämtern Schwandorf (9,5%), Deggendorf (8,4 '%), Pass au (9,8 %), Weiden (6,2 %) und Regensburg (6,2 %). Vgl. ebenda, S. 3 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Regionale Arbeitsmarktprobleme und Arbeitsmarktpolitik 63 sozialorganisatorischen (institutionellen) Maßnahmen für eine regional dezentralisierte Implementation arbeitsmarktpolitischer Strategien sowie für eine bessere Integration zwischen Arbeitsangebot, unternehmerischer Arbeitsnachfrage und Personalpolitik, Sozialpartnern und Arbeitsmarktpolitik vermutet werden. B. Zur Diagnose regionaler Arbeitsmarktprobleme Für die Diagnose regionaler Arbeitsmarktprobleme ergeben sich erste Schwierigkeiten schon bei der Abgrenzung der Beobachtungseinheiten und bei der Wahl der Indikatoren, durch die regionale Arbeitsmarktprobleme zutreffend beschrieben werden können. - Die Abgrenzungen von Gebietseinheiten, die in der Regionalund Raumordnungspolitik auf Bundesund Länderebene ZUr Planung verwendet werden, umfassen vielfach noch sehr unterschiedliche Arbeitsmarkttypen; die nach den Pendelbeziehungen abgegrenzten regionalen Arbeitsmärkte 6 stimmen wiederum nicht mit den Arbeitsamtsbezirken als Grundeinheiten der (noch am besten ausgebauten) Statistik der Bundesanstalt für Arbeit überein. Obwohl von Politikern und in der öffentlichen Diskussion regionale Arbeitsmarktprobleme i. d. R. an der Entwicklung des "Einfachstindikators" der Arbeitslosenquoten aufgezeigt werden 7, ist im wissenschaftlichen Schrifttum und in den wissenschaftlich erarbeiteten Entscheidungsgrundlagen der Regionalund Raumordnungspolitik sowie der Arbeitsmarktpolitik ein differenziertes System von Indikatoren ZUr Abbildung von Arbeitsmarktproblemen in Regionen entwickelt worden s und auch tatsächlich in Verwendung 9• In bezug auf die Problematik des Arbeitsmarktausgleichs im quantitativen Sinne sind für die kurzfristige Betrachtung über die regional 6 Vgl. Paul Klemmer, Dieter Kraemer: Regionale Arbeitsmärkte. Ein Abgrenzungsvorschlag für die Bundesrepublik Deutschland, Bochum 1975. 7 Vgl. Karl Ganser: Struktur regionaler Arbeitsmärkte - zur Notwendigkeit spezifischer regionaler Förderprogramme, in: W. Bender, Th. Ellwein (Hrsg.): Raumordnung und staatliche Steuerungsfähigkeit, Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 10, Opladen 1980, S. 130 ff. 8 Vgl. Jochem Langkau, Peter Thelen, Joachim Vesper: Regionale Arbeitsmarktbilanzen zur Neuabgrenzung der Fördergebiete in der Bundesrepublik Deutschland, Schriftenreihe des Forschungsinstituts der Friedrich-EbertStiftung, Bd. 118, Bonn-Bad Godesberg 1975. - Paul Klemmer: Die Berücksichtigung arbeitsmarktpolitischer Aspekte im 10. Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgaben "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" , "Information" der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover (25. Sept.) 1981. 9 Vgl. Zehnter Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" , in: Bundestagsdrucksache 9/697, Bonn 1981. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 64 Gerhard Kleinhenz differenzierte Entwicklung der Arbeitslosenquoten hinaus die Relation von offenen Stellen zu Arbeitslosen bzw. die Offenen-SteIlen-Quoten (offene Stellen/Erwerbspersonen) sowie Häufigkeit und Dauer der Arbeitslosigkeit und die Laufzeit offener Stellen von Bedeutung lO , Ferner können die für die Gesamtwirtschaft aus dem jeweiligen Beschäftigungsrückgang geschätzten "Stillen Reserven" auch für regionale Arbeitsmärkte in die Betrachtung einbezogen und geschätzt werdenl!. Für den Arbeitsmarktausgleich auf lange Sicht sind darüber hinaus noch die Änderungspotentiale des regionalen Arbeitsangebots zu berücksichtigen, die sich insbesondere aus der Entwicklung des Fernpendelns und der Wanderungen sowie aus der Zunahme der Frauenerwerbstätigkeit und der (gegenwärtig rezessionsbedingt gebremsten) Freisetzung aus der Landwirtschaft ergeben werden. Einen entsprechenden Aussagewert hat auch der in der Regionalpolitik ursprünglich vorrangig herangezogene Indikator der Arbeitskraftreserven, d. h. der Arbeitskraftreservequotient. Mit diesem Indikator wird auf den überschuß an Arbeitskräften in einer Region anstatt auf den Mangel an Arbeitsplätzen abgestellt. Eine qualitative (oder strukturelle) Unausgeglichenheit regionaler Arbeitsmärkte kann in der Arbeitsamtsstatistik durch das Verhältnis von Arbeitslosen und offenen Stellen und durch die Laufzeit offener Stellen sowie durch die Gliederung der offenen Stellen und der Arbeitslosen nach Berufen, nach der Qualifikation ("Facharbeitermangel U) oder der Art der gewünschten Beschäftigung (Volloder Teilzeitbeschäftigung) dargestellt werden 12 (was jedoch i. d. R. nur aufgrund von Sondererhebungen möglich ist). Weitergehende "Profildiskrepanzen" zwischen erwünschten und tatsächlich angebotenen Arbeitsplätzen (z. B. "unterwertige Beschäftigung") entziehen sich jedoch weitgehend der regelmäßigen statistischen Erfassung oder können nur aufgrund der Struktur der tatsächlichen Beschäftigung und aufgrund der Selektivität der Arbeitskräftewanderungen abgeleitet werden. Die wichtigsten Ergebnisse einer Beschreibung der regionalen Arbeitsmarktprobleme und ihrer Entwicklung mit Hilfe der dargestellten Indikatoren für die quantitative und qualitative (strukturelle) Unaus10 Vgl. Franz Egle, Gertraud Apfelthaler: Die regionalen Unterschiede in der Struktur der Arbeitslosenund Offenen-Stenen-Quoten, in: Regionale Arbeitsmarktstrukturen. Beiträge zur Arbeitsmarktund Berufsforschung, Nr. 35, Nürnberg 1979, S. 73 ff. l! Vgl. Joachim Genosko: Die Arbeitslosenquote - ein Konzept mit Mängeln. Dargestellt am BeispielOstbayerns, in: Konjunkturpolitik, Bd. 25 (1979), S. 1 ff. 12 Vgl. Franz Egle, Gertraud Apfelthaler: Die regionalen Unterschiede in der Struktur der Arbeitslosenund Offenen-SteIlen-Quoten. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Regionale Arbeitsmarktprobleme und Arbeitsmarktpolitik 65 geglichenheit der regionalen Arbeitsmärkte lassen sich folgendermaßen zusammenfassen. 1. Im Verlauf der seit 1974 in der Bundesrepublik Deutschland andauernden Rezession hat sich die Arbeitslosigkeit gerade in der Phase einer vorübergehenden konjunkturellen Aufwärtsentwicklung auf "Problemregionen" konzentriert. Dabei überrascht die Herausbildung neuer regionaler Schwerpunkte der Arbeitslosigkeit im Ruhrgebiet und im Saarland (die vorwiegend durch die Monostruktur von schrumpfenden Branchen verursacht zu sein scheint)13. In den ländlich strukturierten Arbeitsamtsbezirken verharrte die Arbeitslosigkeit auch in der vorübergehenden konjunkturellen Erholung auf unverändert hohem Niveau. Mit der erneut eingetretenen allgemeinen Verschlechterung der konjunkturellen Situation und mit der Zunahme des Wachstumsdefizits weisen dagegen die "guten" Arbeitsamtsbezirke überproportionale Zunahmen der Arbeitslosigkeit auf 14 • 2. Weitere Unterschiede bei den quantitativen Arbeitsmarktproblemen lassen sich für die regionalen Problemgebiete aufgrund von Faktoranalysen der Arbeitslosigkeit und der offenen Stellen vermuten, wobei in den ländlichen Räumen vor allem eine höhere Wahrscheinlichkeit gegeben ist, arbeitslos zu werden, während in den Ballungsgebieten eher die Dauer der Arbeitslosigkeit die Höhe der durchschnittlichen Arbeitslosigkeit bestimmt lS• Für die wirtschaftsschwachen ländlichen Räume lassen sich zudem erhebliche "Stille Reserven" ermitteln 16 , die im Unterschied zu den Ballungsgebieten kaum durch Rückwanderung ausländischer Arbeitnehmer vermindert werden konnten. Bei der Erfassung von regionalen Arbeitsmarktproblemen aufgrund der Schätzungen der Arbeitskraftreserven überrascht der schwache Zusammenhang zwischen der Arbeitslosenquote und den Arbeitskraftreservequotienten 17 • Dabei können sich jedoch (von einer eingeschränkten Aussagefähigkeit der Arbeitslosenquoten abgesehen) problematische Annahmen über die Entwicklung des Fernpendelns, der Abwanderungen, der Frau13 Vgl. Franz Egle, Gertraud ApfeZthaler: Die regionalen Unterschiede in der Struktur der Arbeitslosenund Offenen-Stellen-Quoten. 14 Vgl. Autorengemeinschaft: Der Arbeitsmarkt in der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1981 (insgesamt und regional), in: Mitteilungen aus der Arbeitsmarktund Berufsforschung, 14. Jg. (1982), S. 51 ff. 15 Vgl. Franz Egle, Gertraud ApfeZthaler: Die regionalen Unterschiede in der Struktur der Arbeitslosenund Offenen-Stellen-Quoten. 16 Für die wirtschaftsschwachen ländlichen Arbeitsamtsbezirke in Ostbayern können die "Stillen Reserven" auf ca. 4--5 % der Erwerbspersonen geschätzt werden. Vgl. Joachim Genosko: Die Arbeitslosenquote - ein Konzept mit Mängeln. Dargestellt am BeispielOstbayerns. 17 Vgl. Paul Klemmer: Die Berücksichtigung arbeitsmarktpolitischer Aspekte im 10. Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgaben "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" . 5 Schriften d. Vereins f. Socialpoli tik 127 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 66 Gerhard Kleinhenz enerwerbstätigkeit und des Wechsels aus der Landwirtschaft sowie über die Entwicklung der regionalen Arbeitskräftenachfrage auswirken. Dadurch kann die an sich in den ländlichen Räumen auf grund der Bevölkerungsstruktur und des überdurchschnittlich hohen Anteils der noch nicht erwerbsfähigen Jahrgänge zu erwartende Verschärfung der quantitativen Unausgeglichenheit der Arbeitsmärkte korrigiert werden. 3. In bezug auf die qualitative Unausgeglichenheit der regionalen Arbeitsmärkte zeigt sich, daß der häufig betonte Mangel an Arbeitskräften mit höherer Qualifikation ("Facharbeitermangel") vorwiegend in den "guten" Arbeitsmarktregionen vorkommt, während die Probleme der Arbeitsmärkte in den Ballungsregionen bei hoher Erwerbsintensität vor allem durch die Schrumpfung der dominierenden Branchen (Eisenund Stahlindustrie im Ruhrgebiet und im Saarland) und durch Arbeitslosigkeit bei den Büround Verwaltungsberufen gekennzeichnet sind l8• Die wirtschaftsschwachen ländlichen Räume weisen dagegen vor allem auf einen Mangel an außerlandwirtschaftlichen Arbeitsplätzen in der Industrie, insbesondere aber auch im Dienstleistungsbereich, einen Mangel an Frauenarbeitsplätzen, insbesondere an Teilzeitbeschäftigungsmöglichkeiten für Frauen, ein unzureichendes Angebot an Arbeitsplätzen mit höheren Qualifikationsanforderungen l9 sowie einen zwar nicht überdurchschnittlich hohen, aber angesichts dieser Arbeitsmarktsituation besonders schwer vermittelbaren Anteil von Problemgruppen unter den Arbeitslosen. Die Indikatoren zur Erfassung der regionalen Arbeitsmarktprobleme können zwar schon Vermutungen anregen, bislang eine Erklärung des Zustandekommens quantitativer und qualitativer Unausgeglichenheit regionaler Arbeitsmärkte jedoch nicht leisten. Für die Überwindung der regionalen Arbeitsmarktprobleme durch eine aktive regionale Arbeitsmarktpolitik und arbeitsmarktbezogene Regionalpolitik müßten die jeweils "relevanten Entwicklungsbarrieren" erkannt und berücksichtigt werden 20 • Dabei ist vor allem auf zwei konkurrierende Hypothesen-Komplexe einzugehen, wenn hier auch keine systematische 18 Vgl. Franz Egle, Gertraud Apfelthaler: Die regionalen Unterschiede in der Struktur der Arbeitslosenund Offenen-SteIlen-Quoten. 19 Vgl. Gerhard Kleinhenz: Möglichkeiten und Grenzen staatlicher Arbeitsmarktpolitik in einem wirtschaftsschwachen Raum, in: Schriftenreihe der Industrieund Handelskammer Regensburg, Heft 6 (1981), S. 30 ff. 20 Vgl. Paul Klemmer: Die Berücksichtigung arbeitsmarktpolitischer Aspekte im 10. Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgaben "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" . OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Regionale Arbeitsmarktprobleme und Arbeitsmarktpolitik 67 überprüfung und keine letztlich gültigen Antworten möglich sind. Nach der ersten Gruppe von erklärenden Aussagen sind es die allgemeinen ökonomischen Faktoren der kollektiven Gesamtnachfrage, der Lohnbestimmung, des Arbeitsangebots und der Branchenstruktur der Beschäftigung sowie die ökonomischen Verhaltensweisen, die die Arbeitsmarktprobleme in Regionen bestimmen. Eine insgesamt hinreichende und im einzelnen zutreffende Erklärung der dargestellten regionalen Arbeitsmarktprobleme kann diese Argumentation jedoch nicht liefern: 1. Die Branchenstruktur der Beschäftigung in den regionalen Arbeitsmärkten dürfte tatsächlich in erheblichem Maße für die regionalen Arbeitsmarktprobleme mitverursachend sein. Dabei kann der Arbeitsplatzmangel in den Ballungsräumen als strukturbedingt durch das Vorherrschen von "alten" schrumpfenden Branchen angesehen werden. Für die ländlichen Arbeitsmärkte ist der gegenwärtige und in Zukunft zu erwartende Arbeitsplatzmangel insbesondere auf die sektorale Wirtschaftsstruktur mit dem hohen Anteil der Beschäftigten im Bereich der Landund Forstwirtschaft sowie dem unterdurchschnittlichen Dienstleistungsanteil und intrasektoral mit den saisonalen Schwankungen in der überproportional vertretenen Bauindustrie sowie mit dem überdurchschnittlichen Anteil stagnierender oder schrumpfender Branchen und dem unterdurchschnittlichen Anteil wachsender Branchen zu erklären. Diesem "Entwicklungsrückstand" dürfte auch ein Großteil der qualitativen Unausgeglichenheit der ländlichen Arbeitsmärkte zuzuschreiben sein, insbesondere das unzureichende Angebot an Arbeitsplätzen mit höheren Qualifikationsanforderungen und an Teilzeitbeschäftigungen. Die Erklärung der regionalen Arbeitsmarktprobleme mit der Beschäftigungsstruktur bleibt dennoch unzureichend, weil sie für die Ballungsräume den Eintritt und die Verfestigung der Arbeitsmarktprobleme in diesem Zeitpunkt sowie für die ländlichen Räume die schon früher nachweisbare Entwicklung und Ausprägung der dargestellten Arbeitsmarktprobleme offen läßt. 2. Die Struktur der Arbeitskräfte kann (abgesehen von der ungleichmäßigen regionalen Verteilung der ausländischen Arbeitnehmer) wohl kaum als Ursache für die regionalen Arbeitsmarktprobleme angenommen werden. Für die hier näher betrachteten ländlichen Arbeitsmärkte läßt sich die berufliche Qualifikationsstruktur der Arbeitnehmer als ein Spiegelbild der Arbeitsplatzstruktur vermuten, wenn man die überdurchschnittliche Beteiligung der ländlichen Regionen an der beruflichen Ausbildung und die Selektivität der Abwanderung in bezug auf Qualifikation und Alter berücksichtigt. Die Altersstruktur der Erwerbstätigen ist nicht deutlich ungünstiger als in wirtschaftsstarken Arbeitsmärkten und die relative Stärke der Altersgruppe der über 555' OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 68 Gerhard Kleinhenz jährigen Arbeitnehmer schlägt sich nur in einem unterdurchschnittlichen Anteil an den Arbeitslosen nieder. Der Anteil der Arbeitslosen mit gesundheitlichen Einschränkungen an der Gesamtheit der Arbeitslosen differiert kaum in Arbeitsmärkten mit hohen und Arbeitsmärkten mit niedrigen Arbeitslosenquoten 21 • 3. Das System der Tarifverhandlungen bewirkt durch die großräumige Abgrenzung der Tarifbezirke sowie durch Lohnführerschaft und gesamtwirtschaftliche Angleichung der Ergebnisse einer Tarifrunde einen interregionalen Einkommensausgleich in der Bundesrepublik. Da in den ländlichen Räumen die Einkommen der Beschäftigten weit weniger unter Landesbzw. Bundesdurchschnitten liegen als die jeweilige regionale Produktivität, wird die quantitative Unausgeglichenheit der ländlichen Arbeitsmärkte als ein "mindestlohnbestimmter" Mangel an Arbeitsplätzen interpretiert 22 • Abgesehen von den Effekten der Branchenund Qualifikationsstruktur werden dabei jedoch nicht die gesamten Lohnkosten berücksichtigt, sondern bedeutende Lohnnebenkosten vernachlässigt, die sich in den Ballungsräumen einerseits in durchschnittlich höheren freiwilligen Zulagen und in den ländlichen Räumen andererseits in einem deutlich unterdurchschnittlichen Aufwand aufgrund der Fluktuation und der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall bei einem deutlich unterdurchschnittlichen Krankenstand 23 niederschlagen. Nach der zweiten Gruppe von erklärenden Aussagen sind es Regionalfaktoren und Gesetzmäßigkeiten der Entwicklung einer funktionalen Arbeitsteilung zwischen Regionen, die die quantitative und qualitative Unausgeglichenheit der regionalen Arbeitsmärkte im wesentlichen begründen 24 • Zusammenfassend argumentiert sind es die Agglomerationsvorteile von Entwicklungszentren einerseits und die Lagenachteile peripherer ländlicher Räume andererseits, die zur historisch gewachsenen Verteilung der Wirtschaftstätigkeit im Raum geführt haben und auch 21 Damit ist jedoch nicht gesagt, daß diese Problemgruppen unter den Arbeitslosen in den ländlichen Arbeitsamtsbezirken kein Problem darstellen würden. Wenn in den Problemgruppenanteilen der "guten" Arbeitsmärkte ein "Bodensatzeffekt" zum Ausdruck kommt, dann lassen die Werte für die wirtschaftsschwachen Arbeitsmärkte zwar keine ursächliche Bedeutung der Problemgruppen für die Höhe der Arbeitslosigkeit, aber doch eine besonders beschränkte Wiederbeschäftigungschance für diese Gruppen vermuten, solange noch Arbeitskräfte ohne eingeschränkte Verwendungsfähigkeit zur Verfügung stehen. 22 Vgl. Herbert Giersch: Beschäftigungspolitik ohne Geldillusion, in: Die Weltwirtschaft, Tübingen 1972, H. 2, S. 127 ff. 23 Vgl. Bundesverband der Ortskrankenkassen (Hrsg.): Statistische Informationen, Reihe 1: Versicherte, Nr. 14, Bonn 1981. 24 Vgl. Günther Schmid: Strukturierte Arbeitslosigkeit und ArbeitspoIitik, Königstein/Ts. 1980. - Biehler, Brandes, Buttler, Gerlach, Liepmann: Arbeitsmarktstrukturen und -prozesse. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Regionale Arbeitsmarktprobleme und Arbeitsmarktpolitik 69 weiterhin eine regionale Wirtschaftsstruktur mit führenden Zentren und (mehr oder minder von diesen abhängigen) wirtschaftsschwachen peripheren ländlichen Räumen bedingt haben. Dabei läßt sich für die als Problemregionen diagnostizierten Ballungsräume gegenwärtig ein Prozeß des Wechsels in der Bedeutung von Wirtschaftsbranchen und Zentren vermuten, der jedoch aufgrund der vorhandenen Infrastruktur, der Sozialorganisation und des Humankapitals kaum zu einer erheblichen regionalen Abstufung dieser Räume führen dürfte. Für die ländlichen wirtschaftsschwachen Regionen kann die Vorstellung der regionalen Arbeitsmarktsegmentierung mit dem Hinweis auf den relativ hohen Handwerksanteil im Verhältnis zur Industrie, auf das übergewicht von Kleinbetrieben, das Vorherrschen von Zweigbetrieben ohne eigene Managementund Verwaltungs funktionen sowie ohne Forschungsund Entwicklungsabteilungen ebenso zur Erklärung der aufgezeigten qualitativen Arbeitsmarktprobleme beitragen. Die quantitative Unausgeglichenheit der Arbeitsmärkte in den ländlichen Regionen erscheint selbst als Bestätigung für die Vermutung einer der funktionalen räumlichen Arbeitsteilung entsprechenden regionalen Arbeitsmarktsegmentierung, die sich ohne überangebot an Arbeitskräften in den "sekundären" Räumen herausbilden und auch nicht auf Dauer funktionieren könnte 25 • In Verbindung mit der Erklärung der regionalen Arbeitsmarktprobleme durch Regionalfaktoren bzw. regionale Entwicklungshypothesen lassen sich noch die folgenden weiteren Vermutungen formulieren, die sich überwiegend aus der Annahme eines "Entwicklungsrückstandes" im Verhältnis zur Entwicklung der Wirtschaft im Bundesgebiet insgesamt ableiten lassen: 1. In den ländlichen Räumen ist der Anteil von Neueintritten in abhängige Erwerbsverhältnisse relativ größer als in den verstädterten Arbeitsmärkten (Abwanderung aus der Landwirtschaft, Zunahme der FrauenerwerbstäNgkeit, stärkere Eintrittsjahrgänge). Bei einem relativ hohen Anteil von Neueintritten zu den verfügbaren Arbeitsplätzen kann es in Phasen eines gesamtwirtschaftlichen Nachfragerückgangs und Wachstumsdefizits zu einem Stau "friktioneller" Arbeitslosigkeit führen, der sich in überproportionalen Arbeitslosenquoten, in "Stillen Reserven" oder nach längerer Zeit auch in Abwanderung niederschlägt. 2. Entsprechend der relativ geringen Fluktuationsneigung bei den Arbeitnehmern kann bei den Arbeitgebern aufgrund des hohen Anteils mittelständischer Unternehmen eine stärkere Loyalitätsbindung zu den Stammbelegschaften vermutet werden, bei der weniger schnell mit 25 Vgl. Biehler, Brandes, Buttler, Gerlach, Liepmann: Arbeitsmarktstrukturen und -prozesse, insbes. S. 226 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 70 Gerhard Kleinhenz Entlassungen auf Nachfragerückgänge aber auch erst verzögert mit Neueinstellungen im Aufschwung reagiert wird, also insgesamt die Arbeitsmarktentwicklung weniger durch kurzfristige konjunkturelle Faktoren als durch Determinanten der langfristigen wirtschaftlichen Entwicklung dieser Regionen bestimmt wird. 3. Der Mangel an Arbeitsplätzen in den ländlichen Räumen ist vermutlich auch auf eine unzureichende Nutzung der Möglichkeiten "produktiver Arbeitsteilung"26 zurückzuführen. Eine Steigerung des Grades der Arbeitsteilung zwischen den Betrieben und eine Steigerung des Marktbezugs in der Lebenshaltung der privaten Haushalte könnte vermutlich innerhalb der ländlichen Räume latente Wachstumschancen erschließen. Darüber hinaus dürfte die unterdurchschnittliche Produktivität vermutlich einer Arbeitsorganisation und -technik zuzuschreiben sein, die noch bei weitem nicht alle Möglichkeiten der technischen Entwicklung (auch in kleinen und mittleren Betrieben) bei dem gegebenen Stand des Wissens ausgeschöpft hat. c. Beurteilung der politischen Handlungsmöglichkeiten zur Lösung der regionalen Arbeitsmarktprobleme I. Die Leistungsfähigkeit der Arbeitsmarktpolitik Für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit der Arbeitsmarktpolitik bei der Lösung regionaler Arbeitsmarktprobleme kann zunächst weitgehend auf die entsprechende Analyse des Instrumentariums der Arbeitsmarktpolitik im allgemeinen zurückgeriffen werden 27 • Im Mittelpunkt dieser Betrachtung steht die Frage, ob und inwieweit die arbeitsmarktpolitischen Handlungsmöglichkeiten in bezug auf die regionalen Arbeitsmarktprobleme als "aktive Arbeitsmarktpolitik" im Sinne der prophylaktischen Ausrichtung des Arbeitsförderungsgesetzes angesehen werden können oder ob ihnen weitgehend nur eine therapeutische, Schaden kompensierende Wirkung zugesprochen werden muß. Für die Beurteilung der Arbeitsmarktpolitik als "aktiv" (vorbeugend) können zwei Aspekte unterschieden werden: - In bezug auf die sozialpolitischen Aufgaben ist ArbeitsmarktpoIitik auch dann aktiv, wenn sie den Bezug von Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe durch eine berufliche Bildungsmaßnahme oder durch die Beschäftigung in einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme er26 Vgl. Adam Smith: Der Wohlstand der Nationen (übertragen von H. C. Recktenwald), München 1975, S. 272 ff. 27 Vgl. nur Heinz Lampert: Beschäftigungspolitische Leistungsfähigkeit und Grenzen der Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, in diesem Band, und die dort angegebene Literatur. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Regionale Arbeitsmarktprobleme und Arbeitsmarktpolitik 71 setzt, selbst wenn dadurch die Beschäftigung insgesamt nicht erhöht, sondern nur interpersonell umverteilt werden sollte. - In bezug auf die beschäftigungspolitische Aufgabe, zu einem hohen Beschäftigungsstand beizutragen, ist Arbeitsmarktpolitik nur dann "aktiv", wenn und insoweit sie zu einer Erhöhung der Beschäftigung insgesamt führt, also einen "Niveaueffekt" aufweist und nicht nur Arbeit bzw. Arbeitslosigkeit personell umverteilt. Von dem durch das Arbeitsförderungsgesetz bereitgestellten Instrumentarium "aktiver" Arbeitsmarktpolitik ist zunächst das KurzarbeitergeId (§§ 63-73) als prophylaktische Maßnahme zur unmittelbaren Entlastung der regionalen Arbeitsmarktbilanz für die arbeitsmarktpolitischen Problemregionen von besonderer Bedeutung, indem gefährdete Arbeitsplätze (wenigstens zunächst) erhalten werden. Überwiegend in sozialpolitischem Sinne "aktive" Arbeitsmarktpolitik sind die auf die Problemgruppen bezogenen Berufsförderungsmaßnahmen, Einarbeitungsund Lohnkostenzuschüsse sowie Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen 28 , da die Vermittlungsund Beschäftigungschancen dieser Gruppen angesichts des Arbeitsplatzmangels in den Problemregionen besonders ungünstig sind. Von den Maßnahmen der individuellen Förderung der beruflichen Bildung (§§ 40-47) und der institutionellen Förderung (§§ 50-52) dürfte letztere insbesondere in den ländlichen Regionen zur Schließung einer arbeitsmarktpolitisch bedeutsamen Versorgungslücke beigetragen haben. Die individuelle Förderung der beruflichen Bildung ist zunächst für die Beteiligten sozialpolitisch aktiv, wenn sie drohender Arbeitslosigkeit vorgebeugt oder an die Stelle des Zustands der Arbeitslosigkeit, insbesondere einer lang andauernden Arbeitslosigkeit, tritt. Bei dem entwicklungsbedingten Mangel an qualifizierten Arbeitsplätzen und bei unzureichender Abstimmung mit der Politik zur Schaffung von Arbeitsplätzen kann die individuelle Förderung der beruflichen Bildung, vor allem der Fortbildung, in den ländlichen Problemregionen jedoch einen regionalpolitisch unerwünschten Abwanderungsdruck erzeugen oder verstärken. Einen Beitrag zur Überwindung des Arbeitsplatzmangels in den Problemregionen mit seinen qualitativ-strukturellen Schwerpunkten (insbesondere in den ländlichen wirtschaftsschwachen Arbeitsmärkten) sowie einen Beitrag zur Erhöhung der Anpassungsflexibilität der Wirtschaftsstruktur in den problematischen Ballungsgebieten und zur Über28 Arbeitsförderungsgesetz vom 25. Juni 1969, §§ 49, 54, 56-62 und 97 ff. Zur Wirkungsanalyse vgl. Günther Schmid, Klaus Semlinger: Instrumente gezielter Arbeitsmarktpolitik: Kurzarbeit, Einarbeitungszuschüsse, Eingliederungsbeihilfen, Durchführung, Wirksamkeit und Reformvorschläge, Königstein/Ts. 1980. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 78 Gerhard Kleinhenz schäftigungspolitik verbessern als auch zur Lösung der regionalen Arbeitsmarktprobleme beitragen. Das "Arbeitsmarktpolitische Programm der Bundesregierung für Regionen mit besonderen Beschäftigungsproblemen" von 1979 sah als organisatorisches Element für die konkrete Ausfüllung ("Implementation") die Einschaltung der Betriebsräte und der Verwaltungsausschüsse der Landesarbeitsämter und Arbeitsämter vor. In den wirtschaftsschwachen ländlichen Räumen dürften aufgrund der Betriebsgrößenstruktur und teilweise fehlender betrieblicher Arbeitnehmervertretungen die Voraussetzungen einer Einschaltung der Betriebsräte vielfach fehlen und die Verwaltungsausschüsse der Arbeitsämter für die ihnen hier zugedachte Aufgabe noch nicht geeignet sein. Die Verwaltungsausschüsse als Organ der Selbstverwaltung der Bundesanstalt für Arbeit (beim Vorstand, den Landesarbeitsämtern und den Arbeitsämtern) könnten bei den Arbeitsämtern diese Funktion wohl nur dann übernehmen, wenn sie durch eine innerhalb der Bundesanstalt für Arbeit weitgehend selbständige Stabstelle fachlich unterstützt relativ regelmäßig zusammentreten würden. Eine grundlegendere Erweiterung der Organisation der Arbeitsmarktpolitik könnte durch den Aufbau einer bundesweiten Organisation von Arbeitnehmerkammern als öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaften der Arbeitnehmer vollzogen werden, die in der Bundesrepublik in Bremen und im Saarland sowie in Österreich bestehen und eine weitgehend anerkannte, wenn auch wenig öffentlich gewürdigte Arbeit leisten. Durch ihre Ausrichtung auf ein Gesamtinteresse und auf Interessenausgleich erscheinen Arbeitnehmerkammern sowohl für Anregungen und Beratungen bei der privaten Arbeitsnachfrage als auch für die Kooperation mit den Handwerks-, Industrieund Handelskammern und den Arbeitsämtern geeignet, den sozialorganisatorischen Rahmen für eine aktive regionale Arbeitsmarktpolitik abzurunden. 40 Vgl. Gerhard Kleinhenz: Art. "Wirtschaftskammern" , in: Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft, Bd. 9, Stuttgart, Tübingen, Göttingen 1982, S. 898 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Rationalisierungsinvestitionen als arbeitsmarktpolitisches Problem Von Eckhard Knappe, Trier Rationalisierungsinvestitionen geraten bei hoher Arbeitslosigkeit regelmäßig in den Verdacht, diese verursacht zu haben. Schlagworte wie "Jobkiller", "Wegrationalisierung von Arbeitsplätzen" belegen diese Vorstellung. Vor dem Hintergrund historischer Beispiele, der Erfahrung in der BRD und neuesten empirischen Untersuchungen erweist sich diese Befürchtung als unbegründet. Die theoretische Analyse zeigt sogar, daß in Situationen hoher Arbeitslosigkeit und hoher Inflationsraten Rationalisierungsinvestitionen im Wechselspiel von Lohnerhöhungen, überwälzungsprozessen und nichtlohnbedingten Kostenentwicklungen zu einem Aubbau der Arbeitslosigkeit und der Inflationsraten führen. Sie werden damit quasi zu einem "Instrument" der Beschäftigungspolitik, wenn (vor allem) künstliche Behinderungen des Rationalisierungsprozesses abgebaut werden. Rationalisierungsschutzabkommen i. S. einer Verhinderung, Verlangsamung und Streckung des Ratinalisierungsprozesses sind für alle betroffenen Gruppen von Nachteil. Rationalisierungsschutzabkommen mit dem Ziel, verbleibende Sondernachteile umund freigesetzter Arbeitnehmer zu kompensieren, sind dagegen aus Gründen der Leistungsgerechtigkeit wie der optimalen Allokation erforderlich. Sie sollten zur Regel gemacht werden. Sie werden den Rationalisierungsprozeß selbst eher beschleunigen als behindern, wenn sichergestellt ist, daß sie nach einem allgemeinen, einheitlichen Grundmuster bei allen Rationalisierungsprozessen ausgehandelt werden und die Investitionsplanung sicherer und schneller machen·. A. Zur Fragestellung In Situationen, in denen deutlich sichtbare technische Umwälzungen und hohe Arbeitslosenraten gleichzeitig zu beobachten sind, liegt es nahe, daß sich der Unmut der Arbeitslosen und der Arbeitnehmer, die um die Sicherheit ihrer Arbeitsplätze und den Besitzstand der erreichten Löhne (vor allem in Zeiten und Ländern ohne gesetzliche bzw. tarifliche Mindestlohnsicherung) bangen, gegen die offensichtlichen Ursachen * Den Kollegen Albeck, Allekatte, File, Helberger, Lampert, Mertens und Thiemeyer sowie den Mitgliedern des Sozialpolitischen Ausschusses danke ich für ergänzende und kritische Diskussionsbeiträge. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 80 Eckhard Knappe der Arbeitslosigkeit, den schnellen technischen Fortschritt, die technischen "Job-Killer" wendet. Aus der Wirtschaftsgeschichte sind vor allem aus dem 18. und 19. Jahrhundert zahlreiche Beispiele von Maschinenstürmerei bekannt, am bekanntesten ist wohl der schlesische Weberaufstand (1844), durch Gerhard Hauptmanns Drama "Die Weber" in die Weltliteratur eingegangen l. Auch heute scheint sich in den Industrienationen vor allem mit der Entwicklung und Einführung der Mikroelektronik und der sog. Indutrieroboter ein Rationalisierungsschub anzubahnen, der ähnliche Größenordnungen erreichen kann wie die Erfindung der Dampfund Textilmaschinen oder die Einführung der Fließbandfertigung 2• Kein Wunder, daß das Schlagwort vom "Job-Killer"3 wieder in der öffentlichen Diskussion die Runde macht und die Betroffenen über mögliche "Rationalisierungsschutzmaßnahmen"4 nachdenken. Kein Wunder vor allem angesichts einer seit 1973 bestehenden Arbeitslosigkeit in der BRD in Millionenhöhe und der Prognosen, diese werde sich bis in die 9Der Jahre halten und noch ansteigen 5• Während man sich an die Vorteile der Rationalisierungsprozesse (Verkürzung der Arbeitszeit bei gleichzeitig starkem Anstieg der Stundenund Pro-Kopf-Einkommen) gewöhnt hat 6, nimmt die Empfindlichkeit 1 Vgl. z. B. H. Fahl: Technischer Fortschritt und Beschäftigung aus historischer Sicht, in: Volksw. Korrespondenz der Adolf-Weber-Stiftung 10/1980; O. Issing: Vernichtet der technische Fortschritt Arbeitsplätze?, in: Volksw. Korrespondenz der Adolf-Weber-Stiftung 3/1980. 2 Vgl. Fahl: Technischer Fortschritt und Beschäftigung aus historischer Sicht, a.a.O. 3 Vgl. z. B. H. Uniewski: Der Jobkiller, Stern-Magazin vom 24.2.1977; vgl. ebenso zur Diskussion um die "Automation" und das "Wegrationalisieren" von Arbeitsplätzen W. Gruhler: Die Automationsdiskussion in der Bundesrepublik Deutschland, in: Beiträge des Deutschen Industrieinstituts, Jg.2, Köln 1964, Heft 11/12 und W. GnLhler: Rationalisierungsinvestitionen und Beschäftigung, in: Beiträge zur Wirtschaftsund Sozialpolitik, Institut der Deutschen Wirtschaft, 1/1978, bes. S. 27 ff. 4 Vgl. H. Hinz: Strukturwandel und mittlere Technologie aus der Sicht der Gewerkschaften, in: Sozialer Fortschritt, 1/1979, S. 15 - 21. In der gewerkschaftlichen Position scheint sich jedoch in den letzten Jahren ein bemerkenswerter Wandel abzuzeichnen, vgl. S. 19 f.; vgl. auch Gruhler: Rationalisierungsinvestitionen und Beschäftigung, a.a.O., S. 47 ff. S Die Arbeitslosenzahl der BRD wird 1981 bei etwa 1,25 Mio., entspr. 5,3 % liegen und wird für 1982 vom Sachverständigenrat sowie der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute auf ca. 1,6 - 1,75 Mio. geschätzt. Vgl. zur zukünftigen Entwicklung H. Henschel u. a.: Die wirtschaftliche Entwicklung in der Bundesrepublik 1981 - 1985, West LBInformationen, S. 1/1981. Vgl. DIW-Wochenbericht 33/81 vom 13.8.1981. Dort wird gezeigt, inwieweit diese Entwicklung auf Veränderungen des Arbeitsangebotes zurückgehen dürfte. 6 Wie die Nullwachstumsdiskussion zeigt, nimmt die positive Bewertung dieser Vorteile scheinbar sogar ab. Allerdings scheint es dabei weniger um OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Rationalisierungsinvestitionen als arbeitsmarktpolitisches Problem 81 gegenüber den vermeintlichen nachteiligen Folgen des Rationalisierungsprozesses zu. Die wichtigsten Vorwürfe gegen die laufenden und befürchteten Rationalisierungsprozesse beziehen sich vereinfacht 'auf die Arbeitskräftefreisetzungen in den rationalisierenden Betrieben und Branchen, die sich per Saldo zu einer hohen gesamtwirtschaftlichen Arbeitslosigkeit aufsummieren 7; die drohende Dequalifikation und die zunehmende Belastung der Arbeitskräfte im Arbeitsprozeß8; die zusätzlichen Lasten, die Arbeitnehmer durch Umsetzungen von einer betrieblichen Funktion zu einer anderen, von einem Beruf, einem Betrieb, einem Wirtschaftszweig zum anderen auf sich nehmen müssenD. Vor allem auf die in der ersten und dritten These formulierten Befürchtungen soll an dieser Stelle näher eingegangen werden. Zu den in These 2 behaupteten Folgen einer Dequalifizierung und zunehmenden Arbeitsbelastung gibt es unseres Wissens keine generellen Hypothesen, die sich aus der Wirtschaftstheorie oder empirischen Untersuchungen ableiten lassen. Die neue ren empirischen Untersuchungen zeigen in dieser Frage keine einheitliche Entwicklung, wobei allerdings die geNullwachstum als vielmehr um eine andere Zusammensetzung des Sozialproduktes im Wachstum (mehr Umweltschutzgüter, mehr Bildungsgüter ete.), also ein allokationspolitisches Ziel und/oder um eine andere Auf teilung des Produktivitätszuwachses auf materielle Güter und Freizeit zu gehen; vgl. hierzu das Gutachten von B. Külp, R. Mueller: Alternative Verwendungsmöglichkeiten wachsender Freizeit, Göttingen 1973. Die Autoren sehen die optimale "Auf teilungs regel" bei ca. 2/ 3 Einkommensund 113 Freizeitwachstum. 7 Vgl. W. Dostal: Technischer Wandel und Beschäftigung, in: Schriften des Vereins für Soeialpolitik, N. F. 116/1980, S. 723 -739 bes. S. 723 f. 8 Neue empirische Untersuchungen hierzu wurden vorgelegt vom BattelleInstitut, dem Institut für Arbeitsmarktund Berufsforschung, dem Ifo-Institut und der Prognos AG. Vgl. Böckels (Hrsg.): Beschäftigungspolitik ... , a.a.O., dort vor allem die Untersuchungen, über die in den Beiträgen von A. Blüm: Neue Technologien ... , a.a.O., R. v. Gizycki: Auswirkungen neuer Technologien auf die Arbeitsplätze, dargestellt am Beispiel von Industrierobotern, S. 25 -54 und R. v. Gizycki, U. Weiler: Auswirkungen einer breiten Einführung von Mikroprozessoren auf die Bildungsund Berufsqualifizierungspolitik, S. 55 -72, berichtet wird. Vgl. auch W. Dostal, M. Lahner, E. Ulrich: Datensammlung zum Projekt Auswirkungen technischer Änderungen auf Arbeitskräfte, Beiträge zur Arbeitsmarktund Berufsforschung 17, Nürnberg 1977. Vgl. die Stellungnahme der Bundesregierung zu dem Gutachten "Technischer Fortschritt - Auswirkungen auf Wirtschaft und Arbeitsmarkt", Pressemitteilungen Nr. 149/80 vom 9.6. 1980. Einen Eindruck von Auswirkungen technischer Änderungen auf die Arbeitsbedingungen vermitteln die auf S. 82 folgenden Abbildungen. D Vgl. A. Blüm: Neue Technologien und Arbeitsmarkt; in: L. Böckels (Hrsg.): Beschäftigungspolitik für die achtziger Jahre, Sozialwissenschaftliche Reihe des Battelle Instituts, München 1980, S. 11 -24. 6 Schriften d. Vereins f. Soc!alpolitlk 127 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 82 Eckhard Knappe zu FußnoteB AUSWIRKUNGEN TECHNISCHER ANDERUNGEN AUF DIE ARBEITSBEDINGUNGEN 10 , o r.;:r;;;m;;;;;""'P;;r;Önen jährlich BerufsausVerantBelast. Belast. Lärm Tempebildung u. wortung geistig körperratu- -erfahrung lich ren ~r~-=r-o3,0 2,0 AUSWIRKUNGEN TECHNISCHER ANDERUNGEN AUF ARBEITSUND LOHNKATEGORIEN Schmutz Unfa11gefahren 11 + 1.: .l = FrauenTaktSchichtTei1Akk.- ZeitPrämienHöher! Gleit. arbeitsgeb. arbeit zeitlohn lohn lohn TieferArbeitsplätze Arbeit arbeit gruppier. zeit o '=-111,0 betroffene Personen jährlich je 1000 Arbeitsplätze D Zahl der Arbeitsplätze von Angestellten, bei denen jährlich eine Veränderung der genannten Arbeitsaufgaben/Merkmale zu beobachten war. Als "Angestellte" werden die Berufsgruppen der Büro-, Verwaltungsund technischen Berufe zusammengefaßt • • Zahl der Arbeitsplätze von Arbeitern, bei denen jährlich eine Veränderung der genannten Arbeitsaufgaben/Merkmale zu beobachten war. Alle anderen Berufsgruppen unter der Bezeichnung "Arbeiter". Quelle: Qui~tessenzen aus der Arbeitsmarktund Berufsforschung des Instituts für Arbeitsmarktund Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit, Nürnberg 1977, Heft 6. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Rationalisierungsinvestitionen als arbeitsmarktpolitisches Problem 83 genteiligen Tendenzen einer Höherqualifizierung und einer sinkenden (vor allem körperlichen) Arbeitsbelastung zu überwiegen scheinen 1o • Die Konzentration auf die Thesen 1 und 3 erscheint auch deshalb gerechtfertigt, weil die Beschäjtigungsejjekte von Rationalisierungsprozessen (These 1) in der theoretischen Wirtschaftsanalyse zwar nur eine untergeordnete Rolle spielen ll , zumindest ihre beschäftigungspolitische Ambivalenz für theoretisch und empirisch orientierte Nationalökonomen zum Standardwissen gehört, während in der öffentlichen Diskussion dessenungeachtet ihre beschäftigungsschädliche Wirkung immer wieder behauptet wird. die Umverteilungswirkungen und externen Vorund Nachteile, die im Zusammenhang mit Rationalisierungsprozessen auftreten (These 3), -bisher noch nicht hinreichend in die ökonomische Diskussion über verteilungsund allokationspolitische Fragen eingebaut wurden l2 • 10 "Herrschende Lehre" ist die sog. "Polarisierungsthese". Die Projektgruppe "Automation und Qualifikation" hat 1978 eine übersicht über ca. 60 Studien zum Zusammenhang zwischen "technischem Fortschritt und Qualifikation" erstellt. 45 dieser Studien enthalten allgemeine Trendaussagen zu diesem Zusammenhang, die folgendes Bild zeigen. Höherqualifizierung ............... . Dequalifizierung .................. . Polarisierung ..................... . konstante Qualifikation ........... . keine eindeutigen Ergebnisse ..... . Zahl der Untersuchungen insgesamt Industrie 14 5 7 3 29 Verwaltungsund Dienstleistungsbereich 4 1 1 1 9 16 Vgl. hierzu: H. Kubicek: Die Automatisierung der betrieblichen Informationsverarbeitung im Spannungsverhältnis zwischen Rationalisierung und Humansierung menschlicher Arbeit - dargestellt am Beispiel der Qualifikationsproblematik, in: E. Frese u. a. (Hrsg.): Organisation, Planung, Informationssysteme, Festschr. f. Erwin Grochla, Stuttgart 1981, S. 263 -287, S.271. Vgl. Projektgruppe Automation und Qualifikation (Automationsarbeit), Band III: Theorien über Automationsarbeit, Argument Sonderband AS 31, Berlin 1978. 11 Das ist um so erstaunlicher, als gerade diese Frage bereits von Ricardo aufgeworfen wurde. Vgl. D. Ricardo: The Principles of Political Economy and Taxation, 3. Auf!. 1821. Vgl. H. Walter: Die Wirkungsanalyse des technischen Fortschritts, in: WiSt 8/1979, S. 371 -377, bes. S.376. 12 Vgl. D. Hockel: Die Bewältigung technisch induzierter Beschäftigungsprobleme im Rahmen der Marktwirtschaft, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik, N. F. 116/1980, S. 741 -751, S. 750 f. 6' OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 84 Eckhard Knappe B. Beschäftigungswirkungen von Rationalisierungsinvestitionen Unter Rationalisierungsinvestitionen sollen kurz all diejenigen Investitionen zusammengefaßt werden, die einen Anstieg des Verhältnisses vom realen Output (X) zu mengenmäßigem Faktoreinsatz (Arbeit A und Kapital K) bewirken. Je nachdem, ob sich dieses Verhältnis überwiegend in einer Verminderung des Arbeitsoder Kapitaleinsatzes niederschlägt oder zu einer proportionalen Faktoreinsparung führt, unterscheidet man weiter zwischen arbeitsund kapitalsparendem bzw. neutralem technischen Fortschritt. Hier interessiert insbesondere die Zunahme der Relation zwischen Output (X) und Arbeitseinsatz (A) in Arbeitsstunden, der sog. Arbeitsstundenproduktivität l3 • Diese Definition entspricht einerseits dem Sprachgebrauch in der politischen Diskussionl 4, andererseits ist sie für die theoretische Analyse der hier gestellten Fragen zweckmäßig und hinreichend exakt 15• Rationalisierungsinvestitionen stellen somit die Anwendung technischen Fortschritts dar, sie führen zu einem Anstieg der Arbeitsproduktivität (X/A). Anhand dieser einfachen Definition kann man sich bereits die tautologischen Wirkungen von Rationalisierungsinvestitionen auf den Arbeitsmarkt und die Beschäftigung klarmachen. Da Rationalisierungsinvestitionen - wie gesagt -die Arbeitsproduktivität erhöhen, muß ex definitione das Verhältnis von gesamtw. Produktion (X) gesamtw. Arbeitseinsatz (A) ansteigen. Im Hinblick auf die Beschäftigungswirkungen sind fünf denkmögliche Fälle zu unterscheiden: 13 Auf weitergehende Differenzierungen im neutralen, arbeitsund kapitalsparenden technischen Fortschritt - jeweils in der Definition von Hicks, Harrod oder Solow - kann hier verzichtet werden. Vgl. hierzu z. B. Külp, Knappe, Rappel, Wolters: Verteilungstheorie, 2. Aufl. 1981, H. Walter: Die Wirkungsanalyse, a.a.O., S. 372 ff. 14 Vgl. die Definition des Rationalisierungskuratoriums der deutschen Wirtschaft, in: W. K. Scheuten: Rationalisierung heute - Neue Wege im Dienste des Menschen, in: Rationalisierung, 28/1977, Heft 6, S. 126. 15 Häufig legt man für makro ökonomische Betrachtungen das Verhältnis von realen Bruttoinlandsprodukt zu gesamtwirtschaftlicher Arbeitsstundenzahl zugrunde. Gleichermaßen ist es üblich, unter Arbeitsproduktivität das Verhältnis von realem Bruttoinlandsprodukt zu Erwerbstätigen zu verstehen. Im Zusammenhang mit beschäftigungspolitischen Problemen ist dann allerdings eine Arbeitszeitverkürzung pro Erwerbstätigen als Verwendung des Fortschritts der Arbeitsstundenproduktivität anzusehen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Rationalisierungsinvestitionen als arbeitsmarktpolitisches Problem 85 Fall (1) Fall (2) Fall (3) Fall (4) Fall (5) ( -{-) steigt: ( ! ) steigt: X sinkt und A sinkt; A sinkt prozentual stärker als X. X bleibt konstant; A sinkt. Arbeitslosigkeit steigt. (- ! ) steigt: X steigt, A sinkt ( !-) steigt: ( -{- ) steigt: X steigt, A bleibt konstant 1 1 ArbeitslosigX steigt, A steigt, die keit bleibt konprozentuale Verändenmg stant bzw. sinkt. von X ist größer als die von A Arbeitslosigkeitsprobleme treten in den Fällen 1 - 3 auf, der Fall 41st beschäftigungsneutral, während im Fall 5 Rationalisierungsinvestitionen beschäftigungssteigernd wirken würden. Welcher dieser Fälle in der Realität eintreten wird, hängt offenbar von zusätzlichen Bedingungen ab, insbesondere von der Frage, ob eine zunehmende ProduktionS/menge auf eine ausreichend steigende Nachfrage trifft und zu gewinnbringenden Preisen abgesetzt werden kann. Da es sich bei den genannten Fällen um rein tautologische Beziehungen handelt, bleiben verbale Beschreibungen der Fälle 1 - 3, etwa die These, die "Ursache" der Arbeitslosigkeit in der BRD liege in einemin Relation zum Produktivitäts anstieg - zu geringen Wachstum, oder die "Ursache" der Arbeitslosigkeit sei in einer zu ungünstigen Relation von Erweiterungszu Rationalisierungsinvestitionen zu sehen, tautologische Aussagen und damit beschäftigungspolitisch wenig relevant16• Relevant für die Beschäftigungspolitik ist dagegen die Frage, welche weitergehenden ökonomischen Bedingungen ursächlich zu den "problematischen" Situationen führen, die in den Fällen 1 - 3 beschrieben werden und unter welchen Bedingungen die "erwünschten" Situationen der Fälle 4 und 5 eintreten werden. Diese letztgenannten Bedingungen gilt es nämlich nach Möglichkeit im Rahmen der Beschäftigungspoliti1c zu schaffen. Die Frage, welche Ursachen denn dafür verantwortlich sind, daß in bestimmten Zeiten die Situationen 13, zu anderen Zeiten die Situationen 4 und 5 vorliegen, kann lediglich mit Hilfe empirisch relevanter 16 D. Hockel: Die Bewältigung ... , a.a.O., S. 741743. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 86 Eckhard Knappe Theorien beantwortet werden. Empirische Untersuchungen mit Hilfe von Unternehmensbefragungen -so wertvoll sie sind - können lediglich klären, welche Situation (Fall 1 - 5) zur Zeit der Befragung herrscht bzw. nach Ansicht der Befragten zukünftig eintreten wird. Sie können aber wenig Anhaltspunkte dafür liefern, welche Ursachen zu der jeweils empirisch ermittelten Situation geführt haben 17• Keinesfalls ist es zulässig, aus der empirischen Beobachtung, daß in den Jahren nach 1970 die Rationalisierungsinvestitionen relativ konstant geblieben sind, während ein deutlicher .A:bfall der Erweiterungsinvestition zu beobachten war 18, zu schließen, die Rationalisierungsinvestitionen seien "zu hoch" und man (brauche sie nur durch politische Maßnahmen zu bremsen, um Vollbeschäftigung zu erreichen. Auch die Schlußfolgerung, die Erweiterungsinvestitionen seien zu niedrig und daher durch beschäftigungspolitische Maßnahmen zu erhöhen, bleibt politisch so lange irrelevant, als nicht bekannt ist, mit welchen Maßnahmen Erweiterungsinvestitionen erhöht werden können und vor allem, wie sie im Verhältnis zu den Rationalisierungsinvestitionen erhöht werden können. Auch ein direkter Vergleich zwischen der jährlichen Zunahme :der Arbeitsproduktivität und der durchschnittlichen jährlichen Arbeitslosenquote in der Bundesrepublik 'Deutschland seit 1950 zeigt ein uneinheitliches Bild (vgl. S. 87). Während relativ rasche Produktivitätsfortschritte in den 50er Jahren einhergingen mit einer schnellen Ausweitung der Arbeitsplätze und einem Abbau der Arbeitslosigkeit, die 60er Jahre mittlere Produktivitätsfortschritte und Vollbeschäftigung aufwiesen, fallen ab 1973 eine Verringerung des Produktivitätswachstums und ein Anstieg der Arbeitslosenquote zusammen. Seitdem verharrt die Arbeitslosenquote auf hohem Niveau. An der theoretischen Ermittlung der Ursachen für das Verhältnis von Produktivitätsfortschritt und Arbeitslosigkeit, von Rationalisierungszu Erweiterungsinvestitionen führt kein Weg vorbei, wenn man erfolgversprechende Beschäftigungspolitik betreiben will. Anders ausgedrückt ist theoretisch die Frage zu klären, welche Ursachen dafür verantwortlich sind, daß in den Jahren bis 1973 die Kompensation des Rationalisierungsprozesses durch hinreichendes Mengenwachstum funktionierte und warum heute diese Kompensationsmöglichkeiten verbaut sind. 17 Vgl. Ifo-Schnelldienst 1977, Nr. 5, S. 8. 18 Vgl. die genannten empirischen Untersuchungen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 10 8 2. Rationalisierungsinvestitionen als arbeitsmarktpolitisches Problem 87 50 55 ARBEITSLOSENQUOTE (ARBEITSLOSE IN PROZENT DER UNSELBSTlINDl GEN ERWERBSPERSONEN ) PRODUKTIVITIITSZUWACHS P,A, (B I P REAL JE ERWERBSTIHI GENSTUNDE> 60 65 1o 75 80 BS W. Gtastetter: Die wirtschaftliche Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland im Zeitraum 1950 bis 1975, Berlin u. a. 1977. - Jahresgutachten des Sachverständigenrates 1980/81. - Wesu..B Informationen S 1/1980, Prognose '84. - Jahreswirtschaftsbericht 1981 der Bundesregierung. -U. Roppet: Vollbeschäftigung auch bei reduziertem Wachstum? in: Folgen reduzierten Wachstums, Der Bürger im Staat 4/1980. Leider ist die Entwicklung einer empirisch gehaltvollen Theorie zur Erklärung dieser Ursachen nicht sehr weit fortgeschritten. Da Rationalisierungsinvestitionen eine Datenänderung darstellen (die Produktionsfunktion und die aus ihr abgeleiteten Verhaltensfunktionen ändern sich), kann eine befriedigende Erklärung lediglich aus einer Analyse der dadurch ausgelösten Anpassungsprozesse gefunden werden, also mit Hilfe einer dynamischen Theorie -diese jedoch fehlt bis heute. Versuche, in dieser Richtung weiterzukommen, stellen z. B. die Akzelerator-· Multiplikator-Modelle dar, die theoretischen Erklärungsversuche der Phillips-Kurve und neue re Ansätze der Job-Search-and-Labor-TurnoverTheorien. Gemeinhin beschränkt man sich jedoch auf eine komparativ-statische Betrachtung, ohne bisher zwischen alternativen Erklärungsansätzen dieser Art, vor allem zwischen neoklassischen, keynesianischen und neue ren Ungleichgewichts-Theorien eine endgültige Klärung erreicht zu haben 19 • OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 94 Eckhard Knappe stehenbleibendem Nachfragemangel (Angebotsüberhang) nur dann ablaufen, wenn gleichzeitig die Produktion Jahr für Jahr in entsprechendem Umfang gedrosselt würde, die Arbeitslosigkeit Jahr für Jahr entsprechend zunehmen würde. Ein solcher jährlicher Anstieg der Arbeitslosigkeit ist jedoch für die Zeit 1974 -1980 in der BRD empirisch nicht zu beobachten 29 . Es bestand u. E. von 1975 -1980 in der BRD ein makroökonomisches Angebotsdefizit (Nachfrageüberhang, inflatorische Lücke im Sinne der keynesianischen Theorie) auf den Gütermärkten. "Nachfragemangel" herrschte lediglich insofern, als der bestehende Nachfrageüberhang nicht groß genug war, um über einen hinreichend schnellen Inflationsprozeß unter den gegebenen Lohn-PreisVerhältnissen Vollbeschäftigung zu erreichen 30 • Betrachtet man die beschriebenen theoretischen ZusammenhängeSI, so ist immerhin denkbar, daß es sich dabei um die empirisch richtige Erklärung der bestehenden Situation handelt. "Die Gewerkschaften" versuchen seit jeher Lohnabschlüsse zu erreichen, die real den Arbeitnehmern einen Lohnanstieg in Höhe des Produktivitätszuwachses garantiert, Abschlüsse in Höhe des erwarteten nominalen Produktivitätsfortschritts (Anstieg der Arbeitsproduktivität zuzüglich Preisniveauanstieg)32. Soweit es ihnen gelingt, Lohnsteigerungsraten in Höhe des Zuwachses der realen Arbeitsproduktivität und des anderweitig veTUrsachtenPreisniveau anstieges zu realisieren, führt das dazu, daß sie zwar keinen eigenen zusätzlichen Beitrag leisten, um Arbeitslosigkeit und Inflation zu senken. Sie verursachen jedoch auch keine zusätzliche Arbeitslosigkeit und keinen zusätzlichen Anstieg der Inflationsrate 3s• 29 Die Arbeitslosigkeit ging im Gegenteil von 1975 bis 1980 leicht zurück. 30 Eine Beschäftigungspolitik in Form einer keynesianischen Nachfrageausweitung allein wäre in einer solchen Ausgangslage nur dann wirksam, wenn ein Anstieg der Inflationsrate akzeptiert würde und die Inflationszunahme nicht unmittelbar von entsprechenden Lohnerhöhungen begleitet würde. 31 Auch eine neoklassische Interpretation würde - außer einer stärkeren Betonung der Geldmengenpolitik, die für die Höhe des überwälzungsspielraumes verantwortlich ist -zu keinen wesentlich anderen Schlußfolgerungen führen. Vgl. zum Beispiel U. Roppel: Welche Ursachen hat die Arbeitslosigkeit?, a.a.O. 32 In dieser Faustregel wird je nach Verhandlungssituation zusätzlich ein Umverteilungszuschlag berücksichtigt. Vgl. z. B. die IG-Metall Forderung nach einer zusätzlichen Revision der verteilungspolitischen Fehlentwicklung in der Vergangenheit. Vgl. Informationen der Metallindustrie, 1979/Nr.3. 33 Das entspricht etwa dem Konzept einer stabilitätskonformen Lohnpolitik, das der Sachverständigenrat als Alternative zu seinem Konzept einer kostenniveau-neutralen Lohnpolitik entwickelt hat. Vgl. Jahresgutachten des Sachverständigenrates, 1966/67, Ziff. 303 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Rationalisierungsinvestitionen als arbeitsmarktpolitisches Problem 95 Die Zusammenhänge lassen sich anhand einer Erweiterung der bereits behandelten Abb. 2 veranschaulichen (vgl. Abb. 2 a). l p ABBILDUNG 2A C I --- - -- x A .. 1110 ----_ ... A Die bestehende inflatorische Lücke (1), die sich zusammensetzt aus dem Saldo der Leistungsbilanz, der öffentlichen Haushalte und der Investitions-Spar-Differenz 34 bewirkt eine Inflationsrate von angenommen ca. 5 % pro Jahr. Dies würde c. p. zu einer Reallohnsenkung von (l/ph gegen (l/p)o und damit zu Produktionsanreizen, einer Beschäftigungssteigerung und einem Abbau der inflatorischen Lücke führen. Der Anstieg der Arbeitsstundenproduktivität, der von 1970 -1980 jährlich zwischen knapp 4 Ofo und reichlich 6 % schwankte 35, führt in der beschriebenen volkswirtschaftlichen Situation isoliert betrachtet zu einer Zunahme der Arbeitsnachfrage (von N~ nach N!), d. h. der technische Fortschritt verschiebt die Lage der Produktionsfunktion (Xl --+- X2) 34 Nur zur Vereinfachung beschränken wir uns auf den letztgenannten Teilaspekt. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 96 Eckhard Knappe und damit auch die Grenzproduktivitätsfunktion (in Abhängigkeit vom Arbeitseinsatz). Bei gleichem Reallohn wäre es für die Unternehmungen gewinngünstiger, mehr zu produzieren und mehr Arbeitskräfte einzusetzen. Der Mehreinsatz von Arbeitskräften ist gleichbedeutend mit einem Abbau der Arbeitslosigkeit 36 , die Mehrproduktion ist gleichbedeutend mit einer Verminderung der inflatorischen Lücke. Damit können Rationalisierungsinvestitionen in der beschriebenen gesamtwirtschaftlichen Situation (hohe Arbeitslosigkeit und gleichzeitig hohe Inflationsrate) als ein weiterer neben dem Preisüberwälzungsprozeß wirksamer Anpassungsmechanismus angesehen werden, der eine Entwicklung Richtung Gleichgweicht hervorruft. Einerseits sorgt er dafür, daß von der Kostensituation her eine größere Produktionsund Absatzmenge rentabel wird. Andererseits gestattet die bestehende inflatorische Lücke den Absatz der Mehrproduktion. Allerdings baut sich dabei - vor allem wegen der Tendenz des realen Konsums, kurzfristig nicht im selben Umfang zu wachsen wie Produktion und Realeinkommen -die inflatorische Lücke (die Überwälzungsspielräume und damit der Inflationsprozeß) von selbst ·ab 37 • In der Abbildung 2 a ließe sich dieser beschriebene Anpassungsprozeß formal folgendermaßen nachvollziehen: Der Anstieg der Arbeitsstundenproduktivität bewirkt unmittelbar - wie gesagt - eine Verschiebung der Produktionsfunktion und der daraus abgeleiteten Arbeitsnachfragefunktion 38 • Bliebe der Reallohn bei (l/ph konstant, wäre es für die Unternehmen zu herrschenden Preisen gewinnbringend, soviel mehr zu produzieren (Xa statt Xl), daß der potentielle Freisetzungseffekt der Rationalisierungsmaßnahmen (Al --+ Aa) nicht nur kompensiert, sondern sogar überkompensiert würde (Al --+ A2). 35 Vgl. beispielsweise H. Henschel u. a.: Prognose '85, Die wirtschaftliche Entwicklung in der Bundesrepublik 1981 bis 1985, WestLB Informationen S 1/1981, Tab. 10. Die Schwankungen der Arbeitsproduktivität pro Erwerbstätigen sind aus formalen Gründen deutlich größer, weil in diesem Produktivitätswert die vergleichsweise flexiblen Anpassungen über eine Veränderung der durchschnittlichen Arbeitszeit enthalten sind. Im genannten Zeitraum lagen die Fortschritte der Produktivität pro Erwerbstätigen zwischen 1,5% (1980) und 7 ß/o (1976). Vgl. Jahresgutachten des Sachverständigenrates, 1980/81, S. 81. 36 Verschiebungen des Arbeitsangebotes werden zur Vereinfachung außer acht gelassen. 37 Falls sich die Nachfragekurve nicht verschiebt. 3B Die Arbeitsnachfragefunktion ist dabei auf Märkten mit unvollkommenem Wettbewerb nicht mehr identisch mit der Grenzproduktkurve der Arbeit. Allerdings bleibt die Grenzproduktivität der Arbeit der wichtigste Bestimmungsgrund für die Lage der Kurve. Außerdem wird sie den eingezeichneten, in Abhängigkeit vom Reallohn sinkenden Verlauf aufweisen, da nicht anzunehmen ist, daß alle Unternehmen mit konstanten Grenzproduktivitäten arbeiten und identische Produktivitäten aufweisen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Rationalisierungsinvestitionen als arbeitsmarktpolitisches Problem 97 Selbst bei einem, dem Produktivitätsfortschritt voll entsprechenden Anstieg des Reallohnniveaus [Cl/pli ~ (l/p);d wäre immerhin noch eine so große Produktionsausweitung zu herrschenden Preisen lohnend (X1 ~ X2), daß sich Freiset-zungsejjekt der Rationalisierungsmaßnahmen und Produktionsausweitungsejjekt die Waage halten, die Beschäftigung bei (A1) mithin konstant bliebe. Dabei geht von jeder Produktionsausweitung eine Tendenz zur Verminderung der inflatorischen Lücke aus. Die "nicht lohnhedingte" Inflation würde sich c. p. von selbst abbauen. Langfristig verschiebt sich mit der Anspruchsanpassung der Haushalte die nach Keynesianischer Ansicht flacher als 45° verlaufende Konsumkul"ve nach oben (wobei allerdings die Konsumquote eine fallende Tendem~ aufweist). Nach neoklassischer Vorstellung fällt die Gesamtnachfragefunktion ohnehin mit der 45°-Linie in Abb. 2 bzw. 2 a zusammen, da ein funktionsfähiger Kapitalmarkt dafür sorgt, daß Gesamtangebot (45°-Linie in Abb. 2 a) und Gesamtnachfrage immer gleich groß sind (Saysches Theorem). Auch die wahrscheinliche Möglichkeit, daß beschleunigte Rationalisierungsinvestitionen - wenn sie nicht vollständig durch verminderte Erweiterungsinvestitionen kompensiert werden -die Investitionssumme erhöhen und damit die Gegentendenz steigender Oberwälzungsspielräume auslösen, wird hier vernachlässigt, weil gezeigt werden soll, welche Beschäftigungseffekte selbst unter ungünstigen Bedingungen vom Rationalisierungsprozeß ausgehen 39 • In einer Situation hoher Arbeitslosigkeit und ho her Inflationsrate ist in einem schnellen Rationalisierungsprozeß nicht nur kein arbeitsplatzvernichtender Faktor, sondern im Gegenteil ein doppelt wirkender Gleichgewichtsmechanismus zu sehen, der sich auf Arbeitsmarkt und Gütermarkt gleichermaßen auswirkt4°. 39 Vgl. hierzu z. B. J. Kromphardt: Einkommens-, Kapazitätsund Beschäftigungseffekte von Investitionen, in: WiSt 6/79, S. 254 -260, S. 255 ff. Vgl. derselbe: Investitionen und Beschäftigung. Eine Kritik an den diesbezüglichen Ausführungen des Sachverständigenrates, in: Finanzarchiv NF 36/1977, S. 294 -311. Schließlich wird vernachlässigt, daß zwischen Investitionen und technischem Fortschritt eine gegenseitige Abhängigkeit besteht. Vgl. Walter: Die Ursachenanalyse ... , a.a.O., S.422 f. 40 In der Terminologie der sog. "neuen Ungleichgewichtstheorie" bedeutet die hier vertretene Diagnose der herrschenden, gesamtwirtschaftlichen Situation, daß es sich um den Fall der sog. "klassischen Arbeitslosigkeit" handelt (Angebotsüberhänge auf dem Arbeits-, Nachfrageüberhänge auf dem Gütermarkt). Auch nach diesem theoretischen Ansatz würde durch beschleunigte Rationalisierungsprozesse die bestehende Arbeitslosigkeit abgebaut. Allerdings scheint uns die "neue Ungleichgewichtstheorie" nicht das geeignete Erklärungsinstrument für die in der BRD z. Zt. ablaufenden, makroökonomischen Prozesse zu sein. Vor allem die beiden fundamentalen Annahmen dieser Theorie - Löhne und Preise reagieren nicht auf Markt7 Schriften d. Vereins f. Socialpolitlk 127 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 98 Eckhard Knappe Dieser "Gleichgewichtsprozeß des technischen Fortschritts" bzw. der Rationalisierungsmaßnahmen wirkt darüber hinaus um so schneller, je höher das bestehende, gesamtwirtschaftliche Ungleichgewicht vor allem auf dem Arbeitsmarkt ist. Hohes gesamtwirtschaftliches Ungleichgewicht kommt nach der dynamischen Interpretation der Keynesianischen Theorie dadurch zustande, daß der Gleichgewichtsprozeß der Preisüberwälzung langsamer abläuft als die von den Nominallohnerhöhungen ausgehenden Ungleichgewichtstendenzen. Das bedeutet jedoch, daß sich die Relation zwischen den Kosten einer Arbeitsstunde und dem Absatzwert einer Arbeitsstunde (Wertgrenzprodukt der Arbeit) verschlechtert haben. Eine Verschlechterung der arbeitsbedingten Kosten-Erlös-Relation führt jedoch nicht nur zu einem Zwang zur Produktionsdrosselung, sondern gleichzeitig zu einem Zwang zur Kostensenkung durch Rationalisierungsmaßnahmen. Dadurch wird mit zunehmendem Ungleichgewicht auf dem Arbeitsmarkt der Gleichgewichtsmechanismus der "Rationalisierungsinvestitionen" beschleunigt 41 • Es ist daher nicht so, daß beschleunigte Rationalisierungen ursächlich zu mehr Arbeitslosigkeit geführt haben, sondern hohe Arbeitslosigkeit und beschleunigte Rationalisierungsmaßnahmen gehen auf ein und denselben dritten Bestimmungsgrund zurück - die verschlechterte KostenErlös-Relation. Kein Wunder also, daß in empirischen Untersuchungen steigende Arbeitslosigkeit und eine Zunahme des Verhältnisses von Rationalisierungsinvestitionen zu Erweiterungsinvestitionen gleichzeitig auftreten. Die These "Rationalisierungen verursachen Arbeitslosigkeit" stellt also den Ursache-Wirkungszusammenhang auf den Kopf. Sofern es zu beschleunigten Rationalisierungen kommt 42, wird dadurch im Geungleichgewichte und die Arbeitsnachfrage sei zwar vom Reallohn, das Arbeitsangebot hingegen vom Nominallohn abhängig - entsprechen unseres Erachtens weit weniger der Realität als die hier implizit vertretene These relativ wirksamer Gleichgewichtsmechanismen auf Güterund Arbeitsmärkten und die Annahme, auch das Arbeitsangebot orientiere sich vor allem am Reallohn. Vgl. hierzu z. B. H. Gerfin: Einige neuere Entwicklungen und Perspektiven der Arbeitsmarkttheorie, in: ZgS, 134/3/1978, S. 410 - 441, bes. S.418. Vgl. H. Gerfin, J. Möller: Neue Makroökonomische Theorie, in: WiSt 4/1980, s. 153 - 160 und dieselben: Neue Makroökonomie, in: WiSt 5/1980, s. 201 -206. 41 Diese auf V. Agartz zurückgehende These wird durch alle neueren Untersuchungen über die Motive für Rationalisierungsmaßnahmen bestätigt. Vgl. die Quellenangeaben in Fußnote 1, S.4. Vgl. auch V. Agartz: Expansive Lohnpolitik, in: WWI-Mitteilungen, 6. Jg. 1953, S. 245 -247. 42 Die empirischen Daten zeigen eher, daß nicht das Niveau der Rationalisierungsinvestitionen, sondern diese im Verhältnis zu den Erweiterungsinvestitionen reagieren. Vgl. z. B. Gruhler: Rationalisierungsinvestitionen ... , a.a.O., S. 15. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Rationalisierungsinvestitionen als arbeitsmarktpolitisches Problem 99 genteil verhindert, daß sich die Verschlechterung der Erlös-Kosten-Relation einseitig und verstärkt in zunehmender Arbeitslosigkeit niederschlägt. Allerdings ist auch hier zu prüfen, ob nicht durch den "Gleichgewichtsmechanismus schneller Rationalisierungen" ein parallel laufender Ungleichgewichtsmechanismus ausgelöst wird, der dem Rationalisierungsprozeß die Waage hält, ihn ggf. zeitweise überwiegt. Genauso, wie in Tarifverhandlungen versucht wird, zukünftige Preisniveauänderungsraten zu antizipieren (was die Gleichgewichtstendenz des überwälzungsprozesses konterkariert) wird auch darauf abgezielt, das Wachstum der Arbeitsproduktivität abzuschätzen und in Lohnabschlüssen zu realisieren (was die Gleichgewichtstendenz des Rationalisierungsprozesses unwirksam macht). Allerdings ist bei großen Produktivitätsfortschritten der Zwang zur Antizipation in gewerkschaftlichen Lohnforderungen geringer. Gelingt diese Antizipation, so führt das dazu, daß sich Gleichgewichtstendenz (Rationalisierung; Preisniveauanstieg) und Ungleichgewichtstendenz (Nominallohnerhöhung) die Waage halten und damit ein bestehendes makroökonomisches Gleichgewicht wie auch ein bestehendes makroökonomisches Ungleichgewicht über längere Zeit stabilisiert wird. Gelingt diese Antizipation von Inflationsrate und Wachstum der Arbeitsproduktivität nicht korrekt (und angesichts der vielfältigen Bestimmungsgründe für überwälzungsspielraum und Rationalisierungsprozeß ist das die Regel), entstehen allein durch diese Fehlschätzungen konjunkturelle Schwingungen um ein bestehendes volkswirtschaftliches Gleichgewicht, aber auch um ein bestehendes, stabilisiertes Ungleichgewichtsniveau. Werden überwälzungsspielraum (Inflationsrate) und Produktivitätswachstum (Rationalisierungsgeschwindigkeiten) in den Tarifabschlüssen unterschätzt, resultiert daraus eine Entwicklung Richtung Gleichgewicht (höhere Beschäftigung und geringere Inflationsrate), aber auch eine höhere Gewinnquote (geringere Lohnquote). Leiten hieraus die Gewerkschaften einen "Nachholbedarf" für künftige Lohnrunden ab und versuchen sie bewußt über der erwarteten Rate der Inflation und des Produktivitätswachstums abzuschließen, dann überwiegt die Wirkung der Ungleichgewichtstendenz 43• 43 Eine hier ausgeklammerte, relevante Frage geht dahin, ob nicht die Entwicklung des Tarifverhandlungssystems sowie die Tendenz, Kostenbestandteilen durch tarifliche Absicherung und gesetzliche Vorschriften in immer größerem Umfang den Charakter von Fixkosten zu geben, sowie die Monopolisierungstendenzen auf Güter und Faktormärkten, die Anpassungsflexibilität und die Preisreagibilität soweit herabgesetzt haben, daß ohnehin nur von sehr beschränkten Gleichgewichtstendenzen ausgegangen werden kann. Vgl. hierzu z. B. B. Külp: Lohnpolitik im Zeichen der Stagflation, in: OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 100 Eckhard Knappe Ob also technischer Fortschritt, bzw. hohes Wachstum der Arbeitsproduktivität bzw. hohe Rationalisierungsgeschwindigkeit zu Arbeitslosigkeit oder höherer Beschäftigung führen oder sich beschäftigungsneutral auswirken, hängt ganz entscheidend von .der Dreier-Konstellation von BestimmungsgTÜnden ab: Dem Verhältnis von - überwälzungsspielraum auf den Gütermärkten, - dem Anstieg der Arbeitsproduktivität (Arbeitsnachfrage), dem Anstieg der Nominallöhne (Arbeitskosten pro Stunde bzw. pro Arbeitnehmer). In einer Situation hoher Arbeitslosigkeit und hoher Inflationsraten, einer Situation also, in der ·auf dem Arbeitsmarkt bei herrschendem Reallohn das Angebot die Nachfrage übersteigt, gleichzeitig auf den Gütermärkten bei herrscheiden Preisen das Angebot geringer ist als die Nachfrage 4 4, einer Situation, wie wir sie in der BRD heute beobachten, hat ein Anstieg der Arbeitsproduktivität isoliert betrachtet immer einen beschäftigungssteigernden und inflationsbremsenden Effekt. In Zeiten eines makroökonomischen Angebotsüberhanges würden allerdings zusätzliche Rationalisierungen die Beschäftigung senken (was sich aus Abb. 2 a ableiten läßt). Allerdings wären solche Situationen entweder durch Deflationstendenzen oder - bei Inflation - durch eine von Jahr zu Jahr ansteigende Arbeitslosigkeit gekennzeichnet. Arbeitskonflikte in der Bundesrepublik, Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, 3/1977, S. 183 - 187, bes. S.184 f. Bejaht man diese Frage, dann wäre die sog. neue Ungleichgewichtstheorie u. U. ein geeigneteres Analyseinstrument. Diese Ansicht wird hier jedoch - wie gesagt - nicht geteilt. Vgl. R. Pahl: Löhne und Beschäftigung im Ungleichgewicht, in: MittAB 3/1978, S. 344 - 351. Vgl. auch W. Fautz: Sind Löhne und Preise wirklich inflexibel nach unten?, Z. f. Wirtschaftsund Sozialwissenschaften, 100/1980, S. 111139. In der empirischen Untersuchung ergab sich eine relativ große, symmetrische Reagibilität, die erstaunlicherweise bei Löhnen höher war als bei Güterpreisen. 44 Wenn dennoch zuweilen von einer zu geringen, gesamt wirtschaftlichen Nachfrage gesprochen wird, so ist das - wie gesagt -lediglich in einem ganz speziellen Sinne richtig: Die Nachfrage übersteigt zu herrschenden Preisen zwar das Angebot und läßt damit Preisüberwälzungen ohne ständige Abnahme der Produktion zu, dennoch ist der Nachfrageüberhang und damit der Überwälzungsspielraum nicht groß genug, um bei gegebenen Lohnsteigerungen und gegebenen Rationalisierungsprozessen genügend hohe Produktionsausweitungen, die zu einer Beschäftigung der Arbeitslosen führen würden, rentabel zu machen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Rationalisierungsinvestitionen als arbeitsmarktpolitisches Problem 101 D. Rationalisierungsinvestitionen und Arbeitsmarktpolitik Die hier vertretene Diagnose für die herrschende, makroökonomische Situation in der BRD lautet: Es besteht gleichzeitig ein gesamtwirtschaftlicher Angebotsüberhang auf dem Arbeitsmarkt (Begründung: Es herrscht konjunkturelle Arbeitslosigkeit) und ein Produktionsund Angebotsdefizit auf den Gütermärkten, d. h. zu jeweils herrschenden Preisen ist das Güterangebot geringer als die Nachfrage. In der Terminologie der sog. "neuen mak1'OÖkonomischen Theorie" handelt es sich um den Fall der "klassischen Arbeitslosigkeit". Die zu beobachtenden Inflationsraten und der Anstieg der gesamtwirtschaftlichen Arbeitsproduktivität können als Anpassungsprozesse Richtung "makroökonomisches Gleichgewicht" aufgefaßt werden. Wenn dennoch keine Bewegung zu einem neuen Gleichgewicht hin beobachtet werden kann, so liegt das daran, daß die Wirkung der Gleichgewichtstendenzen durch die Wirkung eines Ungleichgewichtsprozesses neutralisiert wird. In der politischen Diskussion wird vor allem vom Sachverständigenrat 45 , in der theoretischen Diskussion von zahlreichen Autoren 48 immer wieder darauf hingewiesen, daß der Lohnpolitik die SchlüsseZrolle dafür zufällt, ob sich hohe Produktivitätssteigerungen im Prozeß gesamtwirtschaftlicher Wechsel wirkungen letztlich beschäftigungssteigernd oder beschäftigungsmindernd auswirken. Das wird allerdings häufig nicht als Sachthese über einen Wirkungszusammenhang, sondern als politische "Schuldzuweisung an die Gewerkschaften" interpretiert und aufgefaßt: "Die Gewerkschaften seien schuld an der hohen Arbeitslosigkeit." 45 Vgl. Jahresgutachten des Sachverständigenrates, 1977178, 1978179 und 1979/80. W. Engels: Wachstum und Arbeit, Deutsche Zeitung v. 25.11.1977, S.2. R. Soltwedel: Die Neoklassik hat doch recht, in: Wirtschaftswoche 42/1977, S. 74 - 79. H. Küchle: Zur Konjunkturtheorie des Sachverständigenrates, in: WSI-Mitteilungen 7/1979, S. 384 -391. 46 Vgl. Z. B. B. Teichmann: Lohnveränderungen ... , a.a.O., S.364. E. Bechler: "Stagflation" im Keynesianischen Modell, in: WiSt 211975, s. 92 -95, bes. S.95. B. Külp: Wirtschaftspolitische Schlußfolgerungen für den Beitrag der Tarifpartner zum Beschäftigungsproblem, in: G. Bombach u. a. (Hrsg.): Neuere Entwicklungen in der Beschäftigungstheorie und -politik, Tübingen 1979, S. 201 -234. W. Hamm: Hypothesen zur Erklärung der "strukturellen" Arbeitslosigkeit, in: O. Issing (Hrsg.): Aktuelle Probleme der Arbeitslosigkeit, Berlin 1978, S. 69 - 95. Vgl. P. J. N. Sinclair: When will Technical Progress Destroy Jobs?, in: Oxford Econ. Papers, 111981, S. 118. Das Ergebnis der theoretischen Analyse von Sinclair besteht darin, daß immer dann, wenn der technische Fortschritt nicht von einem entsprechenden Anstieg des Nominallohnniveaus begleitet ist, die Beschäftigungswirkungen in jedem Fall positiv sein werden. Das ist aber gerade der hier untersuchte Fall einer Verbesserung der Erlös-Kosten-Situation durch Rationalisierungsmaßnahmen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 102 Eckhard Knappe Abgesehen davon, daß die Untersuchung der "Schuldfrage" im Zusammenspiel makroökonomischer Größen und gesellschaftlicher Gruppen u. E. müßig ist - will man nicht zu Verschwörungstheorien greifen oder gesellschaftlichen Gruppen Unwissenheit oder gar Böswilligkeit vorwerfen 47 , ist der Vorwurf in dieser Form weder empirisch noch theoretisch haltbar. So haben die Gewerkschaften in der BRD ein hohes Maß an "Flexibilität und beschäftigungspolitischer Verantwortung" gezeigt. Als es 1974/75 aus beschäftigungspolitischen Gründen erforderlich war, die jährlichen Tariflohnzuschläge von bis zu 14 '% p. a. drastisch zu verringern, gelang das ,binnen zwei Jahren (1974 - 13 %, 1975 -9,3 '010, 1976 - 6 % )48. Diese beschäftigungspolitische Notwendigkeit wurde sichtbar an den drastisch rückläufigen Zuwachsraten des Preisniveaus der Erzeugerpreise (1974 + 13,4\1/0,1975 + 4,7%,1976 + 3,7 0/0 )48 und am vorausgegangenen Rückgang des gesamtwirtschaftlichen Produktivitätszuwachses der Arbeitsstunde (1973 = 6,5, 1974 = 4,3, 1975 = 3,4)49, nicht zuletzt an der faktischen Unwirksamkeit der staatlichen "Vollbeschäftigungsgarantie" ,abzulesen an den steigenden Arbeitslosenzahlen 50• Die Reaktion der gewerkschaftlichen Lohnpolitik darauf war unerwartet schnell und flexibel. Die These von der "Schuld der Gewerkschaften" stößt noch auf ein weiteres Begründungsproblem: Wie wir theoretisch gezeigt haben, kann der lohnpolitische Versuch, zukünftige Preisund Produktivitätsentwicklungen zu antizipieren, sicherlich dazu führen, daß Arbeitslosigkeit auf jedem Niveau stabilisiert wird (mit aus Schätzfehlern resultierenden Schwankungen), da sich Gleichgewichtsund Ungleichgewichtsmechanismen dann gerade die Waage haIen. Eine solche Gewerkschaftspolitik erklärt aber nicht, warum es 1974 -1975 zu einer Vervierfachung der Arbeitslosigkeit kam und warum diese sich auf Millionenhöhe bis 1978 hielt und nach einer Besserung 1981 erneut ein starker Anstieg zu beobachten ist. Neben diesem erstaunlich schnellen Ansteigen der 47 Nutzbringender ist die Untersuchung, auf grund welcher gesellschaftlicher Entscheidungsmechanismen welche Entscheidungen getroffen werden (müssen), wie dies im Rahmen der neuen politischen Ökonomie für die wichtigsten gesellschaftlichen Entscheidungsprozesse angestrebt wird. Vgl. B. Külp: Die Bedeutung der Wettbewerbverhältnisse auf den Arbeitsmärkten für die Stabilisierung des Güterpreisniveaus, in: Schr. d. V. f. SP. NF 85/11/ 1975, S. 1070 - 1086. 48 Vgl. Monatsbericht der Deutschen Bundesbank, Juli 81, S.68* und 69*. 49 Vgl. WestLB Informationen S.1I1981, Prognose 84, Die wirtschaftliche Entwicklung in der Bundesrepublik 1980 - 1984, Anhang, Tabelle 10. 50 Im Gewerkschaftssystem der BRD stellt das Beschäftigungsrisiko eine wesentliche Determinante der Lohnforderungen dar. Vgl. Külp: Wirtschaftspolitische Schlußfolgerungen ... , a.a.O., S. 218 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Rationalisierungsinvestitionen als arbeitsmarktpolitisches Problem 103 Arbeitslosigkeit ist auch die Hartnäckigkeit, mit der die ArbeitslosenzLlhl sich über 800000 eingependelt hat, kaum erklärbar angesichts der Flexibilität, mit der die Gewerkschaften auf steigenden Arbeitslosigkeitsdruck bisher reagiert haben. Einige Autoren erklären das damit, daß sich das Verhalten der Gewerkschaften fundamental geändert habe. Ihre Aggressivität habe zugenommen, ihre Flexibilität, auf beschäftigungspolitische Rückschläge zu reagieren, habe abgenommen 51• Ein wesentlicher Grund für eine solche Verhaltensänderung wird in der staatlichen Vollbeschäftigungsgarantie gesehen, die die Gewerkschaften von dem Zwang befreit habe, mit ihrer Lohnpolitik auf Beschäftigungsrisiken Rücksicht zu nehmen 52• Das mag kurzfristig sicher ein wichtiger Grund für den scharfen Anstieg der Arbeitslosigkeit 1974/ 75 gewesen sein, spätestens nach 1975 war jedoch die Wirkungslosigkeit der Vollbeschäftigungsgarantie sichtbar. Sieht man sich die empirischen Daten in der BRD seit 1970 genauer an, so scheint eine andere Interpretation realistischer zu sein. Nicht eine fundamentale Verhaltensänderung zu aggressiverer Lohnpolitik der Gewerkschaften hat den extremen Anstieg der Arbeitslosigkeit 1974/1975 verursacht und hält diese seither auf Millionenhöhe - sondern exogene Änderungen der Wirtschaftsdaten hätten eine fundamentale Änderung gewerkschaftlicher Lohnpolitik erfordert, um seit 1973 Vollbeschäfti-· gung zu sichern. Diese bleibt jedoch bis heute aus. Die Gewerkschaften hielten an ihrer bisherigen übung fest, voraussichtliche Inflationsrate und Produktivitätszuwachs als Eckdaten ihrer Tarifpolitik anzusehenwas bis 1973 keine wesentliche Gefährdung der Vollbeschäftigung verursachte 53 • Dieses Verhalten hielten die Gewerkschaften bis heute im Prinzip bei, ohne auf zwei bedeutende, den beschäftigungsneutralen Lohnerhöhungsspielraum begrenzende Datenänderungen zu reagieren: die nach 1973 bei flexibleren Wechselkursen verbesserten Möglichkeiten 51 Vgl. für eine solche Interpretation beispielsweise: Teichmann: Lohnveränderungen ... , a.a.O., S. 364. 62 Vgl. z. B. Külp: Lohnpolitik ... , a.a.o., S. 184 f. 53 Zwar wird bereits durch eine "richtige" Antizipation des Preisniveauanstieges und der Zunahme der Arbeitsproduktivität in den Tarifabschlüssen der beschäftigungsneutrale Lohnerhöhungsspielraum systematisch leicht überschritten, weil einmal die Indexberechnung des Preisniveaus die tatsächlichen Preissteigerungen leicht überschätzen dürfte (Qualitätsverbesserungen etc.) und zum anderen der Wanderungsprozeß der Arbeitnehmer in Branchen mit überdurchschnittlicher Produktivität und Entlohnung bereits einem vorweggenommenem Lohnanstieg für Produktivitätssteigerungen gleichkommt, der nicht noch einmal in den Tarifverhandlungen verteilt werden kann. Allerdings sorgte die nahezu jährliche Verbesserung der termsof-trade bis 1973 dafür, daß der Lohnerhöhungsspielraum regelmäßig über Preissteigerungsrate und Produktivitätswachstum lag. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 110 Eckhard Knappe E. Rationalisierungsschutzabkommen zur Lösung von Verteilungsund Allokationsproblemen Betrachten wir im folgenden lediglich den Spezialfall von Rationalisierungsinvestitionen. Erweisen sie sich 'anhand des unternehmerischen Investitionskalküls als rentabel, so resultieren daraus für die Unternehmer private Vorteile (höherer Gewinn, höhere Sicherheit für das Unternehmen), ebenso für die verbleibenden Arbeitnehmer, da sich ihre tariflichen Lohnerhöhungen i. d. R. nach dem Produktivitätsfortschritt der Branche richten, zu dem auch die betrieblichen Rationalisierungsmaßnahmen einen Beitrag leisten. Weitere private Vorteile 'erhalten sie durch übertarifliche Lohnzahlungen und freiwillige Sozialleistungen, falls die betriebliche Produktivität überdurchschnittlich hoch ist und durch eine größere Sicherheit ihres Arbeitsplatzes, evtl. geringere Arbeitsbelastung usw. Die Nachteile konzentrieren sich einseitig auf dequalifizierte und entlassene Arbeitnehmer. Vorn verteilungspolitischen Standpunkt widerspricht diese Sonderbelastung eines Teiles der Arbeitnehmerschaft dem Prinzip der Leistungsgerechtigkeit 69• Da diese Sonderbelastung die Folge eines externen Nachteils für diese Arbeitnehmer darstellt, ergibt sich außerdem eine allokationspolitische Relevanz 7o • Da die Unternehmer in der Rentabilitätsrechnung lediglich die privaten Kosten der Kapitalumsetzung (vorzeitige Abschreibung alter Anlagen, Aufstellungsund Einrichtungskosten, Anschaffungsund Betriebskosten neuerer Anlagen usw.) und der Arbeitsumsetzung (Umschulung verbleibender Arbeitnehmer usw.) nicht aber die Umsetzungskosten freigesetzter Arbeitnehmer eingehen lassen, wird ein Teil der volkswirtschaftlichen Kosten nicht berücksichtigt und auf Dritte abgewälzt, tritt in Form einer sozialen Abwertung, Umschulungsund Umzugskosten, Arbeitssuchkosten usw. bei den entlassenen Arbeitnehmern in Erscheinung 71• Damit treten bei Rationalisierungsprozessen externe Nachteile (sozialcosts) auf, 69 Man könnte diese Verteilungsgerechtigkeiten mit dem Argument akzeptieren, daß jeder Beschäftigte auf lange Sicht gleichermaßen von solchen Sondernachteilen betroffen wird und somit langfristig das Prinzip der Gleichbehandlung gewahrt bleibt. Das widerspricht jedoch der Realität: Untere Lohngruppen werden überdurchschnittlich häufig, Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes nahezu nie mit diesen Nachteilen konfrontiert. Für Problemgruppen des Arbeitsmarktes (junge und alte Arbeitnehmer, Frauen) sind zudem die Nachteile in der Regel überdurchschnittlich hoch. 70 Während gelegentlich auf externe Vorteile des technischen Fortschritts hingewiesen wird, fehlt unseres Wissens eine ausführliche allokationspolitische Behandlung dieser "human costs" des Rationalisierungsprozesses. Vgl. H. Walter: Ursachenanalyse des technischen Fortschritts, in: WiSt 911979, s. 421 -426, S.423. 71 Vgl. U. Pagenstecher: Die sozialpolitische Bedeutung "allokativer" Arbeitsmarktpolitik, in: SchI'. d. Vereins für Socialpolitik, NF 81/1975, S. 61 -95, bes. S. 86 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Rationalisierungsinvestitionen als arbeitsmarktpolitisches Problem 111 die, wie gesagt, eine Abweichung vom Gerechtigkeitsgrundsatz des Leistungsprinzips ,darstellen, die außerdem zu einer Fehlallokation von Arbeit und Kapital führen. Es ist daher aus verteilungsund allokationspolitischen Gründen ein Ausgleich dieser externen Nachteile nicht nur berechtigt, sondern erforderlich. Der verteilungspolitische Ausgleich wird heute bereits durch eine Reihe von Maßnahmen und Institutionen angestrebt und erreicht. Die Arbeitslosenversicherung übernimmt weitgehend den Einkommensausfall, die Umschulungsund Mobilitätskosten und wälzt diese zurück auf Unternehmer (A~beitgeberbeitrag), weiterhin beschäftigte Arbeitnehmer (Arbeitnehmerbeitrag) und alle anderen (Staatszuschuß). Damit wird ein großer Teil der den Arbeitnehmern durch Rationalisierungsmaßnahmen entstehenden externen Nachteile ausgleichen 72• Allokationspolitisch wäre jedoch außerdem sicherzustellen, daß die externen Nachteile in die Rentabilitätsberechnung der Rationalisierungsinvestitionen internalisiert werden, was in der Regel voraussetzt, daß 'der Investor veranlaßt wird, diese Kosten auch tatsächlich zu tragen. Hierin liegt die wesentliche Begründung für die Notwendigkeit von Rationalisierungsschutzabkommen, die vor allem sicherzustellen hätten, daß nicht Rationalisierungsprozesse verhindert, gebremst und gestreckt werden, sondern im Gegenteil zum Vorteil aller beschleunigt durchgesetzt werden, daß andererseits aber auch verbleibende Sondernachteile für umgesetzte bzw. entlassene Arbeitnehmer grundsätzlich bei jedem Rationalisierungsvorhaben ausgeglichen werden 73• Auf diese Weise werden Rationalisierungsprozesse mit geringem Freiund Umsetzungseffekt relativ begünstigt, solche mit hohen Freiund Umsetzungseffekten relativ benachteiligt - eine Wirkung, die dem Ziel einer optimalen Allokation näherbringt. Damit auf diese Weise nicht neue Wettbewerbsverzerrungen hervorgerufen werden, müßte durch allgemeine, gesetzliche Vorschriften die Notwendigkeit derartiger Ausgleichsmaßnahmen und die Grundstruktur für alle Unternehmen verbindlich vorgeschrieben werden oder in tariflichen Rahmenverträgen einheitlich geregelt werden. 72 Vgl. D. Schewe u. a.: übersicht über die Soziale Sicherung, Bonn 1977, S. 245 ff. 73 Diese Ansicht scheint sich auch in der Haltung der Gewerkschaften und Arbeitgeber immer mehr durchzusetzen. Vgl. z. B. Gutachten des Ho-Instituts München, Technischer Fortschritt, Auswirkungen auf Wirtschaft und Arbeitsmarkt, Ergebnisband, Sept. 1979, S.29. Vgl. auch H. Hinz: Strukturwandel und mittlere Technologie aus der Sicht der Gewerkschaften, in: Sozialer Fortschritt. 1979/1, S. 15 -21, S. 19 f. Für Arbeitgeber und Gewerkschaften steht allerdings der VerteiZungsaspekt im Vordergrund. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 112 Eckhard Knappe Eine solche allgemeine Rahmenrichtlinie würde auch dazu beitragen, daß nicht betriebliches Aushandeln der Ausgleichsmaßnahmen die Rationalisierungsmaßnahmen zeitlich verzögert und damit das Niveau der Rationalisierungsinvestitionen senkt. Die Unternehmer könnten die jeweiligen Kosten prognostizieren und im Investitionskalkül berücksichtigen. Verbleibt dennoch ein bremsender Effekt auf die volkswirtschaftliche Rationalisierungsgeschwindigkeit, so entsteht ein Zielkonflikt zwischen den Zielen Leistungsgerechtigkeit und optimale Allokation einerseits und Vollbeschäftigung, Wirtschaftswachstum und Zahlungsbilanzausgleich andererseits, zu dessen Lösung ggf. zusätzlich steuerpolitische und! oder 10hnpoliUsche Kompensationsmaßnahmen erforderlich sind. Ein nach einheitlichen, klaren Richtlinien geregeltes Verfahren des Hationalisierungsprozesses würde jedoch u. E. heute per Saldo eher zu einer Beschleunigung des Durchsetzungsprozesses führen, da mit einer solchen Rahmenregelung die Grunde für politische Behinderungen und Widerspruchsverfahren wegfallen, der Entscheidungsund Planungsprozeß auf diese Weise weniger riskant und unsicher würde. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Beschäftigungspolitische Leistungsfähigkeit und Grenzen der Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland Von Heinz Lampert, Augsburg 1. Fragestellung Die 1973 einsetzende und anhaltend hohe Arbeitslosigkeit sowie die realistisch erscheinende Prognose, daß bei weiterhin hohen Raten der Steigerung der Arbeitsproduktivität, vergleichsweise zu den 50er und 60er Jahren niedrigen Wachstumsraten des Sozialproduktes und wachsender Erwerbspersonenzahl die Arbeitslosigkeit weiter ansteigen wird!, haben die politische und wissenschaftliche Auseinandersetzung mit der Arbeitsmarktpolitik (AMP) und der Beschäftigungspolitik stark belebt. In zahlreichen Stellungnahmen wird eine Aktivierung der AMP im Sinne der Entwicklung und Realisierung von Arbeitsbeschaffungsprogrammen und der Ausweitung der Mittel der Bundesanstalt für Arbeit (BA) für den Einsatz der Instrumente des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG)2 gefordert. Erwartet wird von einer solchen Aktivierung die Reduzierung der Arbeitslosigkeit, also eine Erhöhung des Beschäftigungsgrades. Daher stellt sich die Frage, welche Erwartungen an die beschäftigungspolitische Leistungsfähigkeit der AMP in der Bundesrepublik Deutschland gestellt werden können, welche Grenzen ihrer 1 Vgl. dazu Bundesanstalt tür Arbeit: überlegungen II zu einer vorausschauenden Arbeitsmarktpolitik, Nürnberg 1978, S. 146 ff. sowie Jürgen Kühl: Arbeitsmarktpolitik bei mittelfristigen Ausbildungsund Arbeitsplatzdefiziten, in: Hartmut Seifert, Diethard B. Simmert (Hrsg.), Arbeitsmarktpolitik in der Krise, Köln 1977, S. 84 und die dort in Fußnote 1 angegebene Literatur. 2 Bei diesen Instrumenten handelt es sich im wesentlichen um 1. die individuelle Förderung der beruflichen Bildung (§§ 40--47 AFG), 2. Einarbeitungszuschüsse (§ 49), 3. die institutionelle Förderung der beruflichen Bildung (§§ 50-52), 4. die Förderung der Arbeitsaufnahme (§§ 53-55), 5. Berufsförderungsleistungen für Behinderte (§§ 56-59), 6. Beihilfen an Arbeitgeber für die Beschäftigung Behinderter (§ 60), 7. das KurzarbeitergeId (§§ 63-73), 8. die Förderung der ganzjährigen Beschäftigung in der Bauwirtschaft (§§ 74-89), 9. allgemeine Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (§§ 91-96), 10. die Arbeitsbeschaffung für ältere Arbeitnehmer (§ 97) und 11. die Förderung des Betriebsausbaues zur Beschäftigung älterer Arbeitnehmer (§ 98). B Schriften d. Vereins f. Socialpolitlk 127 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 114 Heinz Lampert beschäftigungspolitischen Leistungsfähigkeit gezogen sind, welche Rolle ihr im Rahmen einer beschäftigungspolitischen Strategie zugeteilt werden kann 3• Die sich daran anschließende Frage, ob und wie diese Grenzen im Sinne einer Erhöhung der beschäftigungspolitischen Effizienz der AMP verschoben werden können 4, soll in diesem Referat nicht systematisch behandelt werden. Im folgenden werden zunächst die aus dem politischen Raum und von wissenschaftlicher Seite kommenden sowie die aus der Wirtschaftsverfassung der Bundesrepublik ableitbaren Anforderungen und Erwartungen an die AMP dargestellt (2.). Dann wird als Grundlage für den Hauptteil des Referates die AMP definiert und ihre Stellung im System der Wirtschaftsund Sozialpolitik aufgezeigt (3.). Schließlich werde ich versuchen, Leistungsfähigkeit und Grenzen der AMP unter dem Aspekt ihres Instrumentariums, ihrer erkenntnismäßigen Voraussetzungen, ihrer organisatorischen, ihrer finanziellen und ihrer gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen aufzuzeigen (4). 2. Anforderungen und Erwartungen gegenüber der Arbeitsmarktpolitik Der AMP der Bundesrepublik wird in zahlreichen Beiträgen zwar bescheinigt, daß mit dem AFG des Jahres 1969 die Phase der reaktivtherapeutischen, Fehlentwicklungen finanziell kompensierenden AMP durch eine aktive, antizipierend-prophylaktische AMP abgelöst worden seis.6• Eine Reihe von kritischen Beobachtern der AMP konstatieren jedoch, daß der 1974 einsetzende Beschäftigungseinbruch eine "Tendenz3 Diese Fragestellung ist einer übersicht über interessierende arbeitsmarktpolitische Themen des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung entnommen. 4 Bezogen auf den Aspekt der Regionalisierung der AMP wird diese Fragestellung im Ausschuß von Gerhard Kleinhenz behandelt. 5 Vgl. dazu nur Dieter IvIertens, Jürgen Kühl: Arbeitsmarkt, I: Arbeitsmarktpolitik, in: Willi Albers u. a. (Hrsg.), Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft, Bd. I, Stuttgart u. a. 1977, S. 279 ff., insbes. S. 281 f.; Günther Schmid: Perspektiven der Arbeitsmarktpolitik: Die Herausforderung der 80er Jahre, in: Gewerkschaftliche Monatshefte 1980, S. 94 ff. sowie Ursula Engelen-Kefer: Beschäftigungspolitik, Köln 1976, S. 159. 6 Einige wenige Autoren, wie z. B. Bieback, bestreiten die Neuartigkeit der "aktiven" AMP in der Bundesrepublik. Neue Elemente seien nur der Ausbau der Informationsmittel und der Berufsund Arbeitsmarktforschung, die Verbesserung der Mobilitätsförderung sowie die Zusammenfassung und Systematisierung der sozialpolitischen Komponenten (Förderung älterer Arbeitnehmer, Behinderter und Frauen). Dadurch seien nur jene Elemente der klassischen AMP verstärkt worden, "die direkt die Anpassung der Arbeitskräfte an eine veränderte Nachfrage bewirken sollen". Karl-Jürgen Bieback: Arbeitsmarktpolitik und Arbeitsvermittlung - Zur Funktion und Kritik der Instrumente staatlicher Arbeitsmarktpolitik nach dem Arbeitsförderungsgesetz, in: Zeitschrift für Sozialreform 1978, S. 385 ff., insbes. S. 391 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Beschäftigungspolitische Leistungsfähigkeit 115 wende" der AMp 7 mit sich gebracht habe, die durch eine "deutliche Verschiebung der Akzente innerhalb des arbeitsmarktpolitischen Handlungsspektrums" von den Ausgaben für präventive AMP zu den Ausgaben für kompensatorische Leistungen gekennzeichnet sei8 und eine Wandlung von einem "System positiver Anreize zu einer systematisierten Kontrollund Sanktionspraxis" darstelle 9• Dieser Wandel der AMP dokumentiere sich in einem "drastischen" Leistungsabbau und in einer Heraufsetzung der Leistungsvoraussetzungen 10 , in verschärftem Eingliederungsdruck ll und in einer Begünstigung der betrieblichen Rekrutierungsbedingungen 12 • Er bedeute, daß die AMP die Last der Anpassung an einen von den Arbeitnehmern nicht zu beeinflussenden sozio-ökonomischen Prozeß einseitig auf die abhängig Beschäftigten übertrage 13 , die Interessen der Unternehmen aber und deren Beschäftigungsautonomie unangetastet lassel4• Gleichbleibend an der 7 Hartmut Seifert: Problemaspekte aktiver Arbeitsmarktpolitik während der Beschäftigungskrise, in: WS I-Mitteilungen 1978, S. 518. 8 Hans Pfriem, Hartmut Seifert: Funktion und Formwandel von Arbeitsmarktpolitik, vom System positiver Anreize zu einer systematisierten Kontrollund Sanktionspraxis, in: WS I-Mitteilungen 1979, S. 68 ff., insbes. S. 69. 9 Ebenda, S. 68. 10 Dazu werden gerechnet: a) die Herabsetzung des Unterhaltsgeldes für Teilnehmer an "notwendigen" Weiterbildungsmaßnahmen von 90 Ofo auf 80 Ofo des ausfallenden Nettoarbeitsentgeltes, b) die Festsetzung des Unterhaltsgeldes für Teilnehmer an "zweckmäßigen" Bildungsmaßnahmen auf 58 Ofo des Nettoarbeitsentgeltes und c) die Einführung einer mindestens dreijährigen Berufstätigkeit für Arbeitslose mit abgeschlossener Berufsausbildung und einer mindestens sechsjährigen Berufstätigkeit für Arbeitslose ohne Berufsausbildung als Zulassungsvoraussetzung zu Maßnahmen der beruflichen Bildung durch das Haushaltsstrukturgesetz vom Dezember 1975. Vgl. dazu Hans Pfriem, Hartmut Seifert, S. 74. 11 Dazu werden gerechnet: a) die Neudefinition "zumutbarer Arbeit" in § 103 AFG, nach der eine Tätigkeit auch dann als zumutbar gilt, wenn berufsfachliche Merkmale sowie Arbeitsbedingungen und Einkommen unter dem Niveau der bisherigen Tätigkeit liegen und wenn der neue Arbeitsplatz weiter vom Wohnort entfernt liegt als der alte; b) die Anrechnung von Sperrzeiten auf die Dauer des Arbeitslosenunterstützungsanspruches nach § 110 Nr. 1 a AFG (§ 110 Abs. 1 Nr.2 neuer Fassung); c) die Reduzierung der Bemessungsgrundlage des unmittelbar im Anschluß 'm eine Berufsausbildung gezahlten Arbeitslosengeldes auf 75 Ofo des üblicherweise erzielbaren Arbeitsentgeltes (§ 112 Abs. 5 Nr.2 AFG). Vgl. Hans Pfriem, Hartmut Seifert, S. 74 und S. 76. 12 Gemeint ist die Anordnung zur Förderung der Arbeitsaufnahme, nach der Arbeitgeber finanzielle Hilfen für eine begrenzte Arbeitserprobung von Arbeitslosen erhalten können. Hans Pfriem, Hartmut Seifert, S. 76. 13 Hartmut Seifert, S. 521; Hans Pfriem, Hartmut Seifert, S. 78. 14 Klaus Hofemann: Die Wirksamkeit der Arbeitsmarktpolitik für die Begrenzung des Beschäftigungsrisikos, in: Soziale Sicherheit 1979, S. 45 ff. sowie OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 116 Heinz Lampert AMP über Konjunkturzyklen hinweg sei ihre "systemspezifische Funktion", nämlich die "Schaffung verwertungsadäquater Angebotsbedingungen"15. Den Arbeiten der zitierten Autoren lassen sich auch die Anforderungen entnehmen, die sie an die AMP stellen, sei es in bezug auf die verfolgten und als erreichbar erscheinenden Ziele oder/und in bezug auf die erfolgversprechend erscheinenden Mittel. Seifert erwartet von der AMP, die nach autonomen Zielen vorausschauend auf die sozio-ökonomische Entwicklung des Beschäftigungssystems Einfluß nehmen soll, eine beträchtliche Reduzierung des Niveaus der Arbeitslosigkeit und eine Entschärfung oder gar Unterbindung der gezielten Personalauslese der betrieblichen Beschäftigungspolitik; er rügt den Mangel an effizienten Eingriffsmöglichkeiten gegenüber der betrieblichen Beschäftigungspolitik l6 ; Bieback kritisiert am AFG, daß es (in § 1) die AMP der Wirtschaftsund Sozialpolitik unterordnet und daß es "einen ausdrücklichen Verzicht auf eine ,autonome Beschäftigungspolitik', d. h. eine AMP, die dem Arbeitsmarktgeschehen und seiner Beeinflussung Priorität gibt", enthält l7 und fordert - ohne zu verkennen, daß "die weit vorangetriebenen Instrumente zur Beeinflussung des Angebotes ... wichtige Hilfen für eine oft notwendige Anpassung des Angebots von Arbeitskräften an die veränderte Wirtschafsstruktur" darstellen l8 : "Es muß also die Nachfrage nach Arbeitsplätzen und d. h. die Art und Weise der Investitionen der Unternehmen selbst beeinflußt werden. An Modellen existieren hier vielfältige Instrumente staatlicher Wirtschaftsplanung, Investitionslenkung und gesamtwirtschaftlicher Mitbestimmung, wie sie neuerdings z. B. der DGB in seinem beschäftigungspolitischen Programm vom Sommer 1977 gefordert hat."19 Diese Anregungen zum Ausbau des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums werden ergänzt durch die Forderung , zum sozialen Schutz der Problemgruppen "den Unternehmen bestimmte Beschäftigungsverpflichtungen in Form fester Quoten und genauer Arbeitsplatzanforderungen aufzuerlegen"20, eine "Feinsteuerung der innerbetrieblichen Prozesse ... über die Beteiligung der Arbeitsverwaltung an der betriebBernd Mettelsiefen, Hartmut Seifert: Arbeitsmarktpolitik in der Beschäftigungskrise -ein Rückblick -, in: WS I-Mitteilungen 1981, S. 390. 15 Hans Pfriem , Hartmut Seifert, S. 69. 16 Hartmut Seifert, S. 516 und S. 525. 17 Karl-Jürgen Bieback, S. 393. 18 Ebenda, S. 399. 19 Ebenda, S. 401. 20 Ebenda, S. 403. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Beschäftigungspoli tische Leistungsfähigkeit 117 lichen Personalplanung" zu ermöglichen 21 , die subsidiäre Zuständigkeit der BA für die reine Arbeitsvermittlung aufzuheben 22 und die berufliche Ausund Weiterbildung stärker öffentlich zu kontrollieren und zu finanzieren 23 • Simmert verlangt für die AMP, daß sie nicht mehr als "soziale Reparaturinstanz in ökonomischen Krisen" verstanden wird, sondern "eigenständiges und vorrangiges Gewicht in der Wirtschaftspolitik" erhalten so1l24. Ähnlich schwebt Kühl eine "Neuorientierung der AMP" vor. Ausgangspunkt für diese Forderung sei "die Beobachtung, daß auf der Seite der Ausbildungsund Arbeitsstellen einerseits, bei der Ausbildungsbereitschaft und der Beschäftigungsneigung der Anbieter entsprechender Stellen andererseits keine vergleichbare, ähnlich ausdifferenzierte und gleich stark - monetär oder administrativ oder informierend - eingreifende AMP wie auf der Arbeitskräfteseite besteht". Als Ziel hat er die "Sicherung der Bereitstellung und Besetzung von Ausbildungsund Arbeitsstellen in angemessener Zahl und Qualität für das erwartbare und das verfügbare Bildungsund Arbeitspotential" vor Augen 25 • Auf eine denkbare Entwicklung von Inhalt und Gewicht der AMP machen Mertens und Kühl aufmerksam: "Ein denkbares künftiges Selbstverständnis der Arbeitsmarktpolitik kann als perspektivischsozialstrategisch umschrieben werden. Permanente volle und vollwertige Beschäftigung wäre darin gesellschaftliches Primärziel, Arbeitsmarktpolitik würde ihren höchsten, autonomen Stellenwert erreichen. Darüber hinaus würde sich Arbeitsmarktpolitik konkrete, quantitative und sozialstrategische Zielsysteme und Arbeitsmarktbudgets zu deren Realisierung setzen sowie eigene Instrumentarien schaffen."26 Schließlich sei noch angefügt, daß in den "Überlegungen II zu einer vorausschauenden Arbeitsmarktpolitik" der BA darauf hingewiesen wird, daß die Fortentwicklung der gegenwärtigen AMP eine der wichtigsten gesellschaftspolitischen Aufgaben der nächsten Jahre darstellt, und daß dort ein Grobkonzept für eine "integrierte Arbeitspolitik" entwickelt wird 27 • 21 Ebenda, S. 405. 22 Ebenda, S. 416. 23 Ebenda, S. 403. 24 Diethard B. Simmert: Von der ökonomischen Krise zur Krise der Arbeitsmarktpolitik, in: Hartmut Seifert, Diethard B. Simmert (Hrsg.), Arbeitsmarktpolitik in der Krise, Köln 1977, S. 9 ff., insbes. S. 13. 25 Jürgen Kühl, S. 92 ff. 26 Dieter Mertens, Jürgen Kühl, S. 282. 27 Bundesanstalt für Arbeit: überlegungen II, S. 128 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 118 Heinz Lampert Es fragt sich, ob die AMP im Rahmen der Wirtschaftsverfassung der Bundesrepublik Deutschland diese Erwartungen, Hoffnungen und Forderungen erfüllen kann. Dabei muß eine Antwort auf zwei Ebenen versucht werden: 1. auf der ordnungspolitischen Ebene und 2. auf der wirtschaftsprozessualen und wirtschaftsstrukturellen Ebene. Eine Antwort auf die Frage nach den ordnungspolitisch gegebenen Möglichkeiten und Grenzen der AMP im Rahmen einer sozialen Marktwirtschaft habe ich an anderer Stelle zu geben versucht 28 • In dieser Arbeit sei nur darauf hingewiesen, daß mir die AMP der Bundesrepublik Deutschland in zwei Punkten nicht leitbildkonform erscheint: erstens hinsichtlich der Finanzierung der Leistungen, die -weil diese Leistungen im Interesse der Gesamtwirtschaft liegen und zum Teil auch von nicht Versicherungspflichtigen beansprucht werden können - dem Grundsatz sozialer Gerechtigkeit widerspricht und zweitens hinsichtlich der Organisation, die die Arbeitgeberund die Arbeitnehmervertretungen nicht ausreichend in die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit einbezieht. Im Mittelpunkt der folgenden überlegungen soll die Frage stehen, welche Aufgaben die AMP von ihrer tatsächlichen instrumentellen, finanziellen und organisatorischen Ausgestaltung her und auf grund übergeordneter Bedingungskonstellationen, in die sie eingebettet ist, lösen kann. Dazu bedarf es zunächst einer Definition der AMP. 3. Die Stellung der Arbeitsmarktpolitik im System der Wirtschaftsund Sozialpolitik Wenngleich es unterschiedliche Definitionen der AMP gibt - vor allem ein Teil der im vorhergehenden Abschnitt zitierten Autoren definiert sie (den Gesamtbereich oder große Teile der Beschäftigungspolitik einbeziehend) sehr weit 29 -, so überwiegt doch die definitorische übereinstimmungJO . Im Sinne dieser überwiegenden Sprachverwendung und des dahinterstehenden Problemverständnisses verstehe ich unter AMP die Gesamtheit der Maßnahmen, die das Ziel haben, die Arbeitsmärkte als die für 28 Vgl. dazu Heinz Lampert: Arbeitsmarktpolitik in der Sozialen Marktwirtschaft, in: Otmar Issing (Hrsg.), Zukunftsprobleme der Sozialen Marktwirtschaft, Bd.116 der Schriften des Vereins für Socialpolitik, N. F., Berlin 1981, S. 753 ff. 29 Zu diesen Autoren zählen Seifert und Simmert. 30 So auch Ursula Engelen-Kefer: Beschäftigungspolitik, S. 25. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Beschäftigungspolitische Leistungsfähigkeit 119 die Beschäftigungsmöglichkeiten und Beschäftigungsbedingungen der Arbeitnehmer entscheidenden Märkte so zu gestalten und zu beeinflussen, daß bestimmte wirtschaftsund sozialpolitische Ziele erreicht werden 31 . Für unsere Fragestellung nach der Leistungsfähigkeit der AMP besonders wichtig ist die Abgrenzung zwischen AMP und Beschäftigungspolitik. Denn einerseits haben - abgesehen von den ordnungspolitischen Maßnahmen und den Arbeitnehmerschutzmaßnahmen - die Maßnahmen der Arbeitsmarktausgleichspolitik zur Verringerung von Ungleichgewichten auf den Arbeitsmärkten und auf dem Gesamtarbeitsmarkt beschäftigungspolitische Effekte und andererseits wirken Maßnahmen der Beschäftigungspolitik, wie z. B. Steuersatzänderungen oder eine Änderung der Nachfrage der öffentlichen Hand nicht nur auf die Beschäftigung an sich, auf den Beschäftigungsgrad, sondern auch auf die Arbeitsmärkte ein. Trotz aller zwischen der Beschäftigungspolitik und der AMP vor allem in bezug auf das Ziel der "Sicherung der vollwertigen Beschäftigung für alle Arbeitnehmer"32 bestehenden überschneidungen und übereinstimmungen in der Wirkungs richtung des Mitteleinsatzes erscheint es unzweckmäßig, alle Maßnahmen -"gleich welcher Träger" -, "deren primäre und unmittelbare Ziele die Bekämpfung von Arbeitslosigkeit, von Unterbeschäftigung, von unterwertiger Beschäftigung und von Chancenungleichheiten auf dem Arbeitsmarkt sind"33, in einen Topf zu werfen. Die Abgrenzung zwischen AMP und Beschäftigungspolitik kann m. E. in erster Linie mit Hilfe des Ansatzpunktes der Instrumente, in zweiter Linie mit Hilfe der Qualität der eingesetzten Mittel vorgenommen werden. Die Unterschiede im Ansatzpunkt des Mitteleinsatzes liegen darin, daß Ansatzpunkte der BeschäftigungspoIitik wichtige Kreislaufdeterminanten sind bzw. Bestimmungsgrößen der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und des gesamtwirtschaftIichen Angebotes, dagegen Ansatzpunkte der AMP die Akteure der Arbeitsmärkte, vor allem die Anbieter von Arbeitsleistungen. Die Unterschiede in der Qualität der Mittel liegen darin, daß in der Beschäftigungspolitik überwiegend generelle Mittel, vorwiegend der Finanzund der Geldpolitik eingesetzt werden, in der AMP dagegen überwiegend spezielle Instrumente des Ausgleichs von Ungleichgewichten auf Teilarbeitsmärkten. 31 So auch sinngemäß Egon Görgens: Beschäftigungspolitik, München 1981, S.2. Mit dem obigen Begriff deckt sich auch die AMP i. e. S., wie Dieter Mertens und Jürgen Kühl, S. 279, sie definieren. 32 Ursula Engelen-Kefer: Beschäftigungspolitik, S. 27. 33 Dieter Freiburghaus, Günther Schmid: Arbeitsmarktpolitik in Schweden -Modell für Deutschland?, in: Hartmut Seifert, Diethard B. Simmert, S. 267. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 126 Heinz Lampert arbeitergeld 58 , das eine Substitution von Arbeitslosigkeit durch eine gleichmäßig auf größere Arbeitnehmergruppen verteilte Arbeitszeitreduzierung ermöglicht, beschäftigungspolitisch ungünstigstenfalls bei anhaltender Nachfrageschwäche wenigstens im Sinne einer zeitlichen Verzögerung von Entlassungen effizient ist 59 , wenngleich es seinem Charakter nach defensiv ist, also Arbeitsplätze vorübergehend erhält, nicht aber neue Arbeitsplätze schafft. Es ist vor allem nicht geeignet, "ein durch längerfristige strukturbedingte Beschäftigungsungleichgewichte verursachtes Defizit an Arbeitsplätzen auszugleichen"60. Beschäftigungspolitisch vergleichsweise am höchsten werden von einigen Autoren die Allgemeinen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen 61 eingeschätzt. Zu nennen sind in erster Linie die BA 62 , Ursula Engelen-Kefer 63 und Hartrnut Seifert 64 • Das Institut für Arbeitsmarktund Berufsforschung ermittelte für 1979 bei Ausgaben der BA in Höhe von 1,031 Mrd. DM (1978: 795 Mio. DM, 1977: 580 Mio. DM) einen "Entlastungseffekt" der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen von 75000 (1978: 77165, 1977: 60427) Arbeitslosen 65 • Diese von der BA übernommenen Schätzungen arbeitergeld, in: Mitt. AB 1978, S. 443 ff.; Axel Deeke: Kurzarbeit und Kurzarbeitergeld, in: WS I-Mitteilungen 1979, S. 87 ff. 58 Kurzarbeitergeid wird Arbeitnehmern gewährt, wenn erstens in ihrem Betrieb ein vorübergehender, auf wirtschaftlichen Ursachen beruhender, unvermeidbarer, nicht strukturbedingter Arbeitsausfall eintritt und zweitens in den ersten 4 Wochen nach Beginn des Arbeitsausfalles für mindestens Y3' in den folgenden Wochen für mindestens 1/10 der Beschäftigten mehr als 10 0/0 der Arbeitszeit ausfällt. In der Regel wird Kurzarbeitergeid bis max. 6 Monate gewährt. Es beträgt 68 Ofo des ohne überstunden errechneten Nettolohnes pro ausgefallener Arbeitsstunde. Vgl. zu Einzelheiten des Kurzarbeitergeides Günther Schmid, Klaus Semlinger, S. 11 ff. 59 Vgl. dazu im wesentlichen die in Fußnote 57 genannten Quellen sowie Hartrnut Seifert, S. 524. 60 Ursula Engelen-Kefer: Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik, in: WS 1Mitteilungen 1978, S. 182 ff., insbes. S. 183. 61 Nach § 91 AFG kann die BA solche Arbeiten, die erstens im öffentlichen Interesse liegen, zweitens ohne Förderung nicht oder erst zu einem späteren Zeitpunkt durchgeführt würden und deren Förderung drittens nach Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes zweckmäßig erscheint, durch die Gewährung von Zuschüssen in Höhe von 60-80 Ofo des Arbeitsentgeltes fördern. Arbeiten, die geeignet sind, die Voraussetzungen für die Beschäftigung von Arbeitslosen in Dauerarbeit zu schaffen, sind bevorzugt zu fördern. 62 Die BA bezeichnet in den überlegungen 11, S.81, die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen als "wirkungsvolles Instrument der Bundesanstalt für eine unmittelbare Entlastung der Arbeitslosigkeit". Sie meint: "Die dadurch mögliche zusätzliche Beschäftigung mit öffentlichen Mitteln als Alternative zum Unterstützungsbezug ist vielen anderen Instrumenten überlegen." 63 Ursula Engelen-Kefer: Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik, S. 183. 64 Hartrnut Seifert, S. 524 f. 65 Autorengemeinschaft: Der Arbeitsmarkt in der Bundesrepublik Deutschland 1980, S. 506 ff. Wie problematisch diese Schätzungen sind, ist bei Eugen Spitznagel: Globale und strukturelle Auswirkungen von Allgemeinen MaßOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Beschäftigungspolitische Leistungsfähigkeit 127 sind eher überhöht, weil sie nicht nur nicht berücksichtigen, daß im Zusammenhang mit den Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen auch weniger "Stammarbeiter" beschäftigt werden könnten als in den Berechnungen unterstellt wird, noch in Ansatz bringen, daß "Mitnehmereffekte" auftreten können, also Mittel für Projekte beansprucht werden, die auch ohne Förderung durchgeführt worden wären 66• Auch Substitutionseffekte gehen nicht in die Schätzung ein, d. h. die Möglichkeit, daß normal finanzierte Arbeitnehmer durch lohnkostensubventionierte Arbeitnehmer ersetzt werden 67• Mitnehmereffekte und Substitutionseffekte werden in der Regel auch nicht bei der Ermittlung der Beschäftigungswirkungen von Beschäftigungsprogrammen in Rechnung gestellt. Die These, daß öffentliche Beschäftigungsprogramme prinzipiell eine wirtschaftspolitisch richtige nahmen zur Arbeitsbeschaffung, Nürnberg 1980, S. 79 ff. nachlesbar. Die oben genannten Entlastungseffekte reduzieren sich für 1978 auf 55 000, also um 28,7 Ofo und für 1977 auf 42000, also um 30,4 %, wenn man nicht unterstellt, daß im Zusammenhang mit ABM-Beschäftigten sog. "Stammarbeitnehmer" zusätzlich beschäftigt bzw. nicht entlassen werden und wenn man berücksichtigt, daß ein Teil der indirekten Beschäftigungseffekte und der Einkommensmultiplikatoreffekte durch höhere Auslastung des Beschäftigungsbestandes absorbiert wird. 66 Lutz Reyher: Beschäftigungspolitische Alternativen zu hoher Arbeitslosigkeit, in: WS I-Mitteilungen 1975, S. 71; Eugen Spitznagel: Arbeitsmarktwirkungen, Beschäftigungsstrukturen und Zielgruppenorientierung von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung, in: Mitt. AB 1979, S. 198 ff., insbes. S. 204; Ursula Engelen-Kejer: Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik, S. 183; Sigurd Ernst, S. 155 f. 67 Nach Eugen Spitznagel: Globale und strukturelle Auswirkungen von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung, S. 84 ff., ergeben sich bei Berücksichtigung eines Substitutionseffektes der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen folgende Abweichungen von den von der BA übernommenen Zahlen zu den Beschäftigungswirkungen: 1975 I 1976 1977 I 1978 Beschäftigungswir kungen ohne Substitutionseffekt bei Variante 1 (BA) ............... 41000 75000 72 000 90000 bei Variante 2 (vgl. Fußn.65) ...... 20300 37200 43600 57400 Beschäftigungswir kungen mit Substitutionseffekt bei Variante 1 .................... 16400 30000 32400 45000 bei Variante 2 .................... 8100 14900 19600 28700 Für 1978 war der Beschäftigungseffekt also unter Berücksichtigung des Substitutionseffektes bei jeder Variante halb so groß wie bei derselben Variante ohne Berücksichtigung des Substitutionseffektes. Entsprechend geringer sind dann auch die Entlastungseffekte bei der Arbeitslosigkeit. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 128 Heinz Lampert Therapie seien, weil es nicht viel mehr kostet, einen Arbeitslosen im Rahmen von Beschäftigungsprogrammen in Arbeit zu bringen als ihm Unterstützung zu zahlen, ist daher nicht nur korrekturbedürftig, weil es volkswirtschaftlich auch darauf ankommt, daß Arbeitskräfte produktiv eingesetzt werden, daß mit Hilfe der AMP Qualifikationsengpässe überwunden und durch Beschäftigungsprogramme geschaffene Beschäftigungsstrukturen nicht verfestigt werden, um strukturell notwendige Anpassungen nicht zu erschweren. Vielmehr bedarf die zitierte These auch einer Korrektur, weil im Falle der Substitution einer beschäftigten Arbeitskraft durch eine subventionierte Arbeitskraft Arbeitslosengeld nicht nur anders verwendet wird, sondern zusätzlich Arbeitslosengeld für die freigesetzten Arbeitnehmer bezahlt werden muß und weil außerdem insoweit, als durch die Maßnahme nicht Dauerarbeitsplätze entstehen, die nach einer bestimmten Beschäftigungszeit wieder arbeitslos gewordenen Arbeitnehmer erneut Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung haben. Das Volumen der für die Zahlung von Arbeitslosengeld erforderlichen Mittel kann dadurch erheblich vergrößert werden 68 . Selbst die optimistischen Schätzungen der Beschäftigungsund Entlastungseffekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen verdeutlichen, wenn man sie in Relation zum Ausmaß der Arbeitslosigkeit setzt und wenn man das für eine Ausdehnung der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen erforderliche Mittelvolumen berücksichtigt, daß mit dem Instrument der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen "das globale Ungleichgewicht am Arbeitsmarkt nicht wesentlich beeinflußt werden konnte. Es ist nicht zu übersehen, daß eine durchschlagende Verbesserung der Arbeitsmarktlage ... mit Hilfe von ABM einen Mitteleinsatz voraussetzen würde, der ein Vielfaches des bisherigen ausmachen müßte. Eine derartige Steigerung scheint aber politisch kaum erreichbar zu sein."69 Abgesehen davon jedoch sind die beschäftigungspolitischen Effekte der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen nicht unbestritten. Eine empirische Untersuchung für Nordrhein-Westfalen kommt u. a. zu dem Ergebnis: "Unser grundsätzliches Plädoyer der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen stützt sich vor allem auf sozialpolitische überlegungen ... Die allgemeinen wirtschaftsund beschäftigungspolitischen Vorteile, die in der öffentlichen Diskussion über ABM häufig angeführt werden, halten wir hingegen für untergeordnet. In den von uns untersuchten Maßnahmen beschränkt sich der Beschäftigungseffekt weitgehend auf die Zuweisung 68 Sozialpolitisch ist der Erwerb neuer Ansprüche von Arbeitslosen auf Arbeitslosengeld positiv zu beurteilen. Hier geht es nur um den Effekt von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen auf das Budget der BA und um die Richtigkeit von Kostenrechnungen arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen. 69 Eugen Spitznagel: Globale und strukturelle Auswirkungen von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung, S. 89. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Beschäftigungspolitische Leistungsfähigkeit 129 der ABM-Kräfte selbst; die zuweilen behauptete Sicherung der Arbeitsplätze der Stammbelegschaften halten wir angesichts des beschränkten Trägerkreises - in den von uns untersuchten Bezirken wurden mehr als 4/. der ABM-Kräfte von Kommunalverwaltungen beschäftigt - für kaum relevant, sekundäre Multiplikatoreffekte dürften bei der zunehmenden Zahl von Maßnahmen im Bereich ,Büro und Verwaltung' ebenfalls minimal sein."70 Eine ausgewogene beschäftigungspolitische Beurteilung der ABM erfordert noch die Berücksichtigung der Tatsache, daß nur 15 % der Beschäftigten nach Auslaufen der Förderungsmaßnahmen von den Maßnahmenträgern übernommen wurden, daß 10,2 % in selbst gesuchter, 4,1 Ufo in vermittelter Arbeit, dagegen 53,1 % wieder arbeitslos waren 71 • Die Maßnahmen führten also nur in geringem Umfang zur Schaffung von Dauerarbeitsplätzen 72 • Schließlich ist die noch wenig diskutierte Allokationsproblematik zu berücksichtigen 73 , d. h. die Frage, wie durch ABM das Ziel optimaler Allokation des Faktors Arbeit vor allem dann berührt wird, wenn sich die ABM auf den öffentlichen Bereich konzentrieren, wobei sich einmal die Frage stellt, ob hier echter Bedarf gedeckt wird oder ob bildungspolitische Fehlleistungen kompensiert werden müssen und zum anderen die Frage, wie die durch ABM induzierte Ausweitung des öffentlichen Sektors künftig finanziert werden soll. Zusammenfassend ist zur beschäftigungspolitischen Leistungsfähigkeit der Instrumente des AFG festzuhalten 74 , daß allenfalls dem KurzarbeitergeId, den allgemeinen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und den Maßnahmen zur Förderung der beruflichen Bildung begrenzte, u. E. von seiten der BA und des lAB überschätzte beschäftigungspolitische Bedeu70 Wilhelm Breuer, Andrea Hellmich: Frauen in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Eine empirische Untersuchung der ABM für Frauen in 7 Arbeitsamtsbezirken Nordrhein-Westfalens, Köln 1979, S. 195. 71 Eugen Spitznagel: Globale und strukturelle Auswirkungen von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung, S. 119. 72 Ursula Engelen-Kefer: Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik, S. 183; Hartmut Seifert, S. 525; Sigurd Ernst, S. 156. Diese Tatsache wird auch von der Bundesanstalt für Arbeit in den überlegungen 11, S. 85, beklagt: "Trotz guter Vermittlungserfolge bei ehemaligen Teilnehmern an Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen münden insgesamt gesehen immer noch zu viele wieder in die Arbeitslosigkeit ein." 73 Vgl. dazu Egon Görgens: Strategien zur Bekämpfung nichtkonjunktureller Arbeitslosigkeit, in: Otmar Issing (Hrsg.), Aktuelle Probleme der Arbeitslosigkeit, BerUn 1978, S. 234. 74 An dieser Stelle sei darauf aufmerksam gemacht, daß Maßnahmen zur Förderung der ganzjährigen Beschäftigung in der Bauwirtschaft und institutionelle Förderungsmaßnahmen (§§ 50-52 und § 59 AFG) wegen fehlender Themenrelevanz außer Betracht blieben. 9 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 127 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 130 Heinz Lampert tung im Sinne einer Erhöhung des Beschäftigungsgrades durch Verringerung von Angebotsdefiziten (berufliche Bildung) und Subventionierung zusätzlicher Nachfrage nach Arbeit (Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen) sowie im Sinne einer Verringerung eines Rückgangs des Beschäftigungsgrades (durch KurzarbeitergeId) zuzusprechen ist15• Der wesentliche Grund dafür ist darin zu sehen, daß in einem System Sozialer Marktwirtschaft der Träger der AMP keinen unmittelbaren Einfluß auf die Nachfrage nach Arbeit haben kann und nahezu alle Mittel auf die Beeinflussung des Angebotes an Arbeit gerichtet sind. Durch dieses Urteil wird selbstverständlich die sozialpolitische Effizienz der arbeitsmarktpolitischen Instrumente nicht tangiert16• 4.2. Informationsund Erkenntnisgrenzen Nicht unterschätzt werden dürfen auch die Grenzen, die einer beschäftigungswirksamen AMP durch Grenzen der Information über die Realität und durch die begrenzten Möglichkeiten der Erkenntnis der Ursachen einer gegebenen Arbeitsmarktlage und ihrer voraussichtlichen Entwicklung gezogen sind. Die Arbeitsmarktstatistik und die verfügbaren Daten über die Arbeitsmärkte vermitteln nur einen unvollständigen überblick über die Zahl der vorhandenen und der besetzten bzw. unbesetzten Ausbildungsund Arbeitsplätze, ihre Anforderungsmerkmale und ihre Entlohnungsbedingungen 77 • Das erschwert eine Arbeitsmarktausgleichspolitik, mehr noch aber eine vorausschauende AMP, weil eine vorausschauende AMP außer der Kenntnis des gegenwärtigen Zustandes die Fähigkeit der möglichst realitätsnahen Berücksichtigung voraussichtlicher Veränderungen einer Vielzahl von Determinanten der Arbeitsmärkte und der Beschäftigungslage voraussetzt18• Erfahrungen mit Arbeitsmarktprognosen jüngeren Datums erhellen die Problematik 79 • 75 So im Ergebnis auch Bernd Mettelsiefen, Hartmut Seifert, S. 386 f.: "Die hier skizzierten quantitativen Wirkungen können jedoch nicht vorbehaltlos als beschäftigungspolitischer Erfolg ausgewiesen werden, vor allem dann nicht, wenn man sie mit dem im AFG normierten Ziel eines hohen Beschäftigungsstandes konfrontiert. Der größere Teil der induzierten Arbeitsmarktwirkungen geht nämlich nicht auf das Konto zusätzlich geschaffener Arbeitsverhältnisse, sondern ist Resultat von Umbuchungen zwischen verschiedenen Erwerbsund Nichterwerbskonten." 76 Vgl. dazu Heinz Lampert: Arbeitsmarktpolitik in der Sozialen Marktwirtschaft, S. 776 f. 77 Vgl. dazu Jürgen Kühl, S. 99 sowie Karl-Jürgen Bieback, S. 405. 78 Vgl. dazu das Referat von Dieter Mertens: Zur Reichweite prognostischer und ergänzender Orientierungsinstrumente bei der Fundierung einer aktiven Arbeitsmarktpolitik, S. 143 ff. 79 In den 1974 erschienenen überlegungen zu einer vorausschauenden AMP hat die BA eine Arbeitslosenquote von 0,7-1,2 Ofo der abhängig Beschäftigten OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Beschäftigungspolitische Leistungsfähigkeit 131 Die großen Unsicherheiten und die Erkenntnislücken, mit denen eine AMP konfrontiert ist und denen sie tunlichst Rechnung tragen sollte, werden an der großen Spannweite der Diagnosen für die seit 1973 anhaltend hohe Arbeitslosigkeit und an der Uneinigkeit über ihre Hauptursachen deutlich. Von der Auffassung, Hauptursache sei eine Nachfrageknappheit, über die These säkularer Stagnation und die Auffassung, die Hauptursache sei in strukturellen Umwälzungen zu suchen bis hin zur These, es handle sich um Defekte des kapitalistischen Wirtschaftssystems und zur konträren These, Fehler der Wirtschaftsund Sozialpolitik des letzten Jahrzehnts, die die Anpassungsfähigkeit des marktwirtschaftlichen Mechanismus reduziert haben 80 , seien Ursache der Arbeitslosigkeit, sind alle erdenklichen Auffassungen zu finden 8 !. Wie groß das insbesondere auch für die Beschäftigungsund die Arbeitsmarktpolitik relevante Theoriedefizit der Strukturpolitik ist, hat jüngst die Vorlage der Berichte der Wirtschaftsforschungsinstitute zur Strukturberichterstattung und die Tagung zu dieser Strukturberichterstattung offenbar gemacht 82 . "Bei unserem derzeitigen Wissensstand sind wir nicht in der Lage, hinreichend verläßliche Angaben über zukünftige Strukturänderungen zu machen."83 Aus diesen Informationsund Erkenntnisdefiziten sind - abgesehen von der Notwendigkeit konsequenter und systematischer Verbesserung der Informationsgrundlagen und des Erkenntnisstandes -m. E. zwei Schlußfolgerungen zu ziehen: Erstens die, daß gegenüber Versuchen der Quantifizierung von Arbeitsplatzdefiziten und ihrer Struktur, gegenüber Versuchen, Arbeitsmarktund Arbeitskräfte-"BiIanzen" aufzustellen, und gegenüber Versuchen, Beschäftigungsund Entlastungseffekte von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zu errechnen, Skepsis angebracht ist, vor allem, wenn sie als Grundlage für die Rechtfertigung politischer Programme dienen sollen und zweitens die, daß bei der Entwicklung beschäftigungsund arbeitsmarktpolitischer Strategien, vor allem im Bereich des Instrumenteneinsatzes, auf die Unsicherheit der für die Jahre bis 1980 prognostiziert (Bundesanstalt für Arbeit: überlegungen zu einer vorausschauenden Arbeitsmarktpolitik, Nürnberg 1974, S. 33). Das Bundesministerium für Wirtschaft hat geglaubt, mit einer Quote von 0,9 '% für 1980 rechnen zu können. 80 Am ausgeprägtesten vertritt diese Auffassung Walter Hamm: Hypothesen zur Erklärung der "strukturellen" Arbeitslosigkeit, in: Otmar Issing (Hrsg.), Aktuelle Probleme der Arbeitslosigkeit, S. 69 ff. 8! Vgl. dazu Egon Görgens: Strategien zur Bekämpfung nicht-konjunktureller Arbeitslosigkeit, S. 202. 82 Vgl. dazu die Referate, die auf der Konferenz zur Strukturberichterstattung des Internationalen Instituts für Management und Verwaltung des Wissenschaftszentrums Berlin am 4. und 5. Mai 1981 in Bonn gehalten wurden. 83 Egon Görgens: Strategien zur Bekämpfung nicht-konjunktureller Arbeitslosigkeit, S. 218. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 132 Heinz Lampert Diagnose und damit die Unsicherheiten der Therapie Rücksicht genommen wird. Das bedeutet, bezogen auf die aktuelle Situation, daß sich "gemischte" Strategien empfehlen 84 und allgemein die Präferierung allgemeiner, führender, indirekter Instrumente gegenüber speziellen, zwingenden und direkten Maßnahmen geboten erscheint, damit den durch die Mittel angesprochenen Wirtschaftssubjekten Entscheidungsspielräume und damit eine hohe Systemflexibilität und Offenheit für Systementwicklungen erhalten bleiben. 4.3. Die Organisation der Arbeitsmarktpolitik als Determinante der Leistungsfähigkeit In jüngster Zeit wurde mehrfach darauf hingewiesen, daß es aussichtsreich erscheint, durch Regionalisierung bzw. Lokalisierung der AMP und die Nutzung des Sachverstandes lokaler Vertretungen der Arbeitgeber, der Arbeitnehmer, der örtlichen politischen Verwaltungen und der lokalen Bildungseinrichtungen die Effektivität von Beschäftigungsprogrammen und eingesetzten Instrumenten zu erhöhen 8s • Eine derartige Dezentralisierung und Verstärkung der horizontalen Kooperation zwischen Trägern und Organen der Wirtschaftsund Sozialpolitik auf regionaler oder lokaler Ebene würde es erlauben, die AMP stärker auf die spezifischen örtlichen, wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen und Bedürfnisse abzustellen. Wenngleich Verbesserungen der Organisations-, Kompetenzund Qualifikationsstruktur der Arbeitsverwaltung weniger den Aktionsbereich der AMP und mehr die Leistungsfähigkeit der Arbeitsverwaltung beeinflussen, so erscheint es doch lohnend, For84 Vgl. dazu Egon Görgens: Strategien zur Bekämpfung nicht-konjunktureller Arbeitslosigkeit, S. 236: "Die in der Bundesrepublik seit 1974 bestehende hohe Arbeitslosigkeit kann nicht einer dominierenden Ursache zugerechnet werden, die als wirtschaftspolitischer Anknüpfungspunkt ausreichen würde. Man wird vielmehr von mehreren - einzeln nicht quantifizierbaren - Ursachen ausgehen müssen, die der Nachfrageseite und der Angebotsseite zugeordnet werden können. Dieser Diagnose entsprechend erscheint eine gemischte Strategie zweckmäßig, die Simultanangebotsund Nachfragebedingungen verbessert." Vgl. ferner Kurt W. Rothschild, S. 9, der sich ebenfalls für ein Nebeneinander verschiedener Maßnahmen ausspricht. 85 Vgl. dazu Erhard Blankenburg, Uta Krautkrämer: Aktivierung lokaler Arbeitsmarktpolitik, Ein Vorschlag zur Dezentralisierung aufgrund ausländischer Erfahrungen, in: Archiv für Kommunalwissenschaften 1979, S. 61 ff.; Axel Deeke, Hartrnut Seifert: Lokale Arbeitsmarktpolitik, Zum Problem von Handlungsspielräumen und Gestaltungsmöglichkeiten, in: WSI-Mitteilungen 1981, S. 165 ff.; Gerhard Kleinhenz: Möglichkeiten und Grenzen staatlicher Arbeitsmarktpolitik in einem wirtschaftsschwachen Raum, in: Heft 6 der Schriftenreihe der Industrieund Handelskammer Regensburg 1981, S. 30 ff. sowie dessen Referat: Regionalisierung der Arbeitsmarktpolitik?; Dieter Freiburg haus, Günther Schmid, S. 110; Günther Schmid: Steuerungssysteme des Arbeitsmarktes, Göttingen 1975, S. 304; Ursula Engelen-Kefer: Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik, S. 187; Heinz Lampert: Arbeitsmarktpolitik in der Sozialen Marktwirtschaft, S. 770. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Beschäftigungspoli tische Leistungsfähigkeit 133 schungskapazität in die Untersuchung der Effizienz der Arbeitsverwaltung und die Möglichkeiten ihrer Verbesserung zu lenken 86 • Da die Fragen der Regionalisierung der AMP in einem eigenen Referat behandelt werden, wird hier auf Fragen der Dezentralisierung der AMP nicht weiter eingegangen. 4.4. Gesamtwirtschaftliche Rahmenbedingungen als Determinanten der Leistungsfähigkeit Die beschäftigungspolitische Effizienz der in Abschnitt 4.1. dargestellten Instrumente wird nachhaltig durch gesamtwirtschaftliche Rahmenbedingungen beeinflußt, insbesondere durch die finanzwirtschaftlich und finanzpolitisch präformierten Haushaltsvolumina der BA und durch die Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage als wesentlichster Bestimmungsgröße der Nachfrage nach Arbeit. 4.4.1. Grenzen der Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik Im Zusammenhang mit der Analyse beschäftigungsorientierter arbeitsmarktpolitischer Strategien stößt man auf ein Dilemma der AMP: Je notwendiger wegen steigender Arbeitslosigkeit der Einsatz beschäftigungswirksamer Instrumente zur absoluten oder zur relativen Erhöhung des Beschäftigungsgrades und der Einsatz sozialpolitisch effektiver Instrumente zur Bekämpfung einer Strukturalisierung der Arbeitslosigkeit erscheint, um so enger werden die finanziellen Handlungsspielräume der AMP. Denn selbst bei steigendem Etat der BA steigt zwangsläufig mit der Arbeitslosigkeit der Anteil der Lohnunterstützungsleistungen. Dadurch sind der Expansion der sog. "operativen" Leistungen 87 Grenzen gezogen. Die folgende Tabelle zeigt deutlich die Verringerung des Anteils der Ausgaben für operative Leistungen. In den Jahren 1976-1978 war dieser Anteilsrückgang sogar mit einem Rückgang bzw. mit einer Stagnation des Mittelvolumens verbunden. Eine Vergrößerung des finanziellen Handlungsspielraumes könnte nur aus zwei Quellen erfolgen: erstens aus einer Erhöhung der Beiträge, die jedoch tunlichst vermieden werden sollte, weil sie nur auf eine Kaufkraftumschichtung hinausläuft und nicht kreislaufexpansiv wirkt, eher 86 Dieses Forschungsfeld kommt noch zu den von Reyher aufgezeigten Lücken der Arbeitsmarktforschung hinzu. Vg!. Lutz Reyher: Lücken der Arbeitsmarktforschung, Göttingen 1976. 87 Dazu sind zu zählen: die Förderung der beruflichen Bildung einsch!. der Einarbeitungszuschüsse, die Förderung der Arbeitsaufnahme einsch!. der Eingliederungsbeihilfen, die berufliche Rehabilitation, die Förderung der ganzjährigen Beschäftigung in der Bauwirtschaft, die ABM und das KurzarbeitergeId. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Die Ausgabenstruktur der BA (abs. Beträge in Mio. DM) davon für operative Leistungen I Lohnersatzleistungen I sonstige Ausgaben Jahr Gesamtausgaben i I in 0/ Wachsino~ Wachsabs . 0 (;) tumsabs. on (;) tumsabs. in % I v n rate v rate! 1970 3 907 2304 59,0 703 18,0 899 23,0 1971 4927 2847 57,8 23,6 921 18,7 I 31,0 1159 23,5 1972 5 794 3 134 54,1 10,1 1 368 I 23,6 48,5 1 292 22,3 1973 6807 3 791 55,7 21,0 1 502 22,1 : 9,8 1 512 22,2 1974 10352 4501 43,5 18,7 3844 37,1 I 155,9 1 744 16,9 1975 17835 6441 36,2 43,1 8803 49,4 I 129,0 2093 11 ,8 1976 15929 5324 33,5 -17,3 8472 53,2 i - 3,7 I 2132 13,4 1977 15081 4895 32,5 -8,1 7892 52,4 ;1 -6,9 2294 i 15,3 I ; 1978 17522 5657 32,3 15,6 7886 I 45,0 -0,1 I 3979 22,7 1979 19739 1 7613 38,6 34,6 9324! 47,3 I' 18,2 I 2801 I 14,2 1980 21674 _I 8 ~7~_ _~,5 15,2 __ 9856 I 45,5 I 5,7 _1_ 3 O~~_ i _14 , _1 _ Quene: Mette/stefen. Bernd, seifert, Hartmut, S. 384 f . .... w "'" ::r: (l) S· N t"' ~ (l) ... r+ OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Beschäftigungspolitische Leistungsfähigkeit 135 sogar noch Konsumeinschränkungen als Folge von Vorsorgesparen der Arbeitnehmer nach sich zieht 88 ; zweitens aus einer Zuweisung von Bundesmitteln. Die bei steigender Arbeitslosigkeit notwendig erhöhte Zuweisung von Bundesmitteln belastet den Bundeshaushalt sehr stark 89• Die Finanzierung dieses Zuschußbedarfes muß um so schwerer fallen, je größer der Finanzierungsbedarf ist, je länger die ungünstige Arbeitsmarktlage anhält und je begrenzter die Möglichkeiten des Bundes sind, sich die erforderlichen Mittel durch Kreditaufnahme zu beschaffen. Die aus dieser Finanzierungsproblematik resultierende arbeitsmarktpolitische Problematik wird zutreffend und nüchtern von Mettelsiefen und Seifert folgendermaßen gekennzeichnet: "So zeichnet sich die paradoxe Situation ab, daß bei vermehrtem Handlungsbedarf der' Handlungsspielraum zugleich enger wird. Daraus folgen zwei Probleme: Vor dem Hintergrund insgesamt knapper werdender finanzieller Mittel ist eine weitere Reorganisation der Arbeitslosenversicherung ebenso wenig auszuschließen wie ein gleichzeitiger stufenweiser Ausbau von arbeitsmarktpolitischen Strategien des sozialen Drucks. Ferner droht eine weitere ,Rationalisierung' der Arbeitsmarktpolitik in zweifacher Hinsicht: Erstens besteht die Tendenz zur Ökonomisierung, d. h. mit den knapper gewordenen Mitteln effektiver und effizienter umzugehen. Zweitens ist damit eine immer stärker werdende Zweckorientierung bzw. Finalisierung von Arbeitsmarktpolitik verbunden. Dabei treten die ursprünglichen Ziele immer mehr zurück in dem Sinne, daß Arbeitsmarktpolitik zunehmend für wachstumsund beschäftigungspolitische Erfordernisse instrumentalisiert wird und somit kaum Raum bleibt für die Bearbeitung sozialpolitischer Aufgaben; obwohl Arbeitsmarktpolitik gerade angesichts ihrer begrenzten Möglichkeiten, Einfluß auf die Arbeitslosigkeit hervorrufenden Ursachen zu nehmen, ein ureigenes Interesse daran haben müßte, das Entstehen von ,Opfern des Arbeitsmarktes' zu verhindern; ansonsten läuft sie Gefahr, allein eine Politik der teuren Umstrukturierung des Arbeitsmarktes zu betreiben."90 88 So auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem Sondergutachten vom Juli 1981, in: Bundestagsdrucksache 9/641, S. 8 f. Vgl. zur grundsätzlichen Problematik auch Heinz Lampert: Probleme der Konjunkturstabilisierung durch die Arbeitslosenversicherung -Ein Beitrag zur Reform der Arbeitslosenversicherung, in: Finanzarchiv N. F. 1962/63, S. 247 ff. 89 Mehr als die Hälfte des Ausgabenanstiegs beim Bund im Jahre 1981 entfällt auf die Mehrausgaben der BA. Bundestagsdrucksache 9/641, S. 8. 90 Bernd Mettelsiefen, Hartrnut Seifert, S. 391 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 142 I-Ieinz Lampert Sachuerständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 1976/77, Stuttgart, Mainz 1976. - Sondergutachten Juli 1981, in: Bundestagsdrucksache 9/641. Schäfer, Claus: Mögliche und tatsächliche Beschäftigungseffekte öffentlicher Ausgabenpolitik, in: WS I-Mitteilungen 1977, S. 350 ff. Schmid, Günther: Steuerungssysteme des Arbeitsmarktes, Göttingen 1975. - Perspektiven der Arbeitsmarktpolitik: Die Herausforderung der 80er Jahre, in: Gewerkschaftliche Monatshefte 1980, S. 94 ff. Schmid, Günther, Semlinger, Klaus: Instrumente gezielter Arbeitsmarktpolitik: Kurzarbeit, Einarbeitungszuschüsse, Eingliederungsbeihilfen, Durchführung, Wirksamkeit und Reformvorsch1äge, Königstein/Ts. 1980. Seifert, Hartmut: Problemaspekte aktiver Arbeitsmarktpolitik während der Beschäftigungskrise, in: WS I-Mitteilungen 1978, S. 514 ff. Semlinger, Klaus: Erfordernisse und Möglichkeiten einer gezielten Arbeitsmarktpolitik, in: Wirtschaftsdienst 1980, S. 492 ff. Simmert, Diethard B.: Von der ökonomischen Krise zur Krise der Arbeitsmarktpolitik, in: Seifert, Hartmut, Simmert, Diethard B. (Hrsg.), Arbeitsmarktpolitik in der Krise, Köln 1977, S. 9 ff. Spitznagel, Eugen: Globale und strukturelle Auswirkungen von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung, Beiträge zur Arbeitsmarktund Berufsforschung 45, Nürnberg 1980. - Arbeitsmarktwirkungen, Beschäftigungsstrukturen und Zielgruppenorientierung von Allgemeinen Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung, in: Mitt. AB 1979, S. 198 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Möglichkeiten und Grenzen der Berufsprognostik Von Dieter Mertens, Nürnberg Vorbemerkungen Der hier vorgelegte Diskurs soll in möglichst knapper Form die wesentlichen Entwicklungsschritte und Entwicklungsräume der berufsund qualifikationsorientierten Arbeitsmarktprognostik in der Bundesrepublik Deutschland und Ländern verwandter arbeitsmarktpolitischer Zielsetzung in den letzten etwa fünfzehn Jahren systematisch darstellen und ihre heutige politische und individualwirtschaftliche Orientierungsfunktion in der Sicht politischer Instanzen (z. B. der Bundesregierung, der Bundesanstalt für Arbeit und bildungspolitischer Gremien) eingrenzen. Vorwissenschaftliche Formen und Vorläufer der modernen Systemprognose, wie vor allem die berufsisolierende Einzelprognose auf spekulativer oder kalkulatorischer Basis, werden nicht behandelt, obwohl auch sie weiterhin populär sind. Ihre Geschichte reicht über Jahrhunderte zurück, hat in dieser langen Zeit aber keine wissenschaftlich relevante Fortentwicklung erfahren. Erst die in den sechziger Jahren aufkommenden Systemprognosen (Beschreibungen in sich konsistent desaggregierter Gesamtheiten) stellen eine auseinandersetzungswürdige Innovation dar. Ausgeklammert wird auch die in der Literatur überreich belegte Auseinandersetzung mit und zwischen verschiedenen "Prognosephilosophien" der Bildungsplanung, insbesondere mit dem "Manpower Requirements Approach" (MRA) und dem "Social Demand Approach" (SDA), da nur ihre Zusammenführung zu einem Bilanzierungsmodell arbeitsmarktpolitisch instruktive Aussagen erbringt, um die es hier geht!. ! Es wird deshalb auch darauf verzichtet, die Methodenentwicklung und die Auseinandersetzungen zwischen verschiedenen jüngeren bedarfsprognostischen Schulen hier im einzelnen zu dokumentieren, da es sich bereits um ein Gebiet der "Bibliographien von Bibliographien" handelt. Verwiesen sei u. a. auf: - G. Kühlewind, M. Tessaring: Argumente für und gegen eine beschäftigungsorientierte Bildungspolitik, Göttingen 1975, -Arbeitsgruppen des Instituts für Arbeitsmarktund Berufsforschung und des Max-Planck-Instituts für Bildungsforschung, Bedarfsprognostische Forschung in der Diskussion, Frankfurt (Main) 1976, und für einen kurzen Überblick den Einleitungsbeitrag in OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 144 Dieter Mertens Voranzustellen ist eine Bemerkung über den individuellen und gesellschaftlichen Interessenhintergrund der Arbeitsmarktprognostik: Er liegt - neben dem Interesse an der Minimierung von Fehlinvestitionen, also dem ökonomischen Prinzip im engeren Sinne - in der Suche nach Strategien der Subsistenzsicherung. Abgesehen von Möglichkeiten der Subsistenzsicherung aus Kapitalerträgen und Transferleistungen geschieht sie durch marktorientierte und qualifikationsgebundene Arbeit. Zur dauerhaften Subsistenzsicherung auf der Grundlage von Beschäftigungsverhältnissen lassen sich vier bedeutende Strategiekomplexe vorstellen: a) Die Einordnung der Einzelentscheidung in eine gesamtgesellschaftliche Beschäftigungsplanung mit integrierter Qualifizierungsund Produktionsplanung. Sie bedeutet eine totale Zentralsteuerung der Bildungsund Berufswege. b) Eine "harte" sozialpolitische Beschäftigungsgarantie mit entsprechendem Stellenplanungssystem (Lehrerberufe) und, subsidiär für die nicht unmittelbar vom Stellenplan des Staates betroffenen Berufe, Subventionsaktivitäten gegenüber der Wirtschaft. Hier handelt es sich um Bildungswegentscheidungen mit gekoppelter Einstellungsund Beschäftigungsgarantie, wie sie in Teilbereichen (Bundeswehr, kath. Theologie, Unternehmensstipendiaten) verwirklicht sind. c) Das Prinzip der Risikostreuung (Investmentprinzip) durch Wahl und/ oder Kombination polyvalenter Bildungskomplexe und schließlich d) die Bildungsund Berufswegorientierungen an gültigen Berufs-Prognosen oder an Zielvorgaben mit Rückkopplung. (Grundsätzlich läßt sich eine solche Vierteilung von Sicherheitsstrategien für alle möglichen Entscheidungsbereiche darstellen. Gegen Naturkatastrophen beispielsweise werden Wetterbeeinflussungsverfahren, Versicherungsund Eindeichungsverfahren, Risikostreuung [z. B. Bautenstreuung] und prognosefundierte Vorsorgeund Umgehungsstrategien eingesetzt bzw. erwogen.) -Hochqualifizierte Arbeitskräfte, Literaturdokumentation zur Arbeitsmarktund Berufsforschung, Sonderheft 6, Nürnberg 1978, sowie die kritische Prognoseserie der "Materialien aus der Arbeitsmarktund Berufsforschung" seit 1970 (insbes. MatAB 7/76 "Die Zukunft der Hochschulabsolventen" mit einer übersicht über 23 Akademikerprognosen der "zweiten Generation"). Eine recht gute Zusammenfassung des Forschungsstandes gibt auch der "Prognosebericht" (Bericht über Stand, bisherige Ergebnisse und Entwicklung der Prognoseforschung zum künftigen Arbeitskräfteund Qualifikationsbedarf) des Bundesministers für Bildung und Wissenschaft an den Deutschen Bundestag (vom 22. 8. 1980). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Möglichkeiten und Grenzen der Berufsprognostik 145 Hieraus wird deutlich, daß die Prognostik das Instrument für eine subsidiäre Sicherungsstrategie neben anderen ist, so daß ihre jeweilige gesellschaftliche Bedeutung von der jeweiligen Durchsetzbarkeit anderer Strategien abhängt. Dieser Aspekt könnte Anregung für Überlegungen darüber sein, welche Bedingungen zu dem erheblichen Aufschwung der Prognostik und der Anhebung ihres gesellschaftlichen Prestiges in den letzten Jahrzehnten geführt haben. Eine zweite These, die diese Anregung erweitern könnte, ist die, daß der Komplexitätsgrad der real eingesetzten Prognostik mit dem Grad und Umfang der Abweichung gesellschaftlicher Entwicklungen von statischen Verhältnissen zunehmen muß. (Das einfachste Prognosemodell schreibt Niveaus und Strukturen statistischer Verhältnisse aus der Gegenwart in die Zukunft fort - aber wann wird dieses Modell als Orientierungshilfe akzeptiert?) Im folgenden soll schrittweise gezeigt werden, wie ursprünglich einfache Überlegungen im Zuge prognostischer Entwicklungen und Erfahrungen zunehmend verunsichert wurden, und wie aus dieser Verunsicherung jeweils neuartige Orientierungsverfahren entstanden sind. Schließlich soll dargetan werden, in welchen Verzweigungen die Orientierungsfrage künftig weiterzubehandeln ist. Ein Anhang stellt das grundsätzliche Prognose dilemma (eigentlich -trilemma) in schematischer Form dar. Der Versuch, die Problematik selbst und die Entwicklung unter ein gewisses Gerüst auch historischer Folgerichtigkeiten zu bringen, beruht auf dem begrenzten Blickund Wirkungsfeld des lAB und ist naturnotwendig subjektiv. (Im Vordergrund der Beschäftigung mit der Materie stehen Aufgaben konkreter arbeitsmarktpolitischer Einwirkung, z. B. durch Berufsberatung.) Die Orientierungsfunktion der Berufsprognostik 1. Die ersten Systemprognosen - das sind geschlossene Strukturprognosen des Arbeitsmarktes - der sechziger Jahre gingen von einem Satz unveränderlicher Beziehungen zwischen Entwicklungsdaten der Wirtschaft einerseits und Arbeitskräftebedarfen nach Qualifikationsebenen und -richtungen andererseits aus. Das -je nach Detaillierung in aufwendige Rechenverfahren mündende - Grundprinzip kann rasch geschildert werden: Man schätzt die künftige (erwartbare oder gewünschte) Entwicklung des Brutto-Sozialprodukts, zerlegt diese in die erzielbare Produktivitätsentwicklung und den erforderlichen Beitrag des Faktors Arbeitskraft. Bereinigt um einen Arbeitszeittrend ergibt sich die notwendige Arbeitskräftezahl. Diese wird auf der Basis einzelner Strukturrechnungen für Wirtschaftsbereiche aufgegliedert in Ausbildungsebenen und -richtungen. Für einige Bereiche, für die dieses 10 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 127 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 146 Dieter Mertens Verfahren nicht ausreicht, werden Versorgungssoll-Ansätze eingegeben (Beispiel: Dichteziffern wie Einwohner je Arzt, Schüler je Lehrer usw.). Um künftige Überschüsse und Defizite für die einzelnen Ausbildungskategorien bestimmen zu können, wird den so ermittelten Nachfrageprognosen eine Angebotsprojektion gegenübergestellt, welche auf der Basis der Altersstrukturentwicklung der Bevölkerung und bestimmter Strukturund Übergangsquoten der Ausbildungswahl angibt, wieviel Absolventen der verschiedenen Kategorien zum Prognosezeitpunkt um die in der Nachfrageprognose gefundenen Arbeitsplätze konkurrieren werden. Korrekturen wären dann Sache der lenkenden Bildungsorientierung des Nachwuchses einerseits und der Kapazitätsplanung im Bildungswesen andererseits. Für die Bestimmung der einzelnen Relationen, die in dieses Modell eingingen, standen ausschließlich Daten und Schätzungen über die Verhältnisse am Ausgangspunkt dieser Prognosen und einige, wegen zu geringer Stützpunkte statistisch nur dürftig abgesicherte Vergangenheitstrends zur Verfügung. Alle nach dieser Methode erstellten Vorausschauen -sie wurden im Laufe der Zeit durch zusätzliche Struktureingaben, etwa hinsichtlich der Betriebsgrößenklassen, der Funktionsbereiche in den Betrieben oder der Mechanisierungsgrade angereichert - lassen sich deshalb unter dem Begriff der "Strukturextrapolations-Methode" zusammenfassen. Die verwendeten Trendfunktionen waren und sind ganz überwiegend linear. Die ausschließliche Dominanz dieser Methode hat zwar abgenommen, sie spielt aber - mit ihren Verfeinerungen - immer noch eine bedeutende Rolle im Methodenkanon der Arbeitsmarktvorausschau. Frühe Bildungsplanungsdiskussionen und -entscheidungen wurden, soweit Arbeitsmarktaspekte eine Rolle spielten, von Aussagen auf dieser Basis stark mitbestimmt. 2. Das Verfahren hat, wie sich bald herausstellte, eine ganze Reihe von Schwächen bzw. besser: von nicht erfüllten und teilweise gar nicht erfüll baren Voraussetzungen: a) Weder die nachfragenoch die angebotsseitigen Entscheidungen entwickeln sich so kontinuierlich bzw. stetig, wie es das Verfahren voraussetzt. b) Das Verfahren läßt keinen Raum für gesellschaftliche Entscheidungen, welche trendoder strukturändernd wirken, und es läßt auch keinen Raum für andere Innovationen, z. B. naturwissenschaftlichtechnischer Art, oder in der Wirtschaftsorganisation, oder in der Konsumentennachfrage. Es wird nur berücksichtigt, was zuvor schon existiert hat. e) Das Verfahren kennt keine Rückkopplung, insbesondere keine Wirkungen veränderter Angebotsstrukturen auf die Nachfrage und umgekehrt. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Möglichkeiten und Grenzen der Berufsprognostik 147 d) Die für die Vergangenheit festgestellten Verhältnisse, insbesondere die Relationen zwischen den verschiedenen Qualifikationskategorien in Staat und Wirtschaft, müssen als optimal unterstellt werden, wenn man sie ohne Korrektur in die Zukunft projiziert. Dafür gibt es aber kein wissenschaftliches Kriterium. e) Es gibt keinen Raum für andere als wirtschaftliche Verwertungsaspekte von Bildung und Ausbildung. f) Es existieren nur die dichotomen Ja-Nein-Aussagen vom Typ "nicht verwendbarer überschuß" und "nicht deckungsfähiges Defizit", also keine Anpassungsprozesse, z. B. marktwirtschaftlicher, aber auch legislativer (etwa laufbahnrechtlicher) Art. g) Das Verfahren stellt unerfüllbar hohe Ansprüche an die statistische Datenbeschaffung über Vergangenheit und Gegenwart. 3. Die Offenkundigkeit dieser Schwächen, die übrigens gleichermaßen führte einerseits zu immer weiteren Detaillierungen des Rechenwerks. Diese Richtung soll hier nicht weiter verfolgt werden, weil sich der Grundeinwand unangemessen mechanistischer Ansätze bei stark fluktuierenden gesellschaftlichen Bedingungen hier nur noch verschärft. Eine andere Konsequenz war und ist die Suche nach radikal anderen Methoden, die alternativ oder ergänzend oder auch kontrollierend heranzuziehen wären, wie vor allem zu Ansätzen, welche auf Befragungen über Planungen oder Intentionen insbesondere bei den Beschäftigungsinstanzen beruhen, oder auch zu Ansätzen, welche sich auf normative Vorgaben, etwa Langfristprogramme zur Wirtschaftsund Sozialentwicklung, stützen, wie sie noch Anfang der siebziger Jahre in Regierungen und Parteien entwickelt wurden. Der deutsche Bildungsgesamtplan enthält zahlreiche derartige, normative Projektionselemente. Die wichtigste Weiterentwicklung liegt aber wohl bei den Bemühungen, den geschilderten Grundansatz dadurch elastischer, realitätsnäher und somit handhabbarer zu machen, daß man die gegenüber naturwissenschaftlichen Relationen größere Unschärfe gesellschaftlicher Bedingungen und Beziehungen explizit werden ließ. 4. Diese Forschungsrichtung hat zum Ziel, mechanisch gewonnene, unrealistisch scheingenaue diskrete Prognosewerte durch die Angabe von realistischen Intervallen bzw. Korridoren, in deren Spielraum Anpassungsprozesse unproblematisch sind, zu erweitern. Da derartige Korridore nicht willkürlich benannt werden können, waren empirische Forschungsansätze zu entwickeln, welche unter Bezeichnungen wie "Mobilitätsuntersuchungen" , "Substitutionsansätze" oder, zusammenfassend, "Flexibilitätsforschung" bekannt wurden 2• Es handelt sich da10' OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 148 Dieter Mertens bei um eine ganze Reihe verschiedenartiger Verfahren der Gewinnung von Anhaltspunkten über die Existenz und das Ausmaß von problemlosen Anpassungsspielräumen zwischen Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt in Berufskategorien. Als "problemlos" wird dabei "funktionale Mobilität" angesehen, welche - im Gegensatz zu "dysfunktionaler Mobilität" - die verschiedenartige Verwendung erworbener Qualifikationen ohne Qualifikationsverlust erlaubt. Als Beispiel für funktionale, also problemlose Korridore mag der Fall gelten, daß ein Mediziner seine Qualifikation nicht als praktizierender Arzt, sondern als Redakteur einer medizinischen Fachzeitschrift anwendet, oder daß sich ein gelernter Bäcker zum Einzelhändler mit Backwaren und anderen Lebensmitteln entwickelt. Größere Bedeutung haben ganze Verwendungsbereiche, in denen Biologen, Chemiker und Pharmazeuten gegeneinander substituierbar sind, oder auch Volksund Betriebswirte mit Juristen um die gleichen Arbeitsplätze konkurrieren. Dysfunktional, also außerhalb des Prognosekorridors in unserem Sinne ist dagegen der Jurist als Taxifahrer oder der Facharbeiter als Hilfsarbeiter. Zur empirischen Ermittlung der Korridore sind Arbeitnehmerbefragungen, Berufswechselerhebungen und weitere Verfahren anwendbar, die sich aus dem statistischen Material der Prognosen selbst ergeben (Akademisierungstrends, Regionalvergleiche, Branchenvergleiche und andere Querschnittsanalysen). Die aus einer ersten Welle derartiger empirischer Untersuchungen gewonnenen Erkenntnisse über die kategorialen Unschärfen strukturextrapolativer Prognosen wurden schon vor 7 Jahren mit den Ergebnissen der bisher am weitesten ausgearbeiteten Berufsstrukturprojektion verknüpft, die das Battelle-Institut und die Bundesanstalt für Arbeit gemeinsam erarbeitet haben 3• Dabei ergab sich, daß von 22 Berufsbereichen mit einem errechneten Angebotsüberschuß für 1990 die Hälfte allein durch funktionale Mobilitätskorridore ausgleichbar werden; entsprechendes tritt auch für 17 von 36 Berufsgruppen zu, für die die Strukturextrapolationen ein partielles Arbeits2 Zum Stand der Forschung auf diesem Gebiet vgl. G. Sheldon: Zur Bedeutung der beruflichen Flexibilität im Rahmen langfristiger Arbeitsmarktperspektiven, Bern 1981 (Arbeits bericht 16 des Nationalen Forschungsprogramms "Regionalprobleme in der Schweiz"), sowie D. Mertens, M. Kaiser (Hrsg.), Berufliche Flexibilitätsforschung in der Diskussion, Beiträge aus der Arbeitsmarktund Berufsforschung, Nr. 30 (4 Bände), Nürnberg 1978. Ferner zum empirischen und begrifflichen überblick: M. Kaiser, U. Schwarz: Berufliche Flexibilität und Arbeitsmarkt, Quintessenzen aus der Arbeitsmarktund Berufsforschung, 711977. 3 Wegen ihrer zentralen Bedeutung für die Ausreifung der empirischen Anwendung des herrschenden Methodenkanons sei diese "Battelle-Studie" nachgewiesen: - A. Blüm, U. Frenzel: Quantitative und qualitative Vorausschau auf den Arbeitsmarkt der Bundesrepublik -Stufe 3, Beiträge aus der Arbeitsmarktund Berufsforschung, 8.1, Nürnberg 1977. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Möglichkeiten und Grenzen der Berufsprognostik 149 kräftedefizit erbringen. So errechnen sich beispielsweise überschüsse an Warenkaufleuten bei Defiziten an Rechnungskaufleuten, zwei Gruppen, zwischen denen ausreichende Substitutionsbeziehungen bestehen, oder auch überschüsse an Schlossern und Elektrikern, aber Defizite an Technikern, die aber auch bisher schon durch Aufstiegsund Fortbildungsprozesse aus genau diesen Berufen ohne Qualifikationsverlust gewonnen werden. Das Ausmaß solcher Flexibilitätskorridore beträgt häufig ein Intervall zwischen 50 % und 150 % des Punktprognosewertes, so z. B. bei einer Reihe von gewerblichen und kaufmännischen Berufen, aber auch für Physiker oder Volkswirte. 5. Errechnete Unstimmigkeiten zwischen Angebot und Nachfrage, die sich innerhalb der Flexibilitätskorridore halten, sind für Politik und Planung und auch für den einzelnen Berufsanfänger unproblematisch. Flexibilitätskorridore sind aber bei weitem nicht die einzigen Intervalle, in denen berufsstrukturelle Entwicklungen gesehen werden müssen. Sie bewegen sich außerdem in statistischen Fehlergrenzen, also in denjenigen Grenzen, welche unter bestimmten Wahrscheinlichkeitsannahmen aus der statistischen Unsicherheit der dem Modell zugrundeliegenden in marktwie in planwirtschaftlichen Systemen diskutiert wurden, Ausgangsschätzungen für die Koeffizienten des Systems resultieren. Die statistische Basis ist in der Regel so schwach (vielfach liegen nur zwei oder drei Eckwerte aus vergangenen Volkszählungen oder Mikrozensen zugrunde), daß diese Wahrscheinlichkeitsintervalle allein wiederum recht breit ausfallen. Außerdem sind derartige Prognosen, wie alle sozialwissenschaftlichen Modelle, von zahlreichen Grundannahmen abhängig, deren Variation innerhalb plausibler Grenzen wiederum die Ergebnisse stark variieren läßt. Erinnert sei an Ausgangsgrößen wie Schüler-Lehrer-Frequenzen oder Versorgungsdichteannahmen im Gesundheitswesen. Werden die Ziele hier mehr oder weniger ehrgeizig gesteckt, so dehnt sich die Bandbreite des künftigen "Bedarfs" immens aus. In neueren Akademikerprojektionen für die Bundesregierung wird, um den politischen Entscheidungsspielraum deutlich werden zu lassen, überwiegend mit auf unterschiedlichen, aber jeweils plausiblen Grundannahmen basierenden Alternativrechnungen operiert; dem Auftraggeber werden Oberund Untergrenzen des Bedarfs statt einer einzigen Prognose mitgeteilt. Für Naturwissenschaftler und Ingenieure ergibt sich aus einer solchen Annahmevariation beispielsweise eine Spanne von 314000 bis 526000 erforderlichen Neuzugängen bis 1990, also ein Intervall von 68 % der Mindestannahme 4• Ich mache darauf aufmerksam, daß hierbei wiederum 4 Vgl. W. HasseZmann, 1. Schubert: Bedarf und Angebot an Ingenieuren und Naturwissenschaftlern in der Bundesrepublik Deutschland bis 1990, München 1975. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 150 Dieter Mertens die anderen Intervallkomponenten - Flexibilität und statistische Fehlergrenzen -noch nicht einmal einbezogen sind. Sie müßten noch daraufgestockt werden. 6. Aber noch ein weiteres ist zu berücksichtigen: Die Veröffentlichung autorisierter Prognosen, oder auch nur schon prognostische Spekulationen von prominenter Seite, lösen rasch sehr empfindliche Reaktionen in der Berufswahl des Nachwuchses aus, die sehr häufig sogar zu Überreaktionen werden. Die Prognosen haben daher eine Tendenz, sich selbst durch ihre Wirkungen aufzuheben. Ein prognostizierter Arbeitskräfteüberschuß tritt oft allein deswegen nicht auf, weil auf seine Ankündigung durch Reduktion der entsprechenden Ausbildungsentscheidungen reagiert wurde, ja, aus dem angekündigten Überschuß kann sich rasch ein Defizit entwickeln, wenn diese Reaktion zu stark wird. Es ist der Politik zwar anheimgestellt, durch Prognosen und Spekulationen die Entscheidungen der Jugendlichen zu beeinflussen, sie hat aber keine Kontrolle über Art und Ausmaß der Wirkungen. Dosierende Berufslenkung ist nach Buchstaben und Inhalt unserer Gesellschaftsordnung ausgeschlossen. Die geschilderten Effekte dieser Art, die dem "Schweinezyklus" entsprechen, sind immer wieder zu beobachten. Beispielsweise wurde Anfang der siebziger Jahre von vielen Seiten vor drohenden Überschüssen bei Juristen gewarnt, mit der Wirkung, daß die Studienanfängerzahl in den Rechtswissenschaften binnen kurzem um über ein Drittel zurückging. Diese relativ schwachen Studienjahrgänge traten Ende der siebziger Jahre als Absolventenjahrgänge auf den Markt, mit der Folge, daß sich die Marktlage für Juristen dann deutlich günstiger darstellte als noch kurz davor. Ähnliche Wellen hat es zuvor schon bei Psychologen gegeben, und zur Zeit ist deutlich, daß eine solche Umkehr nun bei Ingenieuren und einigen wichtigen naturwissenschaftlichen Berufen erfolgt. Auch die Studienanfängerzahlen für den Volksschullehrerberuf sind gerade infolge der sehr düsteren Prognosen vor einigen Jahren ganz radikal, nämlich auf weniger als die Hälfte geschrumpft - man wird verfolgen müssen, ob nicht in Teilbereichen Probleme daraus resultieren werden. Prognosen können solche Wechselbäder nicht nur nicht vermeiden, sondern -infolge der herrschenden Prognosegläubigkeit - sogar verstärken. Daraus entsteht auch ein Beratungsparadox: In einer prognosegläubigen Umgebung trifft ein einzelner häufig eine kluge Entscheidung, wenn er stets genau das tut, wovon alle abraten, sozusagen antizyklisches Individualverhalten betreibt mit dem Ziel, sich in der Baisse einzudecken und sodann auf den Markt zu kommen, wenn die Preise OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07 Möglichkeiten und Grenzen der Berufsprognostik 151 hoch sind. Aber dieses Verhalten öffentlich und allgemein angeraten würde wiederum sich selbst entwertende Wirkungen zeitigen: Nur ein einzelner kann sich antizyklisch verhalten, wollen es viele tun, so wird ihr Verhalten prozyklisch. Ein besonders bemerkenswertes Beispiel für die Wirkungen von Prognosen betrifft den gesamten betrieblichen Ausbildungsbereich: Die im Jahre 1975 durch prognostische Verfahren entdeckte riesige Ausbildungslücke der späten siebziger und der achtziger Jahre hat hierzulande so außerordentliche politische Anstrengungen und insgesamt ein solches Ausbildungsbewußtsein ausgelöst, daß sich die Lage bereits wesentlich entspannt hat. Ein Ausbildungsdefizit, das, wenn nichts geschehen wäre, binnen zehn Jahren fast anderthalb Millionen Jugendliche ohne Ausbildung gelassen hätte, reduziert sich aus heutiger Sicht auf weniger als eine halbe Million (was schlimm genug ist). 7. Zurück zur Strukturprognose. Die inzwischen gewonnenen Einblicke in die Unschärfebereiche des Arbeitsmarktes und des Bildungswesens erinnern an das bekannte Grundtrilemma jeder Vorausschau, das man als das "magische Dreieck der Prognostik" bezeichnen kann. Es besteht darin, daß ein dreiseitiges Rivalitätsverhältnis vorliegt zwischen der Prognosejrist (also der Nähe oder Ferne des Prognosetermins, für den eine Aussage gemacht werden soll), der Desaggregationstiefe bzw. dem Detaillierungsgrad der Prognose (also der Zahl der Einzelaussagen) und der Prognosegenauigkeit bzw. Eintreffenswahrscheinlichkeit der Prognose. (Eine Illustration dieser Problematik wird im Anhang gegeben.) Systematische Strukturprognosen der zuerst beschriebenen Art haben oft eine erstaunliche Detaillierung - die Arbeitswelt wird in mehr als hundert Einzelaggregate untergliedert und für jedes davon wird eine zahlenmäßig gen aue Aussage gegeben - bei ziemlich fernem Prognosetermin - bis zu 20 Jahren voraus - und verzichten dafür auf einen hohen Wahrscheinlichkeitswert für das Eintreffen ihrer Aussagen. Wird statt dessen auf die tiefe Desaggregierung verzichtet und eine Aussage nur über große Bereiche - wie etwa die Hauptqualifikationsgruppen 000'(" die gewerblichen gegenüber den Dienstleistungsberufen - angestrebt, dann läßt sich auch bei langen Prognosefristen die Eintreffenswahrscheinlichkeit ziemlich gut eingrenzen. Eine Aussage über den Dienstleistungsbereich insgesamt läßt sich immer eher riskieren als ein Satz von Aussagen über alle Dienstleistungsberufe im einzelnen. Verzichtet man aber auf die lange Prognosefrist, so ist auch in tiefer Desaggregation eine Strukturprognose vertretbar, diese dann allerdings nur auf vielleicht 5 Jahre mit hoher Eintreffenswahrscheinlichkeit. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45229-3 | Generated on 2023-01-16 12:53:07