Stratégies et urbanisme dans les villes petites et moyennes en Allemagne et en France

Dehne, Peter; Hoffmann, Jens; Roth, Hélène; Mainet, Hélène Book Part Stratégies et urbanisme dans les villes petites et moyennes en Allemagne et en France Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Dehne, Peter; Hoffmann, Jens; Roth, Hélène; Mainet, Hélène (2023) : Stratégies et urbanisme dans les villes petites et moyennes en Allemagne et en France, In: Gustedt, Evelyn Grabski-Kieron, Ulrike Demazière, Christophe Paris, Didier (Ed.): Villes et métropoles en France et en Allemagne, ISBN 978-3-88838-113-3, Verlag der ARL - Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft, Hannover, pp. 106-133, https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0156-1133061 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/271278 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ Dehne, Peter; Hoffmann, Jens; Roth, Hélène; Mainet, Hélène: Stratégies et urbanisme dans les villes petites et moyennes en Allemagne et en France https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-1133061 En: Gustedt, Evelyn; Grabski-Kieron, Ulrike; Demazière, Christophe; Paris, Didier (éd.) (2023): Villes et métropoles en France et en Allemagne. Hanovre, 106-133. = Forschungsberichte der ARL 21. https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0156-11336 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ 106 21 _ VILLES ET MÉTROPOLES EN FRANCE ET EN ALLEMAGNE Peter Dehne, Jens Hoffmann, Hélène Roth, Hélène Mainet STRATÉGIES ET URBANISME DANS LES VILLES PETITES ET MOYENNES EN ALLEMAGNE ET EN FRANCE Plan 1 Introduction 2 L’importance des villes petites et moyennes dans l’élaboration des politiques 2.1 La situation actuelle: les villes petites et moyennes comme objets de recherche et d’action publique 2.2 Développement de financements à incidence spatiale 2.3 L’importance du renouvellement urbain pour les villes petites et moyennes 3 Action publique et gouvernance dans les villes petites et moyennes 3.1 Particularités du pilotage et des ressources de l’action publique dans les villes petites et moyennes 3.2 La gouvernance pour et dans les villes petites et moyennes 4 Études de cas 4.1 Le programme modèle Potenziale von Kleinstädten in peripheren Lagen (Potentiels des petites villes dans les zones périphériques) 4.2 Deux petites villes de la région Auvergne-Rhône-Alpes: Thiers et Crémieu 5 Discussion conclusive Bibliographie Résumé Au-delà de la diversité des situations des villes petites et moyennes, la stabilisation de leurs centres-villes constitue un défi majeur. Dans les deux pays, les centres-villes ont été fragilisés par les mutations commerciales, la baisse de l’offre de services et les transformations des modes de vie. Ils se caractérisent par une augmentation des taux de vacance, ce qui accélère la spirale de la perte d’attractivité et de l’abandon. Depuis le début des années2000, ce défi est au cœur du débat public. Dans les deux pays, la rénovation urbaine a été un élément clé de cette politique de revitalisation. Cependant, si le contexte de l’action publique est assez similaire en France et en Allemagne, les modes de gouvernance diffèrent. En France, le système municipal administratif continue d’offrir un cadre étroit et fixe, malgré les récentes réformes territoriales qui favorisent le niveau intercommunal. Par ailleurs, la coopération, la communication et la participation des acteurs locaux issus des entreprises et de la société civile sont plus ancrées dans les pratiques sociales et politiques des petites et moyennes villes allemandes. Mots-clés Déclin des centres-villes – rénovation urbaine – action publique – gouvernance locale – villes petites et moyennes 107 STRATÉGIES ET URBANISME DANS LES VILLES PETITES ET MOYENNES EN ALLEMAGNE ET EN FRANCE Policies and urban planning in small and medium-sized towns in Germany and France Abstract Quite apart from the diversity of situations in small and medium-sized towns, stabilising their town centres is a major challenge. In both countries, town centres have been weakened by commercial changes, a decline in the supply of services and transformations in lifestyles. They are characterised by an increase in vacancy rates, which accelerates a spiralling loss of attractiveness and atmosphere of neglect. Since the beginning of the 2000s, this challenge has been central in the public debate. In both countries, urban renewal has been a key element of this revitalisation policy. However, although the context of public action is rather similar in France and Germany, the modes of governance differ. In France the administrative municipal system continues to provide a narrow and fixed framework despite recent territorial reforms that favour the intermunicipal level. In addition, cooperation, communication and participation of local actors from business and civil society are more firmly anchored in social and political practice in German small and medium-sized towns. Keywords Town-centre decline – urban renewal – public action – local governance – small and medium-sized towns 1 Introduction Au-delà de la diversité des évolutions et des situations des villes petites et moyennes (cf. Grabski-Kieron/Boutet 2022), la stabilisation de leur centre-ville et l’etalement urbain constituent un enjeu majeur. Dans les deux pays, les centres-villes ont été fragilisés par les mutations commerciales, le déclin de l’offre de services d’intérêt général et les transformations des modes de vie. Ils se caractérisent par une augmentation des taux de vacance, qui accélère la spirale de la perte d’attractivité et du sentiment d’abandon. Au cours de l’année2010, ce défi a été placé au centre du débat public et de la réponse du service public. L’objectif était de renforcer la centralité de ces villes en utilisant différents moteurs de développement urbain. Dans les deux pays, la rénovation urbaine est devenue un élément clé de cette politique de stabilisation et de revitalisation. Cependant, si le contexte de l’action publique dans les villes petites et moyennes est similaire en France et en Allemagne, les modes de gouvernance urbaine diffèrent. En Allemagne, l’organisation de la coordination entre les acteurs locaux autonomes est plus fortement ancrée dans la pratique sociale et politique. En revanche, en France, le système administratif municipal continue de constituer un cadre étroit et fixe malgré les récentes réformes territoriales qui favorisent l’échelon intercommunal. 108 21 _ VILLES ET MÉTROPOLES EN FRANCE ET EN ALLEMAGNE 2 L’importance des villes petites et moyennes dans l’élaboration des politiques 2.1 La situation actuelle: les villes petites et moyennes comme objets de recherche et d’action publique « Après deux décennies, les petites villes ont retrouvé un rôle [en Allemagne], en particulier dans le débat (politique) » (Porsche/Milbert 2018: 5). Ce commentaire implique que les petites villes ont longtemps été ignorées en Allemagne, comme le confirme un coup d’œil sur la littérature de ces dernières années. Ces déclarations révèlent que les petites villes étaient un « sujet négligé » non seulement dans les milieux scientifiques, mais aussi dans le débat public (Herrenknecht/Wohlfahrt2005: 5; cf. Hannemann2004: 53; Burdack 2013: 5; BBSR 2019a: 5; ARL 2019: 1). L’intérêt s’est plutôt porté sur les métropoles et les grandes agglomérations (Baumgart2004: 7; Harfst/Wirth2014: 464). Toutefois, la rénovation urbaine dans les petites villes a bénéficié d’un soutien financier accru depuis le milieu des années1980 (cf. section2.3). Vers le milieu des années2010, le niveau fédéral du gouvernement allemand a lancé deux projets qui ont encouragé la relance de la recherche sur les petites villes et qui ont débouché sur des recommandations politiques concrètes. Les domaines de recherche comprenaient, premièrement, une évaluation de la situation des petites villes situées dans des régions centrales et, deuxièmement, une enquête sur le potentiel des petites villes situées dans des lieux périphériques. Les résultats de ces deux projets ont été discutés en juin 2018 lors d’un congrès intitulé Kleinstädte in Deutschland (Petites villes en Allemagne), où une initiative du Gouvernement fédéral portant le même nom a également été présentée. Cette initiative vise à renforcer les petites villes en tant que lieux de résidence et d’emploi et à stimuler les dynamiques positives au niveau municipal. L’initiative regroupe, coordonne et étend les programmes et activités existants du Gouvernement fédéral qui visent à soutenir les fonctions des petites villes dans les zones rurales et dans les agglomérations. L’accord de coalition du Gouvernement fédéral pour 2018 comprend également l’objectif de renforcer davantage les régions rurales et les régions et zones urbaines porteuses d’avenir (CDU/CSU/SPD 2018). Le programme de promotion du développement urbain Kleinere Städte und Gemeinden – überörtliche Zusammenarbeit und Netzwerke (Petites villes et communes – coopération et réseaux suprarégionaux) et le concours Menschen und Erfolge (Personnes et succès) sont les pierres angulaires de l’initiative en faveur des petites villes. En outre, la création d’une Kleinstadtkademie (Académie des petites villes) sera pilotée et un rapport sur la situation actuelle des petites villes en Allemagne sera rédigé (BBSR2019b: 13 et suiv.). Alors que plusieurs États fédéraux comme la Basse-Saxe, la Bavière et le Brandebourg encouragent les villes petites et moyennes avec leurs propres concours et programmes, ces communes n’ont pas de place particulière dans les programmes de développement rural au budget très important, y compris le financement FEDER (Fonds européen de développement régional). Il existe ici une nette division entre les portefeuilles de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme d’une part, et ceux de l’agriculture et du développement rural d’autre part. 109 STRATÉGIES ET URBANISME DANS LES VILLES PETITES ET MOYENNES EN ALLEMAGNE ET EN FRANCE Le thème des petites villes a également gagné en popularité dans la recherche. Pendant longtemps, les petites villes n’ont fait l’objet d’un rapport que dans le cadre de l’espace rural ou en combinaison avec des villes de taille moyenne - l’accent étant généralement mis sur les déficits liés à des termes tels que rétrécissement, périphérisation et provincialité. Récemment, un document sur les petites villes a été publié (ARL 2019; Steinführer/Porsche/Sondermann 2019; Porsche/Steinführer/Sondermann 2019) dans le but d’encourager une réorientation de la recherche. Les besoins de recherche ont été identifiés dans des domaines particuliers et les questions méthodologiques sur les données discutées. Le document fournissait des recommandations pour la recherche et l’enseignement. En outre, à la fin de 2019, le HochschulCampus KleinstadtForschung (HCKF – Campus universitaire de recherche sur les petites villes) a été lancé avec l’intention d’aborder le sujet de manière systématique et interdisciplinaire pour la première fois en Allemagne. Le projet est dirigé par l’Université technique de Brandebourg Cottbus-Senftenberg et est financé par la République fédérale pour une période de trois ans (2019-2022). En France, la recherche sur les villes petites et moyennes a une longue histoire (Édouard 2012). Comme en Allemagne, dans les années 2000, ces villes ont été occultées et reléguées à une position marginale dans le débat et la recherche scientifiques par l’accent mis sur de nombreuses enquêtes sur la métropolisation (Carrier/Demazière2012; Berroir/Fol/Quéva et al. 2019). Le regain d’intérêt pour les villes moyennes a été particulièrement notable en France dans la décennie2010-2020, comme en témoignent de nombreux travaux universitaires spécialisés (cf. Bekkouche 2011). Les petites villes sont cependant restées longtemps un parent pauvre de l’urbanisme (Édouard 2012). Mais depuis peu, elles suscitent davantage d’intérêt. Des programmes de recherche-action ont également vu le jour, tels que le programme 2018 « Recherche dans et pour les petites villes » de la Plateforme d’observation des projets et stratégies urbaines (POPSU). En France, deux périodes ont été propices à la conception et à la mise en œuvre de politiques particulièrement axées sur les villes petites et moyennes. De 1973 à 1982, le financement des mesures d’infrastructures et de développement urbain a été assuré par une politique contractuelle des villes moyennes impliquant l’État et les collectivités territoriales. L’analyse des besoins locaux était ici pertinente. Les villes moyennes ont joué un rôle de pionnier dans l’expérimentation d’approches contractuelles coopératives, en rupture avec les anciennes méthodes de planification standardisées et descendantes. Au cours des trois décennies suivantes, les villes moyennes n’ont fait l’objet d’aucune politique spécifique de planification ou de développement, mais ont subi les effets divers – tant négatifs que positifs – de toute une série de politiques sectorielles (cf. Adam/Baudelle/Dumont 2022). Les « contrats de pays» introduits en 1975 allaient dans le même sens et soutenaient les petites villes dans leur développement local. Cette politique a été étendue et transférée aux régions dans les années1990, mais elle faisait partie du développement rural et n’était pas une politique explicitement destinée aux petites villes. En effet, pendant longtemps, « les petites villes apparaissent moins comme des centres urbains à part entière que comme une partie de l’espace rural » (Santamaria 2016: 142). 110 21 _ VILLES ET MÉTROPOLES EN FRANCE ET EN ALLEMAGNE Figure 1: Villes et communes du programme « Action cœur de ville » / Source: Ministère de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales2018: 2 111 STRATÉGIES ET URBANISME DANS LES VILLES PETITES ET MOYENNES EN ALLEMAGNE ET EN FRANCE Si la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) a initié le projet pilote « 20villes moyennes » en 2007, ce n’est que plus tard que les particularités des enjeux de la dévitalisation des villes petites et moyennes ont été prises en compte. En 2014, la DATAR a lancé un appel à manifestation d’intérêt pour la petite ville (AMI Centres-bourgs). Il en est résulté le programme « Petites villes de demain », lancé en 2020, qui présente de nombreux points communs avec l’initiative « Petites villes en Allemagne ». Pour les villes moyennes, la DATAR a introduit le programme d’« Action cœur de ville » (2018-2022, cf. figure 1), qui vise à coordonner les ressources et à promouvoir la revitalisation des centres (cf. Adam/ Baudelle/Dumont 2022). Au cours des années 2010, les questions concernant l’avenir des villes petites et moyennes ont été abordées dans les débats sur la recherche urbaine et la politique de planification dans les deux pays et il est devenu de plus en plus courant de considérer les petites villes comme des centres urbains indépendants. 2.2 Développement de financements à incidence spatiale Le financement public des différentes politiques sectorielles et de leurs programmes de promotion est essentiel pour faire face aux défis actuels. Un cadre pour le déploiement ciblé et efficace de ces financements est fourni par la Charte de Leipzig pour des villes européennes durables, qui fournit des principes directeurs pour une politique de développement urbain intégrée et coopérative (Gatzweiler2012: 94). Il existe un éventail de mesures promotionnelles qui impliquent les villes petites et moyennes de différentes manières. Les éléments clés en Allemagne sont les suivants: > Promotion du développement urbain (cf. section 2.3), > Mission commune de la République fédérale et des Länder (État fédéré d’Allemagne) : Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (Amélioration de la structure économique régionale), > Investissements à grande échelle dans les transports, > Soutien au marché du travail et prestations sociales, > La promotion du développement rural intégré dans le cadre du deuxième pilier de la Politique Agricole Commune. Les villes dotées d’instituts de recherche et d’universités participent également à des programmes dans les domaines de la recherche et de l’éducation (Gatzweiler2012: 95; BBSR2014: 4). La connaissance de la répartition régionale des finances publiques est encore très incomplète. Les évaluations ne prennent en compte que les niveaux inférieurs à celui des districts. Il en va de même pour les déterminants de la répartition régionale et 112 21 _ VILLES ET MÉTROPOLES EN FRANCE ET EN ALLEMAGNE l’importance du financement pour le développement économique régional. Il est donc difficile de mettre en place une politique de financement intersectorielle et efficace (Plankl 2013: 2). Les enquêtes montrent qu’il existe « des différences régionales distinctes dans l’intensité du financement et l’importance relative des différents domaines de financement ainsi que d’autres facteurs de localisation concrets et non concrets » (Plankl2013: 2). Les analyses d’incidence régionales du Bundesinstitut für Bau-, Stadtund Raumforschung (BBSR – Institut fédéral de recherche sur la construction, l’urbanisme et l’aménagement du territoire) ont montré que parfois les quartiers en déclin et donc aussi les villes petites et moyennes de ces quartiers participent dans une proportion supérieure à la moyenne à la politique de péréquation – mesurée en fonction de la proportion de leurs habitants par rapport à la population totale de la Fédération allemande (Gatzweiler2012: 95). Il s’agit notamment des fonds destinés à créer des conditions de vie équivalentes dans tous les domaines, au sens large du terme, en particulier les primes uniques d’exploitation et les subventions d’infrastructure accordées dans le cadre de la mission commune de la République fédérale d’Allemagne et des États fédérés intitulée « Amélioration de la structure économique régionale », ainsi que des fonds de la Politique Agricole Commune et de la promotion du développement urbain. En France, une distinction générale est faite entre les politiques spatiales et les politiques sectorielles ou sociales ayant des impacts spatiaux. La première fournit des financements dans le cadre des politiques régionales (contrats entre l’État et les régions, plans régionaux, investissements d’avenir), de la « Politique de la ville1 » et des politiques de développement rural. Les évaluations sont parcellaires. Il n’existe pas d’enquêtes de grande envergure permettant de juger de la position des villes petites et moyennes dans cette politique territoriale. Néanmoins, les villes petites et moyennes des deux pays tirent un grand profit de l’urbanisme et de la rénovation urbaine. Elles ne sont donc nullement négligées par les niveaux supérieurs (Delpirou 2019a). Les politiques sectorielles ont, en revanche, des impacts ambivalents et très variés dans le temps, en fonction des priorités politiques nationales et de l’efficacité des lobbies qui représentent les villes petites et moyennes. Dans les années1990, par exemple, le Plan Universités2000 a permis la mise en place de l’enseignement supérieur dans les villes moyennes (Santamaria 2012). Au tournant du millénaire, le soutien aux systèmes productifs locaux, aux grappes d’entreprises et aux pôles d'excellence rurale a été orienté vers les villes petites et moyennes (Édouard 2012). Cependant, depuis le milieu des années2000, la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne dans les domaines de l’enseignement supérieur et de la promotion de l’innovation a conduit à un finan-cement massif des grandes villes et des métropoles (Fol 2020). Par ailleurs, dans les années2000 et 2010, les villes petites et moyennes ont souffert des effets des réformes de l’État dans divers secteurs (santé, justice, sécurité) et de la fermeture d’éta-blissements en raison de la rationalisation et de l’austérité (Taulelle 2012). Ces réformes ont eu un impact important sur le développement des petites villes, tant en termes de perte de fonctions et d’emplois (Baudet-Michel/Conti/Chouraqui et al. 2019) qu’en termes de potentiel de réutilisation des friches (Lotz-Coll 2019). Ceci 1 L’objectif de la Politique de la ville est de renforcer la cohésion sociale par l’intégration spatiale des quartiers urbains socialement défavorisés. 119 STRATÉGIES ET URBANISME DANS LES VILLES PETITES ET MOYENNES EN ALLEMAGNE ET EN FRANCE intercommunale ont été incluses dans trois nouveaux programmes4 (cf. figure3). Le taux de financement de la coopération intermunicipale a été réduit. Les programmes utilisent un financement ciblé afin d’offrir aux régions structurellement faibles la possibilité de répondre aux besoins des grands centres urbains et des villes petites et moyennes. En Allemagne, la rénovation urbaine est financée par un programme uniforme qui laisse aux municipalités une grande marge de manœuvre. Cependant, en France, malgré des approches axées sur la décentralisation politique et la coopération, les villes restent très dépendantes des agences nationales, de leur réflexion et de leur financement (Epstein2015, cf. figure4). 3 Action publique et gouvernance dans les villes petites et moyennes 3.1 Particularités du pilotage et des ressources de l’action publique dans les villes petites et moyennes Les défis complexes et à multiples niveaux auxquels sont confrontées les villes petites et moyennes sont abordés dans le cadre d’une gouvernance spécifique, qui, en Allemagne comme en France, se caractérise notamment par (Baumgart2004: 7 et suiv.; Rüdiger2004: 45 et suiv.; BBSR2015: 12): > La prédominance des tâches quotidiennes et, par conséquent, le développement insuffisant ou l’absence totale de lignes directrices à moyen et long terme. > Un manque de personnel et la fréquente dotation de l’administration urbaine en personnel polyvalent qui doit assumer la responsabilité de divers secteurs et missions. Cela signifie que la manière dont les questions politiques spécialisées sont abordées dépend en grande partie de la compréhension et de la disponibilité du personnel (administratif) spécialisé. Il en résulte également que la responsabilité des missions de développement urbain repose sur quelques épaules seulement, voire sur une seule paire d’épaules. Ainsi, les ressources disponibles sont insuffisantes pour gérer les procédures, demander un financement (voir ci-dessous) ou mener à bien les démarches participatives. En ce qui concerne plus particulièrement les stratégies de financement de l’UE, les responsables politiques locaux des municipalités petites et moyennes en Allemagne et en France se plaignent de ne pas pouvoir y participer de facto. Ils font partie du groupe cible, mais leur capacité à satisfaire aux exigences des demandes est limitée en raison de la complexité des démarches nécessaires, des 4 Lebendige Zentren – Erhalt und Entwicklung der Ortsund Stadtkerne (Centres vivants - Préserver et développer les centres des villes et des villages), Sozialer Zusammenhalt – Zusammenleben im Quartier gemeinsam gestalten (Cohésion sociale - Construire ensemble la vie en commun dans le quartier), et Wachstum und nachhaltige Erneuerung – Lebenswerte Quartiere gestalten (Croissance et renouvellement durable - Concevoir des quartiers où il fait bon vivre). 120 21 _ VILLES ET MÉTROPOLES EN FRANCE ET EN ALLEMAGNE étapes bureaucratiques requises pour les processus ou procédures obligatoires, de la pénurie de personnel, des faibles marges financières, du manque d’équipement technique et de savoir-faire spécialisé (Rüdiger2004: 42). > La prédominance d’une conception technocratique de la planification par rapport à la gestion des processus de développement. Il en résulte que les procédures de planification sont menées soit comme des routines formelles, soit de manière extrêmement informelle. > Les décisions politiques municipales ont tendance à se concentrer sur les succès périodiques dictés par les échéances électorales plutôt que sur les objectifs à long terme et les nouvelles découvertes scientifiques. La portée et les limites de la politique municipale se situent dans le domaine des tensions entre les autorités régionales et locales, le tissu industriel local et les habitants. > L’importance particulière des personnes influentes (figures clés ayant un pouvoir d’intégration, par exemple les maires ou des personnes engagées dans le marketing urbain ou le commerce local) et des structures pré-décisionnelles, notamment des administrations urbaines. En général, les recherches de Rüdiger (2004) montrent qu’en Allemagne, ces caractéristiques spécifiques de gouvernance augmentent à mesure que la taille de la ville diminue. On peut supposer que cela est également vrai pour la France. Un autre paramètre significatif de la capacité des municipalités à gérer le développement est la disponibilité d’un financement suffisant. En France, l’Association des petites villes de France (APVF) et la Banque postale soulignent la grande dépendance des petites villes à la solidarité nationale et locale, puisque 74% des petites villes n’ont pas ou peu de flexibilité en matière de fiscalité (APVF – la Banque Postale 2016). Les calculs modélisés pour l’Allemagne suggèrent qu’en raison de la sensibilité de la situation démographique, les budgets publics risquent d’être de plus en plus sous pression et donc que la situation financière de toutes les municipalités se détériorera clairement à moyen terme (Gatzweiler2012: 89). Aucune tendance spécifique pour les villes petites et moyennes ne peut être identifiée, car il n’existe pas de corrélation significative entre la population et le niveau d’endettement par habitant ou l’emprunt public à court terme pour financer les dépenses courantes (Kaschlik2012: 15). Les acteurs locaux regrettent également que les cadres et les mesures des programmes opérationnels européens ne soient pas toujours alignés sur les enjeux territoriaux locaux (Demazière2014: 138). 3.2 La gouvernance pour et dans les villes petites et moyennes Compte tenu des ressources limitées et des modèles traditionnels de l'action publique et d’aménagement, une attention croissante s’est portée sur les notions de gouvernance pour le développement des villes petites et moyennes. La gouvernance peut, d’une part, se référer à la coordination et à la coopération entre les acteurs publics (gouvernance multiniveaux et coopération intercommunale) (Lang2010: 3). D’autre 121 STRATÉGIES ET URBANISME DANS LES VILLES PETITES ET MOYENNES EN ALLEMAGNE ET EN FRANCE part, elle peut être comprise comme se référant à l’auto-organisation sociale d’un centre urbain impliquant l’interaction de réseaux et d’acteurs de la société civile, des entreprises, de la politique et de l’administration (gouvernance urbaine) (Fürst2007: 6). Du point de vue des villes allemandes petites et moyennes, trois faiblesses peuvent être identifiées dans le système politique à plusieurs niveaux (Dehne2019b: 40): 1 L’absence d’adéquation temporelle et d’alignement du contenu entre les programmes et les financements, d’une part, et les thèmes et défis locaux, d’autre part ; 2 L’incapacité à trouver un équilibre entre les dispositions, les incitations et le soutien de l’État et la flexibilité locale pour permettre un développement indépendant (Kühn 2013) ; 3 L’insuffisance de la communication entre les niveaux politiques et administratifs (Bojarra-Becker/Franke/zur Nedden 2017). Pendant de nombreuses années, les petites villes allemandes ne disposaient pas de leur propre lobby politique pour défendre leurs intérêts dans l’élaboration des politiques au niveau des États fédéraux et de la Fédération. Cette situation pourrait changer avec le regain d’attention des responsables politiques et des entreprises pour les préoccupations des villes petites et moyennes. En France, où l’exercice de mandats doubles ou multiples était courant jusqu’en 2017, la communication entre les niveaux politiques semble plus simple et plus établie, sans être nécessairement plus efficace. La (sur)représentation politique des villes petites et moyennes au niveau régional (Conseils régionaux) et national (Sénat, Assemblée nationale) fait que ces collectivités sont bien intégrées dans les activités publiques. Depuis la fin des années1980, deux Associations de Maires ont mené un important travail de lobbying au niveau national: l'association Villes de France (villes de 10 000 à 100 000habitants) et l’Association des petites villes de France (villes de 2 500 à 25 000habitants). En revanche, la coopération intercommunale est plus difficile à réaliser en France qu’en Allemagne, même si des progrès évidents ont été réalisés ces dernières années. La coopération est moins fréquente entre les villes de petite et moyenne taille, mais se fait plutôt entre des agglomérations et les petites collectivités locales voisines. En réaction aux processus de suburbanisation, en France, une série de réformes de l’administration intercommunale (1995, 1999, 2016) ont renforcé les villes petites et moyennes en tant que centres de la coopération spatiale et de la réalisation de projets et comme coordinatrices de l’aménagement du territoire: Régions, pays, Schéma de cohérence territoriale (SCoT), Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), etc. (Taulelle 2010). Il reste que les municipalités situées en bordure des agglomérations urbaines continuent d’exercer une influence politique considérable au niveau local, faute de réforme des structures municipales, contrairement au contexte allemand où des regroupements ont été effectués. Le développement d’un système de gouvernance pour les villes petites et moyennes se heurte donc parfois à une résistance locale considérable de la part de la périphérie (cf. l’étude de cas de Thiers, section4.2). De 122 21 _ VILLES ET MÉTROPOLES EN FRANCE ET EN ALLEMAGNE même, la répartition des responsabilités entre les municipalités et les organismes intercommunaux, par exemple dans le domaine de l’urbanisme et du développement du logement, peut être « un facteur important de difficultés sur le terrain » (Driant2009: 90). Ainsi, dans le programme Action cœur de ville, le Maire du centreville (plutôt que le Président de l’intercommunalité) a le privilège de diriger les activités, même si les conséquences des questions concernées s’étendent bien audelà du territoire de la municipalité. Il semble donc que ce programme « confonde la portée du problème avec celle de sa solution » (Delpirou 2019a: 6). En Allemagne, la coopération intercommunale entre les villes petites et moyennes jouit d’une certaine tradition. Depuis la fin des années1990, des projets pilotes et des programmes de financement ont encouragé et initié cette coopération dans différents domaines. En outre, hormis le programme mentionné ci-dessus (section 2.3) des succès particuliers ont été enregistrés dans des États fédéraux comme la Hesse avec le programme Stadtumbau West (Réaménagement urbain Ouest) et la Bavière avec la promotion des accords intercommunaux. Il peut s’agir, par exemple, d’initiatives communes pour lutter contre les taux d’inoccupation élevés ou d’accords intercommunaux pour éviter la désignation de nouveaux terrains à bâtir. Néanmoins, la coopération reste difficile dans certains cas. Le développement urbain au sens de la gouvernance urbaine ne progresse plus à travers les modèles classiques de gestion et de contrôle mis en œuvre par la politique et l’administration. Il résulte plutôt de l’exercice d’une influence, des décisions et des actions de nombreux acteurs, réseaux et institutions dans les centres urbains. Le développement urbain implique « zwischen und mit verschiedenen Akteuren gemeinsame Angelegenheiten zu regeln » (le règlement de questions d’intérêt commun « entre et avec les différents acteurs ») (Selle 2017: 23). La communication et la coopération jouent un rôle central, tout comme les impulsions et les moyens fournis par la politique et l’administration. De ce point de vue, les autorités de planification se trouvent transformées en quelque chose qui s’apparente davantage à une administration facilitatrice. L’aménagement et le développement des petites villes deviennent une affaire locale (Burdack 2013) ou coopérative (Dehne 2019a). Ces formes de gouvernance sont de plus en plus importantes dans la pratique des villes petites et moyennes et influencent la compréhension de la planification et du pilotage de l'action publique par les politiciens et les administrateurs. Cette tendance a également été observée en France depuis les années 1980 (décentralisation politique, cf. Paris/Gustedt 2022), notamment dans le cadre de la coopération entre les acteurs politico-administratifs et les entreprises (Tallec 2012). Les approches participatives sont plus récentes, mais sont désormais courantes dans la mise en œuvre des projets et programmes locaux. Dans les petites villes, elles sont utilisées de manière moins institutionnalisée, moins systématique et plus informelle que dans les agglomérations (Mainet 2016), mais elles sont néanmoins intégrées dans la gestion locale, bien que ce degré d’intégration varie en fonction des besoins locaux et des rapports de force (Anquetin/Cuny 2016). Par rapport à l’Allemagne, l’accent est mis sur la consultation et la prise de décision conjointe plutôt que sur la mobilisation et la participation active à la mise en œuvre des projets. 123 STRATÉGIES ET URBANISME DANS LES VILLES PETITES ET MOYENNES EN ALLEMAGNE ET EN FRANCE Dans ce contexte, Kühn distingue deux types fondamentaux de formes de gouvernance: la gouvernance par le gouvernement en tant que politique de planification classique dirigée par le Maire et l’administration ; et la gouvernance avec le gouvernement, par laquelle elle est élargie à des réseaux d’acteurs informels. De nouvelles possibilités d’action ne peuvent se développer que par une combinaison de réseaux d’acteurs internes et de réseaux externes au niveau politique supralocal (Kühn/Weck 2012). Cependant, dans les villes petites et moyennes, des problèmes et des obstacles se posent concernant la capacité stratégique des acteurs publics (cf. section3.1) (Kühn 2013). 4 Études de cas 4.1 Le programme modèle Potenziale von Kleinstädten in peripheren Lagen (Potentiels des petites villes dans les zones périphériques)5 Afin de remédier au manque d’attention accordée à ce sujet et d’explorer les possibilités et les limites de la gouvernance urbaine dans les petites villes, la Confédération allemande a lancé en 2015 le domaine de recherche Potenziale von Kleinstädten in peripheren Lagen. En 2018, des formes coopératives d’aménagement et de développement, comme les exercices de scénario (ateliers-événements participatifs), les BarCamps de jeunes et d’autres formats participatifs, avaient été testées dans huit petites villes6. Les scénarios en particulier étaient destinés à stimuler un esprit précurseur, à développer des visions partagées et à générer une action commune pour un développement urbain à l’épreuve du temps. Les huit villes modèles se sont considérées comme un réseau d’apprentissage et ont maintenu un échange animé entre elles pendant toute la durée du projet (BBSR 2016). La colonne vertébrale des processus dans les petites villes était constituée de cinq ateliers de scénarios d’un ou deux jours (Dehne/Hoffmann 2018). Au cours des échanges structurés et modérés qui ont eu lieu pendant les ateliers, entre 15 et 35acteurs locaux ont élaboré des visions d’avenir pour leur petite ville. Les participants étaient représentatifs des habitants de la petite ville et ont joué un rôle de démultiplicateurs. Au total, 174personnes ont pris part aux exercices de scénario dans les huit projets modèles. Un tiers d’entre elles étaient issues de la politique et de l’administration, un tiers de la société civile et un tiers représentait des organisations, des associations, des institutions ou des entreprises. L’élaboration de scénarios vise à encourager l’autonomisation et la participation et sert donc un objectif explicitement communicationnel dans le processus de coopération. Les scénarios ont été délibérément conçus non pas comme un processus d’experts stratégique et exploratoire, mais comme un espace de discussion ouvert et ludique. C’était par conséquent une occasion de travailler avec des scénarios normatifs et narratifs. 5 Une version légèrement abrégée de la section finale de Dehne, P. (2019): Kooperative Kleinstadtentwicklung. Dans: Kleinstädte. Chancen, Dynamiken, Potenziale. Informationen zur Raumentwicklung 2018 (6), 86-1010. 6 Bad Lobenstein (Thuringe), Béverungen (Rhénanie-du-Nord-Westphalie), Großschönau (Saxonie), Kastellaun (Rhénanie-Palatinat), Malente (Schleswig-Holstein), Mücheln (Saxe-Anhalt), Rodewisch (Saxe) et Zell am Harmersbach (Bade-Wurtemberg). 124 21 _ VILLES ET MÉTROPOLES EN FRANCE ET EN ALLEMAGNE Figure5: Localisation du programme modèle Potenziale von Kleinstädten in peripheren Lagen (Potentiels des petites villes dans les zones périphériques) / Source: BBSR 2019d: 12 125 STRATÉGIES ET URBANISME DANS LES VILLES PETITES ET MOYENNES EN ALLEMAGNE ET EN FRANCE Les résultats des scénarios montrent comment les participants ont imaginé l’avenir de « leur » petite ville. Les visions et les potentiels identifiés émergent ainsi des opportunités propres à la petite ville, prennent en compte les tendances générales et les facteurs d’influence, et peuvent être transférés à d’autres petites villes. Une grande partie de ce que les histoires racontent n’est pas nécessairement nouveau, comme la gare qui est un centre de mobilité et de communication ou une résidence de coworking et de travail. Cependant, les idées ont pris un nouvel élan grâce aux ateliers de scénarios. L’importance de la coopération est également passionnante. Lors des discussions sur la mise en œuvre, la coopération a presque toujours été importante pour les participants: en interne, par exemple sous la forme de réseaux d’entreprises, d’initiatives de vente au détail ou de coopératives d’associations, et en externe sous la forme de coopération intercommunale. Dans l’ensemble, les programmes modèles ont révélé qu’il est possible de déclencher des structures de gouvernance dans les petites villes grâce à des stimuli externes. Les processus normatifs de scénarios narratifs peuvent donner une impulsion et servir de « catalyseurs » pour un processus de développement urbain coopératif. Ils peuvent promouvoir une nouvelle forme et culture de planification: participative, stratégiquement ciblée et avec une orientation holistique. En peu de temps, il a été possible de créer une compréhension large et consensuelle des paramètres, des facteurs d’influence, des potentiels, de l’avenir et des projets, à laquelle presque tous les participants se sont identifiés. Des projets communs ont également été lancés. D’autre part, les exercices de scénario ont révélé quatre champs de tension typiques concernant les processus coopératifs de développement et de planification: 1) une tendance à l’exclusion de certains groupes sociaux et une incapacité à les « atteindre », 2) l’importance des attitudes, des convictions et des leaders, 3) la « concurrence » découlant de la planification urbaine analytique, et 4) la question de la légitimité démocratique et des relations avec le conseil municipal. Ces quatre champs de tension montrent combien le développement urbain coopératif doit être équilibré avec tact entre les styles de planification et de politique, en particulier dans les petites villes. Ce n’est pas la bonne méthode dans tous les cas et pour tous les sujets. Certaines villes citées ici ont fait de la communication et de la coopération un principe actif au-delà de la durée de vie du dispositif des scénarios. D’autres ont fermé la fenêtre d’opportunité à la fin de l’atelier des scénarios et ont poursuivi la planification et la politique menée par le maire et l’administration, dans certains cas parce qu’il y avait un manque de résonance dans la population, dans d’autres cas parce que les méthodes traditionnelles de conception des politiques fonctionnent bien. Un troisième groupe a adopté une troisième voie de « participation prudente », dans laquelle les formes de gouvernance sont différenciées en fonction de l’intensité de la participation et des liens avec le gouvernement. 126 21 _ VILLES ET MÉTROPOLES EN FRANCE ET EN ALLEMAGNE 4.2 Deux petites villes de la région Auvergne-Rhône-Alpes: Thiers et Crémieu Thiers et Crémieu sont deux villes tout à fait normales, même si on ne peut pas dire qu’elles soient représentatives de toutes les petites villes françaises. Dans une logique de « bricolage territorial » (Béhar 2011), elles tentent de répondre aux défis posés par la vétusté des centres, les évolutions sociales et les transformations structurelles des différents quartiers urbains. Crémieu anticipe la pression du développement de la métropole lyonnaise, tandis que Thiers, malgré sa proximité avec Clermont-Ferrand, est confrontée à la diminution de sa population et à ses conséquences. Comme d’autres villes françaises, elles ont fait de la valorisation du patrimoine culturel urbain un élément important de leur politique de développement urbain. Elles poursuivent ainsi une logique d’attractivité territoriale plus ou moins aboutie. Pendant de nombreuses années, les actions publiques dans le domaine du développement urbain ont été du ressort des municipalités. Les processus les plus récents de coopération intercommunale ont été imposés aux villes. La stabilité du conseil municipal de Crémieu a permis de mettre en place une stratégie cohérente sur le long terme. En revanche, les changements réguliers de responsables à Thiers ont été défavorables à la continuité et à la cohérence des activités publiques, notamment en raison des problèmes structurels de la ville. Dans les deux villes, la mobilisation et la mise en œuvre de nombreux instruments nationaux et régionaux démontrent que les relations avec les autres niveaux administratifs fonctionnent bien. Cependant, Thiers poursuit une stratégie opportuniste, tandis que Crémieu travaille à un objectif stratégique de long terme. Dans les deux villes, les acteurs économiques locaux sont depuis longtemps impliqués dans l’élaboration de stratégies de développement et d’aménagement. Les approches participatives sont néanmoins timides, à moins qu’elles ne soient des éléments obligatoires des procédures de développement ou de rénovation urbaine. Thiers: une petite ville industrielle en quête de renouveau économique et démographique Thiers est une petite ville d’Auvergne, située dans une basse chaîne montagneuse à environ 100km à l’ouest de Lyon et 30km à l’est de Clermont-Ferrand, avec une aire urbaine de 18 000habitants. La ville, traditionnellement industrielle, est spécialisée dans la coutellerie, la métallurgie et les plastiques et fait face aux conséquences d’une diminution de la population depuis 1980 (13 820habitants en 2016 contre 18 036 habitants en 1968, avec une légère amélioration visible depuis 2011) (Insee 2021). Ce déclin touche particulièrement le centre historique délabré, situé en hauteur et caractérisé par une population socialement défavorisée. La partie basse de la ville a bénéficié du développement de zones industrielles et de lotissements. Depuis la fin des années1970, Thiers s’est efforcée de lutter contre ses faiblesses démographiques et socio-économiques et contre le déclin urbain en mobilisant différentes mesures et programmes nationaux et régionaux: une Zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), un contrat État-ville, la promotion des clusters productifs, un programme de rénovation urbaine, un programme Action cœur de ville, etc. Bien que ces actions touchent des domaines variés 127 STRATÉGIES ET URBANISME DANS LES VILLES PETITES ET MOYENNES EN ALLEMAGNE ET EN FRANCE (urbanisme, patrimoine culturel, économie, développement social et culturel, etc.), l’élaboration d’une stratégie intégrée efficace s’avère extrêmement difficile. La concurrence avec les municipalités voisines est féroce et la coopération intermunicipale est dysfonctionnelle. Jusqu’en 2017, les zones d’activités sont ainsi restées en gestion communale, ce qui a conduit à des structures dispersées dans l’espace et a empêché une reconcentration efficace des équipements tels que les zones de commerce de détail. En 2017, la création de la Communauté de communes Thiers Dore et Montagne a été prescrite par l’État français. La communauté de communes comprend 30communes et 40 000habitants. Elle est compétente dans des domaines importants, notamment le développement du logement, l’urbanisme et le développement économique. Sa création est destinée à renforcer la centralité de Thiers et représente une étape essentielle dans la régénération de la petite ville. Crémieu: une petite ville historique soumise à la pression démographique, qui améliore son cadre de vie Crémieu est une très petite ville médiévale fortifiée, au tissu bâti remarquablement bien préservé, qui compte 3 300habitants. Elle est située dans le département de l’Isère, à 40km à l’est de Lyon. La ville s’est développée jusqu’au XIIIesiècle grâce à sa localisation sur les routes commerciales entre la France et la Savoie, la Suisse et l’Italie. Depuis les années1980, les activités visant à instaurer de nouvelles utilisations du sol et à développer la ville se sont multipliées grâce à l’élection d’un nouveau conseil municipal proactif. La ville a été soumise à une forte pression sur le marché immobilier en raison de la suburbanisation de Lyon, accompagnée d’une croissance des zones périurbaines et d’un besoin accru de services et d’équipements. Le développement a été encouragé par l’utilisation du commerce, de l’artisanat et de l’industrie pour la conservation du patrimoine culturel. Les mesures ont entraîné des transformations profondes et ont inclus le réaménagement des logements et des façades du centre ancien (dans le cadre de programmes d’amélioration des conditions de vie dans le centre historique en 1985-1988, 1991-1993, 1997-1999 et 2017-2021), la modernisation des espaces publics (en 1985 et 1990 avec les contrats de petites villes signés avec la région), et l’amélioration des équipements culturels et sportifs. L’objectif est d’augmenter le nombre de logements tout en préservant le patrimoine bâti et en améliorant le cadre de vie, et donc de regagner des habitants. L’approche qualitative est clairement exprimée dans diverses actions. Il s’agit notamment de la mise en valeur des espaces publics, mais aussi, en reconnaissance des nombreux monuments historiques, de la création d’une zone de conservation de l’architecture et du patrimoine culturel en 1992, et de sa mise à jour régulière, par exemple par la création d’une zone de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine culturel en 2019. Un accent similaire a été mis sur les activités culturelles et touristiques telles que le festival médiéval annuel impliquant plus de 300bénévoles, 200spécialistes et 35 000visiteurs, et l’adhésion aux réseaux. Les plus beaux détours de France et – depuis janvier 2020 – à la Petite cité de caractère. En outre, en 2018, la ville a soutenu la création d’une association pour demander le statut de site du patrimoine mondial de l’UNESCO. 128 21 _ VILLES ET MÉTROPOLES EN FRANCE ET EN ALLEMAGNE Depuis la création de la communauté de communes des Balcons du Dauphiné en 2017, un certain nombre d’activités emblématiques de Crémieu sont devenues la responsabilité de l’intercommunalité (développement du logement avec le programme local de logement2019-2024, manifestations culturelles, promotion touristique). Le Schéma de cohérence territoriale, élaboré en 2007 sous l’impulsion du syndicat mixte « Boucle du Rhône en Dauphiné » et actualisé en 2019, a pour objectif d’éviter que le centre de Crémieu ne s’étende trop et ne se « noie » au milieu d’une ceinture urbaine trop importante. Un tel scénario mettrait en péril l’image du patrimoine culturel de la ville. Fondamentalement, il y a aussi un risque d’embourgeoisement du centre-ville qui a retrouvé son attractivité. Cela entraînerait une augmentation des prix de l’immobilier et une forte proportion de nouveaux habitants et de visiteurs en provenance de l’agglomération lyonnaise, la publicité et la communication étant orientées vers Lyon. Les développements à Crémieu représentent des processus similaires à ceux observés dans d’autres villes, même si l’intensité de la valorisation du patrimoine bâti est frappante. Ceci est certainement lié à la stabilité politique locale: l’année2020 a vu la réélection du Maire qui avait été élu pour la première fois en 1983. 5 Discussion conclusive Les similitudes et le caractère parallèle des discussions scientifiques et des pratiques politiques et de planification dans les deux pays sont étonnants. Les villes de petite et moyenne taille ont suscité une attention et un intérêt accrus au cours des quinze dernières années. La question qui se pose — pas seulement en France — est de savoir quels principes directeurs sont jugés par les politiciens et les urbanistes comme étant les bons pour les villes petites et moyennes. Les politiques pour les villes petites et moyennes s’inspirent implicitement des modèles de développement urbain liés à la compétitivité spatiale qui ont été développés dans et pour différents contextes spatiaux, souvent pour les grandes villes et les métropoles (Mainet/Édouard 2014). Les stratégies de communication des petites villes utilisent donc communément les clichés des grandes villes dans une approche de « mimétisme » (Mainet 2011; Édouard 2014; Roudier 2019). Comme les grandes agglomérations, les villes petites et moyennes ont tendance à mettre en œuvre des stratégies d’attractivité régulièrement déconnectées des réalités locales (Berroir/Fol/Quéva et al. 2019) et qui illustrent que la « mythologie de la compétitivité, de l’attractivité, de la métropolisation, de l’excellence » (Bouba-Olga/Grossetti 2018) captive également les acteurs locaux des villes petites et moyennes. En définitive, soutenir l’économie résidentielle et la qualité de vie semblent être des objectifs incontournables pour l’engagement du secteur public dans les villes moyennes (Demazière 2014). Il existe peu de stratégies de développement alternatives et de proximité mieux adaptées à la dynamique locale des villes petites et moyennes (Berroir/Fol/Quéva et al. 2019). Le moment est peut-être venu d’établir un dialogue public entre la recherche scientifique et la pratique municipale afin de définir des principes directeurs pour la politique et l’aménagement qui soient mieux adaptés aux particularités et aux défis locaux des villes petites et moyennes. La perspective de gouvernance du développement coopératif des petites villes pourrait fournir une orientation à cet égard.