Der ataraxische Staat

Barrios-Suvelza, Franz Xavier Article — Published Version Der ataraxische Staat Politische Vierteljahresschrift Provided in Cooperation with: Springer Nature Suggested Citation: Barrios-Suvelza, Franz Xavier (2025) : Der ataraxische Staat, Politische Vierteljahresschrift, ISSN 1862-2860, Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, Wiesbaden, Vol. 66, Iss. 4, pp. 721-750, https://doi.org/10.1007/s11615-024-00587-2 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/330903 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Sofern die Verfasser die Dokumente unter Open-Content-Lizenzen (insbesondere CC-Lizenzen) zur Verfügung gestellt haben sollten, gelten abweichend von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. Terms of use: Documents in EconStor may be saved and copied for your personal and scholarly purposes. You are not to copy documents for public or commercial purposes, to exhibit the documents publicly, to make them publicly available on the internet, or to distribute or otherwise use the documents in public. If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.de FACHARTIKEL https://doi.org/10.1007/s11615-024-00587-2 Politische Vierteljahresschrift (2025) 66:721–750 Der ataraxische Staat Zur Neupolung der Mischverfassung Franz Xavier Barrios-Suvelza Eingegangen: 22. Februar 2024 / Überarbeitet: 24. November 2024 / Angenommen: 16. Dezember 2024 / Online publiziert: 23. Januar 2025 © The Author(s) 2025 Zusammenfassung Die These, dass Verfassungsgerichte, Experten und unabhängige Instanzen die Gesellschaft zunehmend regieren, ist umstritten. Ziel dieses Beitrags ist es nicht, die mögliche empirische Untermauerung dieser Annahme weiter zu prüfen, sondern zunächst zu untersuchen, was diese unabhängigen Instanzen sind und wohin sie im staatlichen Makrogefüge gehören. Eine umfassende Einbettung dieser Instanzen in das Staatsgefüge hat bisher gefehlt. Durch ihre Bündelung wird ein Subsystem erkennbar, das als ataraxischer Staat bezeichnet wird. Zur Untermauerung dieses Befunds stützt sich der Artikel auf die klassische Theorie der Gewaltenteilung und auf das Konzept der horizontal accountability. Auf der Basis dieser begrifflichen Bündelung will der Artikel eine Neuinterpretation des in Vergessenheit geratenen Konzepts der Mischverfassung anregen. Die hier angebotene konzeptionelle Arbeit kommt zu dem Schluss, dass all diese unabhängigen Instanzen ein Subsystem im Staat bilden, das strukturell sowohl der Demokratie als auch der Politik entgegengesetzt ist und somit zu einem langfristigen und spezifischen Gleichgewicht des Gemeinwesens beitragen kann. Schlüsselwörter Expertokratie · Demokratiedefizit · Mischverfassung · Gewaltentrennung · Unabhängige Behörden Franz Xavier Barrios-Suvelza Kantstraße 107, 10627 Berlin, Deutschland Faculty of Economics, Law & Social Sciences, Universität Erfurt, Nordhäuser Str. 63, 99089 Erfurt, Deutschland E-Mail: [email protected] K 722 F. X. Barrios-Suvelza The Ataraxic State On the Repolarization of the Mixed Constitution Abstract The thesis that constitutional courts, experts, and independent bodies increasingly govern society is controversial. The aim of this article is not to deal with the possible empirical substantiation of this assumption but to examine what these independent bodies are and where they belong in the state macrostructure. A comprehensive embedding of these instances in the state structure has so far been lacking. Through their conceptual bundling, a subsystem becomes recognizable, which is referred to as the ataraxic state. To underpin this finding, the article draws on the classical theory of the separation of powers and the concept of horizontal accountability. Based on this conceptual bundling, the article aims to stimulate a reinterpretation of the forgotten concept of the mixed constitution, as the conceptual work offered here concludes that all of these independent entities form a subsystem in the state that is structurally opposed to both democracy and politics and can thus contribute to a long-term and specific equilibrium of the polity. Keywords Expertocracy · Democratic deficit · Mixed constitution · Separation of powers · Independent agencies 1 Einleitung In den Augen vieler Wissenschaftler verschärft der angebliche Machtzuwachs von Experten, nicht-majoritären Institutionen, unabhängigen Staatsorganen und dergleichen die Legitimationskrise des Staates und wird mit der Krise der Demokratie in Verbindung gebracht (Mény und Surel 2000; Schäfer und Zürn 2021;TenNapeletal. 2015). Während die Macht der Experten unter dem Gesichtspunkt kritisiert wird, wer im heutigen Herrschaftssystem tatsächlich die gesetzgebende Macht ausübt (Ten Napeletal.2015), beklagen andere, dass das Gefühl vieler Bürger, die Macht bliebe in den Händen von Experten, ein Grund für den Populismus sei (Schäfer und Zürn 2021). Schäfer und Zürn (2021, S. 115) sehen in diesen Institutionen sogar eine Art fünfte Kolonne zugunsten kosmopolitischer Politik: So im Falle der Zentralbanken, wenn diese versuchen „internationale Kapitalmärkte zu stabilisieren“, oder im Falle der Verfassungsgerichte, wenn diese „individuelle Rechte oftmals gegen politische Mehrheitsentscheidungen“ schützen. Begleitet werden diese Debatten von der fragwürdigen Praxis, aus dem erkennbaren Zuwachs dieser nicht-majoritären Institutionen und der vermeintlich damit einhergehenden Ausweitung ihrer Macht vorschnell auf epochale Wendepunkte zu schließen.1Hirschl (2007, S. 1) behauptet beispielsweise, dass in den letzten Jahren weltweit eine so starke Übertragung von Macht an Verfassungsgerichte stattgefunden hat, dass eine „politische Ordnung“ namens „Juristokratie“ entstanden ist (2007, S. 222). Das Problem hier ist, dass Hirschl sich nicht systematisch mit der Frage auseinandersetzt, wie unabhängig diese Gerichte in den 80 von ihm genannten Län1Für eine Kritik dieses Vorgehens aus systemtheoretischer Sicht siehe Goodin und Reeve (1989, S. 206). K Der ataraxische Staat 723 dern tatsächlich sind, und sofern sie unabhängig sind, wie aktiv, und sofern sie aktiv sind, ob ihr Einfluss trotz ihres Zuwachses noch unterhalb der Schwelle liegt, ab der ihr Zuwachs für ein wie auch immer geartetes Gleichgewicht im Staat ungünstig wird. Selbst unter der Annahme, dass das, was Hirschl (2007, S. 215) als „halbautonome, professionelle Organe“ bezeichnet – einschließlich der Zentralbanken – samt der von ihm hervorgehobenen Gerichte, wirklich unabhängig und aktiv wäre, bleibt unklar, wie stark die Entscheidungen dieser unabhängigen Organe sind. Es kann vorkommen, dass unabhängige Agenturen informieren und bewerten, ihre Erkenntnisse aber ohne größere Konsequenzen in den Parlamenten versickern. Mit Blick auf Deutschland ist daran zu erinnern, dass Entscheidungen des Bundeskartellamtes bereits vom Wirtschaftsministerium aufgehoben wurden (Majone 1994,S.6). Zieht man die Statistiken heran, um die angeblich zunehmende „Justizialisierung der Politik“ in Deutschland zu belegen, so ist die Beweislage eher dünn (Hönnige und Gschwend 2010, S. 510). Zwischen 1951 und 1990 wurden nur 5% aller Bundesgesetze vom Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärt (Landfried 1994, S. 113), während zwischen 1951 und 2005 nur 0,4% aller vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fälle zu Beanstandungen von Bundesoder Landesnormen führten (Kneip 2011, S. 226). Selbst wenn die Quote des Erfolgs von Verfassungsbeschwerden in den Senaten des Verfassungsgerichts nahe bei 100% läge,2so würde dies nichts an dem geringen Umfang der tatsächlichen Wirkung des Verfassungsgerichts ändern, in Anbetracht aller Staatsgesetze, die das Verfassungsgericht hätte annullieren können. Auch die Tatsache, dass die Zahl der Zentralbanken weltweit zwischen 1900 und 1990 in erstaunlichem Maße gestiegen ist, nämlich von 18 auf 161 (Capie et al. 1995, S. 6), stützt nicht automatisch die These, dass die Bürger zunehmend von Zentralbanken regiert werden. Wie Capie et al. (1995, S. 62) argumentieren, erklärt die bloße Erfassung der Zentralbanken keineswegs, wie stark und unabhängig diese Zentralbanken waren, da dies in hohem Maße von politischen Bedingungen (Frieden oder Krieg?), dem Zeitgeist (Liberalismus oder Interventionismus?) und technischen Parametern (Goldstandard oder nicht?) abhängt. Selbst wenn die größere Präsenz dieser Instanzen nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ entscheidend wäre, warum sollte dies zwangsläufig eine gefährliche Entwicklung sein?3Dieser Machtzuwachs könnte unter Umständen zu mehr Gemeinwohl führen (Brown 2018; McMillan 2010), wenn auch nicht unbedingt zu mehr Demokratie. Im Übrigen könnte der Schutz der Demokratie in diesem Zusammenhang nicht darin bestehen, die Ausbreitung unabhängiger Agenturen zu verhindern, sondern darin, die Responsivität der repräsentativen Demokratie zu verbessern. Der folgende Beitrag beabsichtigt nicht, die Robustheit der empirischen Untermauerung der Behauptungen zu prüfen, dass sich die politische Entscheidungsfindung vom Demos oder den Politikern auf Experten oder Verfassungsgerichte verlagert hat. Vielmehr geht es um die Gefahr die Messung eines Phänomens – in diesem Fall die Wirkung der unabhängigen Instanzen des Staates – vor seine Konzeptualisierung zu stellen. Es geht also um jene Phase der sozialwissenschaftlichen Forschung, die der quantitativen Messung und Kausalanalyse sozialer Prozesse vorausgehen 2Laut Brodocz (2009, S. 141) lag dieser Wert 2003 bei über 50%. 3Gegen eine Zwangsläufigkeit in diesem Sinne siehe Vibert (2007,S.2). K 724 F. X. Barrios-Suvelza muss (Munck 2010, S. 3), und verlagert somit die Analyse auf die grundsätzlicheren Bereiche der Konzeptbildung (vgl. Goertz 2006). Der Artikel geht wie folgt vor: Zunächst werden in Abschn. 2 methodische Aspekte geklärt. Das neue Aggregationskonzept aller unabhängigen Instanzen wird in Abschn. 3 vorgestellt und insbesondere die Einbeziehung der Gewaltenteilung, Gewaltentrennung und der checks and balances in diese neue konzeptionelle Aggregation begründet. Anschließend wird die konzeptionelle Plausibilität des neuen Aggregationskonzepts durch einen Vergleich mit dem Ansatz der horizontal accountability geprüft. In Abschn. 4 wird die Verbindung dieses Aggregationskonzepts mit einem neuen Verständnis der Mischverfassung dargelegt. 2 Anmerkungen zur Methodik Der Beitrag befasst sich mit der aktuellen Literatur bezüglich des Phänomens der unabhängigen Agenturen (Bovens und Schillemans 2020;Vibert2007), insbesondere der Regulierungsagenturen (Majone 1994; Rosanvallon 2008). Darüber hinaus stützt er sich auf die Diskussion über eine „neue Gewaltenteilung“ (Ackerman 2017;Carolan 2009) und die Aktualität der Idee der Mischverfassung (Shinar 2022;teVelde 2018). Der Artikel greift dabei auf Analysen des neutralen Staates (Schmitt 1958; Goodin und Reeve 1989) zurück und verbindet diese mit dem Integrity-BranchAnsatz (Brown 2018; Khaitan 2021), dessen deutlichste Ausprägung im „Kapitel Neun“ der südafrikanischen Verfassung von 1996 zum Ausdruck kommt, in dem ein Großteil der unabhängigen Behörden verankert wurde. Die Leitperspektive des Beitrags ist somit eine gesamtstaatliche bzw. verfassungsmäßige Verankerung dieser Instanzen (McMillan 2010) und nicht eine ideengeschichtliche Perspektive, die jedoch im Hintergrund bleibt (vgl. Riklin 2006;Hansen2010; Loewenstein 1965; Brodocz 2007). 2.1 Grundlegendes Verständnis der Unabhängigkeit bestimmter staatlicher Instanzen Da sich dieser Artikel mit unabhängigen Institutionen/Organisationen (Theurl 2013, S. 10) des Staates befasst, soll vorerst geklärt werden, was Unabhängigkeit hier bedeutet. Unabhängigkeit wird hier als die Eigenschaft bestimmter staatlicher Instanzen definiert, die sich aus ihrer Abschirmung gegenüber politischen und demokratischen Prozessen infolge einer Entscheidung konkreter gesellschaftlicher Akteure ergibt (z.B. während einer Verfassungsgesetzgebung). Diese Eigenschaft kann in institutionelle, persönliche, sachliche und finanzielle Unabhängigkeit unterteilt werden (siehe Bredt 2006, S. 29).4Darüber hinaus kommt diese Eigenschaft in den besonderen Operationsweisen der Unparteilichkeit, Sachlichkeit und Selbstbeschränkung zum Ausdruck. Auch wenn die Entscheidungsfindung durch Experten (Bovens und 4Tschentscher (2006, S. 149) ergänzt die sachliche, persönliche und organisatorische Unabhängigkeit um die sogenannte „innere“ Unabhängigkeit im Falle des Richters. Vgl. Rosanvallon (2008, S. 152) für den Unterschied zwischen Neutralität, Unabhängigkeit und Unparteilichkeit. K Der ataraxische Staat 725 Schillemans 2020, S. 513) ein Eckpfeiler der Operationsweise der Sachlichkeit ist, geht es hier insgesamt nicht um bloße Expertise. Aus all diesen Prämissen ergibt sich eine entscheidende legitimationstheoretische Konsequenz. Die Autorität der so geschaffenen Instanzen wird von der demokratischen Legitimationslogik, insbesondere von Wahlen, entkoppelt, und die resultierende Rechenschaftspflicht muss nicht mehr zwangsläufig gegenüber einer demokratisch gewählten Instanz erfolgen. Diese Art von Immunität richtet sich nicht nur gegen das Demokratische, sondern auch gegen das Politische im Staat, insbesondere gegen Politiker im Staat, unabhängig davon, ob sie direkt gewählt wurden oder nicht, sowie gegen Staatsbedienstete, die von Politikern ernannt wurden und ihnen inhaltlich untergeordnet sind. Diese Immunität weist die Handlungsoder Wirksamkeitslogik ab, die dem politisch-demokratischen Bereich zugrunde liegt. Das Vorhandensein staatlicher unabhängiger Instanzen ist eine gesellschaftliche Antwort auf drei Herausforderungen: a) um die Gefahr des Missbrauchs staatlicher Macht einzudämmen; b) um ein Gegengewicht zum Politischen zu schaffen, wobei Letzteres sowohl als Programmierung der soziopolitischen Ziele der Gesellschaft als auch als Kampf um die höchsten Ämter im Staat, von denen aus diese Programmierung erfolgt, verstanden wird; und c) um bestimmten Auswirkungen der Legitimationsweise des jeweiligen politischen Regimes entgegenzuwirken. Das Konzept der unabhängigen staatlichen Institutionen ist dem der non-majoritarian institutions (Bovens und Schillemans 2020) ähnlich, aber nicht mit ihm identisch. DieIdeedernon-majoritarian institutions hebt die Abschirmung bestimmter staatlicher Instanzen von den Vertretern der Wählerschaft oder der Wählerschaft selbst hervor, während die in diesem Beitrag definierte Unabhängigkeit bereits bei der verwaltungsrechtlichen Technik der Unabhängigkeit eines Beamten vom politischen Leiter eines Ministeriums zum Tragen kommt. 2.2 Grundlegende Thesen Die Vermutung, dass es sich bei diesen unabhängigen Instanzen um mehr als die üblichen verdächtigen Organisationen wie Gerichte oder Regulierungsbehörden handelt, hat sich bereits in dem Vorschlag niedergeschlagen, auch Elemente wie die Verfassung mit einzubeziehen (siehe Majone 1994, S. 57). Betrachtet man die Gewaltenteilung aus der Perspektive der Mehrheitsbeschränkung, so räumt Bredt (2006, S. 11) ein, dass diese auch als nicht-majoritäre Institution auftreten kann.5Dennoch zieht er es vor, von unabhängigen Institutionen nur dann zu sprechen, wenn diese nicht einfach zur Kontrolle der „demokratisch gewählten Institutionen untereinander“ führten – wie im Falle der Gewaltenteilung – sondern zur Durchsetzung von Zielen seitens dieser unabhängigen Institutionen gegen die demokratisch Gewählten (2006, S. 13). Nur dann sei die Spannung zwischen Demokratie und unabhängigen Institutionen sichtbar. In dieser Debatte wurde vor allem festgestellt, dass Definitionen so weit gefasst sein müssen, dass sie „den gesamten staatlichen Bereich erfassen“ also „von der Arbeitsgerichtsbarkeit bis zur Bundesbank, vom Beamtentum bis zum 5Aus der Perspektive der Theorie des neutralen Staates stellen Goodin und Reeve (1989, S. 193) eine ähnliche Frage: „Kann Neutralität aus einem System von checks and balances hervorgehen?“. K 726 F. X. Barrios-Suvelza Staatskirchenrecht, vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk bis zur Schule“ (Fehling 2001, S. 21). Trotz dieser analytischen Einsichten fehlt jedoch bisher eine systematische Antwort, die über eine behördenzentrierte Sichtweise hinausgeht, um eine vollständigere Erfassung dieser unabhängigen Instanzen zu erreichen. Dieser Beitrag möchte daher an die Feststellung Bredts (2006, S. 18) anknüpfen, dass „eine alle Staatsfunktionen übergreifende Terminologie [...] für unabhängige Institutionen [...] bisher [...] nicht entwickelt“ wurde (vgl. Rosanvallon 2008, S. 133; Landau und Bilchitz 2018, S. 10). Dennoch schwebte schon Carl Schmitt (1996, S. 100) vor, dass neutrale „Instanzen und Verfahren“ zwar untereinander verschieden seien, aber dennoch durch einen „gemeinsamen Gegensatz gegen den labilen Koalitionsparteienstaat“ in einem klaren Zusammenhang stehen. Schmitt (1958, S. 47, meine Hervorhebung) versuchte dann, jene „Kräfte und Methoden“ zu bündeln, die diesen Gegensatz im Staat bilden, und schlug vor, diese „Gesamtheit“ der „Gegenkräfte“ den „innenpolitisch neutralen Staat“ zu nennen. Ein klassischer Bestandteil dieses „innenpolitisch neutralen Staates“ stellte für Schmitt das Berufsbeamtentum dar, dem Schmitt (1958, S. 48) eine „neutralisierende Wirkung“ zuschrieb. Allerdings nimmt Schmitt (1958, S. 57) gleichzeitig an, dass „nichts, was den Staat angeht [...], entpolitisiert werden [kann].“ Politik erscheint somit als „unvermeidbar und unausrottbar“ (1958, S. 56). Es sei daher verkehrt, für eine „unpolitische“ Sachlichkeit in Staatsentscheidungen einzutreten (1958, S. 56); vielmehr sollte man die Politik gewähren lassen und erwarten, dass sie sich sachkundig macht. Schmitts innere Neutralität des Staates richtet sich offenbar nicht gegen die Politik im Allgemeinen, sondern speziell gegen den Pluralismus und den „labilen“ Parteienstaat. Wenig später hat Schmitt (1996, S. 100) seine Position in eine allgemeinere Richtung verschoben, indem er die Einheit des Staates als Ganzes doch als Ergebnis eines Zusammenspiels zweier Dimensionen forderte. Die eine Dimension sei das „System des [...] neutralen Staates“ (1996, S. 102, meine Hervorhebung), die andere führe zum System des parteipolitischen Staates. Es gibt starke Anzeichen dafür, dass sich der Umfang der unabhängigen Staatsinstanzen zur Hemmung staatlicher Macht nicht auf die Aufsicht durch staatliche Anstalten beschränkt. Von der Wirkung und der Logik her spricht vieles dafür, den Rechtsstaat, die Gewaltenteilung und Teile des öffentlichen Dienstes in diese Kategorie mit aufzunehmen. Um dem Rechnung zu tragen, würden die klassische Dreiteilung der Gewalten oder die bloße Hinzufügung neuer Zweige zu kurz greifen. Umso dringlicher ist es, die Frage konzeptionell zu klären, wie dieses komplexe Geflecht unabhängiger staatlicher Instanzen in die staatliche Gesamtarchitektur integriert werden kann (Ackerman 2017;Brown2018). Veranschaulicht nun eine systematische Bündelung all dieser verschiedenen unabhängigen Instanzen des Staates auf der Ebene der Staatsarchitektur nicht eine besondere Makrospannung zwischen diesen Instanzen einerseits und dem Politischen und Demokratischen andererseits? Und erweckt diese Makrospannung zwischen diesen beiden Polen nicht die altbekannte Idee einer Mischverfassung anstelle der traditionellen (horizontalen) Gewaltenteilung? Während die klassische Mischverfassung eine Kombination aus gesellschaftlichen Akteuren mit den ihnen zugeordneten staatlichen Institutionen war (Riklin 2006;Hansen2010; Carolan 2009) und ein Gleichgewicht innerhalb der politischen Sphäre beinhaltete, würden diese neuen K Der ataraxische Staat 727 Pole zu einer anders gearteten Mischverfassung führen. Die Skizzierung dieser neuen Variante der Mischverfassung ist das zweite Anliegen dieses Beitrags. Von den möglichen Anknüpfungspunkten des vorgeschlagenen Ansatzes für künftige Forschung sind Arbeiten im Bereich der empirischen Messung institutioneller Transformationsprozesse und Arbeiten im Bereich der Kausalanalyse auf nicht ausschließlich empirischer Basis zu nennen. Es wäre zum Beispiel möglich, das wahre Ausmaß des institutionellen Abbaus, der dem Neuen Lateinamerikanischen Konstitutionalismus angelastet wird, genauer zu messen. Diese verfassungsgebende Welle, die zwischen 1999 und 2009 in Venezuela, Ecuador und Bolivien stattfand, wurde als ein Umbruch beschrieben, der Fortschritte im sozialen Bereich und in der Demokratie brachte, gleichzeitig aber einen Abbau der Rechtsstaatlichkeit bedeutete. Konzentriert man sich jedoch bei der Messung des institutionellen Abbaus nur auf das isolierte Element der Rechtsstaatlichkeit, besteht die Gefahr, dass das tatsächliche Ausmaß des institutionellen Abbaus unterschätzt wird (Barrios-Suvelza 2023, S. 242). Darüber hinaus könnte der hier vorgestellte Ansatz Forschungsstränge wie den des semipatriomonialen Staates ergänzen, der kürzlich von Munck (2024) für den lateinamerikanischen Fall vorgestellt wurde. Munck sieht in dem semipatrimonialen Staat die gemeinsame Ursache sowohl für das Fortbestehen der Demokratie als auch für ihr dauerhaft reduziertes Qualitätsniveau. Ohne den hier vorgestellten Ansatz bliebe jedoch unklar, welche spezifischen Instanzen eine kausale Wirkung auf diesen Zustand der Demokratie hätten. Geht es um den Staatsapparat als bloße Quelle von Minimalstabilität – wie Munck zuweilen suggeriert – oder geht es vielmehr um die unabhängigen Instanzen des Staates, und wenn ja, welche von ihnen sind im Einzelnen im Hinblick auf die Existenz und Qualität der Demokratie von Belang? 3 Das System der Staatsataraxie Die Erkenntnis, dass eine gemeinsame Kategorie aus so unterschiedlichen unabhängigen Instanzen des Staates entstehen kann, erklärt sich aus der Tatsache, dass all diese Elemente von einer gemeinsamen Logik geleitet werden, auf der die geschilderte Unabhängigkeit, Operationsweise und Immunität beruhen. Diese Logik basiert auf dem Primat einer formalen und rationalen Logik, wie sie von Weber (2005, S. 507) definiert wurde, und auf der Gleichgültigkeit all dieser Instanzen gegenüber weltanschaulichen Werten und transformativen oder gestalterischen Ansprüchen (siehe Kramer 2007, S. 143), die politische Akteure in jedem Staat vertreten oder erheben.6Um die Sinnhaftigkeit dieser Grundlogik unabhängiger staatlicher Instanzen zu erfassen, werden sie hier als ataraxisch bezeichnet. Im Zusammenspiel von Werten und Institutionen, die sich in jeder Gesellschaft zu einem spezifischen politischen System verdichten (Loewenstein 1965, S. 10), kann es natürlich vorkommen, dass sich ähnliche Instanzen weder dem erwähnten Primat unterordnen noch 6Allerdings wendet Kramer diese Idee der Gleichgültigkeit auf das an, was er eine jurisprudential conception of the rule of law nennt. K 728 F. X. Barrios-Suvelza ideologische Indifferenz erreichen.7Wäre dies der Fall, so gäbe es diese Instanzen zwar, aber sie wären nicht mehr als ataraxisch zu bezeichnen. Die Verwendung des Begriffs der Ataraxie ist gewagt, da seine ursprüngliche Bedeutung nicht mit staatlichen Gebilden assoziiert wurde, was eine semantische Verbindung (Gerring 1999) zur politischen Philosophie erschwert. Hinzu kommt, dass die zeitgenössische politische Theorie verwandte (aber in eine andere Richtung weisende) Alternativen zu bieten hat, wie z.B. „epistemische Autorität“ (Zürn 2018, S. 38) oder „Apathie“ (Elster 1984, S. 88). Nichtsdestotrotz scheint die ursprüngliche Assoziation der Ataraxie mit dem Prinzip der „Ruhe des Geistes“ eine ausreichende konzeptionelle Grundlage zu bieten. Ataraxie, wie sie von den Skeptikern in Abweichung zu ähnlichen Ideen der Epikureer und Stoiker (Massie 2018, S. 259) beschrieben wurde, ist eine dritte Stufe im Prozess der Produktion von „Überzeugungen über nicht offensichtliche Dinge“ (Kuzminski 2008, S. 1). Sie drückt sich in der Erlangung eines Zustandes von peace of mind aus (2008, S. 2). Dieser Zustand bewahrt die Menschen vor Kummer und Furcht, die durch das Versagen, sich die Welt geistig vollständig anzueignen, hervorgerufen werden können. Die beiden Stufen, die dem Erreichen der Ataraxie vorausgehen, werden einerseits equipollence genannt, was so viel bedeutet wie, dass „konträre Darstellungen“ von Phänomenen „gleichermaßen überzeugend“ sein können (Svavarsson 2014, S. 366), und epoché, was die anschließende Aussetzung des Urteilens bedeutet. Die vom Skeptizismus empfohlenen analytischen Praktiken, wie die Aussetzung des Urteilens und der Verzicht auf dogmatische Überzeugungen, sind entscheidende Schritte auf dem Weg zur Ataraxie. Besonders reizvoll für diesen Beitrag ist, dass die Skeptiker nicht nur die Aussetzung des Urteilens in moralischen Fragen fordern, sondern die Aussetzung des Urteilens selbst als einen ethischen Akt verstehen (Massie 2018, S. 256). Der von den Skeptikern entwickelte Begriff der Ataraxie eignet sich also zur Benennung all jener staatlichen Instanzen, die vorgeben, die normale und vielleicht sogar wünschenswerte Leidenschaft jeglichen politischen bzw. demokratischen Handelns im Staat in Schach zu halten. Diese Wortwahl zu kritisieren, nur weil der Terminus Ataraxie ursprünglich die Sphäre des Mentalen adressiert, überzeugt nicht. Wer diese Zweifel hegt, hat vielleicht schon Begriffe wie Technokratie verwendet, aber ebenso wie Ataraxie hat téchne – wie Ortega y Gasset (2000) in seiner Analyse der Technologie darlegt – ursprünglich nichts mit dem Staat zu tun. Die Einführung des Begriffs der Staatsataraxie kann die Gelegenheit sein, um die behördenzentrierte Betrachtung der unabhängigen Instanzen zu durchbrechen. Denn bislang hat man diese Instanzen des Staates meistens als Ämter oder branches gedacht. Die Bestandsaufnahme wurde auf eine gegenständliche Existenzform reduziert. Man denke nur an die 205 unabhängigen Anstalten, die Vibert (2007, S. 183) in seinem Werk The Rise of the Unelected aufführt. Bereits in dieser gegenständlichen Bestandsaufnahme besteht ein analytisches Defizit, da eine behördenzentrierte Betrachtungsweise die staatliche Verwaltung, und insbesondere das in ihr bestehende Beamtentum, übersehen kann (Carolan 2009, 7Tatsächlich hält Loewenstein (1965, S. 10) die Existenz von „Institutionen mit rein sachlicher Zweckbestimmung“ für eine Seltenheit. K Der ataraxische Staat 735 3.1.4 Checks and balances durch die ataraxische Linse gesehen Nach Maravall und Przeworski (2003, S. 10) kann nach liberaler Lesart nur eine „geteilte Regierung“ eine begrenzte Regierung sein. Ihrer Ansicht nach reicht aber die Gewaltenteilung nicht aus und muss mit checks and balances gekoppelt sein (siehe dazu Landau und Bilchitz 2018, S. 2). Auch für Loewenstein (1965, S. 48) sind Gewaltentrennung und checks and balances zwei Seiten derselben Medaille. Demgegenüber wird hier argumentiert, dass weder die Teilung noch die Trennung der Staatsgewalt mit checks and balances notwendigerweise zusammen gedacht werden müssen (Ten Napel et al. 2015,S.10).WieWaldron(2012, S. 9) argumentiert der Artikel, dass es bei der Gewaltentrennung nicht darum geht, ob sich getrennte Funktionen „gegenseitig in Schach halten können“ (2012, S. 9). Ein Unterschied zwischen der Gewaltentrennung und den checks and balances besteht darin, dass bei den letzteren die Institutionen nicht getrennt, sondern miteinander verknüpft werden. Nach Loewenstein (1965, S. 50) haben checks and balances zwei Hauptkomponenten: Entweder wird Macht begrenzt, indem verschiedenen Organen Funktionen zugewiesen werden, sodass sie zur Zusammenarbeit angehalten werden, um Ergebnisse zu erzielen; oder die Organe haben fakultative Vetorechte. Ataraxisch interpretiert, besteht Loewensteins Version von checks and balances darin, den Fluss staatlicher Macht im Vergleich zu einer Situation zu verlangsamen, in der ein Zweig allein entscheiden würde. Loewenstein folgend, besteht aus ataraxischer Sicht eine erste Form der checks and balances darin, die Zielerlangung eines Organs zwingend von den Ansichten eines anderen Organs abhängig zu machen. Fehlt dieser Mechanismus, kann eine politische Kraft hegemonial werden, ohne dass dies zwangsläufig zu Illegalität oder Willkür führt. Diese Variante impliziert eine gegenseitige Abhängigkeit und ist insofern positiv konnotiert, als sie eine Einigung zwischen den Zweigen erzwingt, um ein Ziel zu erreichen. Diese machtfördernde Seite von checks and balances kann natürlich nicht Teil der staatlichen Ataraxie sein. Die ataraxische Seite der checks and balances bezieht sich nur auf ihre Verlangsamungswirkung auf die Staatsgewalt, die durch die Verflechtung der Staatsorgane unabhängig davon entsteht, ob gleichzeitig eine bestimmte Politik angestrebt wird.Im Gegensatz zu dieser ersten Variante ist die zweite der checks and balances von vornherein negativ konnotiert, da sie ein Vetorecht beinhaltet, mit dem ein Zweig einen anderen blockieren kann. Anders sieht es aus, wenn man die dritte Variante der checks and balances einbezieht, die von O’Donnell (2003) am deutlichsten herausgearbeitet wurde: die Kontrollfunktion zwischen horizontal gelagerten Organen. Hierbei geht es um die Kontrolle der Rechtmäßigkeit des staatlichen Handelns und gegebenenfalls um deren Ahndung oder um die Rechenschaftspflicht einer staatlichen Behörde einer anderen gegenüber. Im Falle von checks and balances liegt das Ataraxische in der formalen Schaffung der Möglichkeit oder Pflicht der Staatsorgane, sich gegenseitig zu kontrollieren, zu koordinieren oder einseitig zu blockieren. Es liegt nicht an den konkreten Motivationen, die, geleitet von moralischen, politischen oder parteipolitischen Kämpfen, später die konkrete Umsetzung dieser Möglichkeit oder Pflicht bestimmen können. K 736 F. X. Barrios-Suvelza Daher sind Motivation und Ergebnis der Amtsenthebung eines Präsidenten in einem Präsidialsystem an sich nicht dem Ataraxischen zuzuschreiben, da es sich um eine politische Entscheidung handelt. Indes sollte klar sein, dass es auch ohne Teilung, Trennung oder checks eine Begrenzung staatlicher Macht geben kann, wenn eine Verfassung die staatliche Macht „von oben“ begrenzt. Letzteres verweist auf den Zusammenhang zwischen mechanischen ataraxischen Instanzen mit einem ebenfalls nicht-gegenständlichen, aber regelhaften Bestandteil der Staatsataraxie, dem Konstitutionalismus. 3.1.5 Gewaltentrennung und Konstitutionalismus Aus ataraxischer Sicht bedeutet Konstitutionalismus eine Begrenzung der Staatsgewalt, aber nicht, weil eine Verfassung gewaltentrennende Verfahren beinhaltet, sondern weil Begrenzung als Wirkung höheren Rechts erfolgt. Der Konstitutionalismus begrenzt die Macht als sub leges (Bobbio 2004), womit wiederum etwas anderes gemeint ist als die Begrenzung durch den Rechtsstaat. Die Beschreibung der machtbefähigenden Funktion einiger in einer Verfassung vorgesehenen Einrichtungen ist daher nicht, wie Holmes annimmt, geeignet, den nicht nur begrenzenden Charakter des Konstitutionalismus zu begründen. Ein anderer Teil der Wissenschaft zieht es vor, den Konstitutionalismus als ausschließlich machtbeschränkend zu verstehen (McIlwain 1940, S. 24; Loughlin 2010,S.47;Thio2012, S. 144), während die Verfassung sowohl befähigend als auch beschränkend ist. In dieser Qualität ist Konstitutionalismus ebenso Teil der Staatsataraxie wie die Gewaltenteilung, die Gewaltentrennung und checks and balances, mit dem Unterschied, dass der Konstitutionalismus zum nicht-gegenständlichen regelhaften Teil der Staatsataraxie gehört. Der Konstitutionalismus ist für O’Donnell (2003, S. 42) nicht Teil der horizontal accountability, sondern bezweckt den Schutz liberaler oder bürgerlicher Rechte. Anders aus der Perspektive der Staatsataraxie, wo Konstitutionalismus, der nur die einschränkende Säule der Verfassung ausdrückt, nichts mit dem Liberalismus zu tun hat (Walker 1997, S. 154). Alle bisher diskutierten nicht-gegenständlichen Instanzen sind insofern ataraxisch, als dass sie die Hemmung der Staatsgewalt um der Hemmung willen bezwecken, wobei sie einer rationalen formalen Logik folgen ohne sich um politische oder moralische Werte zu kümmern. Der Zweck aller ataraxischen Techniken besteht darin, die Wahrscheinlichkeit einer staatlichen Instabilität aufgrund einer zu starken Konzentration der Macht in einer Hand zu verringern. Es geht dabei nicht primär um den Schutz individueller Freiheiten,21 obwohl das Individuum von der konsequenten Anwendung dieser Techniken profitieren kann. Die ataraxischen Mittel erfordern 21 Siehe Waldron (2012, S. 11). Abweichend Loewenstein (1965, S. 35), der die Freiheit als das „ideologische telos der Trennungsdoktrin“ sieht. Siehe auch Carolan (2009, S. 254), der beklagt, dass nicht ersichtlich ist, ob der Zweck der Gewaltenteilung die Freiheit oder die Effizienz bzw. das individuelle oder das öffentliche Interesse ist. 22 Im Gegensatz dazu glaubt Loewenstein (1965, S. 37), dass die Trennung der Funktionen in Athen oder Rom nicht vorhanden war, weil dort eine nicht-liberale Atmosphäre vorherrschte. K Der ataraxische Staat 737 nicht unbedingt eine liberale Atmosphäre, um installiert zu werden.22 Sie erfordern auch kein demokratisches Regime als Voraussetzung. 3.2 Der ataraxische Staat und horizontal accountability im Vergleich Im Folgenden wird ein Vergleich mit O’Donnells starkem Alternativkonzept der horizontalen Rechenschaftspflicht angestellt. 3.2.1 O’Donnells Modell in Kürze Nach O’Donnell (2003, S. 35) bedeutet horizontal accountability die Beanstandung oder sogar Bestrafung eines politischen Organs, z.B. der Legislative, durch ein anderes Organ, z.B. durch einen Rechnungshof, wenn dieses politische Organ ein rechtswidriges Verhalten begangen hat. Ein Beispiel wäre die Amtsenthebung eines Präsidenten durch die Legislative (Kenney 2003, S. 58), sofern der Grund für die Amtsenthebung ein rechtswidriges Verhalten (2003, S. 67) des sanktionierten Präsidenten ist. Ein Vorzug von O’Donnells Modell besteht darin, dass er Maßnahmen der accountability nicht-politischer Art von der Rechenschaftspflicht politischer Art trennt. O’Donnell zeigt auch, dass die Aufsicht nicht allein deshalb politisch wird, weil die beaufsichtigten Akteure politisch sind.23 O’Donnells Horizontal-AccountabilityAnsatz war auch deshalb wegweisend, weil er eine Vermengung seiner horizontal accountability mit Maßnahmen zur Rechenschaftspflicht der Zivilgesellschaft vermied, die auch zur Überwachung der Maßnahmen des Staates eingesetzt werden könnten. Eine seiner Überlegungen ist besonders wertvoll für den staatsataraxischen Ansatz. Geht man davon aus, dass die Staatsataraxie im Wesentlichen unpolitisch ist, wird sie dann nicht verzerrt, wenn sie mit eindeutig politischen Organen wie der Legislative und der Exekutive in Berührung kommt, etwa wenn die Gewaltentrennung politische Zweige voneinander trennt oder wenn checks and balances bewirken, dass ein politischer Zweig wie die Exekutive durch einen anderen, ebenfalls politischen, Zweig wie die Legislative kontrolliert wird? O’Donnell sah sich mit einem ähnlichen Dilemma konfrontiert, als er begründen musste, wie sein Konzept der horizontal accountability zum Austausch von Rechenschaftspflichten zwischen politischen Einheiten passt. 23 Im Gegensatz dazu erklärt Lauth (2007, S. 58) sowohl das Handeln von Parlamenten, Parteien und der Zivilgesellschaft als auch die Arbeit von Rechnungsprüfern oder unabhängigen Wahlbehörden allesamt als „politisch“. Auch Rosanvallon (2008, S. 139) konzipiert unabhängige Kontrollbehörden als formes politiques. Landau und Bilchitz (2018, S. 15) meinen sogar, die Judikative sei eine „politische Institution“. Bei der „politischen“ Kontrolle werden nach Lauth (2007, S. 59) im Gegensatz zur rechtlichen Kontrolle keine objektiven Kriterien angewandt. Dies würde jedoch bedeuten, dass ein Rechnungshof, der nach Lauth (2007, S. 59) ein Agent der „politischen“ Kontrolle ist, staatliches Handeln ohne objektive Kriterien überwacht, nur weil seine Beurteilungsparameter nicht rechtlicher Natur sind. Nach dem ataraxischen Ansatz übt ein Rechnungshof keine politische Kontrolle aus, obwohl es sich um eine non-judicial accountability handelt (Landau und Bilchitz 2018, S. 11). Daran ändert sich auch nichts, wenn seine professionelle – nicht unbedingt juristische – Einschätzung staatlicher Prozesse von politischen Akteuren für ihre eigenen politischen Kämpfe genutzt wird. K 738 F. X. Barrios-Suvelza Eine Alternative wäre es gewesen, die Rechenschaftspflicht zwischen zwei politischen Zweigen aus dem Geltungsbereich der horizontal accountability herauszunehmen. O’Donnell (2003, S. 45) entschied sich anders, unterteilte dann aber die horizontal accountability in eine „balance“ und in eine „mandated“ Variante.24 Die Balance-Variante wird verwendet, um accountability zwischen den klassischen drei Zweigen zu beschreiben, von denen zwei offenkundig politisch sind: die Legislative und die Exekutive. Indes erinnerte O’Donnell (2003, S. 45) daran, dass bei der Balance-Variante politische Akteure zwar nur aus Gründen der Rechtswidrigkeit kontrolliert werden können, parteipolitische Erwägungen aber die Wirkung dieser Art von horizontal accountability trüben könnten. Daher beschloss er, die stärkere Variante der mandated horizontal accountability zu entwickeln, bei der die Behörde, die das rechtswidrige Verhalten einer anderen staatlichen Behörde überwacht, unabhängig sein muss. Während alle Horizontal-Accountability-Mechanismen – ob vom Typ balance oder mandated – Übergriffe und Korruption verfolgen und die Verletzung der Legalität kontrollieren, verhindert nur die Mandated-Variante die Unterwanderung durch parteipolitische Kontrolle (es sei denn, die unabhängigen Agenturen wurden politisiert). O’Donnells Lösung ist richtungsweisend, wird aber in dem hier vorgestellten Ansatz nur teilweise übernommen. Zum einen erstreckt sich die Staatsataraxie, anders als bei O’Donnells Balance-Variante, nicht auf die konkreten Akte der Rechenschaftspflicht, sofern sie zwischen den politischen Zweigen stattfinden, auch wenn der Grund die Kontrolle der Legalität ist. Sofern es sich um spezifische Akte der Rechenschaftspflicht handelt, setzt die Staatsataraxie voraus, dass der spezifische Akt der Rechenschaftspflicht von einer nachweislich unabhängigen Behörde ausgeht. Somit deckt sich hier Staatsataraxie mit dem, was O’Donnell mandated horizontal accountability nannte. Andererseits gilt dieses enge Verständnis von Staatsataraxie aber nicht, wenn die machtlimitierenden Wirkungen von nicht-gegenständlichen ataraxischen Instanzen in Betracht gezogen werden. Die einschränkende Wirkung der Rechtsstaatlichkeit oder der Gewaltenteilung ist auch dann gegeben, wenn offensichtliche politische Zweige dieser Wirkung unterworfen sind, ohne dass eine Sanktion durch eine bestimmte unabhängige Behörde vorläge. Dabei erzeugen Gewaltentrennung, Gewaltenteilung oder insbesondere checks and balances lediglich rein „mechanische“ Effekte. Was heißt in diesem Zusammenhang „rein mechanisch“? Darunter ist zu verstehen, dass im Falle der Gewaltentrennung ihre Unterscheidungswirkung grundlegender Staatsfunktionen an sich gewürdigt wird. Im Sinne von checks and balances bedeutet dies, dass diese machtkontrollierende Technik, die die Entscheidung eines Zweiges – z.B. der Legislative – von der Entscheidung eines anderen politischen Zweiges – z.B. der Exekutive – abhängig machen kann als solche aufgewertet wird. Schließlich bedeutet „rein mechanisch“ bezüglich der Gewaltenteilung, dass etwa die Einführung eines Zweikammersystems innerhalb der Legislative als eine Teilung um der Teilung willen geschätzt wird. 24 Was hier wie eine konzeptionelle Erweiterung aussieht, verkehrt sich ins Gegenteil, wenn man O’Donnells Version der horizontal accountability mit Schmitters (1999) ausufernder Sicht derselben vergleicht. Letztere beschränkt sich nicht nur auf Akteure innerhalb des Staates und auch nicht nur auf rechtswidriges Verhalten (Vgl. Lauth 2007, S. 47). K Der ataraxische Staat 739 3.2.2 Vorzüge der Staatsataraxie gegenüber der horizontal accountability Die Vorteile des Ansatzes der Staatsataraxie kommen zum Vorschein, sobald die spezifischen Unterschiede zwischen den beiden Perspektiven zusammengefasst werden.25 Beanstanden unabhängige Agenturen wie ein Rechnungshof das Fehlverhalten eines politischen Zweiges, so scheint die Sachlage so gut wie eindeutig zu sein. Berücksichtigt man jedoch nicht nur die Kontrolle durch eine Behörde, sondern auch die limitierende Wirkung eines nicht-gegenständlichen Mechanismus wie des „Prinzips“ der Gewaltenteilung auf die politischen Zweige des Staates, so erscheint die Staatsataraxie flexibler. Sie kann andere, nicht-gegenständliche Instrumente integrieren, wie z.B. den Prozeduralismus, das Recht in seiner formalen Ausprägung oder die Technik der Gewaltenteilung im Sinne etwa von Amtszeitbeschränkungen (Riklin 2006, S. 365). Außerdem wird der gegenständliche Bereich der Staatsataraxie nicht allein auf die Behörden beschränkt, da er auch das Beamtentum umfasst, das keine Behörde ist.26 Hinzu kommt, dass O’Donnell die Gerichte unter dem Etikett der balance horizontal accountability verortet, unter dem auch politische Zweige operieren, während aus ataraxischer Sicht unabhängige Gerichte von politischen Instanzen scharf getrennt werden. Der zweite Unterschied besteht darin, dass sich O’Donnells horizontal accountability auf die Aufsicht und die mögliche Sanktionierung rechtswidriger Handlungen staatlicher Stellen beschränkt. Soweit es um Agenturen und Rechenschaftspflicht geht, gilt dies auch für die Staatsataraxie. Es hat sich jedoch gezeigt, dass Staatsataraxie weit mehr als eine auf Rechtskonformität basierende Kontrolle des Handelns politischer Staatsorgane ist. Daher sind im ataraxischen Bereich sowohl ein statistisches Amt als auch der öffentlich-rechtliche Rundfunk zu finden (Bovens und Schillemans 2020, S. 514), obwohl sie keine sanktionierenden Aufgaben haben, dafür aber der Politik und der Demokratie Raum wegnehmen (Rosanvallon 2008, S. 121). Außerdem ist für den Ansatz der Staatsataraxie eine Sache die Behörde namens „Gericht“, eine andere die Aufgabe der Rechtsprechung. Diese feinkörnige Herangehensweise ist der horizontal accountability fremd. Drittens ist die Wirkung der staatlichen Ataraxie auf sich selbst ein weiterer Unterschied zur horizontal accountability. Staatsataraxie wendet sich auch gegen unrechtmäßiges Verhalten in ihrem eigenen Bereich, zum Beispiel, wenn Korruption in den öffentlichen Dienst eindringt. Dennoch bleibt der politisch-demokratische Bereich des Staates Hauptgegenpol der Staatsataraxie. Ein Grund dafür mag sein, dass aufgrund der Eigenlogik der Staatsataraxie die Anreize für korruptes Verhalten prinzipiell geringer sind als im demokratischen und politischen Bereich 25 Im Übrigen gilt O’Donnells Verständnis von „Horizontalität“ für die Staatsataraxie. Für ihn bedeutet Horizontalität Rechenschaftspflicht, die innerhalb des Staates stattfinden muss, und schließt nicht die Rechenschaftspflicht ein, die Folge der trivialen Hierarchie zwischen staatlichen Behörden ist (Kenney 2003, S. 61–62). 26 Die gegenständlich-infrastrukturelle Qualität der Staatsverwaltung, die das Beamtentum umfasst, schließt das spezifische „Ethos“ des öffentlichen Dienstes ein. Es versteht sich von selbst, dass das Beamtentum, insofern es als Mechanismus zur Ermöglichung von Macht wirkt, außerhalb des Geltungsbereichs der Staatsataraxie fungiert. Dasselbe gilt für das Recht, wenn man nur seine Ermöglichungsfunktion betrachtet. K 740 F. X. Barrios-Suvelza des Staates (Majone 1994, S. 26; relativierend Dahlström und Lapuente 2017, S. 21). Viertens wird in O’Donnells horizontal accountability die Selbstbeschränkung nicht explizit hervorgehoben. Dazu gehört nicht nur der Gedanke, dass ataraxische Instanzen oft erst auf äußere Aufforderung hin aktiv werden,27 sondern die Erkenntnis, dass Entscheidungen mit Umverteilungscharakter (Majone 1994, S. 24) oder „hohem normativen Gehalt“ (Kruse 2013, S. 27) kein normales Betätigungsfeld der Staatsataraxie sind. Es muss auch betont werden, dass die hemmenden Wirkungen der Staatsataraxie nicht bei einer „Machtkonzentration“ schlechthin zum Tragen kommen, sondern erst bei einer Überkonzentration der Macht einsetzen (Waldron 2012, S. 1; Landau und Bilchitz 2018, S. 22). Solange das Mehrheitsprinzip den Regeln der Rechtserzeugung folgt und seine Ergebnisse nicht gegen das Gesetz verstoßen, hat die Staatsataraxie in ihrer Überwachungsund Sanktionsfunktion in diesem Fall keinen Grund einzugreifen und ist somit nicht sofort „antidemokratisch“.28 Schließlich weicht die Staatsataraxie auch insofern von der horizontal accountability ab, als sie die Möglichkeit eröffnet, Regierende zu verklagen, nicht weil sie rechtswidrig, sondern weil sie gegen die res publica, das heißt gegen das gemeinschaftliche Interesse des Gemeinwesens handeln (Bovens und Schillemans 2020, S. 521; Brown 2018, S. 31; McMillan 2010, S. 439; Majone 1994, S. 24) oder gegen was Pettit (2013, S. 147) die „Gemeinschaft“ nennt.29 Die Herausforderung besteht somit in der Objektivierung der Parameter eines noch legalen, aber eventuell nicht mehr „res-publikanischen“ Verhaltens.30 Dabei stützt sich die Staatsataraxie auf die Entwicklungen in der Rechnungsprüfungspraxis, die in der Form der Zweckmäßigkeitskontrolle nach strengen, nicht unbedingt rechtlichen Bewertungsmaßstäben vorgeht. Pettit spricht in diesem Zusammenhang von unabhängigen meritokratischen Instanzen wie einem Zentralbanker, der im Gegensatz zu unabhängigen Richtern ebenfalls nach objektiven Parametern oder „markanten Maßstäben“ (Pettit 2013, S. 148) entscheidet, obwohl diese nicht rechtlicher Natur sind. Zwar kann die Kategorie der res publica im Sinne vom gemeinschaftlichen Interesse schnell zu willkürlicher Kritik an staatlichem Handeln führen, weil jeder eine enge oder weite Vorstellung dieses Interesses haben kann. Mit Majone (1994, S. 4) wissen wir jedoch, dass das Verständnis des gemeinschaftlichen Interesses, das die Ataraxie im Sinne der res publica schützen kann, ein sehr enges ist (vgl. Rosanvallon 2008, 27 Landau und Bilchitz (2018, S. 10) weisen jedoch darauf hin, dass es unabhängige Staatsorgane geben kann, die im Gegensatz zur Justiz nicht nur reaktiv agieren und die Beschränkung, von Fall zu Fall zu handeln, überwinden können. 28 Siehe aber Kenney (2003, S. 71) für die horizontal accountability. 29 Vgl. Rosanvallons (2008, S. 122) Verbindung von unabhängigen Organen des Staates und intérêt général oder bien commun (2008, S. 138). 30 In einem Artikel des Tagesspiegels vom 15.02.2022 erfährt der Leser, dass der Intendant der ARD mehr als sechs Millionen Euro für seinen Ruhestand bekommen soll. Das mag legal sein, aber vielleicht nicht mehr res-publikanisch. Der res-publikanische Schaden wäre messbar. Aus der ataraxischen Perspektive können Auswertungen, basierend auf technischen Effizienzund Effektivitätsmessungen, einen nicht-politischen Kern haben, der neutral genug ist, um eine Kontrolle der politischen Akteure zu ermöglichen, deren Handlungen zwar rechtskonform, aber den Erfordernissen der res publica nicht entsprechen. K Der ataraxische Staat 741 S. 128). Es handelt sich dabei nicht um das Gemeinwohl als Ergebnis der Umverteilung oder der Verwirklichung der Sozialpolitik, und deshalb bleibt diese res publica weit entfernt von der Idee eines aspirativen Konstitutionalismus, wie ihn Loughlin (2022, S. 94) beschreibt. Es geht beispielsweise eher um die Abwehr sogenannter negativer Externalitäten im Falle der sektoralen Regulierung. Man könnte auch von „gesellschaftlicher Rationalität“ im Sinne von Effizienz und Nachhaltigkeit sprechen (Kruse 2013, S. 20). Der Grund für diese Unterscheidung ist, dass diese Abwehr eine Maximierung eines gemeinschaftlichen Interesses beinhaltet, während Umverteilung eine soziale Gruppe gegen eine andere stellen kann (Majone 1994, S. 23). Blinder (1997, S. 122) hat in seinem Vergleich zwischen steuerund währungspolitischen Entscheidungen eine weitgehend objektive Abgrenzung der res publica im ataraxischen Sinne aufgezeigt. Obwohl beide Bereiche eine technische Seite haben und in beiden die Gewinne eher langfristig anfallen, haben währungspolitische Entscheidungen eine allgemeinere Reichweite als steuerpolitische Maßnahmen in Bezug auf die Bürger. Obwohl Blinder vorsichtig ist, ob dies ausreicht, um zu wissen, was zu einer „technokratischen“ oder „politischen“ Entscheidung gehören sollte, scheint es aus nicht willkürlichen Gründen logischer, währungspolitische, nicht aber steuerpolitische Entscheidungen an eine unabhängige Zentralbank zu delegieren. Darüber hinaus hat die Entwicklung der Kontrolle durch unabhängige Behörden gezeigt, dass die Annäherung dieser Kontrolle an gerichtliche Verfahren die Gefahr der Willkür verringert (Majone 1994, S. 19). Natürlich gibt es Gewinne für dieses besondere Gemeinwohl, die sich aus der Einhaltung der Legalität und der Rolle der Staatsataraxie in diesem Sinne ergeben, aber der Vorteil des Konzepts der Staatsataraxie liegt darin, dass auch jene Verluste für das Gemeinwohl vermieden werden, die sich aus staatlichen Handlungen ergeben, die zwar noch legal, aber nicht res-publikanisch sind. 4 Zur Neupolung der Mischverfassung Während O’Donnell (2003, S. 52) die horizontal accountability als Teil des demokratischen Regimes verortet,31 bilden alle Instrumente der Staatsataraxie ein Subsystem, das sich vom Subsystem der Demokratie unterscheidet. Die Staatsataraxie ist eine Konfiguration, die ein Staat haben kann, aber nicht haben muss, und wenn er sie hat, ist sie ein eigenständiges Teilsystem, das parallel zu anderen Teilsystemen des Staates funktioniert, wie dem Regime, das historisch die Form der Demokratie annehmen kann. Staatsataraxie ist zwar auch ohne Demokratie möglich, aber unter demokratischen Bedingungen treten die von der Staatsataraxie ausgehenden systemischen Einschränkungen des Politischen besonders deutlich hervor. Staatsataraxie als Konzept aktualisiert das klassische Thema der Spannung zwischen Rechtsstaat und Demokratie, Recht und Politik oder government of men vs. 31 Lauth (2007, S. 47) weist darauf hin, dass bereits in O’Donnells Definition von 1995 die horizontal accountability als Teil der Polyarchie bezeichnet wird. Lauth konzeptualisiert die horizontal accountability auch als Teil der „demokratischen Kontrolle“. Im Gegensatz dazu impliziert die staatliche Ataraxie eine Kontrolle, die der Demokratie strukturell entgegengesetzt ist. K 742 F. X. Barrios-Suvelza government of law, verlagert diesen Gegensatz aber auf die strukturelle Gegenüberstellung von Staatsataraxie und dem Politisch-Demokratischen auf die Ebene der gesamten Staatsarchitektur. Auf dieser makrostrukturellen Ebene des Staates führt das Zusammenspiel der beiden Pole zu einem (Un-)Gleichgewicht, das sich aus dieser neuen Art der Mischverfassung ergibt. Würde man eine Gesellschaftsordnung allein auf der Basis staatlicher Ataraxie anstreben, käme es zu dem, was Schmitt (1988, S. 129) für eine von Technikern dominierte Konstellation voraussagte, nämlich, eine „führerund direktionslose Gesellschaft“. 4.1 Mischverfassung statt Gewaltenteilung Die Einführung des Begriffs der Staatsataraxie markiert nicht den ersten Versuch, den Status verschiedener Varianten unabhängiger staatlicher Stellen in Bezug auf die gesamte staatliche Architektur neu zu konzipieren. Der Druck auf Montesquieus „heilige Dreifaltigkeit“ der Gewaltenteilung hat längst zugenommen und die Debatte um eine „neue Gewaltenteilung“ entfacht (siehe Ackerman 2017, S. 40; Landau und Bilchitz 2018, S. 10). Als Reaktion darauf sind neue Ansätze entstanden, etwa in Form einer neuen vierten Gewalt (Tushnet 2021), einer neuen Bündelung vieler dieser Instanzen im Verfassungstext (Fombad 2016; Landau und Bilchitz, 2018) oder in Form des Begriffs der guarantors institutions (Khaitan 2021). Jedoch ist bei vielen dieser Versuche die behördenzentrierte Perspektive vorherrschend geblieben. Mehr noch: Der Versuch, die komplexe Realität aller Modalitäten der Staatsataraxie mit der Kategorie der Gewaltenteilung aufzufangen, übersteigt deren begriffliche Kapazität (Carolan 2009, S. 253). Stattdessen erscheint eine Rückbesinnung auf den Begriff der Mischverfassung analytisch ergiebiger, auch wenn dieser Begriff im Vergleich zur Idee der Gewaltenteilung ein Randphänomen geblieben ist32 und für Ackerman (2017, S. 38), die auf Montesquieu zurückgehende Gewaltenteilung das Schema der „gemischten Regierung“ von Aristoteles zurückgedrängt hat. In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts gab es in der deutschen politischen Theorie eine Hinwendung zum Problem des „technischen Staates“ (Schelsky 1965), die dann in den 1980er-Jahren abflachte (Haring 2010). Dieser Ansatz war aber weder direkt noch explizit als Ausdruck der Mischverfassung gedacht. Die Idee der Staatsataraxie hat mit dieser Entwicklung nichts gemein, ebenso wenig mit der in jüngster Zeit wiederbelebten Diskussion um die Expertokratie (bei der die Politik als unvermeidliches Übel angesehen wird und gesellschaftliche Ziele durch Experten entschieden werden), Technokratie (bei der die Politik zugunsten einer umfassenden Beherrschung der Technokraten eliminiert wird) oder technische Beratung (bei der fachliches Wissen eingebracht wird, um die Ausführung bereits getroffener politischer Entscheidungen zu unterstützen).33 Obwohl das Phänomen der Mischverfassung an die Gewaltenteilung andocken kann, sind beide unterschiedlich (siehe aber Riklin 2006, S. 21). Bei ersterem ging es ursprünglich um eine Staatsgattung – etwa eine demo-oligarchische Konstellation der Polis wie bei Aristoteles (Hansen 2010, S. 521; Shinar 2022, S. 171) –, die 32 Eine Ausnahme im deutschen Schrifttum ist Sternberger (1984). 33 Zu dieser dreiteiligen Unterscheidung siehe Selk (2023, S. 129). K Der ataraxische Staat 743 aus der Verschmelzung unterschiedlicher Ansichten verschiedener gesellschaftlicher Kräfte (te Velde 2018, S. 47; Carolan 2009, S. 259) über das gesellschaftliche Zusammenleben entstanden ist, wobei sich aus dieser Konstellation auch begrenzende Effekte ergeben konnten. Nach Hansen (2010, S. 520; vgl. ferner Carolan 2009, S. 260) werden in der klassischen Mischverfassung entweder Klassen oder politische Institutionen gemischt. In der hier dargestellten Neupolung wird etwas anderes gemischt: die Staatsataraxie auf der einen Seite, und ihr Gegenstück, das PolitischDemokratische, auf der anderen. Es könnte nun der Eindruck entstehen, dass eine verstärkte Präsenz der Staatsataraxie im heutigen politischen Gemeinwesen die Demokratie als eigenständiges Teilsystem untergraben würde bzw. die Demokratie aufhören würde, die Herrschaft des Volkes zu sein (vgl. Hansen 2010, S. 530). Von einem „ataraxischen Staat“ zu sprechen, also von einem Staatstyp in dem die Staatsataraxie das Politisch-Demokratische in Schach hält, bedeutet aber nicht, dass der Staat sich hauptsächlich oder gar ausschließlich auf ataraxische Mittel stützt (vgl. Goodin und Reeve 1989, S. 203). Staatsataraxie bedeutet lediglich, dass das ataraxisches Subsystem eine „kritische Masse“ in der jeweiligen polity ausweist. Nun klingt der Begriff der kritischen Masse in diesem Zusammenhang zunächst seltsam. Dabei hat er längst Eingang in die Sozialwissenschaften einschließlich der Rechtstheorie gefunden (Addis 2007). Eisenberg schrieb dazu: „Was für soziale Aktivitäten im Allgemeinen gilt, gilt oft auch für soziale Normen im Besonderen. Soziale Normen können sich ändern, wenn und weil genügend Akteure ihr Verhalten ändern, sodass ein Schwellenwert überschritten wird“ (in Addis 2007, S. 98, meine Hervorhebung).34 Addis (2007, S. 108) fügt hinzu, dass die Idee der Erreichung einer kritischen Masse in Bezug auf die Bereitstellung eines öffentlichen Gutes gesetzt werden kann. Nun ist „kritische Masse“ keine monotone Variable. Es gibt weder die kritische Masse noch eine durchgängig homogene ataraxische Qualität, beispielsweise im Hinblick auf den Grad der Unabhängigkeit. So ist im Vereinigten Königreich das Erfordernis der Unabhängigkeit des öffentlichen Dienstes ein anderes oder sogar geringeres als das des Richters (Ellis 1989, S. 93), und dies wiederum unterscheidet sich von dem in Frankreich oder Deutschland, wobei die Neutralität des öffentlichen Dienstes im britischen Fall eher das Ergebnis einer Selbstregulierung als einer Verfassungsbestimmung ist (Ellis 1989, S. 94). Die Frage nach der kritischen Masse staatlicher Ataraxie muss auch im Hinblick auf ihre „Tiefe“ (auf welcher Ebene des Staates wirkt Ataraxie?) und ihre „Breite“ (müssen alle Akteure innerhalb einer staatlichen Ebene gleichermaßen ataraxisch sein?) betrachtet werden (Goodin und Reeve 1989, S. 194–195). Zudem sind auch die Gegenstände im Spiel unterschiedlich. Für Goodin und Reeve (1989, S. 195) variiert die staatliche Neutralität daher je nach Kontext, ob es sich um Lebensstile, Schullehrer oder Angestellte im staatlichen Gesundheitssystem handelt. 34 Addis (2007, S. 99) selbst spezifiziert die Idee der kritischen Masse. Er ergänzt dies um die Frage, wie die Ressourcen, die zu dieser Masse führen, miteinander interagieren. Ferner fragt er nach der „Form“, „Reinheit“ und „Dichte“ der involvierten Elemente und schließt mit dem Gedanken von sich selbst verstärkenden Prozessen ab, sobald der Punkt der „Kritikalität“ erreicht sei (2007, S. 104). K 744 F. X. Barrios-Suvelza Der Maßstab für eine kritische Masse kann festgelegt werden, indem ein Wert im Kontinuum eines Indikators für die Unabhängigkeit einer Instanz bestimmt wird, bei dessen Überschreitung man von einer kritischen Masse an staatlicher Ataraxie in diesem Sektor sprechen kann. Es lässt sich z.B. anhand des von Gilardi (2005, S. 141) verwendeten Maßes für den Grad der Unabhängigkeit von Regulierungsbehörden feststellen, dass die Länder, deren Regulierungsbehörden einen Wert von über 0,1 aufweisen (in einer Skala von 0= keine Unabhängigkeit bis 1= volle Unabhängigkeit), eine kritische Masse an Staatsataraxie in diesem Sektor besitzen (ungeachtet der Tatsache, dass z.B. Schweden und Deutschland über der kritischen Masse liegen, Schweden aber eine höhere absolute Masse an staatsataraxischen Effekten aufweisen kann als Deutschland). 4.2 Die Pole einer anders strukturierten Mischverfassung Es versteht sich von selbst, dass die Frage nach dem Zusammenhang zwischen demokratischer Legitimität und staatlicher Ataraxie nicht völlig abwesend sein kann. Wie der Fall des Federal Reserve System (Fed) in den USA zeigt, ist es eine demokratische Entscheidung, die die Fed überhaupt erst zu einer unabhängigen Institution macht. Ebenso demokratisch gebunden sind die Festlegung der allgemeinen Ziele der Fed, die Art und Weise der Ernennung der Zentralbanker, die Pflicht zur Rechenschaftslegung gegenüber dem Kongress und die Möglichkeit, Entscheidungen der Zentralbank durch direkt gewählte Vertreter rückgängig zu machen (siehe Blinder 1997, S. 123). Doch ansonsten ist die gesamte routinemäßige Entscheidungslogik der Fed weder demokratisch noch politisch. Und das gilt für alle „meritokratischen Autoritäten“ im Staat (Pettit 2013, S. 151).35 Das Spannungsverhältnis zwischen Staatsataraxie und Demokratie spiegelt sich in der Grundidee der Gewaltenteilung wider, die darauf abzielt, zwischen der Befugnis, Normen zu setzen, und der Befugnis, diese umzusetzen, zu unterscheiden. Unter bestimmten historischen Bedingungen können die besagten Normen einer demokratisch gewählten Versammlung entstammen. Für das Konzept der Gewaltentrennung ist dies jedoch nicht ausschlaggebend, denn das Grundanliegen, dass Normsetzungsbefugnis und die unmittelbare Eingriffsbefugnis nicht in eine Hand fallen (Forsthoff 1976, S. 77), wäre auch dann relevant, wenn hinter dem Gesetz kein ursprünglicher Wille des Demos stünde. Hansen (2010, S. 529) vertritt die Meinung, dass die Demokratie selbst die Gesamtverkörperung der neuen Mischverfassung darstellt. Bei der Idee einer repolarisierten Mischverfassung geht es indes nicht darum, das Gefäß der Demokratie 35 Nichtsdestotrotz versucht Pettit, diesen meritokratischen Autoritäten durch eine Hintertür – durch die Idee einer „populären indikativen Repräsentation“ – eine gewisse Legitimität durch das Volk zu verschaffen (Pettit 2013, S. 151). Für eine besondere Art der Repräsentation in ataraxischen Fällen siehe auch Rosanvallon (2008, S. 141). Die Bemühungen von Pettit (2013) und Rosanvallon (2008, S. 21, 23) sind ein weiterer Versuch, unabhängige Staatsinstanzen irgendwie mit der Demokratie zu versöhnen. Auch Kruse (2013, S. 22) strebt diese Versöhnung an, wobei er das Politische und nicht das Demokratische durch die Wirkung von unabhängigen Institutionen von vornherein geschwächt sehen will. Im gleichen Sinne behauptet Rosanvallon (2008, S. 188), dass die Deutsche Bundesbank zwar die Parteipolitik, nicht aber gleichzeitig die Demokratie abgewehrt habe. K