Ba ios-Su elza, F anz Xa ie
A icle — Published Ve sion
De a a axische S aa
Poli ische Vie eljah essch i
P o ided in Coope a ion wi h:
Sp inge Na u e
Sugges ed Ci a ion: Ba ios-Su elza, F anz Xa ie (2025) : De a a axische S aa , Poli ische
Vie eljah essch i , ISSN 1862-2860, Sp inge Fachmedien Wiesbaden GmbH, Wiesbaden, Vol. 66,
Iss. 4, pp. 721-750,
h ps://doi.o g/10.1007/s11615-024-00587-2
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h ps://doi.o g/10.1007/s11615-024-00587-2
Poli ische Vie eljah essch i (2025) 66:721–750
De a a axische S aa
Zu Neupolung de Misch e assung
F anz Xa ie Ba ios-Su elza
Eingegangen: 22. Feb ua 2024 / Übe a bei e : 24. No embe 2024 / Angenommen: 16. Dezembe 2024 /
Online publizie : 23. Janua 2025
© The Au ho (s) 2025
Zusammen assung Die These, dass Ve assungsge ich e, Expe en und unabhängi-
ge Ins anzen die Gesellscha zunehmend egie en, is ums i en. Ziel dieses Bei ags
is es nich , die mögliche empi ische Un e maue ung diese Annahme wei e zu p ü-
en, sonde n zunächs zu un e suchen, was diese unabhängigen Ins anzen sind und
wohin sie im s aa lichen Mak oge üge gehö en. Eine um assende Einbe ung diese
Ins anzen in das S aa sge üge ha bishe ge ehl . Du ch ih e Bündelung wi d ein Sub-
sys em e kennba , das als a a axische S aa bezeichne wi d. Zu Un e maue ung
dieses Be unds s ü z sich de A ikel au die klassische Theo ie de Gewal en eilung
und au das Konzep de ho izon al accoun abili y. Au de Basis diese beg i lichen
Bündelung will de A ikel eine Neuin e p e a ion des in Ve gessenhei ge a enen
Konzep s de Misch e assung an egen. Die hie angebo ene konzep ionelle A bei
komm zu dem Schluss, dass all diese unabhängigen Ins anzen ein Subsys em im
S aa bilden, das s uk u ell sowohl de Demok a ie als auch de Poli ik en gegen-
gese z is und somi zu einem lang is igen und spezi ischen Gleichgewich des
Gemeinwesens bei agen kann.
Schlüsselwö e Expe ok a ie · Demok a iede izi · Misch e assung ·
Gewal en ennung · Unabhängige Behö den
F anz Xa ie Ba ios-Su elza
Kan s aße 107, 10627 Be lin, Deu schland
Facul y o Economics, Law & Social Sciences, Uni e si ä E u , No dhäuse S . 63, 99089 E u ,
Deu schland
E-Mail: anz.ba ios_su elza@uni-e u .de
K
722 F. X. Ba ios-Su elza
The A a axic S a e
On he Repola iza ion o he Mixed Cons i u ion
Abs ac The hesis ha cons i u ional cou s, expe s, and independen bodies in-
c easingly go e n socie y is con o e sial. The aim o his a icle is no o deal wi h
he possible empi ical subs an ia ion o his assump ion bu o examine wha hese
independen bodies a e and whe e hey belong in he s a e mac os uc u e. A comp e-
hensi e embedding o hese ins ances in he s a e s uc u e has so a been lacking.
Th ough hei concep ual bundling, a subsys em becomes ecognizable, which is e-
e ed o as he a a axic s a e. To unde pin his inding, he a icle d aws on he clas-
sical heo y o he sepa a ion o powe s and he concep o ho izon al accoun abili y.
Based on his concep ual bundling, he a icle aims o s imula e a ein e p e a ion
o he o go en concep o he mixed cons i u ion, as he concep ual wo k o e ed
he e concludes ha all o hese independen en i ies o m a subsys em in he s a e
ha is s uc u ally opposed o bo h democ acy and poli ics and can hus con ibu e
o a long- e m and speci ic equilib ium o he poli y.
Keywo ds Expe oc acy · Democ a ic de ici · Mixed cons i u ion · Sepa a ion o
powe s · Independen agencies
1 Einlei ung
In den Augen iele Wissenscha le e schä de angebliche Mach zuwachs on
Expe en, nich -majo i ä en Ins i u ionen, unabhängigen S aa so ganen und de glei-
chen die Legi ima ionsk ise des S aa es und wi d mi de K ise de Demok a ie in
Ve bindung geb ach (Mény und Su el 2000; Schä e und Zü n 2021;TenNapele al.
2015). Wäh end die Mach de Expe en un e dem Gesich spunk k i isie wi d,
we im heu igen He scha ssys em a sächlich die gese zgebende Mach ausüb (Ten
Napele al.2015), beklagen ande e, dass das Ge ühl iele Bü ge , die Mach bliebe
in den Händen on Expe en, ein G und ü den Populismus sei (Schä e und Zü n
2021). Schä e und Zü n (2021, S. 115) sehen in diesen Ins i u ionen soga eine A
ün e Kolonne zuguns en kosmopoli ische Poli ik: So im Falle de Zen albanken,
wenn diese e suchen „in e na ionale Kapi almä k e zu s abilisie en“, ode im Falle
de Ve assungsge ich e, wenn diese „indi iduelle Rech e o mals gegen poli ische
Meh hei sen scheidungen“ schü zen.
Beglei e we den diese Deba en on de agwü digen P axis, aus dem e kenn-
ba en Zuwachs diese nich -majo i ä en Ins i u ionen und de e mein lich dami
einhe gehenden Auswei ung ih e Mach o schnell au epochale Wendepunk e zu
schließen.1Hi schl (2007, S. 1) behaup e beispielsweise, dass in den le z en Jah en
wel wei eine so s a ke Übe agung on Mach an Ve assungsge ich e s a ge un-
den ha , dass eine „poli ische O dnung“ namens „Ju is ok a ie“ en s anden is (2007,
S. 222). Das P oblem hie is , dass Hi schl sich nich sys ema isch mi de F age
auseinande se z , wie unabhängig diese Ge ich e in den 80 on ihm genann en Län-
1Fü eine K i ik dieses Vo gehens aus sys em heo e ische Sich siehe Goodin und Ree e (1989, S. 206).
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De a a axische S aa 723
de n a sächlich sind, und so e n sie unabhängig sind, wie ak i , und so e n sie ak i
sind, ob ih Ein luss o z ih es Zuwachses noch un e halb de Schwelle lieg , ab
de ih Zuwachs ü ein wie auch imme gea e es Gleichgewich im S aa ungüns ig
wi d. Selbs un e de Annahme, dass das, was Hi schl (2007, S. 215) als „halbau o-
nome, p o essionelle O gane“ bezeichne – einschließlich de Zen albanken – sam
de on ihm he o gehobenen Ge ich e, wi klich unabhängig und ak i wä e, bleib
unkla , wie s a k die En scheidungen diese unabhängigen O gane sind. Es kann
o kommen, dass unabhängige Agen u en in o mie en und bewe en, ih e E kenn -
nisse abe ohne g öße e Konsequenzen in den Pa lamen en e sicke n. Mi Blick
au Deu schland is da an zu e inne n, dass En scheidungen des Bundeska ellam es
be ei s om Wi scha sminis e ium au gehoben wu den (Majone 1994,S.6).
Zieh man die S a is iken he an, um die angeblich zunehmende „Jus izialisie ung
de Poli ik“ in Deu schland zu belegen, so is die Beweislage ehe dünn (Hönnige und
Gschwend 2010, S. 510). Zwischen 1951 und 1990 wu den nu 5% alle Bundes-
gese ze om Bundes e assungsge ich ü nich ig e klä (Land ied 1994, S. 113),
wäh end zwischen 1951 und 2005 nu 0,4% alle om Bundes e assungsge ich
en schiedenen Fälle zu Beans andungen on Bundes- ode Landesno men üh en
(Kneip 2011, S. 226). Selbs wenn die Quo e des E olgs on Ve assungsbeschwe -
den in den Sena en des Ve assungsge ich s nahe bei 100% läge,2so wü de dies
nich s an dem ge ingen Um ang de a sächlichen Wi kung des Ve assungsge ich s
ände n, in Anbe ach alle S aa sgese ze, die das Ve assungsge ich hä e annullie-
en können. Auch die Ta sache, dass die Zahl de Zen albanken wel wei zwischen
1900 und 1990 in e s aunlichem Maße ges iegen is , nämlich on 18 au 161 (Capie
e al. 1995, S. 6), s ü z nich au oma isch die These, dass die Bü ge zunehmend
on Zen albanken egie we den. Wie Capie e al. (1995, S. 62) a gumen ie en, e -
klä die bloße E assung de Zen albanken keineswegs, wie s a k und unabhängig
diese Zen albanken wa en, da dies in hohem Maße on poli ischen Bedingungen
(F ieden ode K ieg?), dem Zei geis (Libe alismus ode In e en ionismus?) und
echnischen Pa ame e n (Golds anda d ode nich ?) abhäng .
Selbs wenn die g öße e P äsenz diese Ins anzen nich nu quan i a i , sonde n
auch quali a i en scheidend wä e, wa um soll e dies zwangsläu ig eine ge äh liche
En wicklung sein?3Diese Mach zuwachs könn e un e Ums änden zu meh Gemein-
wohl üh en (B own 2018; McMillan 2010), wenn auch nich unbeding zu meh
Demok a ie. Im Üb igen könn e de Schu z de Demok a ie in diesem Zusammen-
hang nich da in bes ehen, die Ausb ei ung unabhängige Agen u en zu e hinde n,
sonde n da in, die Responsi i ä de ep äsen a i en Demok a ie zu e besse n.
De olgende Bei ag beabsich ig nich , die Robus hei de empi ischen Un e -
maue ung de Behaup ungen zu p ü en, dass sich die poli ische En scheidungs in-
dung om Demos ode den Poli ike n au Expe en ode Ve assungsge ich e e la-
ge ha . Vielmeh geh es um die Ge ah die Messung eines Phänomens – in diesem
Fall die Wi kung de unabhängigen Ins anzen des S aa es – o seine Konzep ualisie-
ung zu s ellen. Es geh also um jene Phase de sozialwissenscha lichen Fo schung,
die de quan i a i en Messung und Kausalanalyse soziale P ozesse o ausgehen
2Lau B odocz (2009, S. 141) lag diese We 2003 bei übe 50%.
3Gegen eine Zwangsläu igkei in diesem Sinne siehe Vibe (2007,S.2).
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724 F. X. Ba ios-Su elza
muss (Munck 2010, S. 3), und e lage somi die Analyse au die g undsä zliche-
en Be eiche de Konzep bildung ( gl. Goe z 2006).
De A ikel geh wie olg o : Zunächs we den in Abschn. 2 me hodische
Aspek e geklä . Das neue Agg ega ionskonzep alle unabhängigen Ins anzen wi d
in Abschn. 3 o ges ell und insbesonde e die Einbeziehung de Gewal en eilung,
Gewal en ennung und de checks and balances in diese neue konzep ionelle Ag-
g ega ion beg ünde . Anschließend wi d die konzep ionelle Plausibili ä des neuen
Agg ega ionskonzep s du ch einen Ve gleich mi dem Ansa z de ho izon al accoun-
abili y gep ü . In Abschn. 4 wi d die Ve bindung dieses Agg ega ionskonzep s mi
einem neuen Ve s ändnis de Misch e assung da geleg .
2 Anme kungen zu Me hodik
De Bei ag be ass sich mi de ak uellen Li e a u bezüglich des Phänomens de un-
abhängigen Agen u en (Bo ens und Schillemans 2020;Vibe 2007), insbesonde e
de Regulie ungsagen u en (Majone 1994; Rosan allon 2008). Da übe hinaus s ü z
e sich au die Diskussion übe eine „neue Gewal en eilung“ (Acke man 2017;Ca-
olan 2009) und die Ak uali ä de Idee de Misch e assung (Shina 2022; eVelde
2018). De A ikel g ei dabei au Analysen des neu alen S aa es (Schmi 1958;
Goodin und Ree e 1989) zu ück und e binde diese mi dem In eg i y-B anch-
Ansa z (B own 2018; Khai an 2021), dessen deu lichs e Ausp ägung im „Kapi el
Neun“ de süda ikanischen Ve assung on 1996 zum Ausd uck komm , in dem
ein G oß eil de unabhängigen Behö den e anke wu de. Die Lei pe spek i e des
Bei ags is somi eine gesam s aa liche bzw. e assungsmäßige Ve anke ung die-
se Ins anzen (McMillan 2010) und nich eine ideengeschich liche Pe spek i e, die
jedoch im Hin e g und bleib ( gl. Riklin 2006;Hansen2010; Loewens ein 1965;
B odocz 2007).
2.1 G undlegendes Ve s ändnis de Unabhängigkei bes imm e s aa liche
Ins anzen
Da sich diese A ikel mi unabhängigen Ins i u ionen/O ganisa ionen (Theu l 2013,
S. 10) des S aa es be ass , soll o e s geklä we den, was Unabhängigkei hie be-
deu e . Unabhängigkei wi d hie als die Eigenscha bes imm e s aa liche Ins an-
zen de inie , die sich aus ih e Abschi mung gegenübe poli ischen und demok a-
ischen P ozessen in olge eine En scheidung konk e e gesellscha liche Ak eu e
e gib (z.B. wäh end eine Ve assungsgese zgebung). Diese Eigenscha kann in in-
s i u ionelle, pe sönliche, sachliche und inanzielle Unabhängigkei un e eil we den
(siehe B ed 2006, S. 29).4Da übe hinaus komm diese Eigenscha in den beson-
de en Ope a ionsweisen de Unpa eilichkei , Sachlichkei und Selbs besch änkung
zum Ausd uck. Auch wenn die En scheidungs indung du ch Expe en (Bo ens und
4Tschen sche (2006, S. 149) e gänz die sachliche, pe sönliche und o ganisa o ische Unabhängigkei um
die sogenann e „inne e“ Unabhängigkei im Falle des Rich e s. Vgl. Rosan allon (2008, S. 152) ü den
Un e schied zwischen Neu ali ä , Unabhängigkei und Unpa eilichkei .
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De a a axische S aa 725
Schillemans 2020, S. 513) ein Eckp eile de Ope a ionsweise de Sachlichkei is ,
geh es hie insgesam nich um bloße Expe ise. Aus all diesen P ämissen e gib
sich eine en scheidende legi ima ions heo e ische Konsequenz. Die Au o i ä de so
gescha enen Ins anzen wi d on de demok a ischen Legi ima ionslogik, insbeson-
de e on Wahlen, en koppel , und die esul ie ende Rechenscha sp lich muss nich
meh zwangsläu ig gegenübe eine demok a isch gewähl en Ins anz e olgen. Diese
A on Immuni ä ich e sich nich nu gegen das Demok a ische, sonde n auch
gegen das Poli ische im S aa , insbesonde e gegen Poli ike im S aa , unabhängig da-
on, ob sie di ek gewähl wu den ode nich , sowie gegen S aa sbediens e e, die on
Poli ike n e nann wu den und ihnen inhal lich un e geo dne sind. Diese Immuni ä
weis die Handlungs- ode Wi ksamkei slogik ab, die dem poli isch-demok a ischen
Be eich zug unde lieg .
Das Vo handensein s aa liche unabhängige Ins anzen is eine gesellscha liche
An wo au d ei He aus o de ungen: a) um die Ge ah des Missb auchs s aa li-
che Mach einzudämmen; b) um ein Gegengewich zum Poli ischen zu scha en,
wobei Le z e es sowohl als P og ammie ung de soziopoli ischen Ziele de Gesell-
scha als auch als Kamp um die höchs en Äm e im S aa , on denen aus diese
P og ammie ung e olg , e s anden wi d; und c) um bes imm en Auswi kungen
de Legi ima ionsweise des jeweiligen poli ischen Regimes en gegenzuwi ken. Das
Konzep de unabhängigen s aa lichen Ins i u ionen is dem de non-majo i a ian
ins i u ions (Bo ens und Schillemans 2020) ähnlich, abe nich mi ihm iden isch.
DieIdeede non-majo i a ian ins i u ions heb die Abschi mung bes imm e s aa -
liche Ins anzen on den Ve e e n de Wähle scha ode de Wähle scha selbs
he o , wäh end die in diesem Bei ag de inie e Unabhängigkei be ei s bei de
e wal ungs ech lichen Technik de Unabhängigkei eines Beam en om poli ischen
Lei e eines Minis e iums zum T agen komm .
2.2 G undlegende Thesen
Die Ve mu ung, dass es sich bei diesen unabhängigen Ins anzen um meh als die
üblichen e däch igen O ganisa ionen wie Ge ich e ode Regulie ungsbehö den han-
del , ha sich be ei s in dem Vo schlag niede geschlagen, auch Elemen e wie die
Ve assung mi einzubeziehen (siehe Majone 1994, S. 57). Be ach e man die Ge-
wal en eilung aus de Pe spek i e de Meh hei sbesch änkung, so äum B ed (2006,
S. 11) ein, dass diese auch als nich -majo i ä e Ins i u ion au e en kann.5Dennoch
zieh e es o , on unabhängigen Ins i u ionen nu dann zu sp echen, wenn diese
nich ein ach zu Kon olle de „demok a isch gewähl en Ins i u ionen un e einan-
de “ üh en – wie im Falle de Gewal en eilung – sonde n zu Du chse zung on
Zielen sei ens diese unabhängigen Ins i u ionen gegen die demok a isch Gewähl en
(2006, S. 13). Nu dann sei die Spannung zwischen Demok a ie und unabhängigen
Ins i u ionen sich ba . In diese Deba e wu de o allem es ges ell , dass De ini io-
nen so wei ge ass sein müssen, dass sie „den gesam en s aa lichen Be eich e assen“
also „ on de A bei sge ich sba kei bis zu Bundesbank, om Beam en um bis zum
5Aus de Pe spek i e de Theo ie des neu alen S aa es s ellen Goodin und Ree e (1989, S. 193) eine
ähnliche F age: „Kann Neu ali ä aus einem Sys em on checks and balances he o gehen?“.
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726 F. X. Ba ios-Su elza
S aa ski chen ech , om ö en lich- ech lichen Rund unk bis zu Schule“ (Fehling
2001, S. 21). T o z diese analy ischen Einsich en ehl jedoch bishe eine sys e-
ma ische An wo , die übe eine behö denzen ie e Sich weise hinausgeh , um eine
olls ändige e E assung diese unabhängigen Ins anzen zu e eichen.
Diese Bei ag möch e dahe an die Fes s ellung B ed s (2006, S. 18) anknüp en,
dass „eine alle S aa s unk ionen übe g ei ende Te minologie [...] ü unabhängige
Ins i u ionen [...] bishe [...] nich en wickel “ wu de ( gl. Rosan allon 2008, S. 133;
Landau und Bilchi z 2018, S. 10). Dennoch schweb e schon Ca l Schmi (1996,
S. 100) o , dass neu ale „Ins anzen und Ve ah en“ zwa un e einande e schieden
seien, abe dennoch du ch einen „gemeinsamen Gegensa z gegen den labilen Ko-
ali ionspa eiens aa “ in einem kla en Zusammenhang s ehen. Schmi (1958, S. 47,
meine He o hebung) e such e dann, jene „K ä e und Me hoden“ zu bündeln, die
diesen Gegensa z im S aa bilden, und schlug o , diese „Gesam hei “ de „Gegen-
k ä e“ den „innenpoli isch neu alen S aa “ zu nennen. Ein klassische Bes and eil
dieses „innenpoli isch neu alen S aa es“ s ell e ü Schmi das Be u sbeam en um
da , dem Schmi (1958, S. 48) eine „neu alisie ende Wi kung“ zusch ieb. Alle -
dings nimm Schmi (1958, S. 57) gleichzei ig an, dass „nich s, was den S aa
angeh [...], en poli isie we den [kann].“ Poli ik e schein somi als „un e meid-
ba und unaus o ba “ (1958, S. 56). Es sei dahe e keh , ü eine „unpoli ische“
Sachlichkei in S aa sen scheidungen einzu e en (1958, S. 56); ielmeh soll e man
die Poli ik gewäh en lassen und e wa en, dass sie sich sachkundig mach . Schmi s
inne e Neu ali ä des S aa es ich e sich o enba nich gegen die Poli ik im All-
gemeinen, sonde n speziell gegen den Plu alismus und den „labilen“ Pa eiens aa .
Wenig spä e ha Schmi (1996, S. 100) seine Posi ion in eine allgemeine e Rich-
ung e schoben, indem e die Einhei des S aa es als Ganzes doch als E gebnis
eines Zusammenspiels zweie Dimensionen o de e. Die eine Dimension sei das
„Sys em des [...] neu alen S aa es“ (1996, S. 102, meine He o hebung), die ande e
üh e zum Sys em des pa eipoli ischen S aa es.
Es gib s a ke Anzeichen da ü , dass sich de Um ang de unabhängigen S aa s-
ins anzen zu Hemmung s aa liche Mach nich au die Au sich du ch s aa liche
Ans al en besch änk . Von de Wi kung und de Logik he sp ich ieles da ü ,
den Rech ss aa , die Gewal en eilung und Teile des ö en lichen Diens es in diese
Ka ego ie mi au zunehmen. Um dem Rechnung zu agen, wü den die klassische
D ei eilung de Gewal en ode die bloße Hinzu ügung neue Zweige zu ku z g ei-
en. Umso d ingliche is es, die F age konzep ionell zu klä en, wie dieses komplexe
Ge lech unabhängige s aa liche Ins anzen in die s aa liche Gesam a chi ek u in-
eg ie we den kann (Acke man 2017;B own2018).
Ve anschaulich nun eine sys ema ische Bündelung all diese e schiedenen un-
abhängigen Ins anzen des S aa es au de Ebene de S aa sa chi ek u nich eine be-
sonde e Mak ospannung zwischen diesen Ins anzen eine sei s und dem Poli ischen
und Demok a ischen ande e sei s? Und e weck diese Mak ospannung zwischen
diesen beiden Polen nich die al bekann e Idee eine Misch e assung ans elle de
adi ionellen (ho izon alen) Gewal en eilung? Wäh end die klassische Misch e as-
sung eine Kombina ion aus gesellscha lichen Ak eu en mi den ihnen zugeo dne en
s aa lichen Ins i u ionen wa (Riklin 2006;Hansen2010; Ca olan 2009) und ein
Gleichgewich inne halb de poli ischen Sphä e beinhal e e, wü den diese neuen
K
De a a axische S aa 727
Pole zu eine ande s gea e en Misch e assung üh en. Die Skizzie ung diese neu-
en Va ian e de Misch e assung is das zwei e Anliegen dieses Bei ags.
Von den möglichen Anknüp ungspunk en des o geschlagenen Ansa zes ü kün -
ige Fo schung sind A bei en im Be eich de empi ischen Messung ins i u ionelle
T ans o ma ionsp ozesse und A bei en im Be eich de Kausalanalyse au nich aus-
schließlich empi ische Basis zu nennen. Es wä e zum Beispiel möglich, das wah e
Ausmaß des ins i u ionellen Abbaus, de dem Neuen La einame ikanischen Kons i-
u ionalismus angelas e wi d, genaue zu messen. Diese e assungsgebende Welle,
die zwischen 1999 und 2009 in Venezuela, Ecuado und Boli ien s a and, wu de
als ein Umb uch besch ieben, de Fo sch i e im sozialen Be eich und in de De-
mok a ie b ach e, gleichzei ig abe einen Abbau de Rech ss aa lichkei bedeu e e.
Konzen ie man sich jedoch bei de Messung des ins i u ionellen Abbaus nu au
das isolie e Elemen de Rech ss aa lichkei , bes eh die Ge ah , dass das a säch-
liche Ausmaß des ins i u ionellen Abbaus un e schä z wi d (Ba ios-Su elza 2023,
S. 242).
Da übe hinaus könn e de hie o ges ell e Ansa z Fo schungss änge wie den
des semipa iomonialen S aa es e gänzen, de kü zlich on Munck (2024) ü den
la einame ikanischen Fall o ges ell wu de. Munck sieh in dem semipa imonialen
S aa die gemeinsame U sache sowohl ü das Fo bes ehen de Demok a ie als auch
ü ih daue ha eduzie es Quali ä sni eau. Ohne den hie o ges ell en Ansa z
bliebe jedoch unkla , welche spezi ischen Ins anzen eine kausale Wi kung au diesen
Zus and de Demok a ie hä en. Geh es um den S aa sappa a als bloße Quelle on
Minimals abili ä – wie Munck zuweilen sugge ie – ode geh es ielmeh um
die unabhängigen Ins anzen des S aa es, und wenn ja, welche on ihnen sind im
Einzelnen im Hinblick au die Exis enz und Quali ä de Demok a ie on Belang?
3 Das Sys em de S aa sa a axie
Die E kenn nis, dass eine gemeinsame Ka ego ie aus so un e schiedlichen unab-
hängigen Ins anzen des S aa es en s ehen kann, e klä sich aus de Ta sache, dass
all diese Elemen e on eine gemeinsamen Logik gelei e we den, au de die ge-
schilde e Unabhängigkei , Ope a ionsweise und Immuni ä be uhen. Diese Logik
basie au dem P ima eine o malen und a ionalen Logik, wie sie on Webe
(2005, S. 507) de inie wu de, und au de Gleichgül igkei all diese Ins anzen
gegenübe wel anschaulichen We en und ans o ma i en ode ges al e ischen An-
sp üchen (siehe K ame 2007, S. 143), die poli ische Ak eu e in jedem S aa e e en
ode e heben.6Um die Sinnha igkei diese G undlogik unabhängige s aa liche In-
s anzen zu e assen, we den sie hie als a a axisch bezeichne . Im Zusammenspiel
on We en und Ins i u ionen, die sich in jede Gesellscha zu einem spezi ischen
poli ischen Sys em e dich en (Loewens ein 1965, S. 10), kann es na ü lich o kom-
men, dass sich ähnliche Ins anzen wede dem e wähn en P ima un e o dnen noch
6Alle dings wende K ame diese Idee de Gleichgül igkei au das an, was e eine ju isp uden ial con-
cep ion o he ule o law nenn .
K
728 F. X. Ba ios-Su elza
ideologische Indi e enz e eichen.7Wä e dies de Fall, so gäbe es diese Ins anzen
zwa , abe sie wä en nich meh als a a axisch zu bezeichnen.
Die Ve wendung des Beg i s de A a axie is gewag , da seine u sp üngliche
Bedeu ung nich mi s aa lichen Gebilden assoziie wu de, was eine seman ische
Ve bindung (Ge ing 1999) zu poli ischen Philosophie e schwe . Hinzu komm ,
dass die zei genössische poli ische Theo ie e wand e (abe in eine ande e Rich ung
weisende) Al e na i en zu bie en ha , wie z.B. „epis emische Au o i ä “ (Zü n 2018,
S. 38) ode „Apa hie“ (Els e 1984, S. 88). Nich sdes o o z schein die u sp üngliche
Assozia ion de A a axie mi dem P inzip de „Ruhe des Geis es“ eine aus eichen-
de konzep ionelle G undlage zu bie en. A a axie, wie sie on den Skep ike n in
Abweichung zu ähnlichen Ideen de Epiku ee und S oike (Massie 2018, S. 259)
besch ieben wu de, is eine d i e S u e im P ozess de P oduk ion on „Übe zeu-
gungen übe nich o ensich liche Dinge“ (Kuzminski 2008, S. 1). Sie d ück sich in
de E langung eines Zus andes on peace o mind aus (2008, S. 2). Diese Zus and
bewah die Menschen o Kumme und Fu ch , die du ch das Ve sagen, sich die
Wel geis ig olls ändig anzueignen, he o ge u en we den können. Die beiden S u-
en, die dem E eichen de A a axie o ausgehen, we den eine sei s equipollence
genann , was so iel bedeu e wie, dass „kon ä e Da s ellungen“ on Phänomenen
„gleiche maßen übe zeugend“ sein können (S a a sson 2014, S. 366), und epoché,
was die anschließende Ausse zung des U eilens bedeu e .
Die om Skep izismus emp ohlenen analy ischen P ak iken, wie die Ausse zung
des U eilens und de Ve zich au dogma ische Übe zeugungen, sind en scheidende
Sch i e au dem Weg zu A a axie. Besonde s eiz oll ü diesen Bei ag is , dass
die Skep ike nich nu die Ausse zung des U eilens in mo alischen F agen o de n,
sonde n die Ausse zung des U eilens selbs als einen e hischen Ak e s ehen (Mas-
sie 2018, S. 256). De on den Skep ike n en wickel e Beg i de A a axie eigne
sich also zu Benennung all jene s aa lichen Ins anzen, die o geben, die no male
und ielleich soga wünschenswe e Leidenscha jeglichen poli ischen bzw. demo-
k a ischen Handelns im S aa in Schach zu hal en. Diese Wo wahl zu k i isie en,
nu weil de Te minus A a axie u sp ünglich die Sphä e des Men alen ad essie ,
übe zeug nich . We diese Zwei el heg , ha ielleich schon Beg i e wie Techno-
k a ie e wende , abe ebenso wie A a axie ha échne – wie O ega y Gasse (2000)
in seine Analyse de Technologie da leg – u sp ünglich nich s mi dem S aa zu
un.
Die Ein üh ung des Beg i s de S aa sa a axie kann die Gelegenhei sein, um
die behö denzen ie e Be ach ung de unabhängigen Ins anzen zu du chb echen.
Denn bislang ha man diese Ins anzen des S aa es meis ens als Äm e ode b anches
gedach . Die Bes andsau nahme wu de au eine gegens ändliche Exis enz o m edu-
zie . Man denke nu an die 205 unabhängigen Ans al en, die Vibe (2007, S. 183)
in seinem We k The Rise o he Unelec ed au üh .
Be ei s in diese gegens ändlichen Bes andsau nahme bes eh ein analy isches De-
izi , da eine behö denzen ie e Be ach ungsweise die s aa liche Ve wal ung, und
insbesonde e das in ih bes ehende Beam en um, übe sehen kann (Ca olan 2009,
7Ta sächlich häl Loewens ein (1965, S. 10) die Exis enz on „Ins i u ionen mi ein sachliche Zweckbe-
s immung“ ü eine Sel enhei .
K
De a a axische S aa 735
3.1.4 Checks and balances du ch die a a axische Linse gesehen
Nach Ma a all und P zewo ski (2003, S. 10) kann nach libe ale Lesa nu eine
„ge eil e Regie ung“ eine beg enz e Regie ung sein. Ih e Ansich nach eich abe
die Gewal en eilung nich aus und muss mi checks and balances gekoppel sein
(siehe dazu Landau und Bilchi z 2018, S. 2). Auch ü Loewens ein (1965, S. 48)
sind Gewal en ennung und checks and balances zwei Sei en de selben Medaille.
Demgegenübe wi d hie a gumen ie , dass wede die Teilung noch die T ennung
de S aa sgewal mi checks and balances no wendige weise zusammen gedach we -
den müssen (Ten Napel e al. 2015,S.10).WieWald on(2012, S. 9) a gumen ie
de A ikel, dass es bei de Gewal en ennung nich da um geh , ob sich ge enn e
Funk ionen „gegensei ig in Schach hal en können“ (2012, S. 9). Ein Un e schied
zwischen de Gewal en ennung und den checks and balances bes eh da in, dass
bei den le z e en die Ins i u ionen nich ge enn , sonde n mi einande e knüp
we den.
Nach Loewens ein (1965, S. 50) haben checks and balances zwei Haup kompo-
nen en: En wede wi d Mach beg enz , indem e schiedenen O ganen Funk ionen
zugewiesen we den, sodass sie zu Zusammena bei angehal en we den, um E geb-
nisse zu e zielen; ode die O gane haben akul a i e Ve o ech e. A a axisch in e -
p e ie , bes eh Loewens eins Ve sion on checks and balances da in, den Fluss
s aa liche Mach im Ve gleich zu eine Si ua ion zu e langsamen, in de ein Zweig
allein en scheiden wü de.
Loewens ein olgend, bes eh aus a a axische Sich eine e s e Fo m de checks
and balances da in, die Ziele langung eines O gans zwingend on den Ansich en
eines ande en O gans abhängig zu machen. Fehl diese Mechanismus, kann eine
poli ische K a hegemonial we den, ohne dass dies zwangsläu ig zu Illegali ä ode
Willkü üh . Diese Va ian e implizie eine gegensei ige Abhängigkei und is in-
so e n posi i konno ie , als sie eine Einigung zwischen den Zweigen e zwing , um
ein Ziel zu e eichen. Diese mach ö de nde Sei e on checks and balances kann na-
ü lich nich Teil de s aa lichen A a axie sein. Die a a axische Sei e de checks and
balances bezieh sich nu au ih e Ve langsamungswi kung au die S aa sgewal , die
du ch die Ve lech ung de S aa so gane unabhängig da on en s eh , ob gleichzei ig
eine bes imm e Poli ik anges eb wi d.Im Gegensa z zu diese e s en Va ian e is
die zwei e de checks and balances on o nhe ein nega i konno ie , da sie ein
Ve o ech beinhal e , mi dem ein Zweig einen ande en blockie en kann.
Ande s sieh es aus, wenn man die d i e Va ian e de checks and balances einbe-
zieh , die on O’Donnell (2003) am deu lichs en he ausgea bei e wu de: die Kon-
oll unk ion zwischen ho izon al gelage en O ganen. Hie bei geh es um die Kon-
olle de Rech mäßigkei des s aa lichen Handelns und gegebenen alls um de en
Ahndung ode um die Rechenscha sp lich eine s aa lichen Behö de eine ande en
gegenübe .
Im Falle on checks and balances lieg das A a axische in de o malen Scha ung
de Möglichkei ode P lich de S aa so gane, sich gegensei ig zu kon ollie en, zu
koo dinie en ode einsei ig zu blockie en. Es lieg nich an den konk e en Mo i a-
ionen, die, gelei e on mo alischen, poli ischen ode pa eipoli ischen Kämp en,
spä e die konk e e Umse zung diese Möglichkei ode P lich bes immen können.
K
736 F. X. Ba ios-Su elza
Dahe sind Mo i a ion und E gebnis de Am sen hebung eines P äsiden en in einem
P äsidialsys em an sich nich dem A a axischen zuzusch eiben, da es sich um eine
poli ische En scheidung handel . Indes soll e kla sein, dass es auch ohne Teilung,
T ennung ode checks eine Beg enzung s aa liche Mach geben kann, wenn eine
Ve assung die s aa liche Mach „ on oben“ beg enz . Le z e es e weis au den
Zusammenhang zwischen mechanischen a a axischen Ins anzen mi einem eben-
alls nich -gegens ändlichen, abe egelha en Bes and eil de S aa sa a axie, dem
Kons i u ionalismus.
3.1.5 Gewal en ennung und Kons i u ionalismus
Aus a a axische Sich bedeu e Kons i u ionalismus eine Beg enzung de S aa s-
gewal , abe nich , weil eine Ve assung gewal en ennende Ve ah en beinhal e ,
sonde n weil Beg enzung als Wi kung höhe en Rech s e olg . De Kons i u iona-
lismus beg enz die Mach als sub leges (Bobbio 2004), womi wiede um e was
ande es gemein is als die Beg enzung du ch den Rech ss aa . Die Besch eibung
de mach be ähigenden Funk ion einige in eine Ve assung o gesehenen Ein ich-
ungen is dahe nich , wie Holmes annimm , geeigne , den nich nu beg enzenden
Cha ak e des Kons i u ionalismus zu beg ünden. Ein ande e Teil de Wissenscha
zieh es o , den Kons i u ionalismus als ausschließlich mach besch änkend zu e -
s ehen (McIlwain 1940, S. 24; Loughlin 2010,S.47;Thio2012, S. 144), wäh end
die Ve assung sowohl be ähigend als auch besch änkend is . In diese Quali ä
is Kons i u ionalismus ebenso Teil de S aa sa a axie wie die Gewal en eilung, die
Gewal en ennung und checks and balances, mi dem Un e schied, dass de Kons i-
u ionalismus zum nich -gegens ändlichen egelha en Teil de S aa sa a axie gehö .
De Kons i u ionalismus is ü O’Donnell (2003, S. 42) nich Teil de ho izon al
accoun abili y, sonde n bezweck den Schu z libe ale ode bü ge liche Rech e.
Ande s aus de Pe spek i e de S aa sa a axie, wo Kons i u ionalismus, de nu die
einsch änkende Säule de Ve assung ausd ück , nich s mi dem Libe alismus zu un
ha (Walke 1997, S. 154).
Alle bishe disku ie en nich -gegens ändlichen Ins anzen sind inso e n a a a-
xisch, als dass sie die Hemmung de S aa sgewal um de Hemmung willen bezwe-
cken, wobei sie eine a ionalen o malen Logik olgen ohne sich um poli ische ode
mo alische We e zu kümme n. De Zweck alle a a axischen Techniken bes eh da-
in, die Wah scheinlichkei eine s aa lichen Ins abili ä au g und eine zu s a ken
Konzen a ion de Mach in eine Hand zu e inge n. Es geh dabei nich p imä um
den Schu z indi iduelle F eihei en,21 obwohl das Indi iduum on de konsequen en
Anwendung diese Techniken p o i ie en kann. Die a a axischen Mi el e o de n
21 Siehe Wald on (2012, S. 11). Abweichend Loewens ein (1965, S. 35), de die F eihei als das „ideo-
logische elos de T ennungsdok in“ sieh . Siehe auch Ca olan (2009, S. 254), de beklag , dass nich
e sich lich is , ob de Zweck de Gewal en eilung die F eihei ode die E izienz bzw. das indi iduelle ode
das ö en liche In e esse is .
22 Im Gegensa z dazu glaub Loewens ein (1965, S. 37), dass die T ennung de Funk ionen in A hen ode
Rom nich o handen wa , weil do eine nich -libe ale A mosphä e o he sch e.
K
De a a axische S aa 737
nich unbeding eine libe ale A mosphä e, um ins allie zu we den.22 Sie e o de n
auch kein demok a isches Regime als Vo ausse zung.
3.2 De a a axische S aa und ho izon al accoun abili y im Ve gleich
Im Folgenden wi d ein Ve gleich mi O’Donnells s a kem Al e na i konzep de
ho izon alen Rechenscha sp lich anges ell .
3.2.1 O’Donnells Modell in Kü ze
Nach O’Donnell (2003, S. 35) bedeu e ho izon al accoun abili y die Beans andung
ode soga Bes a ung eines poli ischen O gans, z.B. de Legisla i e, du ch ein an-
de es O gan, z.B. du ch einen Rechnungsho , wenn dieses poli ische O gan ein
ech swid iges Ve hal en begangen ha . Ein Beispiel wä e die Am sen hebung ei-
nes P äsiden en du ch die Legisla i e (Kenney 2003, S. 58), so e n de G und ü
die Am sen hebung ein ech swid iges Ve hal en (2003, S. 67) des sank ionie en
P äsiden en is .
Ein Vo zug on O’Donnells Modell bes eh da in, dass e Maßnahmen de ac-
coun abili y nich -poli ische A on de Rechenscha sp lich poli ische A enn .
O’Donnell zeig auch, dass die Au sich nich allein deshalb poli isch wi d, weil
die beau sich ig en Ak eu e poli isch sind.23 O’Donnells Ho izon al-Accoun abili y-
Ansa z wa auch deshalb wegweisend, weil e eine Ve mengung seine ho izon al
accoun abili y mi Maßnahmen zu Rechenscha sp lich de Zi ilgesellscha e -
mied, die auch zu Übe wachung de Maßnahmen des S aa es eingese z we den
könn en. Eine seine Übe legungen is besonde s we oll ü den s aa sa a axischen
Ansa z. Geh man da on aus, dass die S aa sa a axie im Wesen lichen unpoli isch
is , wi d sie dann nich e ze , wenn sie mi eindeu ig poli ischen O ganen wie
de Legisla i e und de Exeku i e in Be üh ung komm , e wa wenn die Gewal-
en ennung poli ische Zweige oneinande enn ode wenn checks and balances
bewi ken, dass ein poli ische Zweig wie die Exeku i e du ch einen ande en, eben-
alls poli ischen, Zweig wie die Legisla i e kon ollie wi d? O’Donnell sah sich mi
einem ähnlichen Dilemma kon on ie , als e beg ünden muss e, wie sein Konzep
de ho izon al accoun abili y zum Aus ausch on Rechenscha sp lich en zwischen
poli ischen Einhei en pass .
23 Im Gegensa z dazu e klä Lau h (2007, S. 58) sowohl das Handeln on Pa lamen en, Pa eien und de
Zi ilgesellscha als auch die A bei on Rechnungsp ü e n ode unabhängigen Wahlbehö den allesam als
„poli isch“. Auch Rosan allon (2008, S. 139) konzipie unabhängige Kon ollbehö den als o mes poli i-
ques. Landau und Bilchi z (2018, S. 15) meinen soga , die Judika i e sei eine „poli ische Ins i u ion“. Bei
de „poli ischen“ Kon olle we den nach Lau h (2007, S. 59) im Gegensa z zu ech lichen Kon olle kei-
ne objek i en K i e ien angewand . Dies wü de jedoch bedeu en, dass ein Rechnungsho , de nach Lau h
(2007, S. 59) ein Agen de „poli ischen“ Kon olle is , s aa liches Handeln ohne objek i e K i e ien übe -
wach , nu weil seine Beu eilungspa ame e nich ech liche Na u sind. Nach dem a a axischen Ansa z
üb ein Rechnungsho keine poli ische Kon olle aus, obwohl es sich um eine non-judicial accoun abi-
li y handel (Landau und Bilchi z 2018, S. 11). Da an ände sich auch nich s, wenn seine p o essionelle
– nich unbeding ju is ische – Einschä zung s aa liche P ozesse on poli ischen Ak eu en ü ih e eigenen
poli ischen Kämp e genu z wi d.
K
738 F. X. Ba ios-Su elza
Eine Al e na i e wä e es gewesen, die Rechenscha sp lich zwischen zwei poli-
ischen Zweigen aus dem Gel ungsbe eich de ho izon al accoun abili y he auszu-
nehmen. O’Donnell (2003, S. 45) en schied sich ande s, un e eil e dann abe die
ho izon al accoun abili y in eine „balance“ und in eine „manda ed“ Va ian e.24 Die
Balance-Va ian e wi d e wende , um accoun abili y zwischen den klassischen d ei
Zweigen zu besch eiben, on denen zwei o enkundig poli isch sind: die Legisla i-
e und die Exeku i e. Indes e inne e O’Donnell (2003, S. 45) da an, dass bei de
Balance-Va ian e poli ische Ak eu e zwa nu aus G ünden de Rech swid igkei
kon ollie we den können, pa eipoli ische E wägungen abe die Wi kung diese
A on ho izon al accoun abili y üben könn en. Dahe beschloss e , die s ä ke e
Va ian e de manda ed ho izon al accoun abili y zu en wickeln, bei de die Behö -
de, die das ech swid ige Ve hal en eine ande en s aa lichen Behö de übe wach ,
unabhängig sein muss. Wäh end alle Ho izon al-Accoun abili y-Mechanismen – ob
om Typ balance ode manda ed – Übe g i e und Ko up ion e olgen und die
Ve le zung de Legali ä kon ollie en, e hinde nu die Manda ed-Va ian e die
Un e wande ung du ch pa eipoli ische Kon olle (es sei denn, die unabhängigen
Agen u en wu den poli isie ).
O’Donnells Lösung is ich ungsweisend, wi d abe in dem hie o ges ell en An-
sa z nu eilweise übe nommen. Zum einen e s eck sich die S aa sa a axie, ande s
als bei O’Donnells Balance-Va ian e, nich au die konk e en Ak e de Rechen-
scha sp lich , so e n sie zwischen den poli ischen Zweigen s a inden, auch wenn
de G und die Kon olle de Legali ä is . So e n es sich um spezi ische Ak e de Re-
chenscha sp lich handel , se z die S aa sa a axie o aus, dass de spezi ische Ak
de Rechenscha sp lich on eine nachweislich unabhängigen Behö de ausgeh .
Somi deck sich hie S aa sa a axie mi dem, was O’Donnell manda ed ho izon al
accoun abili y nann e. Ande e sei s gil dieses enge Ve s ändnis on S aa sa a axie
abe nich , wenn die mach limi ie enden Wi kungen on nich -gegens ändlichen a a-
axischen Ins anzen in Be ach gezogen we den. Die einsch änkende Wi kung de
Rech ss aa lichkei ode de Gewal en eilung is auch dann gegeben, wenn o en-
sich liche poli ische Zweige diese Wi kung un e wo en sind, ohne dass eine Sank-
ion du ch eine bes imm e unabhängige Behö de o läge. Dabei e zeugen Gewal-
en ennung, Gewal en eilung ode insbesonde e checks and balances lediglich ein
„mechanische“ E ek e. Was heiß in diesem Zusammenhang „ ein mechanisch“?
Da un e is zu e s ehen, dass im Falle de Gewal en ennung ih e Un e schei-
dungswi kung g undlegende S aa s unk ionen an sich gewü dig wi d. Im Sinne
on checks and balances bedeu e dies, dass diese mach kon ollie ende Technik,
die die En scheidung eines Zweiges – z.B. de Legisla i e – on de En scheidung
eines ande en poli ischen Zweiges – z.B. de Exeku i e – abhängig machen kann
als solche au gewe e wi d. Schließlich bedeu e „ ein mechanisch“ bezüglich de
Gewal en eilung, dass e wa die Ein üh ung eines Zweikamme sys ems inne halb de
Legisla i e als eine Teilung um de Teilung willen geschä z wi d.
24 Was hie wie eine konzep ionelle E wei e ung aussieh , e keh sich ins Gegen eil, wenn man
O’Donnells Ve sion de ho izon al accoun abili y mi Schmi e s (1999) ausu e nde Sich de selben
e gleich . Le z e e besch änk sich nich nu au Ak eu e inne halb des S aa es und auch nich nu au
ech swid iges Ve hal en (Vgl. Lau h 2007, S. 47).
K
De a a axische S aa 739
3.2.2 Vo züge de S aa sa a axie gegenübe de ho izon al accoun abili y
Die Vo eile des Ansa zes de S aa sa a axie kommen zum Vo schein, sobald die
spezi ischen Un e schiede zwischen den beiden Pe spek i en zusammenge ass we -
den.25 Beans anden unabhängige Agen u en wie ein Rechnungsho das Fehl e hal en
eines poli ischen Zweiges, so schein die Sachlage so gu wie eindeu ig zu sein. Be-
ücksich ig man jedoch nich nu die Kon olle du ch eine Behö de, sonde n auch
die limi ie ende Wi kung eines nich -gegens ändlichen Mechanismus wie des „P in-
zips“ de Gewal en eilung au die poli ischen Zweige des S aa es, so e schein die
S aa sa a axie lexible . Sie kann ande e, nich -gegens ändliche Ins umen e in eg ie-
en, wie z.B. den P ozedu alismus, das Rech in seine o malen Ausp ägung ode
die Technik de Gewal en eilung im Sinne e wa on Am szei besch änkungen (Ri-
klin 2006, S. 365). Auße dem wi d de gegens ändliche Be eich de S aa sa a axie
nich allein au die Behö den besch änk , da e auch das Beam en um um ass , das
keine Behö de is .26 Hinzu komm , dass O’Donnell die Ge ich e un e dem E ike
de balance ho izon al accoun abili y e o e , un e dem auch poli ische Zweige
ope ie en, wäh end aus a a axische Sich unabhängige Ge ich e on poli ischen
Ins anzen scha ge enn we den.
De zwei e Un e schied bes eh da in, dass sich O’Donnells ho izon al accoun a-
bili y au die Au sich und die mögliche Sank ionie ung ech swid ige Handlungen
s aa liche S ellen besch änk . Sowei es um Agen u en und Rechenscha sp lich
geh , gil dies auch ü die S aa sa a axie. Es ha sich jedoch gezeig , dass S aa sa a-
axie wei meh als eine au Rech skon o mi ä basie ende Kon olle des Handelns
poli ische S aa so gane is . Dahe sind im a a axischen Be eich sowohl ein s a-
is isches Am als auch de ö en lich- ech liche Rund unk zu inden (Bo ens und
Schillemans 2020, S. 514), obwohl sie keine sank ionie enden Au gaben haben,
da ü abe de Poli ik und de Demok a ie Raum wegnehmen (Rosan allon 2008,
S. 121). Auße dem is ü den Ansa z de S aa sa a axie eine Sache die Behö de
namens „Ge ich “, eine ande e die Au gabe de Rech sp echung. Diese einkö nige
He angehensweise is de ho izon al accoun abili y emd.
D i ens is die Wi kung de s aa lichen A a axie au sich selbs ein wei e e
Un e schied zu ho izon al accoun abili y. S aa sa a axie wende sich auch gegen
un ech mäßiges Ve hal en in ih em eigenen Be eich, zum Beispiel, wenn Ko up ion
in den ö en lichen Diens eind ing . Dennoch bleib de poli isch-demok a ische
Be eich des S aa es Haup gegenpol de S aa sa a axie. Ein G und da ü mag sein,
dass au g und de Eigenlogik de S aa sa a axie die An eize ü ko up es Ve -
hal en p inzipiell ge inge sind als im demok a ischen und poli ischen Be eich
25 Im Üb igen gil O’Donnells Ve s ändnis on „Ho izon ali ä “ ü die S aa sa a axie. Fü ihn bedeu e
Ho izon ali ä Rechenscha sp lich , die inne halb des S aa es s a inden muss, und schließ nich die Re-
chenscha sp lich ein, die Folge de i ialen Hie a chie zwischen s aa lichen Behö den is (Kenney 2003,
S. 61–62).
26 Die gegens ändlich-in as uk u elle Quali ä de S aa s e wal ung, die das Beam en um um ass ,
schließ das spezi ische „E hos“ des ö en lichen Diens es ein. Es e s eh sich on selbs , dass das Beam-
en um, inso e n es als Mechanismus zu E möglichung on Mach wi k , auße halb des Gel ungsbe eichs
de S aa sa a axie ungie . Dasselbe gil ü das Rech , wenn man nu seine E möglichungs unk ion
be ach e .
K
740 F. X. Ba ios-Su elza
des S aa es (Majone 1994, S. 26; ela i ie end Dahls öm und Lapuen e 2017,
S. 21).
Vie ens wi d in O’Donnells ho izon al accoun abili y die Selbs besch änkung
nich explizi he o gehoben. Dazu gehö nich nu de Gedanke, dass a a axische
Ins anzen o e s au äuße e Au o de ung hin ak i we den,27 sonde n die E kenn -
nis, dass En scheidungen mi Um e eilungscha ak e (Majone 1994, S. 24) ode
„hohem no ma i en Gehal “ (K use 2013, S. 27) kein no males Be ä igungs eld de
S aa sa a axie sind. Es muss auch be on we den, dass die hemmenden Wi kungen
de S aa sa a axie nich bei eine „Mach konzen a ion“ schlech hin zum T agen
kommen, sonde n e s bei eine Übe konzen a ion de Mach einse zen (Wald on
2012, S. 1; Landau und Bilchi z 2018, S. 22). Solange das Meh hei sp inzip den
Regeln de Rech se zeugung olg und seine E gebnisse nich gegen das Gese z
e s oßen, ha die S aa sa a axie in ih e Übe wachungs- und Sank ions unk ion in
diesem Fall keinen G und einzug ei en und is somi nich so o „an idemok a-
isch“.28
Schließlich weich die S aa sa a axie auch inso e n on de ho izon al accoun a-
bili y ab, als sie die Möglichkei e ö ne , Regie ende zu e klagen, nich weil sie
ech swid ig, sonde n weil sie gegen die es publica, das heiß gegen das gemein-
scha liche In e esse des Gemeinwesens handeln (Bo ens und Schillemans 2020,
S. 521; B own 2018, S. 31; McMillan 2010, S. 439; Majone 1994, S. 24) ode
gegen was Pe i (2013, S. 147) die „Gemeinscha “ nenn .29 Die He aus o de ung
bes eh somi in de Objek i ie ung de Pa ame e eines noch legalen, abe e en-
uell nich meh „ es-publikanischen“ Ve hal ens.30 Dabei s ü z sich die S aa sa a-
axie au die En wicklungen in de Rechnungsp ü ungsp axis, die in de Fo m de
Zweckmäßigkei skon olle nach s engen, nich unbeding ech lichen Bewe ungs-
maßs äben o geh . Pe i sp ich in diesem Zusammenhang on unabhängigen me i-
ok a ischen Ins anzen wie einem Zen albanke , de im Gegensa z zu unabhängigen
Rich e n eben alls nach objek i en Pa ame e n ode „ma kan en Maßs äben“ (Pe i
2013, S. 148) en scheide , obwohl diese nich ech liche Na u sind. Zwa kann
die Ka ego ie de es publica im Sinne om gemeinscha lichen In e esse schnell
zu willkü liche K i ik an s aa lichem Handeln üh en, weil jede eine enge ode
wei e Vo s ellung dieses In e esses haben kann. Mi Majone (1994, S. 4) wissen wi
jedoch, dass das Ve s ändnis des gemeinscha lichen In e esses, das die A a axie
im Sinne de es publica schü zen kann, ein seh enges is ( gl. Rosan allon 2008,
27 Landau und Bilchi z (2018, S. 10) weisen jedoch da au hin, dass es unabhängige S aa so gane geben
kann, die im Gegensa z zu Jus iz nich nu eak i agie en und die Besch änkung, on Fall zu Fall zu
handeln, übe winden können.
28 Siehe abe Kenney (2003, S. 71) ü die ho izon al accoun abili y.
29 Vgl. Rosan allons (2008, S. 122) Ve bindung on unabhängigen O ganen des S aa es und in é ê
géné al ode bien commun (2008, S. 138).
30 In einem A ikel des Tagesspiegels om 15.02.2022 e äh de Lese , dass de In endan de ARD meh
als sechs Millionen Eu o ü seinen Ruhes and bekommen soll. Das mag legal sein, abe ielleich nich
meh es-publikanisch. De es-publikanische Schaden wä e messba . Aus de a a axischen Pe spek i e
können Auswe ungen, basie end au echnischen E izienz- und E ek i i ä smessungen, einen nich -po-
li ischen Ke n haben, de neu al genug is , um eine Kon olle de poli ischen Ak eu e zu e möglichen,
de en Handlungen zwa ech skon o m, abe den E o de nissen de es publica nich en sp echen.
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De a a axische S aa 741
S. 128). Es handel sich dabei nich um das Gemeinwohl als E gebnis de Um e ei-
lung ode de Ve wi klichung de Sozialpoli ik, und deshalb bleib diese es publica
wei en e n on de Idee eines aspi a i en Kons i u ionalismus, wie ihn Loughlin
(2022, S. 94) besch eib . Es geh beispielsweise ehe um die Abweh sogenann e
nega i e Ex e nali ä en im Falle de sek o alen Regulie ung. Man könn e auch on
„gesellscha liche Ra ionali ä “ im Sinne on E izienz und Nachhal igkei sp echen
(K use 2013, S. 20). De G und ü diese Un e scheidung is , dass diese Abweh eine
Maximie ung eines gemeinscha lichen In e esses beinhal e , wäh end Um e eilung
eine soziale G uppe gegen eine ande e s ellen kann (Majone 1994, S. 23). Blinde
(1997, S. 122) ha in seinem Ve gleich zwischen s eue - und wäh ungspoli ischen
En scheidungen eine wei gehend objek i e Abg enzung de es publica im a a axi-
schen Sinne au gezeig . Obwohl beide Be eiche eine echnische Sei e haben und in
beiden die Gewinne ehe lang is ig an allen, haben wäh ungspoli ische En schei-
dungen eine allgemeine e Reichwei e als s eue poli ische Maßnahmen in Bezug au
die Bü ge . Obwohl Blinde o sich ig is , ob dies aus eich , um zu wissen, was zu
eine „ echnok a ischen“ ode „poli ischen“ En scheidung gehö en soll e, schein es
aus nich willkü lichen G ünden logische , wäh ungspoli ische, nich abe s eue -
poli ische En scheidungen an eine unabhängige Zen albank zu delegie en. Da übe
hinaus ha die En wicklung de Kon olle du ch unabhängige Behö den gezeig , dass
die Annähe ung diese Kon olle an ge ich liche Ve ah en die Ge ah de Willkü
e inge (Majone 1994, S. 19). Na ü lich gib es Gewinne ü dieses besonde e
Gemeinwohl, die sich aus de Einhal ung de Legali ä und de Rolle de S aa sa a-
axie in diesem Sinne e geben, abe de Vo eil des Konzep s de S aa sa a axie lieg
da in, dass auch jene Ve lus e ü das Gemeinwohl e mieden we den, die sich aus
s aa lichen Handlungen e geben, die zwa noch legal, abe nich es-publikanisch
sind.
4 Zu Neupolung de Misch e assung
Wäh end O’Donnell (2003, S. 52) die ho izon al accoun abili y als Teil des demo-
k a ischen Regimes e o e ,31 bilden alle Ins umen e de S aa sa a axie ein Subsys-
em, das sich om Subsys em de Demok a ie un e scheide . Die S aa sa a axie is
eine Kon igu a ion, die ein S aa haben kann, abe nich haben muss, und wenn e
sie ha , is sie ein eigens ändiges Teilsys em, das pa allel zu ande en Teilsys emen
des S aa es unk ionie , wie dem Regime, das his o isch die Fo m de Demok a-
ie annehmen kann. S aa sa a axie is zwa auch ohne Demok a ie möglich, abe
un e demok a ischen Bedingungen e en die on de S aa sa a axie ausgehenden
sys emischen Einsch änkungen des Poli ischen besonde s deu lich he o .
S aa sa a axie als Konzep ak ualisie das klassische Thema de Spannung zwi-
schen Rech ss aa und Demok a ie, Rech und Poli ik ode go e nmen o men s.
31 Lau h (2007, S. 47) weis da au hin, dass be ei s in O’Donnells De ini ion on 1995 die ho izon al
accoun abili y als Teil de Polya chie bezeichne wi d. Lau h konzep ualisie die ho izon al accoun abili y
auch als Teil de „demok a ischen Kon olle“. Im Gegensa z dazu implizie die s aa liche A a axie eine
Kon olle, die de Demok a ie s uk u ell en gegengese z is .
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742 F. X. Ba ios-Su elza
go e nmen o law, e lage diesen Gegensa z abe au die s uk u elle Gegenübe -
s ellung on S aa sa a axie und dem Poli isch-Demok a ischen au die Ebene de
gesam en S aa sa chi ek u . Au diese mak os uk u ellen Ebene des S aa es üh
das Zusammenspiel de beiden Pole zu einem (Un-)Gleichgewich , das sich aus die-
se neuen A de Misch e assung e gib . Wü de man eine Gesellscha so dnung
allein au de Basis s aa liche A a axie ans eben, käme es zu dem, was Schmi
(1988, S. 129) ü eine on Technike n dominie e Kons ella ion o aussag e, näm-
lich, eine „ üh e - und di ek ionslose Gesellscha “.
4.1 Misch e assung s a Gewal en eilung
Die Ein üh ung des Beg i s de S aa sa a axie ma kie nich den e s en Ve such,
den S a us e schiedene Va ian en unabhängige s aa liche S ellen in Bezug au
die gesam e s aa liche A chi ek u neu zu konzipie en. De D uck au Mon esquieus
„heilige D ei al igkei “ de Gewal en eilung ha längs zugenommen und die Deba e
um eine „neue Gewal en eilung“ en ach (siehe Acke man 2017, S. 40; Landau und
Bilchi z 2018, S. 10). Als Reak ion da au sind neue Ansä ze en s anden, e wa in
Fo m eine neuen ie en Gewal (Tushne 2021), eine neuen Bündelung iele
diese Ins anzen im Ve assungs ex (Fombad 2016; Landau und Bilchi z, 2018)
ode in Fo m des Beg i s de gua an o s ins i u ions (Khai an 2021). Jedoch is bei
ielen diese Ve suche die behö denzen ie e Pe spek i e o he schend geblieben.
Meh noch: De Ve such, die komplexe Reali ä alle Modali ä en de S aa sa a axie
mi de Ka ego ie de Gewal en eilung au zu angen, übe s eig de en beg i liche
Kapazi ä (Ca olan 2009, S. 253). S a dessen e schein eine Rückbesinnung au
den Beg i de Misch e assung analy isch e giebige , auch wenn diese Beg i im
Ve gleich zu Idee de Gewal en eilung ein Randphänomen geblieben is 32 und ü
Acke man (2017, S. 38), die au Mon esquieu zu ückgehende Gewal en eilung das
Schema de „gemisch en Regie ung“ on A is o eles zu ückged äng ha .
In de zwei en Häl e des 20. Jah hunde s gab es in de deu schen poli ischen
Theo ie eine Hinwendung zum P oblem des „ echnischen S aa es“ (Schelsky 1965),
die dann in den 1980e -Jah en ab lach e (Ha ing 2010). Diese Ansa z wa abe
wede di ek noch explizi als Ausd uck de Misch e assung gedach . Die Idee de
S aa sa a axie ha mi diese En wicklung nich s gemein, ebenso wenig mi de in
jüngs e Zei wiede beleb en Diskussion um die Expe ok a ie (bei de die Poli ik als
un e meidliches Übel angesehen wi d und gesellscha liche Ziele du ch Expe en
en schieden we den), Technok a ie (bei de die Poli ik zuguns en eine um assenden
Behe schung de Technok a en eliminie wi d) ode echnische Be a ung (bei de
achliches Wissen eingeb ach wi d, um die Aus üh ung be ei s ge o ene poli i-
sche En scheidungen zu un e s ü zen).33
Obwohl das Phänomen de Misch e assung an die Gewal en eilung andocken
kann, sind beide un e schiedlich (siehe abe Riklin 2006, S. 21). Bei e s e em ging
es u sp ünglich um eine S aa sga ung – e wa eine demo-oliga chische Kons ella i-
on de Polis wie bei A is o eles (Hansen 2010, S. 521; Shina 2022, S. 171) –, die
32 Eine Ausnahme im deu schen Sch i um is S e nbe ge (1984).
33 Zu diese d ei eiligen Un e scheidung siehe Selk (2023, S. 129).
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De a a axische S aa 743
aus de Ve schmelzung un e schiedliche Ansich en e schiedene gesellscha liche
K ä e ( e Velde 2018, S. 47; Ca olan 2009, S. 259) übe das gesellscha liche Zu-
sammenleben en s anden is , wobei sich aus diese Kons ella ion auch beg enzende
E ek e e geben konn en. Nach Hansen (2010, S. 520; gl. e ne Ca olan 2009,
S. 260) we den in de klassischen Misch e assung en wede Klassen ode poli i-
sche Ins i u ionen gemisch . In de hie da ges ell en Neupolung wi d e was ande es
gemisch : die S aa sa a axie au de einen Sei e, und ih Gegens ück, das Poli isch-
Demok a ische, au de ande en.
Es könn e nun de Eind uck en s ehen, dass eine e s ä k e P äsenz de S aa sa-
a axie im heu igen poli ischen Gemeinwesen die Demok a ie als eigens ändiges
Teilsys em un e g aben wü de bzw. die Demok a ie au hö en wü de, die He scha
des Volkes zu sein ( gl. Hansen 2010, S. 530). Von einem „a a axischen S aa “
zu sp echen, also on einem S aa s yp in dem die S aa sa a axie das Poli isch-De-
mok a ische in Schach häl , bedeu e abe nich , dass de S aa sich haup sächlich
ode ga ausschließlich au a a axische Mi el s ü z ( gl. Goodin und Ree e 1989,
S. 203). S aa sa a axie bedeu e lediglich, dass das a a axisches Subsys em eine „k i-
ische Masse“ in de jeweiligen poli y ausweis . Nun kling de Beg i de k i ischen
Masse in diesem Zusammenhang zunächs sel sam. Dabei ha e längs Eingang in
die Sozialwissenscha en einschließlich de Rech s heo ie ge unden (Addis 2007).
Eisenbe g sch ieb dazu: „Was ü soziale Ak i i ä en im Allgemeinen gil , gil o
auch ü soziale No men im Besonde en. Soziale No men können sich ände n, wenn
und weil genügend Ak eu e ih Ve hal en ände n, sodass ein Schwellenwe übe -
sch i en wi d“ (in Addis 2007, S. 98, meine He o hebung).34 Addis (2007, S. 108)
üg hinzu, dass die Idee de E eichung eine k i ischen Masse in Bezug au die
Be ei s ellung eines ö en lichen Gu es gese z we den kann.
Nun is „k i ische Masse“ keine mono one Va iable. Es gib wede die k i ische
Masse noch eine du chgängig homogene a a axische Quali ä , beispielsweise im
Hinblick au den G ad de Unabhängigkei . So is im Ve einig en König eich das
E o de nis de Unabhängigkei des ö en lichen Diens es ein ande es ode soga
ge inge es als das des Rich e s (Ellis 1989, S. 93), und dies wiede um un e scheide
sich on dem in F ank eich ode Deu schland, wobei die Neu ali ä des ö en li-
chen Diens es im b i ischen Fall ehe das E gebnis eine Selbs egulie ung als eine
Ve assungsbes immung is (Ellis 1989, S. 94). Die F age nach de k i ischen Masse
s aa liche A a axie muss auch im Hinblick au ih e „Tie e“ (au welche Ebene
des S aa es wi k A a axie?) und ih e „B ei e“ (müssen alle Ak eu e inne halb eine
s aa lichen Ebene gleiche maßen a a axisch sein?) be ach e we den (Goodin und
Ree e 1989, S. 194–195). Zudem sind auch die Gegens ände im Spiel un e schied-
lich. Fü Goodin und Ree e (1989, S. 195) a iie die s aa liche Neu ali ä dahe je
nach Kon ex , ob es sich um Lebenss ile, Schulleh e ode Anges ell e im s aa lichen
Gesundhei ssys em handel .
34 Addis (2007, S. 99) selbs spezi izie die Idee de k i ischen Masse. E e gänz dies um die F age, wie
die Ressou cen, die zu diese Masse üh en, mi einande in e agie en. Fe ne ag e nach de „Fo m“,
„Reinhei “ und „Dich e“ de in ol ie en Elemen e und schließ mi dem Gedanken on sich selbs e -
s ä kenden P ozessen ab, sobald de Punk de „K i ikali ä “ e eich sei (2007, S. 104).
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744 F. X. Ba ios-Su elza
De Maßs ab ü eine k i ische Masse kann es geleg we den, indem ein We im
Kon inuum eines Indika o s ü die Unabhängigkei eine Ins anz bes imm wi d, bei
dessen Übe sch ei ung man on eine k i ischen Masse an s aa liche A a axie in die-
sem Sek o sp echen kann. Es läss sich z.B. anhand des on Gila di (2005, S. 141)
e wende en Maßes ü den G ad de Unabhängigkei on Regulie ungsbehö den
es s ellen, dass die Lände , de en Regulie ungsbehö den einen We on übe 0,1
au weisen (in eine Skala on 0= keine Unabhängigkei bis 1= olle Unabhängig-
kei ), eine k i ische Masse an S aa sa a axie in diesem Sek o besi zen (ungeach e
de Ta sache, dass z.B. Schweden und Deu schland übe de k i ischen Masse liegen,
Schweden abe eine höhe e absolu e Masse an s aa sa a axischen E ek en au weisen
kann als Deu schland).
4.2 Die Pole eine ande s s uk u ie en Misch e assung
Es e s eh sich on selbs , dass die F age nach dem Zusammenhang zwischen de-
mok a ische Legi imi ä und s aa liche A a axie nich öllig abwesend sein kann.
Wie de Fall des Fede al Rese e Sys em (Fed) in den USA zeig , is es eine demo-
k a ische En scheidung, die die Fed übe haup e s zu eine unabhängigen Ins i u ion
mach . Ebenso demok a isch gebunden sind die Fes legung de allgemeinen Ziele
de Fed, die A und Weise de E nennung de Zen albanke , die P lich zu Rechen-
scha slegung gegenübe dem Kong ess und die Möglichkei , En scheidungen de
Zen albank du ch di ek gewähl e Ve e e ückgängig zu machen (siehe Blinde
1997, S. 123). Doch ansons en is die gesam e ou inemäßige En scheidungslogik
de Fed wede demok a isch noch poli isch. Und das gil ü alle „me i ok a ischen
Au o i ä en“ im S aa (Pe i 2013, S. 151).35
Das Spannungs e häl nis zwischen S aa sa a axie und Demok a ie spiegel sich
in de G undidee de Gewal en eilung wide , die da au abziel , zwischen de Be ug-
nis, No men zu se zen, und de Be ugnis, diese umzuse zen, zu un e scheiden. Un e
bes imm en his o ischen Bedingungen können die besag en No men eine demok a-
isch gewähl en Ve sammlung en s ammen. Fü das Konzep de Gewal en ennung
is dies jedoch nich ausschlaggebend, denn das G undanliegen, dass No mse zungs-
be ugnis und die unmi elba e Eing i sbe ugnis nich in eine Hand allen (Fo s ho
1976, S. 77), wä e auch dann ele an , wenn hin e dem Gese z kein u sp üngliche
Wille des Demos s ünde.
Hansen (2010, S. 529) e i die Meinung, dass die Demok a ie selbs die Ge-
sam e kö pe ung de neuen Misch e assung da s ell . Bei de Idee eine epola-
isie en Misch e assung geh es indes nich da um, das Ge äß de Demok a ie
35 Nich sdes o o z e such Pe i , diesen me i ok a ischen Au o i ä en du ch eine Hin e ü – du ch die
Idee eine „populä en indika i en Rep äsen a ion“ – eine gewisse Legi imi ä du ch das Volk zu e scha -
en (Pe i 2013, S. 151). Fü eine besonde e A de Rep äsen a ion in a a axischen Fällen siehe auch
Rosan allon (2008, S. 141). Die Bemühungen on Pe i (2013) und Rosan allon (2008, S. 21, 23) sind ein
wei e e Ve such, unabhängige S aa sins anzen i gendwie mi de Demok a ie zu e söhnen. Auch K u-
se (2013, S. 22) s eb diese Ve söhnung an, wobei e das Poli ische und nich das Demok a ische du ch
die Wi kung on unabhängigen Ins i u ionen on o nhe ein geschwäch sehen will. Im gleichen Sinne
behaup e Rosan allon (2008, S. 188), dass die Deu sche Bundesbank zwa die Pa eipoli ik, nich abe
gleichzei ig die Demok a ie abgeweh habe.
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