Innenentwicklung bei Wohnbaulandüberhängen: Umgang mit Potenzialen in Nicht-Wachstumsregionen

Lintzmeyer, Florian Book Part Innenentwicklung bei Wohnbaulandüberhängen: Umgang mit Potenzialen in Nicht-Wachstumsregionen Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Lintzmeyer, Florian (2025) : Innenentwicklung bei Wohnbaulandüberhängen: Umgang mit Potenzialen in Nicht-Wachstumsregionen, In: Jacoby, Christian Klee, Andreas (Ed.): Nachhaltige Flächennutzung durch Raumund Umweltplanung, ISBN 978-3-88838-447-9, Verlag der ARL - Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft, Hannover, pp. 122-143, https://doi.org/10.60683/37ym-rr68 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/329531 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Hannover, 122-143. = Arbeitsberichte der ARL 39. https://doi.org/10.60683/6naz-dy47 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ 122 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG Florian Lintzmeyer INNENENTWICKLUNG BEI WOHNBAULANDÜBERHÄNGEN – UMGANG MIT POTENZIALEN IN NICHTWACHSTUMSREGIONEN Gliederung 1 Einleitung 2 Problembeschreibung / Ausgangsthesen 3 Priorisierung von Innenentwicklungspotenzialen 4 Handlungsempfehlungen 5 Fazit Literatur Kurzfassung Die Flächensparziele und Orientierungswerte der EU, der Bundessowie der Bayerischen Staatsregierung stärken den Stellenwert der Innenentwicklung in der Raumund Umweltplanung sowie der kommunalen Bauleitplanung. Gerade in Regionen mit abnehmendem Wachstumsdruck und stagnierenden oder rückläufigen Bevölkerungsprognosen steigt dabei die Bedeutung einer bestandsorientierten Innenentwicklung und es eröffnen sich Handlungsspielräume im Bereich der überschüssigen Flächenpotenziale im Innenbereich. Vor dem Hintergrund einer aggregierten Gegenüberstellung von Innenentwicklungspotenzialen und Wohnbaulandbedarfen setzt sich der Beitrag mit einer Bewertungssystematik von Innenentwicklungspotenzialen unter Stagnationsoder Schrumpfungsbedingungen auseinander. Eine stärker differenzierte Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen bedarf jedoch einer Flankierung durch andere Instrumente wie regionale Wohnungsbauziele und einer stärkeren Gewichtung von nicht-baulichen Funktionen und Potenzialen innerörtlicher Freiflächen im Abwägungsprozess. Schlüsselwörter Innenentwicklung – Flächensparen – doppelte Innenentwicklung – Schrumpfung – grüne und blaue Infrastruktur – Bewertungsschema Inner-urban development under a housing surplus – How to approach urban brownfields in non-growth regions Abstract The land saving targets and benchmarks of the EU, the German Federal Government and the Bavarian State Government strengthen the importance of inner development in spatial and environmental planning as well as in urban land use planning. Particularly 123INNENENTWICKLUNG BEI WOHNBAULANDÜBERHÄNGEN in regions with decreasing growth pressure and stagnating or declining population forecasts, the importance of building-stock-oriented inner development is increasing and scope for action is opening up in the area of surplus land potential in inner areas. Against the background of an aggregated comparison of inner development potentials and housing land requirements, this article investigates options for an evaluation system of inner development potentials under stagnation or shrinking conditions. A more differentiated activation of inner development potentials needs to be accompanied by regional housing goals and a higher weighting of non-building functions and potentials of inner-city open spaces in planning processes. Keywords Inner-urban development – land savings – double inner-urban development – shrinking – green and blue infrastructure – evaluation scheme 1 Einleitung Demographische Wachstums-, Stagnationsund Schrumpfungsprozesse stellen die Raumund Umweltplanung vor jeweils spezifische Herausforderungen bei der Umsetzung von Zielen zum Flächensparen und zur Innenentwicklung. Während eine vergleichsweise undifferenzierte Aktivierung der vorhandenen Innenentwicklungspotenziale in Regionen und Kommunen mit Wachstumsdruck zur Verminderung zusätzlicher Außenentwicklung gerechtfertigt werden kann, bieten sich in Regionen mit einer stabilen oder rückläufigen Bevölkerung vielfältigere Handlungsspielräume für die räumliche Planung. Wenn nur mehr ein Teil der Flächenpotenziale im Innenbereich zur Deckung des künftigen Wohnbaulandbedarfs erforderlich ist oder sogar der Gebäudebestand dafür ausreicht, eröffnen sich dadurch sowohl Chancen als auch Risiken im Hinblick auf die Innenentwicklung: > Chancen, indem „nicht-bauliche“ Flächennutzungen und -funktionen im Innenbereich wie Klimawandelanpassung, Naherholung und soziale Funktionen, Naturund Artenschutz sowie Bodenfunktionen stärker berücksichtigt werden können – ganz im Sinne resilienter, klimawandelangepasster Siedlungsstrukturen und der „doppelten Innenentwicklung“; > Risiken, indem mit einem unveränderten Fokus auf die bauliche Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen die Gefahr eines strukturellen Wohnbaulandüberhanges mit den entsprechenden negativen ortsplanerischen Auswirkungen steigt. Dieser Beitrag setzt sich vor dem Hintergrund einer quantitativen Gegenüberstellung von Innenentwicklungspotenzialen und Wohnbaulandbedarfen mit der Frage auseinander, wie unter Stagnationsoder Schrumpfungsbedingungen Innenentwicklungspotenziale raumbzw. ortsplanerisch eingeordnet und priorisiert werden können. 124 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG 2 Problembeschreibung / Ausgangsthesen In der kommunalen Planungspraxis lässt sich ein eklatantes Missverhältnis zwischen den Innenentwicklungspotenzialen und der außenbereichsorientierten Bauleitplanung konstatieren. Ein wesentlicher Treiber dafür ist einerseits das Aktivierungsproblem, vor dem die Kommunen bei der Innenentwicklung stehen. Aufgrund fehlender Zugriffsmöglichkeiten auf vorhandene innerörtliche Potenziale, für die die Kommune bereits bei der Erschließung in Vorleistung gegangen ist, fühlen sich die Kommunen genötigt, weiter Flächen im Außenbereich in Bauland umzuwandeln (Baulandparadoxon, vgl. Davy 2000). Andererseits lässt sich als Erfahrungswert im Austausch mit kommunalen Entscheidungsträgerinnen und -trägern festhalten, dass oftmals bestehende Aktivierungsinstrumente (städtebauliche Gebote, Vorkaufsrecht, besonderes Städtebaurecht, innerörtlicher Bebauungsplan) nicht vollumfänglich genutzt werden und allgemein die Wechselwirkungen zwischen Außenund Innenentwicklung (z.B. Abzug potenzieller Folgenutzer) nicht in Entscheidungsprozesse einbezogen werden. Innenentwicklung konzentriert sich dann auf einzelne Flächen, für die sich aufgrund günstiger Umstände eine Zugriffsmöglichkeit eröffnet, aber es findet weiterhin kein Paradigmenwechsel von der Außenzur Innenorientierung statt. Die Nachfrage konzentriert sich auf die Ortsrandlagen, nicht auf die Kerne und unter dem Druck von Bauanfragen geschieht das Naheliegende – die Ausweisung neuer Bauplätze im Außenbereich. Die räumliche Konsequenz ist, dass fortgesetzt Immobilienbestände aufgebaut werden, obwohl sich vielfach bereits zukünftige Wohnraumüberhänge abzeichnen. Bevölkerungsvorausberechnung für Teilräume Bayerns Das Bayerische Landesamt für Statistik geht in seiner aktuellen Bevölkerungsvorausberechnung von einem gesamtbayerischen Bevölkerungszuwachs von 5,4  % im Jahr 2041 gegenüber 2021 aus (Bayerisches Landesamt für Statistik 2023: 18). Dieses Wachstum ist überwiegend durch Wanderungsgewinne aus dem Ausland getrieben,1 liegt aber unter dem Bevölkerungszuwachs der vergangenen 20 Jahre. Die Kartendarstellung zur Bevölkerungsprognose wie auch der Vergleich zwischen der Regierungsbezirksund der Gemeindeebene verdeutlichen jedoch, dass die Bevölkerungsentwicklung von regionalen Unterschieden geprägt ist (vgl. Abb. 1). Vereinfacht ausgedrückt konzentriert sich das Wachstum auf die südliche Landeshälfte und generell auf das erweiterte Umland der kreisfreien Städte mit einem Schwerpunkt in den Metropolregionen. Knapp für die Hälfte der 2.056 bayerischen Gemeinden wird hingegen im Zeitraum von 2019 bis 2033 und darüber hinaus eine negative Bevölkerungsentwicklung prognostiziert (Bayerisches Landesamt für Statistik 2019). Auf Ebene der Regierungsbezirke werden rund 40  % der oberpfälzischen und unterfränkischen Gemeinden und mehr als die Hälfte der oberfränkischen Gemeinden Bevölkerungsverluste verzeichnen (Bayerisches Landesamt für Statistik 2019). Regional deutliche Bevölkerungsrückgänge 1 Inwieweit und wie langfristig Flüchtlingsbewegungen aus der Ukraine und anderen Krisengebieten die Wanderungsbilanz beeinflussen, ist zum momentanen Zeitpunkt nicht absehbar. 125INNENENTWICKLUNG BEI WOHNBAULANDÜBERHÄNGEN werden auch in Niederbayern prognostiziert, allerdings für einen geringeren Gemeindeanteil. Weniger von Schrumpfungsprozessen betroffen sind die Gemeinden der Regierungsbezirke Oberbayern, Schwaben und Mittelfranken. Abb. 1: Bevölkerungsentwicklung in den Gemeinden Bayerns (2019–2033, in %) / Quelle: Bayerisches Landesamt für Statistik (2021) 126 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG Die Zunahme regionaler Disparitäten ist auch Ergebnis der Raumordnungsprognose 2040 (BBSR 2021a: 6). In Bezug auf die Bevölkerungsentwicklung der Kreise im Zeitraum 1994–2017 und die Prognose für 2017–2040 lässt sich feststellen, dass sich Stagnationsund Schrumpfungsprognosen zulasten der bisherigen „Wachstums“- Kreise ausdehnen (Oberfranken, Oberpfalz, Bayerischer Wald, aber auch Mittelund Unterfranken) und dynamische Wachstumszentren wie die Metropolregionen München und Nürnberg deutlich abkühlen. Dieser räumlich differenzierte Blick verdeutlicht die Notwendigkeit entsprechender Innenentwicklungsstrategien. Eine breite Aktivierung der Innenentwicklungspotenziale ist in vielen Teilräumen Bayerns selbstverständlich weiterhin geboten. Zugleich gilt für viele andere Teilräume, dass eine ausschließlich auf Flächenaktivierung konzentrierte Innenentwicklung die siedlungsstrukturellen Probleme wie Leerstände, disperse, gering verdichtete Siedlungsstrukturen und hohe Folgekosten (vgl. Siedentop/ Schiller/Koziol et al. 2006) eher verschärft als löst. Innenentwicklungspotenziale und Wohnbaulandbedarf Eine aggregierte Auswertung von 58 Gemeinden in Bayern, in denen das Planungsbüro ifuplan im Zuge der Bearbeitung des Vitalitäts-Checks zur Innenentwicklung mit der Erfassung der Innenentwicklungspotenziale beauftragt war, vermittelt einen (nicht-repräsentativen) Überblick über die Zusammensetzung der Innenentwicklungspotenziale in ländlich geprägten Gemeinden Bayerns (Schwarz/Lintzmeyer 2020).2 Für etwa die Hälfte der Gemeinden wurde in der Bevölkerungsvorausberechnung eine rückläufige Bevölkerungsentwicklung prognostiziert. Im Durchschnitt verfügen die Gemeinden über 22,4ha Innenentwicklungspotenziale. Die durchschnittliche Anzahl und der durchschnittliche Flächenumgriff der Innenentwicklungspotenziale je Gemeinde ist in Tabelle 1 dargestellt. Daraus kann zumindest die Größenordnung der Innenentwicklungspotenziale für eine durchschnittliche, ländlich geprägte Gemeinde abgeleitet werden, was insbesondere für die seit der Flächenmanagement-Datenbank 4.0 nicht mehr erfassten Potenzialkategorien von Interesse ist. 2 Bei der Interpretation ist zu berücksichtigen, dass sieben der 58 Gemeinden mit den Versionen 4.0 und neuer der Flächenmanagement-Datenbank bearbeitet und damit aus Datenschutzgründen die Kategorien „Wohngebäude mit Leerstandsrisiko“ und „Hofstelle ohne Hofnachfolger“ nicht mehr erfasst wurden. Entsprechend ist der tatsächliche Anteil der „Wohngebäude mit Leerstandsrisiko“ an der Gesamtfläche der Innenentwicklungspotenziale höher zu erwarten als die hier aufgeführten 12,8%. 127INNENENTWICKLUNG BEI WOHNBAULANDÜBERHÄNGEN Potenzialkategorie Prozentanteil an Potenzial fläche Durchschnitt Anzahl / Gemeinde Durchschnitt Fläche / Gemeinde [ha] Baulücke klassisch 33,8 64,5 7,6 geringfügig bebautes Grundstück 28,9 40,2 6,5 Wohngebäude mit Leerstandsrisiko* 12,8 28 2,9 Hofstelle mit Restnutzung 10,2 11,9 2,3 Wohngebäude leerstehend 5,4 12,4 1,2 Hofstelle ohne Hofnachfolger/-in* 3,5 2,1 0,8 Hofstelle leerstehend 2,2 3,5 0,5 Gewerbebrache 1,5 1,4 0,3 Gewerbebrache mit Restnutzung 1,3 1,8 0,3 Infrastruktureinrichtung leerstehend 0,5 0,2 0,1 Wirtschaftsgebäude am Ortsrand leerstehend 0,04 0,31 0,01 Konversionsfläche 0,02 0,02 0,00 Gesamtergebnis 100 166,3 22,4 Tab. 1: Durchschnittliche Anzahl und Flächenumgriff der Innenentwicklungspotenziale je Gemeinde (n=58 Gemeinden, *= Kategorien wurden in sieben Gemeinden nicht mehr erfasst) Auf die Flächenpotenziale (Baulücken und geringfügig bebaute Grundstücke) entfallen knapp 65 % der gesamten Innenentwicklungspotenzialfläche (vgl. Abb. 2 und Tab. 1). In vielen Gemeinden gibt es zudem in erheblichem Umfang Leerstände, die sich aus leerstehenden Wohngebäuden, leerstehenden Hofstellen und Gewerbebrachen zusammensetzen. Neben diesen Komplettleerständen wurden auch Teilleerstände z.B. auf Hofstellen und Gewerbebrachen mit Restnutzung erfasst. Insbesondere Hofstellen mit Restnutzung mit ihren beträchtlichen Kubaturen und ihrem vielfach ortsbildprägenden Charakter sind mit einem Anteil von über 10% an der Gesamtfläche ein bisher unterbeleuchtetes Innenentwicklungspotenzial. 128 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG Abb. 2: Anzahl und Gesamtfläche der Innenentwicklungspotenziale in den 58 untersuchten Gemeinden (*= Kategorien wurden in sieben Gemeinden nicht mehr erfasst) Auf 100 Gemeindebürgerinnen und -bürger kommen durchschnittlich 5,9 Innenentwicklungspotenziale bzw. je Person eine Innenentwicklungspotenzialfläche von circa 83,5m². Bezogen nur auf die Baulücken kommen auf 100 Personen 2,4 Baulücken bzw. je Person eine Fläche von 28,3m2. Einordnen lassen sich diese Zahlen in Bezug auf die Wohnbaufläche und Einwohnerzahl Gesamtbayerns. Zum 31. Dezember 2017 lebten in Bayern insgesamt 12.835.000 Menschen (Bayerisches Landesamt für Statistik 2018b: 18) auf einer Wohnbaufläche von 215.137 ha (Bayerisches Landesamt für Statistik 2018a: 14). Daraus ergibt sich eine durchschnittliche Wohnbaufläche3 von 168m2 je Einwohnerin/Einwohner. Dies bedeutet, dass zumindest in den hier dargestellten Gemeinden die einwohnerbezogene Innenentwicklungspotenzialfläche rund die Hälfte der aktuell beanspruchten Wohnbaufläche beträgt. Bezogen auf die Kategorie der Baulücken stehen Flächen in der Größenordnung eines Sechstels der aktuell beanspruchten Wohnbaufläche je Einwohnerin/Einwohner zur Verfügung. Bei der Bewertung sind allerdings zwei Einschränkungen zu berücksichtigen: Die geringfügig bebauten Grundstücke sowie die Hofstellen bzw. die Gewerbebrachen mit Restnutzung gehen aus Gründen der einheitlichen Datenerfassung jeweils mit ihrer 3 Die Wohnbaufläche ist die baulich geprägte Fläche einschließlich der mit ihr im Zusammenhang stehenden Freiflächen (z.B. Vorgärten, Ziergärten, Zufahrten, Stellplätze), die ausschließlich oder vorwiegend dem Wohnen dient. Sie ist nicht zu verwechseln mit der durchschnittlichen Wohnfläche je Einwohnerin/Einwohner in Bayern von 49,0m2 (2021) (Bayerisches Staatsministerium für Wirtschaft, Landesentwicklung und Energie 2023a) die ausschließlich die Grundflächen der zu Wohneinheiten gehörenden Räume umfasst. 135INNENENTWICKLUNG BEI WOHNBAULANDÜBERHÄNGEN durchschnittlich realisierte Bruttowohndichte von 67 Einwohnerinnen/Einwohnern je Hektar Wohnbauland (Arbeitsgemeinschaft der Regionalverbände Baden-Württemberg 2021: 5). Wenig überraschend werden die raumplanerischen Mindestdichten in den Raumkategorien Verdichtungsräume und Randzonen um die Verdichtungsräume zum Teil deutlich überschritten, während sie in den Verdichtungsbereichen im ländlichen Raum und im ländlichen Raum im engeren Sinne unterschritten werden. Die bayerische Auslegungshilfe zur Bedarfsprüfung für neue Siedlungsflächen (StMWi 2021: 4) vermeidet hingegen eine Konkretisierung, indem sie bei der Wohnbauflächenbedarfsermittlung nur auf die Heranziehung ortsüblicher Bebauungsdichten verweist. Im Rahmen der Erstellung von Vitalitäts-Checks wurden bayerische Kommunen bearbeitet, die eine ortsübliche Bebauungsdichte von unter zehn Wohnungen je Hektar Wohnbauland aufwiesen. Für diese Gemeinden würde sich im Vergleich zur badenwürttembergischen Berechnungsmethodik ein mehr als doppelt so großer Wohnbaulandbedarf für eine Gemeinde mit identischer Ausgangssituation ergeben und damit ein verschwenderischer Umgang mit Grund und Boden fortgeschrieben. Raumordnerische Orientierungswerte für Wohnbaudichten sollten daher in die bayerischen Regionalpläne übernommen werden, um den landesplanerischen Grundsatz der Anwendung flächensparender Siedlungsund Erschließungsformen (LEP-Grundsatz 3.1.1) zu konkretisieren und einen Senkpfad im Hinblick auf das Netto-NullFlächenverbrauchsziel 2050 einzuleiten. Domhardt/Mangels/Wahrhusen et al. (2021: 309) plädieren dabei für eine stärkere Ausdifferenzierung von Dichtevorgaben für Kernund Randbereiche von Siedlungen. Einbeziehung von Bodenfunktionen Böden übernehmen im Siedlungsbereich wichtige Funktionen. Neben den naturhaushälterischen Funktionen für den Wasserund Nährstoffkreislauf sowie als Lebensraum für Pflanzen und Tiere treten im Siedlungskontext die Filterfunktion für Feinstaub und Schadstoffeinträge, die lokalklimatische Ausgleichsfunktion, die Retentionsfunktion für Niederschlagswasser und die Erholungsfunktion in den Vordergrund. In der Regel finden diese Funktionen in der bauleitplanerischen Diskussion und Entscheidungsfindung gerade in ländlichen Räumen – wenn überhaupt – nur eine geringfügige Beachtung.7 Im Forschungsprojekt NatKoS wurde für das Land Berlin ein Planungsinstrument für das CO2-Management der natürlichen Kohlenstoffspeicher entwickelt (Klingenfuß/ Fell/Thrum et al. 2019), das sowohl die Kohlenstoffspeicher im Boden als auch in der Vegetation nach Nutzungstypen für Stadtflächen für die Planung operationalisiert. Demzufolge ist der Klimaschutzwert der Landschaftsbestandteile Boden und Vegetation maßgeblich durch die Größe ihrer natürlichen Kohlenstoffspeicher bestimmt. 7 So ist das Schwammstadt-Konzept mittlerweile im Planungsdiskurs fest verankert, während der Begriff Schwammdorf noch weitgehend unbekannt ist (62.000 zu 116 Google-Suchtreffern, 09/2022). 136 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG Für verschiedene räumliche Maßstabsebenen wurden daraufhin Stadtplanungsinstrumente entwickelt, um Strukturen und Standorteigenschaften erfassen und beurteilen zu können (Klingenfuß/Fell/Thrum et al. 2019: 73). In Bayern kann an die Klimaschutzfunktion von Böden beispielsweise neu durch das sich abzeichnende landesplanerische Instrument der Vorrangund Vorbehaltsgebiete Klimaschutz angeknüpft werden. Lokalklima und Freiflächen Neben der CO2-Speicherkapazität kann die lokalklimatische Ausgleichsfunktion innerörtlicher Freiflächen ein Differenzierungskriterium bei der Innenentwicklung sein. Hier können Raumordnung und Bauleitplanung ineinandergreifen, indem beispielsweise die sich für Bayern abzeichnenden neuen landesplanerischen Instrumente der Vorrangund Vorbehaltsgebiete für die Klimaanpassung (Frischluftund Kaltluftentstehungsgebiete und Luftleitbahnen) auf bauleitplanerischer Ebene fortgeführt werden. Basierend auf einer lokalklimatischen Analyse kann dies beispielsweise die Identifizierung und besondere Berücksichtigung von Entwicklungspotenzialen zur Anpassung an den Klimawandel in der Flächennutzungsplanung auf kommunaler wie auch interkommunaler Ebene sein (Umweltbundesamt 2020: 125). Gerade in Regionen mit geringer Siedlungstätigkeit ist die nachträgliche Änderung, Ergänzung und Aufhebung bestehender Bauleitpläne von besonderer Bedeutung für die Klimaanpassung. Die Klimaanpassung kann nach §1 Abs.3 S.1 BauGB8 eine kommunale Handlungspflicht für die städtebauliche Entwicklung erfordern (Umweltbundesamt 2020: 132). Die Darstellungsmöglichkeiten der Flächennutzungsplanung umfassen dabei beispielsweise die Maßnahmenbereiche Standortsteuerung für Bauflächen und Baugebiete sowie Grünflächen zur Vorsorge gegen die Folgen des Klimawandels und zur Freihaltung von Kaltluftentstehungsflächen und Kaltund Frischluftbahnen (Umweltbundesamt 2020: 133). Regelungsgegenstände sind auf Ebene der Bebauungspläne unter anderem (Umweltbundesamt 2020: 136) von Bebauung freizuhaltende Flächen und deren Nutzung, die Festsetzung von öffentlichen und privaten Grünflächen sowie Maßnahmen zur Verbesserung des Kleinklimas und zur Verminderung der Erwärmung. Mögliche Priorisierungskriterien Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen kann für Kommunen und Planer/-innen bei der Innenentwicklung eine Aktivierungsstrategie vorgeschlagen werden, die wesentlich stärker den örtlichen Wohnbaulandbedarf und die Funktionen innerörtlicher Freiflächen berücksichtigt: 1 Voraussetzung für eine flächensparkonforme und an den örtlichen Rahmenbedingungen orientierte Innenentwicklung ist die Formulierung von kommunalen Wohnungsbauzielen. Diesen muss eine plausible Wohnbaulandbedarfsermittlung zugrunde liegen, die auf zeitgemäßen und flächensparkonformen Dichtevorgaben basiert. Unterschreitet dieser Wohnbaulandbedarf einen Schwellenwert der voll8 Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3634), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 20. Dezember 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 394) geändert worden ist. 137INNENENTWICKLUNG BEI WOHNBAULANDÜBERHÄNGEN ständig erhobenen Innenentwicklungspotenziale (z.  B. weniger als 10–20  %), so könnte aus ortsplanerischer Sicht argumentiert werden, dass kein Aktivierungserfordernis für innerörtliche Flächenpotenziale besteht. 2 Als nächste Entscheidungsebene kann die Klimawandelanpassungsfunktion herangezogen werden. Eine Parzelle kann entweder bereits gegenwärtig einen bedeutsamen Beitrag zum lokalklimatischen Ausgleich leisten oder von ihrem Potenzial dafür geeignet sein (z.  B. durch ihre Lage in einem stark verdichteten Umfeld oder als Bestandteil einer großräumigeren Verbindungsachse). Dies kann beispielsweise im Rahmen einer Defizitbzw. Bedarfsanalyse grün-blauer Strukturen für Planungsumgriffe ermittelt werden, bei der auf zunehmend hoch aufgelöste Fernerkundungsdaten zu städtischen Hitzeinseln zurückgegriffen werden kann (z.  B. Landsat Surface Temperature LST, INTERESS-I-Projekt; vgl. Klein 2025). 3 Verschränkung mit der Regionalplanung: Domhardt/Mangels/Wahrhusen et al. (2021: 291) haben diverse regionalplanerische Ansätze zur Mengensteuerung der Siedlungsentwicklung zusammengetragen. Ein Priorisierungsschema auf kommunaler Ebene wäre idealerweise mit einer Mengensteuerung (Bedarfsnachweis, Eigenentwicklung, Dichtewerte) und Standortpriorisierung auf Ebene der Regionalplanung verschränkt. Diese regionalplanerische Mengensteuerung findet außerhalb Bayerns bereits statt. Bauleitplanerische Festlegungen einer „organischen“, eigenbedarfsorientierten Siedlungsentwicklung werden hier beispielsweise für Geltungszeiträume von Raumordnungsplänen quantifiziert. Abb. 5: Planungsoptionen für Innenentwicklungspotenziale 138 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG Abhängig von diesen Entscheidungskriterien bestehen für Gebäudeund Flächenpotenziale gerade unter Stagnationsund Schrumpfungsbedingungen eine Reihe unterschiedlicher Planungsoptionen (vgl. Abb. 5). Baulücken, die zum Teil über Jahrzehnte brach liegen, könnten ihrer Lage gemäß zumindest temporär Funktionen (Klimaschutz, Lokalklima, Wasserrückhalt, Naturschutz/Artenvielfalt) übernehmen. Je nach Rahmenbedingungen stellt dann eine bauliche Nutzung nicht mehr die einzige, sondern eine von mehreren Folgenutzungen dar. Zur Umsetzung nicht-baulicher Nutzungen können befristete städtebauliche Verträge zwischen Kommune und Eigentümern wie Gestattungsvereinbarungen nach § 11 BauGB dienen. Angesichts des Umfangs innerörtlicher Freiflächen und der sich zuspitzenden Klimafolgen für Siedlungsbereiche (urbane Hitze, Starkregen) könnten temporäre, gemeinwohlorientierte Zwischennutzungen auch Berücksichtigung in der steuerlichen Bewertung von Bauland finden. Diese Planungsoptionen können dann in Bewertungsraster für Innenentwicklungspotenzialflächen integriert werden. Für eine Potenzialfläche wäre beispielsweise folgendes Bewertungsraster vorstellbar (vgl. Abb. 6): 1 Beträgt der Wohnbaulandbedarf der Kommune weniger als 10% der identifizierten Innenentwicklungspotenziale, so ist in der Regel eine nicht-bauliche Nutzung als Handlungspriorität anzusehen. 2 Bei höherem Wohnbaulandbedarf wäre das Potenzial der Fläche für Maßnahmen des Klimaschutzes und der Klimawandelanpassung zu prüfen. Je höher dieses Potenzial eingeschätzt wird (entweder aufgrund des Umfelddefizits oder der Qualität der Fläche), desto höher sind die Belange des Klimaschutzes und der Klimawandelanpassung in die Abwägung einzustellen. 3 In einem nächsten Schritt wären die Bodenfunktionen zu prüfen. Je höher diese objektiv – beispielsweise auf Grundlage der im Rahmen der Teilfortschreibung des bayerischen Landesentwicklungsprogramms amtlich flächendeckend zu erstellenden Bodenfunktionskarten – eingestuft wird, desto geringer ist abermals die Eignung für eine bauliche Nutzung. 4 In analoger Weise wären weitere nicht-bauliche innerörtliche Flächennutzungen abzuprüfen. 139INNENENTWICKLUNG BEI WOHNBAULANDÜBERHÄNGEN Abb. 6: Bewertungsraster für Innenentwicklungspotenzialflächen 4 Handlungsempfehlungen Folgende Maßnahmen können dazu beitragen, die Handlungsspielräume stärker zu nutzen, die sich aus Nicht-Wachstumsbedingungen für die Innenentwicklung eröffnen. Baupolitik des Bundes Die wohnungspolitischen Ziele des Bundes (aktuell Bau von jährlich 400.000 Wohnungen, davon 100.000 öffentlich geförderten Wohnungen) sind die Antwort der Bundespolitik auf die Immobilienpreissteigerungen und Wohnungsknappheiten in vielen Teilräumen Deutschlands. Bis auf die im Baulandmobilisierungsgesetz verankerte Möglichkeit, „Gebiete mit angespanntem Wohnungsmarkt“ zur Erleichterung von Nachverdichtungen auszuweisen und für die Ausübung eines erweiterten Vorkaufsrechts fehlt den flankierenden Instrumenten jedoch eine wirksame Regionalisierungskomponente. Mit dem Baulandmobilisierungsgesetz 20219 wurde den Bundesländern die Möglichkeit eingeräumt, Gebiete mit angespanntem Wohnungsmarkt zu bestimmen, in denen die baurechtlichen Handlungsmöglichkeiten der Kommunen gestärkt sind. Analog dazu könnte für Gebiete mit deutlichen Wohnbaulandüberhängen die Anwendung gebäudebestandsorientierter Aktivierungsinstrumente gegenüber der Flächenaktivierung und darüber hinaus auch die entschädigungsfreie Rücknahme dauerhaft nicht genutzter Baurechte gestärkt werden. 9 Gesetz zur Mobilisierung von Bauland (Baulandmobilisierungsgesetz) vom 14. Juni 2021. 140 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG Landesund Regionalplanung Ein Manko für die regionalplanerische Bewertung und Koordinierung der Siedlungsentwicklung ist, dass bestehende Innenentwicklungskataster der kommunalen Ebene nicht auf regionaler Ebene zusammengeführt werden. Eine Voraussetzung für Fördermittel seitens der Städtebauförderung und ländlichen Entwicklung zur Erstellung von kommunalen Innenentwicklungskatastern könnte daher die Übermittlung der aggregierten Ergebnisse an die Regionalplanung sein. Da der sparsame Umgang mit Grund und Boden nach §1a Abs.2 BauGB keine räumliche Einschränkung aufweist, sollten Mindestdichtewerte auch für nicht-zentrale Orte und damit alle Siedlungsgrößen zur Anwendung kommen. Mindestdichten können auch als Umsetzung des in §2 Abs.2 ROG10 genannten Ansatzes von quantifizierten Vorgaben zur Verringerung der Flächeninanspruchnahme interpretiert werden – auch wenn dieser vor allem auf quantifizierte Flächensparziele abzielt. Regionaltypische Dichtewerte können davon nach oben abweichen, z.B. nordbayerische im Vergleich zu südbayerischen Siedlungsmustern. Diese Dichtevorgaben in Raumordnungsplänen auf Landesund Regionsebene (vgl. auch Ferber/Tomerius/Schrenk et al. 2015; Domhardt/Mangels/Wahrhusen et al. 2021: 309) könnten auch nach zentralörtlicher Einstufung ausdifferenziert werden. Das Dichte-Monitoring der Bebauungspläne in Baden-Württemberg legt nahe, dass die Festund Durchsetzung raumplanerischer Mindestdichten ein wirksames Mittel sein kann, die Ziele der Wohnraumversorgung und des Flächensparens in Einklang zu bringen. Wären die Mindestdichtewerte für die unterschiedlichen Raumkategorien erreicht worden, hätten im beobachteten Zeitraum bei identischer Flächenneuinanspruchnahme 13,4% mehr Personen mit Wohnraum versorgt werden können bzw. hätte für die Schaffung desselben Wohnraums 14,7% weniger Fläche in Anspruch genommen werden müssen (Arbeitsgemeinschaft der Regionalverbände Baden-Württemberg 2021: 7 f.). Ortsplanung Mittlerweile haben sich die landesplanerischen Anforderungen an eine systematische Bestandsund Bedarfsermittlung zu Wohnraum erhöht. In die folgende Abwägung und Entscheidungsfindung fließen allerdings nicht-bauliche Flächennutzungen in der Regel nicht ein (Lokalklima, Bodenfunktionen, Gartennutzung, grüne und blaue Infrastruktur, soziale Nutzungen). Die Bodenfunktionen können dabei in ihren verschiedenen Dimensionen (CO2-Bindung, Pufferfunktion, Retentionsfunktion, Nahrungsmittelproduktion) den finanziellen Effekten einer baulichen Nutzung gegenübergestellt werden (z.B. NatKoS, ACC Austrian Carbon Calculator). Dies umfasst die Berücksichtigung des Klimaschutzwertes von Siedlungsgrün und Böden, die Festlegung und Umsetzung/Kontrolle von Ausgleichsmaßnahmen bei Eingriffen, die Erhaltung unversiegelter Flächen bzw. die Entsiegelung von Flächen und den Schutz alter Baumbestände (Klingenfuß/Klein/Thrum et al. 2019: 65). Unterstützt würde dies durch die Schaffung einer bayernweiten amtlichen Planungsund Bewertungsgrundlage zu Bodenfunktionen, insbesondere Kohlenstoffspeicher auf Maßstabsebene des Flächennutzungs10 Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 22. März 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 88) geändert worden ist. 141INNENENTWICKLUNG BEI WOHNBAULANDÜBERHÄNGEN plans und des Bebauungsplans, wie sie aktuell in Bezug auf die Maßstabsebene der Regionalplanung in der Teilfortschreibung des Landesentwicklungsprogramms vorgesehen ist. Im Zuge von Nachverdichtungen sollten Gemeinden parallel ihre Handlungsmöglichkeiten zur Sicherung und Aufwertung des innerörtlichen Grüns (öffentlich und privat) nutzen. Die zur Verfügung stehenden Instrumente wie Baumschutzverordnung oder Satzungen zum Verbot von Schottergärten (Art.81 Abs.1 Nr.5 BayBO)11 werden gerade in ländlich geprägten Räumen selten genutzt, die Vorgaben der Grünordnungsplanung nicht kontrolliert und umgesetzt. Forschungsbedarf Ein kommunalpolitischer Diskurs zur nicht-baulichen Nutzung von Innenentwicklungspotenzialen findet momentan auch in Nicht-Wachstumsregionen und Gemeinden mit einer Stagnationsoder Schrumpfungsprognose aufgrund der ungebremst hohen Baulandnachfrage nicht statt. Aufgrund der hohen Zyklizität der Immobilienmärkte birgt dies die Gefahr, dass gerade in Regionen mit absehbarem Nachfragerückgang durch heute rational erscheinende Baulandentscheidungen die Probleme von morgen geschaffen werden. Ein Forschungsbedarf besteht in der Untersuchung, wie hier frühzeitig wirksame Anreize für ein Umsteuern zur Flächenfreihaltung im Innenbereich (§34 BauGB) und zur Bestandsorientierung im Bereich der Innenentwicklung gesetzt werden können (vgl. Vorschlag „weißer Zertifikate“ in ARL 2018: 11). Das bis 2050 angestrebte Netto-Null-Flächenverbrauchsziel der EU und mittlerweile auch Deutschlands findet in der Bayerischen Nachhaltigkeitsstrategie (Bayerische Staatsregierung 2017) seinen Niederschlag in der anvisierten Flächenkreislaufwirtschaft. Ein Ansatzpunkt könnte sein, baurechtliche Möglichkeiten zu schaffen, um Innenbereichsflächen im Geltungsbereich des §34 BauGB dauerhaft von einer Bebauung auszunehmen. Damit könnten Kommunen an anderer Stelle weiterhin Handlungsspielräume eröffnet werden. 5 Fazit Ausgehend von einer Ergebniszusammenführung von 55 Innenentwicklungspotenzialerfassungen in ländlich geprägten Kommunen Bayerns wurden die Potenziale dem prognostizierten Wohnbaulandbedarf gegenübergestellt. Aus der wenig überraschenden Feststellung, dass die Potenziale durchgehend die Wohnbaulandbedarfe überwiegen, ergeben sich planerische Schlussfolgerungen: Kommunale Wohnungspolitik und Innenentwicklung, aber auch die Landesund Regionalplanung müssen gerade in Nicht-Wachstumsregionen wesentlich differenzierter agieren, um die Ansprüche an eine flächensparende und bedarfsorientierte, klimaresiliente und ortsräumliche Qualitäten bewahrende und fördernde Planung einzulösen. In diesem Beitrag vorgestellte Ansätze wie regionalplanerische Mindestdichten, Priorisierung 11 Bayerische Bauordnung (BayBO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. August 2007 (GVBl. S. 588). BayRS 2132-1-B. 142 39 _ NACHHALTIGE FLÄCHENNUTZUNG DURCH RAUMUND UMWELTPLANUNG anhand von lokalen Versorgungsstrukturen und Einbeziehung von Bodenqualitäten können Bausteine einer Innenentwicklung sein, die neben baulicher Nutzung ein wesentlich höheres Gewicht auf nicht-bauliche Planungsoptionen innerorts legt. Literatur Arbeitsgemeinschaft der Regionalverbände Baden-Württemberg (2021): Siedlungsdichte-Monitoring 2018–2020. Stuttgart. ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (2018): Begrenzung der Flächenneuinanspruchnahme in Bayern. Hannover. = Positionspapier aus der ARL 111. Baden-Württembergisches Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau (2017): Plausibilitätsprüfung der Bauflächenbedarfsnachweise im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach §§6 und 10 Abs.2 BauGB vom 15. Februar 2017. Stuttgart. Bayerische Staatsregierung (2017): Bayerische Nachhaltigkeitsstrategie. München. 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